1_9788491199564 by Editorial Tirant Lo Blanch

tratados

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Belén Campuzano Laguillo Catedrática de Derecho Mercantil de la Universidad CEU San Pablo

Jorge A. Cerdio Herrán Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Owen M. Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

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Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

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EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR 6ª edición, actualizada a la nueva regulación del Procedimiento Administrativo Sancionador (Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común) y de la Potestad Sancionadora de la Administración (Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público), entrada en vigor el 2 de octubre de 2016

(Comentarios, jurisprudencia y formularios) VOLUMEN I

JOSÉ GARBERÍ LLOBREGAT

Catedrático de Derecho Procesal (UCLM) Ex-Letrado del Tribunal Constitucional Ex-Magistrado del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha

GUADALUPE BUITRÓN RAMÍREZ Licenciada en Derecho

Valencia, 2016

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Abreviaturas utilizadas AA Autos AN Audiencia Nacional Art. Artículo AT Audiencia Territorial ATC Auto del Tribunal Constitucional ATS Auto del Tribunal Supremo BOE Boletín Oficial del Estado CC Código Civil CCir Código de la Circulación CE Constitución Española de 1978 CEDH Convenio Europeo de Derechos Humanos CGPJ Consejo General del Poder Judicial CoEDH Comisión Europea de Derechos Humanos CP Código Penal DCoEDH Decisión de la Comisión Europea de Derechos Humanos DL Decreto-Ley DUDH Declaración Universal de los Derechos del Hombre FJ Fundamento jurídico LBRL Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local LEC Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil LECrim Ley de Enjuiciamiento Criminal LG Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno LGT Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria LJCA Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa LO Ley Orgánica LOFAGE Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado LOPJ LO 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial LOPSC LO 4/2015, de 30 de marzo, de Protección de la Seguridad Ciudadana LOTC LO 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional LPAC Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común

Abreviaturas

LRJPAC

Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común LRJS Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la Jurisdicción Social LRJSP Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público LSV Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial PIDCP Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos RA Recurso de amparo RD Real Decreto RGR Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación RP Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora RPRP Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial RRDFAE Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado RRST Real Decreto 2063/2004, de 15 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General del Régimen Sancionador Tributario RRVA Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley General Tributaria en materia de revisión en vía administrativa SAN Sentencia de la Audiencia Nacional SAT Sentencia de la Audiencia Territorial SS Sentencias STC Sentencia del Tribunal Constitucional STEDH Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos STJCE Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas STS Sentencia del Tribunal Supremo STSJ Sentencia del Tribunal Superior de Justicia TC Tribunal Constitucional TEDH Tribunal Europeo de Derechos Humanos TJCE Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas

Abreviaturas

TRBRL

TS TSJ

Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, aprobatorio del Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Administraciรณn Local Tribunal Supremo Tribunal Superior de Justicia

INTRODUCCIÓN

LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN Y LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE INCIDENCIA PENAL Y PROCESAL

Introducción

La potestad sancionadora de la Administración y los principios constitucionales de incidencia penal y procesal SUMARIO. 1. La potestad sancionadora de la Administración: regulación vigente. 2. La potestad sancionadora de la Administración en el marco constitucional. 3 La jurisprudencia constitucional determinante de la aplicación de los derechos y garantías penales y procesales penales al ámbito administrativo sancionador. A) Caracteres generales. B) Derechos y garantías constitucionales de naturaleza penal material aplicables a la potestad sancionadora de la Administración. a) Jurisprudencia del Tribunal Constitucional. b) Jurisprudencia del Tribunal Supremo. C) Derechos y garantías constitucionales de naturaleza procesal penal aplicables a la potestad sancionadora de la Administración. a) Jurisprudencia del Tribunal Constitucional. b) Jurisprudencia del Tribunal Supremo. D) Consideraciones críticas sobre la presente doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional. 4. La importación de los derechos y garantías penales y procesales penales al ámbito administrativo sancionador: fundamento. A) Introducción. B) Ilícito penal/ ilícito administrativo. C) Sanción penal/sanción administrativa. D) La identidad sustancial del fenómeno sancionador penal y administrativo.

1. LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN: REGULACIÓN VIGENTE A) Hasta el día 2 de octubre de 2016, como es de todos sabido, la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas y el procedimiento establecido para canalizar su ejercicio se encontraban regulados en el Título IX de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC, en lo sucesivo), así como por las disposiciones que se contenían en el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora (RP, en adelante). Dichas normas regulaban un catálogo de, por así decirlo, reglas comunes en el sentido que pretende expresar el art. 149, apartado 1, número 18º, de la Constitución, que se constituían en un mínimo denominador de obligada observancia para cualesquiera otras regulaciones provenientes de las Administraciones General del Estado, Autonómica y Local. Reglas o principios comunes, en fin, que venían a conformar una suerte de Parte General del Derecho Administrativo Sancionador, la cual presentaba la

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virtualidad de vincular el contenido de cualesquiera otras normas sobre los procedimientos administrativos de imposición de sanciones desde un doble plano: ex post, pues a ella debían atenerse las futuras regulaciones de la manifestación punitiva de las distintas potestades de las Administraciones públicas, sea el que fuere el nivel del que proviniesen, y también ex ante, por la necesidad de adecuar a dichos principios comunes generales todas las regulaciones entradas en vigor con anterioridad a su promulgación. B) Pero, desde el mencionado día 2 de octubre de 2016, las referidas normas legal y reglamentaria han quedado totalmente derogadas y sustituidas, de un lado, por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC, en lo sucesivo), y de otro lado, por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP, en adelante). Desde esa fecha (en la que se cumple el año desde la publicación de ambas normas en el BOE previsto para la entrada en vigor de las mismas por las DDFF 7ª y 18ª, respectivamente), por tanto, la regulación general sobre la potestad sancionadora de la Administración y sobre el procedimiento administrativo sancionador será la que establece las citadas normas legales. C) Con la aprobación de dichas nuevas normas, obviamente, se introducen una serie de modificaciones en la regulación de los reseñados ámbitos. Modificaciones hasta cierto punto numerosas, sí, pero desgraciadamente no todo lo significativas y novedosas que hubiera sido de desear (lo que confirma la ya arraigada opinión doctrinal acerca de la práctica innecesariedad de un cambio normativo de tanto calado, al menos sobre el papel, como el propiciado por las citadas leyes de 2015). D) A los solos efectos introductorios y de claridad expositiva, digamos desde ya que: 1º) La regulación de los “principios informadores de la potestad sancionadora de la Administración” pasa a establecerse en exclusiva en la nueva LRJSP (arts. 25 a 31), a diferencia de lo que sucede con los “principios informadores del procedimiento sancionador”, que permanecen regulados (aunque de manera no uniforme sino dispersa) en la nueva LPAC. 2º) El procedimiento administrativo sancionador, cuyos genéricos principios informadores contemplaba la LRJPAC, y cuyo desarrollo reglamentario, trámite a trámite, se establecía en el RPRP, deja de erigirse en un procedimiento administrativo especial para pasar a convertirse en la nueva LPAC en un procedimiento administrativo ordinario con, eso sí, numerosas especialidades procedimentales, todas ellas contempladas en el propio texto de la Ley (especialidades procedimentales que, en su mayor parte, provienen de la mera

El procedimiento administrativo sancionador

importación al nuevo texto legal de algunas de las disposiciones reglamentarias contenidas en el RPRP). Esta opción legislativa determina que, con la entrada en vigor de la LPAC, ha quedado derogado por completo el RPRP [vid. Disposición Derogatoria. 2.e) LPAC]; y como quiera que muchas de dichas derogadas disposiciones se recogen, ahora con rango de ley, en la propia LPAC, no cabe esperar la aprobación futura de ninguna norma reglamentaria de contenidos análogos a la suprimida (más aún a la vista del art. 1.2 LPAC, que instaura una reserva de ley para la creación o modificación de cualesquiera trámites procedimentales administrativos). E) Ante tal panorama legislativo cabe concluir en que, una vez más, se ha desperdiciado la ocasión de configurar una norma autónoma sobre disposiciones generales en materia de infracciones, sanciones y procedimiento sancionador de las Administraciones públicas, que contuviese una regulación completa e individualizada de todos y cada uno de dichos aspectos generales del Derecho Administrativo Sancionador (al estilo de la parte general del código penal y de algunas leyes del derecho comparado —vgr. Alemania, Italia...—). En dicha norma, y a la ordenación de los principios informadores de la potestad administrativa sancionadora y del procedimiento administrativo sancionador, se uniría la regulación de aspectos tales como la imputabilidad, los motivos de exención y de extinción de la responsabilidad, las causas modificativas de la responsabilidad de los administrados, el concurso de ilícitos, la punibilidad y la aplicación de las penas, el régimen de la responsabilidad civil derivada de la comisión de la infracción administrativa, y demás contenidos análogos o semejantes a los que se incorporan hoy en la Parte General del Código Penal. Con ello, sin duda, se hubiera incrementado la seguridad jurídica, no sólo por el hecho de codificar la totalidad de dicha materia en una única norma jurídica de referencia (un verdadero Código de Derecho Administrativo Sancionador), sino también por dejar un menor margen de operatividad a la hora de desarrollar la legislación sectorial en esta materia sancionadora.

2. LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN EN EL MARCO CONSTITUCIONAL A) La vigente normativa sobre el régimen jurídico de la potestad sancionadora de la Administración, sin embargo (y al igual que aconteció con la aprobación de la ahora derogada LRJPAC), no nace del vacío, aunque tam-

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poco (todo hay que decirlo) de la tradición administrativa que se sucede a lo largo del régimen anterior a la reinstauración democrática. Las garantías de orden fundamental hoy consolidadas en la LPAC y en la LRJSP, mediante las cuales se atribuyen distintos derechos a los administrados erigiéndose a un tiempo en auténticas obligaciones para la Administración, no son el fruto sobrevenido de pasadas y lejanas regulaciones sino una conquista aún relativamente reciente, que aflora paralelamente a la consecución del Estado Social y Democrático de Derecho inaugurado por la Constitución Española de 1978 (CE). Y, en concreto, es precisamente el tenor de su art. 25.1 (“Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento”), tal y como unánimemente han reconocido doctrina y jurisprudencia, el que, situando en pie de igualdad las categorías de los delitos, las faltas y las infracciones administrativas, determina, primariamente, el inequívoco reconocimiento constitucional de la potestad sancionadora de la Administración, e impone, posteriormente, la aplicación en dicha esfera sancionadora de todas y cada una de las exigencias inherentes al general principio de legalidad penal. B) Las regulaciones normativas habidas sobre este tan importante como sobredimensionado sector del público ius puniendi con posterioridad a la aprobación del Texto Constitucional han venido a ratificar dicha inicial apreciación, ya que, de un primer examen del contenido de las mismas, puede advertirse que con ellas se ha propiciado la incorporación al ámbito de los ilícitos y las sanciones administrativas de principios penales de naturaleza material tales como el de reserva de ley penal, el de tipicidad de las infracciones y sanciones, el de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras, etc... Así, el art. 25 LRJSP (como antes lo hiciera el derogado art. 127 LRJPAC) consagra el principio de legalidad penal en su vertiente formal (reserva de ley), mientras que el art. 27 LRJSP (como antes lo hiciera el derogado art. 129 LRJPAC) consagra el mismo principio en su vertiente material (principio de tipicidad), el art. 26 LRJSP (como antes lo hiciera el derogado art. 128 LRJPAC) reconoce el de irretroactividad, mientras que el art. 29 LRJSP (como antes lo hiciera el derogado art. 131 LRJPAC) proclama el de proporcionalidad y el art. 31 LRJSP (como antes lo hiciera el art. 131 LRJPAC) sanciona de manera específica la prohibición de bis in idem. C) Sin embargo, en esta materia afortunadamente se ha ido aún mucho más lejos, ya que, con el fundamento latente del carácter restrictivo de los derechos individuales que se da cita tanto en el ejercicio de las potestades

