1_9788498766554 by Editorial Tirant Lo Blanch

Bonificaciones en la cotización y fomento del empleo

Las políticas activas de empleo vienen ocupando un papel central y prioritario en las reformas que se han llevado a cabo sobre los aspectos laborales y de Seguridad Social del mercado de trabajo. Junto a este tipo de medidas estructurales, se han venido desarrollando un amplio conjunto de políticas de fomento del empleo entre las cuales los incentivos económicos a la contratación laboral han destacado de manera notable, máxime tras la implantación de la Estrategia Europea de Empleo. Siendo las posibilidades de incentivación económica a la contratación laboral varias, esta monografía se centra en la bonificación de cuotas empresariales a la Seguridad Social como medida selectiva de fomento del empleo. Por tanto, su objetivo es llevar a cabo un análisis de las mismas como incentivos económicos estatales a la contratación laboral, a partir del cual se ahondará en su régimen jurídico y se expondrán las conclusiones extraídas sobre sus posibles efectos sobre la contratación laboral.

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Autora

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Carmen Grau Pineda Prólogo: Jose Mª Goerlich

BONIFICACIONES EN LA COTIZACIÓN Y FOMENTO DEL EMPLEO

CARMEN GRAU PINEDA

tirant lo b anch Valencia, 2009

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CARMEN GRAU PINEDA

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Gracias a todos aquell@s que me han alentado y ayudado, de una forma u otra, hasta lograr este objetivo. Especialmente quiero agradecer su maestrĂa a D. JosĂŠ MarĂa Goerlich Peset, porque incluso en la distancia ha sabido llevar a buen puerto este trabajo.

A Pedro, mi amigo, mi compaĂąero, con todo mi amor y gratitud por lo pasado y lo que estĂĄ por venir. Y a nuestra hija Julia, llegada con este pan bajo el brazo.

ÍNDICE PRÓLOGO .............................................................................................

ÍNDICE DE ABREVIATURAS .............................................................

INTRODUCCIÓN .................................................................................

PRIMERA PARTE LA BONIFICACIÓN DE CUOTAS EMPRESARIALES A LA SEGURIDAD SOCIAL COMO MEDIDA SELECTIVA DE FOMENTO DEL EMPLEO CAPÍTULO I LA REBAJA DE LAS COTIZACIONES EMPRESARIALES A LA SEGURIDAD SOCIAL COMO ELEMENTO DINAMIZADOR DEL EMPLEO I. ALGUNAS GENERALIDADES PREVIAS .............................. 1. El coste de trabajo y su abaratamiento como medida de fomento del empleo: el punto de partida ............................. 2. Las políticas de fomento del empleo en el marco de las políticas activas de empleo: el contexto .................................. 2.1. Definición y objetivos: el pleno empleo como objetivo principal ........................................................................ 2.2. El heterogéneo contenido de las políticas de empleo: especial referencia a las políticas activas de empleo.. 2.2.1. Clasificación de las políticas de empleo ........... 2.2.2. Las políticas activas de empleo ........................ II. CONCEPTO Y CARACTERES DE LA CUOTA A LA SEGURIDAD SOCIAL ............................................................................. 1. ¿Es la obligación de cotizar una obligación tributaria?...... 2. Las distintas posiciones doctrinales sobre la naturaleza tributaria de las cotizaciones a la Seguridad Social .......... 3. Dinámica de la obligación de cotizar: la determinación de la cuota ................................................................................. 3.1. Nacimiento, duración y extinción de la obligación de cotizar ........................................................................... 3.2. La determinación de la cuota ...................................... III. LA REBAJA DE LAS COTIZACIONES EMPRESARIALES A LA SEGURIDAD SOCIAL.........................................................

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ÍNDICE

1. La deducción de cuotas a la Seguridad Social .................... 2. La reducción de cuotas a la Seguridad Social..................... 2.1. La no cobertura de alguna contingencia ..................... 2.2. La colaboración voluntaria en la gestión de determinadas prestaciones ....................................................... 3. La bonificación de cuotas empresariales a la Seguridad Social ......................................................................................... 3.1. Concepto: la proliferación de bonificaciones de cuotas empresariales como incentivo de comportamientos empresariales diversos................................................. 3.1.1. Bonificaciones de cuotas empresariales a la Seguridad Social con fines distintos a la creación de empleo: el interés por la formación ............. 3.1.2. Bonificaciones de cuotas empresariales a la Seguridad Social para el fomento de la contratación en función de criterios objetivos y no subjetivos........................................................... a) La contratación de cuidadores en familias numerosas.................................................... b) Las actividades de investigación y desarrollo e innovación tecnológica ........................ c) Las circunstancias coyunturales, por celebración de conmemoraciones o grandes eventos u otros supuestos excepcionales.... d) Las catástrofes naturales ........................... 3.2. Naturaleza jurídica: la exención tributaria. El binomio exenciones / bonificaciones ...................................

