1_9788491195023 by Editorial Tirant Lo Blanch

homenajes & congresos

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Belén Campuzano Laguillo

Catedrática de Derecho Mercantil de la Universidad CEU San Pablo

Jorge A. Cerdio Herrán Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Owen M. Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO, HOY Actas del XIII Congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España Celebrado en Zaragoza los días 19 y 20 de febrero de 2015

Coordinadores

José Tudela Aranda Carlos Garrido López

Valencia, 2016

Copyright ® 2016 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráicas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-9119-502-3 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-deempresa nuestro Procedimiento de quejas.

Prólogo El objeto de estas líneas es presentar el volumen que encabezan y que recogen las actas del XIII Congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España, que, con el mismo título de “La organización territorial del Estado, hoy”, se desarrolló en Zaragoza los días 19 y 20 de febrero de 2015. Desde el punto de vista estrictamente académico nos parece, y esperemos que así quede acreditado por este volumen, que el Congreso fue un éxito, al que acudieron más de 200 personas y al que se unieron el Presidente del Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional, Prof. Diego Valadés, representantes de las asociaciones francesa e italiana de profesores de Derecho Constitucional, y constitucionalistas de varios países latinoamericanos. Por un lado, la Asociación cumplió con el compromiso intelectual que suponía celebrar en esos momentos un congreso, y por tanto una relexión académica, sobre un tema difícil y central en el debate político y jurídico, y por tanto constitucional, como es la organización territorial del Estado. Y esa relexión se realizó con los atributos básicos que debe tener un debate académico: pluralidad, libertad y rigor intelectual. Se contó con dos ponencias generales desarrolladas por dos de los especialistas, quizá “los especialistas”, en la materia como son los profesores Eliseo Aja y Juan José Solozábal. Ambos centraron perfectamente el tema, o más bien, los temas que están dentro del debate constitucional sobre nuestra forma territorial del Estado. Y esos temas luego fueron desarrollados con calidad intelectual en las distintas mesas monográicas en las que se organizó el debate. Ponencias, comunicaciones y discusión fueron todo lo dignas que cabe esperar y exigir de una Asociación que acoge en su seno a los expertos españoles de Derecho Constitucional, en su mayor parte profesores. Desde el punto de vista organizativo también fue sumamente satisfactoria la colaboración entre la Fundación Manuel Giménez Abad y la Asociación de Constitucionalistas de España. Es habitual la colaboración de la Fundación con profesores y departamentos de Derecho Constitucional pero ésta ha sido la primera vez en que se ha articulado esa colaboración con la Asociación y por ambas partes no cabe sino manifestar esa satisfacción, que contribuyó decisivamente, sin duda, al correcto desarrollo del Congreso. A ello hay que unir la ayuda recibida por parte de las instituciones aragonesas, en especial la Universidad de Zaragoza y las Cortes de Aragón, y a ambas instituciones hay que expresar nuestra gratitud. En concreto debemos dejar constancia de la ayuda recibida de los profesores Eva

Prólogo

Sáenz Royo y Carlos Garrido López, que articularon buena parte del trabajo con las instituciones citadas, y es de justicia hacer expreso aquí nuestro agradecimiento a ellos. También hay que destacar el trabajo del profesor Fernando Reviriego Picón, Secretario de la ACE, y de José Sánchez Medalón, en nombre del personal de la Fundación. Por último, como representantes de los organizadores, nuestro mayor agradecimiento de nuevo a ponentes, responsables de las Mesas, comunicantes y participantes que son quienes de verdad hicieron que el Congreso cumpliera satisfactoriamente con sus expectativas, y de ello deja constancia este volumen. Sólo hubo que lamentar el fallecimiento, coincidiendo casi con la celebración del Congreso, de Manuel Ramírez, quien fuera durante muchos años Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Zaragoza. El Congreso se hizo eco del pesar de los colegas y discípulos, y de ello quedó constancia con una nota necrológica expuesta por los profesores de Zaragoza. Pablo Pérez Tremps Presidente de la Asociación de Constitucionalistas de España José Tudela Aranda Secretario General de la Fundación Manuel Giménez Abad

