1_9788490864975 by Editorial Tirant Lo Blanch

DERECHO URBANÍSTICO Guía teórico-práctica 2ª Edición

Director:

TOMÁS QUINTANA LÓPEZ Catedrático de Derecho Administrativo Universidad de León Coordinadora:

ANABELÉN CASARES MARCOS Profesora Titular de Derecho Administrativo Universidad de León Autores:

DIONISIO FERNÁNDEZ DE GATTA SÁNCHEZ MARCOS M. FERNANDO PABLO BEATRIZ GONZÁLEZ BARRIO MARÍA ÁNGELES GONZÁLEZ BUSTOS MIGUEL ÁNGEL GONZÁLEZ IGLESIAS TOMÁS QUINTANA LÓPEZ JUAN CARLOS RAMÓN CHORNET JUAN JOSÉ RASTROLLO SUÁREZ RICARDO RIVERO ORTEGA

Valencia, 2015

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I. DISTRIBUCIÓN Y CONFLICTOS DE COMPETENCIA1

SUMARIO: 1. COMPETENCIAS ESTATALES Y AUTONÓMICAS. 2. COMPETENCIAS AUTONÓMICAS V. LOCALES. 2.1. Competencia de los municipios. 2.2. Competencias de las provincias. 2.3. Competencias sobre planeamiento. 2.4. Competencias sobre gestión. 2.5. Competencia sobre disciplina. 3. COMPETENCIAS URBANÍSTICAS V. SECTORIALES. 3.1. Medio Ambiente y Dominio Público. 3.2. Carreteras. 3.3. Puertos. 3.4. Ordenación del litoral y costas. 3.5. Aguas. 3.6. Montes. 3.7. Patrimonio cultural.

La autoría de este Capítulo corresponde a Mª Ángeles González Bustos.

1. COMPETENCIAS ESTATALES Y AUTONÓMICAS La distribución de la competencia en materia de urbanismo y ordenación del territorio es una cuestión largamente debatida en la que hallamos diferentes fases. Inicialmente nos encontramos con que se entendía como una competencia básicamente municipal, para posteriormente y en virtud de la Ley del Suelo de 1956 se le atribuye dichas competencias al Estado reduciendo las competencias de los Ayuntamientos, prácticamente, al ámbito de la gestión y ejecución del planeamiento. La posterior reforma de 1975 y el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 no alteran sustancialmente el sistema de distribución de competencias siguiendo el Estado con la aprobación definitiva del planeamiento y la vigilancia de la disciplina urbanística. El cambio definitivo se produce con la Constitución de 1978 que supuso un punto decisivo en esta materia ya que al establecer la descentralización política creando las Comunidades Autónomas [culminando dicho proceso con la aprobación de los Estatutos de Autonomía (1983)] y asumiendo por ellas las competencias exclusivas en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, comprendiendo tanto el poder legislativo como el de ejecución y gestión, asumen así las competencias que tenía el Estado asignadas por el TRLS de 1976 y sus normas complementarias, sin embargo, la situación permanece estable hasta que posteriormente no fueron modificadas o alteradas dichas disposiciones por el legislador autonómico, siendo de aplicación, en todo caso, como derecho supletorio de conformidad con el art. 149.3 CE. Cuando realmente se produce la alteración de este sistema es a partir de la Ley de 25 de julio de 1990 en la que el legislador estatal intenta modificar el sistema establecido sin contar con el consenso de todos los grupos parlamentarios implicados lo que provocó la impugnación de la misma, junto con el posterior Texto Refundido de 26 de junio de 1992, por parte de numerosas Comunidades Autónomas ante el Tribunal Constitucional dando como resultado la importante y conocida STC 61/1997, de 20 de marzo, que establece que el legislador estatal carece de competencia en materia de ordenación del territorio y urbanismo correspondiéndole únicamente la regulación de las condiciones básicas del ejercicio del derecho de propiedad (art. 149.1.1 CE), las garantías generales de la expropiación forzosa (art. 149.1.18 CE), y algunas otras materias específicas; por lo que le compete al legislador autonómico la regulación de todas las demás actuaciones garantizando a los municipios la gestión de sus propios intereses. Esta doctrina constitucional se ha ido completando con numerosa jurisprudencia dictada al efecto de tal forma que podemos señalar que en materia de urbanismo y ordenación del territorio es el Tribunal Constitucional quien por medio de la labor de su jurisprudencia ha establecido los diferentes criterios competenciales al tiempo que ha ido delimitando el ámbito competencial de las distintas administraciones públicas que intervienen en el proceso urbanístico y de ordenación del territorio, para posteriormente reflejarse en los diferentes textos legales como la Ley del Suelo de 1998 o el actual Texto Refundido

