1_9788498769968 by Editorial Tirant Lo Blanch

LA INMIGRACIÓN EN EL MUNICIPIO DE MÁLAGA Asociación pluralismo, conciencia y derecho PLUCONDE

Coordinadora

MARINA MELÉNDEZ-VALDÉS NAVAS ARTURO CALVO ESPIGA M. ÁNGEL ASENSIO SÁNCHEZ MARINA MELÉNDEZ-VALDÉS NAVAS

Valencia, 2010

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ÍNDICE PRESENTACIÓN .................................................................................

I. INTRODUCCIÓN............................................................................

II. ANÁLISIS DE LAS APORTACIONES BIBLIOGRÁFICAS 1. La situación de la migración en el último periodo del gobierno de Franco y principios de siglo .................................................. 2. La mujer y la inmigración ......................................................... 3. La inmigración desde los textos normativos con especial referencia a las Administraciones Locales y al Padrón Municipal 4. Los emigrantes retornados en cuanto inmigrantes ................. III. LEGISLACIÓN Y NORMATIVA: EL PAPEL RELEVANTE DE LOS AYUNTAMIENTOS 1. El Plan Estratégico de ciudadanía e integración 2007-2010 ... 2. Informe del foro para la integración social de los inmigrantes de 2008 ....................................................................................... 3. El 2º Plan Integral para la inmigración en Andalucía (20062009) ...........................................................................................

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IV. FUENTES Y BASES DE DATOS 1. Fuentes nacionales .................................................................... 2. Fuentes autonómicas ................................................................. 3. Datos del Padrón Municipal. Fuentes Municipales .................

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V. CONCLUSIONES ...........................................................................

PRESENTACIÓN Los movimientos migratorios a gran escala han crecido mucho en los últimos años. Actualmente, alrededor de 150 millones de personas viven y trabajan fuera de sus países de origen. España, de donde no hace mucho tiempo salían migrantes hacia Europa del Norte y América, se ha convertido, hoy en día en un país receptor para un gran numero de personas migrantes. Entre ellas encontramos trabajadores y trabajadoras extranjeros, población refugiada, demandantes de asilo, e inmigrantes permanentes. Las razones que tienen para abandonar su país de origen son muy distintas y cambian de una persona a otra. Sin embargo, podemos identificar una serie de circunstancias que llevan a la gente a abandonar su hogar y buscar un mejor futuro en otro lugar. La exclusión social y económica, la atracción que ejercen los países más desarrollados, la necesidad que tienen esos países de contar con la migración, los conflictos armados internos y los desastres naturales, todas ellas son causas que provocan migración. En apenas siete años han llegado a nuestro país más de cinco millones de personas. Lo que sitúa a España como el país con un mayor porcentaje de extranjeros de entre los cinco más poblados de Europa. Es decir, en términos relativos, España tiene más inmigrantes que Alemania, Francia o el Reino Unido, que son los países que han sido destino tradicional de la inmigración durante los últimos 50 años. Asimismo, en los últimos años la inmigración en Andalucía se ha convertido en un hecho consolidado, con un fuerte crecimiento en determinados municipios andaluces, que repercute en la demanda de servicios municipales y más específicamente en aquellos vinculados a las tareas de atención, acogida e integración de los inmigrantes. En concreto, Málaga cuenta según datos del último Padrón de Habitantes con 46.166 extranjeros censados en la capital, de más de 140 nacionalidades diferentes, que se han convertido en nuestros nuevos vecinos. En el marco de una sociedad intercultural como la de Málaga y una convivencia plural que responde y se ajusta a las realidades de las personas inmigrantes y del conjunto de la sociedad malagueña,

