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ORGANIZACIÓN Y REGULACIÓN DE LA SUPRAMUNICIPALIDAD
Análisis de soluciones comparadas y buenas prácticas
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH
María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Cañizares Laso
Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho
Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro en retiro de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
María Luisa Cuerda Arnau
Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón
Manuel Díaz Martínez
Catedrático de Derecho Procesal de la UNED
Carmen Domínguez Hidalgo
Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica de Chile
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
José Luis González Cussac
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Luis López Guerra
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania). Miembro de la Comisión de Venecia
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid Consuelo Ramón Chornet
Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Elisa Speckman Guerra
Directora del Instituto de Investigaciones
Históricas de la UNAM
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Fueron miembros de este Comité:
Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta Fernández y Tomás S. Vives Antón
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ORGANIZACIÓN Y REGULACIÓN DE LA
SUPRAMUNICIPALIDAD
Análisis de soluciones comparadas y buenas prácticas
Directores:
Antonio DescAlzo González
MArtA lorA-tAMAyo VAllVé esther rAnDo BurGos
tirant lo blanch
Valencia, 2024
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Índice Abreviaturas ................................................................................... 19 PARTE I ORGANIZACIÓN Y REGULACIÓN DE LA SUPRAMUNICIPALIDAD EN ESPAÑA Y EN CLAVE COMPARADA Capítulo 1 La supramunicipalidad y su vertebración territorial, jurídica y social ... 37 Capítulo 2 La organización supramunicipal en España: contexto, vicisitudes y retos en clave jurídica ................................................................. 43 1. Introducción ............................................................................ 43 2. Los entes locales en la organización administrativa española ... 46 2.1. Algunas cuestiones previas ................................................................. 46 2.2. La autonomía local ............................................................................ 49 2.3. Breves referencias al marco normativo en régimen local ..................... 56 3. Las entidades supramunicipales ............................................... 61 3.1. La problemática de la planta local en España y posibles alternativas.. 61 3.2. Algunos apuntes sobre las entidades locales ....................................... 66 3.3. Las fórmulas organizativas de carácter supramunicipal ...................... 68 4. Conclusiones.......................................................................... 135 5. Bibliografía ............................................................................ 136 Capítulo 3 Las actuaciones de interés autonómico ............................................. 139 1. Aspectos conceptuales y competenciales................................. 139 2. ¿Iniciativa pública o iniciativa privada? ................................. 146 3. Las actuaciones de interés autonómico y la autonomía local .. 149
10 Índice 4. Las actuaciones de interés autonómico y las leyes singulares .. 158 5. Bibliografía básica ................................................................. 161 Capítulo 4 La articulación de la supramunicipalidad en el urbanismo ................ 163 1. Cuestiones de partida............................................................. 163 2. El urbanismo en clave supramunicipal. Principales controversias y algunas propuestas ........................................ 165 3. El planeamiento urbanístico supramunicipal y su tratamiento en perspectiva autonómica ................................. 176 4. Algunos modelos de planes urbanísticos supramunicipales previstos por las Comunidades Autónomas ........................... 180 4.1. Andalucía: Planes de Ordenación Intermunicipal ............................. 180 4.2. Cataluña: la figura de los Planes Directores Urbanísticos en Cataluña ......................................................................................... 198 4.3. Aragón: la coordinación del planeamiento urbanístico a través de los Programas de Coordinación del Planeamiento Urbanístico de Aragón ........................................................................................ 211 5. Conclusiones.......................................................................... 214 6. Bibliografía ............................................................................ 216 Capítulo 5 Las directrices de ordenación del territorio del País Vasco, determinaciones supramunicipales para un desarrollo urbano sostenible e integrado .............................................................................. 219 1. Introducción .......................................................................... 219 2. Antecedentes .......................................................................... 223 3. Las DOT del año 2019 .......................................................... 226 4. Modelo de ocupación y el sistema polinuclear de capitales .... 229 5. Directrices urbanísticas de las DOT ....................................... 231 5.1. Directrices sobre regeneración urbana .............................................. 231 5.2. Directrices sobre los suelos de actividades económicas y equipamientos comerciales .............................................................. 233 5.3. Directrices sobre los perímetros de crecimiento urbano .................... 235 5.4. Directrices sobre cuantificación residencial ...................................... 236 6. Conclusiones.......................................................................... 240 7. Bibliografía ............................................................................ 241
