1_9788498768855 by Editorial Tirant Lo Blanch

LA INTEGRACIÓN DEL ENFOQUE ECOSISTÉMICO EN LA POLÍTICA PESQUERA COMÚN DE LA UNIÓN EUROPEA

JOSÉ MANUEL SOBRINO HEREDIA Catedrático de Derecho internacional público

ENRIQUE CÉSAR LÓPEZ VEIGA Doctor en Ciencias Biológicas y Economista

ADELA REY ANEIROS Titular de Derecho internacional público

Valencia, 2010

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Este trabajo ha sido elaborado en el marco de la investigación realizada en los Proyectos: “La protección marítima: nueva dimensión de la Política marítima de la Unión Europea” financiado por el Ministerio de Educación y Ciencia (SEJ 2007-64564) y “La nueva Política marítimo-pesquera de la Unión Europea y Galicia” financiado por la Xunta de Galicia (INCITE09 163295PR).

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ÍNDICE PRÓLOGO .............................................................................................

INTRODUCCIÓN .................................................................................

PARTE I LA GESTIÓN DE LAS PESQUERÍAS EN EL DERECHO INTERNACIONAL DEL MAR CAPÍTULO I LA EVOLUCIÓN DE LA GESTIÓN DE LAS PESQUERÍAS A. LA GESTIÓN TRADICIONAL DE LAS PESQUERÍAS EN LA EVOLUCIÓN DEL DERECHO DEL MAR .................................... a. Los albores del Derecho internacional del mar ......................... b. Especial referencia a los antecedentes históricos de la regulación de las pesquerías ......................................................................... c. La tentativa codificadora de la conferencia de La Haya de 1930 d. La consolidación de la fragmentación de los espacios marítimos: los Convenios de Ginebra de 1958.............................................. e. El desarrollo y formación de un régimen jurídico internacional de la pesca: el Convenio de 1958 sobre la pesca y la conservación de los recursos vivos del alta mar .............................................. f. El fracaso de la revisión de 1960 y la III Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del mar ............................... g. El fallo generalizado en la gestión de las pesquerías mundiales B. LA GESTIÓN DE LAS PESQUERÍAS BAJO EL ENFOQUE ECOSISTÉMICO..................................................................................... a. La influencia de las cuestiones medioambientales en la gestión de las pesquerías ......................................................................... b. Las bases para la aplicación del enfoque ecosistémico .............

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ÍNDICE

Capítulo II ASPECTOS TÉCNICOS Y CIENTÍFICOS DE LA GESTIÓN DE LAS PESQUERÍAS BAJO EL ENFOQUE ECOSISTÉMICO A. ECOSISTEMAS............................................................................... a. Madurez y clímax en los ecosistemas: conceptos básicos .......... b. Explotación de los ecosistemas y biodiversidad: conceptos básicos ................................................................................................ c. La necesidad de mantener la diversidad en las pesquerías y ecosistemas costeros.................................................................... d. Una política de reservas marinas .............................................. e. Repoblación: “enhancing” ............................................................ f. Los límites de los ecosistemas .................................................... g. Investigación con objetivos ......................................................... B. LOS MODELOS MATEMÁTICOS BÁSICOS EN LA GESTIÓN CLÁSICA DE LAS PESQUERÍAS ................................................. a. Introducción................................................................................. b. Significación real de los modelos ................................................ c. Modelos de Producción Generalizada ........................................ d. Los modelos analíticos ................................................................ e. El grado de fiabilidad de los modelos matemáticos clásicos ..... f. Los niveles de referencia clásicos en las pesquerías y su interrelación ....................................................................................... g. La evolución de los niveles de regulación en las pesquerías ....

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C. MODELOS DE ECOSISTEMAS GLOBALES ............................... a. Modelos de ecosistemas globales: (ECOPATH with ECOSIM) . b. Modelos realistas mínimos (Minimum Realistic Models) ......... c. Modelos dinámicos del sistema .................................................. d. Extensiones de los modelos de valoración multiespecíficos ...... e. Limitaciones, ventajas e inconvenientes de estos modelos .......

