Evaluación de impacto ambiental de infraestructuras. Redacción y tramitación de documentos
María José Carrasco García Álvaro Enríquez de Salamanca Sánchez-Cámara
Título: Evaluación de impacto ambiental de infraestructuras. Redacción y tramitación de documentos Autores: María José Carrasco García y Álvaro Enríquez de Salamanca Sánchez-Cámara © AENOR (Asociación Española de Normalización y Certificación), 2010 Todos los derechos reservados. Queda prohibida la reproducción total o parcial en cualquier soporte, sin la previa autorización escrita de AENOR. ISBN: 978-84-8143-710-2 Depósito Legal: M-50357-2010 Impreso en España - Printed in Spain Edita: AENOR Maqueta y diseño de cubierta: AENOR Imprime: AENOR
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A Julia y a Pedro
Agradecimientos
Este libro es el fruto de buena parte de lo aprendido a lo largo de nuestros veinte años de trayectoria profesional, andadura que ha sido posible gracias a la confianza depositada en nosotros por Administraciones y empresas. Nuestro más sincero agradecimiento a AENOR que ha hecho posible esta publicación, y a todos aquellos con quienes hemos compartido nuestra actividad profesional, especialmente al Área de Ingeniería Ambiental del CEDEX y a la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino.
Sobre los autores
María José Carrasco García y Álvaro Enríquez de Salamanca Sánchez-Cámara son ingenieros técnicos forestales y licenciados en ciencias ambientales. Trabajaron durante tres años como becarios en proyectos de investigación sobre botánica en la Universidad Politécnica de Madrid, desde donde pasaron a integrarse en el departamento de medio ambiente de una empresa de ingeniería. En 1995 fundaron la empresa DRABA Ingeniería y Consultoría Medioambiental, S.L. (www.draba.org) donde, desde entonces, desarrollan su actividad profesional, centrada en gran parte en la evaluación e integración ambiental de infraestructuras, abarcando estudios y proyectos, así como vigilancia ambiental de obras. Durante cinco años han ejercido, entre otras, funciones de asesores del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino en procedimientos de evaluación de impacto ambiental de obras civiles. Habitualmente imparten clases en cursos del CEDEX, participan como docentes en cursos del Ministerio de Medio Ambiente y en el Máster de Sostenibilidad de AENOR, y como ponentes invitados en jornadas técnicas organizadas por la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid. También han presentado ponencias en diversos congresos de medio ambiente e ingeniería civil, y publicado artículos en revistas como Anales del Jardín Botánico de Madrid, Fontqueria, Flora Montiberica, Ingeniería Civil, Rutas o Foresta. Uno de los autores forma parte del consejo de redacción de esta última revista. En 1999 redactaron el Manual para la redacción de informes de los programas de vigilancia y seguimiento ambiental en carreteras, incluido actualmente entre la normativa técnica de carreteras por el Ministerio de Fomento. Y en 2009 publicaron el Manual de gestión y restauración de préstamos y vertederos en obras civiles, editado por el CEDEX (Ministerio de Fomento-Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino).
Índice
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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1. La planificación de las infraestructuras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
21
1.1. Definición del alcance: concepto de infraestructura . . . . . . . . . . . . . . .
21
1.2. El proceso de planificación y su evaluación ambiental . . . . . . . . . . . . .
22
1.3. Documentos de planificación de proyectos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
25
1.3.1. Planificación de carreteras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
26
1.3.2. Planificación de ferrocarriles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
29
1.3.3. Planificación de aeropuertos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
33
1.3.4. Planificación de puertos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
34
1.4. Integración de la evaluación de impacto ambiental . . . . . . . . . . . . . . .
37
2. El procedimiento de evaluación de impacto ambiental . . . . . . . . . . . . . . .
39
2.1. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
39
2.2. Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
41
2.3. Marco competencial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
44
2.3.1. Competencias normativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
44
2.3.2. Competencias administrativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
47
2.4. Marco normativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
49
2.4.1. La inestabilidad normativa y sus consecuencias . . . . . . . . . . . . .
49
2.4.2. Normativa comunitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
50
2.4.3. Normativa básica del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
51
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Evaluación de impacto ambiental de infraestructuras. Redacción y tramitación de documentos
2.4.4. Normativa autonómica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.4.1. Evolución de la normativa autonómica . . . . . . . . . . . . 2.4.4.2. Diferencias entre la normativa autonómica y la estatal . .
