1_9788491192657 by Editorial Tirant Lo Blanch

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Belén Campuzano Laguillo

Catedrática de Derecho Mercantil de la Universidad CEU San Pablo

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Jorge A. Cerdio Herrán

Angelika Nussberger

José Ramón Cossío Díaz

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Owen M. Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania) Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

José Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

ESTUDIOS JURÍDICOS SOBRE EL LITORAL

MARÍA DEL CARMEN NÚÑEZ LOZANO Directora

Catedrática de Derecho Administrativo Universidad de Huelva

Valencia, 2016

Copyright ® 2016 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com. (P09-SEJ04770) Proyecto de Investigación de Excelencia de la Junta de Andalucía (Convocatoria 2009), cofinanciadas en un 80% por Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER)

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-9119-265-7 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.

PRESENTACIÓN La reforma de la Ley de Costas y la aprobación de su nuevo reglamento de desarrollo son los dos principales motivos que han reunido a un grupo de profesores de Derecho Administrativo —previamente unidos por su común participación en el Proyecto de Investigación de Excelencia de la Junta de Andalucía “Ordenación y gestión integradas del litoral de Andalucía” — en esta obra colectiva. Agrupados en torno a cinco ejes temáticos, los dieciséis capítulos que componen Estudios Jurídicos sobre el Litoral abordan algunas de las materias que más interés suscita la nueva legislación de costas, ya sea por la regulación que contiene, ya sea, a la inversa, por las omisiones que se detectan, ya sea por la reacción que ha suscitado, en concreto, en la Comunidad Autónoma de Andalucía. De este modo, y a propósito de la ordenación de los espacios litorales, se estudia “La ordenación del espacio marítimo” (Prof. Dr. Ángel Menéndez Rexach); “La ordenación de los espacios terrestres” (Prof. Dr. Juan Francisco Pérez Gálvez); “La ordenación del litoral en Andalucía. El Plan de Protección del Corredor Litoral de Andalucía” (Prof. Dr. José Zamorano Wisnes); y el “Régimen jurídico y explotación de las playas” (Profª. Dra. Carmen María Ávila Rodríguez). En relación con la ordenación del ejercicio de actividades económicas en el litoral, la Profª. Dra. Isabel González Ríos aborda “La ordenación del litoral y su incidencia en el sector turístico en Andalucía”, el Prof. Dr. Ángel Lobo Rodrigo “La ordenación y gestión de los usos deportivo-recreativos en el dominio público marítimo terrestre”; y la Profª. Dra. María Eugenia Teijeiro Lillo “La nueva ordenación de usos acuícolas y salineros en la legislación de costas”. Sobre el patrimonio cultural del litoral versan los trabajos de la Profª Dra. Rosario Alonso Ibáñez (“Régimen jurídico de los bienes culturales inmuebles situados en el litoral: pautas interpretativas”), de la Profª. Dra. Elsa Marina Álvarez González (“Desafíos para la protección del patrimonio cultural subacuático en el litoral español”) y de la Profª. Dra. María del Rosario Leñero Bohórquez (“El patrimonio cultural subacuático: la internacionalización de la gestión en espacios marítimos bajo jurisdicción española”).

María del Carmen Núñez Lozano

Por su parte, la protección del medio ambiente del litoral es la materia común que aglutina los estudios “La conformación de un marco normativo para hacer frente a los efectos adversos del cambio climático en el litoral” (Prof. Dr. Luis Miguel Arroyo Yanes); “El dominio público marítimo-terrestre en situación de regresión grave” (Profª. Dra. María del Carmen Núñez Lozano”); “Perspectiva sobre vertidos marinos quince años después de la Directiva 2000/60/CE” (Prof. Dr. José Ignacio Morillo-Velarde Pérez); y “Planificación hidrológica y protección de las aguas costeras y de transición en Andalucía” (Profª Dra. María del Carmen Ortiz de Tena). Finalmente, sobre dominio público y propiedad privada en el litoral tratan los trabajos del Prof. Dr. José María Souvirón Morenilla (“Dominio público marítimo-terrestre y Registro de la Propiedad”) y del Prof. Dr. Andrés González Sanfiel (“Los núcleos singularmente excluidos del dominio público marítimo-terrestre: reflexiones sobre la desafectación”). En muy buena medida, los capítulos que componen esta obra son continuación o profundización de trabajos de investigación previos o, también, resultados de intervenciones en congresos, seminarios y jornadas celebrados con ocasión de la reforma de la Ley de Costas, varios de ellos con el patrocinio del Proyecto de Investigación de Excelencia de la Junta de Andalucía “Ordenación y gestión integradas del litoral de Andalucía”. En todo caso, se trata de una muestra del trabajo en equipo que estos y otros profesores de distintas Universidades y Comunidades Autónomas, partícipes en el Proyecto de Investigación referido, vienen desarrollando desde hace varios años, una parte del cual ahora ve la luz en este volumen colectivo. Mi agradecimiento, pues, a todos ellos, no sólo por las aportaciones que vienen realizando sino, también, porque han hecho realidad la aspiración de disfrutar con el trabajo.