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D. MODELOS BIOLÓGICOS Y MODELOS ECONÓMICOS ........... a. La lógica económica de la explotación pesquera ....................... b. El exceso de capacidad extractiva y las falsas ideas en torno a su corrección ................................................................................ c. La respuesta de los recursos y su influencia en la productividad y en los ingresos de los participantes en la pesquería .............. d. Productividad de los buques y reducción de esfuerzo ............... e. La concatenación de modelos biológicos y econométricos .........

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E. DEL CONTROL TRADICIONAL A LA GESTIÓN ECOSISTÉMICA DE LAS PESQUERÍAS ...................................................................

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ÍNDICE

a. El Criterio de Precaución............................................................ b. La gestión de pesquerías en la actualidad: el ICES .................. c. De nuevo el Rendimiento Máximo Sostenible ........................... d. El problema del exceso de capacidad de las flotas pesqueras y su incidencia en el enfoque basado en los ecosistemas .............

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PARTE II LA GESTIÓN DE LAS PESQUERÍAS EN LA POLÍTICA PESQUERA COMÚN CAPÍTULO I LA EVOLUCIÓN DE LA GESTIÓN DE LAS PESQUERÍAS EN LA PPC A. LOGROS Y FRACASOS EN LA GESTIÓN DE LOS RECURSOS PESQUEROS: LAS DISTINTAS FASES EN LA EVOLUCIÓN DE LA PPC ............................................................................................ a. Primera fase del proceso de construcción europea. La integración de viejos enemigos y los Tratados Constitutivos, de 1951 a 1973: Una PPC inactiva........................................................................ b. Segunda fase del proceso de construcción europea. La consolidación, 1979 a 1995: Una PPC tempestuosa.............................. c. Tercera fase del proceso de construcción europea. La ampliación hacia el Este, 1997 a 2009: Las últimas oleadas de la PPC ...... d. Algunas reflexiones ..................................................................... e. El futuro ...................................................................................... B. HACIA UNA GESTIÓN ECOSISTÉMICA ....................................

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CAPÍTULO II UN NUEVO ENFOQUE ECOSISTÉMICO PARA UNA NUEVA PPC A. CARACTERÍSTICAS PARA UN NUEVO ENFOQUE .................. a. La necesidad de una voluntad política....................................... b. Los principios no biológicos de la EAF ....................................... c. Hacia una gestión de las pesquerías bajo el enfoque de los ecosistemas en Europa ..................................................................... B. REGULAR DE ACUERDO CON EL PRINCIPIO DEL RENDIMIENTO MÁXIMO SOSTENIBLE ................................................ a. El máximo rendimiento sostenible ............................................. b. Regulación a nivel del MRS pero con matices ........................... c. Consecuencias para la ordenación .............................................

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ÍNDICE

d. Regular a nivel de MRS bajo el enfoque de los ecosistemas. una necesaria regulación de esfuerzo ................................................ e. Recordando lo evidente ............................................................... f. La práctica actual de regulación en la UE................................. g. En resumen: regular a nivel de MRS ......................................... C. ASPECTOS ECOLÓGICOS DE LA EAF: EXPLOTAR AL MRS RESPETANDO LA BIODIVERSIDAD Y EL MEDIO AMBIENTE. ÁREAS PROTEGIDAS ................................................................... a. Asegurar el mantenimiento efectivo de la biodiversidad .......... b. Reforzar la capacidad de homeostasis de los ecosistemas y su capacidad de cicatrización .......................................................... c. La reducción de los impactos innecesarios de la actividad pesquera sobre el ecosistema ........................................................... d. Áreas o zonas protegidas: un resumen....................................... D. EL NIVEL DE LA GESTIÓN DE LA POLÍTICA PESQUERA COMÚN BAJO EL ENFOQUE ECOSISTÉMICO ........................ a. Subsidiaridad, descentralización y participación ...................... b. Equidad en la UE ........................................................................ c. Compatibilidad de las medidas de gestión e integración institucional ............................................................................................ d. Establecimiento de un sistema de derechos individuales de pesca transferibles ................................................................................ e. Establecimiento del principio de que en la actividad de la pesca la entrada debe de ser restringida y que la actividad no puede autorregularse ............................................................................. E. CARACTERÍSTICAS DE UNA NUEVA POLÍTICA PESQUERA COMÚN ........................................................................................... a. Partir del Principio de Estabilidad Relativa para abandonarlo definitivamente ........................................................................... b. La financiación de la nueva PPC: el que contamina y el usuario pagan ........................................................................................... c. Política social y consideraciones económicas: algo consustancial e inevitable de abordar en una PPC moderna y basada en la EAF .............................................................................................. c.1. La fuga europea del mar ..................................................... c.2. La productividad de las empresas como elemento básico de un empleo de calidad ........................................................... c.3. Cualificación profesional, calidad de empleo y competitividad ........................................................................................ CONSIDERACIONES FINALES......................................................... BIBLIOGRAFÍA ....................................................................................

