1_9788594772930 by Editorial Tirant Lo Blanch

Josep Pont Vidal Copyright© 2019 by Josep Pont Vidal Editor Responsável: Aline Gostinski Capa e Diagramação: Carla Botto de Barros V691 CONSELHO EDITORIAL Vidal,CIENTÍFICO: Josep Pont Eduardo Ferrer Mac-GGovernança regor Poisotdemocrática: para uma nova coordenaçãodeda sociedade / Josep Pont Vidal. – 1.ed.Presidente da Corte Interamericana Direitos Humanos. Investigador do Instituto de Investigações JurídicasFlorianópolis da UNAM - México : Tirant lo Blanch, 2019. 214p. Juarez Tavares Catedrático de Direito Penal da Universidade do Estado do Rio de Janeiro - Brasil

ISBN: 978-85-9477-292-3

Luis López Guerra

Magistrado do Tribunal Europeu de Direitos Humanos. Catedrático de Direito Constitucional da 1. Governança. 2. Planejamento. 3. Política. 4. Universidade Carlos III de Madrid - Espanha

Owen M. Fiss

Desenvolvimento. I. Título.

Catedrático Emérito de Teoria de Direito da Universidade de Yale - EUA CDU: 351.75

Tomás S. Vives Antón

de Direito Penal da Universidade de Valência - Espanha Catedrático

GOVERNANÇA DEMOCRÁTICA: PARA UMA NOVA COORDENAÇÃO DA SOCIEDADE

V691 Vidal, Josep Pont Governança democrática [livro eletrônico] : para uma nova coordenação da sociedade / Josep Pont Vidal. – 1.ed.- Florianópolis : Tirant lo Blanch, 2019. 4Mb ; Ebook ISBN: 978-85-9477-293-0 1. Governança. 2. Planejamento. 3. Política. 4. Desenvolvimento. I. Título. CDU: 351.75 É proibida a reprodução total ou parcial, por qualquer meio ou processo, inclusive quanto às características gráficas e/ ou editoriais. A violação de direitos autorais constitui crime (Código Penal, art.184 e §§, Lei n° 10.695, de 01/07/2003), sujeitando-se à busca e apreensão e indenizações diversas (Lei n°9.610/98). Todos os direitos desta edição reservados à Tirant Empório do Direito Editoral Ltda.

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Teoria

SUMÁRIO PREFÁCIO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 INTRODUÇÃO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

PRIMEIRA PARTE - GOVERNANÇA, POLÍTICA E TERRITÓRIO 1. INTRODUÇÃO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 Sistema político-administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 Governança como termo polissêmico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 Governança e orientação da sociedade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

2. PERSPECTIVAS CIENTÍFICAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 Declínio da democracia liberal e transição para o modelo iliberal (não liberal)? . . Lógicas descritivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Perspectiva pós-estruturalista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Perspectiva de sistemas autorreferenciais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Política e território . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Perspectiva da administração pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Perspectiva do território . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

45 47 52 53 54 56 58

3. ABORDAGENS CONCEITUAIS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 Neoinstitucionalismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .61 Processo e discurso (Fatrick Le Galés) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 Accountability (Responsabilidade) democrática (Joan Prats) . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 Abordagens Sistêmicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 Governança sistêmica interativa (Jan Kooiman) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 Perspectiva dos sistemas autorreferenciais (Helmut Willke) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 Instituições monetárias internacionais e “good governance” (“boa governança”) . . 69 Rumo a uma convergência de perspectivas? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

4. A PERSPECTIVA DOS SISTEMAS AUTORREFERENCIAIS: UMA INTRODUÇÃO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 Diferenciação funcional da sociedade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 Diferenciação funcional na teoria autorreferencial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .76 Política e território . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 Da diferenciação bidimensional à “tridimensional” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 Sistema político . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 Governança na perspectiva autorreferencial de Niklas Luhmann . . . . . . . . . . . . . . 81 Fechamento operacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 Governança: das descrições à concepção . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

GOVERNANÇA DEMOCRÁTICA: PARA UMA NOVA COORDENAÇÃO DA SOCIEDADE

SEGUNDA PARTE - GOVERNANÇA POLÍTICA, ORIENTAÇÃO E PRODUÇÃO DE SENTIDO: UM ESBOÇO COMUNICATIVO 1. INTRODUÇÃO: PARA ORIENTAÇÃO SISTÊMICA CONTEXTUAL. . . . . 93 Desafios e questões para a governança política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 Governança política no debate autorreferencial e neossistêmico . . . . . . . . . . . . . . . 98 Frustração de expectativas, contribuições recentes e possibilidades de inovação . 101 O debate nas sociedades da América Latina e do Brasil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 A auto-organização apenas como hipótese? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 O sentido na teoria dos sistemas autorreferenciais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 Diferenciação de sentido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 Sentido e sistema de comunicação . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

2. ESBOÇO DE UMA GOVERNANÇA SISTÊMICA COMUNICATIVA PROCESSUAL. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 Pressupostos centrais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 Interação dinâmica multinível . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .116 Dialética dos planos micro e macro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 Processos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 Interação comunicativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 Subsistema político . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122

3. OBSERVAÇÃO DA GOVERNANÇA EM SISTEMAS PARCIAIS. . . . . . . . . 125 Comunicações a sistema psíquico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Metagovernança: “quem observa os governantes?” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Metagovernança e sociedades latino-americanas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sentido autorreferencial e sentido ontológico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

127 132 133 135

PARTE TERCEIRA - GOVERNANÇA, PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL NA AMAZÔNIA: ABORDAGEM EMPÍRICA 1. AMAZÔNIAS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 Modernidade Periférica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A governança nas Amazônias brasileiras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Planejamento e desenvolvimento na Amazônia oriental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Planos de desenvolvimento na segunda década do século XXI . . . . . . . . . . . . . . . Fracasso das teorias funcionalistas de desenvolvimento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

141 143 146 150 151

2. PERSPECTIVA DE SISTEMAS (ABERTOS). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 Teoria das redes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Limitações da teoria ator-rede . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Orientação para o Desenvolvimento Sustentável . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Governança sistêmica na Amazônia: sistema, integração e processo . . . . . . . . . . .

155 157 160 164

SUMÁRIO 7

3. RESILIÊNCIA SOCIAL E AUTO-ORGANIZAÇÃO COLETIVA. . . . . . . . 167 Resiliência socioecológica e sistemas abertos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Resiliência para mudanças radicais e movimentos sociais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Abordagem observacional sistêmica e auto-organização . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Contextualização: megaprojetos e ação coletiva na região do Xingu . . . . . . . . . . . Impactos nas comunidades e resiliência à mudança . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Processos de auto-organização . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Resiliência para mudança radical . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Algumas reflexões finais: auto-organização como um nexo . . . . . . . . . . . . . . . . . . Para práticas em direção a auto-organização e de co-governança no marco da democracia-mercado-desenvolvimento humano sustentável . . . . . . . . . . . . . . . . .

169 172 174 176 178 179 180 181 182

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189

PREFÁCIO A publicação e o título deste trabalho coincidem com as mudanças e desafios do sistema político brasileiro e com as preocupações relacionadas ao assunto como resultado da vitória de Jair Bolsonaro, em 28 de outubro de 2018 para a presidência do Brasil, assim como com as medidas socioeconômicas e políticas a serem adotadas por ele. A vitória deste político, até pouco tempo desconhecido, é um desafio para o sistema democrático brasileiro, para o governo e para a ação política a se emprender nos próximos anos, com importantes repercussões internas no país, mormente na região amazônica, nos países vizinhos da América Latina e no mundo, na medida em que o Brasil é o único país da América Latina que se equipara às potências mundiais. Este trabalho se alinha às preocupações de vários setores da sociedade civil e da esfera pública (associações profissionais, poder judiciário, universidades, sindicatos, vários grupos e movimentos sociais, entidades sociais) quanto ao futuro de um governo democrático, num ambiente sociopolítico complexo e delicado, marcado por tensões entre forças hierárquicas historicamente não muito dinâmicas, hierarquias unidirecionais, e as possibilidades de aprofundamento com uma governaça interativa e dialógica. Pretende-se, neste trabalho, mostrar a importância do problema comum de governança e coordenação, que giram em torno do binômio mercado e hierarquia, como proposta para superar a dicotomia central da descrição do funcionamento das sociedades atuais, caracterizadas pela diferenciação funcional moderna e pela hipercomplexidade do binômio mercado-democracia. Nesta linha argumentativa, o binômio mercado-democracia e o plano de meta governança – a governança da governança – apresentam a ideia de delineamento da manutenção da ordem social sob o regime de governança regulatória democrática interactiva, mostrando também suas possibilidades normativas. Com isto, fica aberta a questão sobre a possibilidade de novas formas de ordem e regulação social na democracia.