JULIO ANDRADE RUIZ

el Ayuntamiento está trabajando en el fortalecimiento de la construcción de la ciudad desde la cohesión social, la diversidad y la tolerancia. Desde el Ayuntamiento de Málaga se aprobó el pasado año el I Plan Marco de Ciudadanía y Convivencia, impulsado desde el área de Participación Ciudadana, Inmigración y Cooperación al Desarrollo, en el que se recoge como objetivo fundamental el fomento de la plena integración o “normalización” de las personas inmigrantes en todos los ámbitos de la sociedad malagueña a través del desarrollo de una política municipal que garantice la cohesión social y el cumplimiento de los derechos y deberes de toda la ciudadanía. La integración —entendida como normalización— es una responsabilidad compartida por las distintas administraciones, los actores sociales (entre ellos, las personas y colectivos de inmigrantes) y el conjunto de la sociedad malagueña. Por todo ello, estoy plenamente convencido que este Estudio sobre la Inmigración en Málaga que hoy presentamos la Asociación PLUCONDE y el Ayuntamiento de la ciudad se va a convertir en una herramienta útil tanto para las diferentes administraciones e instituciones como para el propio colectivo de inmigrantes. MÁLAGA es un lugar de encuentro de pueblos y culturas desde su origen. Sin embargo, es preciso mejorar el proceso de acogida y de integración de los “nuevos ciudadanos y ciudadanas” que llegan a nuestra ciudad y contribuir, además, a la creación de un clima de opinión favorable hacia una convivencia intercultural, respetuosa con la diversidad. Desde el Ayuntamiento de Málaga vamos a seguir promoviendo diferentes medidas y actuaciones de intercambio, sensibilización y promoción social, en materia de inmigración y de ciudadanía inclusiva. Los nuevos malagueños contarán siempre con el apoyo y la confianza de su Ayuntamiento, la administración más cercana a la ciudadanía. JULIO ANDRADE RUIZ Concejal de Participación Ciudadana, Inmigración y Cooperación al Desarrollo Ayuntamiento de Málaga

I. INTRODUCCIÓN Como entorno o marco para situar en su verdadero contexto la problemática de la inmigración y las minorías en el Municipio de Málaga se han de tener en cuenta dos coordenadas fundamentales, comunes a cualquier análisis de estas características, pero que, en el caso de este Municipio, adquieren unos rasgos del todo especiales. El punto de referencia cronológico para encuadrar la acción de las Administraciones Públicas sobre inmigrantes y minorías sociales, culturales o religiosas estimamos debe situarse en torno al año 1996, pues aunque con anterioridad a esta fecha pueden señalarse actividades concretas sobre estos asuntos por parte de la Administración, sin embargo, aunque importantes en algunos casos, en general pueden calificarse de actividades esporádicas, sin integración sistemática en plan alguno, las realizadas con anterioridad a la fecha señalada. La referencia geográfica es hito fundamental e imprescindible a la hora de sistematizar y comprender las acciones propuestas y llevadas adelante en el ámbito del Municipio malagueño. Se ha de tener presente que tanto por extensión como por población y, sobre todo, por el hecho de que su costa es frontera natural con el continente africano y, por otra parte y en buena medida, segunda residencia, para muchos primera desde su jubilación, para miles de europeos del Norte, la problemática que plantean inmigrantes y minorías culturales son totalmente distintas aun dentro del mismo hábitat geográfico. Ello, además, provoca que, desde la urgencia de los problemas inmediatos y eventuales planteados por algunas personas y determinados colectivos, la Administración procura, sobre todo, poner los medios para intentar paliar, en la medida de sus posibilidades, los problemas o las situaciones personales o familiares difíciles de la forma más inmediata y concreta que sus medios permiten. De ahí que el grueso de las actividades haya venido articulándose, directa o indirectamente, en torno a la convocatoria y concesión de subvenciones y ayudas. Si lo que podemos considerar punto de partida se centra, por parte de las Administraciones públicas, fundamentalmente en una im-