de la Ley del Suelo (TRLS), aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, que en su exposición de motivos señala que es «Una Ley, concebida a partir del deslinde competencial establecido en estas materias por el bloque de la constitucionalidad y que podrá y deberá aplicarse respetando las competencias exclusivas atribuidas a las Comunidades Autónomas en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda y, en particular, sobre patrimonios públicos de suelo». Las Comunidades Autónomas tienen competencia exclusiva en materia urbanística, ordenación del territorio y vivienda (art. 148.1.3 CE), siendo dichas competencias asumidas en sus respectivos Estatutos de Autonomía, lo que condiciona otras actuaciones que se puedan llevar acabo en sus territorios (SSTC 149/1991 y 40/1998). Por tanto las Comunidades Autónomas ostentan las potestades legislativa, reglamentaria, y la ejecutiva o de gestión incluyendo la de inspección. Este abanico tan amplio de competencias no significa que se vacíe de competencias al Estado, ya que conforme a la STC 77/1984, de 3 de junio, la competencia autonómica sobre ordenación del territorio no puede desapoderar al Estado de las competencias previstas en el art. 149.1.1 CE sobre condiciones básicas y sobre aspectos sectoriales con incidencia territorial es decir sobre el estatuto jurídico de la propiedad del suelo o sobre normas que guarden una relación directa e inmediata con el derecho de propiedad. La asunción de las competencias por parte de las Comunidades Autónomas no impide el ejercicio de otras competencias del Estado (STC 56/1986) ya que el Estado carece de competencias exclusivas pero no excluyentes sobre la materia por lo que pueden serle atribuidos títulos competenciales que inciden sobre dichas materias dando lugar a las denominadas competencias concurrentes en determinados ámbitos, en este sentido el Estado puede participar en los procedimientos de ordenación territorial y urbanística conforme a lo establecido en la legislación específica como la designación de representantes en los órganos colegiados de carácter supramunicipal que tenga atribuida la competencia de aprobación de instrumentos de ordenación territorial y urbanística (DA 8 TRLS 2008), o en la fijación de las condiciones básicas que afecten al ejercicio de la propiedad inmobiliaria y expropiación forzosa de inmuebles. En el supuesto de que se produzca un conflicto de aplicación de títulos competenciales, es decir, que el Estado tenga un título específico que incida sobre la ordenación del territorio y pueda dar lugar a un cruce de competencias, se pone en funcionamiento las relaciones de colaboración y coordinación de las administraciones implicadas (STC 227/1988, art. 4 LRJPAC, art. 3.1.f y 3.2 h), resolviéndose las posibles discrepancias aplicando la cláusula de prevalencia del Derecho estatal (art. 149.3 CE) siempre que no versen sobre delimitación de la competencia (STC 149/1991 y 40/1998). Legislación reguladora estatal A