GOVERNANÇA DEMOCRÁTICA: PARA UMA NOVA COORDENAÇÃO DA SOCIEDADE

No livro Gobernanza. La coordinación entre democracia y jerarquía dinámica (2018), a atenção se voltou para a descrição de governança e a apresentação de casos. Nesta nova publicação, são abordados o funcionamento e a autonomia das esferas ou subsistemas que compõem a sociedade e a extensão da governança nos países da chamada “modernidade periférica”, como a situação do Brasil e região amazónica, em particular, sendo necessário fazer uma diferenciação conceitual e analítica nesse aspecto. Com isto, pretende-se questionar que, no conjunto dos países da América Latina, o processo de modernização tem sido tratado como um “desvio” dos modelos impostos ou concebidos pelos países do Norte ou do “centro”. Parece, também, necessário aprofundar as especificidades e as dificuldades para aplicar e combinar a ação política de governança com a democracia e o planejamento sustentável para a Amazônia brasileira. O presidente Jair Bolsonaro terá a responsabilidade de pôr em primeiro plano a necessidade de manter uma orientação da sociedade em sua expressão de governança democrática, simultaneamente com o desenvolvimento social. Belém, Pará, janeiro, 2019

INTRODUÇÃO Nas sociedades complexas atuais, o problema da governança como um modelo regulatório entre mercado, política e hierarquia e a questão para manter a ordem social sob o regime de governança democrática é, hoje, um tema central. Os termos Governança e Democracia orientam as teses e os pressupostos nos quais este trabalho se fundamenta; o primeiro termo diz respeito ao cenário da crise de participação nas democracias e o segundo termo, ao cenário da crise de governança. Observa-se que esta crise é tida como uma oportunidade para estabelecer uma governança democrática na sua extensão para um Desenvolvimento Humano Sustentável. Resultados eleitorais recentes em vários países mostram a fragilidade do sistema democrático quando usado por partidos populistas extremistas para assumir o poder. Com isso, fica evidente que a democracia está perdendo sua posição essencial e sua capacidade de liderança da sociedade, sendo gradualmente substituída por uma tendência de liderança tecnocrática em um mundo que superou a bipolaridade do século XX (na Guerra Fria) e foi substituído por uma polarização política e social difícil de ser reestruturada. Diferentes fenômenos políticos e sociais recentes em várias sociedades europeias e latino-americanas mostram esse cenário. Esse conjunto de fenômenos tem sido um fator que reforça o cenário da crise ou a fragilidade da estrutura da democracia nos países ocidentais1 e se manifesta através do seu exercício por partidos populistas e extremistas conduzidos por líderes demagogos para assumir o poder, em consonância com o que os cientistas políticos Steven Levitsky e Daniel Ziblatt descrevem no livro Cómo mueren las democracias (2018). A tese deste autor contempla dois pressupostos ou normas essenciais, isto é, a existência de tolerância mútua 1.

O historiador Julian Casanova propõe um quadro de análise entre o período europeu que decorreu entre 1914 e 1945 e foi identificado normalmente com a crise das instituições e como antessala para os regimes autoritários, com a pregunta “Estamos hoje nesse cenário da mesma forma que muitos acreditam ou perguntam?” Sua resposta é clara nesse sentido: “O conhecimento da história parece negá-lo”, Julian Casanova, Europa contra Europa, 1914-1945 (2013).

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entre os atores políticos, ou seja, a aceitação de diferenças e discrepâncias, e a contenção do uso do poder institucional, o que significa o respeito à manutenção dos poderes de um Estado diferenciado. Para o sistema democrático dos países latino-americanos, o livro identifica a ambivalência de diferentes processos. Um governo ruim encoraja o populismo e uma democracia liberal ofuscada, que, por uma estrutura camuflada de autoritarismo, passa a ser chamada de “democracia iliberal” (Zachari, 2006), na qual os cidadãos desconhecem as atividades pela ausência dos direitos civis. A conclusão a que Steven Levitsky chegou é contundente: “A abdicação dos líderes republicanos nos trouxe até aqui”.2 Em outra linha de argumentação, o filósofo e psicanalista esloveno Slavoj Zizek também identificou há alguns anos a existência de uma “democracia corrompida” com as seguintes palavras: “Crise da democracia não acontece quando as pessoas deixam de acreditar em seu próprio poder, pelo contrário, crise de democracia acontece quando as pessoas deixam de confiar nas elites, naquelas das quais se espera que saibam por elas e que as orientem [...] o verdadeiro trono está vago”. Este cenário de contingências, desafios e riscos para a democracia é diretamente influenciado por um contexto ou “era” de diminuição da “confiança pública” e de “crise da governança”, como foi identificado há alguns anos na perspectiva interdisciplinar de Taco Brandsen e Marc Holzer (2010) em seus modelos e propostas tradicionais, refletindo-se nitidamente não apenas nos países da América Latina, mas também em países da Europa Ocidental e Oriental. Na América Latina, o Brasil e o México se destacam por sua importância econômica. Se na década de 1990 e no início do século XXI, os dados do Latinbarómetro e Eurobarómetro já indicavam uma baixa credibilidade nos políticos, na segunda década do século atual, há uma aceitação crítica da democracia direta como forma de governo. No México, há uma aceitação desta forma de governo por 62% da população e, no Brasil, por 69% (Latinbarómetro, 2017 e Pew Research, 2018, respectivamente). É evidente a necessidade de examinar esses números a respeito do funcionamento da democracia e relacioná-los à confiança dos cidadãos em seus governos nacionais, pois, no caso do Brasil, a aprovação do então presidente Michel Temer atingiu apenas 6% (Datafolha, janeiro 2018), enquanto no México, o ex-presidente Enrique Peña Nieto chegou a 18% (Consulta Mitofsky, agosto 2018) (Fig. 1). 2.

La Vanguardia 9, setiembre, 2018.

JOSEP PONT VIDAL - Introdução 13

Figura 1. Democracia X Ditadura no Brasil (estimulada e única em %)

Fonte: Datafolha, 4 out. 2018.

Estas tendências de opinião também são observadas nos Eurobarómetros de alguns países europeus. É necessário ver esses dados com certa cautela, pois em alguns relatórios a agregação de indicadores e perguntas intencionais e direcionadas parecem questionáveis, mesmo que apresentem algumas tendências que não devam ser ignoradas.3 A reação dos cidadãos nas eleições eleitorais tem sido assimétrica nos dois países. Enquanto no México, nas eleições de 2 de julho de 2018, a maioria se inclinou para uma esquerda moderada de López Obrador (Partido de la Revolución Democratica), no Brasil, a opção dos eleitores (29 de outubro de 2018) foi para a extrema direita de Jair Bolsonaro (Partido Social Liberal). Em suas respectivas campanhas eleitorais, ambos os candidatos utilizaram um mesmo slogan “combater a corrupção e a violência”, embora a diferença se destaca na estratégia para atingir esse objetivo. Bolsonaro usou os lemas “luta com violência contra a violência” e “combater a corrupção e a violência com o radicalismo”, enquanto López Obrador proclamou sua luta “com medidas preventivas e reintegração dos corruptos” e contra “as máfias e as elites de poder”. Sob uma análise mais detalhada das eleições presidenciais no Brasil, destaca-se o elevado número de votos nulos ou em branco (27,5% do total), que, no censo eleitoral do país, representa cerca de trinta milhões de cidadãos que não votaram nem em Fernando Haddad (PT) e nem em Jair Bolsonaro (PSL) no segundo turno, por diversas razões. 3.

Uma análise detalhada sobre os conceitos de democracia e regimes totalitários: José Antonio Cheibub; Jennifer Gandhi; James Raymond Vreeland, Democracy and dictatorship revisited, Public Choice, 2010, n.143, p.67-101.

GOVERNANÇA DEMOCRÁTICA: PARA UM NOVA COORDENAÇÃO DA SOCIEDADE

Por outro lado, conceitos de governança e ação também estão profundamente desacreditados em todas as áreas, por dois motivos básicos. Primeiramente, pelo descrédito na economia de livre mercado, em razão da profunda crise econômica em que os países ocidentais ainda estão imersos. A crise econômico-financeira tem sido a causa e o efeito da implementação da governança limitada e orientada exclusivamente para o mercado. O modelo orientado à livre concorrência e à anunciada e prometida “autorregulação do mercado” produziu profundas assimetrias em todas as sociedades. As práticas e os modelos de governo deixaram marcas profundas e decepções, de tal forma a se manifestar perplexidade e resignação generalizadas a respeito do conceito de governança. Por outro lado, os modelos de planejamento e governança econômica aplicados em alguns países da América Latina também são totalmente desacreditados, em razão do fracasso das economias de planejamento do Estado, como ocorre em várias sociedades que têm um tipo de gestão centralizada. Os impactos e consequências da descrição do “cansaço da democracia” liberal, as práticas e as experiências participativas e a opção política resultantes manifestaram-se nas recentes eleições presidenciais (outubro de 2018). No Brasil, municípios com grande tradição democrática, impulsionadores de orcamentos participativos e conferências de consenso (Porto Alegre, Curitiva, o grupo de cidades da chamada ABC Paulista), tenderam fortemente ao voto conservador, em favor do candidato à presidência, Jair Bolsonaro. Como se explica este fenômeno? Apesar da importância dos processos de aprendizagem colocados em prática nas duas últimas décadas, há um desencanto em relação a estes processos participativos, em razão de uma organização regulada por uma instrumentalização partidária, com resultados práticos pífios em relação à aprendizagem por parte dos cidadãos. A resposta não foi uma radicalização democrática, mas uma “fadiga democrática”, que se manifestou em apoio massivo ao candidato conservador Bolsonaro.4 Tudo isso tem sido um fator que reforça a crise da democracia nas democracias ocidentais e que se manifesta pelo uso do sistema democrático por partidos populistas e extremistas, conduzidos por líderes demagogos, que querem assumir o poder, 4.

Resultado das eleições presidenciais no segundo turno (28 de outubro de 2018) nas cidades tradicionalmente governadas pelo PT [Grande ABC (SP) e cidades de Porto Alegre e Curitiba]: Santo André, Bolsonaro: 66,84%, Haddad: 33,16%; São Bernardo do Campo, Bolsonario: 59,57%, Haddad: 40,43%; São Caetano do Sul, Bolsonaro: 75.11%, Haddad: 24.89%; Porto Alegre (RS), Bolsonaro, 56.85%, Haddad: 43.15%; Curitiba (PR), Bolsonaro: 76,54%, Haddad: 23,46%; Canoas (RS), Bolsonario: 65,49%, Haddad: 31,54 %; Niteroi (RJ), Bolsonaro: 62,46 %, Haddad: 37,54; Contagem (MG), Bolsonaro: 64,75%, Haddad: 35,25%. Fonte: http://especiais.g1.globo.com/politica/eleicoes/2018/ mapa-da-apuracao-no-brasil-presidente/2-turno/.