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portante política de subvenciones estructuradas de forma piramidal: a la Ley de Presupuestos, le siguen los Decretos de las Consejerías correspondientes y a éstos les suceden en cascada las correspondientes convocatorias de los organismos intermedios e inferiores, es de justicia reconocer que en los últimos años, sobre todo, se observa un progresivo desarrollo legal e institucional en orden a estructurar con vocación de permanencia medios y recursos que no sólo den respuesta fáctica y momentánea a determinados problemas, sino que también puedan adelantarse a su aparición y evitarlos en la medida de lo posible. Es, sin embargo, deber de justicia reconocer que en los años estudiados a lo que podría ser considerado como parquedad en las normas corresponde una generosísima política de subvenciones. Hemos de tener en cuenta que, tanto por lo que respecta a Andalucía como al Municipio de Málaga, el fenómeno migratorio presenta unas características específicas respecto de otras regiones del territorio nacional. Su estratégica situación geográfica, como ya hemos señalado, hace de la Comunidad andaluza una puerta directa de entrada de población extranjera hacia Europa1. La inmigración en esta parte de Andalucía presenta multitud de aspectos de gran diversidad entre si, ya sea en cuanto a la procedencia de las personas, las circunstancias y motivos de su ubicación, las lenguas, o la cultura. La inmigración que hoy se produce es diferente de la que se producía hace tan sólo siete años, tanto en relación con el volumen de los efectivos como con relación al resto de características sociales, demográficas y económicas que conforman el proceso migratorio2. La integración de la inmigración así como su percepción social es una de las dimensiones más relevantes de todo el fenómeno migratorio. Y si bien, directa e inmediatamente, no se especifican datos o estudios que permitan el análisis y comparación en los ámbitos municipales, cabe señalar que desde la Junta de Andalucía se efectúan periódicamente análisis de seguimiento de la percepción social de la inmigración entre la población receptora que, si bien, como es lógico, se efectúan desde los ámbitos locales, sin embargo no se dispone de medios adecuados para discriminar y comparar los datos obtenidos en los ámbitos municipales. A tenor de los estudios de opinión, los datos señalan, la enorme sensibilidad que el fenómeno de la inmi-

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Cf. II Plan de Inmigración de Andalucía, p. 16. Cf. Ibíd., p. 6.

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gración provoca en la opinión pública andaluza, junto a la inclinación de aceptación y acogida de la población inmigrante3. Por otra parte, los datos obtenidos permiten afirmar que la mayoría de los encuestados tienen opiniones positivas respecto a las políticas de integración y de normalización como las que los Planes de Inmigración de Andalucía definen y se están llevando a cabo. Incluso es perceptible una cierta tendencia de mejoría de la imagen y de las actitudes acerca de la inmigración en las provincias con mayor tasa de inmigrantes. La integración de los inmigrantes es un proceso bidireccional, entre estas personas y la población de acogida. Por ello, la Política de Inmigración en Andalucía, recogida en los Planes Integrales, realiza actuaciones tendentes a la sensibilización en la población de acogida. Pero no como un objetivo aislado, sino contemplando la interacción constante entre la población4. Cabe, finalmente, dejar constancia que dentro de la Comunidad Andaluza, Málaga continúa siendo la provincia con mayor número de población extranjera con permiso de residencia, girando su porcentaje en torno al 40,50% del total de la inmigración en la Comunidad Autónoma. Constituye un tópico comúnmente aceptado que en los últimos seis años, la inmigración ha constituido uno de los problemas sociales más importantes de y en la sociedad española. Lo que para los inmigrantes que llegaban a España era urgencia económica y vital se convertía aquí en problema político, social y jurídico. Basta una ojeada a los presupuestos municipales de toda España, así como a la relación de subvenciones de las distintas Consejerías de Asuntos Sociales de los Gobiernos Autonómicos, para convencerse de que, a pesar de disimulos y encubrimientos siempre interesados, la inmigración ha sido un gran problema para la sociedad española. Y cuando hablamos de problema no lo hacemos desde una consideración exclusivamente negativa del término, sino que lo tomamos en el sentido de que ha movilizado a privados y Administraciones Públicas en la búsqueda de soluciones y respuestas a las nuevas situaciones creadas por este fenómeno.

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Cf. II Plan de Inmigración de Andalucía, p. 5. Cf. Ibíd., p. 7.

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En esta coyuntura hay que situar la aportación que presentamos y que se refiere de forma directa e inmediata al Municipio de Málaga. Ante el estudio o análisis de un problema o de cualquier asunto, la primera pregunta que ha de plantearse es en torno a la reflexión que se haya realizado sobre el mismo, sobre el cómo se han interpretado los datos en que se reflejan o cuantifican los problemas. A esta pregunta responde la primera parte de nuestro análisis. Cuestiones de tan amplio calado y complejidad como la de la inmigración no sólo repercuten en la política partidista, aunque evidentemente sean utilizadas desde esta perspectiva, sino que necesariamente acaban repercutiendo en la política del Gobierno y en las políticas del Estado. Y en esta realidad se inserta la segunda parte de nuestro estudio, en la que se ofrece una cuidada selección de la normativa a través de la que se intenta responder socio-jurídicamente a los difíciles retos que presenta la inmigración. Pero de poco serviría analizar cómo se ha reflexionado sobre un problema social o desde que parámetros normativos han respondido las autoridades públicas si no hubiésemos realizado un acercamiento a los propios datos y sobre todo a las fuentes oficiales que los manejan y facilitan. En razón de lo dicho, la tercera parte de este estudio se centra en el análisis de las fuentes que generan y facilitan los datos estadísticos con los que normalmente operan estudiosos e instituciones públicas. Análisis que, sobre todo, se centra en la dimensión cuantitativo-material de los datos que manejan y ofrecen; así como en la metodológico-formal de cómo y de donde los obtienen y del método utilizado en su elaboración y contraste.