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CAPÍTULO II MARCO JURÍDICO I. MARCO JURÍDICO COMUNITARIO ...................................... 1. La normativa comunitaria sobre ayudas de Estado........... 1.1. Delimitación del concepto de ayudas de Estado incompatibles con el mercado común europeo ............... 1.1.1. La naturaleza financiera de la ayuda estatal.. 1.1.2. El origen público de la ayuda estatal............... 1.1.3. El carácter selectivo de la ayuda estatal ......... 1.2. Excepciones a la regla general de incompatibilidad de las ayudas de Estado.................................................... 1.2.1. Ayudas de Estado compatibles con el mercado común de iure .................................................... 1.2.2. Ayudas de Estado compatibles con el mercado común declaradas como tales ........................... 1.3. Las ayudas al empleo ...................................................

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1.3.1. La Decisión de la Comisión 2000/128/CE relativa al régimen de ayudas concedidas por Italia a favor del empleo ........................................ 1.3.2. El Reglamento CE 2204/2002 sobre ayudas estatales al empleo ............................................... 1.3.3. La traslación de los requisitos exigidos por la normativa comunitaria al ámbito nacional ..... 2. La Estrategia Europea de Empleo ...................................... 2.1. De las Directrices comunitarias para el empleo a las Directrices Integradas Trianuales .............................. 2.2. De los Planes Nacionales de Acción para el Empleo (PNAE) a los Planes Nacionales de Reforma (PNR) .. II. MARCO JURÍDICO ESTATAL ................................................. 1. La concurrencia competencial en materia de fomento del empleo ................................................................................... 2. Normativa básica: las dos leyes españolas de empleo (de la vieja Ley Básica de Empleo a la nueva Ley de Empleo) .... 3. La planificación estatal: El binomio LPGE y los PFE........ 3.1. Los problemas de técnica legislativa que plantea la previsión de las bonificaciones de cuotas a la Seguridad en las leyes presupuestarias................................. 3.2. Sobre la oportunidad de la utilización de reales decretos leyes de reforma laboral y la inclusión de las bonificaciones en tales normas ....................................

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SEGUNDA PARTE RÉGIMEN JURÍDICO DE LA BONIFICACIÓN DE CUOTAS EMPRESARIALES A LA SEGURIDAD SOCIAL CAPÍTULO III ELEMENTOS SUBJETIVOS O PERSONALES DE LAS BONIFICACIONES DE CUOTAS EMPRESARIALES A LA SEGURIDAD SOCIAL (I) I. DETERMINACIÓN PREVIA DE LOS ELEMENTOS SUBJETIVOS ......................................................................................... II. LOS SUJETOS BENEFICIARIOS: REQUISITOS, IDENTIFICACIÓN DEL EMPLEADOR BENEFICIARIO Y PROCEDIMIENTO PARA LA OBTENCIÓN DE BONIFICACIONES 1. Requisitos ............................................................................. 2. Identificación del empleador beneficiario ........................... 2.1. El empresario ...............................................................

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2.2. La Administración Pública .......................................... 2.2.1. Aproximación a la noción de Administración pública ............................................................... 2.2.2. Panorama general de las clases de personal al servicio de las AAPP ......................................... 2.2.3. Las AAPP como beneficiarias de bonificaciones de cuotas empresariales a la Seguridad Social como medidas selectivas de fomento del empleo ....................................................................