JOSEP PONT VIDAL - Introdução 15

caso concreto da Venezuela5, como descrito no livro dos cientistas políticos Steven Levitsky e Daniel Ziblatt, Como as democracias morrem (2018). Aos impactos desta crise econômico-financeira global, somam-se os casos de corrupção e experiências de má gestão ou gestão deficiente, o que tem levado cidadãos e jovens a agir politicamente à margem das instituições políticas tradicionais ou a assumir um papel passivo diante destes fenômenos, ou mesmo radicalizar ativamente suas posições em direção a opções populistas.6 A questão gira em torno da pergunta como o setor público (político) poderá restabelecer sua legitimidade, legitimidade que se refere a uma aceitação geral/apoio/aquiescência do governo (e de seus servidores públicos) para a cidadania. A segunda questão é a implementação de uma governança efetiva e democrática (com a proposta normativa e sem controvérsias sobre “boa governança”) com capacidade crítica para administrar a complexidade dessa situação. Mas quem ainda acredita em uma boa governança da economia? Algumas análises vão além disso, identificando até mesmo uma “tecnocratização” das decisões políticas e a “marginalização” das instituições parlamentares, de tal forma a questionar se o sistema democrático como um todo está em crise. Uma rápida observação das sociedades mostra que a “gestão” esperada é bastante ilusória em relação à realidade e revela deficiências profundas no que concerne a problemas de gestão nos diferentes níveis institucionais, nacionais e regionais, em que as divergências entre os países são um claro expoente das possibilidades reais da proposta multi-level gobernance ou “Global governance”. Existem problemas de gestão de várias naturezas tais como: a. gestão das catástrofes com ajuda humanitária entre os estados e as ONGs; b. gestão quanto à solução de problemas ambientais e mudanças climáticas enfrentadas atualmente pela humanidade; c. irregularidades na gestão de acolhimento de refugiados entre os municípios, as comunidades e o Estado; e d. gestão da luta contra a violência e contra o narcotráfico, podendo citar a cidade do Rio de Janeiro como um exemplo pontual (entre o exército e várias forças policiais e de segurança). 5.

Steven Levitsky, especialista em América Latina, expõe o exemplo do Pacto de Puntofijo na Venezuela, um instrumento fundamental para a consolidação da democracia no país, que foi inicialmente questionado pelo chavismo, sendo que, ao longo do tempo, serviu para justificar várias limitações ligadas ao processo da democracia venezuelana, finalmente alcançando sua inutilidade. Organizações como o Banco Mundial publicaram em seu Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial de 2017 que: “a participação eleitoral está diminuindo em todo o mundo”.

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No plano analítico dos municípios e grandes cidadades, têm-se como referências as dificuldades de caráter político-administrativas e jurídico-administrativas para implementar uma governança que vá além da simples gestão intermunicipal de serviços e que esteja orientada para uma governança metropolitana efetiva, com planejamento de políticas e serviços públicos para melhorar a qualidade de vida dos cidadãos e efetivar a interação e a participação institucional, com o objetivo de alcançar cidades mais sustentáveis. Desastres ecológicos, escassez alimentar, desastres nucleares e riscos tecnológicos estão relacionados às decisões, à gestão e às práticas de ação política e ao modelo de governança. Nossa forma de vida depende, em grande parte, dos modelos de governança e gestão municipal. O dia a dia nas cidades, o uso do transporte público, a segurança pública, o sistema de saúde, ou o ingresso em uma escola, instituição ou carreira universitária dependem de decisões institucionais, do gerenciamento dos recursos públicos e do modelo ou ação de governança, que venham a ser aplicados nos respectivos campos. Nessa situação complexa, um debate teórico conceitual é necessário para redefinir o termo no plano político-administrativo, o que implica repensar ideias como a auto-organização e a autorregulação, segundo uma perspectiva que diferencie o termo governança das propostas clássicas; na apresentação da governança política, o termo está relacionado apenas à descrição normativa (e hierárquica) da coordenação entre atores e instituições, enquanto na “governança regulatória” está relacionado a organismos econômicos internacionais. Uma teoria de governança que supera a dupla incapacidade (Planejamento e Mercado ou o binômio Mercado-Hierarquia) e que vincula o território e a ação coletiva tem reflexos no debate teórico das ciências sociais e políticas. Uma governança interativa regulatória e democrática não pode ser reduzida a uma simples gestão tecnocrática e eficiente. A compreensão da ação humana e de suas decisões é inevitável. As demandas de eficiência e eficácia devem estar, no plano conceitual e na prática, interligadas com a humanização das formas de gestão e de participação da sociedade. A demanda por humanização resulta de processos de democratização, de debates em todas as áreas profissionais, de uma nova compreensão dos serviços públicos, das demandas dos movimentos sociais e das comunidades no cotidiano. A estrutura das sociedades ocidentais atuais não é mais caracterizada por uma ordem centrada no Estado, organizada vertical e hierarquicamente, mas apresenta uma ordem funcional policêntrica que questiona esta perspectiva

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tradicional. Neste tipo de sociedade, a hierarquia deixa de ser opção como princípio geral de modelo social, sendo gradativamente constituída por uma organização policêntrica, formada por esferas ou subsistemas, em que os vários subsistemas que a compõem mantêm formas de auto-organização com as formas de gestão emergindo entre o modelo de co-governance (cogovernança) e as experiências de self-governançe (autogovernança). As formas usuais de governança hierárquica e burocrática estão dando lugar a outras formas de estrutura não hierárquica e dinâmica, que permitem e estabelecem um equilíbrio entre os modelos e as propostas de gestão citadas. No entanto, enquanto a prática do primeiro modelo é uma prática de gestão usual, o segundo modelo ainda deve ser mantido por se tratar de práticas limitadas. No entanto, na atual concepção de sociedade, a co-goverança e auto-governança adquirem um conceito detalhado nas sociedades ocidentais, que diferenciam as chamadas sociedades do norte das sociedades do sul, caso das sociedades latino-americanas, particularmente do Brasil. Esta tese se fundamenta em vários supostos ou hipóteses substantivas secundárias no plano teórico-conceitual e operacional, sintetizando-se em três hipóteses substantivas principais que compõem o livro, detalhadas a seguir: A primeira hipótese mantida neste livro é que a ordem policêntrica é estruturada com maior frequência em termos e práticas de cogovernança e autogovernança na gestão, sendo a última ainda de caráter emergente. Publicações recentes têm feito referência aos problemas e à necessidade de coordenação e cooperação entre agentes (pessoas) e instituições e defendem outro tipo de governança. No entanto, a maioria dessas publicações reduz a dicotomia central do funcionamento das sociedades ao binómio Mercado-Hierarquia (Fritz Scharpf, Renate Mayntz, Patrik Le Galés, entre outros). No campo das ciências sociais e da ciência política, o problema tem sido abordado sob a ótica da gestão como um cenário de transações complexas dentro da perspectiva neoinstitucionalista, que assume que o ser humano sempre age racionalmente. Nesta linha argumentativa, pressupõe-se que a redução a este binômio seja limitada, portanto, favorecendo a dicotomia proposta na Ciência Política, configurada pelo binômio Mercado-Democracia, no qual a hierarquia pode ser um modelo de gestão determinado externamente. Frente aos desafíos ambientais e sociais das sociedades modernas atuais este binômio resulta incompleto pelo que consideramos necessário acrescentá-lo com o tripé Democracia-Mercado-Desenvolvimento Humano Sustentável.

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Como segunda hipótese substantiva, tem-se como fundamento a necessária reconceituação teórica de governança, ligada a uma análise dos sistemas funcionais da sociedade. As diferentes dimensões da governança político-administrativa territorial ignoram aspectos centrais, como as mudanças funcionais dos sistemas sociais e a vinculação do sistema político com o território, assim como a necessidade de um debate mais profundo sobre modelos de cogovernança e autogovernança. A ideia de governança utilizada na observação e análise do sistema político-administrativo (ação do Estado) com os respectivos processos de demandas políticas, territoriais e sociais deve-se à limitação teórica das diversas vertentes operacionais (e extensões), geralmente originadas dos conceitos existentes, com um diálogo escasso e ineficiente entre elas. Uma resposta adequada às limitações teóricas desse tipo de definição e extensão da governança nestas áreas do conhecimento deverá vir de uma recontextualização teórico-conceitual do termo, uma vez que não existe uma diferenciação clara entre comunicações e processos internos ou externos da governança sociopolítica. Esta questão se deve a uma limitação teórica das várias extensões do termo governança, restrita a práticas em áreas e concepções usualmente de caráter normativo. A ausência de considerações correspondentes dentro das perspectivas das mudanças nos subsistemas operacionais sociais resulta em ausência da capacidade funcional para diferenciá-las apropriadamente. É necessário observar a sociedade segundo sua diferenciação funcional dos respectivos sistemas e de dois princípios centrais que utilizam diretamente a teoria dos sistemas autorreferenciais, a mudança de uma concepção de diferenciação bidimensional da sociedade para a “diferenciação tridimensional” (Administração, Política e Público). Nesta nova concepção, o sistema político continua a manter uma posição de gestão, embora com definição em um nível policêntrico da sociedade. No nível metodológico, são requeridas observações de primeiro e segundo graus simultaneamente. Nesta arquitetura teórica, o conceito de conflito perde o papel central de impulsionar a mudança social, sendo apresentado pela ideia de regulação contextual e pela dialética do fechamento operacional. Propõe-se neste trabalho a utilização de uma noção mais ampla de governança com a ideia de governança sistêmica processual, que envolva a capacidade conceitual das diversas operações reais das áreas do conhecimento e crie possibilidades funcionais de integração dos sistemas administrativos e políticos com a ideia de território. São incluídas também as dimensões

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e níveis relacionados à orientação jurídica, de acordo com a realidade em seus processos de ação do Estado e dos Sujeitos. Propoe-se a ideia de uma governança sistêmica com a capacidade teórico-conceitual e operacional de observar simultaneamente as comunicações e as operações dos vários sistemas totais e parciais que compõem a sociedade. A proposta também atua num plano multinível e inclui noções centrais que compõem o atual conceito de governança: complexidade, dinamismo, diversidade e autoestruturação. A descrição e a análise teórica são feitas com base em três variáveis explicativas: a. a perspectiva política e sua extensão ao território; b. a orientação do sistema político; e c. a diferenciação funcional da sociedade.

