1_9788484566502 by Editorial Tirant Lo Blanch

ESTUDIOS EUROPEOS VOLUMEN I

ANA SALINAS DE FRร AS Coordinadora

Escuela Europea Universidad de Mรกlaga

tirant lo b anch Valencia, 2007

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Índice Prólogo ....................................................................................................

ADELAIDA DE LA CALLE MARTÍN

El viejo gobierno de la nueva Unión Europea: el sistema institucional en la Constitución europea ..................................

PAZ ANDRÉS SÁENZ DE SANTA MARÍA

Los retos de la cooperación judicial en una Unión Europea ampliada ............................................................................................

ÁNGEL GALGO PECO

Patrimonio europeo .............................................................................

IGNACIO HENARES CUÉLLAR

Política comercial de la Unión Europea .........................................

NICOLÁS LÓPEZ LÓPEZ

Las Naciones Unidas y la Unión Europea: una coalición para la gobernabilidad democrática y el desarrollo humano sostenible ........................................................................................................

121

MAGDY MARTÍNEZ SOLIMÁN

La postura de España en la Unión Europea ..................................

171

ALBERTO NAVARRO GONZÁLEZ

Política fiscal y coordinación tributaria en la Unión Europea: ¿Hacia una fiscalidad europea? ..................................................

185

JUAN JOSÉ RUBIO GUERRERO

Las opiniones del Consejo de Estado y del Tribunal Constitucional sobre el Tratado por el se instituye una Constitución para Europa ...............................................................................................

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ANA SALINAS DE FRÍAS

Nuevas identidades culturales en la Unión Europea ampliada PEDRO SANZ SERRANO

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Prólogo El volumen que el lector tiene en sus manos es el resultado de dos semanas de intenso intercambio científico en el seno de la primera edición de la Escuela Europea de Verano de la Universidad de Málaga. Esta iniciativa del Vicerrectorado de Investigación y Doctorado ha reunido por primera vez y con vocación de permanencia a investigadores, profesionales, docentes y gestores de la Unión Europea en sus más diversos ámbitos, y de Europa en general, en su sentido más amplio, a fin de reflexionar de forma conjunta sobre el proceso de integración comunitario en un momento decisivo del camino, como es el momento de tránsito del Proyecto de Constitución europea adoptado por la Convención por el futuro de Europa, ente sin precedentes en la historia comunitaria, hasta su definitiva recepción en los sistemas jurídicos nacionales tras su paso por los Parlamentos nacionales. Subrayamos que se trata de un marco de reflexión y análisis de Europa más allá de las fronteras de los veinticinco, por ello se hacen presentes también análisis acerca de la realidad del Consejo de Europa de la mano del que fuese uno de sus principales protagonistas y Secretario General de la organización, Marcelino Oreja Aguirre. También se aportan reflexiones acerca del papel de Europa en la sociedad internacional a través del análisis de su incardinación en la Organización de las Naciones Unidas, mediante el conocimiento de primera mano que aporta Magdy Martínez Solimán Lejos de conformarse con una mera recopilación de actas o cursos, los participantes se han esforzado por ofrecer razonamientos sólidos y documentados sobre la base del estudio, la investigación y la reflexión, dando pie a valoraciones favorables y críticas, y de propuestas de futuro. Destacan en este sentido y desde el punto de vista de lo jurídico, las contribuciones de las profesoras Sáenz de Santa María, sobre el nuevo marco institucional comunitario, y Salinas de Frías, sobre las opiniones del Tribunal Constitucional español y el Consejo de Estado acerca de la Constitución europea. En el campo económico son reseñables las contribuciones de Enrique Viguera Rubio, responsable máximo de estas negociaciones en el caso

ADELAIDA DE LA CALLE MARTÍN

del Estado español, de Nicolás López López en materia de política comercial o del Profesor Rubio Guerrero en materia de política fiscal. No se ha olvidado este foro de reflexión de la cultura europea, caldo de cultivo y factor de cohesión de cualquier proceso regional de integración, pero también motor esencial de la convivencia social y campo de estudio de especial preocupación por parte de esta Universidad, y en el que hay que felicitarse por las contribuciones de Pedro Sanz e Ignacio Henares Cuellar al respecto. Para comprender finalmente los entresijos últimos que la política aporta al conjunto del proceso el Secretario de Estado para la Unión Europea del Ministerio de Asuntos Exteriores español aporta una visión clara, precisa, concisa y sistemática no sólo del momento político por el que atraviesa la Unión sino mucho más útil que eso, la posición española al respecto y la contribución el Estado español. Los alumnos de la Universidad de Málaga han tenido a lo largo de la celebración de las sesiones de la Escuela Europea, la oportunidad de tratar directamente con los máximos artífices, en las diversas facetas, de la realidad europea; ahora los lectores podrán también aprender, disfrutar, conocer, a través de estas páginas, con una filosofía multidisciplinar, sobre España, Europa y sus contribuciones a la actual sociedad internacional. Por último no podemos dejar de agradecer a la Fundación General de la Universidad de Málaga su apoyo económico a esta iniciativa.

