COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Belén Campuzano Laguillo
Catedrática de Derecho Mercantil de la Universidad CEU San Pablo
Jorge A. Cerdio Herrán Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México
Owen M. Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
Luis López Guerra
Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
José Ignacio Sancho Gargallo Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
EL RECURSO DE AMPARO (2ª Edición)
Pablo Pérez Tremps
Valencia, 2015
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© Pablo Pérez Tremps
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Para Paula, Claudia y Tomรกs (otra vez)
Presentación y agradecimientos (actualizados en la segunda edición)
El objeto de este volumen es ofrecer una visión del recurso de amparo fundamentalmente práctica, con un método descriptivo, y dirigida, en especial, a quienes como Abogados pueden verse en la tesitura de interponer un recurso de amparo. Por ello, no se realizan consideraciones doctrinales, que se limitan a ser apuntadas y a extraer, en algunos casos, consecuencias de las mismas que pueden resultar relevantes para la práctica del Derecho. La idea de elaborar este trabajo tiene muchos años, ya que nació a raíz de mi experiencia como Letrado del Tribunal Constitucional entre febrero de 1988 y septiembre de 1991. Desde entonces, y por unas razones u otras, el trabajo se fue realizando “a plazos” hasta que la insistencia de Cora Zapico y de Salvador Vives me hizo concluirlo, en la medida en que estos trabajos se concluyen, publicándose la primera edición en 2004. Mi agradecimiento a ellos por esa insistencia. Ayudó, por otra parte, a la conclusión de la obra el impulso que supuso el que el propio Tribunal Constitucional auspiciara la realización de los comentarios a su Ley Orgánica que se publicaron bajo la coordinación de Juan Luis Requejo. El encargo que me hizo de comentar varios artículos, casi todos dedicados al amparo, me facilitó el seguir con el trabajo emprendido hacía años y publicar la primera edición de este libro en 2004. Posteriormente fui designado Magistrado del Tribunal Constitucional en el mes de junio de 2004, teniendo la ocasión de volver a la institución y de vivir una experiencia siempre formativa y vitalmente interesante. Los años como Magistrado, aunque retrasaron la publicación de la segunda edición, han enriquecido mis conocimientos (y mis dudas). Quisiera aprovechar estas líneas para revivir brevemente mis estancias en el Tribunal Constitucional. Los tres años y medio en que allí trabajé en la primera ocasión fueron, sin duda, los más “productivos” de mi vida profesional. La experiencia que supone para un profesor enfrentarse a la realidad diaria del “recurso” es algo inapreciable. Pero a ello no sólo contribuyó esa realidad. Los medios materiales y el personal que presta sus servicios en el Tribunal Constitucional ayudaron decisivamente. El ambiente y método de trabajo de los Letrados hicieron realidad, fuera de la Universidad, el sueño de muchos universitarios: el trabajo en equipo. A todos mis compañeros de entonces quiero agradecerles lo mucho que me enseñaron y lo agradable que fue compartir horas de trabajo, papeles y algún que otro
Pablo Pérez Tremps
café con croissant. Los Magistrados con los que tuve el placer de trabajar no sólo me enseñaron sino que, además, me permitieron, como a todos, trabajar con libertad de criterio, dejándome que me equivocara y, así, poder aprender más. Y un especial recuerdo quiero dejar aquí de quien fuera Presidente del Tribunal, Francisco Tomás y Valiente, Paco Tomás para todos nosotros. Fue un magnífico Presidente y un buen jefe, combinando rigor con tolerancia y afecto. Su muerte fue un ejemplo clamoroso del daño que la violencia hace a la inteligencia, además de un duro golpe a la libertad que él defendió y que a otros nos enseñó a proteger. Luego viví mi “segunda estancia” en el Tribunal, merced a mi nombramiento como Magistrado del mismo. Ello, además de la satisfacción que supone para cualquier jurista, y en particular para un constitucionalista, me permite ver el recurso de amparo desde una nueva perspectiva, enriquecida, además, por las deliberaciones con quienes han compartido estos años de