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LA INAPLICACIÓN DE LEYES

ELECTORALES POR SU INCONSTITUCIONALIDAD

José Roberto Ruiz Saldaña Pablo Alfonso Cervantes González

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LA INAPLICACIÓN DE LEYES ELECTORALES POR SU INCONSTITUCIONALIDAD

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH

María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho

Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

María Luisa Cuerda Arnau

Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón

Manuel Díaz Martínez

Catedrático de Derecho Procesal de la UNED

Carmen Domínguez Hidalgo

Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica de Chile

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos

Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

José Luis González Cussac

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania). Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Consuelo Ramón Chornet

Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Elisa Speckman Guerra

Directora del Instituto de Investigaciones

Históricas de la UNAM

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Fueron miembros de este Comité:

Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta Fernández y Tomás S. Vives Antón

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

LA INAPLICACIÓN DE LEYES

ELECTORALES POR SU INCONSTITUCIONALIDAD

Autores

José Roberto Ruiz Saldaña

Pablo Alfonso Cervantes González

tirant lo blanch

Mexico, 2024

Copyright ® 2024

Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor.

En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/.

Este libro será publicado y distribuido internacionalmente en todos los paises donde la Editorial Tirant lo Blanch esté presente.

Pablo Alfonso Cervantes González

© TIRANT LO BLANCH

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© José Roberto Ruiz Saldaña

Los autores de este libro me pidieron que escribiera un prólogo para presentarlo. Al leer el texto que me enviaron acepté con agrado su invitación por varias razones. La primera de ellas se debe a la afinidad que, por decirlo así, tengo con el tema general de su trabajo. Desde mis años de estudiante me llamó la atención aquella disputa que surgió con motivo de la desaplicación de unas disposiciones por parte de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a propuesta del ministro Gabino Fraga. Derivado de esa decisión, don Antonio Carrillo Flores y don Antonio Martínez Baez escribieron unos muy interesantes artículos para la revista de la Antigua Escuela Nacional de Jurisprudencia, en los cuales consideraron los pros y los contras de esas decisiones, así como su anclaje en el derecho constitucional mexicano. Por un lado, en múltiples conversaciones con mi querido y recordado maestro Héctor Fix Zamudio, tuve la oportunidad de profundizar en esos temas y encontrar tanto sus condiciones de operación como sus posibles efectos. Por otro lado, en mi trabajo como ministro de la Suprema Corte tuve la oportunidad de presentar los argumentos que, finalmente, le dieron contenido al así llamado “control difuso”, al resolverse el expediente varios 912/2010, en julio de 2011. Por razones académicas, personales y profesionales, el control difuso es uno de los temas que me han acompañado en distintos momentos y de diversas maneras en mi desarrollo como operador del derecho y, tal vez más importante, en la manera en la que concibo a éste, a sus dinámicas descentralizadas y a cierta parte de la producción de sus normas jurídicas.

La segunda razón para escribir el prólogo tiene que ver con la pulcritud seguida por sus autores para concebir y redactar su trabajo. Ninguno de ellos consideró que su objeto de estu-

dio era una teorización sobre las posibilidades de inaplicación de las normas jurídicas generales por parte de los órganos jurisdiccionales en materia electoral. Por el contrario, lo que se plantearon fue la identificación y sistematización de todos los casos en los cuales esos órganos desaplicaron esas normas. Para darle claridad a su exposición, los autores diferenciaron, por una parte, entre los órganos participantes en el ejercicio y, por la otra, los procesos en los cuales pudieron desarrollar su competencia de inaplicación. El enfoque matricial seguido en este trabajo permite conocer, además de los criterios y contenidos de inaplicación, los momentos y dinámicas de su emisión. La relación de esos datos con los relativos a la composición de los órganos, los procesos electorales y otros semejantes, finalmente arrojaron una visión relacional entre variables y el entendimiento histórico, además del jurídico, del ejercicio de la facultad y de su contexto de uso.