Capítulo I

PONENCIAS GENERALES

1.1. ONCE TESIS SOBRE LA CRISIS DEL ESTADO AUTONÓMICO Y SU REFORMA CONSTITUCIONAL Eliseo Aja

Catedrático de Derecho Constitucional Universidad de Barcelona

Quisiera comenzar por agradecer a la dirección de nuestra Asociación, y en particular al Presidente, profesor Pablo Pérez Tremps la invitación a realizar estas relexiones sobre la situación del sistema autonómico ante nuestros doctos colegas, porque estoy seguro de que lo han hecho como una deferencia hacia uno de los veteranos del gremio, aunque es posible que resulte un regalo envenenado. La evolución del Estado autonómico se está complicando mucho y su análisis, junto a la dimensión académica, encierra una indudable trascendencia política, de manera que mi mayor interés es acertar en el diagnóstico de los problemas. Este objetivo me ha inclinado a realizar una exposición en forma de tesis, porque me parece que tal estructura expositiva facilita la valoración de la situación y el diálogo sobre ella. PRIMERA. La regulación de la autonomía en la Constitución de 1978 se aprobó gracias al consenso de todos los partidos —muy difícil de alcanzar y por ello pleno de ambigüedades— y se inspiró esencialmente en el precedente de la II República. Esta primera idea me parece que tiene una aceptación general. En las Cortes Constituyentes de 1977-78 existen grandes diferencias sobre la autonomía, tanto entre los partidos principales (UCD, PSOE, AP, CDC, PNV, PCE-PSUC), como entre los diferentes territorios, ya que en Cataluña y el País Vasco había una reivindicación muy fuerte de autogobierno mientras que en otras regiones era menor y en otros resultaba casi inexistente. Para quienes conserven memoria de aquellos años, bastaría citar algunos nombres de la decisiva Ponencia constitucional (Fraga, Cisneros, Herrero de Miñón, Peces-Barba, Roca Junyent, Solé Tura…) para recordar las enormes diferencias políticas que les separaban sobre la organización territorial del poder.

Eliseo Aja

La distancia de sus posiciones les impidió inspirarse en un modelo de derecho comparado, de manera que el consenso se teje curiosamente sobre el precedente de la II República española; satisfacía a los nacionalistas vascos y catalanes, porque les garantizaba al menos un Estatuto como el republicano, y valía para los demás por la ambigüedad que tanto en 1931 como en 1978 se precisaba para alcanza un pacto mínimo entre los partidos. En las dos Constituciones quedan sin determinar algunos rasgos tan básicos del Estado como el número de entidades autonómicas, el nivel de competencias, el sistema de inanciación… e incluso la denominación del tipo de Estado, que se adapta inalmente a esa ambigüedad (“estado integral-autonómico”). Esta escasa deinición del sistema fue recogida de forma brillante por el profesor Cruz Villalón en su famoso artículo sobre el “jurista persa”: efectivamente el extranjero que llegara a España y leyera la Constitución no sería capaz de entender nuestra forma de Estado, tan grande era su indeinición. Pero inmediatamente después de aprobar la Constitución se aprobaron los Estatutos más urgentes (el catalán y el vasco), aún bajo la inluencia del consenso, se elaboraron las leyes del Estado imprescindibles para el funcionamiento del sistema (Tribunal Constitucional, inanciación, referéndum…) y se realizaron los pactos autonómicos entre los grandes partidos que acabaron de concretar algunos vacíos decisivos de la Constituyente, de forma que García de Enterría pudo escribir poco después que el jurista persa ya podría orientarse1. Además el gran salto en el vacío que signiicaba pasar del centralismo franquista a la descentralización constitucional no resultaba tan difícil porque, al mismo tiempo que se elaboraba la Constitución, se creaban las diferentes pre-autonomías que daban forma al “mapa” territorial, establecían unas instituciones de transición y facilitaban la solución de los problemas territoriales más viscerales que aparecen siempre que se realizan cambios regionales. Prácticamente en cuatro años se aprobaron todos los Estatutos de Autonomía, se crearon las instituciones estatales fundamentales para el funcionamiento del sistema —esencialmente el Tribunal Constitucional y la inanciación— y se constituyeron, tras las elecciones respectivas, las instituciones de las CCAA. En 1982, cuando las elecciones generales cambiaron

Sobre las diicultades de la Constituyente, J. SOLÉ TURA, Nacionalismo y nacionalidades en España, Alianza, 1985; Las citas corresponden a P. CRUZ VILLALÓN, La curiosidad del jurista persa, y otros estudios sobre la constitución, CEPC, 2006. E. GARCÍA DE ENTERRÍA, “La primacía normativa del Título VIII de la Constitución”, en Estudios sobre autonomies territoriales, Madrid, 1985, Civitas, pp. 107 y ss.