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CAPÍTULO IV ELEMENTOS SUBJETIVOS O PERSONALES DE LAS BONIFICACIONES DE CUOTAS EMPRESARIALES A LA SEGURIDAD SOCIAL (II) I. LOS COLECTIVOS DE TRABAJADORES CUYA CONTRATACIÓN SE BONIFICA: GENERALIDADES ......................... 1. Carácter selectivo: justificación, pros y contras ................. 2. Las acciones positivas como elementos de corrección de las diferencias ............................................................................ 3. La ampliación progresiva de colectivos de trabajadores con especiales dificultades de acceso al empleo: el art. 26 de la Ley de Empleo ...................................................................... II. LAS DIFICULTADES DE ACCESO AL EMPLEO MÁS TRADICIONALES: DESEMPLEO DE LARGA DURACIÓN, GÉNERO, EDAD Y DISCAPACIDAD ........................................... 1. El desempleo de larga duración como dificultad propia de situaciones de desempleo estructural ................................. 2. El género como dificultad..................................................... 3. La edad como hándicap: trabajadores jóvenes y trabajadores mayores .......................................................................... 3.1. Los trabajadores jóvenes.............................................. 3.2. Los trabajadores mayores ............................................ 4. Desempleados con discapacidad: el doble hándicap ........... 4.1. Breves consideraciones sobre la polémica delimitación conceptual de trabajador discapacitado: la referencia a las capacidades profesionales ................................... 4.2. Políticas públicas de fomento del empleo de este colectivo: propósitos y despropósitos ................................... 4.3. Cambios recientes en materia de bonificación de cuotas a la Seguridad Social para este colectivo .............. III. LAS DIFICULTADES DE ACCESO AL EMPLEO MÁS RECIENTES: VÍCTIMAS DE LA EXCLUSIÓN SOCIAL Y DE LA VIOLENCIA DE GÉNERO Y LOS DESEMPLEADOS CON CARGAS FAMILIARES ...................................................

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1. Las personas en situación de exclusión social: en el laberinto de la exclusión social................................................... 1.1. La preocupación europea por los problemas de exclusión social y su influencia en sede nacional ................ 1.2. Delimitación del colectivo y primeras medidas ensayadas ............................................................................. 1.3. Panorama actual: las bonificaciones de cuotas a la Seguridad Social como únicas medidas previstas .......... 2. Las personas víctimas de violencia de género o violencia doméstica: en el laberinto de los malos tratos ................... 3. Los trabajadores desempleados con responsabilidades familiares ................................................................................. IV. OTRAS DIFICULTADES EMERGENTES DE ACCESO AL MERCADO DE TRABAJO ........................................................ 1. Los inmigrantes económicos: la nacionalidad como diferencia .................................................................................... 2. Los becarios y el personal investigador: ¿especiales dificultades de acceso al empleo? ................................................... 3. La protección de la dependencia y la generación de empleo a su alrededor ....................................................................... V. LOS COLECTIVOS CUYA CONTRATACIÓN SE EXCLUYE DEL DERECHO A BONIFICACIÓN ........................................ 1. Las relaciones laborales especiales ..................................... 2. La contratación laboral de familiares .................................

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CAPÍTULO V ELEMENTOS OBJETIVOS O MATERIALES DE LAS BONIFICACIONES DE CUOTAS EMPRESARIALES A LA SEGURIDAD SOCIAL I. FINALIDAD ESPECÍFICA DE LAS BONIFICACIONES DE CUOTAS A LA SEGURIDAD SOCIAL: CONDICIONES, CAUTELAS Y CONTROL ......................................................... 1. Finalidad .............................................................................. 2. Condiciones........................................................................... 3. Cautelas ................................................................................ 3.1. Exclusiones “ad cautelam” ........................................... 3.2. Exclusiones punitivas .................................................. 4. Control del cumplimiento: el Servicio Público de Empleo estatal ................................................................................... 5. Posibilidades de incumplimiento......................................... 5.1. La falta de ingreso (en plazo reglamentario) de las cuotas ya bonificadas ................................................... 5.2. La obtención y disfrute indebido de bonificaciones de cuotas ............................................................................

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ÍNDICE

II. EL PROCEDIMIENTO PARA OBTENER LA BONIFICACIÓN DE CUOTAS EMPRESARIALES A LA SEGURIDAD SOCIAL ...................................................................................... 1. El procedimiento de autoliquidación tributaria en general 2. El procedimiento de autoliquidación de las cotizaciones a la Seguridad Social .............................................................. 3. Pros y contras ....................................................................... 3.1. Las dificultades de localización normativa ................. 3.2. Las dificultades interpretativas y aplicativas ............ 4. Información y control ........................................................... III. REGLAS DE CONCURRENCIA E INCOMPATIBILIDAD DE LAS BONIFICACIONES DE CUOTAS A LA SEGURIDAD SOCIAL ...................................................................................... 1. La prohibición de concurrencia ........................................... 2. Los límites de compatibilidad.............................................. IV. CUANTÍAS DE LAS BONIFICACIONES DE CUOTAS EMPRESARIALES A LA SEGURIDAD SOCIAL .......................... V. DURACIÓN DE LAS BONIFICACIONES DE CUOTAS EMPRESARIALES A LA SEGURIDAD SOCIAL .......................... 1. La determinación de la duración legal de las bonificaciones de cuotas empresariales a la Seguridad Social .................. 2. La especificación de los plazos legales previstos para celebrar contratos que causen derecho a la bonificación de cuotas empresariales a la Seguridad Social ....................... ANEXO DOCUMENTAL ......................................................................