Não existe novidade em destacar que na visão dos sistemas autorreferenciais aparecem limitações referentes à aceitação da ideia concernente ao ser humano como um ente ontológico e antropológico, com capacidade de pensamento, na perspectiva autorreferencial sistêmica; com isso, inicia-se uma análise sobre os limites e possibilidades de alguns conceitos centrais da teoria humanista. Para levar a cabo esta análise, inicia-se um diálogo com conceitos teóricos, em particular com aqueles provenientes de teorias e que formam a fenomenologia social e sua apresentação sociológica no interacionismo simbólico. Como resultado, são apresentadadas a ideia e a possibilidade de utilizar uma governança sistêmica que contemple diferentes níveis de observação e de análise. Destacam-se o papel do observador e as possibilidades de uma análise mais profunda dos conceitos de sistema psíquico, resgatando e ampliando as atividades do que podemos diferenciar e denominar como “sistema de consciência”, levantadas de forma secundária e ambígua na teoria autorreferencial – ou construtivista – de Niklas Luhmann (abordamos a descrição da diferenciação do sistema consciência no capiítulo segundo). A sociedade é composta por sistemas e comunicações, com o que a maioria dos pensadores e sociólogos concordam. No entanto, as explicações teóricas autorreferenciais têm seus limites ao descrever e analisar a existência e a formação de um significado nesses subsistemas autorreferenciais. Seria possível que um significado surgisse apenas das operações autorreferenciais dos sistemas? Pode a gestão da ordem social se basear apenas em operações autorreferenciais, sem o aparecimento de um significado? Na ótica autorreferencial, uma resposta possível pode advir tão somente das operações de configuração do significado no sistema psíquico e no sistema de consciência,

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entendidos aqui como um sistema.7 Na perspectiva de sistemas autorreferenciais um movimento social poder ser caraterizado como um sistema “sistema movimento social x” (com as correspondentes operações internas), ou também dentro do binômio sistema-meio atuar como meio do sistema correspondente, neste caso o sistema político. A decisão corresponderá ao observador na hora de delimitar o objeto ou fenômeno de observação. No caso que expomos a seguir, o movimento faria parte do entorno embora com a atribuição de dois códigos que fazem parte da noção de Desenvolvimento Humano Sustentável. Assim o Movimento Xingu Vivo Para Sempre inclui entre seus objetivos: desenvolvimento humano sustentável, economia circular, novas forma de produção, ou outro tipo de relações humanas. Vamos examinar esses pressupostos teóricos aplicados a um exemplo recente: Quando o Movimento Xingu Vivo Para Sempre (MXVPS)8 juntamente com outros movimentos sociais (mulheres9, sindicatos, religiosos, indígenas) da região de Xingu reivindicaram a paralisação das obras da Usina Hidrelétrica de Belo Monte (UHB) no estado do Pará não representava um movimento reivindicativo e radical orientado e direcionado para ser “contra” um projeto de desenvolvimento para a região, a Amazônia e o Brasil. Foi uma expressão organizada da sociedade civil que propôs um outro modelo de desenvolvimento humano sustentável. As demandas e propostas sobre a construção da UHB não foram contempladas nas anteriores audiências públicas previstas nos municípios da região, fato que desencadeou vários conflitos. A construção desta Usina Hidrelétrica levou os movimentos sociais a questionar não apenas a paralização das obras, mas também vincular a denúncia do projeto através das esferas ou sistemas que compõem a sociedade amazônica de forma transversal: a necessidade de assumir os resultados do Estudo de Impacto Ambiental – EIA-RIMA (sistema jurídico), tomar as recomendações dos especialistas sobre a inviabilidade dos projetos10 (sistema cientifico), assumir que o projeto beneficia os grandes grupos de construção (sistema econômico), o questionamento sobre a Lei 7. 8.

Vidal, 2017, 2018. Fonte: Movimento Xingu Vivo Para Sempre. Disponível em: https://fundodireitoshumanos.org.br/projeto/movimento-xingu-vivo-para-sempre-para/ 9. Fonte: Movimento de Mulheres Campo Cidade (MMTACC), Movimento de Mulheres Maria Maria (MMM), Instituto Feminista para a Democracia e o Fórum de Mulheres da Amazônia Paraense. 10. Fonte: Painel de especialistas, Análise Crítica do Estudo de Impacto Ambiental do Aproveitamento Hidrelétrico de Belo Monte. Belém, 2009. In: https://www.socioambiental.org/banco_imagens/pdfs/ Belo_Monte_Painel_especialistas_EIA.pdf

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Kandir11 (sistema jurídico e político-administrativo), assumir as propostas para o desenvolvimento humano sustentável12 e as novas formas de produção (sistema econômico); destruição das formas de vida das comunidades tradicionais que foram remanejadas13 (sistema cultural). A Usina de Belo Monte já inaugurada, apresentou superfaturamento na construção conforme se apresenta as denúncias de propinas e corrupção.14 Esta obra, as demandas e propostas abrem uma reflexão sobre a necessidade de recuperar a noção do sentido procedente da ação coletiva e individual que ultrapasse as operações sistêmicas, orientadas apenas por fins auto-referenciais e tecnocrático (sistema psíquico e sistema de consciência): a. o sistema econômico (assumir que o projeto beneficia os grandes grupos de construção); b. o sistema científico (tomar as recomendações dos especialistas sobre a inviabilidade dos projetos); c. o sistema jurídico (a necessidade de assumir os resultados do Estudo de Impacto Ambiental – EIA-RIMA); e d. o sistema político-administrativo (o questionamento sobre a Lei Kandir e decisão sobre o inicio das obras).

Este processo gera uma reflexão sobre a necessidade de recuperar a noção de significado proveniente do pensamento humano referente às operações sistêmicas, orientadas exclusivamente por objetivos funcionais e tecnocráticos, sem a participação do ser humano. A gestão do modelo de governança em uma sociedade em desenvolvimento na América Latina caracterizada como “periférica” difere das democracias ocidentais, caracterizadas por um multicentrismo; no Brasil e 11. A Lei Complementar nº87, 13 de setembro de 1996 dispõe sobre as operações que vinculam a circulação de mercadoria (ICMS), os impostos são pagos nos lugares de compra ou de consumo da mercadoria. Isto significa que no momento de compra da energia elétrica produzida pela Usina de Belo Monte, o imposto é pago pelo local de consumo da energia e não de produção que no caso seria a Região do Xingu. 12. O Movimento vai além do âmbito local monotemático, tornando-se em um movimento em que as preocupações atuais convergem para o desenvolvimento sustentável, a gestão da água, da energia e a “Nova Cultura da Água”. Nos objetivos surge uma visão estratégica de desenvolvimento sustentável da região centrada nos princípios de sustentabilidade econômica, ambiental e social. 13. De acordo com o Relatório de Estudo de Impacto Ambiental (EIA – RIMA) de 2002 e 2008, o projeto inicial previa que desde o início das operações em 2016, a área inundada seria de 516 km². Foram afetadas mais de 2.000 famílias na periferia urbana da cidade de Altamira, sendo 800 na área rural e 400 famílias ribeirinhas e indígenas (total de 16.000 pessoas). Outro relatório do Instituo Tecnológico/UFPA/MPF de 2012 apontam que 25.400 pessoas foram afetadas com as inundações, um aumento de 55%. 14. Fonte: Ministério Público Federal. Fase 49ª da Lava Jato apura ilícitos na construção da Usina Hidrelétrica de Belo Monte. Disponível em: <http://www.mpf.mp.br/pr/sala-de-imprensa/noticias-pr/49a-fase-da-lava-jato-apura-ilicitos-na-construcao-da-usina-hidreletrica-de-belo-monte> Fonte: Gabriele Macedo e Luci Bonini, Usina Hidrelétrica de Belo Monte. Dignidade negadas e direitos ameaçados, Jus Brasil. Disponível em: <https://lucibonini5.jusbrasil.com.br/artigos/380548245/usina-hidreletrica-de-belo-monte?ref=topic_feed >

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na região amazônica, em particular, as estruturas do estado se configuram de forma funcionalmente multicêntricas, com centros administrativos e de tomada de decisão que cumprem as funções administrativas centrais (tema a ser tratado com mais detalhes na Parte Três, primeiro parágrafo). Os modelos de governança implementados nestes países tiveram como efeito um lento e insatisfatório êxito das políticas públicas e ações institucionais voltadas para o desenvolvimento, cujos fundamentos foram formulados com base em: a. elaboração e utilização de teorias e conceitos teóricos que permanecem um tanto imprecisos e restritos, referentes aos aspectos funcionais da sociedade em seu plano exclusivamente econômico; b. capacidade conceitual limitada para observar as mudanças funcionais sociais dos respectivos sistemas que ocorrem na sociedade; c. capacidade operacional limitada ou inexistente para observar o plano da subjetividade; e d. existência de um sistema político-administrativo frágil (fragilidade das instituições).