Al momento en que la Suprema Corte aprobó el señalado criterio en el expediente varios 912/2010, surgieron diversas dudas y preocupaciones. Las primeras en tanto no se sabía qué podrían llegar a hacer los juzgadores del país con su nueva competencia, ni cuáles serían los efectos y alcances de las mismas.

En algunas reflexiones se pensó que los juzgadores ejercerían esa competencia en condiciones libérrimas, obviamente para anular los designios establecidos por el legislador electo de forma democrática. En los peores escenarios concebidos, y aquí está el tema de las preocupaciones, el ejercicio competencial desmesurado acabaría por descarrilar muchos de los procesos considerados como “propios” del orden jurídico mexicano. Entre ellos, desde luego, los de jerarquía, validez y principio de legalidad.

Con el transcurrir de los años nos hemos percatado de que ninguna de las dos prevenciones anteriores se ha producido. Los jueces no se tornaron en una especie de agentes antisistema ni, por lo mismo, el orden jurídico entró en una espiral

destructiva. Muy por el contrario, lo que hemos venido observando es que, para bien y para mal, el ejercicio de los procesos tradicionales de creación y aplicación del derecho, así como los medios, también tradicionales, de control concentrado de constitucionalidad, principalmente a través del juicio de amparo, han sido consistentes. Tal vez porque todavía no se produce un cambio generacional lo suficientemente extendido, o tal vez porque el control difuso y la consecuente inaplicación que lo define siguen siendo considerados “ajenos” a la operación misma del derecho nacional. Cualquiera que sea la causa, lo cierto es que esta facultad de las autoridades jurisdiccionales está aplicándose entre nosotros de manera acotada y conforme a ritmos que muy bien podríamos considerar tradicionales.

El libro que hoy presento tiene la ventaja de mostrarnos, además de los aspectos técnicos a los que ya aludí, una especie de geografía electoral muy útil para contribuir a un entendimiento sobre los comportamientos judiciales en nuestro país. Felicito a los autores por este trabajo y deseo que en unos años actualicen su investigación, y así no solo conocer los avances que se presenten en el campo estrictamente técnico del control difuso, sino, adicionalmente, para saber de qué manera se desenvuelve esta parte de la cultura jurídica entre nosotros.

José Ramón Cossío Díaz Ministro en retiro

Miembro de El Colegio Nacional Profesor en El Colegio de México

1. NOTA PRELIMINAR

El 13 de noviembre de 2007 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la reforma al artículo 99 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) que instituyó, en el párrafo sexto, la facultad del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) de inaplicar leyes en materia electoral contrarias a ella. En tal virtud, el pasado año 2022 se cumplieron 15 años de vida (en la Constitución)1 de esa facultad que ha dotado al TEPJF de la característica que lo define como un verdadero tribunal constitucional en la materia.

En ese orden de ideas, la presente obra tiene como primer objetivo dar cuenta de todas2 las sentencias en las que el TEPJF (a través de la Sala Superior o de sus Salas Regionales) ha inaplicado leyes al caso concreto desde noviembre de 2007 (fecha de la reforma constitucional) hasta octubre de 2022 (fecha en la que, para efectos de esta investigación, se efectuó el corte). En este punto cabe precisar que el universo de casos que se incluyen se conformó por aquellos en donde explícitamente se llevó a cabo el ejercicio de inaplicación con fundamento en

1 Si bien es cierto el TEPJF llevaba años inaplicando leyes, la atribución que ejercía había nacido de un parto jurisprudencial, que, como es sabido, fue anulada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) porque, de acuerdo con ella, el Tribunal Electoral no era competente para llevar a cabo el control constitucional de leyes. No fue sino hasta la reforma que se comenta, que el Constituyente le otorgó expresamente la atribución, elevándola a rango constitucional.

2 Más adelante se explica la forma en la que se construyó el universo de casos contenidos en este libro.

el aludido artículo 99 constitucional y en donde se informó a la SCJN de ello.