trabajo. Los medios materiales y el personal del Tribunal siguen siendo de una calidad inigualable y poco habitual en nuestro país, y por tanto debo volver a manifestar mi agradecimiento a la institución y a las personas que allí trabajan. En todo caso, la elaboración de una segunda edición de esta obra viene justificada, como ya he adelantado, por el agotamiento de la primera edición. Pero, además, la propia evolución de la jurisprudencia y, sobre todo, la profunda reforma que en el amparo ha introducido la aprobación de la L.O. 6/2007 aconsejaban actualizar el trabajo (a junio de 2015) que, en todo caso, sigue teniendo la misma finalidad “didáctica”. Por último, quiero dar las gracias a Cora que, además de animarme, me ayudó, como siempre, con su lectura crítica y cartesiana. José Miguel Sánchez Tomás, Itziar Gómez Fernández y Estrella Arceo me han ayudado y resuelto más de una duda, además de acompañarme en el trabajo diario durante los años que he ejercido las funciones de Magistrado, como lo hizo Miguel Ángel Montañés hasta su prematura desaparición. José Miguel, además, leyó y corrigió el original. Salvador Vives, por otro lado, ha insistido en la actualización del trabajo, esperando a su conclusión. Por último, Luis López Guerra ha tenido a bien prologar el trabajo, sellando así muchos años de vida universitaria compartida, por un lado, y, por otro, el tiempo que pasamos juntos en el Tribunal hace años, él como Magistrado y yo como letrado. Pablo Pérez Tremps
Abreviaturas AcAJG
Acuerdo del Pleno del Tribunal Constitucional, de 18 de junio de 1996, sobre Asistencia Jurídica Gratuita en los procesos de amparo constitucional. AcTRAE Acuerdo del Pleno del Tribunal Constitucional, de 20 de enero de 2000, por el que se aprueban normas sobre tramitación de los recursos de amparo a que se refiere la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, de Régimen Electoral General. Ant. Antecedente. Art. Artículo. ATC Auto del Tribunal Constitucional. CC Código Civil. CDFUE Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada en Niza el 7 de diciembre de 2000. CE Constitución Española, de 6 de diciembre de 1978. CEDH Convenio Europeo de Derechos Humanos, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950. CGPJ Consejo General del Poder Judicial DUDH Declaración Universal de Derechos Humanos, de 10 de diciembre de 1948. EPCG Estatuto del Personal de las Cortes Generales, de 26 de junio de 1989. F.J. Fundamento Jurídico. LAJC Ley 1/1996, de 10 de enero, de Asistencia Jurídica Gratuita. LEC Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil. LECr Ley de Enjuiciamiento Criminal, aprobada por R.D. de 14 de septiembre de 1882. LEOMF Ley 50/1981, de 30 de diciembre, por la que se regula el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal. LHL Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales. LJCA Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. LO Ley Orgánica. LODP Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo. LOGP Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre, General Penitenciaria. LOILP Ley Orgánica 3/1984, de 26 de marzo, de Iniciativa Legislativa Popular.
Pablo Pérez Tremps
LOLS LOPJ LOPP LOREG LOTC LRJAPPAC LRJS OIT R.D. RA RCD ROPTC RS STC STS STEDH TC TCE TEDH TFUE TJCE TS TUE V.P.
Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical. Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos. Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, de Régimen Electoral General. Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional. Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común. Ley 36/2011, reguladora de la jurisdicción social, de 10 de octubre. Organización Internacional del Trabajo. Real Decreto. Recurso de amparo. Reglamento del Congreso de los Diputados, de 10 de febrero de 1982. Reglamento de Organización y Personal del Tribunal Constitucional, aprobado por Acuerdo de 5 de julio de 1990. Reglamento del Senado, de 3 de mayo de 1994. Sentencia del Tribunal Constitucional. Sentencia del Tribunal Supremo. Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Tribunal Constitucional. Tratado de la Comunidad Europea. Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. Tribunal Supremo. Tratado de la Unión Europea Voto particular.