11 Índice Capítulo 6 El planeamiento supramunicipal en la Comunidad Valenciana........... 243 1. El plan de ordenación ubana de Valencia y su cintura ............ 243 2. Las normas de coordinación metropolitana ........................... 245 3. La ordenación territorial en el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunidad Valenciana .......................................................... 246 4. La estrategia territorial de la comunidad valenciana .............. 247 5. Los planes de acción territorial .............................................. 251 5.1. Plan de Acción Territorial sobre Prevención del Riesgo de Inundación de la Comunidad Valenciana (PATRICOVA) ................ 254 5.2. El Plan de Acción Territorial de la Infraestructura Verde del Litoral de la Comunidad Valenciana (PATIVEL) ............................. 256 5.3. El plan eólico supramunicipal de la Comunidad Valenciana ............. 261 5.4. El Plan de Acción Territorial de Ordenación y Dinamización de la Huerta de Valencia ...................................................................... 265 5.5. Plan de Acción Territorial Forestal de la Comunidad Valenciana...... 270 6. Conclusiones.......................................................................... 273 7. Bibliografía ............................................................................ 275 Capítulo 7 El Plan director urbanístico de la actividad económica de la Cuenca de Ódena: una infraestructura verde de escala supramunicipal ..... 277 1. La estrategia territorial para la localización de nuevos sectores de actividad económica en Cataluña ........................ 278 2. La Cuenca de Ódena: un territorio industrial ......................... 281 3. El Plan director urbanístico de la actividad económica de la Cuenca de Ódena .................................................................. 284 4. Conclusiones.......................................................................... 293 5. Bibliografía ............................................................................ 296 Capítulo 8 La ordenación urbana y territorial en las grandes capitales europeas: retos del planeamiento supramunicipal y metropolitano ante la nueva agenda urbana ............................................................... 297 1. Introducción .......................................................................... 298
12 Índice 2. Retos supramunicipales en el planeamiento urbano y territorial de escala metropolitana ......................................... 302 3. La agenda metropolitana del Gran París ................................ 309 4. La autoridad del Gran Londres y el London Plan 2021 ......... 315 5. De la agenda metropolitana supramunicipal a la suprarregional en Berlín-Brandeburgo ................................... 318 6. De la Provincia de Roma a la ciudad metropolitana de Roma capital ......................................................................... 322 7. La ordenación supramunicipal de Barcelona: un nuevo plan director urbanístico metropolitano, medio siglo después ......... 326 8. Conclusiones.......................................................................... 330 9. Bibliografía ............................................................................ 333 Anexo I. Regiones metropolitanas europeas ............................... 335 Capítulo 9 Planeamiento participativo a escala supramunicipal: el caso del Neighbourhood Planning en UK ................................................ 339 1. Introducción: la tradición participativa en el sistema de planeamiento británico .......................................................... 339 2. El modelo de Neighbourhood Planning y la reconfiguración del planeamiento local en Londres ............... 341 3. Cross-boundary Neighbourhood Plans: barreras y oportunidades para la superación de las fronteras locales...... 344 4. El caso del Highgate Neighbourhood Plan ............................. 348 5. Lecciones y retos del Neighbourhood Planning ...................... 350 6. Bibliografía ............................................................................ 352 Capítulo 10 La planificación y la ordenación territorial a nivel supramunicipal: el caso portugués ...................................................................... 355 1. Introducción .......................................................................... 355 2. El nivel supramunicipal en la estructura administrativa portuguesa............................................................................. 356 2.1. Consideraciones generales ................................................................ 356 2.2. La inexistencia de regiones administrativas ...................................... 359 2.3. Los servicios desconcentrados de la Administración central ............. 363
