1_9788490869871 by Editorial Tirant Lo Blanch

La falta de ordenación, su deﬁciente gestión por parte de las Administraciones implicadas, el complicado reparto competencial y las interesantes posibilidades que se pueden generar si se afronta la gran oportunidad que representan las playas, son algunos de los temas que se tratan, desde un punto de vista jurídico en sus vertientes teórico-práctico, en la presente obra. Este libro es una guía útil para las Administraciones y profesionales que entienden que las playas representan buena parte del futuro de nuestro país.

Ángel Lobo Rodrigo

ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA

ÁNGEL LOBO RODRIGO

LA ORDENACIÓN Y GESTIÓN DE LAS PLAYAS

España posee 7.883 Kilómetros lineales de litoral, de los que el 24 por ciento corresponde a playas. Este espacio natural y artiﬁcial se ha erigido en el elemento nuclear de nuestra oferta turística, y su importancia, lejos de disminuir, se ha acrecentado al enriquecerse con nuevas dimensiones que se han añadido a la tradicional de sol y playa, como son la deportiva, la recreativa, la social o la terapéutica.

monografías

LA ORDENACIÓN Y GESTIÓN DE LAS PLAYAS Especial referencia a los usos turístico-deportivos

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Belén Campuzano Laguillo

Catedrática de Derecho Mercantil de la Universidad CEU San Pablo

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Jorge A. Cerdio Herrán

Angelika Nussberger

José Ramón Cossío Díaz

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Owen M. Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania) Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

José Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

LA ORDENACIÓN Y GESTIÓN DE LAS PLAYAS Especial referencia a los usos turístico-deportivos

ÁNGEL LOBO RODRIGO

Valencia, 2016

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A mis padres, ausentes, pero tan presentes en mi vida A Yasmin, por todo lo que me regalas A mis hijas Elsa y Olivia, que son mi alegría

“At the beach, life is different. Time doesn’t move hour to hour but mood to moment. We live by the currents, plan by the tides, and follow the sun” Sandy Gingras, Writer

PRÓLOGO 1. Hace más de treinta años quien esto escribe publicó un artículo sobre la ordenación de playas1, que fue su primera incursión jurídica en el régimen de estos bienes colectivos. Muy lejos estaba entonces de sospechar la vinculación tan estrecha con la legislación de costas, que, por azares del destino, llegaría a tener poco después, cuando fue llamado a colaborar en el programa normativo sobre costas que se pondría en marcha desde 1984 en la Dirección General de Puertos y Señales Marítimas del entonces Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo. Es de justicia rendir homenaje a la labor realizada por D. Fernando Palao Taboada durante los largos años que permaneció al frente de la Dirección General. Fue, con el respaldo de los titulares del Departamento, el gran impulsor de la nueva política de costas, que culminaría con la promulgación de la Ley de 1988 y el Reglamento de 1989. 2. La amabilidad de Ángel Lobo Rodrigo, al pedirme unas palabras de presentación de su libro sobre la ordenación y gestión de las playas, con especial referencia a los usos turístico-deportivos, además de evocar esos recuerdos, proporciona una buena ocasión para reflexionar sobre los grandes cambios introducidos en el régimen jurídico de estos espacios. La Ley de Costas de 1969 dispuso la formulación (por el Ministerio de Obras Públicas) de planes de ordenación de las playas “en que se produzca o prevea gran concurrencia humana” (art. 19.1) y atribuyó a los Ayuntamientos tres importantes competencias (art. 17): a) la policía de moralidad, higiene y salubridad, así como el ornato y limpieza de las playas y lugares de baño; b) la vigilancia del cumplimiento de las normas para la seguridad de la vida humana en dichos lugares; c) la explotación de los servicios de playa, que, por no necesitar instalaciones fijas, no requieran concesión. El Ayuntamiento podrá realizar dicha explotación “por gestión directa o mediante convenio con los particulares, manteniendo, en todo caso, el uso público

“La ordenación de playas y sus problemas jurídicos. En especial, el tema de las competencias concurrentes”, Revista de Derecho Urbanístico nº 76, enerofebrero 1982, p. 27 y ss.