Prólogo Mantiene el autor, en su presentación, que su libro persigue dar una visión del recurso de amparo fundamentalmente práctica, y que se dirige en especial a Abogados que pretendan interponer un recurso de amparo. Desde luego, tales objetivos se cumplen plenamente, y el uso de este volumen actualizado en su segunda edición será sin duda, como lo ha sido hasta el momento, una ayuda irreemplazable para los profesionales que quieran acceder en representación de sus clientes ante el Alto Tribunal. De particular relevancia resulta en este aspecto el tratamiento de las consecuencias sobre el procedimiento de amparo de la reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional llevada a cabo el año 2007 y el reforzamiento del llamado “carácter objetivo” del recurso. Pero el trabajo de Pablo Pérez Tremps va mucho más allá de los objetivos que el autor expresa, y sus consideraciones se proyectan también sobre otros campos del Derecho. Pues, aparte del estricto ámbito del amparo, la exposición y análisis de las particularidades del recurso ante el Tribunal Constitucional resulta también de extrema utilidad para todos aquellos que deban ocuparse, en la teoría o en la práctica, de la interpretación, aplicación y defensa de los derechos fundamentales, no sólo en el ámbito de la jurisdicción constitucional, sino también en otros ámbitos judiciales, administrativos o académicos. En efecto, el recurso de amparo, tras una experiencia de más de treinta y cinco años a la hora de escribirse estas líneas, ha venido a insertarse en el panorama procesal español como una pieza integrada en el complejo sistema de protección de los derechos fundamentales, sistema en que todas las instancias en los diversos niveles de protección (administrativos, de la jurisdicción ordinaria y de la jurisdicción constitucional) deben, en forma coordinada, desempeñar un papel igualmente relevante. Pues bien, dentro de ese sistema, y como factor de cierre del mismo, las características procesales del recurso de amparo, tal como se han desarrollado en la práctica del Tribunal Constitucional, han venido a ejercer una notable influencia sobre los procedimientos en las diversas instancias encargadas de la protección de los derechos fundamentales. De hecho, ya no resulta fácilmente comprensible el funcionamiento de tales instancias, judiciales y administrativas, sin tener en cuenta no sólo y desde luego la jurispruden-
Luis López Guerra
cia sustantiva del Tribunal, sino también su práctica procesal tal y como se describe en el presente libro. Un derecho vale tanto como sus garantías. La práctica procesal del Tribunal Constitucional, con ocasión de los recursos de amparo ante él planteados, al actuar como garante último en el plano nacional de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución, ha ejercido una considerable influencia no sólo en la práctica de los procedimientos de protección de esos derechos en las instancias previas a la constitucional, sino también en la determinación de su contenido sustantivo, contenido que se ve precisado como resultado de las características del procedimiento. Valga como ejemplo, con respecto a esto último, el capítulo II del presente libro, dedicado al ámbito material del recurso (“Los derechos protegidos a través del recurso de amparo”) que muestra cómo la definición por el Tribunal de ese ámbito (es decir, de cuáles son los derechos sobre los que se extiende su competencia) y la especificación de las fuentes a tener en cuenta (Constitución, leyes, tratados) tiene decisivas consecuencias sobre la misma determinación del contenido de esos derechos. Y en cuanto a las consecuencias de la práctica procesal del Tribunal sobre otros procedimientos relativos a tales derechos, baste referirse a cuestiones tanto con consecuencias generales, como son las que se refieren a la titularidad de los derechos fundamentales (Capítulo V), como a aquéllas referentes a la conducta procesal en los procedimientos ordinarios de defensa de derechos fundamentales, de aquellos que pretendan acceder al Tribunal. Ejemplos de estas cuestiones podrían ser: las consecuencias de la exigencia del agotamiento de la vía judicial previa, o de la invocación en esa vía del derecho fundamental vulnerado (Capítulo VI). El lector se encuentra pues ante una obra de Derecho procesal constitucional, que versando sobre la práctica del Tribunal Constitucional en el procedimiento de amparo resulta ampliamente aplicable en el más general Derecho procesal de los derechos fundamentales. Y esta obra presenta la inmensa ventaja de haber sido elaborada por quien posee, aparte de un demostrado conocimiento, como prestigioso catedrático de Derecho Constitucional, de los principios del Derecho de los derechos fundamentales, una extensa experiencia en el seno del Tribunal Constitucional, primeramente como Letrado (época en que el autor de estas líneas, como Magistrado, tuvo la suerte de contar en muchas ocasiones con su inestimable colaboración y ayuda) y posteriormente como Magistrado del Tribunal. Esa experiencia, que se traduce a lo largo del presente libro, da una autoridad a sus consideraciones que se ve reforzada por el reconocimiento unánime,
Prólogo
por la opinión jurídica autorizada, de la destacada y ejemplar labor de Pérez Tremps como Magistrado del Tribunal Constitucional. Luis López Guerra Estrasburgo, julio de 2015.