ADELAIDA DE LA CALLE MARTÍN Rectora

El viejo gobierno de la nueva Unión Europea: el sistema institucional en la Constitución europea PAZ ANDRÉS SÁENZ DE SANTA MARÍA Catedrática de Derecho Internacional Público Universidad de Oviedo

Tras las fuertes discrepancias suscitadas por algunos de los aspectos de la reforma institucional contenida en el Proyecto de Constitución Europea elaborado por la Convención1, resulta comprensible que la Conferencia Intergubernamental posterior2 dedicara la mayor parte de su tiempo a esta cuestión, reproduciéndose de nuevo las tensiones que constituyeron el sustrato de los debates de la Convención. Como es sabido, fue precisamente este tema el que provocó el fracaso del Consejo Europeo de Bruselas de diciembre de 2003 y el éxito logrado finalmente en junio de 2004 requirió la introducción de retoques y rebajas en la parte institucional, algunas de las cuales afectan justamente a aquellos extremos en los que la Convención había sido más ambiciosa, por lo que se ha podido decir que los acuerdos finales “son más satisfactorios que los de Niza pero, en la mayor parte de los casos, más timoratos y de menor alcance que los de la Convención”3.

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Sobre la reforma institucional en ese Proyecto véase mi trabajo “El sistema institucional en la Constitución Europea: ¿más legitimidad, eficacia y visibilidad?”, en El Proyecto de nueva Constitución Europea. Balance de los trabajos de la Convención sobre el futuro de Europa, (E. Albertí Rovira dir., E. Roig Molés coord.), Tirant lo Blanch, Valencia, 2004, pp. 131-201. En adelante, CIG. F. Aldecoa, “La CIG confirma el Tratado Constitucional de la Convención”, Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y Estratégicos, DT/WP 2004/19,1 septiembre 2004, p. 18. No obstante, tampoco hay que sacralizar el Proyecto de la Convención; como apunta P. Craig, “The Convention Draft was not a perfect document by any means. Some of the provisions, such as those dealing with the

PAZ ANDRÉS SÁENZ DE SANTA MARÍA

El objeto de este trabajo es analizar las instituciones de la Unión Europea tal como se regulan en el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, teniendo presentes los trabajos de la CIG 2003-2004 que condujeron al resultado final, el cual se encuentra en el Título IV de la Parte I (arts. I-19 a I-32) y en el Capítulo I del Título VI de la Parte III (arts. III-330 a III-401), complementados por cinco Declaraciones anexas al Acta Final4.

I. EL NUEVO DISEÑO DEL MARCO INSTITUCIONAL El Tratado por el que se establece una Constitución para Europa5 retiene en el Título IV de la Parte I la distinción entre el “Marco institucional” y las “Otras instituciones y órganos consultivos de la Unión” procedente del texto adoptado por la Convención6; esta distinción no es del todo feliz pues —como se ha señalado— lleva a la paradójica situación de que haya instituciones que aún consideradas como tales no forman parte del marco institucional7 pero en todo caso cumple el propósito de singularizar las cinco que constituyen el gobierno de la Unión en el conjunto de los ámbitos de actuación de ésta. En esta vía, el TC acoge la decisión ya plasmada en el PTC de convertir al Consejo Europeo en una de las instituciones que componen este marco. En cambio, el TC suprime acertadamente el adjetivo “único”, cuya falta de sentido parece clara desde el momento en que se fusionan las organizaciones y se suprimen los pilares. Así lo advirtió la Comisión en

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organization of the Commisssion, were particularly problematic. On other issues, such as internal Council formations, the ‘best’ solution was clearly a matter on which opinion could differ”, “Constitutional Process and Reform in the EU: Nice, Laeken, the Convention and the IGC”, European Public Law, vol. 10, 2004, p. 674. Se excluye al Tribunal de Justicia; tampoco se considerarán las otras instituciones y órganos consultivos de la Unión. En adelante, TC o Constitución Europea, indistintamente. En adelante, el Proyecto de la Convención será citado como PTC. J. Martín y Pérez de Nanclares, “El Proyecto de Constitución Europea: reflexiones sobre los trabajos de la Convención”, RDCE, vol. 15, 2003, pp. 554-555. En su Dictamen acerca del Proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa, el BCE resaltaba también la oscuridad de la solución acogida (vid. DOUE C229, de 25 septiembre 2003, p. 8).

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su Dictamen para la CIG8 y también la Secretaría de la Conferencia9, quien propuso otra solución10 en relación con la estructura del Título IV; como consecuencia, el texto del Proyecto de Tratado preparado por un grupo de expertos jurídicos para servir de base a los debates del Consejo Europeo de Bruselas (12-13 diciembre de 2003) eliminó el adjetivo11. De otro lado, la Constitución Europea hereda del Proyecto elaborado por la Convención una más precisa definición de las funciones y competencias de las instituciones, mediante los enunciados que encabezan las disposiciones relativas a cada una de ellas12. Se trata de una mejora interesante desde el punto de vista de la didáctica legislativa, habida cuenta de que la redacción contenida en los Tratados constitutivos hace mucho tiempo que fue superada por los avances en el proceso de integración.