MARÍA DEL CARMEN NÚÑEZ LOZANO

Catedrática de Derecho Administrativo Investigadora Principal del Proyecto de Excelencia “Ordenación y gestión integradas del litoral de Andalucía” Universidad de Huelva, octubre de 2015

PARTE I

LA ORDENACIÓN DE LOS ESPACIOS LITORALES

LA ORDENACIÓN DEL ESPACIO MARÍTIMO ÁNGEL MENÉNDEZ REXACH

Universidad Autónoma de Madrid

Sumario: I. PLURALIDAD DE INSTRUMENTOS DE ORDENACIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO-TERRESTRE. II. INICIATIVAS INTERNACIONALES. III. EVOLUCIÓN DE LA NORMATIVA EUROPEA. IV. LA DIRECTIVA MARCO DE ORDENACIÓN DEL ESPACIO MARÍTIMO.

I. PLURALIDAD DE INSTRUMENTOS DE ORDENACIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO-TERRESTRE1 La Ley de Costas de 1988 (en adelante, LC) abordó por primera vez el problema de la articulación de las competencias concurrentes sobre ese espacio, con particular preocupación por la coordinación con el planeamiento territorial y urbanístico. Al referirse al Título VI, regulador de las competencias, la exposición de motivos de la Ley explica que “se detallan sólo las que corresponden a la Administración del Estado y a los Municipios, mientras que las propias de las Comunidades Autónomas son objeto de una mención genérica, remitiendo su alcance y contenido a lo establecido en los respectivos Estatutos”. También aclara que “habida cuenta de la concurrencia de competencias que se produce sobre el espacio litoral, se ha procurado favorecer la coordinación con los instrumentos de ordenación territorial y urbanística mediante un sistema de consultas e informes recíprocos, que, siguiendo esquemas ya diseñados en la normativa vigente, salva las competencias de las respectivas Entidades y permite su articulación en un marco de colaboración”.

Este epígrafe está basado en A. MENÉNDEZ REXACH, 2015.

Ángel Menéndez Rexach

La cuestión no era baladí porque en los años anteriores las Comunidades Autónomas habían asumido, como competencia exclusiva, la ordenación del territorio y algunas, además, la del litoral, con la pretensión de que esta formulación supusiera un “plus” respecto de la ordenación general del territorio. Sin embargo, el TC, en su sentencia 149/1991, optó por una interpretación unificadora: el litoral es parte del territorio, por lo que todas las Comunidades Autónomas con competencias en esta materia pueden ordenar el litoral. A la inversa, la referencia específica a la ordenación del litoral es redundante, pues no añade nada a la genérica competencia de ordenación del territorio. Pero esa competencia no se extiende al mar, porque no es parte del territorio. Esta doctrina se ha reiterado en sentencias posteriores2. Según el TC, su fundamento no está en el art. 132.2 CE (que no es un título competencial) sino en “la realidad de la que se parte y que consagra el art. 137 CE, que no es otra que el entendimiento común de que el territorio autonómico se extiende al ámbito de los municipios que integran la correspondiente Comunidad Autónoma pero que éstos nunca se han extendido ni tampoco hoy se extienden al mar territorial, siendo esta y no otra la idea razón que subyace en la doctrina constitucional” (STC 3/2014, FJ 3). El problema es que ni la LC, ni el TC ni la legislación autonómica definen el litoral. Su delimitación hay que buscarla, empíricamente, en los planes que lo ordenan, que son, casi siempre, planes de ordenación del territorio. El límite de su ámbito hacia el mar es común: la línea de bajamar escorada o máxima bajamar, que marca el límite exterior de la zona marítimo-terrestre y, por tanto, de lo que es territorio (tierra firme). El límite interior del ámbito de estos planes es muy variado: unas veces se hace coincidir con el de los términos municipales costeros (incluyendo partes que alejadas del mar y excluyendo determinados suelos)3 y otras se determina mediante una franja de la anchura