Once tesis sobre la crisis del estado autonómico y su reforma constitucional

el protagonismo políticos de la UCD al PSOE, los elementos políticos basilares del sistema autonómico estaban colocados. Ahora habría que llenar de contenido administrativo a las CCAA, principalmente mediante los traspasos de servicios, y extender la nueva dinámica a todas las instituciones del Estado. Estos años no fueron un camino de rosas, ni faltaron amenazas tan graves como el intento del golpe de Estado de 1981, pero el nuevo sistema parecía viable y alcanzaba un espaldarazo decisivo en la STC 76/1983, sobre la LOAPA. Sin embargo, no se llegó a disipar toda la ambigüedad inserta en la constitución y su efecto se notó después. Probablemente en la Constituyente no fue posible otra solución, para alcanzar el consenso. Hesse ha explicado, al relacionar el factor tiempo con la Constitución, que siempre es posible el reenvío al futuro que permita resolver después con leyes o con sentencias (o con reformas constitucionales) los problemas que en la Constituyente resultan insolubles2. Los problemas pendientes de la Constituyente se podrían haber arreglado después, pero ningún gobierno se atrevió a impulsar las reformas necesarias. SEGUNDA. Las normas constitucionales se desarrollaron en los años siguientes y sus previsiones se cumplieron en lo esencial en dos décadas, porque al acabar el siglo XX funcionan normalmente las instituciones y se completan en todas las CCAA los traspasos correspondientes a las grandes competencias (educación, sanidad y servicios sociales), con un grado de autogobierno notable, de manera que en el derecho comparado se considera a España un Estado cuasi-federal. Las CCAA realizaron las primeras elecciones legislativas, de entrada en el País Vasco, Cataluña, Galicia y Andalucía, a medida que aprobaban sus Estatutos, y en 1983 lo hicieron todas las demás. A partir de las elecciones, las CCAA forman sus parlamentos y gobiernos, y coniguran el resto de sus instituciones según la orientación política mayoritaria de la población respectiva. El pluralismo político se relejó, lógicamente aumentado, en las instituciones de las CCAA. Tras las primeras elecciones se formaron gobiernos nacionalistas en el País Vasco y Cataluña, gobiernos conservadores en Galicia, Baleares y Cantabria y gobiernos socialistas en todas las demás. Este dominio se fue reduciendo y en las elecciones siguientes, en 1987, el PP ganó en Castilla y León, La Rioja y Canarias, la última en coalición con otros partidos, que después integrarán Coalición Canaria. Este último será, junto al Bloque Nacionalista Galego, expresión de nuevos partidos

K. HESSE, Escritos de Derecho Constitucional, CEPC, 1983, p. 19 y ss.

Eliseo Aja

nacionalistas que tienen papeles decisivos en sus respectivas CCAA. Estas tendencias se mantendrán con la consolidación de otros partidos nacionalistas más radicales (vascos, catalanes…) o regionales (de Andalucía, Cantabria, Aragón, Asturias…), más episódicos. En cualquier caso, junto al sistema de partidos generales es preciso contar con la presencia importante de partidos nacionalistas en varias CCAA. Las instituciones autonómicas funcionan con notable regularidad, según reglas del parlamentarismo democrático, con preeminencia del Presidente de la CA. El TC elabora algunas doctrinas iniciales que facilitan la aplicación del complejo sistema competencial (por ejemplo, las SSTC 37/1981 sobre la eicacia territorial y la 1/1982 sobre las competencias básicas del Estado). En los años siguientes la doctrina constitucional ganará calidad, por ejemplo, en la STC 69/1988 sobre las bases, la STC 13/1992 sobre las subvenciones y la STC 165/1994 sobre acción exterior… aunque muy pronto el Tribunal se ve desbordado por un exceso de conlictos. En el Estado, a mediados de los ochenta, el predominio del PSOE es considerable y le permite realizar una política modernizadora, que afecta tanto a la economía, como a las administraciones públicas y los servicios sociales. Al mismo tiempo se procedió a grandes reformas legislativas (educación, sanidad, régimen local…) que adaptaban las normas y las administraciones al nuevo sistema autonómico. El ingreso de España en la Comunidad Económica Europea (1986) fue un apoyo decisivo para la transformación del país, al tiempo que abrió nuevas vías de complejidad para el sistema autonómico, porque añadía un nivel político nuevo a los existentes, tanto en la ejecución del derecho comunitario como en la elaboración normativa de la Unión Europea. Pero la polémica principal entre los años ochenta y noventa se centra en la oportunidad de ampliar las competencias de las 10 CCAA que tenían un nivel inferior, tal como se había desarrollado el proceso estatutario. La diferencia de poderes era importante y afectaba sobre todo a educación, sanidad, ordenación económica… y demás competencias de legislación básica estatal, no solo por la diferencia de capacidad normativa sino también porque eran competencias que implicaban decenas de miles de funcionarios y su inanciación correspondiente. En general las 7 CCAA con nivel competencias superior (País Vasco, Cataluña, Galicia, Andalucía, Navarra, Comunidad Valenciana y Canarias), no veían con simpatía la igualación de competencias, y el Estado tampoco estaba feliz con la nueva disminución de funcionarios y servicios, pero la Constitución establecía que las CCAA podrían igualar las competencias