II. EL CONSEJO EUROPEO A diferencia de lo ocurrido con otras instituciones, la CIG no alteró las previsiones de la Convención Europea sobre el Consejo Europeo, lo que pone de relieve la existencia de consenso entre los Estados acerca de cómo enfocar la inserción de esta institución en el gobierno de la Unión.

Comunicación de la Comisión, Una Constitución para la Unión, COM (2003) 548 final, p. 12. Lo hace en las Observaciones de redacción y jurídicas sobre el proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa – Documento de base que servirán de base para el estudio del texto por los expertos jurídicos, donde al referirse al art. 18 se apunta que “La estructura de la Constitución ya no justifica la utilización del término ‘único’” (CIG 4/03, de 6 octubre 2003, p. 55). Consiste en modificar la denominación del Título IV, que pasaría a ser “De las instituciones y órganos de la Unión” y estaría dividido en tres Capítulos, sobre el “Marco institucional”, “Las otras instituciones de la Unión” y los “Órganos consultivos de la Unión” respectivamente. Esta fórmula adolece de la misma incoherencia en relación con las instituciones que lo son pero no forman parte del marco institucional. CIG 50/03, de 25 noviembre 2003, p. 28. En este documento, el Título IV vuelve a tener dos Capítulos, uno sobre el “Marco institucional” y otro sobre “Las otras instituciones y órganos de la Unión”. Vid. art. I-20.1, I-21.1, I-23.1, I-26.1 del TC.

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En consecuencia, el Consejo Europeo se incorpora al marco institucional añadiéndole rasgos de intergubernamentalidad por varios motivos. En primer lugar, por su composición de Jefes de Estado o de Gobierno a los que se unen el Presidente de la Comisión y el del propio Consejo Europeo (art. I-21.2). En segundo lugar, porque se atribuyen al Consejo Europeo competencias que suponen una importante penetración en la conformación de otras instituciones, habida cuenta de que se le asigna la adopción de decisiones en relación con la composición del PE (art. I-20.2), las formaciones del Consejo de Ministros (art. I-24.4), el establecimiento de las reglas de rotación en la presidencia de las formaciones del Consejo de Ministros (art. I-24.7), la proposición del candidato al cargo de Presidente de la Comisión (art. I-27.1) y el nombramiento y cese del Ministro de Asuntos Exteriores (art. I-28.1). En tercer lugar, tampoco es baladí que aunque se consagre el consenso como regla general para la adopción de sus acuerdos (art. I21.4), también se contemple el sistema de votación, hasta el punto de que la disposición relativa a la mayoría cualificada (art. I-25) se aplica también al Consejo Europeo13, con el agravante de que el Presidente y el Presidente de la Comisión son excluidos de las votaciones (art. I-25.4), con lo que se atribuye la decisión en exclusiva a los Jefes de Estado o de Gobierno14.

En consecuencia, el art. III-341 desarrolla las normas básicas a observar en caso de votación en el seno del Consejo Europeo y contempla el establecimiento por éste de su Reglamento Interno. En el PTC había un elemento preocupante, consistente en que conforme a la redacción que se daba al art. III-270 los actos del Consejo Europeo quedaban excluidos del control judicial. Si esto podía tener sentido hasta ahora mientras que el Consejo Europeo se mantuviera en la esfera de las grandas decisiones políticas, deja de tenerlo si va a entrar en la de funcionamiento ordinario de la Unión. Esto es lo que explica que en su Dictamen para la CIG la Comisión propusiera prever una protección jurídica respecto de los actos del Consejo Europeo (vid. Comunicación de la Comisión, Una Constitución para la Unión, COM (2003), 548 final, p. 10, nota 6). Lo mismo hizo la Secretaría de la CIG en sus Observaciones de redacción y jurídicas sobre el Proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa – Documento de base, proponiendo modificaciones a los arts. III-270 y III-272 para incluir al Consejo Europeo entre las instituciones que ostentan legitimación pasiva en los recursos de anulación y carencia, explicando que “Dado que el Consejo Europeo es una institución… y que adopta actos con efectos jurídicos… es preciso mencionar dichos actos entre los susceptibles de recurso ante el Tribunal de Justicia” (CIG 4/03, de 6 octubre 2003, pp. 428-431, la cita está en p. 429). La propuesta de la presidencia para el cónclave ministerial de Nápoles recogió este