II. ANÁLISIS DE LAS APORTACIONES BIBLIOGRÁFICAS Paso previo, exigencia de toda metodología, al estudio de cualquier realidad, problema o cuestión es la pregunta por el estado de la reflexión sobre el hecho o problema cuyo análisis o estudio se pretende abordar. Prevención que evita las posibles repeticiones inútiles y que, a su vez, constituye marco de referencia necesario a la hora de orientar la propia reflexión. Este requisito metodológico no sólo justifica, sino que exige esta primera parte como introducción o marco que, de un modo u otro, nos desvelará, en buena medida, lo adquirido, lo descrito y mucho de lo que todavía ni se ha planteado ni, en consecuencia, ha recibido respuesta alguna, ni aún en el ámbito del mero planteamiento. Advertencia importante que hemos de hacer, antes de seguir adelante e incluso de referirnos al propio planteamiento de nuestro estudio bibliográfico, tiene que ver con la escasez de estudios de campo y estadísticos existentes en torno a y sobre el problema de la emigración. Son abundantes y variadas, tanto por razones materiales de contenido como formales, atendiendo a su extensión y a los medios en que se editan, las publicaciones que reflexionan sobre cuestiones teóricas, sean de carácter político, sociológico, cultural o religioso, aunque, insistimos, no abunden tanto las que directamente planteen análisis basados en datos de primera mano. Cuando, por otra parte, se da esta segunda hipótesis, los datos estadísticos se circunscriben, como más recientes, a los años 2001 y 2003. Abundancia y variedad que, sin duda alguna, reflejan el interés que el fenómeno de la inmigración y de las relaciones existentes, reales o posibles entre personas de diversas y, a veces, divergentes procedencias culturales y creencias religiosas, han despertado en distintos ambientes universitarios, profesionales y políticos de España. Sin embargo, insistimos, variedad y riqueza decaen cuando se intenta un elenco sistemático y actualizado de estudios en que se manejen datos concretos y actualizados que abarquen todos los supuestos sociales o sociológicos, en el más amplio sentido de la expresión, en que puedan encontrarse las personas que han inmigrado a los distintos lugares de España.

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Antes de continuar con nuestra exposición, hemos de dejar constancia de que si bien el elenco de trabajos analizados no agota la totalidad de las publicaciones existentes, sí pueden considerarse suficientemente representativos del conjunto de estudios realizados sobre el fenómeno que nos ocupa, tanto por lo que se refiere a la metodología utilizada en todos ellos como por lo que afecta a los supuestos de los que parten, a los objetivos que se proponen y al material que utilizan.

1. LA SITUACIÓN DE LA MIGRACIÓN EN EL ÚLTIMO PERIODO DEL GOBIERNO DE FRANCO Y PRINCIPIOS DE SIGLO El año 1979, M. Delgado y J. Sánchez realizan una primera aproximación al problema de las migraciones en la provincia de Málaga. En el número 27 de Jábega, Revista de la Diputación Provincial de Málaga, publican un trabajo que lleva por título Movimientos migratorios en la Provincia de Málaga y que ocupaba las páginas 73-78 del mencionado número. El estudio se presenta en dos apartados y una introducción. En el primero de ellos se aborda el fenómeno de la migración en la provincia de Málaga en la década de los años 60-70 del siglo pasado. Dedica el segundo de ellos al quinquenio que va de 1971 a 1975. La amplitud del periodo analizado contrasta, en cierto modo, con lo exiguo del número de páginas dedicadas al estudio presentado. Sin embargo, es interesante hacer referencia a esta pequeña publicación porque constituye testimonio de la inquietud e interés que el fenómeno migratorio suscitaba ya en Málaga durante los primeros años de la democracia. También hemos de insistir y señalar en que la mencionada publicación generaliza sus planteamientos a toda la provincia de Málaga. El año 2003, la Prof. Carvajal Gutiérrez, de la Universidad de Málaga publica en la Revista Papeles de Geografía, bajo el título La presencia relativa de extranjeros en la Provincia de Málaga según el censo de 20011, un trabajo en el que fundamentalmente se propone “medir” la presencia-influencia de los extranjeros en la población de

Papeles de Geografía, núm. 37, 2003, pp. 27-39.