Once tesis sobre la crisis del estado autonómico y su reforma constitucional

una vez transcurridos 5 años desde la aprobación del Estatuto. El debate encontró salida en unos nuevos pactos autonómicos entre el gobierno, el PSOE y el PP que igualaba las competencias de todas las CCAA (salvo las conectadas a los hechos diferenciales), inicialmente a través de una Ley Orgánica de Transferencias y posteriormente mediante una reforma de los Estatutos de Autonomía (1992-1994). En las dos últimas décadas del siglo destaca, junto a la consolidación de las instituciones políticas, la tarea de construcción de las administraciones autonómicas, que se realiza principalmente mediante el traspaso de servicios y medios del Estado a las CCAA. El último gran traspaso (sanidad a Cantabria) se realizó en 2001 de manera que a pesar de las críticas por el retraso de algunos traspasos, una visión de conjunto muestra que la descentralización realizada en este período fue notable, como muestran las proporciones del gasto público y del volumen de funcionarios. Distribución territorial del gasto público en España (%): – Administración General del Estado, 48,7; – Comunidades Autónomas, 35.5; – Administraciones Locales, 15.8 Número de funcionarios (%): – Administración General del Estado, 24,4; – Comunidades Autónomas, 48,2; – Administraciones Locales, 23,3; (Universidades 4% restante) Así pues, en torno al inal del siglo, tanto el carácter político de la autonomía como la descentralización administrativa conduce a los analistas a su comparación con los Estados federales. En España, dada la falta de denominación en la Constitución, los foros académicos, y el propio Tribunal Constitucional nos referimos a él como “Estado autonómico” y lo situamos en el derecho comparado como “Estado compuesto”, que ciertamente son fórmulas neutras, pero poco útiles. Los analistas extranjeros tienen menos escrúpulos en compararlo con los sistemas federales (Elazar, por ejemplo) y Watts llega a decir que “España es una federación en todo excepto en el nombre”. No es por tanto exagerado referirnos a él como Estado “cuasi-federal”3.

D. J. ELAZAR, Exploración del federalismo, Barcelona, 1990, Hacer. Ronald L. WATTS, Sistemas federales comparados, M. Pons, 2006, p. 130.

Eliseo Aja

TERCERA. El Estado autonómico también presenta, junto a sus logros en la descentralización, graves deiciencias y disfunciones, que hubieran requerido reformas constitucionales sobre el Senado, las competencias, etc., pero tales reformas no se han realizado. Existe una coincidencia básica entre los expertos sobre los principales defectos del sistema autonómico. En el último Congreso de Profesores de Derecho Administrativo, el acuerdo en el diagnóstico de los problemas llegó incluso a los que no son partidarios de la reforma constitucional4. La visión crítica coincide también cuando extendemos el examen a profesores de otras disciplinas, como derecho constitucional, ciencia política o inanciación pública. Aunque podrían incluirse otros problemas es posible considerar como mayores defectos del sistema autonómico los siguientes. a) La confusa distribución de competencias, la multiplicidad de conlictos y el protagonismo del TC que provocan retrasos escandalosos en algunas Sentencias constitucionales, devalúan los pronunciamientos del TC —con la consiguiente pérdida de autoridad de su doctrina— y operan una judicialización de todo el sistema. b) La debilidad de la colaboración y de las relaciones intergubernamentales, que no iguran en la Constitución, y cuando existen en las leyes, presentan un claro predominio del gobierno central (por ejemplo, la regulación de las Conferencias Sectoriales) y una práctica ausencia de las relaciones horizontales. c) La falta de una regulación constitucional de la inanciación, que convierte cada reforma de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), casi cada 5 años, en un contienda entre las CCAA para alcanzar una mejor posición inanciera. d) Deiciencias en el reconocimiento legal de hechos diferenciales que repercuten en la escasa integración de las CCAA con partidos nacionalistas fuertes, cuando en cambio su previsión constitucional es bastante ambiciosa. e) El fracaso en la reforma del Senado, para convertirlo en una instancia de integración de las CCAA en el Estado. La conveniencia de esta reforma apareció muy pronto, porque su deinición constitucional “Cámara de representación territorial” era claramente desmentida por su composición y sus funciones. Incluso los propios padres de la Constitución, que siempre fueron muy reticentes a las reformas

Recogidas en El cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, marzo, 2015.