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Junto a la conversión del Consejo Europeo en institución, sin duda lo más relevante estriba en la consagración de la figura de la Presidencia estable para el Consejo Europeo, que será elegida por mayoría cualificada para un mandato de 2 años y medio, que podrá renovarse una sola vez (art. I-22.1) con la única incompatibilidad de que “no podrá ejercer mandato nacional alguno” (art. I-22.3), lo que supone una interesante potencialidad15. Sus competencias serán de proyección externa e interna, conforme a lo previsto en el art. I-22.2. En cuanto a las primeras, el TC señala que “asumirá, en el rango que le es propio, la representación exterior de la Unión en los asuntos de política exterior y de seguridad común, sin perjuicio de las competencias del Ministro de Asuntos Exteriores”; respecto a las segundas, la Presidencia presidirá y dinamizará los trabajos del Consejo Europeo, se encargará de su preparación y velará por su continuidad, se esforzará por facilitar la cohesión y el consenso en su seno y, al término de cada reunión, presentará un informe al PE. A la vista de esta regulación, cabe expresar alguna duda. Así, respecto de las de proyección externa la incógnita es la de si se solapará con el Presidente de la Comisión y si se podrá coordinar bien con el Ministro de Asuntos Exteriores16; en cuanto a las competencias internas, el TC no dota

enfoque (vid. CIG 52/03, de 25 noviembre 2003, p. 5 y 52/03 ADD. 1, de 25 noviembre 2003, p. 11), que se consagró en la propuesta modificada de art. III-270 que apareció en el Proyecto de Tratado tras las adaptaciones de redacción y jurídicas efectuadas por el Grupo de expertos jurídicos de la CIG preparado para el Consejo Europeo de Bruselas de diciembre 2003 (vid. CIG 50/03, p. 210). Finalmente, el art. III-365.1 establece que “El Tribunal de Justicia de la Unión Europea controlará la legalidad de… los actos… del Consejo Europeo destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros.” y el art. III-367 incluye al Consejo Europeo entre los legitimados pasivos en el recurso de carencia. Por otra parte, el art. III-337.1 refuerza el control político sobre la nueva institución al prever que el Consejo Europeo comparecerá ante el Parlamento Europeo en las condiciones que fije el Reglamento Interno de aquél. Como apuntó la Secretaría de la CIG, “Mencionar solamente la incompatibilidad con un “mandato nacional” permitirá al Presidente del Consejo Europeo ejercer un mandato europeo o un mandato regional o local” (Observaciones de redacción y jurídicas… cit., p. 59). En este sentido, en sus valoraciones sobre el PTC, tanto la Comisión como el PE coincidían en subrayar la necesidad de asegurar el equilibrio entre las diferentes figuras institucionales implicadas (vid. el Dictamen de la Comisión, Una Constitución para la Unión, cit., p. 10 y la Res. del PE de 24 septiembre 2003, sobre el Proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa, que contiene el Dictamen del PE sobre la convocatoria de la CIG, apartado 20. Al respecto, D. Triantafyllou ha resaltado que la extensión reducida del mandato atribuido al

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al Presidente del Consejo Europeo de instrumentos para el desarrollo de sus funciones, ni siquiera le atribuye derecho de voto, por lo que el desarrollo de sus tareas dependerá sobre todo de su capacidad de liderazgo17.

III. EL CONSEJO DE MINISTROS La Constitución Europea asume la discutible vuelta a la denominación originaria de esta institución que el PTC había propuesto18 pero rectifica el problema que se presentaba en algunas de las versiones lingüísticas del Proyecto en relación con la composición de esta institución, de forma que el art. I- 23.2 dispone que “El Consejo estará compuesto por un representante de cada Estado miembro, de rango ministerial, facultado para comprometer al Gobierno del Estado miembro al que represente y para ejercer el derecho a voto”, en línea con lo que establece el actual art. 203 TCE19. Por lo demás, son 3 las cuestiones a destacar en la regulación que el TC hace de esta institución.

Presidente del Consejo Europeo pretende evitar problemas con la figura del Presidente de la Comisión, pues es evidente que un cargo con un mandato por 2 años y medio no tiene el mismo peso que un presidente elegido por 5; este último tendrá tiempo para realizar políticas mientras que el primero se limitará más bien a tareas de coordinación (Le projet constitutionnel de la Convention Européenne. Présentation critique de ses choix clés, Ed. Bruylant, Bruselas, 2003, p. 114). Por su parte, A. Dashwood también resta importancia a la cuestión afirmando: “All that is needed to maintain the standing of the Commission President is that the right person be chosen for the job – a Jacques Delors would surely be a match for any European Council Chair” (“The Impact of the Enlargement on the Union’s Institutions”, EU Enlargement: A Legal Approach (Ch. Hillion ed.), Hart Publishing, Oxford/Portland, 2004, p. 51. De la misma idea es G. Grevi, quien advierte que “The rather vague job description of the permanent Chairman of the European Council, introduced by the Convention… has not been amended by the IGC. The success or failure of this important innovation will largely depend on personalities.” (Light and shade of a quasiConstitution. An Assessment, EPC Issue Paper No. 14, 23.6.2004, p. 11). Como ya he tenido ocasión de poner de relieve en otra ocasión, esa vuelta atrás supone oscurecer que la distinción técnica entre rango y función ministerial permite que desde Maastricht personas con ese rango pero con otras funciones se sienten en el Consejo en representación de su Estado (vid. mi trabajo “El sistema institucional en la Constitución Europeo: ¿más legitimidad, eficacia y visibilidad?”, cit., p. 171172). En cambio, el art. 22.2 PTC disponía que el Consejo estaría compuesto “por un representante de rango ministerial nombrado por cada Estado miembro. Este