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PRÓLOGO Nadie duda, a día de hoy, que el conocimiento sobre nuestro mundo y sobre el impacto de la actividad humana sobre él ha avanzado sustancialmente. Tanto es así que nos hemos visto obligados, ciudadanos y administraciones, a contemplar la necesidad de variar nuestras líneas de actuación buscando la sostenibilidad y mantenimiento futuro de un medio que antes considerábamos inagotable. El mar es, seguramente, uno de esos aspectos cuyo estudio nos ha dejado una profunda imagen de la actividad humana y de la evolución de su impacto sobre el medio. Esta huella ha sido analizada desde hace décadas desde diferentes enfoques, destacando por su amplitud y profundidad, aquellos centrados en las consideraciones ambientales sobre los recursos y el entorno marino. Pero, además de esta visión y dado que el devenir del estado de los mares está influenciado de manera significativa por la acción humana, especialmente por el ámbito pesquero, no existe duda alguna de que este estudio debe contener y relacionar los aspectos humanos, sus implicaciones sociales y la conexión de ésta con su situación pasada, presente y futura. Para tal fin, y teniendo en cuenta las fuertes implicaciones que la pesca posee en nuestras sociedades costeras, tenemos que considerar la obtención de herramientas analíticas que nos permitan abordar este estudio desde un enfoque múltiple en sus objetivos, lo que, consecuentemente, nos determina también la necesidad de disponer de un abanico multidisciplinar de materias desde las que realizar la aproximación al estudio de los océanos y de la influencia de la actividad pesquera sobre éstos. En este sentido, el enfoque ecosistémico de las pesquerías nos ofrece un buen referente para lograr este objetivo, en cuanto a que relaciona múltiples visiones y ámbitos de estudio con el fin de determinar su interrelación y los efectos de este contacto. Es decir, nos da una imagen de cómo la pesca actúa en el ecosistema marino sin descuidar los condicionantes económicos, sociales o legales que marcan esta actividad. Por eso creemos acertado esta vía de observación e investigación para determinar la gestión y ordenación de nuestra actividad pesquera, siendo especialmente aplicable a la Política Pesquera Común que, en su propuesta original y siguiendo una línea análoga al enfoque ecosistémico, contempla ya la diversidad de influencias que los variados aspectos