SSTC 8/2013, de 17 enero, FJ 5, 87/2013, de 11 de abril y 99/2013, de 23 de abril, FFJJ 4 y 5, 3/2014, de 29 de enero, FJ 3, 25/2014, de 13 de febrero y 121/2014, de 17 de julio, FJ 3. Es el caso del Plan de Ordenación del Litoral de Cantabria, aprobado por 2/2004, de 27 de septiembre, cuyo ámbito “es el territorio de los 37 municipios costeros existentes en la Comunidad Autónoma de Cantabria, excluyéndose los suelos clasificados como urbanos o urbanizables con Plan Parcial aprobado definitivamente a su entrada en vigor, así como aquellos que gocen ya de algún ins-

La ordenación del espacio marítimo

que se establece y que en ocasiones coincide con denominada zona de influencia de la LC, con una anchura mínima de 500 metros4. En el señalamiento del límite interior de estos planes hay un denominador común: no se limitan a ordenar la franja de dominio público marítimo-terrestre, sino que comprenden un espacio más amplio, en el que se incluye, como mínimo, la triple zonificación de la LC: zona de dominio público (limitada a su parte terrestre; en general, la ribera del mar y los acantilados, si los hay), zona de servidumbres (de tránsito y protección) y zona de influencia. En consecuencia, los planes de ordenación del litoral parten de una concepción de este espacio no limitada a la franja de dominio público, sino mucho más amplia (de amplitud variable, como ya hemos visto), pero sin incluir porción alguna del espacio marítimo, porque ya no es “territorio”, conforme a la doctrina constitucional. Tal es, en síntesis, el estado de la cuestión en el ordenamiento interno español. A escala europea, la Comisión lleva años impulsando la gestión integrada de las zonas costeras, en el marco de la política marítima integrada (PMI) de la UE5. Uno de los primeros frutos de esa política fue la Directiva 2008/56/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de junio de 2008, por la que se establece un marco de acción comunitaria para la política del medio marino (Directiva marco so-

trumento especial de protección por corresponder a zonas declaradas Espacios Naturales Protegidos o que dispongan de Planes de Ordenación de los Recursos Naturales en vigor” (art. 2.1). También el Plan de Ordenación del Litoral de Galicia, aprobado por Decreto 20/2011, de 10 de febrero, utiliza como referencia el territorio de los municipios costeros, excluyendo el suelo urbano consolidado y el de núcleo rural (art. 3). Sobre los planes de ordenación del litoral aprobados por las CCAA véase M. CARLÓN RUIZ, 2009 y 2010 y AGUIRRE I FONT, 2014, p. 197 y ss. Así, por ejemplo, el Plan de protección del corredor litoral de Andalucía regulado por Decreto-Ley 5/2012, de 27 de noviembre, de medidas urgentes en materia urbanística y para la protección del litoral de Andalucía, que introduce un nuevo Título VII en la Ley de Ordenación del territorio de esa Comunidad. Su ámbito “incluirá al menos los primeros 500 m de la Zona de Influencia del Litoral, y aquellas otras zonas necesarias para alcanzar los objetivos de protección y accesibilidad del sistema costero, de los municipios que se relacionan en el Anexo I” (art. 42.3 de la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de Andalucía, introducido por el citado Decreto-Ley). Cfr. NÚÑEZ LOZANO, Mª C. 2010, p. 17-38. En concreto, sobre la ordenación del espacio marítimo, véanse p. 31-34.