52 52 55
2.5. El concepto de proyecto en la evaluación ambiental . . . . . . . . . . . . . . .
56
2.6. Agentes implicados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
57
2.6.1. Órgano sustantivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
58
2.6.2. Órgano ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
59
2.6.3. Promotor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
60
2.6.4. Autor del proyecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
61
2.6.5. Autor de los documentos ambientales . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
61
2.6.5.1. Competencias profesionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
61
2.6.5.2. La autoría en la normativa estatal . . . . . . . . . . . . . . . .
62
2.6.5.3. La autoría en la normativa autonómica . . . . . . . . . . . .
64
2.6.6. Público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
68
2.6.7. Personas interesadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
70
2.6.8. Administraciones Públicas afectadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
72
2.7. La necesidad de evaluación de impacto ambiental . . . . . . . . . . . . . . . .
74
2.7.1. Determinación de la necesidad de evaluación . . . . . . . . . . . . . .
74
2.7.2. Proyectos de infraestructuras sometidos a evaluación . . . . . . . . .
77
2.7.2.1. Normativa básica del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
77
2.7.2.2. Normativa autonómica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
80
2.7.3. Fraccionamiento de proyectos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
80
2.7.3.1. Fraccionamiento en partes homogéneas . . . . . . . . . . .
81
2.7.3.2. Fraccionamiento en partes heterogéneas . . . . . . . . . .
82
2.7.4. Interpretación de la normativa y solución de dudas . . . . . . . . . .
82
2.8. Fases del procedimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
83
2.8.1. Proyectos del anexo I . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
83
2.8.2. Proyectos del anexo II o que afecten a la Red Natura 2000 . . . .
93
2.8.3. Correcciones al estudio de impacto y documentación adicional . .
98
2.8.4. Discrepancias sobre la evaluación de impacto ambiental . . . . . .
99
2.8.5. Exclusión de evaluación de impacto ambiental . . . . . . . . . . . . . 102 2.8.6. Caducidad de la declaración de impacto ambiental . . . . . . . . . 102
Índice
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2.8.7. Modificación o revisión de la declaración de impacto ambiental . . 106 2.9. El procedimiento abreviado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 2.9.1. El procedimiento abreviado en la normativa estatal . . . . . . . . . . 111 2.9.2. Procedimientos abreviados en las comunidades autónomas . . . . 112 2.9.3. El futuro procedimiento abreviado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 3. El documento inicial de proyecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 3.1. Concepto y encuadre procedimental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 3.2. Marco legal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 3.2.1. Normativa estatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 3.2.2. Normativa autonómica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 3.3. Contenidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 3.3.1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 3.3.1.1. Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 3.3.1.2. Justificación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 3.3.1.3. Agentes implicados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 3.3.1.4. Autoría . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 3.3.2. Definición, características y ubicación del proyecto . . . . . . . . . . 127 3.3.2.1. Identificación del proyecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 3.3.2.2. Ubicación y ámbito de estudio . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 3.3.2.3. Instrumentos previos de planificación . . . . . . . . . . . . . 128 3.3.2.4. Objeto y justificación del proyecto . . . . . . . . . . . . . . . 128 3.3.2.5. Condiciones y prescripciones de aplicación al proyecto . . 129 3.3.2.6. Características del proyecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 3.3.2.7. Alternativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 3.3.3. Diagnóstico territorial y del medio ambiente afectado . . . . . . . . 134 3.3.3.1. Aspectos que contemplar con carácter general . . . . . . 135 3.3.3.2. Infraestructuras lineales de transporte . . . . . . . . . . . . . 136 3.3.3.3. Aeropuertos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 3.3.3.4. Puertos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 3.3.4. Alternativas y análisis de impactos potenciales . . . . . . . . . . . . . 138 3.4. Tramitación y alcance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 3.4.1. Presentación de la solicitud y del documento inicial de proyecto . . 139
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Evaluación de impacto ambiental de infraestructuras. Redacción y tramitación de documentos
3.4.2. Utilidad del documento inicial de proyecto. Consultas previas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 3.4.3. Documentación asociada a su tramitación . . . . . . . . . . . . . . . . 141 3.4.4. Plazos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 4. El documento ambiental del proyecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 4.1. Concepto y encuadre procedimental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 4.2. Marco legal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 4.2.1. Normativa estatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 4.2.2. Normativa autonómica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 4.3. Contenidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 4.3.1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 4.3.1.1. Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 4.3.1.2. Justificación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 4.3.1.3. Agentes implicados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 4.3.1.4. Autoría . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 4.3.2. Definición, características y ubicación del proyecto . . . . . . . . . . 150 4.3.3. Principales alternativas estudiadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 4.3.4. Descripción del medio ambiente afectado . . . . . . . . . . . . . . . . 152 4.3.5. Impactos potenciales en el medio ambiente . . . . . . . . . . . . . . . 154 4.3.6. Medidas preventivas, correctoras o compensatorias . . . . . . . . . . 155 4.3.7. Forma de realizar el seguimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 4.4. Tramitación y alcance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 4.4.1. Presentación de la solicitud y del documento ambiental del proyecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 4.4.2. Utilidad del documento ambiental del proyecto . . . . . . . . . . . . . 157 4.4.3. Documentación asociada a su tramitación . . . . . . . . . . . . . . . . 157 4.4.3.1. Exención de procedimiento de evaluación de impacto ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 4.4.3.2. Sometimiento a procedimiento de evaluación de impacto ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 4.4.4. Plazos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 4.5. Casos particulares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
Índice
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5. El estudio de impacto ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 5.1. Concepto y encuadre procedimental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 5.2. Marco legal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 5.2.1. Normativa estatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 5.2.2. Normativa autonómica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 5.3. Contenidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 5.3.1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 5.3.1.1. Antecedentes y justificación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 5.3.1.2. Ámbito de referencia y metodología del estudio . . . . . 182 5.3.1.3. Observaciones realizadas en el periodo de consultas previas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 5.3.1.4. Autoría del estudio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 5.3.2. Descripción general del proyecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 5.3.2.1. Localización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 5.3.2.2. Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 5.3.2.3. Objeto y necesidad del proyecto . . . . . . . . . . . . . . . . 185 5.3.2.4. Alternativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 5.3.2.5. Características del proyecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 5.3.2.6. Acciones de las alternativas causantes de impacto . . . . 188 5.3.3. Alternativas estudiadas y justificación de la solución adoptada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 5.3.4. Inventario ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 5.3.4.1. Objeto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 5.3.4.2. Ámbito territorial y escala de trabajo . . . . . . . . . . . . . 193 5.3.4.3. Metodología para la elaboración del inventario ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 5.3.4.4. Contenidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 5.3.5. Evaluación de los efectos previsibles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 5.3.5.1. Objetivos y esquema metodológico . . . . . . . . . . . . . . 209 5.3.5.2. Identificación y caracterización de impactos . . . . . . . . 210 5.3.5.3. Valoración de impactos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212
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Evaluación de impacto ambiental de infraestructuras. Redacción y tramitación de documentos
5.3.5.4. Comparación y jerarquización de alternativas . . . . . . . 215 5.3.5.5. Principales efectos ambientales de las infraestructuras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 5.3.6. Medidas para reducir, eliminar o compensar los efectos ambientales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228 5.3.6.1. Medidas en la fase de diseño . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228 5.3.6.2. Medidas protectoras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229 5.3.6.3. Medidas correctoras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 5.3.6.4. Medidas compensatorias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 5.3.7. Programa de vigilancia ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 5.3.7.1. Definición y objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 5.3.7.2. Documentos de referencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 5.3.7.3. Fases . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234 5.3.7.4. Programa de vigilancia ambiental en la fase de construcción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234 5.3.7.5. Programa de vigilancia ambiental en la fase de explotación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 5.3.7.6. Estructura del programa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 5.3.7.7. Documentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238 5.3.8. Resumen del estudio y conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238 5.4. Tramitación y alcance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 5.4.1. Información pública y consultas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 5.4.2. Informe de alegaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 5.4.3. Remisión del expediente al órgano ambiental . . . . . . . . . . . . . . 241 5.4.4. Pronunciamiento del órgano ambiental. Declaración de impacto ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242 5.4.5. Plazos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244 6. Proyectos que afectan a la Red Natura 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 6.1. La Red Natura 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 6.2. La Red Natura 2000 en la evaluación de impacto ambiental . . . . . . . . 247 6.2.1. Aspectos generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 6.2.2. Normativa estatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248
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6.2.3. Normativa autonómica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249 6.2.4. Documentos de referencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252 6.3. Etapas en la evaluación ambiental de proyectos que pueden afectar a la Red Natura 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252 6.3.1. Posibilidad de afección a la Red Natura 2000 . . . . . . . . . . . . . . 254 6.3.2. Posibilidad de afección apreciable a los lugares . . . . . . . . . . . . 254 6.3.2.1. Documento inicial de proyecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256 6.3.2.2. Documento ambiental del proyecto . . . . . . . . . . . . . . . 256 6.3.3. Adecuada evaluación de las repercusiones . . . . . . . . . . . . . . . . 257 6.3.4. Ausencia de alternativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258 6.3.5. Interés público de primer orden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 6.3.6. Propuesta de medidas compensatorias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 6.3.7. Remisión de las medidas compensatorias . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 6.5. Inclusión en los documentos de evaluación ambiental . . . . . . . . . . . . . 262 7. La documentación complementaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265 7.1. Concepto y encuadre procedimental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265 7.1.1. Documento inicial de proyecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266 7.1.2. Documento ambiental del proyecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266 7.1.3. Estudio de impacto ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 7.2. Marco legal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268 7.2.1. Normativa estatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268 7.2.2. Normativa autonómica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268 7.3. Contenidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272 7.4. Tramitación y alcance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273 7.4.1. Presentación de la documentación complementaria . . . . . . . . . . 273 7.4.2. Utilidad de la documentación complementaria . . . . . . . . . . . . . 273 7.4.3. Publicidad de la documentación complementaria . . . . . . . . . . . 274 7.4.4. Plazos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275 Apéndice A. Normativa de evaluación de impacto ambiental . . . . . . . . . . . . 277 Apéndice B. Órganos ambientales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283
Introducción
La evaluación de impacto ambiental es una herramienta fundamental para lograr la integración de los aspectos ambientales en las tomas de decisiones. Se trata de un proceso complejo, que incorpora tanto estudios técnicos y científicos para determinar las repercusiones ambientales de un determinado proyecto, como la participación de las Administraciones y del público, y el pronunciamiento de la autoridad ambiental competente. Es un procedimiento administrativo, regulado en sus aspectos formales e incluso técnicos, mediante un marco legislativo complejo en el que coinciden las competencias comunitarias, estatales y autonómicas. Aunque existe una dependencia jerárquica de las normas, el Estado y las comunidades autónomas tienen autonomía para dictar disposiciones más estrictas que las inmediatamente superiores. La ejecución del procedimiento tiene también cierta complejidad, al coexistir las competencias de la Administración General del Estado, las comunidades autónomas e incluso órganos territoriales como Delegaciones Provinciales o Diputaciones Forales, aunque la normativa deslinda claramente este marco competencial. Estas características hacen que la evaluación de impacto ambiental tenga una doble vertiente, una técnica y otra legal, ambas esenciales. La parte técnica se centra en la redacción de los documentos relativos a la evaluación de las repercusiones ambientales, los cuales son esenciales en el procedimiento, mientras que la parte legal regula el procedimiento administrativo e incluso el contenido de los documentos técnicos. Con frecuencia se aborda la evaluación de impacto ambiental únicamente desde la perspectiva técnica, lo cual es sin duda interesante, aunque resulta restrictivo al no considerar la verdadera magnitud de este procedimiento. Además, el marco normativo está indisociablemente unido a la práctica técnica, la cual es un referente constante.