Ángel Menéndez Rexach

de la playa”. El Reglamento de Costas de 1980 aclaró que en las playas con plan de ordenación, la actuación municipal debería acomodarse a lo previsto en él (art. 44.2), mientras que, en las playas sin plan, la explotación de los servicios debería adecuarse a las normas generales aprobadas por el Ministerio, a propuesta de las jefaturas de costas y puertos, con intervención de los demás organismos afectados (art. 45.1). Los Ayuntamientos interesados en la explotación de esos servicios debían solicitar de las mencionadas jefaturas, durante el primer trimestre de cada año, la delimitación de las zonas de dominio público de la playa a ocupar con los que no precisen instalaciones fijas, ajustándose a las normas generales indicadas (art. 45.2). Realizada la delimitación, los Ayuntamientos podrán proceder por si o a través de terceros, a la explotación de dichos servicios (art. 45.3). 3. Esta regulación de los servicios de temporada fue modificada por la Ley de Costas de 1988. En vez de atribuir directamente a los Ayuntamientos su explotación, les otorgó un derecho preferente para obtener la preceptiva autorización, en tanto que uso especial del dominio público (art. 53.1). La preferencia municipal puede ceder en caso de que se otorgue la explotación de los servicios de temporada a los titulares de concesiones de creación, regeneración o acondicionamiento de playas (art. 54). En este caso, la explotación de los servicios de temporada es un estímulo a la realización de las mencionadas obras por la iniciativa privada (y una contraprestación por la inversión realizada), lo que critica el autor de este libro porque “ha supuesto en muchas ocasiones la implementación de proyectos de dudoso interés público que han cambiado la fisonomía del litoral, y más aún en el caso de creación de playas artificiales”. 4. La Ley de 1988 estableció una serie de reglas sobre la ocupación de la playa con estas instalaciones y otras admisibles, que no es necesario recordar aquí porque se estudian con detalle en este libro. Esas reglas tenían por objeto salvaguardar el gran objetivo de la Ley, que era la efectividad del uso público de las playas, y que, por ello, sólo se podría autorizar la realización de usos distintos (más intensos, rentables o peligrosos) para “actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación” (art. 32.1). Esta fue la gran aportación de la Ley de 1988 frente a su predecesora de 1969 que permitía el otorgamiento de concesiones y autorizaciones de ocupación del dominio público marítimo para cualquier uso. Otra diferen-

Prólogo

cia entre ambas leyes fue que la de 1988 prescindió de los planes de ordenación de playas, habida cuenta de que la ordenación del litoral (como parte del territorio) es competencia autonómica. En la modificación introducida por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, se puntualizó (art. 120) que la competencia autonómica sobre ordenación del territorio y del litoral “alcanzará exclusivamente el ámbito terrestre del dominio público marítimo-terrestre, sin comprender el mar territorial y las aguas interiores” (art. 114, párrafo segundo). La STC 162/2012, de 30 de septiembre, anuló este precepto por contener “una interpretación conceptual y abstracta del sistema de distribución de competencias con el objetivo de delimitar las atribuciones de las Comunidades Autónomas”, con independencia de que su contenido sustantivo sea correcto, pues el propio TC ha declarado que “es obvio que la competencia autonómica sobre ordenación del territorio no se extiende al mar” [STC 149/1991, de 4 de julio, FJ 7 b)], sin perjuicio de que sobre el mar territorial puedan ejercerse ciertas competencias autonómicas en atención a su naturaleza como la acuicultura (STC 103/1989, de 8 de junio). Esta limitación de la competencia de ordenación del litoral a su parte terrestre es criticada en este libro. El litoral, carente de definición legal en nuestro ordenamiento, tiene también una parte marítima, cuya ordenación se debería abordar conjuntamente con la de la parte terrestre, como es preceptivo en la planificación hidrológica2. 5. El TS ha declarado reiteradamente que los servicios de temporada no son servicios públicos sino actividades privadas de interés público o servicios al público. La naturaleza de la actividad tiene trascendencia para determinar el régimen jurídico aplicable, ya que, si se trata de actividades privadas, podría instrumentarse mediante el otorgamiento de autorizaciones otorgadas sin concurrencia, en virtud del principio de rogación. La legislación de costas distingue claramente las dos relaciones que se establecen en la gestión de estos servicios: a) entre la Administración de Costas del Estado (o autonómica, en su caso) y el Ayuntamiento respectivo; b) entre el Ayuntamiento y los terceros encargados de la explotación, cuando aquél no la asuma direc-