Ángel Menéndez Rexach

bre la estrategia marina, DMEM). Esta Directiva marco delimita una serie de regiones y subregiones marinas, para cada una de las cuales los Estados miembros deberán elaborar una estrategia aplicable a sus aguas marinas de acuerdo con el plan de acción establecido en la propia Directiva. El núcleo de la estrategia es la formulación, también con un enfoque integrador, de un “programa de medidas” necesarias para lograr o mantener un buen estado medioambiental (art. 13). Estos programas deberán estar elaborados a más tardar en el año 2015 y serán cofinanciados por la Unión Europea. La DMEM fue incorporada al Derecho interno por la Ley 41/2010, 29 de diciembre, de protección del medio marino6. El Preámbulo de la Ley expresa el propósito de ofrecer por primera vez un marco normativo completo para “garantizar la articulación de las actividades humanas en el mar” sin comprometer la conservación de las características naturales de los ecosistemas marinos, así como la pretensión de constituir “el marco general para la planificación del medio marino, con el objetivo de lograr su buen estado ambiental”. El Preámbulo subraya también la pretensión de “culminar el mandato de la Constitución, regulando aquellas porciones del dominio público marítimoterrestre, configuradas como tal, bajo titularidad estatal en su artículo 132.2, estableciendo criterios para la utilización de aquélla, así como para su planificación y protección, teniendo en consideración las diferentes características, especialmente oceanográficas, del ámbito Atlántico respecto del Mediterráneo”. La Ley 41/2010 se suma así a la de Costas de 1988 para completar la protección integral del dominio público marítimo-terrestre. La primera tiene como ámbito específico el mar territorial (incluyendo las aguas interiores, salvo las costeras) y la zona económica, mientras que la LC se circunscribe a la ribera del mar y de las rías. Sustantivamente, el régimen de protección del medio marino se establece en términos similares a los de la Directiva Marco del Agua (DMA), sustituyendo los Planes Hidrológicos de Demarcación (PHD) por las Estrategias Marinas. El núcleo de las estrategias, como el de los planes, son los

Para su estudio detallado véanse los trabajos incluidos en E. ARANA GARCÍA y F.J. SANZ LARRUGA (directores), 2012.

La ordenación del espacio marítimo

programas de medidas destinados a alcanzar o mantener un buen estado medioambiental. En 2012 el MAGRAMA elaboró un documento general sobre las tres primeras fases (evaluación inicial, definición del buen estado ambiental e identificación de los objetivos ambientales) de las cinco demarcaciones marinas españolas (noratlántica, sudatlántica, Estrecho y Alborán, levantino-balear y canaria) y documentos específicos para cada una de ellas. Los objetivos ambientales de las estrategias marinas, junto con la definición de buen estado ambiental, se aprobaron por Acuerdo de Consejo de Ministros el 2 de noviembre de 2012. Estas estrategias son el principal instrumento de planificación orientado a la consecución del buen estado ambiental del medio marino en la demarcación respectiva y constituyen el marco general al que deberán ajustarse las diferentes políticas sectoriales y actuaciones administrativas con incidencia en el medio marino de acuerdo con lo establecido en la legislación sectorial correspondiente. En 2014, se procedió al diseño de los Programas de Seguimiento, con la premisa de aprovechar al máximo los programas ya existentes, y garantizar la coordinación y coherencia con otros países de una misma subregión marina. Tras haber sido sometidos a un período de consulta pública para su puesta en conocimiento del público interesado, hasta el día 30 de septiembre de 2014, a principios del mes de marzo de 2015 se procedió al reporting final a la Comisión Europea de los mencionados Programas de Seguimiento. Actualmente, se ha comenzado a trabajar en el diseño de la propuesta del Programa de medidas, que deberá completarse a más tardar en 20157. Para su diseño se procederá a un análisis crítico de las medidas ya existentes, tanto en el ámbito autonómico como nacional e internacional, procediéndose a analizar si dichas medidas son suficientes para alcanzar el buen estado ambiental del medio marino en el año 2020, así como para la consecución de los objetivos ambientales. En aquellos casos en los que se necesiten medidas adicionales, éstas serán incluidas en la propuesta del Programa de Medidas de las Estrategias marinas, sometiéndose a un análisis coste-beneficio y costeeficacia. Además su efectividad deberá evaluarse periódicamente.

Información obtenida en el web del MAGRAMA.