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públicas estrictamente penales como en el de las de índole administrativa sancionadora, la jurisprudencia constitucional, en primer término, y el legislador inmediatamente después, y también recientemente, han propiciado también una asimilación entre infracciones penales (delitos y faltas) e infracciones administrativas. Asimilación que opera, no sólo a los efectos de la aplicación a estas últimas de los principios penales materiales (lo que deriva de manera necesaria e indiscutible del tenor del art. 25.1 CE), sino también a los efectos de la observancia en el procedimiento administrativo sancionador de las garantías procedimentales que suelen rodear el enjuiciamiento de los ilícitos penales (de muchas de las cuales se hace eco el art. 24 CE, precepto que, a diferencia del posterior art. 25 CE, en absoluto se refiere de manera expresa al enjuiciamiento de los ilícitos administrativos). Así, en la legislación al uso también se advierte la consagración legal en la estricta órbita del procedimiento sancionador de diversas garantías procesales penales de primer orden, tales como la del principio de legalidad procedimental (art. 63.2 LRJSP —y antes el derogado art. 134 LRJPAC—), el derecho a la presunción de inocencia (art. 53.2 LRJSP —y antes el derogado art. 137 LRJPAC—), o el derecho a no padecer indefensión (art. 53 LRJSP —y antes el derogado art. 135 LRJPAC—)... D) En consecuencia, pues, y como se desarrollará seguidamente, si bien la CE reconoce y constitucionaliza con carácter general, y además de manera inequívoca, la potestad sancionadora de la Administración, de dicho reconocimiento en el art. 25.1 CE únicamente deriva la aplicación a dicho ámbito administrativo sancionador de los derechos, principios o garantías de índole penal material que en el mismo precepto quedan consagradas, explícita o implícitamente Sin embargo, en lo que se refiere a los derechos, principios o garantías de índole procesal penal que se consagran en la Constitución, y específicamente en su art. 24, la ausencia en el tenor literal de este último de cualquier mención a la potestad sancionadora de la Administración o a las infracciones o sanciones administrativas, motivó que fuera primeramente la jurisprudencia del TC, seguida, como ya se ha reseñado, de una intermediación legislativa en el mismo sentido (fundamentalmente a través de la LRJPAC en su día, y ahora mediante la LPAC y la LRJSP), la que haya determinado la aplicación también de dichas garantías procesales penales al ámbito del procedimiento administrativo sancionador. En definitiva, dichos fenómenos de índole constitucional, legal y jurisprudencial hacen que en el Estado de Derecho español no sea admisible que

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se produzca una injerencia penal criminal o penal administrativa de los poderes públicos sin la plena observancia de semejantes derechos, principios y garantías, tanto de índole material cuanto de naturaleza procedimental, y tanto en la sede del proceso penal cuanto en la del procedimiento administrativo sancionador.

3. LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL DETERMINANTE DE LA APLICACIÓN DE LOS DERECHOS Y GARANTÍAS PENALES Y PROCESALES PENALES AL ÁMBITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR A) Caracteres generales Las consideraciones generales que acaban de ser expuestas en torno a la imposición sobre el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración de la plena observancia de los derechos y garantías que se consagran en los arts. 24 y 25 CE, adquieren por vez primera verdadera carta de naturaleza merced a una temprana orientación jurisprudencial sostenida por el Tribunal Constitucional. Dicha jurisprudencia, como ya se ha dicho, no se reduce únicamente a la delimitación del contenido esencial del derecho a la legalidad penal administrativa (lo que hubiera conducido simplemente a la adopción de los principios penales sustantivos de legalidad, tipicidad, prohibición de analogía, etc., en la órbita de la Administración sancionadora) sino que se extiende también a la exigencia de que los derechos y garantías contemplados en el art. 24.2 CE, pese a que este inexpresivo precepto parece referirse únicamente al ámbito del proceso penal jurisdiccional, sean igualmente aplicables en el procedimiento para la exacción de la responsabilidad penal administrativa. La referida orientación jurisprudencial cifra sus inicios en las trascendentales SSTC 2/1981, de 30 de enero y 18/1981, de 8 de junio, para continuar fundamentalmente en la posterior, y no menos relevante, STC 77/1983, de 3 de octubre, resoluciones todas ellas en las que se procede a sentar las bases de una doctrina jurisprudencial, profusamente desarrollada en posteriores decisiones, cuyos más señalados caracteres son los dos siguientes: 1º) Se ha manifestado por el Tribunal Constitucional, en primer término, que los principios penales derivados del art. 25 CE son aplicables con ciertos matices a la potestad sancionadora de la Administración (vgr. legalidad, tipici-