Cfr. A. MENÉNDEZ REXACH, “Ordenación del litoral: una propuesta de revisión”. Práctica Urbanística nº 132, enero-febrero 2015,

Ángel Menéndez Rexach

tamente. La primera relación se regula con detalle; la segunda, no, sin duda por tratarse de una materia de competencia municipal una vez que el Ayuntamiento ha obtenido la autorización de Costas. El Reglamento de 1989 se limitaba a disponer que “En caso de explotación por terceros, el Servicio Periférico de Costas incluirá, entre las cláusulas de la autorización, la obligación del Ayuntamiento de exigirles la constitución de un depósito previo a disposición de aquél en la Caja General de Depósitos, para responder de los gastos de la ejecución subsidiaria del levantamiento de las instalaciones si las mismas no se levantan, en el plazo que se fije por dicho Servicio”. Asimismo, imponía al Ayuntamiento la obligación de comunicar al Servicio Periférico de Costas “la relación nominal de los terceros encargados de la explotación, previamente al inicio de la misma” (art. 111.6). La cuestión era si el Ayuntamiento podía otorgar directamente autorizaciones de servicios de temporada en virtud del principio de rogación o si tenía que abrir un proceso de concurrencia competitiva, con aplicación de la legislación de contratos del sector público. En mi opinión, esto último era lo correcto, puesto que, aunque no se tratase de servicios públicos en sentido propio, eran (y son) “servicios” de competencia municipal, para cuya gestión se pueden utilizar las modalidades de gestión (directa o indirecta) previstas en la legislación administrativa general. Si el Ayuntamiento decide encargar la explotación a terceros, no puede otorgar autorizaciones directas, sino que tendrá que convocar un concurso para adjudicar un contrato de “servicios”. 6. La cuestión quedó zanjada en 2010, en el marco de la normativa de incorporación de la Directiva de servicios, que añadió al art. 111.6 del Reglamento de 1989 la siguiente disposición: “Los ayuntamientos garantizarán que en los correspondientes procedimientos de otorgamiento de la explotación se respeten los principios de publicidad, imparcialidad, transparencia y concurrencia competitiva”3. No se exigía expresamente la aplicación de la legislación de contratos

Párrafo redactado por el número uno del artículo 6 del RD 367/2010, de 26 de marzo, de modificación de diversos reglamentos del área de medio ambiente para su adaptación a la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, y a la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley de libre acceso a actividades de servicios y su ejercicio