Ahora bien, la doctrina3 se ha ocupado previamente de ejercicios similares muy valiosos, pero los trabajos se efectuaron en momentos incipientes, lo que hace que el universo de casos del que se ocuparon fue reducido. En este sentido, lo que se pretende con esta obra es presentar el ejercicio más acabado a la fecha, rescatando todos los casos de inaplicación de leyes contrarias a la Constitución que se han presentado en el primer quindenio de la atribución constitucional y, de esta manera, aportar elementos para observar el “estado del arte” en la materia.

Un segundo objetivo consiste en contribuir a que, en el Derecho electoral mexicano, se despegue la mirada de la (mera) legalidad, de lo organizativo y de lo operativo (en donde suele tenerse puesta), para voltear a ver las manifestaciones de la constitucionalidad en la materia. En este sentido, se pretende —siguiendo las ideas de GUASTINI—4 asistir a la “constitucio-

3 GONZÁLEZ OROPEZA, Manuel, “La inaplicación de normas jurídicas por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación”, en (AA. VV.), La justicia electoral mexicana en el Foro Internacional. El TEPJF en la Comisión de Venecia, t. I, TEPJF, México, 2011; GILAS, Karolina Monika y SALMORÁN VILLAR, María de Guadalupe, “La inaplicación de las normas electorales por el TEPJF (2007-2011)”, Justicia Electoral, TEPJF, vol. 1, núm. 9, 2012, p. 227 y ss.; ELIZONDO GASPERÍN, María Macarita, “El control de convencionalidad y la no aplicación de leyes en materia electoral”, Revista de la Facultad de Derecho de México, UNAM, vol. 62, núm. 257, 2012, p 411; DUQUE ROQUERO, Roberto, “Control constitucional de las leyes electorales”, Revista Mexicana de Derecho Electoral, IIJ-UNAM, México, 2015, pp. 83-117; FIGUEROA ÁVILA, Enrique, “Dimensiones de la facultad de inaplicación en el control de validez de las leyes electorales en México”, Justicia y Sufragio, Tribunal Electoral del Estado de Jalisco, vol. 1, núm. 16, junio-noviembre de 2016, p. 104, n. 53.

4 GUASTINI, Riccardo, “La constitucionalización del ordenamiento jurídico: el caso italiano” (trad. José María Lujambio), en Id., Estudios

nalización” del ordenamiento jurídico-electoral, esto es, a la labor que el TEPJF lleva a cabo para, a través de sus sentencias, impregnar de Constitución a los cuerpos normativos infraconstitucionales. Expresado lo anterior en otros términos: si una de las consecuencias de ubicar a la Constitución en el vértice de la pirámide jurídica es que ésta destila hacia todo el ordenamiento inferior su fuerza normativa, bañando cada rincón legal (incluyendo, por supuesto, el electoral) de su constitucionalidad5, entonces, a través de este trabajo se aportan herramientas para poder leer a la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (LEGIPE) constitucionalizada y a las demás normas secundarias electorales generales, federales o locales también invadidas6 de constitucionalidad.

Muy ligado con lo anterior, un tercer objetivo es destacar la confección del control constitucional en materia electoral en manos del TEPJF. El énfasis en este punto está, entonces, no en el ordenamiento electoral constitucionalizado, sino en su artífice, pues se busca recuperar la actividad que el TEPJF ha venido desempeñando a lo largo de los años de su existencia en su especialísimo papel de tribunal constitucional.

Sobre ello, cabe decir que, si la constitucionalidad es vista como “el vehículo de los valores fundamentales”,7 entonces en quien recae la encomienda de ejercer el destacado oficio de de teoría constitucional, Fontamara, México, 2013, p. 147 y ss.

5 Algunas ideas están tomadas de ENRÍQUEZ SOTO, Pedro Antonio, “Régimen constitucional de las entidades federativas”, en Cienfuegos Salgado, David (coord.), Estudios de derecho procesal constitucional local, UAC, México, 2008, p. 133.

6 Esta también es una expresión que, al explicar el alcance del concepto de “constitucionalización”, utiliza GUASTINI, Riccardo, op. cit., p. 147.