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los municipios de la provincia de Málaga. El estudio constituye un análisis de distribución de población extranjera, más que inmigrante en el sentido de personas que fijan su residencia en España buscando trabajo y huyendo de la pobreza de sus lugares de origen, en el conjunto de la provincia de Málaga y según el censo de 2001. Sólo a partir de la década de los 90 del siglo pasado se observa en España la presencia de extranjeros que acuden en busca de trabajo, pero todavía sin la relevancia que ha tenido en los inicios del siglo actual2. Aunque el estudio tenga mérito metodológico y de referencia para posteriores reflexiones en esa línea y ámbitos, sin embargo su valor decae a la hora de utilizarlo como referencia del estudio que nosotros abordamos. Sí que es destacable, por lo que tiene de elemento de

“Todos los autores que se han acercado al tema de la inmigración de extranjeros ponen de relieve la importancia que ha tenido y tiene la inmigración de extranjeros que se ha dirigido a la provincia de Málaga. Cuando en los países europeos comienza a surgir en los años sesenta la llamada migración Internacional del Retiro a partir de la elevación de los niveles del Estado de Bienestar y el progresivo envejecimiento de la población, estos jubilados van a acudir a las zonas litorales españolas: Alicante, Baleares, Canarias y Málaga. Estos inmigrantes van a buscar en estas zonas litorales en general y en la provincia de Málaga en concreto, su bondad climática, sus atractivos naturales y paisajísticos, el estilo de vida mediterráneo más humanizado y el menor coste de vida en relación a su poder adquisitivo. Se convertirán en residentes permanentes o temporales de larga estancia en nuevas urbanizaciones, áreas rurales y áreas urbanas, representando un importante sector en la población de determinados municipios costeros, si bien en los años noventa se ha producido un cierto proceso de dispersión residencial localizándose algunos en el interior (Salva Tomás 2002, Instituto de Estadística de Andalucía 2003). En los años noventa se produce la avalancha inmigratoria procedente de todas las zonas del mundo que vienen a España en busca de trabajo: argentinos, colombianos, ecuatorianos, marroquíes, etc., esa inmigración variada de la sociedad globalizada se va a dirigir sobre todo a las grandes ciudades del país, Madrid y Barcelona, pero tomará también la provincia de Málaga como uno de sus destinos preferentes al menos dentro de Andalucía. La presencia de jubilados europeos en la provincia de Málaga ha sido profundamente estudiada en las investigaciones dirigidas por Vicente Rodríguez (1998, 1999, 2000, 2002) sin embargo, aprovechando la progresiva publicación de los datos de esa encuesta universal que es el Censo de 2001, vamos a tratar de analizar las características de los residentes extranjeros, tanto europeos como no comunitarios, dentro del contexto del conjunto de la población de nacionalidad española” (Ibíd., p. 27).

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contrastabilidad, la mención que la Autora realiza a la dificultad y escasez de fuentes disponibles a la hora de realizar estudios de estas características3. Luis Pernía y Antonio Narváez publican el año 2003 una monografía titulada Málaga, 20 años de inmigración. Más que de un análisis estadístico, geográfico o poblacional, se trata, como se deduce del propio enunciado de sus contenidos, de una crónica o efemérides bien documentada sobre la inmigración. Además, se ha de tener en cuenta que las referencias estadísticas sobre las que se apoyan algunas de sus conclusiones no van más allá del año 2001.