PRÓLOGO

sociales, económicos y ambientales arrojan sobre la administración de la actividad pesquera, disponiendo la necesidad de equilibrar los ámbitos citados sin priorizar ninguno. Galicia, unida por un vínculo indisoluble a la pesca, ha de contemplar con atención esta visión y su capacidad de atender este nuevo enfoque que Europa quiere dar a la articulación de las pesquerías comunitarias. Nos jugamos, pues, mucho en este proceso de definición del futuro, ya que Europa define buena parte de nuestro marco jurídico – administrativo pesquero, y hemos de disponer de los instrumentos para interpretar, analizar y acondicionar su aplicación de forma conveniente y adecuada en nuestra comunidad. Somos conscientes de las dificultades que entraña este enfoque ecosistémico de las pesquerías en cuanto a que comprendemos los obstáculos y problemas consustanciales a utilizar diferentes aproximaciones y así lo hicimos constar en nuestra propuesta para la reforma de la Política Pesquera Común. Pero, afortunadamente y además de un sector pesquero fuerte, dinámico y de reconocida capacidad y prestigio disponemos en Galicia de personas con esas mismas cualidades que nos legan la posibilidad de interpretar y disponer de herramientas para llevar adelante un trazado de un rumbo correcto en este campo del análisis y determinación de las líneas de futuro de las pesquerías. José Manuel Sobrino Heredia, Enrique López Veiga y Adela Rey Aneiros son ejemplo de esto, y gracias a ellos tenemos hoy más luz para contemplar cómo y de qué forma hemos de abordar un examen y estudio prospectivo de la actividad pesquera desde una perspectiva ecosistémica, sin duda mucho más adecuada y positiva para nuestros intereses y para nuestras opciones de futuro en el mundo pesquero. Este volumen es, por tanto, un auténtico compás para trazar ese rumbo correcto que nos legan estos tres firmes aliados con los que cuenta el sector pesquero gallego y, por ende, la Galicia marinera y su futuro. Aprovechemos, pues, este salvoconducto cara al correcto análisis del estado de nuestros mares y de nuestras pesquerías y aprovechémoslo para dictaminar la mejor y más adecuada forma de gestión de nuestro futuro pesquero. A los tres autores, en nombre de Galicia, de su administración pesquera y de sus profesionales del mar, gracias. Rosa Quintana Carballo Conselleira do Mar Xunta de Galicia

INTRODUCCIÓN Una vez más la Política Pesquera Común (en adelante, PPC) de la Unión Europea va a ser sometida a una reforma. En esta ocasión y a diferencia de todas las anteriores, dicha revisión parece estar mucho menos presente en el debate público y ello en buena parte se debe al hecho de que la pesca ha perdido peso político en la escena europea. Las razones, sin duda, son varias pero quizás la más importante sea que esta actividad —a pesar de los ciclos de crisis económica y desempleo— está dejando de ser atractiva para los trabajadores europeos. Es hoy un hecho que incluso en países de una amplia y consolidada tradición pesquera como es el caso de España, es preciso recurrir, cada vez más, a la mano de obra procedente de la inmigración. Esta evolución no es deseable porque implica que se pierde la vocación pesquera y marítima en la Unión Europea, lo que es un desacierto que acarreará, si no se ataja, consecuencias perjudiciales para la Unión. Es un grave error, porque está claro que el fomento de la economía marítima, debería constituir uno de los grandes objetivos de la Unión, tanto por motivos de tipo ecológico como por razones de índole económica y social. Sin profesionales, empresarios y trabajadores, que provengan de todos los campos de actividad del mar, este objetivo se dificulta mucho. Además, tal evolución supone también, un desacierto pues viene a incrementar la dependencia europea de otros actores al tiempo que fragiliza la seguridad alimentaria del continente. Este estado de cosas puede sin embargo tener un aspecto positivo transitorio: al perder la pesca su importancia política, propicia un escenario mucho más proclive al consenso y al diseño de una verdadera política europea, acorde con los Tratados y no basada en una excepción a los mismos, como es, en nuestra opinión, la política actual. El fracaso de la Unión en materia de conservación de los recursos y de desarrollo de una industria europea de la pesca, competitiva y que no necesite de fondos públicos para su subsistencia, es patente y no tiene excusa: es fruto de un desarrollo contrario a lo que los Tratados disponen para otras áreas de la economía comunitaria. Eu-