Capítulo I
El recurso de amparo en el sistema de justicia constitucional Sumario: 1. LA INTRODUCCIÓN DEL RECURSO DE AMPARO EN LA CONSTITUCIÓN Y SU DESARROLLO. 2. LAS CARACTERÍSTICAS PROCESALES BÁSICAS DEL RECURSO DE AMPARO. 3. LA NATURALEZA DEL RECURSO DE AMPARO: GARANTÍA DE DERECHOS E INSTRUMENTO DE INTERPRETACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN. 4. LAS FUENTES QUE REGULAN EL RECURSO SE AMPARO. 4.1. La Constitución. 4.2. La Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. 4.3. Otras leyes. 4.4. Los Acuerdos del Tribunal Constitucional. 5. ALGUNAS INDICACIONES SOBRE LA ESTRUCTURA Y METODOLOGÍA DEL TRABAJO. Bibliografía.
1. LA INTRODUCCIÓN DEL RECURSO DE AMPARO EN LA CONSTITUCIÓN Y SU DESARROLLO Uno de los elementos característicos del sistema español de justicia constitucional es la existencia del recurso de amparo como mecanismo de protección de ciertos derechos reconocidos en la norma fundamental. Optando, como optó el constituyente, por seguir el modelo de justicia constitucional concentrada, esto es, residenciándola en un órgano ad hoc, el Tribunal Constitucional, la introducción del recurso de amparo no resultaba obligada desde el punto de vista conceptual ya que no se trata de una figura procesal que venga impuesta por dicho modelo, como pone de manifiesto, por ejemplo, el sistema italiano de justicia constitucional. De hecho, no faltó alguna voz que durante la discusión de la Constitución mantuviera que no era conveniente configurar el recurso de amparo otorgando su conocimiento al Tribunal Constitucional. Sin embargo, varias razones abonaron la tesis que defendía su creación como competencia atribuida al Tribunal Constitucional. Así, en primer lugar, aunque es verdad que el recurso de amparo no resulta consustancial al modelo de justicia constitucional concentrada, también lo es que son muchos los sistemas que, siguiendo dicho modelo, sí han incorporado instituciones homologables al recurso de amparo español. Son significativos a este respecto los casos de Austria y, sobre todo, de la República Federal de Alemania, sistema éste que tuvo una gran influencia en el diseño del Tribunal Constitucional español. En segundo lugar, aunque corta, la tradición histórica española en materia de justicia constitucional también contribuía a la introducción del
Pablo Pérez Tremps
recurso de amparo. En efecto, el Tribunal de Garantías Constitucionales de la Segunda República había incorporado el recurso de amparo como competencia propia, llegando a ser uno de los campos en los que el trabajo del citado Tribunal tuvo mayor virtualidad, a pesar de su corta experiencia y de que el sistema de protección de derechos fundamentales no llegara a articularse de forma completa durante la Segunda República. Menos relevancia, en cambio, parecen tener los precedentes “remotos” que en ocasiones se invocan, tales como el Justicia Mayor de Aragón e instituciones similares. Más allá del interés histórico que estas instituciones puedan presentar, su conexión con el recurso de amparo carece de hilo conductor directo, aunque pueda identificarse una común finalidad garantista. En tercer lugar, en el momento de elaborarse la Constitución existía en España lo que podría denominarse una cierta “cultura del amparo” que se había extendido en los años anteriores como reflejo del constitucionalismo latinoamericano y de la doctrina generada en torno a él. Esa “cultura del amparo” consiste en concebir el recurso de amparo como un mecanismo de protección de derechos muy arraigado en el mundo jurídico de lengua hispana, por más que los modelos de “amparo” existentes en los distintos países latinoamericanos sean muy distintos entre sí. En cuarto lugar, uno de los rasgos característicos de la vigente Constitución es la fuerte carga garantista de los derechos fundamentales con la que fue concebida, como manifestación de la cultura jurídica europea de la postguerra y, sobre todo, como reacción frente a la falta de respeto y de protección de los derechos fundamentales que caracterizaron el precedente régimen político franquista. El recurso de amparo debía cumplir una función de garantía. Pero, a la vez, también debía servir como instrumento para impregnar el ordenamiento jurídico de los valores constitucionales que los derechos y libertades representan. Estas razones, entre otras, explican, pues, que a la hora de redactar la Constitución resultara políticamente pacífica la introducción del recurso de amparo en el sistema de justicia constitucional, aunque existieran discrepancias sobre su configuración técnica. Y lo cierto es que dicha introducción se ha manifestado con posterioridad no sólo como uno de los elementos centrales —casi característico— de la justicia constitucional en España, sino, también, y sobre todo, como el elemento más importante con el que se ha contado para hacer efectiva la voluntad normativa de la Constitución y para impregnar de valores y principios constitucionales todo el ordenamiento jurídico y su aplicación judicial, en especial durante los primeros años de vigencia de la norma fundamental.