Prólogo

del sector público, pero esa exigencia estaba implícita y, desde luego, quedaba excluida la posibilidad de que los Ayuntamientos otorgasen autorizaciones para la prestación de servicios de temporada en virtud del principio de rogación. El Reglamento de Costas de 2014 ha reformulado la regla del anterior art. 111.6 en términos más categóricos: “Los Ayuntamientos garantizarán que en los procedimientos para licitar la prestación del servicio de temporada en playas se atenderá al mayor interés y utilidad pública de las propuestas, que se valorarán en función de criterios que deberán ser especificados por los Ayuntamientos en los correspondientes pliegos de condiciones, con respeto a los principios de publicidad, imparcialidad, transparencia y concurrencia competitiva. Estos pliegos se publicarán en el Boletín Oficial de la comunidad autónoma” (art. 113.6, párrafo segundo). El mismo artículo dispone también que “el plazo de explotación por terceros no podrá exceder el plazo de la autorización otorgada al Ayuntamiento”. Ese plazo es ahora de cuatro años, “si bien las instalaciones deberán desmontarse una vez finalizada cada una de las temporadas incluidas en el plazo de duración de la autorización” (art. 113.3, párrafo segundo). La ampliación del plazo permite espaciar las licitaciones y otorga mayor estabilidad a los prestadores de servicios. 7. Queda, pues, claro que la explotación de los servicios de temporada por terceros debe adjudicarse mediante un proceso de concurrencia competitiva y, por tanto, con sujeción a la legislación de contratos del sector público, que es íntegramente aplicable a los municipios. Lo que no está tan claro es el propio concepto de servicios de temporada y su distinción frente a actividades privadas que se localizan en las playas, pero que tienen (o no deberían tener) esa consideración. Por ejemplo, ¿son servicios de temporada las escuelas de surf? A mi juicio, no, aunque algunos Ayuntamientos hayan considerado así éstas y otras actividades análogas, según la información contenida en este libro. Cuestión distinta es que se limite el número de las que puedan actuar en una misma playa y en mismo horario. Aunque se trate de actividades privadas puede estar justificada la limitación del número de prestadores, aplicando los criterios del art. 8 de la Ley 17/2009 (escasez de recursos naturales o inequívocos impedimentos técnicos). Ni la Ley de Costas ni su Reglamento establecen con precisión las actividades que deben considerar servicios de temporada. Sin embargo, es importante identificar las que merecen esa consideración

Ángel Menéndez Rexach

y las que no, porque el régimen jurídico será diferente. Las primeras deberán ser objeto de licitación por el Ayuntamiento, mientras que las segundas serán objeto de autorización, otorgada a solicitud de interesado (arts. 111 y 152 y ss. del Reglamento de 2014), aunque no por el Ayuntamiento sino por las Jefaturas de Costas o la Administración autonómica que haya asumido esta competencia. Ello sin perjuicio de que la Administración competente convoque concursos para el otorgamiento de autorizaciones (y concesiones) en el dominio público marítimo-terrestre (art. 158.1 RC). 8. Otra novedad importante de la reforma de 2013 es la distinción entre playas naturales y urbanas, cuyo distinto régimen de utilización ha sido ampliamente desarrollado en el Reglamento de 2014. Los preceptos correspondientes se estudian detalladamente en este libro. El autor explica la actual regulación con cuadros comparativos de las diferencias con la anterior, si bien critica la terminología utilizada (playas naturales urbanas), proponiendo “otra más precisa y real, que hiciera referencia a playas colindantes con terrenos urbanizados y playas colindantes con terrenos no urbanizados”. En esta diversificación del régimen de utilización de las playas en función de su carácter natural o urbano, el legislador sigue manteniendo la ambigüedad del término “playa” que ya caracterizaba a la legislación anterior. En efecto, en sentido estricto la playa es un espacio demanial distinto de la z.m.t. y situado a una cota superior (por tanto, no inundable), con determinadas características físicas (“zonas de depósitos de materiales sueltos, tales como arenas, gravas y guijarros, incluyendo escarpes, bermas y dunas”: art. 3.1.b. LC). En un sentido más amplio, que es el utilizado a efectos de su ordenación y del régimen de utilización, la playa comprende también la z.m.t. en cuanto espacio destinado primordialmente al uso público y las demás modalidades admisibles por su vinculación al mar, entre ellas, los servicios de temporada. 9. En este libro, cuyo objetivo declarado es dar un paso adelante hacia la consideración de las playas como zonas deportivas y de recreo, se emplea una acepción todavía más amplia de la playa, que incluye su parte sumergida. Por tanto, el término se emplea más en un sentido geográfico que estrictamente jurídico. El autor lo explica claramente: “vamos a utilizar un concepto amplio de playa, en el que podemos distinguir las siguientes zonas. En primer lugar, de tierra hacia el mar, podemos considerar una zona seca de la playa (esencial-