2. LA MUJER Y LA INMIGRACIÓN El año 2001, en las páginas 119-126 del número 87 de la misma Revista, M. García-Cano Torrico publica un artículo, de carácter divulgativo, titulado La inmigración femenina en Málaga: el caso de la comunidad marroquí. El artículo es un resumen de una publicación más amplia que estudia, según el esquema apuntado en el trabajo que presentamos, aspectos de la vida de los inmigrantes marroquíes

“Aunque la inmigración de extranjeros a España se ha dirigido sólo a determinadas zonas del estado, sigue siendo un tema que preocupa a la sociedad española en general entre otros por la demasiado frecuente aparición en los medios de comunicación de los peligrosos medios clandestinos empleados para acceder al estado español de forma irregular. Es un tema por tanto que está siendo tratado con profusión por los investigadores de las ciencias sociales en congresos y publicaciones específicas o bien ocupando un papel relevante en las visiones generales de la actualidad. “En la profusión de estudios que se vienen realizando siempre se pone de relieve las dificultades de medir la inmigración, la llegada de inmigrantes extranjeros, y la estancia, la residencia de extranjeros y lo demuestran comparando diversas fuentes. Somos conscientes de las limitaciones de las distintas fuentes pero en nuestro estudio no vamos a tratar de medir con exactitud el número de inmigrantes o de residentes extranjeros, sino que vamos a tratar de relativizar, de comparar con el resto de la población inmigrante o residente por lo que nos limitaremos a la fuente censal y a la Estadística de Variaciones Residenciales, sin buscar otras fuentes para contrastar los resultados” (Ibíd., pp. 27-28).

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en Málaga4. La pregunta con que se abre este estudio responde al por qué emigran las mujeres marroquíes, apuntando en su respuesta razones o motivaciones económicas, aventureras, familiares o educativas. En la segunda parte, la Autora ofrece una panorámica de la realidad sociocultural en que se hallan las mujeres inmigrantes marroquíes en Málaga. En esta misma línea de atención inmediata a la mujer inmigrante, aunque no reduciéndolo al caso de las marroquíes, se alinea la Tesis Doctoral defendida en la Universidad de Málaga por el Dr. D. Juan Manuel Domínguez Fuentes, que lleva por título Apoyo social, integración y calidad de vida de la mujer inmigrante en Málaga. Sin embargo, cabe señalar que, a pesar de su calidad a tenor de otros parámetros, el contenido de este trabajo no tiene, a nuestro entender, una incidencia directa en la problemática que nosotros abordamos, dado el muestreo del que parte y los objetivos que en el mismo se plantean.

3. LA INMIGRACIÓN DESDE LOS TEXTOS NORMATIVOS CON ESPECIAL REFERENCIA A LAS ADMINISTRACIONES LOCALES Y AL PADRÓN MUNICIPAL Entre los años 2002 y 2004, la Revista Cuadernos de Derecho Local (QDL) publica varios trabajos (3) relacionados con la inmigración. Dos hacen mención directa a las implicaciones e interrogantes que la inmigración plantea a las Administraciones locales; y un tercero, de carácter más específico, se refiere sobre todo a la problemática que para el Derecho urbanístico pueda suponer la presencia en nuestros pueblos y ciudades de una pluralidad de credos religiosos como consecuencia de la diversidad cultural y religiosa de los inmigrantes avecindados en nuestros municipios. El primero de ellos es un amplio estudio firmado por V. Aguado i Cudolà, a la sazón, Profesor Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Barcelona y publicado en los números correspon-

Cf. M. García-Cano Torrico, Migraciones y Género. El caso de la ciudad marroquí en la ciudad de Málaga (Málaga 2000).