7 OTÁLORA MALASSIS, Janine, El control de legalidad y la constitucionalidad en Francia, Porrúa-Instituto Mexicano de Derecho Procesal Electora, México, 2009, p. XIV.

conductor es en el TEPJF. Talvez BICKEL8 hablaba con cierto sarcasmo cuando señalaba que el juez constitucional era un “Moisés secular” que pretendía guiar al pueblo por el desierto y conducirlo a la tierra prometida de la vida constitucional, pero, lo cierto es que el TEPJF sí realiza —precisamente en su papel de tribunal constitucional— labores de locomoción axiológica, pues su encomienda es lograr el movimiento (motio) de los principios axiales de la Constitución de un lugar (locus) a otro, esto es, transportarlos del texto constitucional al terreno electoral para que vivan (se alude aquí al concepto de Constitución viviente)9 ahí.

En este contexto, el presente libro busca aportar elementos para observar en qué medida el TEPJF se ha convertido a lo largo de 15 años en un motor de cambio (se alude aquí al constitucionalismo transformador)10 de las instituciones jurídicas electorales, virando en muchas ocasiones en sentido opuesto

8 Citado por ZAGREBELSKY, Gustavo, “Jueces constitucionales” (trad. Miguel Carbonell), en Díkaion, Universidad de la Sabana, Facultad de Derecho, vol. 15, Colombia, 2006, p. 166.

9 OTÁLORA MALASSIS, Janine, op cit., p. 68, apunta, con relación a este tema, que “[e]l juez constitucional deberá sancionar la violación de la Constitución e interpretar los textos y principios que contiene, transformándose así en un co-legislador, lo que permite que la ley fundamental sea dinámica y evolucione”; también, para profundizar en el tema, vid. SAGÜES, Pedro Néstor, La Constitución bajo tensión, Instituto de Estudios Constitucionales del Estado de Querétaro, México, 2016, p. 25 y ss.

10 De acuerdo con GARCÍA SARUBBI, David, “¿Existe un constitucionalismo transformador en México? Una reflexión a partir de las sentencias del matrimonio igualitario”, El matrimonio igualitario desde el activismo, la academia y la justicia constitucional, SCJN, México, 2017, “[p]or constitucionalismo transformador se entiende el modelo de Estado constitucional que busca el cambio de un statu quo considerado injusto, a través de la actuación estatal consciente y guiada por las normas constitucionales”.

(en el sentido constitucional) al legislador, al grado de desaplicar sus leyes.

Ahora bien, por lo que hace al método que se siguió para llevar a cabo la investigación que ahora se presenta, el primer paso consistió en obtener el universo de sentencias que se incluyen en este volumen, las cuales se tomaron del sitio web11 de la SCJN en donde están depositadas todas aquellas en las que las Salas del TEPJF inaplicaron leyes electorales por ser inconstitucionales y, en términos del artículo 99 de la CPEUM, informaron de ello a la SCJN. Posteriormente se procedió al análisis de todas las sentencias de la Sala Superior y, por lo que hace a las sentencias de las Salas Regionales, se analizaron de acuerdo a si fueron impugnadas o no, para lo cual se acudió al sitio web del TEPJF y a solicitudes de información y, una vez contando con ese dato, el análisis de las respectivas sentencias se incluyó en la obra en los términos en que se explica en los párrafos siguientes.

Por lo que hace al contenido, el libro está dividido en dos partes. En la primer parte se incluyen las siguientes sentencias de las Sala Superior: a) Todas en las que ejerció la facultad de inaplicación de leyes en Acuerdos Generales y en los siguientes medios de impugnación: Juicio de Revisión Constitucional, Recurso de Reconsideración, Juicio para la protección de los derechos político-electorales, Recurso de Apelación y Juicio Electoral. b) Diversas sentencias (dictadas en Recursos de Reconsideración y en Recursos de Revisión del Procedimiento Especial Sancionador) en las que la Sala Superior revisó la inaplicación de leyes que habían llevado a cabo las Salas Regionales y en las que entró al fondo del asunto, revocando o confirmando (por tanto, no están incluidas sentencias de la Sala Superior en las que se desechó el medio de impugnación respectivo o se tuvo

https://www.scjn.gob.mx/pleno/secretaria-general-de-acuerdos/ sentencias-tepjf

por no presentado) cuya argumentación se consideró, sustancialmente hablando, relevante.