Este fato favorece a possibilidade de implementar a ideia de autogovernança na concepção positiva (como a capacidade emergencial dos movimentos sociais), mas também de autogovernança negativa, com a formação e a existência de grupos paramilitares e milícias, com interesses próprios, à margem do sistema judicial e político-administrativo, o que incentiva a impunidade. Sustenta-se que o processo de autogovernança e de conjunção dialética com cogovernança varia de acordo com o país, região e campo cultural que se estuda, embora se manifeste transversalmente em diferentes sociedades dos países do Norte e do Sul (este trabalho se restringe ao plano geográfico das sociedades latino-americanas). Assim, enquanto nos países da União Europeia ocorre um processo policêntrico de estruturação social e político-administrativa, nos países da América Latina, há uma tendência que varia entre um tipo de organização policêntrica e uma ordem multicêntrica. Esse fenômeno pode ser observado na região da Amazônia. As hipóteses substantivas apresentadas são contrastadas em um nível teórico, sendo o debate apresentado de forma abstrata, na maioria dos casos. Esta opção corresponde à necessidade de priorizar e utilizar um plano estritamente teórico para descrever o tipo e a qualidade dos problemas e

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possibilitar possíveis soluções práticas e um conjunto de ferramentas para observar e analisar a complexidade das sociedades. As questões e perguntas apresentadas apontam para a necessidade de repensar um novo processo norteador da sociedade, que sobrepuje o habitual de governança hierárquica, no processo de gestão estruturada pela ação do governo, e os paradoxos e contradições que origina e que pode superar a ideia de democracia como tem sido entendida historicamente. Este livro está organizado em três partes: Na primeira parte, o termo governança é apresentado relacionado ao sistema político-administrativo e território, bem como a suas várias perspectivas. Basicamente, são analisadas a abordagem neo-institucional e a abordagem segundo a lógica da teoria dos sistemas autorreferenciais. São abordadas nesta primeira parte também as limitações do conceito em termos de possibilidades teóricas. Na segunda parte, são expostos o referencial teórico dos conceitos e a perspectiva conceitual dos sistemas autopoiéticos ou autorreferenciais. Com base nesses conceitos teóricos, são descritos o cenário de mudanças nos conceitos de complexidade, política e território, e a diferenciação funcional da sociedade. Propõe-se a ideia de delineamento de uma governança comunicativa sistêmica de governança e as bases conceituais que embasam e configuram a ideia e o delineamento de sistema, orientação contextual, integração, processo e diferenciação do sistema de consciência. Na terceira parte, são abordados o elo conceitual de governança com as práticas e propostas de planejamento e o desenvolvimento sustentável, restringindo-se ao espaço geográfico do Estado do Pará, na Amazônia brasileira. Propõe-se a descrição dessa região como uma “modernidade periférica” ou “limitada”, conforme definida pela pesquisadora Catherine Walsh (2005) em estudos coloniais. A governança na Amazônia brasileira está intimamente ligada ao planejamento e à difusão da ideia de desenvolvimento territorial sustentável. Historicamente, a governança tem sido marcada pela hierarquia e pela centralização, estando intimamente ligada a um planejamento funcional do território, limitada quase que, exclusivamente, pelo desenvolvimento e pelo crescimento econômico. Somente a sociedade civil e as manifestações dos movimentos sociais têm defendido um tipo de governança dialógica voltada

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para o desenvolvimento e, simultaneamente, para a sustentabilidade territorial. Desde a concepção e a implementação dos primeiros planos, no final da década 1970, são inúmeros outros planos com ações públicas implementadas para o desenvolvimento econômico, tendo sido relegado o desenvolvimento social e humano. A delimitação espacial (territorial) no estado do Pará permite identificar os Planos de Desenvolvimento Regional Sustentável (PDRS) implementados na região, no período de 1979 a 2019, com base nas diversas noções dos fundamentos teóricos e nos conceitos centrais subjacentes e que é possível acrescentar o binômio exposto de Democracia-Mercado com o conceito de Desenvolvimento Humano Sustentável.

administração dos municípios c. afetados; d. governança e gestão pública nas cidades de médio porte; e. mudanças nas instituições jurídicas públicas; f. governança e inovação da gestão e organização da Defensoria Pública; g. modelos inovadores de gestão nos municípios de médio e grande porte; h. governança administrativa para a implementação dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável na Amazônia; e i. governança administrativa, sistemas de controle e custos nos governos municipais.

Nesta região, os movimentos sociais e a ação coletiva também cumpriram a função de serem formas de aprendizagem e campos de evidência da auto-organização política e social. Em seu processo de institucionalização, as estratégias de protesto e confronto são transformadas em outras estratégias de caráter proativo, cujos pressupostos conceituais se baseiam em teorias de ação e conflito. Por outro lado, a ideia de resiliência surge como uma possibilidade e resposta das comunidades e sociedades afetadas por um fenômeno abrupto, sendo a adaptação e a auto-organização seus pressupostos conceituais. Esta dialética é esclarecida por um estudo da região do Xingu, Amazônia brasileira (Estado do Pará), que mostra as mobilizações, a ação coletiva e a resiliência contra o megaprojeto da Central Hidrelétrica de Belo Monte (CHE).

Por outro lado, as ideias e o esboço propostos, foram apresentados e discutidos em diversas ocasiões e em diferentes fóruns acadêmicos e técnicos, entre os quais se destacam:

As ideias conceituais e teóricas sobre governança apresentadas neste livro resultam de um longo processo de reflexão, análise e pesquisa, expostas e discutidas inicialmente nas teses de doutorado em Teoria das Organizações, Teorias Sistêmicas e Interdisciplinaridade, Governança Territorial e Administrativa, lecionadas nos cursos de doutorado no Núcleo de Altos Estudos Amazônicos (NAEA), da Universidade Federal do Pará (UFPA), na cidade de Belém, Amazônia brasileira, e no Seminário de Governança Pública e Lógica Teórico-Conceitual Subjacente (Colegio de Jalisco, México). Vários projetos de pesquisa e observação empírica e lições aprendidas do Grupo de Pesquisa em Governança, Organizações, Políticas Públicas e Contabilidade na Amazônia (GOPPCA), de 2004 a 2019, na região amazônica, contribuíram para o desenvolvimento deste trabalho. Entre essas pesquisas, incluem-se: a. governança multinível dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio; b. impactos dos megaprojetos de construção de empresas hidrelétricas e mineradoras na organização e na administração municipal e na

a. apresentação no Grupo de Trabalho “O Governo das Instituições de Educação Superior” (Madrid), no VI Congresso do Grupo de Investigação de Governo, Administração e Políticas Públicas (GIGAPP), em setembro de 2015; b. conferência “Planejamento e Desenvolvimento na Amazônia. Rumo a uma nova concepção de governança”, Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia (SUDAM), Belém, PA, em março de 2017; c. apresentação de palestra no Grupo de Trabalho “Novas Teorias de Governança: América Latina-Europa em comparação”, VIII Grupo de Investigação de Governo, Administração e Políticas Públicas (GIGAPP), Madri, setembro de 2017; d. conferência “Políticas Públicas e Desenvolvimento Territorial: Avanços e Desafios para a Administração Pública”, no IV Seminário Internacional de Administração Pública, organizado pelo Programa de Pós-Graduação em Administração Pública da Universidade Federal de Viçosa, em novembro de 2017; e e. conferência “Evolução e Perspectiva da Governança Metropolitana” e Seminário “Governança Pública e Lógica Teórico-Conceitual Subjacente”, ministrado no Colegio de Jalisco e na Universidade de Guadalajara (México), de 12 a 16 de novembro de 2018.

Ao mesmo tempo, palestras e comunicações foram publicadas em revistas especializadas na área de Administração e Gestão Pública, Ciência Política e Sociologia (Vidal, 2016, 2017a, 2018, 2019). As páginas que compõem este trabalho estão organizadas sob o critério de trabalho acadêmico – com as referências bibliográficas necessárias – e o

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ensaio que facilita a leitura do texto, ecompondo um todo revisado de um primeiro trabalho originalmente publicado em 2018, em espanhol, sob o título de Gobernanza. La coordinación entre jerarquía dinámica y democracia. Nesse trabalho, foi dada ênfase especial ao debate conceitual sobre governança no território, com base em exemplos de várias sociedades e contextos. Obejetivou-se oferecer um trabalho em que são reunidos os métodos de livro e de ensaios. Por esta razão, foram feitas inúmeras referências para ajudar o leitor a encontrar as fontes originais e a apresentação de ideias em uma perspectiva que se aproxima de ensaio. Este trabalho enfoca uma perspectiva interdisciplinar, em que, basicamente, se inicia um diálogo com contribuições recentes da Administração Pública, Ciência Política e Sociologia. Finalmente, gostaria de agradecer a muitas pessoas que, ao longo dos anos, contribuíram para o meu próprio desenvolvimento e, direta ou indiretamente, para a edição deste livro. Ele é o resultado de debates com colegas da Faculdade, doutorandos e pesquisadores que fazem parte do grupo de pesquisa Governança, Organizações, Políticas Públicas e Contabilidade na Amazônia (GOPPCA), do Núcleo de Altos Estudos Amazônicos (NAEA) da Universidade Federal do Pará (UFPA). Também agradeço a colaboração e a atenção recebida da equipe sempre prestativa de várias bibliotecas. Devo citar Joan Ramón Gómez Escofet, diretor técnico das bibliotecas da Universidade Autónoma de Barcelona (UAB), Ramo-Bellmann e Ulrike Muller, del Goethe Institut de Barcelona, funcionários da biblioteca de Bielefeld na Alemanha, Ruthane Saraiva, Maria do Socorro e Rosângela Caldas, da biblioteca do NAEA em Belém. Finalmente, agradeço a editora Tirant Brasil, a Fernanda Martins, Aline Gostinski, Maria José Galvez e Marta Lozano, coordenadoras de Tirant lo Blanch (Madri e Valencia), que tornaram possível a publicação deste livro. Não posso esquezer aqui a Suely Maria Rodrigues e José Tarcisio Barbosa e Raquel Serruya pela professional tradução e correição de algums capítulos.