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La evaluación de impacto ambiental se apoya de manera esencial en una serie de documentos, elaborados en la fase inicial, para dar inicio al procedimiento (documento inicial de proyecto) o para determinar su necesidad (documento ambiental del proyecto) en la fase central (estudio de impacto ambiental) o incluso en etapas tardías (documentación complementaria). El objetivo de este libro es analizar el alcance, contenidos y objetivos de estos documentos, considerando tanto los aspectos técnicos, y la práctica en la evaluación, como los requisitos legales. En este último sentido, se ha considerado todo el marco normativo de aplicación, tanto la legislación básica del Estado como la autonómica. Para entender estos documentos y comprender su alcance y repercusiones, es preciso un encuadre procedimental previo. Por ello, se incluye un capítulo dedicado al procedimiento de evaluación de impacto ambiental, sus objetivos, su marco competencial y legal, y sus etapas, para centrarse posteriormente en cada uno de los documentos que pueden precisarse. También se incluye un capítulo específico sobre los proyectos que afectan a la Red Natura 2000, debido a la importancia que este aspecto tiene en la normativa. Por su alcance y contenidos, el libro es útil para cualquier proyecto sometido a evaluación de impacto ambiental. Sin embargo, un texto general que se pudiera aplicar a todos los supuestos resultaría necesariamente generalista. Por ello, se ha centrado en las infraestructuras, en especial en las infraestructuras de transporte. Esta limitación previa permite, como contrapartida, imbricar la evaluación de impacto ambiental dentro del procedimiento general de planificación de las infraestructuras, donde necesariamente se integra, y definir con una mayor precisión la problemática de estos proyectos y los contenidos técnicos de los documentos.
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1.1. Definición del alcance: concepto de infraestructura El concepto “infraestructuras” es muy amplio y, en consecuencia, muy ambiguo, tal y como pone de manifiesto la definición de la Real Academia de la Lengua: “conjunto de elementos o servicios que se consideran necesarios para la creación y funcionamiento de una organización concreta”. Por ello, resulta necesario acotar de forma previa el significado o alcance del término dentro del ámbito de la evaluación de impacto ambiental. El Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos, recoge en sus anexos una serie de proyectos sometidos a evaluación, organizados en grupos (véase más adelante el apartado 2.7.2). En el anexo I de esta normativa las infraestructuras quedan repartidas en dos grupos: • El grupo 6, donde se incluyen fundamentalmente infraestructuras de transporte y elementos de defensa contra el mar: autopistas, autovías, vías rápidas, carreteras convencionales, líneas de ferrocarril de largo recorrido, aeropuertos, puertos y obras costeras como diques, espigones, malecones, etc. • El grupo 9, donde pueden incluirse dentro del concepto de infraestructuras aeródromos y proyectos de urbanización. En el anexo II las infraestructuras quedan recogidas en dos grupos: • Dentro del grupo 7 se incluyen, además de infraestructuras de transporte no contempladas en el anexo I, tales como tranvías, metros, resto de líneas de
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ferrocarril, aeródromos y otras obras como urbanizaciones, zonas industriales y obras de alimentación artificial de playas. • Dentro del grupo 9 se incluyen como infraestructuras las pistas de carreras, recuperación de tierras al mar, o urbanizaciones de vacaciones y complejos hoteleros. El concepto de infraestructura en el Real Decreto Legislativo 1/2008 está asociado, con carácter general, a infraestructuras de transporte, aunque también se incluyen, de forma secundaria, algunos proyectos de muy diversa índole relacionados con la urbanización. Este libro se centra en el análisis del procedimiento de evaluación de impacto ambiental de proyectos de infraestructuras de transporte definidas en los grupos 6 y 9 del anexo I y los grupos 7 y 9 del anexo II del Real Decreto Legislativo 1/2008, es decir, en autovías, autopistas y carreteras en general; ferrocarriles, metros y tranvías; aeródromos y aeropuertos; y puertos.
1.2. El proceso de planificación y su evaluación ambiental Desde que se gesta una idea acerca de un determinado modelo de crecimiento en materia de infraestructuras, hasta que se materializa en obras concretas, existe un proceso, por lo general de larga duración, que comprende el planteamiento de políticas, su concreción en planes y programas, la realización de estudios de viabilidad y la redacción de proyectos. La conclusión de este proceso es la construcción y puesta en funcionamiento de una infraestructura concreta. En este proceso se parte de ideas que se van materializando y concretando en planes, donde se plasman directrices y líneas básicas de actuación. Por lo general, los planes definen actuaciones amplias de forma genérica, que ofrecen una imagen de conjunto de una determinada política o idea. Las actuaciones contenidas en el plan se concretarán posteriormente. Siguiendo un proceso de definición de menor a mayor nivel de detalle, las ideas se podrán desarrollar empleando desde estudios previos hasta proyectos constructivos. Los criterios ambientales se incorporan de forma sucesiva en todo el proceso de planificación, hasta su ejecución: • Evaluación ambiental del plan, para determinar su viabilidad ambiental. • Evaluación de impacto ambiental del proyecto.