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«…la competencia del Estado en materia de puertos de interés general como la que se deriva de la relación de propiedad sobre el dominio público son absoluta y totalmente independientes de las competencias que la Administración comunitaria ostenta en cuanto a la ordenación del territorio y del litoral y urbanismo, competencias que se desarrollan en dos planos distintos y diferenciados, aun cuando incidan concurrentemente, como sucede en este caso, sobre idéntica realidad material. El hecho de que el Estado ostente en materia de puertos de interés general competencia exclusiva excluye, ciertamente, toda situación “imaginable” de la Comunidad Autónoma que tenga por objeto materia propiamente portuaria, pero ello no cuestiona ni puede cuestionar las facultades que en el ámbito de la ordenación del territorio ostenta la Comunidad Autónoma sobre todo el territorio que la integra. Ambos órdenes de competencia se desarrollan en niveles distintos, cuyas regulaciones responden a necesidades y objetivos diferenciados, sin perjuicio de la coordinación correspondiente, ya que, evidentemente, pueden concurrir sobre idéntico espacio físico. … La conclusión de todo lo expuesto es que, como se dijo en un principio, no puede excluirse que en un caso concreto concurran en el espacio físico de un puerto de interés general como es el de Bilbao el ejercicio de las competencias del Estado en materia portuaria y la del País Vasco en materia urbanística, siempre que, y conviene insistir en ello, no se produzca una perturbación por ésta en aquélla». STC 56/1986, de 13 de mayo (Tol 9305). STC 227/1988, de 29 de noviembre (Tol 80074). STC 40/1998, de 19 de febrero (Tol 9300). STC 149/1991, de 4 de julio (Tol 599944). STC 61/1997, de 20 de marzo (Tol 9294). Fundamento jurídico 5 «5. Del juego de los arts. 148 y 149 CE resulta que las Comunidades Autónomas pueden asumir competencia exclusiva en las materias de “ordenación del territorio, urbanismo y vivienda”. Conforme a estos preceptos constitucionales, las Comunidades Autónomas recurrentes (E.A.C., art. 9.9, E.A.A.R., art. 35.1.3 y E.A.I.B., art. 10.3) tienen atribuida, estatutariamente, competencia “exclusiva” en dichas materias, al igual que sucede en las restantes Comunidades Autónomas (si bien la de Madrid es atribuida por el art. 26.3 de su Estatuto en términos de “plenitud de la función legislativa”, con idéntico alcance). Mas ha de señalarse que tal exclusividad competencial no autoriza a desconocer la que, con el mismo carácter, viene reservada al Estado por virtud del art. 149.1 CE, tal como ha precisado la STC 56/1986 (fundamento jurídico 3.), referida al urbanismo, y la STC 149/1991 [fundamento jurídico 1. B)], relativa a ordenación del territorio. Procede, pues, afirmar que la competencia autonómica en materia de urbanismo ha de coexistir con aquellas que el Estado ostenta en virtud del art. 149.1 CE, cuyo ejercicio puede condicionar, lícitamente, la competencia de las Comunidades Autónomas sobre el mencionado sector material». FJ 6: «junto a la atribución de la competencia urbanística a las Comunidades Autónomas, el art. 149.1.1 CE reconoce al Estado la competencia, también exclusiva, sobre las condiciones básicas de ejercicio de los derechos constitucionales o la legislación sobre expropiación forzosa, o el sistema de responsabilidad o el procedimiento administrativo común», por lo que no debe olvidarse que «la competencia

– –

autonómica exclusiva sobre urbanismo ha de integrarse sistemáticamente con aquellas otras estatales que, si bien en modo alguno podrían legitimar una regulación general del entero régimen jurídico del suelo, pueden propiciar, sin embargo, que se afecte puntualmente a la materia urbanística». STC 164/2001, de 11 de julio (Tol 344751): reitera la doctrina anterior. STC 11 de septiembre de 2014 (BOE núm. 243, de 7 de octubre) por la que se impugnan los preceptos (art. 1, 2, 3, 4.f), 5, 6 a) y b), 8.1, 9, 10.1, 11.2, 3, 4, 5 y 6, 14, 15, 16.1.b) y c), 16.3, 17.5, 18, 22, 23, 26, 34, 38 y 39, disposición adicional 1ª, 6ª.1, 9, 11, disposición transitoria 1ª, 2ª y 4ª y disposición final primera) del TRLS aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 2 de junio de 2008 por invadir el ámbito competencial de las Comunidades Autónomas declarando el TC la constitucionalidad de gran parte de los mismos. Es de señalar que en dicha sentencia se ha tenido en cuenta las modificaciones operadas en los preceptos anteriores por la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbana.

Bibliografía Estevez Goytre, R.: Manual de Derecho urbanístico. Doctrina, legislación y jurisprudencia, 2010. Castelao Rodríguez, J.: Ley de rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbanas, La Ley-El consultor de los Ayuntamientos, 2013. Fernández de Gatta Sánchez, D.: «El proyecto de ley del suelo de 14 de julio de 2006 en la Evolución del ordenamiento urbanístico y territorial Español», Revista de Derecho urbanístico y Medio Ambiente, núm. 230, diciembre de 2006, págs. 11-77. Fernández Rodríguez, T-R.: Manual de Derecho urbanístico, 23ª ed., Aranzadi, 2014. Fernando Pablo, M., González Bustos, Mª A., González Iglesias, MA y Fernández de Gatta Sánchez, D.: Cuadernos de Derecho Administrativo III. Contratos públicos, urbanismo y ordenación del territorio, 2 ed., Ratio Legis, Salamanca, 2014. García de Enterría, E. y Parejo Alonso, L.: Lecciones de Derecho Urbanístico, Civitas, Madrid, 1981. Parejo Alfonso, L. (coord.): El urbanismo, hoy. Reflexiones a propósito de la STC 61/1997, y el proyecto de la nueva Ley estatal, Instituto Pascual Madoz-Universidad Carlos III de Madrid, 1997. Quintana López, T. (coord.): Derecho urbanístico Estatal y Autonómico, Tirant lo Blanch, Valencia, 2003.