Ángel Menéndez Rexach

En esta situación, la Comisión adoptó la iniciativa de redactar una propuesta de Directiva sobre la gestión integrada de las zonas costeras (GIZC) y la ordenación del espacio marino (OEM), la primera fue finalmente excluida de su ámbito, por considerar que es materia de competencia exclusiva de los Estados. El resultado es que la Directiva 2014/89/UE, por la que se establece un marco para la ordenación del espacio marítimo DMOEM), excluye la gestión integrada de las zonas costeras, pero obliga a tenerla en cuenta para asegurar la coordinación con los planes de ordenación del espacio marino que constituyen su objeto. Éste es un reto que tienen que abordar ahora los Estados con sus propios criterios, sin condicionamientos de la Directiva. Por otra parte, los planes de ordenación marítima previstos en la DMOEM son mucho más amplios que las estrategias de la Ley 41/2010. Estas son, en sustancia, instrumentos de protección ambiental, que deben tener en cuenta la incidencia de las actividades sectoriales que se localizan en las aguas marinas (pesca, navegación, investigación, turismo, etc.), mientras que los nuevos planes tienen un contenido mucho más amplio, en cuanto deben establecer un marco de ordenación de todas las actividades sectoriales, incluyendo también la protección ambiental. En este aspecto, parece existir un solapamiento entre las estrategias y los planes. Habrá que estudiar los problemas de articulación entre aquéllas y éstos para asegurar su coordinación. Hay, pues, un nutrido repertorio de instrumentos para la ordenación de la costa y del mar: a) planes de ordenación del litoral, que pueden ser de diversa naturaleza y jerarquía, conforme al sistema de planeamiento imperante en la Comunidad respectiva; b) estrategias marinas, actualmente en curso de elaboración en cumplimiento de la DMEM y de la Ley 41/2010, de protección del medio marino, que la incorporó al derecho interno; c) planes hidrológicos de demarcación, regulados en la legislación estatal de aguas; d) los nuevos planes de ordenación marítima previstos en la DMOEM, ahora pendiente de transposición. Como hipótesis de trabajo se puede partir de la premisa de que todos esos instrumentos ordenan, en mayor o menor medida, el dominio público marítimo-terrestre, pero no tienen la misma función ni el mismo ámbito ni ordenan sólo el espacio y los recursos demaniales. En la situación actual sólo tenemos experiencia en la ordenación del litoral, limitada a su parte terrestre, pero no en la del espacio marino,

La ordenación del espacio marítimo

salvo las medidas relativas a las aguas costeras de los nuevos planes hidrológicos de demarcación, centrada en la preocupación por la calidad de las aguas. Por otra parte, las estrategias marinas de DMEM y los planes de ordenación marítima de la DMOEM pueden solaparse, como ya hemos dicho, pero no tienen el mismo objeto, puesto que aquéllas cumplen una función fundamental de protección ambiental, mientras que éstos tienen por objeto la ordenación del espacio marítimo en su conjunto, incluida la protección ambiental. Partiendo de estas premisas, la articulación entre los planes de ordenación del litoral y las futuras estrategias y planes de ordenación marítima parece, en principio, fácil: los planes de ordenación del litoral se proyectan sobre su parte terrestre, es decir, la ribera del mar y terrenos adyacentes hasta la profundidad que determine cada Comunidad Autónoma, mientras que las estrategias marinas y los planes de ordenación marítima se proyectan sobre las aguas marinas (mar territorial y sus recursos), pero no sobre la franja terrestre del litoral. En la elaboración de estos instrumentos habrá que tener en cuenta los que afecten a la zona costera y, a la inversa, éstos deberán hacerse compatibles con los de ordenación del espacio marítimo, pero el ámbito respectivo está claramente delimitado por la tierra, en un caso y el mar, en el otro. El presente trabajo se centra en el contenido de la Directiva 2014/89/UE y los problemas de ordenación del espacio marítimo que plantea su aplicación. Lógicamente, la Directiva no es una iniciativa aislada, sino el resultado de un proceso de consolidación de unos esquemas de planificación marítima que se han ido acuñando a escala internacional y en el seno de la propia UE. A continuación, haremos una síntesis de las iniciativas más relevantes auspiciadas por las Naciones Unidas (II) y de la evolución en el seno de la UE (III), para examinar por último el contenido de la Directiva (IV).

II. INICIATIVAS INTERNACIONALES La Convención de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar de 1982 (CNUDM) declara en su preámbulo que “los problemas de los espacios marinos están estrechamente relacionados entre sí y han de considerarse en su conjunto”. Su Parte XII se dedica a la “protección y preservación del medio marino”, que es obligación de los Estados,