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• Definición y diseño de las medidas de protección del medio ambiente y de corrección de los efectos ambientales en el proyecto constructivo. • Puesta en marcha del programa de vigilancia ambiental en obra, cuando el proyecto se ejecuta. La fase más previa en la planificación de una infraestructura se corresponde, por lo tanto, con un plan o programa, mediante el cual se trata de poner en marcha ideas o criterios de actuación en materia de infraestructuras. Para evitar o minimizar efectos ambientales negativos en la fase previa al proyecto, surge la evaluación ambiental estratégica. En la mayoría de los casos, los planes o programas son desarrollados por una Administración pública y son la plasmación de las políticas de infraestructuras. En la primera disposición comunitaria sobre evaluación ambiental, la Directiva 85/337/CEE, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, y en su incorporación al derecho español mediante el ya derogado Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 junio, de evaluación de impacto ambiental, la evaluación de impacto ambiental se entendía aplicada a proyectos, públicos y privados. Pronto se percibió que, pese a los buenos resultados logrados con la evaluación de impacto ambiental como herramienta para integrar los aspectos ambientales en la planificación, se quedaba corta, ya que sólo permitía incorporar la variable ambiental en fases muy tardías, cuando las actuaciones, los “proyectos”, podían estar ya demasiado acotados o definidos. Fruto de esta preocupación, en diversos foros técnicos comenzó a insistirse en la necesidad de ampliar la evaluación ambiental a las tres “P”: planes, programas y políticas (plans, programs and policies). Seis años después de esta normativa comunitaria, se promulgó la Directiva 2001/42/CE, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, que extiende la evaluación ambiental a los planes y programas. Las políticas, como era esperable, quedaron fuera de su ámbito por la enorme complejidad que podría abarcar su evaluación ambiental en el marco de un sistema parlamentario, y con fuertes intereses partidistas, como ocurre en los países europeos. Hubo que esperar casi cinco años hasta la incorporación al ordenamiento jurídico español de esta Directiva, mediante la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. A partir de la promulgación del Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de evaluación de impacto ambiental de proyectos, se añade al procedimiento de evaluación de impacto ambiental el término “proyectos”, que no existía en su precedente, el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 junio, de evaluación de impacto ambiental, separando así este
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procedimiento de la evaluación ambiental de planes y programas o evaluación ambiental estratégica. En la actualidad se denomina “evaluación de impacto ambiental” a la referida a proyectos –actuaciones u obras concretas–, regulada por el Real Decreto Legislativo 1/2008, y “evaluación ambiental estratégica” a la referida a planes y programas, regulada por la Ley 9/2006. Como concepto general, ambas se integran bajo la denominación “evaluación ambiental”. Por tanto, en la planificación de infraestructuras se someten a evaluación ambiental: • Los planes y programas, así como sus modificaciones, que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente y que se elaboren o aprueben por una Administración pública o cuya elaboración y aprobación venga exigida por una disposición legal o reglamentaria o por acuerdo del Consejo de Ministros o del Consejo de Gobierno de una comunidad autónoma, de acuerdo con la Ley 9/2006. El procedimiento será la evaluación ambiental de planes y programas, o evaluación ambiental estratégica. • Los proyectos, públicos y privados, consistentes en la realización de obras, instalaciones o de cualquier otra actividad comprendidas en los anexos del Real Decreto Legislativo 1/2008. El procedimiento será la evaluación de impacto ambiental de proyectos. Con la aplicación de este marco normativo, se pretende que los planes y programas sean sometidos a una evaluación ambiental previa, con el fin de determinar su viabilidad ambiental, evitando poner en marcha planes que supongan efectos ambientales inaceptables desde el punto de vista medioambiental, lo que repercutiría en la inviabilidad de los posteriores proyectos. Por lo tanto, un determinado proyecto habrá sido sometido a una evaluación ambiental previa, aunque genérica y amplia, pero que garantiza, en cierta medida, que puede llevarse a cabo sin producir efectos ambientales de gran magnitud. La evaluación de impacto ambiental de proyectos es un segundo escalón, que se aborda cuando la definición de la actuación es mayor. El nivel de detalle seguirá concretándose de forma gradual, a través de nuevos documentos técnicos, hasta la ejecución de las obras. Este libro se centra en la evaluación de impacto ambiental de proyectos. No obstante, es importante entender la existencia de una planificación general previa, y de una evaluación ambiental estratégica, cuyas determinaciones además tienen influencia en la evaluación de los proyectos concretos. En la planificación de infraestructuras es destacable, por su importancia y extensión, el Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte (PEIT) elaborado por el Ministerio
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de Fomento. En este documento se definen las líneas básicas de planificación, incluida su evaluación ambiental estratégica. Se establecen las necesidades y prioridades de actuación en materia de infraestructuras, que sirven de base para la posterior planificación de detalle, desarrollada mediante proyectos concretos.
1.3. Documentos de planificación de proyectos El proyecto, como idea, atraviesa distintas fases de planificación que, por lo general, se encuentran reguladas en la normativa sectorial. Se avanza desde una definición con un escaso nivel de detalle hasta la concreción de todas las unidades de obra necesarias para acometer las obras. Cuando es preceptivo, el procedimiento de evaluación de impacto ambiental se lleva a cabo en una de estas fases, preferiblemente en una etapa previa de búsqueda de soluciones, aunque en ocasiones se realiza en niveles más avanzados de definición de las actuaciones. Los documentos que pueden generarse en el proceso de planificación de una infraestructura de transporte son: • Estudio previo. Suele consistir en la definición de diferentes soluciones para un determinado problema, por lo general a gran escala. El estudio previo puede ser una fase de planificación en sí mismo, al final del cual se genere el documento que sirve de inicio al procedimiento de evaluación de impacto ambiental, el documento inicial de proyecto. Otras veces se omite y se realiza directamente un estudio informativo en dos o tres fases, dedicándose la primera de ellas a la búsqueda de soluciones a gran escala, con contenidos similares a los que podrían tener un estudio previo, y que sirve también de base para la elaboración del documento inicial de proyecto. • Estudio informativo. Documento más concreto que el anterior, en el que se plantean distintas alternativas o soluciones para la actuación considerada, y se estudian desde distintas perspectivas (funcional, territorial, ambiental, financiera), seleccionando la más adecuada, que será la que siga adelante en el proceso de planificación. Con frecuencia, en esta fase se desarrolla el procedimiento de evaluación de impacto ambiental del proyecto, lo que resulta especialmente adecuado por el objetivo y nivel de detalle de estos documentos. • Anteproyecto, proyecto básico y de trazado. Su objetivo es el desarrollo y concreción de la solución óptima. Por lo general, en esta fase se desarrolla una solución ya seleccionada y sometida a un procedimiento de evaluación de impacto ambiental. En otros casos, es el propio anteproyecto o proyecto el que se somete a procedimiento de evaluación de impacto ambiental.