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a. Las formaciones del Consejo El PTC introdujo en el texto la regulación de las formaciones del Consejo, previendo expresamente dos formaciones, la de “Consejo Legislativo y de Asuntos Generales” y la de “Consejo de Asuntos Exteriores”, y atribuyendo al Consejo Europeo la competencia para establecer las demás formaciones en las que podría reunirse20. La consagración de la función de Consejo legislativo, dentro de esa formación compleja que incluía también los asuntos generales21, en la que el Consejo deliberaría y se pronunciaría conjuntamente con el PE sobre las leyes y las leyes marco europeas, suponía acoger múltiples propuestas coincidentes en este sentido, formuladas dentro y fuera de la Convención, que entendían que contribuiría a una mayor clarificación y transparencia de esa función. Sin embargo, el Consejo Legislativo fue una de las primeras víctimas de la CIG, porque los ministros de asuntos exteriores en su primera reunión tras la apertura de la Conferencia decidieron suprimirlo22. Esta

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representante será el único facultado para comprometer al Estado miembro al que represente y para ejercer el derecho de voto”; este tenor podía hacer pensar si se estaba ante un nuevo requisito de índole formal que obligaría al Estado a efectuar un trámite de nombramiento en cada caso. Sobre las reacciones suscitadas en el seno de la Convención por esa redacción, vid. también mi trabajo “El sistema institucional en la Constitución Europeo: ¿más legitimidad, eficacia y visibilidad?”, cit., p. 172175. CIG 50/03, cit., p. 31. En la CIG, el texto emanado del Grupo de expertos jurídicos sustituyó el tenor por el que finalmente se consagró en el art. I-23.2; en la presentación del texto, la modificación de la redacción de esta disposición se incluye dentro de las que habían sido objeto de “corrección de inexactitudes jurídicas” (CIG 51/03, cit., p. 3). Art. 23 PTC. Siguiendo el modelo ya iniciado con las decisiones del Consejo Europeo de Sevilla de junio 2002 con la creación de la formación “Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores”. Vid. Bulletin Quotidien Europe, Nº 8557, de 7 octubre 2003, p. 4 y Nº 8558, de 8 octubre 2003, p. 4. Previamente, la Presidencia de la CIG había constatado que existía un apoyo abrumador a la separación de la función legislativa dentro de cada formación del Consejo, en lugar de concentrarla en una única formación (vid. CIG 1/03, de 3 octubre 2003, p. 1); esta tendencia se confirma en las respuestas al cuestionario sobre la función legislativa, las formaciones del Consejo y la Presidencia del Consejo de Ministros, distribuido por la Presidencia de la CIG a las Delegaciones, donde se comprueba que sólo Bulgaria manifiesta no oponerse a la existencia del Consejo Legislativo aunque preferiría distinguir en cada formación del Consejo una función legislativa (vid. CIG 11/03, de 15 octubre 2003, p. 2),

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decisión se materializó en la propuesta de versión modificada del art. 23 presentada por la Presidencia de la Conferencia en octubre 2003, en la que desaparece la referencia al Consejo Legislativo que figura en el texto adoptado por la Convención23; posteriormente, lo mismo ocurre en el texto revisado presentado al Consejo Europeo de Bruselas de diciembre 200324. En la CIG 2004 se mantuvo la misma posición25, lo que condujo a que en el art. I-24 del TC no se contemple una formación de Consejo Legislativo y ésta se sustituya por la determinación de que “cada sesión del Consejo se dividirá en dos partes, dedicadas respectivamente a las deliberaciones sobre los actos legislativos de la Unión y a las actividades no legislativas”26. De esta forma, se salvaguarda lo más esencial de la transparencia y en todo caso se mejora respecto de la situación actual. De otro lado, la desaparición del non-nato Consejo Legislativo no tiene por qué ser motivo de gran contrariedad: el empeño por singularizarlo como formación tiene importantes dosis de voluntarismo pues en la realidad de las cosas sería francamente difícil privar a los Consejo sectoriales de sus funciones legislativas27.