El recurso de amparo
Ahora bien, constatado lo anterior, también es cierto que los mayores problemas con los que se enfrentaba la justicia constitucional en España provienen precisamente del recurso de amparo. La razón no es tanto que se cuestione la institución en cuanto tal, sino la carga de trabajo que supone para el Tribunal Constitucional. Basten algunos datos: como puede verse más detenidamente en los Cuadros 1 a 4, de los 184648 asuntos que han ingresado en el Tribunal Constitucional desde su creación hasta el 31 de diciembre de 2014, 180172, es decir, el 97,58%, han sido recursos de amparo; de los 161822 recursos de amparo resueltos en ese mismo período, sólo 6199, el 3,83%, lo han sido por sentencia; y de las sentencias dictadas, a su vez sólo 3529, el 57,3%, han tenido un fallo total o parcialmente estimatorio. Por otra parte, el incremento de recursos de amparo planteados ante el Tribunal Constitucional ha sido constante y muy significativo, con la salvedad que enseguida se hará. Todo ello hizo que hasta 2007 fuera pacífica la apreciación de que el recurso de amparo ocupaba un lugar desproporcionado en el trabajo y en el uso de energías del Tribunal Constitucional. En la actualidad el panorama ha cambiado y así, por un lado, durante algunos años se detuvo el crecimiento de asuntos y, por otro, los plazos que transcurren tanto en la tramitación de la admisión como, en su caso, hasta que se dicta sentencia se han reducido sensiblemente frente a lo que ocurría antes de la reforma de 2007. De hecho, la acumulación de retrasos en la tramitación de las distintas fases procesales llegó a contribuir a algunas condenas del Tribunal Europeo de Derechos Humanos a España por la demora en la impartición de justicia debida a la acumulación de dilaciones en la vía judicial previa y en la jurisdicción de amparo (SSTEDH Díaz Aparicio, de 11 de octubre de 2001, y Soto Sánchez, de 25 de noviembre de 2003) e incluso a la estimación, por el propio Tribunal Constitucional, de funcionamiento anormal de la jurisdicción constitucional causado por dilaciones en un recurso de amparo (ATC 106/2012). Ya en 1988, la modificación introducida por la LO 6/1988 en la LOTC, en especial en su art. 50, tuvo como finalidad básica intentar aliviar esa carga de trabajo simplificando el trámite de admisión de los recursos de amparo. Sin embargo, y sin poder negar el efecto de racionalización del trabajo que tuvo la reforma, ésta pronto se manifestó insuficiente, haciendo que la cuestión siguiera viva, planteándose tanto en la dimensión interna de la organización del trabajo del Tribunal, como en la voluntad de algunos sectores doctrinales de aumentar aún más las facultades de inadmisión mediante la correspondiente reforma de la LOTC, e, incluso, en la existencia de un cierto debate sobre la posibilidad y la conveniencia de reducir el ámbito material del recurso de amparo. En esta misma línea, se
Pablo Pérez Tremps
adoptaron algunas medidas legislativas colaterales cuya finalidad, en parte al menos, fue descargar de trabajo al Tribunal Constitucional. El caso más claro fue, posiblemente, la “resurrección” parcial del incidente de nulidad de actuaciones producida por la reforma del art. 240 LOPJ introducida por la LO 13/1999 —hoy arts. 240 y 241—, reforma que tendía a reducir el altísimo número de recursos de amparo basados en la indefensión causada por decisiones judiciales y que se ha ido completando con otras reformas posteriores, como la realizada por la LO 19/2003. A esta misma filosofía responden los recursos que, por infracción del art. 24 de la CE, introdujo la LEC en sus arts. 469 y 477. No obstante, el paso más definitivo se ha dado con la aprobación de la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, que modifica profundamente la LOTC, en especial, aunque no sólo, en lo relativo al recurso de amparo. Lógicamente, en esta segunda edición del presente trabajo van a incorporarse todas las reformas realizadas, los problemas que suscitan y sus consecuencias sobre el funcionamiento del Tribunal. Baste de momento con indicar que uno de los objetivos básicos de la reforma es simplificar su trabajo al menos a través de tres medidas: flexibilizar aún más el trámite de admisión del recurso de amparo, facilitar el proceso de toma de decisiones haciendo posibles en ciertos casos las sentencias de Sección y reforzar la vía judicial previa extendiendo el incidente de nulidad de actuaciones a la lesión de cualquier derecho fundamental de los protegidos a través del recurso de amparo en la nueva redacción del art. 241 LOPJ dada por la LO 6/2007.