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• Proyecto de construcción. Consiste en el desarrollo completo, con el máximo nivel de detalle, de la solución seleccionada. Se trata del documento técnico que sirve de base para la construcción de una determinada infraestructura. Suele llevarse a cabo de forma posterior a la finalización del procedimiento de evaluación de impacto ambiental, y desarrolla aquella solución que ha recibido la autorización ambiental tras dicho procedimiento (que cuenta con declaración de impacto ambiental positiva). En este documento se suele incluir la definición de las medidas de prevención y corrección de los efectos ambientales, con el mismo nivel de detalle que el resto de las obras. También se recoge un programa de vigilancia y seguimiento ambiental para verificar que dichas medidas se llevan a cabo correctamente, y para realizar un seguimiento de los impactos ambientales verificando que son acordes a las previsiones realizadas en el estudio de impacto ambiental. Además de estas fases principales, dependiendo de cada infraestructura concreta pueden existir otras, como proyectos básicos o estudios de viabilidad. Por lo general, el contenido de los documentos técnicos que se va desarrollar en cada una de estas fases está regulado por la normativa sectorial. Seguidamente se indican los principales documentos de planificación que hay que redactar para las distintas infraestructuras consideradas en este libro. Cabe citar la existencia de las guías metodológicas para la elaboración de estudios de impacto ambiental editadas por el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, donde puede consultarse información al respecto.
1.3.1. Planificación de carreteras Las competencias en la planificación y construcción de carreteras están distribuidas entre las diferentes Administraciones públicas. Existe una red general de carreteras, competencia del Ministerio de Fomento (Administración General del Estado), unas redes autonómicas, competencia de las diferentes comunidades autónomas, y unas redes locales, competencia de otros organismos, como Diputaciones Provinciales o Forales. Las fases de planificación están definidas en el artículo 7 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de carreteras. Las comunidades autónomas han desarrollado disposiciones legales propias de carreteras, en general similares a la Ley estatal. Las fases de planificación, definidas en la Ley 25/1988 y en la mayor parte de la normativa autonómica, son: • Estudios de planeamiento. Definición de un esquema vial en un determinado año horizonte, así como de sus características y dimensiones recomendables,
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necesidades de suelo y otras limitaciones, a la vista del planeamiento territorial y del transporte. • Estudio previo. Recopilación y análisis de los datos necesarios para definir, en líneas generales, las diferentes soluciones de un determinado problema, valorando todos sus efectos. • Estudio informativo. Definición, en líneas generales, del trazado de la carretera, a efectos de que pueda servir de base al expediente de información pública que se incoe, en su caso. • Anteproyecto. Estudio a escala adecuada y consiguiente evaluación de las mejores soluciones al problema planteado, de forma que pueda concretarse la solución óptima. • Proyecto de construcción. Desarrollo completo de la solución óptima, con el detalle necesario para hacer factible su construcción y posterior explotación. • Proyecto de trazado. Es la parte del proyecto de construcción que contiene los aspectos geométricos del mismo, así como la definición concreta de los bienes y derechos afectados. Sirve de base para el proceso expropiatorio y se somete a información pública. Un caso interesante desde el punto de vista ambiental es el de la normativa de Andalucía, que establece el proyecto de restauración paisajística utilizado para la ejecución de la revegetación del dominio público viario y su entorno, sin que necesariamente tenga que estar vinculada su redacción y ejecución a las obras de carreteras, ni a la contratación del proyecto de construcción. En el Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Carreteras –en aquellas que son competencia del Estado– y en el desarrollo reglamentario de la normativa autonómica –en las comunidades autónomas que disponen del mismo–, se establecen los documentos de que constan los estudios y proyectos relacionados anteriormente. Las referencias a contenidos medioambientales son numerosas, y entre ellas se pueden destacar las siguientes: • Estudio previo. 1. [...] constará de memoria con sus anexos, y planos, que comprenderán: [...] b. La recopilación y análisis de los datos necesarios, tales como estudios de planeamiento, medioambientales, de tráfico, seguridad vial y de terrenos. 2. Una síntesis del estudio previo constituirá la memoria-resumen 1 a los efectos del procedimiento de evaluación de impacto ambiental, cuando éste sea exigible. 1
Actualmente la memoria-resumen se denomina “documento inicial de proyecto”.
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• Estudio informativo. 1. El estudio informativo constará de memoria con sus anexos, y planos, que comprenderán: [...] c. El estudio de impacto ambiental de las diferentes opciones, en los casos en que sea preceptivo el procedimiento de evaluación de impacto ambiental. En los restantes casos, un análisis ambiental de las alternativas y las correspondientes medidas correctoras y protectoras necesarias. El estudio informativo es preceptivo, según lo indicado en el Real Decreto 1812/1994, cuando se trate de las siguientes obras: autopistas, autovías y vías rápidas que supongan nuevo trazado; nuevas carreteras; y variantes no incluidas en el planeamiento urbanístico vigente de los núcleos de población afectados. • Anteproyecto. El anteproyecto constará de los siguientes documentos: a. Memoria, en la que se expondrán [...], los factores […] medioambientales [...] que se tienen en cuenta para plantear el problema a resolver, y la justificación de la solución que se propone desde los puntos de vista técnico, económico, medioambiental y de seguridad vial [...]. b. Anexos a la memoria, entre los que deberán figurar los datos [...] ambientales en que se ha basado la elección [...]. c. Las condiciones establecidas en la declaración de impacto ambiental, en los casos en que sea preceptiva, o, en defecto de estudio informativo, el estudio de impacto ambiental de las diferentes opciones, de acuerdo con la legislación específica aplicable. En los restantes casos las medidas correctoras y protectoras derivadas del análisis ambiental. • Proyecto de construcción. 2. El proyecto de construcción constará de los siguientes documentos: a. Memoria descriptiva de las necesidades a satisfacer, justificación de la solución proyectada y, en especial, lo referente a la explotación de la carretera y sus elementos funcionales, obras singulares, accesos, estética y entorno medioambiental y territorial. b. Anexos a la memoria, en los que se incluirán todos los datos [...], ambientales [...]. Asimismo, se incorporarán a dichos anexos: [...] 3. Las condiciones establecidas en la declaración de impacto ambiental, en los casos en que sea preceptiva, y en particular la concreción de las medidas correctoras y protectoras y el programa de vigilancia. En los restantes casos, la concreción de las medidas correctoras y protectoras derivadas del análisis ambiental [...]. f. Proyecto de medidas correctoras y protectoras del impacto ambiental.