2. COMPETENCIAS AUTONÓMICAS V. LOCALES La Constitución Española, a diferencia de los que sucede con las competencias del Estado y las CCAA, no establece las competencias que le corresponden a las Corporaciones Locales; únicamente hace referencia, en el art. 137 CE, a la autonomía local entendida como el derecho de las entidades locales de participar en el gobierno y en la administración de los asuntos que le son propios. De esta forma se les reconoce un

mínimo competencial que puede ser aumentado o reducido pero nunca eliminado entrando en juego las competencias en materia de urbanismo y ordenación del territorio. La Administración Local es el ámbito de actuación que más cercano se encuentra con el ciudadano y por tanto incide más directamente en la cuestión que analizamos, encontrándonos con competencias propias en materia de urbanismo y correspondiendo su concreción al legislador sectorial. En este sentido, las leyes autonómicas establecen la figura de la delegación intersubjetiva de competencias urbanísticas a favor de las corporaciones locales (art. 94 de la Ley 7/2002, de Ordenación Urbanística de Andalucía; art. 10.1 Decreto-legislativo 1/2004 por el que se aprueba el TR de disposiciones legales vigentes en materia de Ordenación del Territorio y urbanismo en la Comunidad de Asturias;…). En el Reglamento de Gestión Urbanística (art. 5) se señala con carácter general que «corresponde a las Entidades locales, individualmente o asociadas entre sí, la ejecución de los Planes municipales e intermunicipales y la realización, a título de competencia propia o por encomienda del Estado, de obras y servicios previstos en el planeamiento de carácter superior». Estas competencias de las Entidades Locales son asumidas teniendo presente el protagonismo que asumen las CCAA a la que les corresponde la fijación de directrices y el control de las actuaciones relacionadas. En el análisis de las competencias locales se deben tener en cuenta, por un lado, a los municipios, y por otro, a las provincias que asumen distintas competencias, pero además hay que tener presente otras entidades locales como las comarcas formadas por la agrupación de varios municipios en cuyo caso las competencias de los municipios no se pueden ver mermadas ni afectadas por estas. 2.1. COMPETENCIA DE LOS MUNICIPIOS

Con carácter general al municipio le corresponden las competencias en materia de planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanística en los términos previstos en la legislación del Estado y de las CCAA (art. 25.2 a) LBRL modificado por la LRSAL). El planeamiento hace referencia a: – la intervención en los procedimientos de elaboración y aprobación del planeamiento general de carácter bifásico, cuando la normativa de aplicación exija aprobación superior por los órganos competentes de las CCAA; – la aprobación de los mismos, cuando las disposiciones aplicables no impongan intervención de otra administración; y – la aprobación del planeamiento de desarrollo, en los términos de la legislación de cada comunidad.