Once tesis sobre la crisis del estado autonómico y su reforma constitucional

constitucionales, la admitían para el Senado y efectivamente estuvo a punto de iniciarse en 1994 y en 2004, pero en ambas ocasiones falló5. Si la reforma se iniciara sobre estos puntos resultaría casi inevitable modiicar también la composición y funciones del Tribunal Constitucional, así como los mismos procedimientos de reforma constitucional. Estos han favorecido la resistencia a las modiicaciones (art. 168) y también su realización inadecuada en los dos casos que se han producido (art. 167), de manera que se justiica su cambio. Además debería incluirse a las CCAA entre los participantes en las reformas, bien directamente o bien a través del futuro Senado autonómico. CUARTA. Los partidos nacionalistas mayoritarios del País Vasco y de Cataluña (PNV y CiU) se habían mostrado reticentes a los pactos autonómicos de 1992 y hacia inales de siglo plantean una crítica general al sistema autonómico (“Declaración de Barcelona”). En el nuevo siglo sostienen una reforma global de los Estatutos respectivos para incrementar el autogobierno y acentuar los rasgos identitarios. El fracaso de estas reformas y el estallido de la gran crisis económica radicaliza la posición de estos partidos, hasta entonces llamados “moderados” y les conduce a plantear la secesión respecto a España. Además de liderar las críticas generales al Estado autonómico expuestas en la tesis anterior, los partidos nacionalistas mayoritarios —en concreto, el PNV y CiU— plantean otras reivindicaciones relacionadas con factores identitarios, el reconocimiento de las respectivas naciones vasca y catalana y los hechos diferenciales. Tras mostrar reticencias con el sistema autonómico en momentos distintos, los dos partidos citados más el Bloque Nacionalista Gallego reunieron sus críticas globales al sistema en la “Declaración de Barcelona” (1998). Hasta entonces estos partidos habían planteado críticas y reformas concretas, como los documentos sobre los traspasos pendientes, así como algunas declaraciones esporádicas en favor del principio de autodeterminación, aprobadas por los Parlamentos de Cataluña y de Euskadi, pero no habían llegado a una crítica global y una alternativa que se vehiculará a través de la reforma del Estatuto. En realidad los dos procesos son bastante distintos. Hay que recordar que el terrorismo continuaba en el País Vasco y que la tregua de 1998, que levantó muchas esperanzas, volvió a verse frustrada por

G. CISNEROS, M. FRAGA, M. HERRERO DE MIÑÓN, G. PECES BARBA, J. PÉREZ LLORCA, M. ROCA JUNYENT y J. SOLÉ TURA, 20 años después. La Constitución cara al siglo XXI, Madrid, Taurus, 1998.

Eliseo Aja

nuevas atentados. El cambio de Ardanza, como lehendakari, por Ibarretxe impulsó una radicalización del PNV que se concretó tras las elecciones de 2001 celebradas en un clima de dos bloques de partidos. El proyecto Ibarretxe de reforma del Estatuto planteaba un cambio general en la relación entre el País Vasco y España (se habló vagamente de una forma parecida al Estado libre asociado), que se realizaría tras su aprobación en referéndum del pueblo vasco, fundado en el derecho a decidir. Tras la aprobación por el Parlamento Vasco, con diicultades para obtener la mayoría y problemas de tramitación, se envió al Congreso de los Diputados, pero no logró pasar la toma en consideración en febrero de 2005. Tras algunos intentos de recuperación, el PNV perdió el gobierno que por una legislatura encabezó Patxi López, del PSOE. En Cataluña la propuesta de reforma del Estatuto se inició por el Gobierno tripartito presidido por Pasqual Maragall, destinada a descolocar a la vez a CiU, que seguía la estrategia pujolista de peix al cove6, y al Partido Popular, también contrario a la reforma, pero la elaboración del proyecto de reforma superó a sus promotores. Hubo falta de dirección política, una gran carga identitaria (fruto de la puja entre ERC-CiU), orientación judicialista de las competencias (con una ingenua teoría del “blindaje”), posiciones maximalistas… pero en todo el proceso se respetó la legalidad escrupulosamente. En la Comisión Mixta del Congreso de los DiputadosDelegación del Parlamento catalán se logró alcanzar un acuerdo formal, gracias a las negociaciones externas entre Zapatero y Artur Mas (que estaba en la oposición) pero sin auténticos acuerdos y dejando fuera del pacto al Partido Popular. Como es sabido, el último recurrió muchos artículos del Estatuto reformado y el TC dictó la STC 31/2010 anulando algunas normas estatutarias y reinterpretando otras muchas, en una Sentencia técnicamente mediocre y políticamente explosiva, porque apareció como un ataque a Cataluña. Los 4 años que se tardó en elaborar, estuvieron plenos de iltraciones sobre las diferencias políticas en el seno del TC, que los medios explicaban con detalle, para escándalo de la opinión pública; conllevaron la recusación ilegítima de un magistrado para alterar las mayorías del Tribunal, y se retrasó la renovación de otros magistrados con el mismo in…Todo ello para recortar un Estatuto que había sido aprobado en referéndum por los ciudadanos de Cataluña. Hasta entonces ningún Estatuto había sido recu-