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A efectos del procedimiento de evaluación de impacto ambiental de carreteras, en el caso de que sea preceptivo, el documento de planificación más importante es el estudio informativo, que suele realizarse en fases. Si se realiza en fases, el estudio informativo suele constar de: • Una primera fase, por lo general a gran escala, en la que se estudia un amplio territorio y se analizan los principales condicionantes funcionales, técnicos, geotécnicos y ambientales que ofrece el medio para la construcción de la carretera. Teniendo en cuenta estos condicionantes, se buscan soluciones que los eviten o que minimicen la interacción de la infraestructura con ellos. Como resultado de esta fase se obtienen una serie de soluciones, definidas como corredores o como líneas o trazados básicos. Todo ello sirve como punto de partida para el desarrollo del documento inicial de proyecto. • Una segunda fase, en la que se acometen estudios con mayor nivel de detalle sobre las soluciones que mejor se adaptan al territorio y que mejor cumplen los objetivos ambientales, funcionales y económicos. En esta segunda fase suele abordarse la redacción del estudio de impacto ambiental, que servirá como herramienta fundamental en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental y en la información pública. Como resultado de dicho procedimiento se obtendrá la declaración de impacto ambiental, resolución de obligado cumplimiento que autorizará la solución a los efectos ambientales. • Una tercera y última fase en la que, de acuerdo con las alegaciones recibidas en la información pública, y con la declaración de impacto ambiental, se realizan las correcciones que resulten pertinentes para obtener una solución que será la que se desarrolle, con posterioridad, en las siguientes fases de planificación. Si no es necesaria la redacción de un estudio informativo, de acuerdo con lo establecido en la normativa sectorial, y si fuera preceptivo el sometimiento de un proyecto al procedimiento de evaluación de impacto ambiental, las fases en las que suele acometerse dicho procedimiento suelen ser previas a la redacción del proyecto de construcción. Dicho proyecto es la última etapa en la planificación y debe considerar todas las observaciones, condiciones y requerimientos que eventualmente puedan ser solicitados por el órgano ambiental. Los documentos empleados son, por lo general, proyectos de trazado o anteproyectos que, tras la obtención de declaración de impacto ambiental, son revisados para adaptarlos a los requerimientos que, en su caso, pudiera establecer.
1.3.2. Planificación de ferrocarriles En el ámbito estatal, la planificación de los ferrocarriles se encuentra definida en la Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del Sector Ferroviario y en su correspondiente
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Reglamento (Real Decreto 2387/2004, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento del Sector Ferroviario). En el artículo 4 de la Ley 39/2003 se definen las infraestructuras ferroviarias que son competencia del Estado. Dichas infraestructuras están integradas en la Red Ferroviaria de Interés General que, según este artículo, son: las infraestructuras ferroviarias que resulten esenciales para garantizar un sistema común de transporte ferroviario en todo el territorio del Estado o cuya administración conjunta resulte necesaria para el correcto funcionamiento de tal sistema común de transporte, como las vinculadas a los itinerarios de tráfico internacional, las que enlacen las distintas comunidades autónomas y sus conexiones y accesos a los principales núcleos de población y de transporte o a instalaciones esenciales para la economía o la defensa nacional. En el artículo 7 del capítulo II del reglamento se establecen las competencias estatales para la planificación de infraestructuras ferroviarias integrantes de la Red Ferroviaria de Interés General, y el establecimiento o la modificación de las líneas ferroviarias o de tramos de las mismas. En este artículo se recoge también que: para el establecimiento o la modificación de una línea o tramo integrante de la Red Ferroviaria de Interés General, será precisa la aprobación por el Ministerio de Fomento de un estudio informativo, con arreglo a lo previsto en el artículo 5 de la Ley del Sector Ferroviario. Luego la primera fase de planificación de una línea como proyecto concreto consistirá en un estudio informativo. De acuerdo con el reglamento: el estudio informativo es aquel que comprende el análisis y la definición, en aspectos tanto geográficos como funcionales, de las opciones de trazado de una actuación determinada y, en su caso, de la selección de la alternativa más recomendable como solución propuesta. Asimismo, incluirá el estudio de impacto ambiental de las opciones planteadas y constituirá el documento básico a efectos de la correspondiente evaluación ambiental prevista en la legislación ambiental. El artículo 9 precisa el contenido del estudio informativo, indicando la necesidad de que recoja el estudio de impacto ambiental de las diferentes opciones de trazado, en los supuestos en los que sea preceptivo el procedimiento de evaluación de impacto ambiental, constituyendo, en este caso, el documento básico a efectos de la correspondiente evaluación ambiental prevista en la legislación. En los restantes casos, es decir, cuando no sea preceptivo el procedimiento de evaluación de impacto ambiental, se ha de recoger un análisis medioambiental de las alternativas, y las correspondientes medidas correctoras y protectoras necesarias. También se indica que no será preceptiva la redacción de un estudio informativo cuando se trate de obras de reposición, de conservación, de acondicionamientos de
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trazado, de ensanches de plataforma o de desdoblamientos de vía sobre la misma y, en general, de aquellas que no supongan una modificación sustancial del trazado de las líneas existentes. Sin embargo, esto no implica que todas estas actuaciones no deban ser sometidas al procedimiento de evaluación de impacto ambiental. En estos casos, y dado que no es preceptivo un estudio informativo, el documento técnico para la evaluación ambiental podría ser directamente un proyecto. En los últimos años, los estudios informativos de ferrocarriles suelen realizarse por fases, de menor a mayor nivel de detalle. Dependiendo del proyecto en cuestión, o del tipo de actuación que se plantee, pueden organizarse en fases previas a gran escala (normalmente 1:25.000) que se desarrollan en primer lugar, y en fases de detalle (por lo general a escala 1:5.000) que se realizan a posteriori. Al igual que en el caso de las carreteras, las fases previas suelen abordar el análisis del territorio donde se plantea la actuación desde todos los puntos de vista, incluido el ambiental. El último fin de este análisis es determinar la capacidad de acogida de un determinado territorio para la implantación de la infraestructura ferroviaria, es decir, su aptitud como soporte para la actuación prevista. Se pretende reflejar los condicionantes que impone el territorio para la implantación de la infraestructura ferroviaria, de manera que la actuación interfiera de forma mínima con los factores más frágiles o singulares, cuya conservación resulte prioritaria. Esta fase es una de las más importantes en la búsqueda de soluciones para lograr la sostenibilidad ambiental de las infraestructuras. A partir del análisis de la capacidad de acogida del territorio se pueden plantear grandes corredores, o bandas de terreno, donde resulta más recomendable ubicar la infraestructura, por su mayor o mejor aptitud y menores afecciones. Con el resultado de esta fase previa se elabora el documento inicial de proyecto. En las fases de detalle, tomando como base los corredores o ámbitos del territorio resultantes del análisis previo, se procede a trazar alternativas o soluciones para el problema planteado. En esta fase de mayor detalle es cuando suele redactarse el estudio de impacto ambiental. Tras la correspondiente información pública del estudio informativo se realiza el análisis de las alegaciones que pueden haber surgido, se redactan los documentos complementarios en el caso de que el órgano ambiental así lo requiera y, una vez obtenida la declaración de impacto ambiental, se pasa a la siguiente fase de planificación: el proyecto básico o el constructivo. Como se indica en el artículo 6 de la Ley 39/2003: se entiende por proyecto de construcción el que establece el desarrollo completo de la solución adoptada en relación con la necesidad de una determinada infraestructura ferroviaria, con el detalle necesario para hacer factible su construcción y posterior explotación. El proyecto básico