La gestión y ejecución del planeamiento se concreta en la aplicación práctica del modelo urbano establecido en los instrumentos de planeamiento. La gestión urbanística por parte de los ayuntamientos se puede asumir a través de los órganos de gobierno ordinario, mediante la creación de órganos de competencia especial o sociedades, así como utilizar las formas de gestión previstas en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, o constituir consorcios y gerencias. La disciplina urbanística se refiere a la competencia para controlar la legalidad y el sometimiento a licencias o autorizaciones preceptivas de los actos de los particulares. El control de la legalidad se lleva acabo por medio de medidas de protección de la legalidad urbanística como son las órdenes de ejecución y de demolición expedidas por los municipios [art. 184 y 185 RD Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el TR de la Ley del Suelo (TRLS)]. Respecto a la inspección urbanística, que se encuentra ligada al ejercicio de la potestad sancionadora, nos encontramos con que dependiendo de la Comunidad Autónoma puede ser asumida de forma exclusiva por el municipio, o se le reconoce su participación (art. 214 y ss. TR de la Ley de Urbanismo de Cataluña (D. Legislativo 1/2005); art. 224 a 226 Ley 5/2006 de Ordenación del Territorio y Urbanismo de la Rioja; art. 208 y ss del TR de la Ley del Suelo de Murcia (DLeg. 1/2005); art. 256 y 257 del RD Leg. Asturias 1/2004; art. 3 y 21 de la Ley 10/1990 de Baleares; art. 111 Ley 5/1999 de Urbanismo de Castilla y León; art. 190 TR de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias (Decreto-Legislativo 1/2000); art. 191 Ley 9/2001 del Suelo de la Comunidad de Madrid) o se prevé la intervención en entidades interadministrativas de competencia especial para llevarla acabo (art. 21.2 de la Ley 10/1990 de Disciplina Urbanística de Baleares, art. 190 del TR de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias (DecretoLegislativo 1/2000). El ejercicio de dichas competencias corresponde a la Entidad Local, sin embargo pueden darse supuestos en que no sean ejercidas por la corporación en cuyo caso podrán ser asumidas por Comunidad Autónoma competente quien se subrogará en el ejercicio de las funciones no ejercidas. El art. 214 del TR sobre Régimen del Suelo y ordenación urbana de 1976, que se considera como norma de aplicación supletoria, establece una cláusula residual de atribución de competencias a favor del municipio de tal forma que señala «la competencia urbanística de los Ayuntamientos comprenderá todas las facultades que siendo de índole local no hubiesen sido expresamente atribuidas por esta ley a otros Organismos». Dicha cláusula se ha de entender con carácter supletorio a lo establecido por la normativa de cada Comunidad Autónoma que en este caso coincide con lo señalado en el mismo como se puede observar en el art. 14.2 TRLUC, art. 228.1 Ley de ordenación y Protección del medio Rural en Galicia, art. 5.3 Ley de Ordenación del Territorio y Urbanismo

de La Rioja, art. 11 Ley de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Navarra, art. 4.1.a Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, art. 5.1 Ley Urbanística de Valencia, art. 8.2 TR de Ordenación del Territorio y urbanismo de Asturias, art. 16.2 Reglamento de ordenación del Territorio y Urbanismo del Principado de Asturias, art. 6.1 Ley de Urbanismo de Aragón. Los municipios, de manera voluntaria, pueden constituir mancomunidades para el desarrollo de sus competencias urbanísticas (Dictamen del Consejo de Estrado 43561/1981 y art. 216.1 Ley del Suelo de 1976) los cuales podrán ceder el ejercicio o la titularidad de las mismas. Los art. 2, 7, 10 11 y 21 RGU señalan los objetivos de las mismas: – la realización de obras de infraestructura o dotación de servicios en un área o polígono determinado de actuación urbanística; – la promoción y gestión de urbanizaciones con independencia del sistema que se adopte para la elaboración y ejecución del planeamiento; – la elaboración y ejecución del planeamiento de carácter intermunicipal; – la ejecución y conservación de obras y desarrollo de servicios complementarios en áreas o polígonos pertenecientes a más de un término municipal, cuando se constituyan nuevos núcleos urbanos. La normativa autonómica también tiene previsto la creación de mancomunidades como se puede observar en el art. 261.1 LUARA, art. 67 y 134 LUCL, art. 404 RUCL, art. 136 LOTUNA, art. 14.3 y 22.1 TRUCA, art. 11 y 256 TROTUA, art. 28 ROTUA, art. 253.4 LUV… La Ley 57/2003 por la cual se altera el régimen orgánico de los municipios y la distribución de competencias entre los órganos municipales ha influido en la asignación de competencias urbanísticas de los órganos municipales de tal forma que dependiendo del régimen del municipio los diferentes órganos administrativos tendrán unas u otras. Teniendo esto en cuenta distinguimos entre municipios de régimen especial (grandes municipios) y de régimen común. a) Los municipios que poseen un régimen común tienen la siguiente distribución competencial: – Pleno o Asamblea vecinal para los municipios con régimen de concejo abierto. Correspondiéndole la aprobación inicial del planeamiento general y la aprobación de la procedimiento que ponga fin a la tramitación municipal de los planes y demás instrumentos de ordenación previstos en la legislación urbanística como es la aprobación provisional o definitiva de los instrumentos de ordenación general y de desarrollo, salvo que dicha competencia este atribuida al alcalde por la legislación urbanística y autonómica de régimen local.