Prólogo

mente las dunas y la zona de las playas que es ajena a los procesos intermareales, también denominada playa emergente). Una segunda zona coincidiría con la denominada zona marítimo-terrestre, que es aquélla afectada por el continuo ir y venir de las mareas, y, por tanto, configurada como zona semi-húmeda (también denominada playa intermareal). Asimismo incluiremos en este concepto amplio de playa la denominada playa sumergida, que sería aquélla que siempre está cubierta con agua, pero que se sigue viendo afectada por la acción de la dinámica litoral”. Es obvio, que con este concepto tan amplio, el autor no limita su estudio a la parte terrestre de la playa sino que incluye la marítima en la línea antes apuntada. Ello es coherente con el propósito de promover la realización de actividades de “turismo activo”, que supone la utilización de la naturaleza en sus distintos ámbitos (aéreo, acuático, subacuático, terrestre y subterráneo). De ahí que el objeto del libro se limite “al estudio de la ordenación y gestión de los usos turístico-deportivos en una parte singular del dominio público marítimo terrestre, las playas, tanto respecto a aquellos usos que requieran alguna instalación desmontable para su realización como los que no, excluyendo, por haber sido tratados con suficiencia en otras monografías, y no encontrar un natural acomodo en las playas, los que entren dentro del régimen concesional, especialmente los clubs náuticos”. Sin embargo, en este libro encontrará el lector mucho más que un estudio de los usos turístico-deportivos en las playas. Hay aspectos de derecho del consumo (derechos y obligaciones de las personas practicantes de turismo activo), otros relativos al régimen de intervención de las actividades de turismo activo (autorización, declaración responsable o comunicación al registro correspondiente), y otros sobre la cualificación y habilitaciones profesionales necesarias para trabajar en el turismo activo. Incorpora como Anexo un borrador de Decreto tipo de regulación del turismo activo que puede servir de referencia para futuras disposiciones autonómicas y en el que opta por la comunicación previa como título habilitante para el ejercicio de esta actividad. 10. Ángel Lobo tiene dos cualidades esenciales para la labor investigadora: la curiosidad y la capacidad de entusiasmarse. Pero este libro es algo más que el producto de la actividad investigadora de un profesor de Universidad. Es un canto a la naturaleza, a su disfrute y, en particular a la práctica de los deportes náuticos. En mi opinión,

Ángel Menéndez Rexach

no es necesario denominarla turismo “activo”, porque sus primeros y más fervientes practicantes no son precisamente turistas, sino quienes tienen la suerte de vivir en un entorno que ofrece la posibilidad de ejercer esas actividades en condiciones óptimas. Tal es el caso del autor de este libro. Estoy seguro de que ha disfrutado escribiéndolo como yo he disfrutado leyéndolo. Discrepo en algunos puntos, pero reconozco que todas sus afirmaciones tienen fundamento. También estoy seguro de que Ángel Lobo, con su inagotable capacidad dialéctica, se sentiría decepcionado si no tuviéramos un espacio para el debate.

Ángel Menéndez Rexach Madrid, junio de 2016

I. INTRODUCCIÓN España tiene 7.883 kilómetros lineales de litoral repartidos entre el territorio peninsular, los dos archipiélagos y las plazas soberanas de Ceuta y Melilla, bañados por tres espacios marítimos (Mares Cantábrico y Mediterráneo y Océano Atlántico). Esto supone ocupar el puesto número catorce a nivel mundial y la cuarta posición entre los países de la Unión Europea, solamente superados por Noruega, Grecia y Reino Unido, países todos ellos con un mayor porcentaje costa/ perímetro que el existente en España. Por tanto se puede concluir con estos datos que España es un país que tiene en el litoral un elemento caracterizador. Pues bien, el 24 por 100 del total de kilómetros lineales de litoral corresponden a playas, siendo justamente este tipo de litoral el que se ve sometido a mayor presión desde el punto de vista urbanístico1. Desde el boom del turismo en España de comienzos de los años sesenta, las playas se han erigido en el elemento nuclear de nuestra oferta turística, y su importancia, lejos de disminuir, se ha acrecentado al enriquecerse con nuevas dimensiones que se han añadido a la tradicional de sol y playa como la deportiva, la recreativa, la social o la terapéutica. Es innegable la relación entre el precio de los inmuebles y su cercanía al litoral, constituyéndose incluso como un mercado propio caracterizado por la existencia de una importante demanda de segundas viviendas. Pues bien, la vivienda alcanza mayor valor si el litoral cercano está constituido por playas o, en menor medida pero con una importancia creciente, aun sin ser playa, si se trata de un litoral idóneo para la práctica de deportes acuáticos2. Evidentemente, si la playa