PRIMEIRA PARTE GOVERNANÇA, POLÍTICA E TERRITÓRIO

1. INTRODUÇÃO Em meados de 2015, foi publicado um livro escrito por Larry Diamond e Marc Plattner sobre o estado das democracias no mundo, intitulado El declive de la Democracia, no qual os autores fizeram as perguntas: “Por que as democracias de terceira onda de democratização têm um desempenho tão baixo?” (Sua análise é crítica e mostra ceticismo); e “O processo de consolidação destas democracias estagnou ou há um retrocesso?” Eventos recentes, como a tentativa de golpe de estado na Turquia, são evidência de um retrocesso. A questão que surge então é “Como a América Latina se integra a este cenário de declínio das democracias da terceira onda de democratização? O Brasil sofre a segunda crise política mais crítica desde o seu retorno à democracia, depois que a presidente Dilma Rousseff foi destituída do cargo, em 31 de maio de 2016, tendo assumido o poder o vice-presidente Michel Temer. Com o impeachment de Dilma Rousseff, são catorze os presidentes latino-americanos que não concluíram seu mandato. Com esta crise política, simultaneamente, o Brasil sofre seu pior momento econômico, devido à recessão no último quarto do século XX. A recuperação política do Brasil está intimamente ligada à capacidade de o sistema político avançar no combate à corrupção. Sem dúvida, a situação do Brasil repercute em toda a América Latina, não só porque é o seu maior país, mas também por ser o mais poderoso e o único que se equipara às potências mundiais. O tema desta primeira parte é a governança, sendo feita uma análise conceitual e abordados seu desenvolvimento, extensão e mudanças. A teoria da governança foi iniciada com a preocupação pelas ações diretas dos governos e das autoridades políticas, à medida que procuravam organizar e dirigir estruturas e processos socioeconômicos. Desde seu início, as respectivas áreas culturais lhe atribuíram semânticas diferentes. Ao mesmo tempo em que o termo inglês “governing” foi equiparado a “governança”, que é um aspecto do processo do governo, complementou a perspectiva institucional dos estudos governamentais. Na Alemanha, “governing” e “governança” têm

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sido sinônimos e denominados como “teoria de gestão” (Steuerungstheorie).15 Assim, a palavra governança foi usada como sinônimo de “direcionamento político” (Politische Steuerung). O conceito funcional parsoniano, baseado no controle hierárquico e nas formas de controle, foi traduzido como “hierarquia de gestão” (Steuerungshierarchie) e “formas de orientação” (Steuerungsmedien). Posteriormente, a teoria de sistemas de Luhmann utilizou estes conceitos para a análise do sistema político.16 A ciência política não se absteve desta tendência de utilizar estes termos durante a década de 1980 e 1990. Recentemente, o termo “governance” tem sido usado para outras conotações, referindo-se tanto à orientação política quanto à administração. A diferença entre esses significados não é uma questão secundária, pois, além de evitar interpretaçoes conceituais inadequadas, mudança de sentido semântico geralmente se reflete na mudança de percepção, e isso, por sua vez, pode se refletir nas mudanças de observação e compreensão da realidade. Em várias publicações, o termo governance é frequentemente usado para indicar uma nova maneira de governar. Este significado se refere a um modo de controle que se distancia do tradicional hierárquico, dando ênfase a um modo mais cooperativo. Na prática, isto significa a participação de atores estatais e não estatais em redes públicas e privadas. A governança surge como uma alternativa ao controle hierárquico, amplamente estudado no nível nacional (e subnacional)17, na política europeia e nas relações e cooperação internacionais.18 Hoje em dia, a ontogênese da ideia de governança tem sido generalizada nos diferentes campos da sociedade, sendo o termo usado nas diversas áreas do conhecimento (política, administração, território, cidade, entre outras). A variedade de definições pode destacar a heterogeneidade do termo governança, mas também sua fragilidade. O ponto de partida neste estudo tem base nos conceitos advindos da teoria dos sistemas sociais autorreferenciais ou autopoiéticos. 15. Sobre o termo, Mayntz (2008), Schimank (2007) e Schimank e Glagow (1984) afirmam que a palavra inglesa governance é equiparada a governo como forma processual de governar. Na Alemanha, o termo inglês governance tem sido usado indistintamente como sinônimo de Steuerungstheorie (teoria da administração). Em: Mayntz, Renate. Governance Theorie als fortentwickelte Steuerungstheorie? Folke Gunnar Schuppert (Hrsg.), Governança-Forschung, 2006. 16. Membros da chamada Escola Sistêmica de Bielefeld, formada por Niklas Luhmann, Helmut Willke entre outros. A este respeito, Schimank e Glagow (1984) referem-se ao termo Gesellschaftssteuerung (controle da sociedade) que inclui a subsidiariedade, a delegação e o neocorporativismo. 17. Kooiman, 1993; Rhodes, 1997. 18. Bulmer, 1994; Cerrillo, 2017; Rosenau e Czempiel, 1992.

JOSEP PONT VIDAL - PRIMEIRA PARTE 31

Pensa-se ser necessário um debate segundo novas perspectivas teóricas para esclarecer sua complexidade, o que implica repensar as ideias de auto-organização e autorregulação e de uma perspectiva que a diferencie das propostas clássicas apresentadas por organizações e instituições internacionais19 e “governança regulatória”.20 A complexidade das atuais demandas sociopolíticas e econômicas no contexto de risco e “confusão” (Willke, 2014) envolve a possibilidade de repensar os problemas de governança nas perspectivas habitualmente utilizadas. Esta variável contextual é essencial para repensar as vertentes operacionais e extensões e dar início ao projeto da ideia de governança sistêmica que integre as operações reais concretas e os diferentes níveis de governança. A abordagem aqui proposta aponta para a necessidade de um novo processo de gestão da sociedade (e de governança) que ultrapasse a reprodução do processo hierárquico gerencial, ainda atual. O principio básico é que, nas condições sociais atuais, o governo é um agente de gestão necessário, mas que se tem mostrado insuficiente, mesmo que estivesse disponível e explorasse todas as capacidades que lhe são atribuídas e exigidas. A ideia de governança considerada aqui tem seu fundamento nos conceitos da teoria dos sistemas autorreferenciais e do “construtivismo operacional” de Niklas Luhmann (o assunto será retomado em detalhes na segunda parte). Entretanto, nas recentes contribuições e interpretações chamadas pós-sistêmicas advindas da sociologia da comunicação (Leydesdorff, 2015), há inclusão de um sistema de consciência sujeito a comunicações linguísticas21. O denominador comum destas construções teóricas é a opção específica da construção do conhecimento. Nesse contexto analítico, busca-se um novo modelo de governança operacional, baseado na racionalidade de um planejamento político-administrativo e nos conceitos da teoria sistêmico-construtivista e das contribuições que podem ser vistas como pós-luhmannianas.22

SISTEMA POLÍTICO-ADMINISTRATIVO A crise econômico-financeira que teve início em 2007 contribuiu para um “distanciamento” das capacidades de governança, ou, em outras palavras, revelou a capacidade limitada de uma gestão interna (endógena) 19. 20. 21. 22.

OCDE, 2003, 2015; Villareal, 2010. Id., 2007, 2009. Vidal, 2015, 2016. Vidal, 2016.

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eficaz para lidar com os desafios exógenos, tornando os problemas permanentes. Estudos recentes analisaram a “queda do desempenho gerencial do governo” que se tornou empiricamente evidente, especialmente quanto à prevenção de problemas.23 Os sintomas da “ingovernabilidade” nas sociedades ocidentais já foram observados e analisados nas últimas décadas do século passado.24 Vários fatores têm contribuído para que a política se manifeste em crescente descrédito e desconfiança, não apenas em relação aos partidos políticos e instituições, mas à própria democracia como um sistema institucional. Esta situação propicia a alguns diagnosticar isso como “confusão generalizada” (Willke, 2014). Tem sido questionada a capacidade de os governos da Europa Ocidental enfrentar a constante situação de crise bem como os impactos sociais gerados em todas as áreas da sociedade.25 Eleições presidenciais recentes e o surgimento de partidos populistas e movimentos sociopolíticos de diferentes tipos são algumas das consequências dessa situação na esfera política. Nas diversas análises e diagnósticos das sociedades ocidentais, destacam-se dois elementos que podem ser resumidos como mudanças na dinâmica social e aumento de sua complexidade. Estas dinâmicas requerem outras ferramentas e formas de gerenciar e pensar a governança. Neste trabalho, parte-se da premissa da diferenciação social marcante nas sociedades ocidentais, em que a política também adquire sua própria diferenciação. A noção de governança tem sido relacionada a duas dimensões da atividade política diferenciada, a saber, formas de organização territorial e administração do Estado (polity) (Farinós, 2008, p.3) e forma como as responsabilidades são distribuídas e como se processa a tomada de decisão (polítics). Enquanto a primeira dimensão se refere à estrutura como precondição, a segunda problematiza o processo em relação à sociedade civil (especialmente ONGs), ligando-a às abordagens advindas da sociologia política.26

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agentes (ou atores) também têm a capacidade de se autorregular, isto é, de resolver seus problemas de maneira eficiente e efetiva, independentemente da ação do governo. Eles têm os recursos para solucionar as diversas necessidades sociais que governos e governantes anteriores não identificaram ou que não conseguiram resolver por meio de ações e políticas governamentais. Sabe-se que, para governar com metas e políticas públicas voltadas para o bem-estar geral, que respondam a demandas complexas, são exigidas mais capacidades, atores e ações do que aquelas tradicionalmente estabelecidas pelo governo.27 O aumento do voluntariado organizado em torno de associações e ONGs e a participação do setor privado em funções anteriormente reservadas ao poder público (por meio de formas de cooperação público-privada) na prestação de serviços públicos e na tomada de decisões estratégicas são evidências desta situação, constituindo o que se chama formulação do conceito do “estado oco”, que foi construído dentro da estrutura de um estado mínimo. Este fenômeno levou a uma terceirização constante dos serviços públicos em todos os níveis de governo.