Literalmente “pescado a la cesta”, expresión catalana equivalente a “pájaro en mano”.

Once tesis sobre la crisis del estado autonómico y su reforma constitucional

rrido tan frontalmente, y para mayor escarnio, algunas normas anuladas o reinterpretadas iguraban con el mismo tenor en el Estatuto andaluz, sin que nadie las recurriera. Tantos errores acumulados, fueron caldo de cultivo para una protesta contra el Tribunal Constitucional (un millón de personas a los pocos días de publicarse la sentencia) y de rebote contra el Estado español, que limitaba la autonomía de Cataluña. El sentimiento de agravio, que periódicamente aparecía por la insuiciente inanciación, o de discriminación por las diferencias sobre el uso del catalán, adquiría tonos de opresión por la forma en que se limitaba el Estatuto. Pero además, en estos años, la crisis económica se agrava y aparecen graves problemas sociales (desahucios, paro, pobreza…), que se añaden a un movimiento crítico sobre el funcionamiento de la democracia, alimentado por múltiples casos de corrupción que alcanzan las más altas esferas políticas y por un mal funcionamiento de las instituciones. El gobierno dirigido por Artur Mas concentra en la sentencia del Estatuto la conjunción de problemas autonómicos, políticos y sociales, incluidos los recortes en las pensiones, la educación y la sanidad, que aprueba la propia Generalitat. El Estatuto queda deslegitimado, el Tribunal Constitucional concentra las críticas y la propia Constitución ampara todos los desastres. Esto explica las manifestaciones masivas en 2010 contra la Sentencia, y en los años siguientes a favor de la independencia cada 11 de septiembre (iesta nacional de Cataluña), con especial intensidad en 2014 porque se recuerda justamente la pérdida de las instituciones de Cataluña en 1714, tras la guerra de sucesión. Las encuestas de opinión muestran cifras diferentes, porque también las preguntas diieren, pero solo para comprender el movimiento general de la opinión pública catalana se puede contemplar la serie ofrecida por el Centro de Estudios de Opinión, de la Generalitat. Dejando de lado otras opciones sobre federalismo y regionalismo, que no me parecen claras, los datos más signiicativos serían los siguientes7: – En 2005 a favor de la independencia, 12,9% y a favor del estado autonómico, el 37,6%. – En 2010 a favor de la independencia, 25,2% y a favor del estado autonómico el 34,7%.

Tomo la última encuesta de cada año, de diciembre normalmente, detalle importante en el 2010, porque la Sentencia sobre el Estatuto (y la masiva manifestación) se producen en julio.