Estos datos aparecen en la Exposición de Motivos de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas. En este punto se pueden destacar numerosos trabajos realizados en el plano de la economía sobre lo que representa para una comunidad el tener un recurso natural como es el mar (sus olas, fondos, campos de regata, etc.) desde el punto de vista económico. Concretamente en el caso del surf existe una rama de la economía de los recursos naturales (surfonomics) cuyo objetivo es cuantificar el valor de las olas, tanto en términos de su valor para los surfistas y las empresas del

Ángel Lobo Rodrigo

concilia también este último elemento, su incidencia sobre el valor del inmueble adyacente se torna todavía mayor. Asimismo, la importancia económica que suponen las playas es innegable, pues siendo éstas el principal reclamo para la afluencia de turistas, y representando apenas el 0.0001% de la superficie de España, están vinculadas a la generación de más del 10% de la renta3. La playa es un accidente geográfico caracterizado por la existencia de un depósito de sedimentos no consolidados (fundamentalmente de arena y grava) que se extiende desde la base de la duna (en el caso de que sea una playa dunar) o desde el límite donde termina la vegetación, hasta una profundidad por donde los sedimentos ya no se mueven. Esta profundidad varía entre playa y playa dependiendo de la batimetría, geomorfología y el oleaje4. Pues bien, excluyendo las denominadas playas fluviales, es el mar el elemento caracterizador de las playas, el máximo responsable de las distintas formas que pueda adoptar una playa y, salvo excepciones5, el lugar en el que se realizan la mayor parte de las actividades turístico-deportivas relacionadas con las playas. El presente libro se limitará al estudio de la ordenación y gestión de los usos turístico-deportivos en una parte singular del dominio público marítimo terrestre, las playas, tanto respecto a aquellos usos que requieran alguna instalación desmontable para su realización como los que no, excluyendo, por haber sido tratados con suficiencia en otras monografías, y no encontrar un natural acomodo en las playas, los que entren dentro del régimen concesional, especialmente los clubs náuticos. El estudio se divide en tres títulos centrales, en los que, partiendo de un espacio singular del territorio como son las playas, caracterizadas por su demanialidad y su naturaleza híbrida marítimo-terrestre,

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sector como respecto a su valor no de mercado, este es, cuánto estaría dispuesta la comunidad a invertir para mantener estos recursos. En este sentido vid. IRIBAS, J.M.: “Una perspectiva sociológica sobre las playas”, OP Ingeniería y territorio, nº 61, 2002, págs. 78-85. Fuente: Wikipedia. Podemos citar entre ellas actividades deportivas que, aunque son variaciones de deportes tradicionales, encuentran en la playa un desarrollo singular como son el vóley playa o el fútbol playa.

La ordenación y gestión de las playas

se desarrollan los aspectos relativos a la ordenación del espacio, la gestión del mismo y los usos que se despliegan en dicho ámbito y que interesan particularmente a esta monografía, estos son, los usos turístico-deportivos, en el contexto de un subsector turístico con una ordenación sectorial específica como es el turismo activo.