También tiene atribuida dicho órgano la aprobación de los convenios urbanísticos de planeamiento que tengan por objeto la alteración de los instrumentos señalados (art. 22 LBRL). – Alcalde. Tiene las siguientes competencias: – aprobación de los instrumentos de planeamiento de desarrollo del plan general no expresamente atribuidas al pleno, así como la de los instrumentos de gestión urbanística y de los proyectos de urbanización (competencia que puede ser delegada en la junta de gobierno local); – aprobación inicial de los instrumentos de desarrollo; – adopción de las órdenes de demolición de lo edificado sin licencia u orden de ejecución, o sin ajustarse a las mismas, en caso de que el pleno no las acuerde en el plazo de un mes desde que concurra el supuesto habilitante (sin perjuicio de ser un supuesto de dudosa existencia en la actualidad); – otorgamiento de licencias salvo que estén expresamente atribuidas al pleno o la junta de gobierno local; y – ordenación de las ciudades por barrios. b) Los municipios con régimen especial que constituyen los denominados grandes municipios. – Pleno. Tienen las mismas competencias que en los municipios de régimen común. – Junta de Gobierno local que existen obligatoriamente en este tipo de municipios y que sustituyen a la anterior Comisión de Gobierno. Le corresponde: – la competencia del alcalde en el régimen común en materia de planeamiento y gestión salvo lo relativo a la aprobación inicial de instrumentos de desarrollo que es exclusiva del alcalde; – la aprobación de los proyectos de instrumentos de ordenación urbanística cuya aprobación definitiva o provisional corresponda al pleno; y – el otorgamiento de licencias salvo que el legislador sectorial la atribuya a otro órgano. – Alcalde. El resto de las competencias señaladas en el régimen común. En materia de ordenación del territorio el municipio carece de titulo competencial sin perjuicio de las competencias en materia de protección del medio ambiente urbano (art. 25.2 b) LBRL modificada por la LRSAL) y en materia de demarcación territorial y alteración de términos municipales (art. 3 a 9 TRRL y art. 2 a 16 RD 1690/1986).

2.2. COMPETENCIAS DE LAS PROVINCIAS

Las diputaciones provinciales como órgano de gobierno de las provincias asumen una serie de competencias en materia de urbanismo y ordenación del territorio del término provincial. Sin embargo estas son muy reducidas en comparación a la de los municipios lo que les resta protagonismo en los órganos de decisión, sin perjuicio de la función de coordinación que asume la Diputación para la prestación de determinados servicios de conformidad con la reforma operada por la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local. En materia de urbanismo las provincias e islas a través de las diputaciones, los cabildos (Canarias) o los consejos insulares (Baleares), participan en la elaboración, formación y aplicación de los planes directores territoriales de coordinación (art. 6.2, 8, 9, 10 30 y 39 de la LS de 1976, art. 9 a 13 del RD 2159/1978 de Planeamiento, art. 6 y 11 del RD 3288/1978 de Gestión Urbanística) o de los instrumentos de ordenación territoriales (figura que ha sustituido a los planes directores territoriales de conformidad con las leyes urbanísticas autonómicas). La atribución de competencias a las diputaciones provinciales varia dependiendo del tipo de Comunidad Autónoma ya que en las unipersonales no existe dicha atribución, y en las pluriprovinciales nos encontramos con que en unas es una participación reducida (art. 539.4 y 561.5 RUV) mientras que en otras, como la de Castilla y León (art. 123 LUCL) o Galicia (art. 231 LOUG), es más amplia. Las provincias, a través de sus diputaciones, pueden cooperar con los ayuntamientos de la provincia para el desarrollo de las competencias urbanísticas locales, e incluso participar en las mancomunidades constituidas por ellos o impulsar su creación. Igualmente pueden participar en la ejecución de obras y servicios previstos en el planeamiento supramunicipal; proporcionar ayuda técnica y financiera a los ayuntamientos para el desarrollo de las competencias urbanísticas municipales; otorgar subvenciones a los mismos, y participar en consorcios y gerencias. En materia de ordenación del territorio las provincias están legitimadas para promover la iniciación de expedientes de alteración de términos municipales (art. 9 RD 1690/1986). 2.3. COMPETENCIAS SOBRE PLANEAMIENTO