GOVERNANÇA COMO TERMO POLISSÊMICO O termo governança tem sido amplamente tratado sob diferentes perspectivas epistemológicas, advindas da economia, da ciência política, da sociologia, das ciências da educação, da geografia, resultando em certo ecletismo. Cada um desses campos epistemológicos tem se aprofundado nas descrições operacionais do conceito, sendo este definido como um paradigma científico. Utilizar a extensão de um ou outro termo tem consequências na forma em que o problema da gestão da sociedade e sua aplicação será assumida conceitualmente. O estudo da governança é multidireccional, porque está vinculado a áreas, atores e níveis de governo. Este trabalho está voltado para o estudo de padrões, estruturas e regras do jogo que favorecem ou restringem a articulação e a interação sociopolítica, na lógica da diferenciação hierárquica bidimensional, ou seja, reconhecendo a estrutura da sociedade apenas com base nos dominados e dominantes (ou, na terminologia materialista, nos exploradores e explorados).

As limitações foram evidenciadas ou não foi dada atenção suficiente a reivindicações baseadas em polity e politics. Ambos os conceitos têm sido limitados, quando se trata de reconhecer a existência de agentes sociais e privados produtivos que não haviam sido identificados num primerio momento. A omissão destas limitações tem suas consequências porque estes

Renate Mayntz28, numa proposta de definição de governança, tem como ponto de referência o sistema político-administrativo e as operações

23. 24. 25. 26.

27. Aguilar, 2006; Stoker, 1998. 28. Para a definição de “governança”, toma-se a proposta do cientista político Renate Mayntz: “A governança refere-se à totalidade das formas existentes de regulação coletiva dos fatos sociais, desde a institucionalização da autorregulação das sociedades civis, as diferentes formas de cooperação de atores estatais e privados até a ação soberana dos atores estatais” (Mayntz, 2004, p.66).

Poblete, 2014, p.27. Kaufmann, 1997, 2003; Luhmann, 1987; Willke, 1983, 1984. Mayntz, 2001, 2003, 2004; Willke, 2014. Wooney, 2016.

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de sua estrutura, os códigos que estabelecem os respectivos sistemas e a diferenciação funcional.29 A descrição etimológica e contextual do termo governança não será estendida neste trabalho, já considerada sob diferentes perspectivas e interpretações, atribuindo-lhe diversas origens.30 Os objetivos deste trabalho alicerçam-se em explorar a emergência do conceito de governança na origem teórica do termo. O primeiro objetivo, de natureza exógena, refere-se às transformações que ocorrem na sociedade, enquanto o segundo, de origem endógena, refere-se às capacidades e responsabilidades que o governo deixa de assumir e às possíveis capacidades que pode assumir. Ambos estão relacionados com a ideia de diferenciação funcional da sociedade de Luhmann. Como consequência e causa dessas transformações – na perspectiva politológica, verifica-se que nas democracias ocidentais o Estado está em uma situação de “State of emergency”31 (estado de emergência), sendo chamado, inclusive, de “hollow state” (estado oco)32, que significa o afastamento do Estado como ator principal da política pública; o surgimento de redes sociais e mudanças no relacionamento público-privado são o desafio atual da nova gestão pública. Há um déficit de autorreflexão do sistema político como consequência de uma concepção centralista da política. Na perspectiva da administração pública, esta situação é definida como “estado sombra” (shadow state) ou “regimes de contratação” (contracting regimes). Vários fenômenos políticos revalidaram e atualizaram empiricamente estas ideias. O conjunto destas considerações tornou possível que um sentido muito mais amplo e inclusivo fosse atribuído ao conceito, com base em diferentes perspectivas teóricas. Entre as perspectivas teóricas do pensamento, há unanimidade em considerar que a governança se refere à ação ou implementação de formas de governo “muito mais cooperativas” (Natera, 2004), válidas tanto para os setores públicos quanto privados. Sartori enfatiza sua definição teórica, ao defini-la como um “meta-conceito, um conceito-recipiente” (Sartori, 1984, p.261-318). Outros estudiosos consideram a noção de governaça como um paradigma científico33, ao mesmo tempo em que lhe é atribuída a característica de “metáfora”.34 Diante desta heterogeneidade de abordagens, 29. 30. 31. 32. 33. 34.

Ulrich Beck, Modernização reflexiva, 1997. Para uma visão introdutória das principais correntes, ver Agustí Cerrillo, 10 Textos de referencia, 2005. Offe, 2015. Milward; Provan, 200; Milward, 2014. Seguindo a proposta de Kuhn, 2004, citado por Barzelay d Armajani, 1998, p.41. Lakoff; Johnson, 1991.

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é necessária uma aproximação concreta e detalhada. A proposta de governança do cientista político Renate Mayntz é destacada, ao se referir “à totalidade das formas de regulamentação e coexistência coletiva de fatos sociais e que vão desde a autorregulação institucionalizada das sociedades civis sobre as diferentes formas de ação conjunta dos atores estatais e privados até a soberania da ação do Estado” (Mayntz, 2004, p.66). A definição inclui aspectos detalhados relacionados às formas pelas quais a autorregulação ocorre entre os atores em um contexto institucional (o Estado nacional).35 No início da década passada, o conceito de governança foi utilizado como uma categoria ampla para analisar a atuação das instituições e suas relações vinculadas aos processos de gestão e administração pública. O termo governança tem sido pensado como um processo incremental que melhora as limitações das formas tradicionais de governo, embora esta perspectiva tenha suas limitações, sendo capaz de “induzir” o surgimento de novos conflitos, entra em razão da concessão de maior poder de coação.36 A orientação fática de sua origem está relacionada às mudanças na forma de intervenção pública. Entre estas mudanças, é possível estabelecer diferenciação em sua origem, com base nos seguintes campos disciplinares e teóricos: a. no campo acadêmico, o conceito é aplicado na economia institucional e nas relações internacionais.37 Após a Segunda Guerra Mundial, o termo “governança” foi inicialmente usado como sinônimo de ação do governo ou gestão política. Sua transposição para a ciência política, para a administração e para a gestão possibilitou se transformar num conceito “heurístico e aberto” em sua interpretação e utilização; b. em sua transposição para a ciência política e administração, o conceito adquire um caráter polissêmico ao evoluir em diferentes campos epistemológicos e ao se vincular à administração com a nova governança pública, o neoinstitucionalismo, o “universalismo comunitário da sociedade civil” e as organizações não governamentais38; c. na perspectiva das teorias neoinstitucionalistas, destaca-se que o surgimento de diversas formas de governança requer condições estruturais e institucionais mínimas que as tornem viáveis. Na perspectiva 35. Para Mayntz, inclui: “o conjunto de todas as formas coexistentes de regulação coletiva dos assuntos da sociedade: sociedade civil institucionalizada, autorregulação através de várias formas de cooperação entre os agentes públicos e privados que atuam como agentes soberanos do Estado” (Benz 2003, p.21; Mayntz 2003, p.72). 36. Farinós, 2008, p.12; Torre, 2016. 37. Natera, 2005. 38. Natera, 2005, p.12.

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neo-marxista, destaca-se a interpretação econômica de Jessop.39 Para a governança, essas condições são geralmente sintetizadas na noção existente de capital social; d. no contexto do discurso e da chamada “crise de governabilidade”, a ênfase é voltada para as interações Estado-sociedade e a gestão horizontal entre os vários agentes sociais, tendo sido cunhado o termo policy-making para o processo de formulação de políticas40; e. numa ordem mais recente, no campo das organizações internacionais e na teoria da regulação41, tem sido usado com expressões específicas como “good governance” (boa governança). A proposta, de caráter normativo, provém de duas contribuições temáticas: a perspectiva jurídica e administrativa42 e a orientada pela lógica econômica (Banco Mundial, entre outras). Os paradoxos que emergem são abordados nas seções “Perspectivas da administração pública” e “Abordagens conceituais”; f. as possibilidades, sob os auspícios de “governança pública”, incluem incentive government (governo de incentivo), digital government (governo digital), public employment and management (emprego público e gestão), regulatory policy (política regulatória,), regional development (desenvolvimento regional) (OCDE, 2017). No contexto de “governo complexo”, propõe-se a ideia de “governança regulatória” (OCDE, 2012), que desenvolve um marco sistêmico de governança para a melhoria contínua na qualidade das regulações do Estado sob uma “liderança política”.43 O Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) incorpora em algumas dessas variáveis e definições o processo de participação de comunidades e sociedades e o desenvolvimento sustentável (isso será discutido com mais detalhes na terceira parte).