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dad, irretroactividad, culpabilidad, proporcionalidad, non bis in idem, prohibición de analogía...) (v. vgr. SSTC 18/1981, 2/1987, 3/1988, 212/1990, 89/1995, 45/1997...). En concreto, en el FJ 2º de la STC 18/1981, de 8 de junio, puede leerse literalmente lo siguiente: “ha de recordarse que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, tal y como refleja la propia Constitución (artículo 25, principio de legalidad), y una muy reiterada jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo (Sentencias de la Sala Cuarta de 29 de septiembre, 4 y 10 de noviembre de 1980, entre las más recientes), hasta el punto de que un mismo bien jurídico puede ser protegido por técnicas administrativas o penales, si bien en el primer caso con el límite que establece el propio artículo 25, en su número 3º, al señalar que la Administración Civil no podrá imponer penas que directa o subsidiariamente impliquen privación de libertad. Debe añadirse que junto a las diferencias apuntadas en la aplicación de los principios inspiradores existen otras de carácter formal en orden a la calificación (delito o falta, o infracción administrativa), la competencia, y el procedimiento (penal o administrativo con posterior recurso ante la jurisdicción contencioso-administrativa); ello, además del límite ya señalado respecto al contenido de las sanciones administrativas”.

2º) Análoga aplicación, ha declarado el Tribunal Constitucional en segundo término, deben recibir los principios procesales recogidos en el art. 24 CE, aplicación que ha de efectuarse en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto, así como la seguridad jurídica que garantiza el art. 9 CE (vgr. defensa, presunción de inocencia, conocimiento previo de la imputación, derecho a no declarar contra uno mismo y a no confesarse culpable...) (v. vgr. SSTC 18/1981, 2/1987, 190/1987, 7/1988, 181/1990, 145/1993, 120/1996, 127/1996...). También de forma literal se proclama en la citada STC 18/1981, y en el mismo FJ 2º, que las “consideraciones expuestas en relación al ordenamiento punitivo, y la interpretación finalista de la Norma Fundamental, nos lleva a la idea de que los principios esenciales reflejados en el artículo 24 de la Constitución en materia de procedimiento han de ser aplicables a la actividad sancionadora de la Administración, en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto, y la seguridad jurídica que garantiza el artículo 9 de la Constitución. No se trata, por tanto, de una aplicación literal, dadas las diferencias apuntadas, sino con el alcance que requiere la finalidad que justifica la previsión constitucional”.

Es del todo punto evidente, pues, que el verdadero detonante de la reforma de la potestad sancionadora de la Administración en nuestro país lo ha sido la abundante jurisprudencia constitucional, recibida de manera entusiasta por la doctrina, sobre las garantías que han de rodear el enjuiciamiento y la punición de las infracciones administrativas y, en este sentido, no parece problemático afirmar que el legislador español (autor primero

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de la LRJPAC y después de las continuistas LPAC y LRJSP) no ha hecho sino llevar al derecho positivo, en aras a la consecución de la siempre imprescindible seguridad jurídica, la orientación interpretativa elaborada por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.

B) Derechos y garantías constitucionales de naturaleza penal material aplicables a la potestad sancionadora de la Administración El primer conjunto de derechos y garantías cuya aplicación al ordenamiento administrativo sancionador ha sido reclamada con ciertos matices por la jurisprudencia constitucional es el de índole estrictamente penal, o penal sustantivo si se prefiere, el cual deriva de manera directa e inequívoca de la posición igualitaria que ocupan las categorías de los delitos, las faltas y las infracciones administrativas en el enunciado del art. 25.1 CE a propósito de la consagración del principio de legalidad penal material.

a) Jurisprudencia del Tribunal Constitucional De la genérica proclamación que sobre dicha aplicabilidad efectúan de las SSTC 2/1981, de 30 de enero, y 18/1981, de 3 de octubre, antes citadas, la jurisprudencia constitucional ha pasado a desarrollar y pormenorizar la misma, mediante una doctrina de la que puede decirse que, en orden a la aplicación de las garantías penales en el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración, no deja en el olvido prácticamente ninguno de los contenidos esenciales que la dogmática ha podido extraer del clásico principio de legalidad penal material. Buen ejemplo de ello lo constituye la STC 34/1996, de 11 de marzo, que resume la totalidad de esta doctrina en los siguientes clarificadores términos: “El principio de legalidad aludido por su nombre y con alguno de sus elementos (jerarquía normativa y publicidad de las normas) en el art. 9, párrafo tercero, de nuestra Constitución, es inherente al Estado de Derecho como una emanación de ese imperio de la ley, que significa la primacía de ésta pero no su exclusividad y por tanto forma parte muy principal, pero parte al fin, del principio más amplio de la juridicidad acogido en aquellos preceptos, muy numerosos, donde se invocan la ley y el Derecho (art. 103 CE) o el ordenamiento jurídico. Sin embargo, este principio de legalidad funciona con su más estricta acepción en el ámbito del «ius puniendi» del Estado y de la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas, identificadas materialmente por la jurisprudencia propia y la europea con un diseño que asume implícitamente nuestra Constitución (art. 25.1), cuyo texto roza el laconismo pero con un contenido que va más allá de sus palabras, como ha puesto de relieve nuestra doctrina desde un principio y a lo largo de los años. Es evidente, por una parte, que recoge el principio cardinal en este ámbito, el establecimiento de una reserva de ley (STC 15/1981), a