mientras que todas las demás se expresan inequívocamente a favor de esta segunda solución (las respuestas de las demás delegaciones se encuentran en CIG 10/03 a 34/ 03, de 15 octubre 2003). CIG 36/03, de 16 octubre 2003, modificada por CIG 39/03, de 24 octubre. Vid. también la propuesta de la Presidencia al cónclave ministerial de Nápoles (CIG 52/ 03, ADD 1, de 25 noviembre 2003, p. 7), en el mismo sentido. CIG 60/03. ADD 1, de 9 diciembre 2003, p. 9. Las dos formaciones citadas expresamente en esta propuesta son la de Asuntos Generales y la de Asuntos Exteriores. Vid. CIG 73/04, de 29 abril 2004, p. 16, CIG 75/04, de 13 mayo 2004, p. 9, CIG 79/ 04, p. 10 y CIG 81/04, p. 12. Curiosamente, en la versión castellana de los dos últimos documentos citados se sustituye el término “formaciones” por el de “configuraciones”; sin embargo, el cambio no se ha retenido en el texto del TC, que mantiene el tradicional de “formaciones”. Art. I-24.6. Allí se mantiene también la exigencia procedente del art. 49.2 del PTC según la cual el Consejo se reunirá en público cuando delibere y vote sobre un proyecto de acto legislativo. A. Mangas afirma que “el hecho encomiable de que el PTC distinga entre función legislativa y ejecutiva no debe llevar a la simpleza de encomendar la aprobación de las leyes y leyes marco por “un” Consejo Legislativo, y el resto de normas no legislativas por los Consejos sectoriales” (“El método comunitario: la reforma institucional de la UE en el Proyecto de Tratado Constitucional”, Revista General de Derecho Europeo IUSTEL, nº 4, 2004, nota 40. En cambio, para G. Grevi el Consejo Legislativo “would have been an element of transparency and simplification of the institutional framework, and a visible partner of the EP in carrying out legislative functions” (Light and shade of a quasi-Constitution. An Assessment, cit., pp. 7-8).

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Por lo demás, el TC sigue dejando abierta la determinación del número total de formaciones del Consejo, remitiendo la cuestión a una decisión europea del Consejo Europeo. En comparación con la situación actual, el avance estriba en la referencia expresa en el texto del Tratado a dos formaciones específicas, una de las cuales, la de Asuntos Generales, que siempre ha sido clave en el funcionamiento del Consejo y otra, la de Asuntos Exteriores, que se consolida definitivamente en coherencia con los avances que el TC realiza en materia de política exterior y de seguridad común.

b. Las presidencias de las formaciones del Consejo En la Convención Europea, mientras que desde el principio la mayoría pareció asumir que la de Asuntos Exteriores fuera presidida por el Ministro del ramo, los Estados pequeños y medianos batallaron para conseguir el establecimiento de una regla general para las demás formaciones en la que se respetara una rotación conforme al principio de igualdad, lo que motivó que esta regla fuera objeto de retoques constantes a lo largo de las diferentes versiones para tranquilizarlos. Conviene destacar que si bien en las primeras versiones del PTC la previsión era que un Estado pudiera presidir al menos por un año otra formación, la redacción final contemplaba que la presidencia de las demás formaciones “será desempeñada por representantes de los Estados miembros en condiciones de igualdad, durante períodos de al menos un año” siendo el Consejo Europeo el que establecerá las reglas de rotación atendiendo a los equilibrios políticos y geográficos europeos y a la diversidad de los Estados miembros28. El uso del plural en la redacción era otra de las potencialidades del texto porque permitía el establecimiento de un sistema de presidencias colectivas o por equipos, en la línea propuesta por el Reino Unido y España en la Convención29. Precisamente en esa dirección se decantó la solución en la CIG 2003. Al respecto, la mayoría de las Delegaciones se manifestó en contra de la creación de otras presidencias fijas distintas a la prevista para el

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Art. 23.4 del PTC. Previamente, por J. Solana en su Informe al Consejo Europeo de Barcelona, marzo 2002.

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Consejo de Asuntos Exteriores30 al tiempo que defendieron o al menos no se opusieron al sistema de presidencias en equipo31. Como consecuencia, la primera propuesta de nueva redacción del art. 23 efectuada por la Presidencia mantuvo como única presidencia fija la del Consejo de Asuntos Exteriores y propuso un nuevo Protocolo anejo a la Constitución en el que se establecerían los principios básicos y la organización de la presidencia en equipo para las demás formaciones32. Los documentos