INTRODUCCIÓN

ropa necesita una industria pesquera pujante capaz de abastecer el mercado interior, a precios adecuados y también capaz de soportar la competencia que proviene de los productos pesqueros producidos por otros países no miembros. Una industria dinámica y competitiva no tiene necesidad de recurrir a fondos públicos, escasos, cada vez que el precio del combustible aumente o cada vez que se produzca una perturbación transitoria del mercado. Si la Unión Europea hubiera sido capaz de diseñar una política adecuada, hoy tendríamos unos recursos explotados de forma sostenible y tras más de 25 años de existencia de la Política pesquera común, la industria no precisaría de ninguna asistencia financiera y estos fondos se podrían dedicar hoy a resolver otros problemas más urgentes. En gran parte la PPC ha fallado porque el sistema actual de TACs y Cuotas nacionales ha impedido el desarrollo de una flota competitiva y ha propiciado una ineficaz explotación de los recursos, que no constituye el mejor ejemplo de gestión para el resto del mundo y en especial ofrece una pobre imagen ante los países menos desarrollados, para los que la Unión Europea debería de constituir un modelo de conservación y gestión de las pesquerías y ecosistemas marinos. El sistema actual ha erigido verdaderas barreras al libre comercio, algo inconcebible para una política común de la Unión: cuando se construye un sistema antiliberal en lo económico incongruentemente incorporado en un gran Mercado interior, solo se pueden cosechar los resultados que hoy obtenemos. La propia Agencia comunitaria de control de la pesca reconocía recientemente que Europa había fracasado en su política de control, señalando que las capturas en las aguas de la Unión Europea han descendido un 30% en los últimos años y que el 80% de los stocks estaban sobreexplotados y que el 93% de las capturas de bacalao están constituidas por individuos juveniles. Pero no acierta la Agencia al atribuir este fallo solamente al control: sólo alguien que de la espalda a la realidad no será capaz de ver que esto es debido al fracaso de toda una política. Es obvio que esto no debería continuar así y que la reforma que se ha emprendido en 2009 debe de llevar a un sistema radicalmente distinto. El objetivo tiene que ser el mismo que para todos los sectores económicos rige en la Unión: recursos abundantes, flota moderna y competitiva y desaparición de los fondos estructurales para la industria pesquera europea en un plazo no superior a los diez años. Para eso, que de ninguna manera es difícil desde el punto de vista técnico,

INTRODUCCIÓN

se necesita, entre otras cosas, una verdadera voluntad política que libere a la pesca europea de un excesivo intervencionismo y de una presencia, en ciertos momentos, abrumadora de las Administraciones públicas. Debemos construir un sistema que se autorregule, que limite la intervención de las administraciones públicas en todos los sentidos. En resumen: pocas reglas, eficaces y de fácil control. Para ello necesitamos un nuevo paradigma de la gestión de las pesquerías que se aparte radicalmente del actual. Es en este momento cuando aparece el concepto de Gestión de las Pesquerías Enfocada en los Ecosistemas1, en el que a nuestro juicio se presenta una oportunidad para enderezar la gestión actual si se acomete al mismo tiempo con decisión y con prudencia. El problema reside en el hecho de que si bien este concepto se expresa claramente y casi todo el mundo lo entiende, casi nadie ha sido capaz de formular una recomendación clara de cómo se ha de aplicar en la práctica cotidiana de gestión. Es más, con frecuencia se hace recaer el diseño de medidas en los científicos encargados del estudio de las poblaciones pesqueras sin darles un objetivo al que dirigirse. Esto constituye un grave desacierto ya que precisamente este nuevo concepto de gestión es interdisciplinario, y ha de ser susceptible de ser plasmado en normas jurídicas concretas2. La Gestión de las pesquerías enfocada en los ecosistemas implica una nueva forma interdisciplinaria3 de aproximarse al problema. Naturalmente que los requerimientos científicos de esta orientación van a ser muy superiores a los actuales, pero no sólo los de carácter biológico y ecológico, sino que han de intervenir los estudios científicos sobre la historia, que debe de analizar por qué hemos cometido errores, para no repetirlos, la economía, la sociología, las ciencias políticas y finalmente la ciencia jurídica, ya que se ha de ir desde el ecosistema a la norma que lo enmarque y permita regular su aplicación.

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En su acrónimo inglés EAF: “Ecosystem Approach to Fisheries”. Sobre los problemas que plantea la utilización de expertos, y entre ellos, los científicos, en la elaboración, aplicación y control de normas, véase el reciente trabajo de RÍOS RODRÍGUEZ, J.: L´expert en droit international, ed. Pedone, París, 2010. BROWMAN, H.I y STERGIU, K.I.: “Introduction in Perspectives on ecosystem-based approaches to the management of marine resources”. Mar. Ecol. Prog. Ser. Vol. 274, 2004.