El procedimiento administrativo sancionador la cual se traduce la palabra «legislación». Ahora bien, no obstante su parquedad expresiva el texto constitucional analizado hace algo más que asumir como propio el brocardo «nullum crimen nulla poena sine praevia lege» en su estricta formulación y lo incorpora con su entero significado y su proyección en otras facetas, como ocurre tantas veces cuando la Constitución, cuerpo vivo y documento histórico, incide sobre instituciones o tipos abstractos preexistentes (STC 11/1981), cuyo perfil y cuya sustancia da por sabidos, por estar enraizados en un subsuelo cultural. Por ello, este Tribunal ha ido poniendo de relieve, caso a caso, muchas de tales manifestaciones del principio de legalidad penal. No basta con que respalde formalmente el poder estatal de castigar en cualquiera de sus dos modalidades, sino que va más allá. Exige también la tipicidad, o descripción estereotipada de las acciones o de las omisiones incriminadas, con indicación de las simétricas penas o sanciones (SSTC 2/1981, 37/1982, 62/1982, 182/1990, 102/1994 y 120/1994) que a su vez veda la interpretación analógica de las normas penales y su aplicación extensiva (SSTC 89/1983, 75/1984, 133/1987, 119/1992 y 111/1993), analogía y extensión cuya proscripción opera tan sólo para el Derecho Penal «material» y en perjuicio del acusado, «in malam partem». Un paso adelante, con un rumbo más sustantivo que formal, nos lleva de la mano a las cualidades predicables de la norma penal, desde una concepción más profunda de la legalidad o «legislación», en su acepción constitucional, que deben ser concretas y precisas, claras e inteligibles, sin proclividad alguna a la incertidumbre, lo que se suele llamar «lex certa» y también académicamente, «taxatividad» sin que sean admisibles formulaciones tan abiertas, por su amplitud, vaguedad o indefinición, que la efectividad dependa de una decisión prácticamente libre y arbitraria del intérprete y juzgador (STC 105/1988). Finalmente, cabe anotar en el inventario del contenido real del principio de legalidad penal, tal y como se configura constitucionalmente, la proscripción de «ne bis in idem» (STC 2/1981). El denominador común de todas estas manifestaciones se encuentra en la seguridad jurídica, que ha de guiar la actividad de los poderes públicos”.

b) Jurisprudencia del Tribunal Supremo También la jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TS, como no podía ser de otra manera a tenor de lo establecido en el art. 5.1 LOPJ, ha podido reiterar e incidir en dicha misma orientación jurisprudencial, proclamando la aplicación al ámbito administrativo sancionador de diversos de los derechos y garantías penales materiales que se insertan explícita o implícitamente en el art. 25.1 CE. De esta jurisprudencia, cuyo principal interés radica en la labor de aglutinación de garantías de las que extraer reglas interpretativas generales, pueden destacarse diversos exponentes a nivel ejemplificativo, sin perjuicio de que a lo largo del presente volumen se examine su implicación en cada una de las tales garantías penales materiales por separado. Así, en primer término, la ya lejana STS 3ª 10.2.86 pudo reclamar la aplicación al Derecho Administrativo sancionador de las garantías penales de legalidad, tipicidad, antijuricidad y culpabilidad.