La cual, no obstante, fue cuestionada todavía por Suecia, Finlandia, e Irlanda (vid. CIG 31/03, p. 4, 32/03, p. 2 y 19/03, p. 3); Dinamarca y Estonia advirtieron que la presidencia del Consejo de Asuntos Exteriores por el Ministro de Asuntos Exteriores debía ser discutida a la luz del conjunto de cuestiones que suscita este cargo (vid. CIG 13/03, p. 2 y 15/03, p. 3). Por su parte, el Reino Unido siguieron sosteniendo que el Consejo de Asuntos Generales debía ser presidido por el Presidente del Consejo Europeo (vid. CIG 34/03, p. 3). Francia fue el único Estado que admite expresamente la posibilidad de otras presidencias fijas (vid. CIG 18/03, p. 2). Una Nota inicial de la Presidencia señalaba que una gran parte de las delegaciones apoyaba o era receptiva a esta idea (vid. CIG 1/03, de 3 octubre 2003). En las respuestas al cuestionario de la Presidencia, frente a las rotundas posturas a favor de España y Reino Unido (así, España afirmó “Spain clearly supports such a system”, vid. CIG 17/03, p. 3 y el Reino Unido dijo que “This seems to us to be the only way to introduce greater continuity and burden-sharing to the Council of Ministers”, vid. CIG 34/03, p. 3), otros países se declararon dispuestos a aceptar este sistema siempre que se respetase el principio de rotación igualitaria (es el caso de Irlanda, Austria, Hungría o Eslovenia, vid. CIG 19/03, p. 3, 25/03, p. 3, 23/03, p. 2 y 29/03, p. 3); por su parte, Francia se mostró abierta a este sistema de presidencia “si elle assure une cohérence verticale et horizontale au sein du Conseil et est compatible avec les exigences d’efficacité, de continuité”, vid. CIG 18/03, p. 3) y sólo la Comisión se manifestó claramente contraria (“Team Presidencies are not the best approach”, vid. CIG 35/03, p. 4). Merece la pena destacar la agudeza del Benelux, que en su respuesta apuntó —en nuestra opinión con razón— que “The questionnaire is rather biased in that it explores only the option of teampresidents in great detail” (CIG 10/03, p. 2). El texto del cuestionario se encuentra en CIG 9/03, de 15 octubre 2003. CIG 36/03, cit. El Protocolo previsto en este documento establecía que la presidencia de las formaciones del Consejo, con excepción de las de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores sería desempeñada colectivamente por un grupo de 3 o 4 Estados durante un período de 18 o 24 meses (extremos ambos por concretar); dichos grupos se formarían por rotación de los Estados miembros en condiciones de igualdad, atendiendo a los equilibrios políticos y geográficos de la Unión y a la diversidad de los Estados miembros, añadiendo que los Estados miembros del grupo se repartirán equitativamente durante ese período la presidencia de las formaciones del Consejo así como la de sus órganos preparatorios. Se disponía también que la presidencia del Consejo de Asuntos Generales y del COREPER sería desempeñada por turnos de 6 meses por cada uno de los miembros del grupo. Junto al Protocolo

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posteriores continuaron profundizando en esta dirección33 y así se mantuvo en la propuesta de la Presidencia presentada a las delegaciones de los Estados inmediatamente antes del Consejo Europeo de Bruselas, la cual contenía un proyecto de decisión del Consejo Europeo sobre el ejercicio de la presidencia del Consejo de Ministros en la que, entre otros extremos, se establecía que las presidencias de las formaciones, con excepción de las de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores, serían desempeñadas colectivamente por grupos predeterminados de tres Estados miembros durante un período ininterrumpido de 18 meses, formándose dichos grupos por rotación en condiciones de igualdad, atendiendo a la diversidad de los Estados miembros y a los equilibrios geográficos de la Unión; la presidencia de las formaciones se repartiría por igual entre los Estados miembros del grupo durante ese período, mientras que la presidencia del Consejo de Asuntos Generales y del COREPER sería desempeñada, por turnos de 6 meses, por cada uno de los miembros del grupo34. Este sistema vendría a asegurar a cada Estado el paso por la presidencia cada 12 años35 —en una UE de 25—, con una duración mayor de ésta (salvo para el Consejo de Asuntos Generales) aunque limitada a algunas formaciones. En cambio, el análisis de los documentos de la CIG 2004 pone de relieve que se fue desmontando progresivamente el sistema de las

sobre el ejercicio de la Presidencia del Consejo, se preveía la adopción posterior de una Decisión del Consejo Europeo en la que se detallaría la composición de los equipos. En concreto, CIG 39/03, de 24 de octubre, en términos muy similares al anterior y CIG 52/03, ADD 1, de 25 noviembre, en el que se decanta específicamente por grupos predeterminados de 3 Estados miembros durante un período ininterrumpido de 12 meses y por turnos de 4 meses para el ejercicio de la presidencia del Consejo de Asuntos Generales y del COREPER (vid. doc. cit., p. 8). No obstante, en CIG 39/03 se puede leer que “La Presidencia es consciente de que la opción de la presidencia ‘en equipo’ no es la única solución posible. Un reducido número de Delegaciones ha manifestado su preferencia por otras opciones, o por lo menos desea que se estudien otras alternativas de modo más detallado (elección, mantenimiento del actual sistema de rotación). Sin embargo, la Presidencia mantiene su enfoque de presidencia ‘en equipo’, ya que esta fórmula fue aceptada por un número considerable de Delegaciones” (loc. cit., p. 1). CIG 60/03, ADD. 1, p. 10. Repárese en que en esta propuesta se tiene en cuenta la cuestión de las presidencias del Coreper y de los grupos de trabajo, a las que no se hace referencia en el Proyecto de Constitución; estas últimas seguirían el sistema general de las presidencias de las formaciones. En la actualidad, la presidencia corresponde cada 12 años y medio.