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dientes a octubre de 2002 (pp. 7-43) y febrero de 2003 (pp. 58-88) de la mencionada Revista bajo el título La aplicación del marco jurídico de la inmigración en las administraciones locales: un primer balance. El objetivo principal de este estudio es ofrecer una valoración general sobre la aplicación de la normativa de extranjería e inmigración por lo que respecta a las administraciones locales. También se realiza un primer acercamiento o aproximación a las distintas situaciones jurídicas de los extranjeros en el conjunto del territorio español. La última parte del trabajo se centra de forma directa y específica en las relaciones que, a tenor de la legislación vigente en el momento que se realiza el trabajo de referencia, pueden y deben establecerse entre los inmigrantes y las administraciones públicas a través del padrón municipal. Las fuentes básicas, y que ya supone indicio indiscutible de la orientación, perspectiva del trabajo, sobre las que se realiza el presente estudio son normativas y de ámbito estatal: Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (BOE núm. 10, de 12 de enero), en su redacción definitiva según aparece en la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre BOE núm. 307, de 23 de diciembre) y Real Decreto 864/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de ejecución de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, reformada por la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre (BOE núm. 174, de 21 de julio). La primera parte de este estudio se divide en dos secciones: la primera introductoria y en la segunda se realiza una propuesta o intento de sistematización de las distintas situaciones jurídicas en que se encuentran los extranjeros residentes en España. En la Introducción referida plantea el Autor la situación general en que se hallan las Administraciones locales como consecuencia y aplicación de la legislación referida. En concreto, el Autor insiste de forma especial en la descoordinación e insuficiencia de colaboración interadministrativa; la uniformidad legal frente a un fenómeno que afecta de manera directa a los municipios; las políticas de vivienda y de cohesión social; los servicios sociales, sobre todo en lo que atañe a la posible tensión generada entre una prestación eficaz y una atracción no deseada de inmigrantes. En esta misma introducción ya se hace referencia al padrón como instrumento para conocer la población

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inmigrante5; a la participación y colaboración de las asociaciones en la gestión de la inmigración, así como a las actuaciones policiales en relación con los inmigrantes y, de forma específica, a la problemática específica y compleja que presentan ciertos colectivos de inmigrantes: en especial las mujeres maltratadas6. La propuesta de sistematización de las distintas situaciones jurídicas en que puedan hallarse los extranjeros residentes en territorio español la realiza el Autor, siempre con fundamento en la legislación vigente, en torno a los siguientes criterios: de nacionalidad o procedencia; de regularidad respecto de las exigencias de la legislación de extranjería; del tipo de actividad y de la situación laboral en que se hallan y, finalmente, por el criterio de la condición personal y familiar. Como conclusión de esta primera parte de su estudio, el Autor se pronuncia en los siguientes términos: “El fenómeno de la inmigración incide en diversos ámbitos en los que interviene la Administración local. Se trata, fundamentalmente, de que las entidades locales normalicen a los extranjeros el acceso a los servicios municipales. Del examen de las diversas quejas planteadas ante los ombudsmen autonómicos se constata todavía un alto grado de improvisación en la aplicación de las políticas de integración, pese a la voluntad decidida de las administraciones públicas, y entre ellas singularmente las administraciones locales, de llevarlas a cabo. Desde este punto de vista resulta necesario reforzar los mecanismos interadministrativos de colaboración y de cooperación para evitar situaciones como las de los inmigrantes subsaharianos de la plaza de Catalunya de Barcelona. Asimismo, los flujos internos de la inmigración comporta la necesidad de reforzar los mecanismos de información interadministrativa al efecto que las administraciones públicas afectadas puedan prever adecuadamente los recursos para que los servicios municipales puedan atender debidamente a estos colectivos. Se constata también la diversidad de necesidades que tienen los entes locales ante el fenómeno de la inmigración.

Como hemos podido constatar a lo largo de nuestro trabajo, cabe adelantar, aunque posteriormente se explicite con mayor claridad en las conclusiones de esta investigación que, de hecho y de derecho, el padrón municipal sigue siendo no sólo la fuente estadísticamente más fiable sino, en la mayoría de los casos y situaciones, la única auténticamente fiable. Cuestión ésta de gran actualidad, sobre todo después de la reciente intervención de la Sra. Ministra de Educación en que atribuía la violencia ejercida sobre las mujeres a la educación recibida durante el régimen del General Franco.

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“Las diversas categorías de ciudadanos confieren una multiplicidad de regímenes jurídicos que fundamentalmente giran en torno a la condición de beneficiario o no del derecho comunitario. Esta categoría, que es más amplia que la de ciudadano comunitario, incluye también a una serie de extranjeros de terceros países que tienen una posición privilegiada, como es la de ser familiar de un ciudadano de la Unión Europea o ser nacional de alguno de los países que pertenecen a la Asociación Europea de Libre Comercio (AECL/EFTA). Además, se encuentran una serie de países que han firmado convenios de asociación y cooperación, fundamentalmente países que están en vías de incorporación, que contienen una serie de reglas que afectan a los ciudadanos de estos países que pretenden establecerse en el territorio de la Unión Europea. “La gran línea que se quiere establecer es aquella que separa la inmigración regular de la irregular. Cabe señalar que la imposibilidad, en muchas ocasiones, de ejecutar las medidas de expulsión a los extranjeros en situación irregular comporta abocarlos a la marginalidad y a la economía sumergida, cuando no a la delincuencia. Tal situación conlleva que los entes locales deban atender a una serie de personas que ni pueden ser expulsadas ni pueden regularizar su situación para acceder al mercado de trabajo, con el correspondiente coste que ello supone para los servicios sociales de los municipios”7.