13 Índice 2.4. Las entidades intermunicipales ......................................................... 367 3. El nivel supramunicipal en las leyes de ordenación del territorio................................................................................ 371 3.1. El sistema de gestión territorial en Portugal...................................... 371 3.2. Los programas regionales de ordenación del territorio ..................... 377 3.3. Los programas y planes intermunicipales de ordenación del territorio ......................................................................................... 380 3.4. La inconsistencia del ámbito intermunicipal entre los ámbitos regional y municipal ........................................................................ 383 4. Los ejemplos de planificación de cooperación municipal: ¿planes supramunicipales o intermunicipales? ....................... 388 4.1. Plan de Ordenación Pormenorizada del Parque de las Ciudades (Parque das Cidades) ....................................................................... 388 4.2. Plan de Ordenación Intermunicipal del territorio del Alto Duero Vinatero (Alto Douro Vinhateiro) ................................................... 389 4.3. Plan de Ordenación Intermunicipal de la Ría de Aveiro.................... 391 4.4. Programa intermunicipal de los Sacromontes ................................... 393 5. Conclusiones.......................................................................... 394 6. Bibliografía ............................................................................ 395 Capítulo 11 La supramunicipalidad en Italia: el papel de la Ciudad Metropolitana en la organización administrativa local ................. 397 1. Introducción .......................................................................... 397 2. La organización administrativa en Italia: antecedentes y evolución ............................................................................... 400 3. La reforma local en Italia ....................................................... 405 3.1. Contexto general .............................................................................. 405 3.2. Las Regiones .................................................................................... 407 3.3. Las Provincias .................................................................................. 414 4. Las Ciudades Metropolitanas como eje de racionalización en el modelo organizativo italiano ......................................... 420 4.1. Antecedentes: el periplo jurídico de las Ciudades Metropolitanas hasta su efectiva conformación en el ordenamiento jurídico .......... 420 4.2. Principales caracteres de las Ciudades Metropolitanas ..................... 426 4.3. Funciones fundamentales atribuidas a las Ciudades Metropolitanas... 428 4.4. La organización institucional de las Ciudades Metropolitanas ......... 431 4.5. La evolución y estado actual de las Ciudades Metropolitanas .......... 433 5. Reflexiones finales.................................................................. 435 6. Bibliografía ............................................................................ 437
PARTE II
REDES Y MODELOS DE SERVICIOS PÚBLICOS A NIVEL SUPRAMUNICIPAL
Capítulo 12
Las fórmulas organizativas supramunicipales y su demostrada ineficacia para luchar contra la despoblación ..............................
1. Introducción ..........................................................................
2. Proceso comarcalizador. Modelo aragonés, catalán y gallego
Capítulo 13
Los informes de naturaleza económica financiera en la planificación territorial y urbanística.............................................................
1. Planteamiento ........................................................................
2. Las memorias o informes de naturaleza económica financiera en la planificación territorial y en la urbanística: a propósito de las sentencias del Tribunal Supremo de 27 de abril 2022, recursos de casación 4034/2021 y 4049/2021, sobre el Plan de Acción Territorial de la Infraestructura Verde del Litoral de la Comunidad Valenciana ...................... 487
2.1. El marco normativo de los Planes de Acción Territorial en el Decreto Legislativo de la Comunidad Valenciana 1/2021, de 18 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje................................. 488
2.2. Las sentencias del Tribunal Supremo de 27 de abril 2022, recursos de casación 4034/2021 y 4049/2021, sobre el Plan de Acción Territorial de la Infraestructura Verde del Litoral de la Comunidad Valenciana ................................................................... 496
Capítulo 14
14 Índice
443
443
446
...
461
Modelo Valenciano ................................................................ 473
Bibliografía ............................................................................ 478
3. Proceso intermunicipalizador: las mancomunidades. Modelo andaluz y extremeño ..............................................................
4.
5.
479
480
Supramunicipalidad energética....................................................... 503 1. Introducción .......................................................................... 503
Índice
2. Referentes normativos en materia de energía: de las iniciativas comunitarias a las propuestas estatales ................. 505
2.1. Marco normativo de la Unión Europea ............................................ 505
2.2. Marco normativo estatal: propuestas de futuro ................................ 508
3. Superando las fronteras municipales en la gestión de la energía................................................................................... 515
3.1. Proyectos supramunicipales para el desarrollo de comunidades energéticas ....................................................................................... 519
4. Comunidades rurales energéticas ........................................... 523
5. Supramunicipalidad energética desde las Cámaras de Comercio............................................................................... 529
5.1. Las Cámaras de Comercio, Industria, Servicios y Navegación como actores de la transformación energética ................................. 529
5.2. El marco normativo y planificador de Navarra ................................. 532
5.3. Los ejes de un proyecto exitoso ........................................................ 536 6. Conclusiones.......................................................................... 540 7.