2. LAS CARACTERÍSTICAS PROCESALES BÁSICAS DEL RECURSO DE AMPARO Sin perjuicio de que, a lo largo del presente trabajo, se analicen detenidamente las características básicas del recurso de amparo en cuanto mecanismo procesal de protección de derechos fundamentales, conviene desde ahora tener presentes cuáles son esas características con el fin de comprender de forma adecuada su regulación y aplicación. Existen discrepancias doctrinales sobre el carácter necesario o no, desde el punto de vista constitucional, del recurso de amparo y, como es lógico, sobre el alcance exacto de sus características. Dejando a un lado esas discrepancias, y a la vista de la regulación que hacen la Constitución y la LOTC, el recurso de amparo puede definirse por cinco características básicas: a) se trata de una acción procesal; b) es una acción procesal extraordinaria; c) es una acción procesal extraordinaria y subsidiaria; d); es una acción procesal extraordinaria,
El recurso de amparo
subsidiaria y flexible; e) es una acción procesal extraordinaria, subsidiaria, flexible y definitiva, aunque, como se verá más adelante, esta última afirmación deba matizarse y f), por último, es una acción con una doble finalidad: garantizar los derechos fundamentales e interpretar la Constitución. a) Conceptualmente, y contra lo que se desprende de su denominación, la primera nota que define el recurso de amparo constitucional es la de tratarse, más que de un recurso propiamente dicho, de una acción constitucional. En efecto, el recurso de amparo no representa en términos estrictos la reproducción de una acción dentro de un proceso ante un órgano superior de un determinado orden jurisdiccional —característica básica de los recursos ordinarios—, sino que se sustancia ante un órgano ajeno al Poder Judicial como es el Tribunal Constitucional y con un objeto concreto y determinado: garantizar un derecho fundamental. Ello hace del recurso de amparo una acción autónoma. El Tribunal Constitucional puso de manifiesto esta particular naturaleza del recurso de amparo desde el comienzo de sus trabajos, afirmando de manera reiterada que éste “no es una instancia de revisión del derecho aplicado por los Jueces y Tribunales y ni siquiera tiene la condición de la casación” (ATC 106/1980, F.J. 4º), “no es… una nueva instancia” (STC 2/1981, F.J. 7º a]) o que “este Tribunal no es una tercera instancia a la que corresponde revisar, con carácter general, los hechos declarados probados y el derecho aplicado en la resolución judicial impugnada” (STC 11/1982, F.J. 4º). No obstante lo anterior, la propia dinámica procesal hace que, a menudo, el objeto del recurso de amparo coincida total o parcialmente con lo que previamente fue objeto de discusión ante jueces o tribunales ordinarios. Esta coincidencia deriva del carácter subsidiario que posee, al que más adelante se hará referencia. Baste, por ahora, con señalar que, en la medida en que sólo puede acudirse al Tribunal Constitucional si con anterioridad se ha buscado la protección del derecho vulnerado ante los jueces y tribunales ordinarios, eso hace que exista con frecuencia una identidad, al menos parcial, entre la pretensión deducida ante los jueces y tribunales ordinarios y la substanciada ante la jurisdicción constitucional, identidad que, como es lógico, alcanza no sólo a la pretensión, sino también a su fundamentación. b) La segunda característica que hay que destacar del recurso de amparo es, como se ha visto, su carácter extraordinario. Por una parte, como se deduce de lo dispuesto por el art. 53.2 CE, y expresamente establece el art. 41.3 LOTC, no cualquier cuestión puede suscitarse ante el Tribunal Constitucional mediante el recurso de amparo, sino sólo y exclusivamente pretensiones “dirigidas a restablecer o preservar los derechos o libertades”, y más