Eliseo Aja

– En 2012 a favor de la independencia, 44,3% y a favor del Estado autonómico el 19.1%. – En 2014 a favor de la independencia, 45,3% y a favor del Estado autonómico el 23,4%. Parece clara la incidencia de los factores comentados, la frustración por el Estatuto, (simbolizada por los partidos nacionalistas en la Sentencia) y los efectos de la gran crisis económica, que experimentan una gran progresión a partir de 2010. QUINTA. Convertir el actual Estado autonómico, que de hecho es un sistema quasi-federal, en un Estado federal es la solución más razonable a los problemas que presenta el Estado autonómico, de manera que la orientación general de la reforma constitucional debe consistir en profundizar las instituciones actuales en un sentido federal. Como es sabido el federalismo es una forma de organización política que se aplicó en primer lugar para uniicar una serie de Estados independientes en un Estado común (federación) que se superponía a aquellos (Estados Unidos de América, Alemania y Suiza), pero después la fórmula federal se utilizó también para descentralizar Estados que habían sido unitarios o antiguas colonias que se independizaban (Austria, Canadá, Australia). El origen histórico es relativamente secundario y la clave de un sistema federal es la existencia de dos niveles de poderes (Federación-Estados), con una serie de técnicas para distribuir y al mismo tiempo coordinar el poder entre la Federación y los Estados (distribución de competencias, relaciones de colaboración, inanciación…). El federalismo ha funcionado tan bien que se ha extendido a otros muchos países8. En España, en cambio, ha tenido mala suerte —dicho en términos coloquiales— porque fue introducido como una opción minoritaria por el partido democrático a mediados del siglo XIX y, sobre todo, se asoció con la experiencia de la I República (1873) y su inal cantonalista, que fue un desastre. Tanto, que cuando la II República introdujo la descentralización política, cincuenta años después, no siguió el discurso federal conocido en el mundo occidental sino una línea intermedia entre el modelo unitario y el federal, que denominó “Estado integral”. Tampoco esta orientación fue afortunada aunque el levantamiento militar impidió observar su desarro-

Algunas exposiciones destacadas en las últimas décadas, Michael BURGESS, Comparative Federalism, theory and practice, Routledge, 2006; G. ANDERSON, Federalisme: una introducció, IEA, 2008; D. KARMIS y W. NORMAN, Theories of federalism, a reader, Palgrave, 2005.

Once tesis sobre la crisis del estado autonómico y su reforma constitucional

llo. El recuerdo nefasto de ambas experiencias condujo al constituyente de 1978 a evitar las técnicas y los términos del federalismo. En estos momentos el Estado español se encuentra en una situación peculiar, porque no es un sistema unitario que se descentralice (esta muy descentralizado), aunque tampoco parte de unidades independientes que se uniican. Se trata, como se ha expuesto de un sistema quasi-federal que presenta múltiples deiciencias y problemas. La propuesta es tratar tales defectos con técnicas que se inspiren en las experimentadas en sistemas federales, como en parte ya sucede. Ahora parece necesario además que la orientación general de la reforma que se adopte sea de tipo federal —aunque caben modalidades distintas— porque todas las diferentes fórmulas expuestas provienen de sistemas federales, ya se trate de competencias, de inanciación (federalismo iscal) o de resolución de conlictos (constitucional o judicial), y también si pensamos en corregir el Tribunal Constitucional o los procedimientos de reforma constitucional (en ambos están ausentes las CCAA). No se trata por tanto de introducir un federalismo semántico, como han dicho algunos críticos, sino de realizar reformas profundas y equilibradas, equivalentes a las que existen en los federalismos europeos, que tampoco se proponen por afán de imitación, sino porque contienen las soluciones más razonables a nuestros problemas. Esta orientación es la más coherente con el desarrollo autonómico de las últimas décadas y además resulta la más adecuada para integrar en España a Cataluña, País Vasco y otras CCAA que tienen partidos nacionalistas fuertes. Así, la orientación federal es el desarrollo coherente del sistema autonómico, que no puede retroceder hacia formas estatales centralistas, pero tampoco puede seguir igual, porque los problemas existentes son muy reales, y pueden agravarse cada vez más. Si se repasan los problemas concretos y sus posibles alternativas, no hay duda de que la respuesta se encuentra en las técnicas federales, naturalmente adaptadas a las condiciones de España. Por ejemplo, la distribución de competencias existente, que todos los expertos critican, debería incorporar algunas cláusulas generales y un sistema de listas como los que funcionan en el derecho comparado. La relación entre la Constitución federal y las Constituciones de los Estados o Länder son mucho más seguras que las generadas por nuestros Estatutos de autonomía; las relaciones intergubernamentales, inexistentes en España, tienen diferentes modelos en los federalismos europeos, igual que los demás problemas que nos preocupan. La inspiración en modelos federales es