INTRODUCCIÓN

Otra de las características de este nuevo paradigma es que es un sistema que ha de aplicarse de manera incremental y gradual, aprovechando el feed-back que la aplicación de las primeras normas suministra: nada más parecido al propio proceso de construcción europea y al concepto de avanzar a “pequeños pasos” que el propio Jean Monnet preconizaba para la consolidación de la incipiente Comunidad Europea. Por ello se necesita que todo progrese al mismo tiempo y gradualmente, partiendo por supuesto del orden existente: la oceanografía, la ecología, la biología, la economía, la sociología y el Derecho del mar. Si se espera a que un Comité Científico particular, recomiende unas medidas para arrancar con el nuevo sistema, tememos que nunca se iniciará salvo en apariencia. De igual manera parece absurdo y hay que huir de la tendencia a buscar y desarrollar un modelo matemático que lo explique todo: el comportamiento humano es, afortunadamente, demasiado complejo para eso. La sociología, el derecho y el comportamiento de los consumidores se resisten a integrarse en el mismo modelo que describa el comportamiento de las poblaciones de peces. Por otro lado, este nuevo enfoque, de ninguna de las maneras implica el abandono de las técnicas científicas basadas en el análisis monoespecífico tradicional de las pesquerías ni de los actuales niveles de gestión que siguen siendo muy válidos. El fallo de las políticas de pesca no reside en las técnicas científicas empleadas, como muy bien se ha indicado en algunos excelentes análisis4; los científicos y las técnicas de evaluación empleadas han sido utilizadas como chivos expiatorios en una situación que éstos no han generado y en vez de atacar la razón real, que ha sido la falta de realismo político y administrativo de las medidas de gestión y control, se ha preferido realizar una especie de huída hacia delante condenando los análisis especie por especie por otros sistemas muy complejos y poco operativos y que no hacen más que oscurecer la verdadera naturaleza de los problemas como ha sido la verdadera incapacidad de los gobiernos y de la UE para reducir la mortalidad por pesca en los principales stocks, por falta de voluntad política.

MACE, P.M.: “In defence of fisheries scientists, single species models and other scapegoats: confronting the real problems”. Mar. Ecol. Prog. Ser. Vol. 274, 2004.

INTRODUCCIÓN

Una gestión basada en los ecosistemas, ha de ser de naturaleza distinta pero sólo en el sentido de cambiar los instrumentos de gestión de las políticas de manera decidida, simplificando las medidas y elaborándolas de tal manera que tengan en cuenta un amplio abanico de consideraciones tanto sobre los stocks individuales como sobre el conjunto de los elementos del ecosistema en cuestión además del conjunto de los intereses generales de la sociedad y no solo de la parte de ella que participa en la explotación directa de los recursos. Así, si se pretende empezar en la aplicación de un nuevo paradigma, hay que comenzar con pocas medidas y de fácil aplicación, pero hay que hacerlo ya y el momento actual de reforma de la PPC resulta el escenario idóneo. Si se espera para adoptar este nuevo sistema hasta desarrollar unos modelos sustentados en ideas claras que nunca se sabe cómo adquiriremos y que en teoría deberían de ser mejores que las actuales, se hará bueno el refrán castellano que dice que “lo mejor es enemigo de lo bueno”. La gestión política y administrativa no es un ejercicio académico: hay que tomar medidas con el conocimiento disponible y no se puede esperar a que haya un conocimiento mejor, entre otras cosas porque ello puede derivar en unos plazos absurdos o lo que es peor, que dicho conocimiento que presuponemos necesario puede no estar disponible nunca. Nuestros políticos y gestores deben ser precavidos pero no hasta el punto de hacer de la precaución el único principio que oriente sus decisiones. Asimismo en toda gestión ha de estar presente el análisis costo-beneficio de las medidas: puede muy bien suceder que la adquisición del conocimiento para la aplicación y desarrollo de ciertos modelos pueda ser económicamente inasumible. El marco jurídico internacional y comunitario imponen a la Unión Europea la aplicación del enfoque ecosistémico en la gestión de la Política Pesquera Común. La confluencia de las Políticas de medio ambiente y de pesca encuentra ahora su punto álgido en la Directiva sobre la Estrategia marina, pilar de la nueva Política marítima integrada europea5. Como veremos, son muchas las adaptaciones

Directiva 2008/56/ce del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de junio de 2008 por la que se establece un marco de acción comunitaria para la política del medio marino (Directiva marco sobre la estrategia marina), DO UE L 164, de 25 de junio de 2008, pp. 19-40.