Pablo Pérez Tremps
en concreto los reconocidos en el art. 14, Sección 1ª del Capítulo II del Título I y la objeción de conciencia del art. 30.2 CE (art. 53.2 CE). En consecuencia, tanto el fundamento de la acción —vulneración de ciertos derechos fundamentales—, como su finalidad —garantizar esos derechos— hacen del recurso de amparo una acción extraordinaria. Y, también esta característica es recordada constantemente por el Tribunal Constitucional, excluyendo cualquier pretensión que no se base en la denuncia de lesión de los derechos protegidos en amparo o que persiga salvaguardar bienes jurídicos distintos de esos mismos derechos. STC 6/1998 (F.J. 4º) “…no es ocioso recordar lo declarado en la STC 159/1997, dictada por el Pleno del Tribunal, conforme a cuya doctrina “el recurso de amparo tiene como ‘finalidad esencial’ (STC 1/1981, F.J. 2º) la protección, en sede constitucional, de los derechos y libertades contemplados en el art. 53.2 CE a los que exclusivamente se circunscribe su ámbito (SSTC 10/1985, 32/1987 y 54/1993, entre otras), de tal modo que a lo único que este Tribunal puede dar respuesta en dicho proceso es a la existencia o no de una vulneración de los mencionados derechos y libertades fundamentales, sin que le resulte posible hacer pronunciamiento alguno que exceda de dicho ámbito”. (Reiterado, por ejemplo, en la STC 122/2008 (F.J. 4º)
c) La tercera nota básica del recurso de amparo es su carácter subsidiario. En efecto, la garantía que el Tribunal Constitucional otorga a los derechos y libertades fundamentales es, como ya se ha adelantado, una garantía última en el orden jurídico interno. Para poder acceder a ella, antes debe acudirse ante los jueces y tribunales ordinarios, que, en cuanto poderes públicos vinculados por la Constitución (arts. 9.1 CE y 5.1 LOPJ) y, en concreto, por los derechos y libertades (arts. 53.1 CE y 7.1 LOPJ), son los “garantes naturales” de esos derechos y libertades. Dicho de otra manera, el sistema español de defensa de los derechos fundamentales, al partir de la idea de la eficacia directa de la Constitución, conduce a que sean todos los órganos jurisdiccionales los que deben proteger los derechos fundamentales, haciendo efectiva su vinculación en todo tipo de relaciones jurídicas. Esta vinculación se hace realidad no sólo mediante las garantías específicamente diseñadas para proteger esos mismos derechos, sino en cualquier procedimiento jurisdiccional. STC 227/1999 (F.J. 1º) “…solamente una vez agotadas las oportunidades que ofrezca el sistema de acciones y recursos podrá plantearse el sedicente agravio en sede constitucional,
El recurso de amparo nunca directamente. Aun cuando el rigor de esta regla general admita alguna excepción que no es el caso, lo dicho refleja la función subsidiaria que tiene encomendado el amparo constitucional, conectado a su vez con el principio medular de la independencia judicial, desde la incoación hasta la terminación de cada procedimiento, en cuyo desarrollo nadie aparece autorizado para interferir (SSTC 247/1994 y 31/1995). Ese carácter subsidiario, dejando actuar en primera línea a los Jueces y tribunales que uno a uno ejercen y en conjunto conforman el Poder Judicial, por ser los guardianes naturales y primeros de los derechos fundamentales y las libertades ciudadanas, se refleja en el requisito que es exigible a la pretensión para su viabilidad procesal: el agotamiento de la vía judicial, utilizando en ella todos los recursos disponibles.”