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es la parte del proyecto de construcción que contiene los aspectos geométricos del mismo, así como la definición concreta de los bienes y derechos afectados. El primero de ellos, el proyecto básico, se realiza fundamentalmente para definir el procedimiento expropiatorio. Es un proyecto de detalle, aunque menor que el proyecto constructivo. Su contenido queda regulado en el artículo 12 del reglamento, donde se indica que el proyecto básico debe constar de una memoria, en la que se describa y justifique la solución adoptada, y unos anejos a la memoria, en los que se incluirán todos los datos que identifiquen el trazado u ocupación en planta y volumetría de la infraestructura ferroviaria, las características elegidas y, en su caso, la reposición de servidumbres y servicios afectados. No se hacen alusiones específicas a la temática ambiental. En el artículo 11 del reglamento se recoge el contenido que ha de reunir el proyecto de construcción, que sería la última fase de la planificación de la actuación ferroviaria. Deberá contener, con la precisión necesaria, los datos que permitan ejecutar las obras sin la intervención de su autor o autores. Entre otros aspectos, prescribe la necesidad de incluir una memoria descriptiva que exprese las necesidades que tiene que satisfacer, la justificación de la solución proyectada, las características de la línea ferroviaria y de sus elementos funcionales y de su explotación, las obras singulares, las instalaciones de seguridad y las comunicaciones, la electrificación, los accesos a estaciones, las zonas de servicio ferroviario y las consideraciones sobre el medioambiente y el territorio afectado; así como unos anejos entre los que se cita expresamente: la adecuación del proyecto a la declaración de impacto ambiental, en los casos en que sea preceptiva, y, en particular, la concreción de las medidas correctoras y protectoras derivadas del análisis ambiental. Las comunidades autónomas tienen competencia en materia de ferrocarriles en las líneas que discurran íntegramente dentro de su ámbito territorial, y también en la planificación y gestión de sistemas ferroviarios metropolitanos, líneas de metro ligero, tranvías, etc. Algunas cuentan con normativa específica en materia de ferrocarriles, como la Ley 4/2006, de 31 de marzo, ferroviaria de Cataluña. Las fases y documentos de planificación incluidos en esta ley, para la infraestructuras ferroviarias cuya planificación sea competencia de la Generalidad de Cataluña, son similares a las indicadas en la legislación estatal, ya descritas con anterioridad. En el caso de metros ligeros y tranvías, la planificación es también similar, comenzando en la mayor parte de los casos por fases de menor nivel de detalle, donde se estudian las alternativas para dar solución a un determinado problema y abordar posteriormente los proyectos constructivos, donde se define la infraestructura con el máximo nivel de detalle para su construcción. En este proceso también se suelen elaborar estudios informativos para la búsqueda de soluciones, que se acompañan del
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correspondiente estudio de impacto ambiental a los efectos de ser sometidos al procedimiento de evaluación de impacto ambiental cuando la normativa lo exija. Con posterioridad, y una vez definida la solución que mejor se adapte al interés general, se aborda el proyecto y se concretan las medidas de prevención y corrección de sus efectos ambientales de acuerdo con lo que prescriba la declaración de impacto ambiental.
1.3.3. Planificación de aeropuertos La Administración General del Estado ostenta las competencias en materia de aeropuertos, helipuertos o aeródromos que hayan sido calificados de interés general y, por lo general, de aquellos donde se desarrollen actividades comerciales. Esta atribución queda recogida directamente en la Constitución Española, concretamente en el artículo 149.1.20. En el artículo 148, la Constitución permite asumir competencias a las comunidades autónomas sobre aeropuertos que no tengan la calificación de interés general, los aeropuertos deportivos y, en general, de aquellos donde no desarrollen actividades comerciales. La consideración de un aeropuerto como “de interés general” queda recogida en el artículo 1 del Real Decreto 2858/1981, de 27 de noviembre, sobre calificación de aeropuertos, definiéndose como aquellos que tengan alguna de las siguientes características: reunir las condiciones para servir tráfico internacional; incidir en la ordenación del transporte o del espacio aéreo, o en el control del mismo; ser aptos para ser designados como aeropuertos alternativos de los anteriores; o tener interés para la defensa nacional. Tal y como les permite la Constitución, buena parte de las comunidades autónomas han asumido competencias en materia de aeropuertos y aeródromos que figuran en sus Estatutos de Autonomía, aunque por el momento dichas competencias están siendo asumidas de hecho sólo por la Comunidad Valenciana y Cataluña. Por otra parte, también es función de la Administración General del Estado, a través de la Secretaría de Estado de Transportes, el informe previo sobre el establecimiento, modificación y apertura al tráfico aéreo de los aeródromos y aeropuertos de competencia de las comunidades autónomas, y la aprobación de planes o instrumentos de ordenación y delimitación de su respectiva zona de servicios, así como la certificación de compatibilidad del espacio aéreo en el caso de helipuertos de competencia autonómica. La planificación de los aeropuertos es un proceso complejo, que comienza con estudios de viabilidad en los que se aborda, entre otros aspectos, la demanda o el análisis de emplazamientos. En los aeropuertos de interés general competencia de la
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Administración General del Estado, y en los aeropuertos y aeródromos en el caso de Cataluña, estos estudios previos quedan recogidos en un documento de conjunto, denominado plan director, que es la primera fase de planificación. El plan director es un instrumento de planificación donde se definen directrices de ordenación y desarrollo del aeropuerto, y que es aprobado por orden ministerial. Actualmente, desde la promulgación de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, de forma previa a su aprobación, el plan director es sometido a evaluación ambiental estratégica. Las modificaciones y revisiones de los planes directores también deben ser sometidas a este procedimiento de evaluación ambiental. Una vez aprobado el plan director se realiza un plan especial, que ha de ser aprobado por el organismo competente en materia de ordenación urbanística. El objetivo del plan especial es la integración en la estructura urbanística del territorio donde se plantea la construcción del aeropuerto y del desarrollo del esquema aeroportuario definido en el plan director, y su evaluación corresponderá al organismo autonómico competente en materia de urbanismo. Conocido el emplazamiento del aeropuerto y las directrices establecidas en el plan director, se acometen los proyectos de cada una de las infraestructuras e instalaciones que formarán parte del aeropuerto. Estos proyectos, cuando sea preceptivo, serán sometidos al procedimiento de evaluación de impacto ambiental, para lo cual se redactará el documento inicial o documento ambiental que dará inicio al procedimiento. Con posterioridad se desarrollará el estudio de impacto ambiental. La Generalidad de Cataluña cuenta con legislación sectorial en materia de aeropuertos, la Ley 14/2009, de 22 de julio, de aeropuertos, helipuertos y otras infraestructuras aeroportuarias. En esta ley se establecen las fases de planificación de los aeropuertos de competencia autonómica y en su artículo 29 se indica que el establecimiento, las ampliaciones y las modificaciones relevantes de aeropuertos requiere la redacción de un anteproyecto y de un proyecto constructivo. Dependiendo del proyecto en cuestión se elaborará uno u otro documento directamente; por ejemplo, el establecimiento y ampliación de aeródromos requiere únicamente la redacción de un proyecto constructivo, salvo que por sus dimensiones haya que redactar un anteproyecto. Estos documentos serán sometidos a evaluación de impacto ambiental de acuerdo con la normativa autonómica vigente.