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PRÓLOGO 1. Andábamos preocupados en los últimos tiempos por la calidad del empleo, cuando el mazazo de la crisis y sus secuelas sociales nos ha devuelto a una realidad que parecía superada. En los dos últimos años, los acontecimientos de los mercados financieros han proyectado sus efectos negativos sobre la economía real. Y, a pesar de los esfuerzos públicos de intervención de aquellos y de apoyo de las empresas que operan en ésta, la tremenda recesión que se ha producido —y para la que, a pesar de los «brotes verdes» a los que aluden los políticos, no se vislumbra un final inmediato— ha producido estragos en el empleo. La preocupación ya no es solo por un empleo de calidad: en un horizonte de cuatro millones de desempleados, el empleo, en su dimensión cuantitativa más pura, ha de volver necesariamente a ser objeto de las preocupaciones de todos los ciudadanos y también, por supuesto, de los juristas del trabajo. El libro que Carmen Grau me ha invitado a prologar habla de todas estas cosas. Es ante todo un libro sobre el empleo y, en concreto, sobre las políticas públicas que se desarrollan para alcanzar la, en este momento lejanísima, utopía del pleno empleo de calidad. Ciertamente, no todas estas políticas son objeto de reflexión puesto que, aspectos introductorios aparte, se centra, como indica su título, en Bonificaciones en la cotización y fomento del empleo. Pero no es menos cierto que, desde 1997, la política de rebaja de costes sociales se presenta como un elemento nuclear dentro de ellas. De otro lado, dado que su gestación comienza antes de los hechos a los que se ha hecho referencia más arriba, el trabajo recompone el sistema de bonificaciones fundamentalmente desde la doble perspectiva de la creación de empleo indefinido y de la superación de las desigualdades existentes en el mercado de trabajo. El fomento del empleo de calidad es, de este modo, el leit motiv del libro que sigue. 2. Se estructura en dos partes. La primera se dedica a los aspectos generales del objeto del estudio y la segunda, a perfilar en detalle los elementos de su régimen jurídico. Los aspectos generales se mueven a lo largo de varias coordenadas. El entrecruzamiento de las dos iniciales pretende llevar al lector a la reconstrucción conceptual de la institución analizada ubi-

JOSÉ MARÍA GOERLICH PESET

cándola, de un lado, en un marco teleológico más amplio como es el de la política de empleo, y, de otro, en el cuadro de referencia formal, el de la cotización a la seguridad social. Por su parte, el tercer eje de la reflexión, que a su vez enmarca el conjunto, nos muestra los grandes condicionantes político-organizativos del desarrollo de las políticas de empleo y, en concreto, las vinculadas a los costes de seguridad social: son objeto de atención, entre otras cosas, las políticas comunitarias, de empleo pero también de garantía de las libertades económicas básicas del mercado común, y las cuestiones relacionadas con el reparto de competencias entre Estado y CC.AA. La aproximación conceptual propia de esta primera parte es sustituida por una de corte más técnico dirigida a diseccionar el régimen jurídico de los incentivos a la creación de empleo que ocupa la segunda parte del trabajo. Una exposición de fuerte raigambre dogmática, que sucesivamente aborda los aspectos subjetivos y objetivos del fenómeno que se estudia, dividiendo cada uno de ellos en los distintos planos de reflexión que pueden diferenciarse y abordando las soluciones a los problemas que en cada uno de ellos se identifican. La lectura del índice de esta segunda parte permite fácilmente hacerse una idea de la realidad a la que me estoy refiriendo. No se piense, sin embargo, que el análisis se agota en una aproximación formal, descontextualizada de los problemas sociales que las normas intentan resolver. Por el contrario, la dimensión valorativa del método jurídico se encuentra permanentemente presente en el análisis que sigue: las normas se contrastan con los problemas que aspiran a resolver y, llegado el caso, son objeto de crítica desde este punto de vista. La combinación de facetas que puede encontrarse en el libro de Carmen Grau lo hace interesante desde diferentes perspectivas. Quien esté interesado en el funcionamiento concreto de las bonificaciones a la cotización empresarial como medida de política de empleo, desde un despacho administrativo o del servicio de personal de una empresa, encontrará soluciones a sus inquietudes en este terreno. Pero también servirá a quien reflexione sobre las cuestiones vinculadas al empleo desde un punto de vista macroscópico, y ello con independencia de que lo haga desde la perspectiva jurídica o desde la de otras ciencias sociales. El libro que el lector tiene entre las manos es, pues, una sólida aportación desde el punto de vista jurídico a los problemas del empleo.