PAZ ANDRÉS SÁENZ DE SANTA MARÍA

presidencias por equipos para llegar a una fórmula que no se separa demasiado de la seguida hasta el presente. Así, a poco de reanudarse la Conferencia, un documento de finales de abril propone ya en esencia la redacción que se consagrará finalmente, señalando que “La presidencia de las formaciones del Consejo, con excepción de la de Asuntos Exteriores, será desempeñada por los representantes de los Estados miembros en el Consejo, por rotación en condiciones de igualdad fijadas por unanimidad mediante una decisión europea del Consejo Europeo”36; a diferencia del texto emanado de la Convención, ya no se indica el período mínimo de ejercicio de la presidencia, con lo que se abre el camino para apartarse de la fórmula de la Convención. El mismo documento aporta asimismo un proyecto de decisión del Consejo Europeo muy similar al finalmente acordado, en el que se decía que “La presidencia de cada formación del Consejo irá rotando entre los miembros del grupo, de manera que cada uno presida una vez cada formación del Consejo por un período de seis meses durante el período de dieciocho meses. Los demás miembros del grupo asistirán a la presidencia en todas sus responsabilidades, entre otras cosas asumiendo determinadas funciones de la presidencia, con arreglo a un programa común”37. Los documentos posteriores se limitarán a leves retoques38 y en consecuencia, el resultado final es que del art. I-24.7 del TC ha desaparecido significativamente la fijación en sede de tratado del período mínimo de 1 año para el ejercicio de las presidencias y entre las Declaraciones al Acta Final se incluye

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CIG 73/04, de 29 abril 2004, p. 16. Art. 1 del proyecto de decisión, doc. cit., p. 19. El documento CIG 75/04, de 13 mayo 2004, mantiene la misma redacción añadiendo que “Los miembros del equipo podrán convenir entre sí disposiciones alternativas” (vid. doc. cit., p. 10). En el documento CIG 79/04, de 10 de junio 2004, desaparece la previsión que posibilitaba que los miembros del grupo asuman determinadas funciones de la presidencia, manteniéndose igual todo lo demás (vid. doc. cit., pp. 1011) y lo mismo hace el documento 81/04, de 16 de junio 2004, cuyo tenor ya coincide totalmente con el que se plasmará en el TC. Este iter redaccional prueba claramente, a mi entender, la voluntad de los Estados de preservar la fórmula actual de presidencias. En este sentido, es significativo que si la redacción del documento 73/ 04 podía quizá ser interpretada de varias maneras —no necesariamente como que el mismo Estado ejercerá a la vez durante 6 meses todas las presidencias—, el texto final es unívoco (de hecho, el documento CIG 75/04 ofrece tres posibilidades distintas de aplicación de la fórmula propuesta por la Presidencia italiana; vid. doc. cit., p. 4) y asimismo es revelador el hecho de que se haya suprimido la referencia a que los demás miembros del grupo podrían desempeñar algunas funciones de la presidencia.

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una39 que contiene un proyecto de decisión europea del Consejo Europeo en la que se prevé que la presidencia del Consejo, con excepción de la formación de Asuntos Exteriores, será desempeñada por grupos predeterminados de tres Estados miembros durante un período de 18 meses de forma que cada miembro del grupo presidirá por turnos de 6 meses todas las configuraciones del Consejo y los demás miembros del grupo asistirán a la presidencia en todas sus responsabilidades con arreglo a un programa común40. En realidad, estamos ante una fórmula tipo “troika” en la que cada Estado seguirá ejerciendo las presidencias de las distintas formaciones durante 6 meses; a la vista de la regulación, la principal ventaja puede estar en una mayor coordinación entre los miembros del equipo, lo que puede redundar en más continuidad entre las presidencias. De esta manera, la CIG ha desestimado la opción de cambio del sistema que le ofrecía el PTC y se ha inclinado por reforzar las medidas de cooperación entre los Estados llamados a sucederse en el ejercicio de las presidencias, en la línea ya utilizada por el Consejo Europeo de Sevilla y materializada en la actual versión del Reglamento interno del Consejo41.

c. El nuevo modo de adopción de decisiones por mayoría cualificada Es bien conocido que la oposición de algunos Estados, en particular España y Polonia, al sistema de doble mayoría tal como se consagraba en el art. 24 PTC convirtió a esta cuestión en el tema central de la CIG e incluso fue la causa del fracaso del Consejo de Bruselas de diciembre 2003. De las diversas valoraciones que ya se han hecho sobre la fórmula de la Convención42, conviene recordar aquí que el cambio del voto

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Declaración relativa al apartado 7 del artículo I-24 sobre la decisión del Consejo Europeo relativa al ejercicio de la Presidencia del Consejo. Se añade que “Los miembros del equipo podrán convenir entre sí disposiciones alternativas”. Vid. CIG 86/04 ADD 2, de 25 junio 2004, pp. 10-11. La única excepción al principio de la rotación semestral se encuentra en el Protocolo sobre el Eurogrupo, en el que se dispone que su presidente será elegido para un período de 2 años y medio. DOUE L 106, de 15 abril 2004. Puede verse al respecto mis trabajos “El sistema institucional en la Constitución Europea: ¿más legitimidad, eficacia y visibilidad?”, cit., pp. 181-184 y “Las instituciones en la Constitución Europea: crónica de una reforma aplazada”, Constitución