Capítulo 15
3.2. Normativa autonómica en materia de régimen local. Particular referencia al ámbito supramunicipal en protección civil .................. 556
4. Tratamiento normativo de la protección civil supramunicipal en clave estatal ............................................. 559
4.1. Ley del Sistema Nacional de Protección Civil ................................... 559
4.2. Norma Básica de Protección Civil .................................................... 560 4.3. Norma Básica de Autoprotección ..................................................... 561 4.4. Estrategia Nacional de Protección Civil............................................ 562
4.5. Plan Estatal General de Emergencias de Protección Civil .................. 562
4.6. Directrices Básicas de Planificación .................................................. 563
5. Marco normativo autonómico en materia de protección civil y la atribución conferida a las entidades locales: análisis de conjunto ............................................................... 564
5.1. Introducción .................................................................................... 564
15
543
Bibliografía ............................................................................
Protección civil en el ámbito supramunicipal .................................... 545
Introducción .......................................................................... 545
en
547
Competencia supramunicipal en protección civil. Regulación general autonómica ............................................. 553 3.1. Estatutos de Autonomía. Particular referencia al ámbito supramunicipal en protección civil ..................................................
1.
2. Contexto jurídico
materia de protección civil ....................
3.
553
5.2. Competencias de las entidades locales supramunicipales en materia de protección civil .............................................................. 567
5.3. Obligatoriedad de prestar el Servicio de Protección Civil por entidades locales de población superior a 20.000 habitantes y otras variables más restrictivas ........................................................ 571
6. Planes de emergencia supramunicipales ................................. 577
6.1. Planes territoriales de emergencia supramunicipales ......................... 577
6.2. Planes especiales de emergencia supramunicipales ............................ 583
6.3. Planes de emergencia supramunicipales. Aprobación........................ 584
6.4. Planes de emergencia supramunicipales. Homologación ................... 587
6.5. Planes de emergencia supramunicipales. Publicación ........................ 589
7. Conclusiones.......................................................................... 592
8. Bibliografía ............................................................................ 597
Capítulo 16
La adaptación ambiental del planeamiento municipal a través del planeamiento supramunicipal: el ejemplo catalán de los planes directores de suelos no sostenibles ............................................... 599
1. Introducción: la necesidad de centrarnos en la adaptación ambiental del planeamiento urbanístico ................................ 600
2. La experiencia previa del planeamiento supramunicipal de ordenación del litoral: los ejemplos catalán, valenciano y andaluz.................................................................................. 603
3. La necesidad de revisar el planeamiento obsoleto en Cataluña para adaptarlo ambientalmente .............................. 607
4. Los planes directores urbanísticos de revisión de los suelos no sostenibles de la costa brava y el pirineo como mecanismo de adaptación ambiental ..................................... 609
4.1. Ámbito de aplicación ....................................................................... 612
4.2. La definición del principio de desarrollo sostenible a partir de criterios de la legislación territorial, urbanística y sectorial.............. 613
4.3. Las estrategias de actuación en los suelos de crecimiento urbanizables o urbanos no desarrollados ......................................... 614
5. El riesgo indemnizatorio de los planes directores de revisión de suelos no sostenibles ............................................ 616
5.1. El riesgo indemnizatorio por extinción de sectores y ámbitos de suelo urbanizable o urbano ............................................................. 617
5.2. El riesgo indemnizatorio por extinción de los “falsos urbanos” ....... 619
6. Conclusiones.......................................................................... 623
7. Bibliografía ............................................................................ 625
16 Índice
Capítulo 17 La
y supramunicipal en perspectiva comparada del sistema público de servicios sociales .....................
17 Índice
627 1. Introducción .......................................................................... 628 2. Objetivos y metodología empleada ........................................ 629 3. Caracterización y contexto autonómico de los servicios sociales .................................................................................. 631 3.1. Principales tendencias de población ................................................. 631 3.2. Tendencias en los patrones de pobreza y de exclusión social ............ 633 3.3. Tendencias en la protección social en servicios sociales y en el gasto social ...................................................................................... 634 4. Las leyes de segunda generación y la organización de los servicios sociales .................................................................... 636 5. El análisis comparado en los servicios sociales supramunicipales a través de las carteras autonómicas de servicios sociales .................................................................................. 640 5.1. Convivencia familiar, relacional y comunitaria ................................. 641 5.2. Envejecimiento, dependencia, discapacidad y cuidados .................... 644 5.3. Inclusión social ................................................................................ 647 5.4. Garantía de Rentas........................................................................... 649 6. Tendencias de futuro .............................................................. 652 6.1. Crecimiento de las necesidades y evolución en la estructura de los servicios sociales autonómicos ................................................... 652 6.2. Comparación y propuestas en los Servicios Sociales para el caso de La Rioja ...................................................................................... 653
Bibliografía ............................................................................ 654
organización autonómica
7.