La titularidad de la competencia para la aprobación del planeamiento es compartida entre las corporaciones locales y las CCAA sin perjuicio de que estas pueda modificar el contenido del instrumento en fase de aprobación definitiva. Son competencias compartidas entre las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales en materia de planeamiento:

– La redacción del plan general de ordenación. – La elaboración de los planes directores territoriales, planes generales de ordenación urbana, normas complementarias y subsidiarias de planeamiento, e instrumentos de ordenación propios de las CCAA. – La clasificación del suelo municipal (urbano, urbanizable o categorías equivalentes de las CCAA), así como dividir cada clase en categorías. – La clasificación del suelo municipal mediante la asignación de usos concretos como el establecimiento de distintas zonas de utilización según la densidad de la población que haya de habitarlas, porcentajes de terrenos que puedan ser ocupados por construcciones, volumen, forma y demás elementos de los edificios; establecer espacios libres para parques y jardines públicos en proporción adecuada a las necesidades colectivas; fijar el emplazamiento de centros y servicios de interés público y social; y limitar el uso del suelo y edificaciones. Interviene el Estado junto con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales en la formulación del trazado de las vías públicas y de los medios de comunicación; y junto a las Comunidades Autónomas en el emplazamiento de centros de producción y de residencia. Le corresponde en exclusividad a las entidades locales la orientación de la composición arquitectónica de edificios y sus circunstancias estéticas. 2.4. COMPETENCIAS SOBRE GESTIÓN

En relación a las competencias sobre gestión se ha de tener en cuenta aquellas que se refieren al régimen del suelo, la ejecución de la urbanización y el uso del suelo y edificación. En materia de régimen del suelo las competencias recaen casi en exclusividad sobre la Administración del Estado, correspondiéndole las siguientes: – Procurar la utilización del suelo en consonancia con la utilización pública y la función social de la propiedad. – Imponer la justa distribución de beneficios y cargas entre los afectados por el planeamiento. – Regular el mercado del suelo como garantía de su subordinación a la edificación y la vivienda. Comparte la Administración Estatal junto con la Autonómica y la Local la competencia dirigida a garantizar el uso racional del suelo, y le corresponde a las Entidades Locales la configuración de los patrimonios municipales del suelo.

La ejecución de la urbanización de una determinada zona le corresponde a las Entidades Locales por lo que las competencias están dirigidas a: – Encauzar, dirigir, fiscalizar y conceder obras de urbanización. – Expropiar terrenos y construcciones necesarias para la ejecución de las obras. En lo que respecta al uso del suelo y la edificación la mayoría de las competencias recaen sobre las Entidades locales de tal forma que le corresponde la cesión de terrenos edificables y derechos de superficie sobre los mismos, la intervención de la parcelación, exigir a los propietarios que edifiquen en plazos determinados, imponer la venta forzosa cuando se edifique en tiempo y forma, prohibir los usos no ajustados a los planes, e intervenir en la construcción y uso de las fincas. Comparten las Entidades locales con las Comunidades Autónomas y con el Estado la función de poner a disposición de los titulares la posibilidad de facilitar los medios precisos para cumplir lo dispuesto en la ley. 2.5. COMPETENCIA SOBRE DISCIPLINA

La disciplina urbanística tiene como objeto el control que las Administraciones públicas realizan sobre la legalidad urbanística. Este control se realiza tanto con anterioridad a través de las licencias urbanísticas como posteriormente cuando se ha realizado la obra a través de la obligación de los titulares de la licencia de cumplir los deberes urbanísticos, la protección de la legalidad por parte de la administración competente y en el caso de ser infringida se hará uso de la correspondiente potestad sancionadora. Esta intervención administrativa es competencia fundamentalmente de las administraciones municipales ya que a ellas les corresponde el control de la legalidad urbanística y el ejercicio de la potestad disciplinaria. El artículo 25.2.a) de la LBRL modificada por la LRSAL establece que corresponde a los municipios las competencias en materia de ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística teniendo siempre en cuenta lo señalado en la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas respectivas. Una de las manifestaciones de esta competencia es la licencia urbanística que asumen los municipios, a través de la cual se controlan los actos de edificación y otros usos del suelo para asegurar que se ajustan a la legalidad y al planeamiento urbanístico. Respecto a las provincias el art. 31.2 de la LBRL no establece unas competencias concretas sino que se señala que «son fines propios y específicos de la Provincia garantizar los principios de solidaridad y equilibrio intermunicipales, en el marco de la política económica y social», es decir dichas competencias se centrarían en garantizar dichos términos en materia de urbanismo y ordenación del territorio.