En consecuencia, sólo cuando se ha buscado la tutela de derechos fundamentales ante los jueces y tribunales, invocando efectivamente esos derechos, y esa búsqueda ha resultado insatisfactoria, puede acudirse ante el Tribunal Constitucional en amparo. Así se desprende, en especial, de los arts. 43.1, 44.1.a) y 46.1.b) LOTC y de la continua y reiterada jurisprudencia constitucional, que, ya en la temprana STC 31/1981 (F.J. 1º) definió el recurso de amparo como “un medio último y subsidiario de garantía” Cuáles sean las acciones y recursos que deban agotarse es un problema que sólo cabe resolver en cada caso concreto a la vista del origen de la vulneración y de otras circunstancias del asunto. Obvio es decir que el agotamiento sólo es exigible cuando efectivamente existan remedios ante los jueces y tribunales, pero no cuando se carezca de ellos o resulten inviables (v. cap. VI). No obstante, con la actual regulación del incidente de nulidad de actuaciones, la existencia de remedios está asegurada puesto que lo que se pretende con el art. 241.1 LOPJ es precisamente cubrir aquellos supuestos en los que no existieran ante la jurisdicción ordinaria remedios ordinarios o extraordinarios de protección (STC 216/2013) (v, cap. VI, apdo. 2.3). d) La cuarta característica del recurso de amparo que cabe destacar es la de su flexibilidad procesal. En tanto en cuanto el recurso de amparo es una garantía de derechos fundamentales, la interpretación de sus requisitos formales debe estar presidida por una cierta flexibilidad que, sin causar lesiones a derechos de terceros ni vulnerar el principio constitucional de seguridad jurídica, permita cumplir eficazmente esa función de tutela. Así, ya la STC 281/1982 se refirió al amparo como “un recurso concebido en términos escasamente formalistas” (F.J. 1º). Por lo demás, ésta es la línea seguida por el Tribunal Constitucional en su práctica y jurisprudencia, buscando un equilibrio, no siempre fácil de hallar, entre cumplimiento de los requisi-
Pablo Pérez Tremps
tos legales y flexibilidad en su interpretación, que, en todo caso, presupone dicho cumplimiento, huyendo de interpretaciones rígidas y formalistas de los requisitos procesales (STC 88/2013, F.J. 4º, por ejemplo). e) La quinta característica del recurso de amparo es su naturaleza definitiva o “última” (STC 31/1981, F.J. 1º). En efecto, el recurso de amparo culmina y cierra el complejo sistema interno de protección de los derechos fundamentales, lo que viene confirmado por el carácter irrecurrible de las sentencias del Tribunal Constitucional proclamado por los art. 164.1 CE y 93.1 LOTC, sin perjuicio de la posibilidad de aclaraciones (v. cap. IX.8.2). Ahora bien, tal y como se adelantó, el carácter definitivo de la actuación del Tribunal Constitucional en materia de derechos fundamentales debe matizarse. En efecto, aunque ese carácter definitivo es claro en el ámbito interno, no lo es tanto en el ámbito “externo”. El proceso de internacionalización de los derechos humanos ha llevado, como es sabido, no sólo a su reconocimiento por convenios y tratados sino, también, a la creación de instrumentos de protección de esos derechos, algunos de los cuales poseen naturaleza jurisdiccional. Por lo que a España respecta, hay que destacar que en el ámbito del Consejo de Europa, del que forma parte, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos asegura el respeto, por parte de los Estados, de los derechos garantizados en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Públicas, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, y en sus Protocolos. La protección que dispensa el Tribunal Europeo de Derechos Humanos es precisamente frente a los Estados signatarios del Convenio, España entre ellos. Desde el punto de vista formal, el parámetro de control que utiliza el TEDH y el que usa el Tribunal Constitucional son distintos: en el primer caso, es el CEDH, mientras que en el segundo el parámetro es la Constitución, en concreto, como se ha visto, los arts. 14 a 30. Sin embargo, y aunque técnicamente tampoco sea un recurso, el carácter subsidiario de la intervención del TEDH respecto de los mecanismos internos de protección (art. 35.1 CEDH), y la interrelación existente entre la declaración constitucional de derechos y los convenios internacionales, formalizada en España en el art. 10.2 CE, hacen que, por lo que respecta a los derechos protegidos en amparo, la intervención del TEDH sea en cierto sentido revisora de la previa actuación del Tribunal Constitucional ya que el amparo ante éste resulta exigible para cumplir con esa exigencia de subsidiariedad en casi todos los casos que llegan a aquél. Y buena prueba de ello se encuentra en la actuación del Tribunal Constitucional que, en su STC 245/1991 (caso Bultó), consideró que la simple declaración de vulneración de derechos por parte del TEDH obligaba a reparar esa lesión, ello sin perjuicio del carácter