Ángel Menéndez Rexach

en un marco de cooperación entre ellos. Toda la regulación está presidida por el propósito de prevenir, reducir y controlar la contaminación del medio marino. Con esa finalidad “los Estados elaborarán y promoverán en común planes de emergencia para hacer frente a incidentes de contaminación en el medio marino” (art. 199) y deberán evaluar los efectos de las actividades potencialmente contaminantes (art. 206)8. La Convención establece una serie de reglas para prevenir, reducir y controlar la contaminación del mar en atención a la localización (terrestre, marina o atmosférica) de la fuente. Los Estados son responsables, de conformidad con el derecho internacional, del cumplimiento de sus obligaciones relativas a la protección y preservación del medio marino (art. 235). La Convención se centra específicamente en la contaminación y no tiene en cuenta otras actividades (pesca, transporte, actividades extractivas, etc.). La Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible celebrada en Johannesburgo en 2002, en su declaración final, incluye entre los problemas que debemos resolver el de la contaminación de los mares (13) y asume el compromiso de cumplir el Plan de Aplicación de las Decisiones de la Cumbre y acelerar la consecución de los objetivos socioeconómicos y ambientales en los plazos que allí se fijan (36). Dicho Plan, en el apartado dedicado a la protección de los recursos naturales, declara que “para invertir la tendencia actual de degradación de los recursos naturales es necesario aplicar estrategias que incluyan objetivos aprobados a nivel nacional y, cuando proceda, a nivel regional para proteger los ecosistemas y asegurar la ordenación integrada de la tierra, el agua y los recursos vivos, al tiempo que se fortalece la capacidad local, nacional y regional”. Afirma que “[l]os océanos, los mares, las islas y las zonas costeras constituyen un componente integrado y esencial del ecosistema terrestre y son fundamentales para la seguridad alimentaria mundial y para sostener la prosperidad económica y el bienestar de muchas economías nacionales, especialmente de los países en desarrollo. Para asegurar el desarrollo sostenible de los océanos es preciso establecer una coordinación y cooperación eficaces, incluso en los planos mundial y regional, entre los organismos

Para más detalle, véase J. JUSTE RUIZ, “Protección del medio marino y administración de los recursos”, en J. PUEYO LOSA y W. BRITO (directores), 2012, p. 42 y ss.

La ordenación del espacio marítimo

pertinentes y adoptar medidas en todos los planos”, entre ellas “la ordenación integrada y el desarrollo sostenible de las zonas costeras, incluidas las zonas económicas exclusivas; la protección del medio marino; el aprovechamiento sostenible y la conservación de los recursos marinos vivos; la solución de los principales problemas que se plantean respecto de la ordenación del medio marino y el cambio climático; el fortalecimiento de la cooperación internacional y de la cooperación y la coordinación regionales y el desarrollo sostenible de las islas pequeñas” (30.b)9. El Secretario General de la ONU presenta anualmente a la Asamblea General un informe sobre los océanos y el derecho del mar. El de 201110 tuvo especial relieve, porque en él se hace un análisis del impacto ambiental de las actividades proyectadas fuera de las zonas de jurisdicción nacional, afirmando que “[l]a ordenación integrada y los enfoques ecosistémicos son esenciales para mitigar los efectos acumulativos de las actividades sectoriales que tienen lugar fuera de las zonas de jurisdicción nacional” (p. 36). A este respecto, el informe reconoce que “la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar es el marco jurídico para todas las actividades en los mares y océanos, incluida la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad marina fuera de las zonas de jurisdicción nacional” (187, p. 56). Afirma que “[v]arios de los instrumentos de ordenación que se utilizan dentro de las zonas de jurisdicción nacional también pueden utilizarse para lograr la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad marina fuera de las zonas de jurisdicción nacional” (ibídem) e insiste en que “la ordenación basada en zonas geográficas específicas, incluido el establecimiento de zonas marinas protegidas, es un instrumento importante para la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad marina fuera de las zonas de jurisdicción nacio-

Esta propuesta se hace en aplicación del capítulo 17 del Programa 21 aprobado en la Conferencia de Río de Janeiro de 1992 (Protección de los océanos y de los mares de todo tipo, incluidos los mares cerrados y semicerrados, y de las zonas costeras, y protección, utilización racional y desarrollo de sus recursos vivos). También se acuerda promover la aplicación del Programa de Acción Mundial para la protección del medio marino frente a las actividades realizadas en tierra. A/66/70, Sexagésimo sexto período de sesiones

Ángel Menéndez Rexach

nal” (p. 47)11. Al reseñar “otros instrumentos de ordenación basados en zonas geográficas específicas”, menciona la planificación del espacio marino, afirmando que “se está convirtiendo en uno de los instrumentos más prometedores para aplicar enfoques ecosistémicos, ya que aborda al mismo tiempo los múltiples usos humanos, sus repercusiones acumulativas y sus efectos interactivos. Se considera que es un proceso que puede reducir los conflictos entre usos, facilitar los usos compatibles y preservar servicios esenciales de los ecosistemas para alcanzar objetivos económicos, ambientales, sociales y de seguridad”12. A continuación se remite a las recomendaciones de la UNESCO para la planificación del medio marino13. Los trabajos de esta organización se han impulsado en el marco de la iniciativa sobre planificación espacial marina (marine spatial planning initiative) por la Comisión Oceanográfica Intergubernamental y el Programa