II. LA ORDENACIÓN DE LAS PLAYAS 1. INTRODUCCIÓN HISTÓRICA AL CONCEPTO JURÍDICO DE PLAYA La consideración del mar y su ribera6 como “cosas comunes” destinadas al uso público está profundamente arraigada en la tradición jurídica española, heredera del Derecho romano7. Las Partidas incluyeron el aire, el mar y su ribera y las aguas de lluvia entre “las cosas que comunalmente pertenecen a todas las criaturas que viven en este mundo8”. La Ley de Aguas de 1866 declaró “del dominio nacional y uso público” el mar litoral y sus playas, delimitándolas mediante un criterio dual, la sensibilidad de las mareas y, donde no lo fueran, el alcance de las olas en los temporales ordinarios, interpretando así la referencia de las Partidas a la “mayor crecida”, equivalente al “fluctus maximus” del Derecho romano. La Exposición de Motivos de la Ley consideró que no había en ello innovación alguna, sino que se restablecía el criterio de las antiguas leyes. La Ley de Puertos de 1880 denominó “zona marítimo-terrestre” a la franja inundable que la Ley de Aguas de 1866 había denominado “playa”. La define con el mismo criterio dual, en función de la sensibilidad de las mareas, pero, cuando no lo sean, utiliza como referencia “las mayores olas en los temporales”, sin calificarlos de “ordinarios” como había hecho la Ley de 1866. La Ley de 1880 sigue refiriéndose al uso público de las playas (art. 12), pese a que este término no figura

Partimos de la ponencia entregada por D. Ángel Menéndez Rexach al IX CONGRESO DE LA ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE PROFESORES DE DERECHO ADMINISTRATIVO, Santiago de Compostela, 2014. Cfr. GUAITA A.: “Derecho administrativo: aguas, montes y minas”, 2ª ed. Civitas Madrid 1986, pág. 42 y ss. y MENENDEZ REXACH, A. “Configuración del dominio público marítimo-terrestre”, Estudios Territoriales, nº 34, monográfico sobre la LC, septiembre-diciembre de 1990, pág. 3-36. La literatura sobre el tema es muy abundante. Cabe destacar MEILÁN GIL, J.L.: “El concepto de dominio público marítimo-terrestre en el proyecto de Ley de Costas”, REDA 59, 1988. Partida III, Título XXVIII, Ley III.

Ángel Lobo Rodrigo

entre los bienes declarados de dominio público. Lo mismo hará el Reglamento de Puertos de 1912 (art. 8). En esta legislación se utilizan indistintamente ambos términos. El Código civil no se hizo eco del neologismo zona marítimo-terrestre sino que empleó el término tradicional de “playa” al enumerar los bienes de dominio público por estar destinados al uso público (art. 339.1º). La Ley de Puertos de 1928, por su parte, no introdujo tampoco variación en la definición legal de zona marítimo-terrestre y siguió utilizando el término como sinónimo de “playa” (uso público de las playas: art. 12, obras en las playas: art. 41, etc.). De este breve recorrido por el tratamiento de las playas en las normas españolas a lo largo de la historia podemos inferir su carácter demanial desde el principio.

2. CONCEPTO JURÍDICO DE PLAYA La Ley 28/1969, de 26 de abril9, sobre costas concebía las playas en su artículo primero como “las riberas del mar o de las rías formadas por arenales o pedregales en superficie casi plana, con vegetación nula o escasa y característica”, definiendo las playas como bienes de dominio público. Se trata, como se puede inferir, de un concepto amplio de playa, pues incluye no solamente a las formadas por arena, sino también a las integradas por acumulaciones de cantos rodados o guijarros. La propia Constitución Española cita a las playas en su art. 132.2 como uno de los elementos básicos en la definición de los elementos que conforman el dominio público marítimo-terrestre. El citado artículo dispone que “son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la

Para un análisis técnico de la evolución de las costas españolas desde la aprobación de la Ley de 1969 vid. TORERS ALFOSEA, F.J.: “Cuarenta años de Leyes de Costas en España”, Investigaciones geográficas, nº 52, págs. 167-198 ISSN: 0213-4691.