Las demás entidades locales no tienen expresamente atribuidas competencias salvo que las Comunidades Autónomas puedan atribuirles funciones en materia de control de la legalidad urbanística como pueden ser a las comarcas, a las áreas metropolitanas (art. 3.2c) y 43 LBRL), o a las mancomunidades de municipios (art. 3.2.d y 44 LBRL). Las Comunidades Autónomas pueden asumir, tal como han hecho, competencia exclusiva en materia de legislación sobre la intervención administrativa en el ámbito disciplina urbanística. Lo que no les exime de desconocer que el Estado posee competencia en orden a la configuración de las condiciones básicas de igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y del cumplimiento de los deberes constituciones (STC 61/1997). Legislación reguladora estatal A A U

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Jurisprudencia – – –

STC 77/1984, de 3 de julio (Tol 9293): concurrencia de competencias. STC 56/1986, de 13 de mayo (Tol 9305): concurrencia de competencias estatales, autonómicas y locales. STC 61/1997, de 20 de marzo (Tol 9294). Sentencia que anulo por razones competenciales gran parte del articulado del Texto Refundido de 26 de junio de 1992.

–

FJ 6: «el contenido del urbanismo se traduce en concretas potestades (…), tales como las referidas al planeamiento, la gestión o ejecución de instrumentos planificadores y la intervención administrativas en las facultades dominicales sobre el uso del suelo y edificación, a cuyo servicio se arbitran técnicas jurídicas concretas,…». STC 11 de septiembre de 2014 (BOE núm. 243, de 7 de octubre) que avala la constitucionalidad de numerosos preceptos del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 2 de junio de 2008, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo los cuales habían sido impugnados por varias Comunidades Autónomas.

Bibliografía AAVV: Memento práctico de Urbanismo, 2014 ediciones Francis Lefebvre S.A., 2014. Baño León, JMª.: Derecho urbanístico común, Iustel, Madrid, 2009. Barnés Váquez, J.: Distribución de competencias en materia de urbanismo, Bosch, Barcelona, 2002. Fernández Rodríguez, T-R.: Manual de Derecho urbanístico, 23ª ed., Aranzadi, 2014. Fernando Pablo, M., González Bustos, Mª A., González Iglesias, MA y Fernández de Gatta Sánchez, D.: Cuadernos de Derecho Administrativo III. Contratos públicos, urbanismo y ordenación del territorio, 2 ed., Ratio Legis, Salamanca, 2014.

3. COMPETENCIAS URBANÍSTICAS V. SECTORIALES 3.1. MEDIO AMBIENTE Y DOMINIO PÚBLICO

El Medio Ambiente es un concepto más restringido que el de ordenación del territorio ya que el segundo hace referencia a los diversos usos a que se destina el territorio mientras que el medio ambiente hace referencia a la conservación y protección de la naturaleza (SSTC 64/1982 y 80/1985). El Estado tiene competencia compartida con las Comunidades Autónomas en materia de medio ambiente lo que no significa que el mismo pueda incidir sobre aspectos propios de la ordenación urbanística. La naturaleza demanial de un territorio sólo corresponde determinarla al Estado lo que no significa que le despoje de las competencias que sobre él pueda ejercer otras entidades públicas (SSTC 149/1991 y 97/2002) siendo posible la ordenación autonómica de ciertos usos del suelo en el ámbito físico del dominio público estatal. El Estado es competente para determinar y gestionar determinados usos del demanio y para aprobar planes o programas integrados de obras pero que no pueden pretender ordenar directamente el territorio sustituyendo al titular de esta competencia ya que la aprobación de los planes, instrumentos y normas de ordenación territorial corresponde en exclusiva a quien ostenta la competencia en materia de ordenación del territorio y urbanismo. En este sentido el TC sostiene que «las competencias autonómicas en materia de ordenación del territorio y urbanismo han de integrarse con las competencias estatales que, aunque no pueden legitimar una ordenación jurídica del régimen del suelo, sí habilitan a que el Estado “afecte puntualemente