INTRODUCCIÓN

que deben sufrir los instrumentos clásicos de gestión pesquera para ajustarse a este nuevo criterio rector de la gobernanza marítima. Este cambio de filosofía a escala mundial tiene que tener un especial reflejo en la Unión Europea, que una vez conseguida una cierta paz en el escenario político pesquero comunitario, tiene, ahora, la obligación de dar ejemplo mundial y tratar de adaptarse a esta nueva perspectiva de Gestión de las Pesquerías Enfocada en los Ecosistemas (EAF) de una manera pragmática y eficaz. Nos encontramos de nuevo, como venimos insistiendo, en un momento importante en la Unión Europea: se va a discutir y decidir una nueva orientación para la Política pesquera común, y presumiblemente el aspecto medioambiental va a tener en su redefinición una fuerte influencia. No cabe esperar otra cosa ya que esto responde a una demanda real de las sociedades democráticas modernas. Los problemas del medio ambiente y la conservación de los recursos biológicos marinos van a estar presentes con fuerza en el Siglo XXI y las sociedades demandan soluciones reales para ello y no siempre irán en la dirección que puedan desear las empresas y pescadores que participan en la explotación de los recursos de manera directa. Pero, además, hay un inevitable componente jurídico en cualquier redefinición de la PPC como en la de cualquier política que se quiera aplicar. La Unión Europea se basa y funciona como entidad política dotada de competencias de atribución que no puede actuar si no existe una base jurídica previa. Toda modificación en la orientación de la PPC va a requerir unos objetivos claros, que deben de plasmarse en una normativa jurídica también clara. La tarea no es fácil ni está exenta de controversia, pero no es menos cierto que el momento político (si la actual crisis económico-financiera no lo altera) ha cambiado y la Unión Europea puede hoy reflexionar sobre cuál es el camino más racional por el que debe de discurrir la futura PPC, con más sosiego que hace tan sólo diez años6. La UE a iniciativa de la Presidencia Francesa ha celebrado en septiembre de 2008 un Consejo informal de Ministros de la Pesca7,

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Cuando se discutió el Libro verde de la Comisión de 1999… Reunión informal de los Ministros de Pesca y Agricultura de la UE, Annecy, 21, 22 y 23 de septiembre de 2008.

INTRODUCCIÓN

para discutir el futuro de la PPC. El Comisario de Asuntos marítimos y pesca de la época, Sr. Börg, anunció en dicha reunión que la propuesta de reforma iría en el sentido de reforzar los aspectos relativos a la conservación de los recursos y a equilibrar la capacidad de pesca de las flotas europeas con las posibilidades de explotación racional de los recursos. El debate se abrió en 2009, y la base para esa discusión la constituye un Libro Verde que la Comisión ha hecho público en abril de 20098. Los resultados de la consulta se presentarán a principios de 2010 y se espera que a finales de ese mismo año la Comisión formule sus propuestas con el objetivo de que ya puedan entrar en vigor en 2012. La cuestión reside en anticipar por dónde van a ir dichas propuestas que, seguramente, no podrán ir en contra de la corriente internacional que apunta hacia la “Gestión de las Pesquerías Enfocada en los Ecosistemas” (EAF). En relación con ello, vamos a intentar clarificar en qué puede consistir este concepto, analizando las causas de por qué se propone y, sobre todo, cómo se puede llevar adelante en la práctica comunitaria, lo que tiene que concretarse primero en objetivos de gestión, claros y concretos, que luego hay que traducir en normas jurídicas. No obstante reiteramos que la EAF no implica apartarse de las técnicas de evaluación al uso sino que es un problema del paradigma de gestión utilizado hasta ahora por la UE. Se ha explicado la EAF como un paradigma de gestión que se define geográficamente, que es adaptativo, que tiene en cuenta los conocimientos científicos sobre el ecosistema pero asimismo de sus incertidumbres y que trata de equilibrar los diversos objetivos de la sociedad en general9. El principal beneficio de la adopción de una EAF es que ofrece un rango mucho más completo e integrado de todos los costos y beneficios asociados al desarrollo de criterios de explotación sostenible de los recursos marinos vivos. A pesar de que no existe una definición del enfoque ecosistémico generalmente aceptada y consolidada en ningún texto jurídico inter-