José Garberí Llobregat - Guadalupe Buitrón Ramírez “...el ejercicio de la potestad punitiva, en cualquiera de sus manifestaciones, debe acomodarse a los principios y preceptos constitucionales que presiden el ordenamiento jurídico-penal en su conjunto; sea cual sea el ámbito en que se mueva la potestad punitiva del Estado, la jurisdicción o el campo en que se produzca, viene sujeta a unos mismos principios cuyo respeto legitima la imposición de las penas y sanciones, por lo que las infracciones administrativas, para ser susceptibles de sanción o pena, deben ser típicas, es decir, previstas y descritas como tales por norma jurídica anterior, antijurídicas, esto es, lesivas de un bien jurídico protegido por el ordenamiento, y culpables, atribuibles a un autor a título de dolo o culpa, para asegurar en su valoración el equilibrio entre el interés público y la garantía de las personas, que es lo que constituye la clave del Estado de Derecho, principios trabajosamente consagrados por la ciencia del Derecho Penal a lo largo de su evolución y que se traducen en los bien conocidos nulla poena sine lege, in dubio pro reo, non bis in idem, prohibición de interpretaciones extensivas, etc..., aplicables por tanto a las infracciones administrativas”.

En un sentido similar se había pronunciado ya la STS 4ª 30.5.81. “...careciéndose en el ámbito jurídico administrativo sancionador de una completa y coherente doctrina general, han de ser en él atendidos aquellos principios fundamentales inspiradores de todo Derecho positivo que evita toda discrecionalidad y se atiene al juego estrictamente jurídico enmarcado por el principio de legalidad, de la tipicidad, antijuridicidad e imputabilidad dolosa o culpable, marginando toda posible interpretación extensiva, analógica o inductiva” (vid. también las SSTS 4ª 6.7.88, 3ª 2ª 9.4.90, 3ª 3ª 13.6.90, 3ª 8ª 14.9.90, 3ª 6ª 11.11.91, 3ª 3ª 3.4.92, entre otras muchas).

Incidiendo específicamente en el principio de culpabilidad se desenvuelve la STS 3ª 3ª 14.6.89. “...las contravenciones administrativas no pueden ser aplicadas de un modo mecánico, con arreglo a la simple enunciación literal, ya que se integran en el supra concepto del ilícito administrativo, cuya unidad sustancial es compatible tanto en el ilícito administrativo como en el ilícito penal, ambos necesitados de un comportamiento humano, positivo o negativo, una antijuridicidad, la culpabilidad, el resultado potencial o actualmente dañoso y la relación causal entre ésta y la acción, esencia unitaria no exenta de rasgos diferenciales según la función para la que han sido configurados ambos tipos de ilicitud”.

Al anterior catálogo de principios se suman otros, tales como los recogidos en las SSTS 3ª 16.12.86, 3ª 3ª 13.6.90 y 3ª 8ª 5.10.90. Según dichas resoluciones, “la potestad sancionadora de la Administración, como instrumento de la función de policía en el sentido clásico de la expresión, ofrece un talante intrínsecamente penal, como lo ha venido proclamando el Tribunal Supremo y ha obtenido en cada caso las consecuencias de tal premisa en orden a las diversas manifestaciones sustantivas o formales, desde la tipificación a la irretroactividad, des-

El procedimiento administrativo sancionador de el principio de legalidad a la prescripción, desde la audiencia del inculpado a la proscripción de la «reformatio in peius»”.

La STS 3ª 2ª 26.2.90 estableció igualmente la observancia del principio de proporcionalidad en el ámbito administrativo sancionador. “la potestad sancionadora de la Administración ofrece un entorno intrínsecamente penal en orden a las diversas manifestaciones sustantivas o formales, por lo que los principios de este orden han de informar la resolución administrativa sancionatoria, debiendo hacerse el tratamiento técnico jurídico general del derecho penal, porque el Estado en el ejercicio de su potestad punitiva ha de someterse a unos mismos principios, como lo son el de legalidad, antijuridicidad tipificada, culpabilidad y punibilidad, y más concretamente al de la graduación de la penalidad en los grados o escalones contemplados en el Código Penal para la imposición de la pena globalmente establecida para un hecho, en función de las circunstancias concurrentes, al objeto de alcanzar la necesaria y debida proporcionalidad entre los hechos imputados y la responsabilidad exigida, debiendo resaltarse que el principio de proporcionalidad de la sanción no escapa del control jurisdiccional”.