Más adelante, se insiste en que “Las zonas marinas protegidas y las redes de zonas de esa índole, como parte de los marcos más amplios de ordenación de los océanos y las costas, se consideran instrumentos clave para ayudar a que los ecosistemas se mantengan saludables y cumplan funciones ecológicas mediante la protección de hábitats críticos. Sin embargo, para que las zonas marinas protegidas cumplan sus objetivos, es preciso que sean designadas y gestionadas de manera eficaz, teniendo en cuenta las necesidades socioeconómicas de los interesados. También deben formar parte de un marco eficaz más amplio que aborde la ordenación de todos los sectores y actuar en sinergia con otros instrumentos” (párrafo 168, p. 50). Párrafo 183, p. 55. Añade que “La planificación del espacio marino, cuyos principios básicos son iguales a los aplicables a las zonas marinas protegidas, contribuye a incorporar las redes de zonas protegidas y otros objetivos de conservación en un contexto espacial más amplio (…) debe tener en cuenta múltiples objetivos de ordenación e incorporar riesgos y evaluaciones del impacto ambiental” (184). “La UNESCO ha esbozado diez pasos para la planificación del espacio marino: definir la necesidad y establecer la autoridad; obtener apoyo financiero; organizar el proceso (preplanificación); organizar la participación de los interesados; definir y analizar las condiciones existentes; definir y analizar las condiciones futuras; elaborar y aprobar el plan de ordenación del espacio; aplicar y hacer cumplir el plan de ordenación del espacio; supervisar y evaluar el funcionamiento; y adaptar el proceso de ordenación del espacio marino” (párrafo 185, p. 56). Sobre la influencia de la UNESCO en la planificación marina, véase DA CUNHA MACHADO RIBEIRO, 2013, p. 469 y ss.

La ordenación del espacio marítimo

Hombre y Biosfera. En 2009 se presentó una guía que constituye el documento de referencia14. En el capítulo dedicado a la “gobernanza”, el informe que comentamos reitera que “la cooperación y la coordinación con miras a aplicar enfoques integrados y enfoques ecosistémicos es fundamental para hacer frente a la actual fragmentación de los regímenes de ordenación” (235, p. 67) y subraya que “sería beneficioso para la promoción de políticas y prácticas más coherentes alcanzar un acuerdo sobre principios y objetivos comunes para la ordenación del espacio, así como orientaciones globales sobre la aplicación. La planificación del espacio marino a escala regional podría ofrecer un marco para la cooperación y ordenación intersectoriales y minimizar los conflictos entre usos y las consultas a los interesados” (251, p. 70). El último informe presentado en 201515 se dedica al estudio de las tres dimensiones del desarrollo sostenible (ambiental, social y económica) en relación con los océanos. Considera que “la elaboración y aplicación de un marco jurídico de apoyo en el plano nacional, de conformidad con la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, puede ser vital para lograr una integración satisfactoria” (86, p. 30). Insiste en que “la Asamblea General ha reconocido en todo momento que los problemas del espacio oceánico están estrechamente interrelacionados y han de examinarse en su conjunto, aplicando un enfoque integrado, interdisciplinario e intersectorial” (89, p. 31), y en que “los enfoques participativos son fundamentales para integrar las tres dimensiones del desarrollo sostenible en el derecho y la política de los océanos” (93, p. 32). Considera que “partiendo de la experiencia adquirida en el plano nacional, la planificación espacial marina se está promoviendo cada vez más como un enfoque útil e integrado a nivel regional y mundial” (100, p. 35).

Ehler, Charles, and Fanny Douvere. Marine Spatial Planning: a step-by-step approach toward ecosystem-based management. Intergovernmental Oceanographic Commission and Man and the Biosphere Programme. IOC Manual and Guides No. 53, ICAM Dossier No. 6. Paris: UNESCO. 2009. En este documento se señalan y explican los pasos del proceso planificador a que se ha hecho referencia en la nota anterior. A/70/74, septuagésimo período de sesiones.