En la segunda parte se incluyen las sentencias de las Salas Regionales siguientes: a) Todas aquellas en donde las Salas Regionales ejercieron la facultad de inaplicación de leyes y que no fueron impugnadas ante la Sala Superior. b) Todas las sentencias en donde las Salas Regionales ejercieron la facultad de inaplicación y que fueron impugnadas, pero en las que la Sala Superior no entró al fondo (al tener por no presentada la demanda o al desecharla). c) Diversas sentencias en donde las Salas Regionales ejercieron la facultad de inaplicación y que fueron impugnadas, entrando la Sala Superior al fondo del asunto, pero en donde la argumentación de aquéllas se consideró, sustancialmente hablando, relevante.

Cabe precisar que, cuando en los subuniversos b) de la primera parte y c) de la segunda parte se dice que se analizaron las sentencias “cuya argumentación se consideró, sustancialmente hablando, relevante”, nos referimos a que, a fin de no incluir un mismo asunto duplicado en la primera y en la segunda parte, las sentencias se analizaron en ambas instancias (la del a quo y la del ad quem), pero —sin dejar fuera ningún asunto— en la obra se incluyó sólo la sentencia, ya fuera de la Sala Superior o en de la Salas Regionales, que tuviera la argumentación que se consideró más sustanciosa en cuanto al contenido.

Además de las dos partes precisadas, se incluye un apartado previo en donde se hace un breve estudio introductorio de carácter doctrinario sobre la figura de la no aplicación de leyes en materia electoral. Este estudio se incorpora con el fin de ofrecer al lector algunos elementos teóricos y conceptuales sobre el tema y, de esta manera, que esté en posibilidades de tener un mayor entendimiento sobre el tipo de control constitucional que el TEPJF ejerce en las sentencias analizadas en esta obra, así como su ubicación en la dogmática constitucional.

Finalmente, a manera de índice analítico, se incluye un listado sistematizado en el cual el lector podrá identificar fácilmente todas las sentencias clasificadas según el ámbito espacial de validez de la norma inaplicada.

2. REGULACIÓN NORMATIVA

El artículo 99, párrafo sexto, de la CPEUM -como se precisó- prevé la facultad de inaplicación de leyes del TEPJF en los términos siguientes:

Sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 105 de esta Constitución, las salas del Tribunal Electoral podrán resolver la no aplicación de leyes sobre la materia electoral contrarias a la presente Constitución. Las resoluciones que se dicten en el ejercicio de esta facultad se limitarán al caso concreto sobre el que verse el juicio. En tales casos la Sala Superior informará a la Suprema Corte de Justicia de la Nación (Énfasis añadido).

Pues bien, esta obra da cuenta de las ocasiones en las que el TEPJF ha inaplicado leyes electorales contrarias a la Constitución desplegando el ejercicio de la facultad constitucional contenida en el artículo transcrito. Sin embargo, a lo largo de su existencia el tribunal ha inaplicado leyes electorales con un fundamento diverso al artículo 99 de la CPEUM, pero en este libro no está incluidos estos casos. Tomando en cuenta esto, será muy útil ofrecer desde ahora la siguiente tipología de la figura bajo estudio:

a) Inaplicación con fundamento en el artículo 99 de la CPEUM: es aquella que lleva a cabo el TEPJF mediante la atribución explícitamente constitucional, relatada en los párrafos previos. Como se adelantó, este tipo de inaplicación (y no los que se describen en los incisos subsecuentes) es el único que se tomó en cuenta para analizar las sentencias incluidas.