1.3.4. Planificación de puertos De acuerdo con lo indicado en la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de puertos del Estado y de la marina mercante, modificada por Ley 62/1997, de 26 de diciembre,
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corresponde a la Administración General del Estado, a través del organismo público Puertos del Estado y de las Autoridades Portuarias, la planificación, gestión y regulación de servicios de todos los puertos marítimos clasificados como de interés general en virtud de lo dispuesto en el artículo 149.1.20.a) de la Constitución. Los puertos, bases, estaciones, arsenales e instalaciones navales de carácter militar y zonas militares portuarias quedan fuera del ámbito de aplicación de esta ley, ejerciendo las competencias el Ministerio de Defensa. Por su parte, en el artículo 148 de la Constitución se establecen las competencias que pueden asumir las comunidades autónomas en materia de puertos: los puertos de refugio, los puertos deportivos y, en general, los que no desarrollen actividades comerciales. El régimen de planificación de un puerto de competencia estatal queda regulado en la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general, en cuyo artículo 36 establece los instrumentos de planificación. En primer lugar se establece la necesidad de elaborar un marco estratégico del sistema portuario de interés general por parte de Puertos del Estado, en colaboración con las Autoridades Portuarias. Este marco es ratificado por el Consejo Rector y remitido al Ministro de Fomento para su aprobación. Como se indica en el citado artículo 36: Puertos del Estado y las Autoridades Portuarias habrán de sujetarse a los objetivos generales incluidos en el Marco Estratégico del sistema portuario de interés general, que será ejecutado a través de los planes de empresa y podrá ser desarrollado por medio de planes estratégicos y planes directores. El plan estratégico, según el artículo 37, será aquel que incluya, al menos, un análisis y diagnóstico de la situación actual, la definición de las líneas y objetivos estratégicos, los criterios de actuación y el plan de acción. El plan estratégico, en su caso, deberá actualizarse siempre que se apruebe un nuevo Marco Estratégico del sistema portuario o se produzcan cambios sustanciales que condicionen o alteren su contenido. Por otra parte, de acuerdo con lo establecido en el artículo 38, la construcción de un nuevo puerto de titularidad estatal, o la ampliación o realización de nuevas obras en uno existente que alteren significativamente su configuración, requerirá la previa aprobación del plan director de infraestructuras del puerto. Asimismo indica: El proyecto de Plan Director de Infraestructuras será elaborado por la Autoridad Portuaria e incluirá: la definición de las necesidades de desarrollo de un puerto durante un horizonte temporal de, al menos, 10 años, la determinación
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de las distintas alternativas de desarrollo, el análisis de cada una de ellas y selección de la más óptima, estudios de impacto ambiental que procedan, previsión de desarrollo por fases, valoración y recursos, análisis financiero y de rentabilidad, y análisis de accesos terrestres. Previa a su aprobación y una vez realizada la tramitación ambiental que corresponda por las Autoridades Portuarias, se elevará por Puertos del Estado al Ministerio de Medio Ambiente para la evaluación de impacto ambiental, cuando proceda. Asimismo, y previa su aprobación, se dará audiencia a la autoridad autonómica competente en materia de ordenación del territorio. Esta normativa legal es anterior a la promulgación de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. Actualmente los planes directores de infraestructuras portuarias son sometidos al procedimiento de evaluación ambiental estratégica. Por último, en el artículo 39 se indica el contenido de la tercera herramienta de planificación de los puertos de competencia estatal, el plan de empresa de la autoridad portuaria. Este plan debe ser elaborado anualmente por la Autoridad Portuaria, de acuerdo con los objetivos definidos, en su caso, en los instrumentos de planificación plurianual que deberán ajustarse a la política económica del Gobierno. Dicho plan debe contener, entre otras especificaciones, un diagnóstico de situación, las previsiones de tráfico portuario, las previsiones económico-financieras, los objetivos de gestión, la estructura de personal y oferta de empleo, la evolución de los ratios de gestión, la programación financiera, la programación de inversiones públicas, la estimación de inversiones privadas o el objetivo anual de rentabilidad. También se indica en este artículo la necesidad de realizar los correspondientes estudios de rentabilidad económico-financiera y, en su caso, la evaluación de impacto ambiental, en aquellas actuaciones incluidas en la programación de inversiones públicas que sean relevantes, siguiendo para ello los criterios establecidos en la legislación vigente y en las directrices que establezca Puertos del Estado. Por lo tanto, los proyectos de detalle que se derivan de la aplicación del plan director de infraestructuras se someten, cuando así es preciso según la normativa, al procedimiento de evaluación de impacto ambiental. Es en esta fase de proyecto en la que se acomete tanto el documento inicial de proyecto como el posterior estudio de impacto ambiental. Las comunidades autónomas que han asumido competencias en materia de puertos de forma efectiva, como Andalucía o Cataluña, tienen detallada la planificación en su legislación sectorial. Por lo general, el documento de planificación utilizado para el sometimiento del proyecto a evaluación de impacto ambiental es un anteproyecto, proyecto de construcción o proyecto básico.
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1.4. Integración de la evaluación de impacto ambiental En los proyectos de infraestructuras sometidos a evaluación de impacto ambiental, será preciso integrar este procedimiento a lo largo del proceso de planificación (véase la figura 1.1). Dependiendo del tipo de actuación proyectada, su definición se acomete a partir de figuras de planificación más o menos detalladas. En ocasiones se parte de estudios previos o de viabilidad para buscar posibles ubicaciones o alternativas. No obstante, algunas actuaciones están ya muy determinadas desde su origen (como la adecuación o ampliación de infraestructuras ya existentes), y por ello su planeamiento se acomete directamente mediante anteproyectos o proyectos. No hay reglas fijas sobre la fase de planificación en la que debe integrarse la evaluación de impacto ambiental, sino que existe una amplia casuística según la actuación
Demasiado pronto: escasa definición del proyecto Momento óptimo: suficiente definición, pero aún es posible plantear verdaderas alternativas Etapa tardía: no es posible plantear verdaderas alternativas Demasiado tarde: proyecto totalmente definido
Fase de planificación
Estudios previos y estudio de viabilidad
Estudios informativos
Anteproyectos
Proyectos básicos y proyectos de trazado
Mayor nivel de detalle en la actuación
Idoneidad de la evaluación de impacto ambiental
Proyectos constructivos
Figura 1.1. Idoneidad de la integración de la evaluación ambiental en las distintas fases de planificación de una infraestructura
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concreta. Sin embargo, sí es posible establecer una serie de consideraciones para determinar el momento óptimo: • Las fases iniciales de planificación, como los estudios previos, resultan muy adecuadas para el planteamiento de alternativas, pero carecen de detalle en la definición de las actuaciones, lo que impide evaluar adecuadamente sus repercusiones. • Las fases avanzadas de planificación, como los proyectos constructivos, tienen mucho nivel de detalle, lo que permite determinar con precisión los efectos concretos de la actuación, pero no permiten el planteamiento y análisis de alternativas. En consecuencia, para lograr una adecuada evaluación de impacto ambiental es preciso integrarla en las etapas intermedias de la planificación, donde el nivel de detalle es suficiente para evaluar las repercusiones ambientales, pero sigue siendo posible una verdadera comparación de alternativas. De todos los documentos de planificación comentados, el más adecuado para realizar la evaluación de impacto ambiental es, sin ninguna duda, el estudio informativo. Para actuaciones con una posibilidad limitada de plantear alternativas es también adecuado el anteproyecto. Evaluaciones en fases posteriores deben limitarse a actuaciones muy concretas y predefinidas, sin posibilidad real de alternativas.