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seguindo o tradicional modelo hierárquico “a partir do topo”. A proposta deste estudo se refere diretamente à governança política e democrática, que inclui a descrição das instituições (políticas participativas, democráticas e acessíveis) ou uma forma de exercer o poder em relação à gestão de recursos. No entanto, considera-se que o conceito ainda não foi colocado na perspectiva analítica de maneira adequada, no sentido de suas possíveis variações ou no tipo particular de diferenciação funcional das sociedades atuais. Isto, como consequência, afeta a racionalidade do planejamento político-administrativo e o modo viável de governança que pode ser implementado (Poblete, 2011, p.25). Na perspectiva dos sistemas desenvolvidos neste livro – o modo de governar ou a ação de governar – o termo é baseado na verificação da diferenciação funcional da sociedade. Nesta linha analítica, é possível definir a sociedade com diferentes acepções e significados, o que Willke chama de “especialização por funções” em referência a Talcott Parsons. Luhmann já teceu amplamente muitas considerações a respeito da diferenciação funcional da sociedade e da diferenciação entre processo e ambiente44 (esta questão será abordada na segunda parte). O desenvolvimento da perspectiva da governança associa vários campos de estudo e suas extensões. Serão tratados alguns dos principais campos, aos quais o termo foi associado (Natera, 2005): a. as estruturas administrativas e a gestão pública, em sua conexão com o paradigma da Nova Gestão Pública e seu subsequente questionamento ou superação (Bovaird; Hood; Kooiman; Löffler; Prats; Van Vliet) e como governança administrativa e contábil45; b. análise de políticas públicas, em que grande parte da literatura anteriormente predominante sobre “redes de políticas, comunidade política” (policy networks, policy community) foi reformulada e reinterpretada no âmbito da governança (Klijn, 1996; Rhodes, 1997; Zurbriggen, 2004); c. governança na União Europeia46; d. a política urbana e o estudo da “governança local”47; e. na perspectiva econômica e a “governança policêntrica de sistemas econômicos complexos”48; e f. gestão do conhecimento no ensino superior ou “governança

O conceito de governança que será usado aqui se distancia do modelo de liderança política reguladora da economia, proposto pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), pois apresenta algumas limitações e aparece como uma forma de administração ou gestão, 39. Bob Jessop, ‘The Governance of Complexity and the Complexity of Governance: Preliminary Remarks on some Problems and Limits of Economic Guidance, 1999, em: http://www.lancaster.ac.uk/fass/ resources/sociology-online-papers/papers/jessop-governance-of-complexity.pdf. 40. Natera, 2004. 41. Para este autor, o termo governança é “de origem duvidosa”. “Nasceu com o objetivo de simplificar os processos de regulação e intervenção dos poderes públicos e de facilitar a tomada de decisão do resto dos agentes sociais” (Farinós, 2008, p.12). Os relatórios do Banco Mundial seriam baseados nesta abordagem. 42. Cerrillo, 2005, 2017; Farinós, 2008; Longo, 2009. 43. Para García Villarreal (2010, p.16): “A liderança política ajuda a mobilizar ações e recursos para a melhoria regulatória, aumentando a receptividade, a eficácia e a eficiência do setor público. Também ajuda a superar a resistência e a inércia burocrática e previne uma regressão gerada pelos interesses afetados. Além disso, a liderança política ajuda a comunicar ao público a importância da melhoria regulatória para atingir metas sociais e econômicas mais altas. Além disso, acelera os resultados, aumentando a credibilidade e a transparência da mudança”.

44. 45. 46. 47. 48.

Luhmann, 1977, 1980, 1981, 1993, 1998. Elías; Vidal, 2018; Machado; de Holanda, 2010. Bache; Flinders, 2004; Farinós, 2006; Gary, 1993; Libro Blanco, 2001. Triviños, 2011; Yánez, 2004. Iñarritu, 2016; Ostrom, 2013.

GOVERNANÇA DEMOCRÁTICA: PARA UMA NOVA COORDENAÇÃO DA SOCIEDADE

universitária”.49

As abordagens são úteis para a funcionalidade em seus respectivos campos científicos, áreas de conhecimento e extensões; no entanto, em um nível teórico, apresentam limitações em sua extensão. Esta situação é evidenciada por propostas voltadas para políticas públicas e gestão pública, que visam a dar respostas direcionadas à sociedade como um todo.

GOVERNANÇA E ORIENTAÇÃO DA SOCIEDADE Governança é entendida como o instrumento no qual se depositam as expectativas para a gestão, o governo de políticas públicas e as mudanças de formas de intervenção pública50 (no âmbito hispânico e latino-americano, (inúmeras publicações se destacam)51. A política e a administração pública surgem como áreas-chave na vertente operacional ou em sua extensão de governança. Na perspectiva teórica e conceitual da governança, estas áreas têm sido centro das atenções e da extensão e têm oferecido uma vasta bibliografia a ser amplamente analisada no nível operacional. Sua conceituação é diferente nos países anglo-saxões, em que se faz referência a uma governança “efetiva” (Callahan, 2006), ao enfatizar a descrição dos princípios que a sustentam e sua conjunção com redes52 e as interações sociais como um sistema “sociocibernético”. (Kooiman). No entanto, o debate teórico sobre governança ainda é muito restrito. Na área dos países germânicos, este debate tem sido diferente no que se refere às especificidades conceituais do governo e sua natureza teórica, sob uma semântica diferente, atribuindo um significado amplo, considerando-o como “direção estatal da sociedade” (estatistische Gesellschaftssteurung)53 [ao ser abordada como uma “questão de direcionamento” (Steuerungsfrage)]54, cujos termos e implicações têm sido amplamente discutidos na perspectiva sistêmica desde o início de 198055 e do neocorporativismo.56 Outras pers49. Leisyte; Enders; de Boer, 2010. 50. Aguilar, 2007; Innerarty, 2006; Poblete, 2011, entre outros. No livro de Agustí Cerrillo, 10 Textos de referencia, 2005, são mencionados Kooiman, Manytz, Prats, Rhodes, Scharpf, entre outras contribuições teóricas da governança. 51. Aguilar, 2007; Cerrillo, 2005; Innerarty, 2006; Poblete, 2011; Prats, 2005, 2007; Subirats; Parés; Blanco, 2009. 52. Hajer; Versteeg, 2005; Klijn; Schlker, 2008. 53. Luhmann, 1981, 1988; Schimank; Glagow, 1984. 54. Benz, 2003; Mayntz, 2003. 55. Glagow; Gotsch; Schimank, 1985; Luhmann, 1977, 1981, 1987; Mayntz, 1997; Scharpf, 1988; Willke, 1984, 2006, 2007. 56. Schimank; Glagow, 1984.

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pectivas teóricas abordaram a problemática com o diagnóstico já anunciado, há quatro décadas, de uma situação de “ingovernabilidade” (Offe, 1977) 57, que se manifesta de forma cada vez mais radical. O conjunto de abordagens aponta para a necessidade e “conveniência” (Aguilar, 2007) de um novo processo diretivo da sociedade que ultrapasse a reprodução usual do processo de gestão estruturado pela ação do governo. Nestes diagnósticos, estão subentendidos problemas, pontos teóricos fracos e paradoxos sobre os quais é necessário aprofundar a análise de sua origem propriamente dita e os paradoxos que geram. Em síntese, a produção acadêmica tem sido prolífica em diagnosticar os problemas derivados da ação governamental e as mudanças estruturais, sociológicas e funcionais na sociedade. A constituição dos sistemas permite uma abordagem da compreensão da complexidade e facilitar mais possibilidades de atuação social. Na linha de análise sobre mudanças sociais, é possível distinguir duas possibilidades de observação. Por um lado, no campo cognitivo, faz-se menção à orientação da sociedade e à problematização do tipo de governo, vinculando-o à constituição da diferenciação funcional.58 A governança é abordada e analisada em seus aspectos teóricos que antes eram desvinculados entre si. Por outro lado, antes de discutir suas extensões, recomenda-se aprofundar as considerações a respeito da origem operacional do termo, em razão das transformações estruturais e funcionais e do surgimento de novos riscos e de dinâmicas não resolvidas que as sociedades atuais vivenciam e que afetam diretamente o exercício do governo em seus aspectos concernentes às práticas (endógenas) e às capacidades (exógenas).59 No primeiro caso, as publicações se referem a um tipo de modelo “pós-governamental” (Aguilar, 2010, p.23-25)60, no sentido de envolver toda a ação do governo em seu potencial de gerenciamento e, especialmente, de gestão, na ótica germânica. Esta situação já foi abordada e prevista detalhadamente na década de 1980. Este ponto de vista teórico tem sido vinculado 57. A hipótese da difícil situação de governança do sistema político, quando este está no “limte” de sua capacidade de gestão (governança), não é nova, mas já foi formulada na sociologia e na ciência política, na década de 1980 (Lehner, 1979; Offe, 1977). Numa perspectiva neocorporativista, estas mudanças já foram analisadas por Claus Offe em La gestión política, Madri, 1992; Susan Berger (Org.) em Organizing Interests in Estern Europe: pluuralism, corporatism and the transformation of politics, Cambridge, 1981. 58. Aguilar, 2009; Poblete, 2011. 59. Aguilar, 2009, p.27; Vidal, 2017. 60. Para Aguilar, esse modelo “denota o conjunto de atividades que são realizadas para dirigir a sociedade, o que implica a ação do governo, mas não se limita a ela, incluindo também a ação de atores econômicos e sociais. Governança é uma abordagem/conceito pós-governamental de governar”(Aguilar, 2010, p.28-29).