PRÓLOGO

3. Por supuesto, queda mucho por hacer para resolverlos. Y no porque el trabajo no haya conseguido los objetivos que la autora se puso al iniciarlo. La razón es más profunda, y más grave, al tratarse nada menos que de la nueva crisis del empleo a la que, como se dijo antes, nos enfrentamos. En los años anteriores hemos vivido un espejismo, en el que el objetivo del pleno empleo, aunque aún lejano, no era inalcanzable y en el que nos preocupaba principalmente la calidad del empleo. En este contexto se comprende que las bonificaciones de la cotización empresarial a la seguridad social se hayan colocado desde 1997 en el centro de las políticas públicas en el terreno del empleo, tanto en atención a su monto económico como en función de su eco social. La crisis reciente no puede dejar de tener impacto sobre este modelo. Las cuestiones que se abren son muchas. Afectan, de entrada, al propio objetivo que normalmente han venido persiguiendo las bonificaciones, la suscripción de contratos indefinidos, puesto que su propia fisonomía está en este momento en discusión. Pero sobre todo queda en el aire la cuestión de si el esfuerzo económico que suponen ha de continuar haciéndose —puesto que acaso existan otras políticas de empleo que hayan de ser reforzadas en el nuevo modelo laboral que podría imponerse— y ha de continuar haciéndose de la misma manera —ya que quizá el apoyo a la contratación haya de abandonar su carácter selectivo y generalizarse mediante medidas de apoyo indiscriminadas—. Obviamente, nadie tenemos respuesta ahora para estas cuestiones. Podemos tener opiniones, más o menos fundamentadas, sobre el particular. Y por eso es completamente necesario que existan estudiosos que se animen a frecuentar con rigor el análisis de las políticas de empleo. Esto es lo que, a mi juicio, hace más interesante el libro que ahora presento y la persona de su autora. 4. Conocí a Carmen Grau hace casi quince años, durante mi estancia en la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria. Y, aunque han trascurrido más de diez desde que abandoné esta Universidad, recuerdo con cariño a todos y cada uno de los que formaban el grupo de trabajo en torno al Área de Derecho del Trabajo, su calidad personal y su entusiasmo profesional. Aun cuando las instalaciones de la Facultad de Ciencias Jurídicas en “La Granja” eran manifiestamente mejorables, el calor humano que irradiaban todos ellos y las

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ganas de hacer cosas lo compensaba con creces. Existían, seguro, otras infraestructuras académicas mejores pero es dudoso que en ellas hubiera un ambiente mejor. Carmen se acercó durante el último curso en que allí estuve con ánimo de continuar en el ámbito universitario, tras haber acabado sus estudios de licenciatura. Apenas nos dio tiempo a comenzar el trabajo de doctorado en «modalidad presencial». Aunque lo hemos desarrollado «a distancia», sí que sé del enorme interés de Carmen por los temas de empleo, fruto de sus primeras experiencias docentes y de sus estancias investigadoras en Universidades europeas. Entiéndaseme cuando hablo de su «enorme» interés: no tiene solo una connotación cuantitativa, esto es relacionada con la intensidad de su interés, sino también, y sobre todo, cualitativa, vinculada a la amplitud temática que abarca. De hecho, la imposibilidad de afrontar una aproximación más amplia en un trabajo de investigación como el que constituye la tesis doctoral nos obligó a acotar su tema, centrándolo precisamente en las bonificaciones de las cuotas empresariales a la seguridad social —que a la sazón eran, como he indicado, el núcleo de las políticas de empleo—. Años después, Carmen nos ofrece este trabajo, que en origen fue su tesis doctoral, que, defendida en octubre pasado ante una comisión presidida por el profesor Sala Franco y compuesta por los doctores Pedrajas Moreno, Blasco Pellicer, Saavedra Acevedo y Estévez González, obtuvo la máxima calificación de sobresaliente cum laude. Pero es seguro que, dadas las dimensiones de su interés por los temas vinculados al empleo, que este hecho así como el trabajo impreso en el que ahora se concreta, no va a agotar su futura dedicación a ellos.