La ordenación y gestión de las playas

plataforma continental10”. Se trata, por tanto, de una enumeración en clave de mínimos de los bienes conformadores del dominio público marítimo-terrestre que podrá ser objeto de ampliación por parte del legislador estatal. No se trata de un mandato de revisar la anterior ley de 1969 pero sí de una sugerencia velada en el sentido de que ya la Constitución recogía todos los elementos integrantes del dominio público marítimo-terrestre de la Ley de Costas de 1969 y dejaba abierta la posibilidad a su ampliación. De hecho, uno de los elementos vitales en la formación de muchas playas, las dunas, pues suponen su fuente de alimentación principal, no figuraban entre los bienes considerados de dominio público por la Ley de Costas de 1969. La actual Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, (en adelante LC) integra a las playas dentro de un concepto más amplio como es el de la ribera del mar (art. 3.1). Así, la ribera del mar y de las rías, incluye la zona marítimo-terrestre y las playas. En cuanto a estas últimas, son definidas por la Ley en el apartado b) del mencionado artículo como “zonas de depósito de materiales sueltos, tales como arenas, gravas y guijarros, incluyendo escarpes, bermas y dunas, tengan o no vegetación, formadas por la acción del mar o del viento marino, u otras causas naturales o artificiales”. En este sentido el legislador sigue apostando por un concepto amplio de playa e incluso extiende el mismo respecto a la Ley de Costas de 1969 al incluir otros elementos que no son playa en sentido estricto pero sí interactúan con ella como, fundamentalmente, las dunas. La Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (en adelante LPUSL) modifica la definición anterior limitando la extensión de elementos conformadores de las playas como los escarpes, bermas y dunas al disponer que integran la ribera del mar “las playas o zonas de depósito de materiales sueltos, tales como arenas, gravas y guijarros, incluyendo escarpes, bermas y dunas, estas últimas se inclui-

Nótese como el legislador constitucional yerra en la sistemática a la hora de enumerar los distintos elementos que conforman lo que se vino a denominar después como dominio público marítimo terrestre pues su intención parece ser definirlos de tierra hacia el mar pero cita en primer lugar la zona marítimo-terrestre, esta es, la intermareal que, aunque puede formar también parte de la playa, es evidentemente posterior a ésta.

Ángel Lobo Rodrigo

rán hasta el límite que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa11”. Con una mejorable utilización de los signos de puntuación (el final de la frase debería estar precedida por un punto y seguido), el legislador limita la dimensión demanial de dichos bienes de dominio público respecto a la redacción originaria de la Ley en el sentido de que solamente se integrarán en el dominio público marítimo-terrestre la parte de dichos accidentes geográficos que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa, procediendo, en un nuevo apartado cuatro del art. 3 LC, a la definición de los antedichos términos12. La doctrina ha criticado este hecho que no encuentra justificación alguna en el Preámbulo de la LPUSL y que, frente a la amplia formulación del art. 3.1.b LC, cuya redacción originaria incluía en el dominio público toda clase de dunas, tengan o no vegetación, encuentra en la LPUSL una importante limitación en cuanto a la extensión del demanio marítimo terrestre de “hasta el límite que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa”. Ciertamente esta limitación no es originaria pues se produjo una restricción similar mediante el art. 4.d) del Real Decreto 1471/1989, de 1 diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General para desarrollo y ejecución de la LC (en adelante RC1989), pero el hecho de que dicha precisión realizada en sede reglamentaria no tuviera una clara cobertura legal, motivó una interpretación basada en la LC que, no olvidemos, con carácter general, incluía las dunas en el dominio público sin aparentes restricciones. Asimismo, la modificación descrita no se limita como hemos indicado a elevar el rango normativo de ese inciso que figuraba en el RC1989, sino que amplía su ámbito, pues en el precepto reglamentario el requisito de que las dunas resultaran necesarias “para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa” sólo se establecía en relación a las fijadas por la vegetación

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Ver artículo primero punto primero de la LPUSL. Berma: parte casi horizontal de la playa, interior al escarpe o talud de fuerte pendiente causada por el oleaje. Dunas: depósitos sedimentarios, constituidos por montículos de arena tengan o no vegetación que se alimenten de la arena transportada por la acción del mar, del viento marino o por otras causas. Escarpe: escalón vertical en la playa formado por la erosión de la berma.