Ángel Menéndez Rexach

A la vista de los datos anteriores, es manifiesto que la necesidad de una planificación del espacio marino está arraigada desde hace años en la comunidad internacionales, si bien más como idea que como realidad. También están identificadas las características básicas de esa planificación: debe ser intersectorial e integradora, en cuanto a su contenido y participativa en cuanto al proceso de elaboración. Su objetivo principal es la protección ambiental del medio marino y de sus recursos naturales, lo que exige la armonización y coordinación de las distintas actividades con incidencia en ese ámbito (pesca, transporte, investigación, actividades extractivas, etc.). El mismo significado de la planificación marítima se aprecia en las iniciativas europeas, pero en este ámbito hay avances muy importantes.

III. EVOLUCIÓN DE LA NORMATIVA EUROPEA La Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento europeo sobre “la gestión integrada de las zonas costeras” (GIZC), de 31 de octubre de 199516, subrayó la importancia estratégica de estas zonas para todos los europeos “en la medida en que constituyen el hogar de una mayoría de nuestros ciudadanos y un porcentaje cada vez mayor de nuestras actividades económicas”, casi todas las cuales dependen de sus características físicas: paisaje atractivo, patrimonio cultural, recursos naturales, biodiversidad marina y terrestre valiosa (y recursos vivos). Añade que “la gestión integrada de las zonas costeras es un proceso que supone un nuevo estilo de gestión, en el que participen y queden asociados todos los segmentos de la sociedad civil. La gestión integrada de las zonas costeras requiere la colaboración de todas las partes interesadas para la elaborar y aplicar un modelo de desarrollo que sirva el interés de todos”. La GIZC es “un proceso dinámico, pluridisciplinario e iterativo” destinado a fomentar el desarrollo sostenible de estas zonas, equilibrando, a largo plazo, los objetivos ambientales, económicos, sociales, culturales y recreativos, dentro de los límites que establece la dinámica natural. El proceso iniciado en 2000 culminó con la Recomendación del Parlamento Europeo y

COM (1995), 511 final. Sobre el tema pueden consultarse los diversos trabajos incluidos SANZ LARRUGA-GARCÍA PÉREZ 2009.

La ordenación del espacio marítimo

del Consejo sobre la gestión integrada de las zonas costeras, de 30 de mayo de 2002 (Recomendación GIZC UE). En ella se enumeran ocho principios que definen las características esenciales de esta política y se pide a los Estados miembros costeros que elaboren estrategias nacionales para su aplicación, garantizando también la coordinación y la cooperación en los procesos de naturaleza transfronteriza. En junio de 2006, la Comisión publicó el Libro Verde “Hacia una política marítima de la Unión Europea”17. Su objetivo es mucho más amplio que el de la GIZC, pero está presidido por el mismo enfoque integrador, ya que esa política “debería ser integrada, intersectorial y multidisciplinar, y no una mera colección de políticas verticales sectoriales”. Esto significa que la GIZC es parte de la política marítima de la UE y, como tal, se sirve de los mismos instrumentos: cooperación, coordinación e integración efectivas de las políticas relacionadas con los océanos y los mares a todos los niveles. La política marítima de la UE tiene que integrar los sectores de la navegación, los puertos y la explotación de los recursos marinos, incluidos los pesqueros, con otros tan diferentes como el turismo, la energía y la protección del medio ambiente, lo que pone de relieve la complejidad de la tarea. La Comunicación de la Comisión, de 10 de octubre de 200718, sobre una política marítima integrada para la Unión Europea (denominada “Libro azul”), subrayó “la necesidad de una gestión y planificación coordinadas para gestionar unos usos del mar que compiten entre sí”19, si bien constató que “las opiniones difieren considerablemente 17

Libro Verde de la Comisión: Hacia una futura política marítima de la Unión: perspectiva europea de los océanos y los mares [COM (2006) 275 final - no publicado en el Diario Oficial. Comunicación de la Comisión, de 10 de octubre de 2007, «Conclusiones de la consulta sobre una política marítima europea» [COM (2007) 574 final - no publicada en el Diario Oficial]. Sobre los antecedentes, véase NÚÑEZ LOZANO, 2010, p. 18 y ss. “2.5.1. Ordenación del espacio. Las partes interesadas ponen de relieve la necesidad de una gestión y planificación coordinadas para gestionar unos usos del mar que compiten entre sí. El aumento de las actividades económicas y su interacción creciente y el número cada vez mayor de instrumentos utilizados en pro de la sostenibilidad suponen que, sin herramientas integradas de planificación y gestión, el desarrollo sostenible de nuestra relación con los océanos y mares será mucho más difícil de conseguir. La mayoría de las partes interesadas admite que la ordenación del espacio marítimo sería una buena herramienta para toda la