Eliseo Aja

forzosa, entre otras cosas, porque carecen de sentido en Estados unitarios o con una débil descentralización política. Otra cuestión sería si tal reforma en sentido federal debe explicitarse semánticamente o no, es decir, si la Constitución debe hablar de federalismo. La Constitución actual lo evitó, pero su ausencia y la ambigüedad dominante generan a veces más problemas que ventajas. Gracias a tres décadas de desarrollo autonómico se habla de un sistema quasifederal, pero quizás sea preferible quitarle el “quasi” porque la falta de deinición constituye una debilidad, ya que no somos capaces de homologar nuestro sistema en el derecho constitucional comparado. El Estado autonómico carece de una especial legitimidad de origen, porque apareció como resultado de las negociaciones de los partidos para colocarse en el territorio (visión favorecida por la instalación de las pre-autonomías) y porque el término “autonómico” no responde a ningún modelo que inspire respeto. Ha habido años de aceptación mayoritaria de la opinión pero ante la presente crisis no ofrece ninguna salida adicional, porque en realidad no signiica nada, más allá de cierta descentralización política. En cambio, el federalismo es, a la vez, ideología y técnica de gobierno, y puede servir para proporcionar cierta seguridad ideológica a las españoles sobre la forma del Estado, teniendo en cuenta que la estructura federal ha sido adoptada por algunos de los países más fuertes y democráticos, desde EEUU y Alemania a Canadá y Austria9. En su núcleo esencial federalismo signiica unidad del Estado común y pluralismo de sus partes, basados en la conianza (foedus) y la lealtad entre todos. Por supuesto los discursos sobre el expolio de unos o la avaricia de otros no tienen espacio en un sistema federal, que exige el respeto entre todas sus unidades. SEXTA. Para resolver los problemas actuales del Estado autonómico no basta con atender a las deiciencias del autogobierno que afectan al conjunto, y que se han apuntado hasta ahora, sino que en España el sistema federal deberá ser asimétrico, porque algunas CCAA poseen hechos diferenciales particulares y porque la experiencia de 30 años de autogobierno muestra que unas CCAA quieren asumir más poderes mientras otras quieren reducirlos.

Es signiicativa la abundancia de publicaciones sobre federalismo en castellano en los últimos años: E. ARGULLOL y C. I. VELASCO; R. BLANCO, J. J. SOLOZÁBAL, J. TUDELA, J.A. MONTILA (…) y también la publicación de estudios concretos, entre los que destacan los dedicados a la reforma alemana, como J. TUDELA y F. KNÜPLING.

Once tesis sobre la crisis del estado autonómico y su reforma constitucional

El sistema autonómico inicial fue impulsado esencialmente desde Cataluña y el País Vasco, tanto por los partidos nacionalistas como por los socialistas y comunistas —genéricamente federalistas— y sectores de la Unión del Centro Democrático, partidarios del regionalismo o, al menos, de la descentralización. La extensión de CCAA en todo el territorio no era la opción de los nacionalistas pero se impuso para evitar que la autonomía reducida a Cataluña y Euskadi apareciera como un privilegio de regiones ricas, y también por la aspiración más o menos consistente de otras regiones que también aspiraban al autogobierno. Los casos de Galicia y Andalucía son paradigmáticos, pero también Aragón y Canarias. La posterior igualación competencial de 1992 respondía a esta misma voluntad, a la vista de la enorme diferencia entre las CCAA según su nivel competencial. En la Constitución se excluyó expresamente el principio de autodeterminación, pero también se rechazó una idea uniformista de nación heredada del franquismo, de manera que junto al predicado de nación para el conjunto de España, el artículo 2 CE introduce el concepto de nacionalidad (o región) para sus partes y subraya, en el Prólogo, la pluralidad de los pueblos de España, sus culturas, lenguas e instituciones. La propia Constitución y los Estatutos reconocen ciertos hechos diferenciales importantes (lengua, concierto económico, etc.) como especíicos de algunas CCAA, introduciendo elementos de diversidad nacional. Así, el art. 2 CE contiene expresiones enfáticas de la nación española y al mismo tiempo las compensa por la introducción del concepto “nacionalidades”, admitiendo en conjunto una idea diversa de nación española. En el fondo se trata de aceptar un doble sentido de nación española, como ya viniera a anticipar el profesor Juan Linz con perspicacia al constatar que “España (…) es un Estado para todos los españoles; una naciónEstado, para gran parte de la población, y sólo un Estado, y no una nación, para minorías importantes”10. Como explicó Solé Tura, la compatibilidad entre unidad y diversidad o pluralidad nacionales es posible si la idea de nación no se utiliza como concepto absoluto por los diferentes bandos que la enarbolan11. De hecho la diferencia entre los conceptos de nación y nacionalidad depende princi-

J. LINZ, “Early State-building and late peripherals nationalism again the state: the case of Spain” (1973), citado por L. MORENO, La federalización de España, Madrid, 1997, Siglo XXI, p. 127. Jordi SOLÉ TURA, Autonomies, federalisme i autodeerminació, Barcelona, Laia, 1987, en especial pp. 194-196.