Libro Verde sobre la Reforma de la Política Pesquera Común, COM (2009)163, Bruselas, 22 de abril de 2009. SISSENWINE, M. Y MURAWSKI, S.: “Moving beyond “intelligent tinkering”: advancing an Ecosystem Approach to Fisheries”. Mar. Ecol. Prog. Ser. Vol. 274, 2004.

INTRODUCCIÓN

nacional universal, podemos tomar como referencia las propuestas de la FAO y los trabajos en el marco del Convenio sobre la Diversidad Biológica10. En este sentido, Tal enfoque es definido por la FAO como el medio a través del cual “se procura equilibrar los diversos objetivos sociales, teniendo en cuenta los conocimientos y las incertidumbres sobre los componentes bióticos, abióticos y humanos de los ecosistemas y sus interacciones, y aplicar a la pesca un enfoque integrado dentro de límites ecológicos fidedignos”11. Por su parte, la Conferencia de las Partes del Convenio sobre Diversidad Biológica ha venido a definir el enfoque por ecosistemas como “una estrategia para la gestión integrada de tierras, extensiones de aguas y recursos vivos por la que se promueve la conservación y utilización sostenible de modo equitativo”12. El ejercicio es complejo ya que debemos de insistir en que no se trata de un problema de ecología, sino de un problema interdisciplinar que nos debe de llevar desde la ecología a la norma jurídica. Ahora bien si la UE quiere de verdad cambiar las cosas (y no las apariencias) ha de atacar el problema real de las pesquerías comunitarias que es el gran fallo del sistema de gobernanza en las pesquerías de la Unión, que, a su vez, es un reflejo del fracaso de la gestión de las pesquerías mundiales. Nos proponemos pues, acometer en este trabajo, mediante una aproximación interdisciplinaria, el diseño de un modelo para la reforma de la Política pesquera común de la Unión Europea que integre el enfoque ecosistémico, anclado en la aplicación del Derecho de la Unión Europea y en el marco jurídico político que nos ofrece este proceso tan dinámico de integración como es el que recorre desde hace más de medio siglo la geografía europea y que, desde 1983, ha convertido la conservación y gestión de los recursos pesqueros en una política común. Para ello, hemos dividido nuestro estudio en dos grandes apartados. En el primero de ellos, dedicado a la gestión de las pesquerías

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Convenio sobre Diversidad Biológica de Rio de Janeiro de junio de 1992. FAO Orientaciones Técnicas para la Pesca Responsable: La Ordenación pesquera, El enfoque de ecosistemas en la pesca, nº4, supl.2, 2003, p.6. Decisión V/6 de la Conferencia de las Partes en el Convenio sobre la Diversidad Biológica, en su quinta reunión, en Nairobi, 15-26 de mayo de 2000.

INTRODUCCIÓN

en el Derecho internacional del mar, expondremos, primeramente, la evolución de la gestión de las pesquerías que transita de una gestión tradicional a una gestión enfocada en los ecosistemas; y, seguidamente, nos detendremos en los aspectos técnicos y científicos que rodean la gestión ecosistémica de las pesquerías. En el segundo apartado, se aborda la cuestión de la gestión de las pesquerías por la UE en el marco de la PPC, fijando primeramente la atención en su evolución y en los logros y dificultades que ha conocido, para, acabar, en segundo lugar, centrándonos en una propuesta de enfoque ecosistémico para una nueva PPC.

PARTE I

LA GESTIÓN DE LAS PESQUERÍAS EN EL DERECHO INTERNACIONAL DEL MAR