Por último, aún más concluyente, con respecto a la exigencia de proporcionalidad en el ámbito administrativo sancionador, se muestra la STS 3ª 6ª 7.3.96 (en similar sentido vid. las SSTS 3ª 6ª 8.3.94, 1.2.95, 3ª 7ª 15.1.96). la “discrecionalidad que se otorga a la Administración en la imposición de sanciones, dentro de los límites legalmente previstos, debe ser desarrollada ponderando en todo caso las circunstancias concurrentes, al objeto de alcanzar la necesaria y debida proporción entre los hechos imputados y la responsabilidad exigida, dado que toda sanción debe determinarse en congruencia con la entidad de la infracción cometida y según un criterio de proporcionalidad que constituye un principio normativo que se impone como un precepto más a la Administración y que reduce el ámbito de sus potestades sancionadoras, pues al ámbito jurisdiccional le corresponde no sólo la calificación para subsumir la conducta en el tipo legal, sino también, por paralela razón, el adecuar la sanción al hecho cometido, ya que en uno y otro caso el tema es de aplicación de criterios valorativos en la norma escrita o inferibles de principios integradores del ordenamiento jurídico, como son, en este campo sancionador, los de congruencia y proporcionalidad entre la infracción y la sanción, y aun cuando la voluntariedad del resultado de la acción no sea elemento constitutivo esencial de la infracción administrativa, sí es en cambio factor de graduación de la sanción a imponer para que la misma guarde la debida proporcionalidad con el hecho que la motiva”.

C) Derechos y garantías constitucionales de naturaleza procesal penal aplicables a la potestad sancionadora de la Administración El otro gran conjunto de garantías constitucionales de obligado cumplimiento en el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración

José Garberí Llobregat - Guadalupe Buitrón Ramírez

es el constituido por los derechos fundamentales de naturaleza procesal consagrados en el art. 24 CE, cuya aplicación, como requiere la jurisprudencia constitucional, debe realizarse en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto, y la seguridad jurídica que garantiza el art. 9 CE (v. STC 18/1981, de 8 de junio). Y, como ya ocurría también con respecto a los derechos y garantías de índole penal material, el respeto de estos derechos y garantías de índole procesal penal en el procedimiento administrativo sancionador, como no podía ser de otra manera, encuentra su fundamento en la naturaleza propiamente penal de la potestad administrativa sancionadora (v. STC 29/1989, de 6 de febrero).

a) Jurisprudencia del Tribunal Constitucional A los efectos de proclamar la aplicabilidad al ámbito administrativo sancionador de los derechos consagrados en el art. 24 CE, la declaración más clarificadora del Tribunal Constitucional es la recogida en la STC 89/1995, de 6 de junio (reiterada punto por punto por la posterior STC 45/1997, de 11 de marzo). “constituye una doctrina reiterada de este Tribunal y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (así, por ejemplo, Sentencias del TEDH de 8 de junio de 1976 —asunto Engel y otros—, de 21 de febrero de 1984 —asunto Oztürk—, de 28 de junio de 1984 —asunto Cambell y Fell—, de 22 de mayo de 1990 —asunto Weber—, de 27 de agosto de 1991 —asunto Demicoli—, de 24 de febrero de 1994 —asunto Bendenoun—), la de que los principales principios y garantías constitucionales del orden penal y del proceso penal han de observarse, con ciertos matices, en el procedimiento administrativo sancionador y, así, entre aquellas garantías procesales hemos declarado aplicables el derecho de defensa (STC 4/1982) y sus derechos instrumentales a ser informado de la acusación (SSTC 31/1986, 190/1987, 29/1989) y a utilizar los medios de prueba pertinentes para la defensa (SSTC 2/1987, 190/1987 y 212/1990), así como el derecho a la presunción de inocencia (SSTC 13/1982, 36 y 37/1985, 42/1989, 76/1990, 138/1990), derechos fundamentales todos ellos que han sido incorporados por el legislador a la normativa reguladora del procedimiento administrativo común (Título IX de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre); e incluso garantías que la Constitución no impone en la esfera de la punición administrativa — tales como, por ejemplo, la del derecho al «Juez imparcial» (STC 22/1990 y 76/1990) o la del derecho a un proceso sin dilaciones indebidas (STC 26/1994)—, también han sido adoptadas en alguna medida por la legislación ordinaria, aproximando al máximo posible el procedimiento administrativo sancionador al proceso penal”.

E, igualmente emanada del Tribunal Constitucional, no menos clarificadora es la STC 14/1999, de 22 de febrero, donde se resume la jurisprudencia del Alto Tribunal vertida hasta ese instante.