JOSÉ MARÍA GOERLICH PESET Catedrático de la Universitat de València Valencia, 25 de junio de 2009

ÍNDICE DE ABREVIATURAS AIEE

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AMCE AMI ANE AAPP CCAA CE CEE CES D.A. D.F. D.T. EBEP EEE EEMM EM EPA ET F.J. FOGASA ITSS LA LBE LE LGSS LGT LIRPF

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LISMI LISOS LOFAGE

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LOI

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LPGE

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Acuerdo Interconfederal para la estabilidad en el empleo Acuerdo para la mejora del crecimiento y del empleo Acuerdo Marco Interconfederal Acuerdo Nacional de Empleo Administraciones Públicas Comunidades Autónomas Constitución Española Centros especiales de empleo Consejo Económico y Social Disposición Adicional Disposición Final Disposición Transitoria Estatuto Básico del empleado público Estrategia Europea de Empleo Estados miembros Exposición de motivos Estadística de población activa Estatuto de los Trabajadores Fundamento Jurídico Fondo de garantía salarial Inspección de Trabajo y Seguridad Social Ley de acompañamiento presupuestario Ley Básica de Empleo Ley de Empleo Ley General de Seguridad Social Ley General Tributaria Ley del Impuesto de la Renta sobre las personas físicas Ley de Integración social de los minusválidos Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social Ley de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado Ley Orgánica de Igualdad efectiva entre hombres y mujeres Ley de Presupuestos Generales del Estado

CARMEN GRAU PINEDA

LRJCA

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MTAS

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OC OCDE

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OIT PFE PNAE PNIn PNR RD / RRDD RDL RGCL RGR SPEE TA TC TCE TGSS TJCE TS UE VVAA

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Ley del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (en la actualidad, Ministerio de Trabajo e Inmigración) Orden de cotización Organización para la cooperación y el desarrollo económico Organización Internacional de Trabajo Programa de fomento del empleo Programa Nacional de Acción para el empleo Plan Nacional de Inclusión Social Programa Nacional de reformas Real Decreto / Reales Decretos Real Decreto-ley Reglamento General de cotización y liquidación Reglamento General de recaudación Servicio Público de empleo estatal Tratado de Ámsterdam Tribunal Constitucional Tratado de la Comunidad Europea Tesorería General de la Seguridad Social Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea Tribunal Supremo Unión Europea Varios autores

INTRODUCCIÓN El desempleo se plantea no solamente como uno de los mayores problemas sino también como uno de los grandes desafíos que deben afrontar los países desarrollados para poder seguir manteniendo del Estado de Bienestar, a través del mantenimiento o incremento de los niveles generales de crecimiento económico en términos de productividad, de generación de riqueza y de empleo. El desempleo en España (y en Europa) no es ya un problema meramente coyuntural, sino la consecuencia de esos cambios de largo alcance que han convertido al empleo en uno de los puntos centrales y más complejos del debate actual. Por tanto, es necesario reconocer que el problema no se soluciona sólo a través del crecimiento económico, sino que se requiere, además, de la adopción de medidas de política económica que engendren cambios estructurales, incorporen elementos de competitividad empresarial y faciliten del desarrollo de los sectores de mayor productividad, favoreciendo la flexibilidad en el funcionamiento de las empresas para que sean capaces de hacer frente, de la mejor manera posible, a las necesidades actuales de creación de empleo. Es precisamente en este contexto en el que es preciso ubicar el interés que, en los últimos tiempos, los distintos Estados miembros de la Unión Europea han venido manifestando por desarrollar una importante actividad normativa (y política) que combata las altas tasas de desempleo imperantes. Dentro del conjunto de las políticas de empleo nacionales, han sido las medidas agrupadas bajo la denominación común de políticas activas de empleo las que han ocupado un papel central y prioritario en las reformas que, a nivel nacional, se han llevado a cabo sobre los aspectos laborales y de Seguridad Social del mercado de trabajo. Es aquí donde encuentran justificación la mayoría de las medidas adoptadas en estos últimos años como las referidas a la flexibilización del mercado laboral, a la reorganización del tiempo de trabajo o a determinados aspectos de protección social como la jubilación flexible o las reformas en materia de protección por desempleo. Junto a este tipo de medidas estructurales, los Estados han venido desarrollando un amplio conjunto de políticas de fomento del empleo entre las cuales los incentivos económicos a la contratación