La segunda parte de este estudio se centra más directamente en el análisis de las competencias de las Administraciones locales respecto a la inmigración, con una especial atención a las funciones del padrón municipal. Después de una introducción a esta parte, el Autor analiza, desde la perspectiva de la normativa que ya anteriormente hemos señalado como fuente fundamental de este estudio, algunas de las implicaciones del padrón municipal como instrumento para la definición de políticas públicas y para el ejercicio de los derechos de los extranjeros inmigrantes. A continuación presenta una panorámica general sobre las competencias locales con relación a la inmigración para continuar con el examen específico de las competencias de los municipios en materia de asistencia social a los inmigrantes. De entre las conclusiones que el Autor extrae y avanza de su estudio, nos parece oportuno resaltar las siguientes: “El examen de las competencias locales pone de relieve, sin lugar a dudas, su relevancia para una efectiva aplicación del marco jurídico de la inmigración. Tal y como se ponía de relieve en la primera parte de este estudio, es en el ámbito de las administraciones locales donde se constatará el éxito o el fracaso de la legislación sobre extranjería e inmigración.

QDL, 0. Octubre 2002, pp. 42-43.

LA INMIGRACIÓN EN EL MUNICIPIO DE MÁLAGA

“En primer lugar, la integración social de los inmigrantes supone una superación de la concepción tradicional de la inmigración como una competencia que sólo atañe al Estado, y ello por dos razones: a) la efectividad de los derechos sociales en que se basa la integración depende de la aplicación de competencias sectoriales que se atribuyen a las comunidades autónomas y a los entes locales, y b) la integración empieza por un régimen adecuado de entrada y permanencia que es, en definitiva, la llave de los demás derechos. En este punto, resultaría conveniente que Estado, comunidades autónomas y entes locales colaboraran de forma efectiva en la definición y la aplicación de las políticas públicas para dar una respuesta adecuada a los flujos migratorios. (...) “En tercer lugar, para la definición de las políticas públicas locales y para el efectivo ejercicio de derechos por parte de los inmigrantes cobra una especial trascendencia el padrón municipal. La Administración local está obligada al empadronamiento de aquellos extranjeros que efectivamente habiten en su término municipal con independencia de su situación administrativa. La necesaria confidencialidad del padrón municipal queda excepcionada en algunos casos, debido a las exigencias de colaboración en determinados casos, sin que ello autorice, sin embargo, las cesiones indiscriminadas de datos. (...) “En séptimo lugar, para llevar a cabo la ejecución de estas políticas públicas sería conveniente la creación de fondos específicos destinados a los entes locales que permitan dar una respuesta adecuada a las diversas situaciones que plantea la inmigración. Estos fondos deben acompañarse del reconocimiento de un título específico en materia de asistencia social a los inmigrantes, así como el establecimiento de servicios públicos de obligado cumplimiento para determinados municipios. Este título competencial se justificaría en la necesidad de normalizar el acceso de los inmigrantes a los servicios públicos municipales, de forma que se consiguiera una integración efectiva en la sociedad de acogida. “Y finalmente, en la aplicación de estas políticas públicas resulta necesario la potenciación de la participación del tercer sector. Con ello se puede canalizar los esfuerzos de la sociedad civil y coordinarlos de una forma efectiva con los poderes públicos que tienen competencias en el ámbito de la inmigración. No obstante, parece preciso determinar los ámbitos y las prestaciones que pueden llevar a cabo. Se trata, en definitiva, de favorecer la creación de entidades y asociaciones, si bien en las que concurran una serie de requisitos, exigencias y características que las hagan más idóneas para la prestación de servicios sociales”8.

El año 2004, en su número 6, la misma Revista publica un breve trabajo de E. Ortega Martín, Magistrado especialista del orden contencioso-administrativo, titulado Efectos de la inmigración sobre

QDL, 1. Febrero 2003, pp. 87-88.