1_9788491439868 by Editorial Tirant Lo Blanch

Vicente Caballer Mellado Gerardo Roger Fernández Fernández

MANUAL DE VALORACIONES URBANÍSTICAS 2ª Edición

La aprobación del Real Decreto 1.492/2011, de 24 de octubre, relativo al Reglamento de Valoraciones de la Ley de Suelo 8/2007 y su Texto Refundido 2/2008, ha venido a constituir un hito en la historia de la valoración urbanística en España, pues se manifiesta como el primer desarrollo reglamentario de un tema tan controvertido y tan ampliamente establecido en las diferentes leyes de suelo españolas, con regulaciones y criterios, en casi todas las ocasiones diferenciadas. No obstante, recientes aprobaciones legislativas como son la Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbanas (en adelante L-3R), el Real Decreto Legislativo 7/2015 de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (en adelante T. Rdo. 7/2015) y la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de Carreteras en lo que afecta a la modificación de la Disposición adicional Séptima relativa a las reglas para la capitalización de rentas en suelo rural, así como la promulgación de algunas Sentencias de Tribunal Constitucional (en concreto, la 141/2014, de 11 de septiembre, por la que se anula el inciso “hasta el máximo del doble” del artículo 23-1-a), y la 218/2015, de 22 de octubre, por la que se anula el apartado 2-a) del artículo 25, ambos del T. Rdo. 2/2008) han ocasionado modificaciones importantes en el marco valorativo anterior que aconsejan la adaptación a las innovaciones sobrevenidas, así como la actualización del contenido y determinaciones del Manual de Valoraciones que los autores que lo suscriben elaboraron en la primavera del 2012. En cualquier caso, la aparente complejidad de los criterios y conceptos que la casuística valorativa comporta, la presumible dificultad que a veces conlleva la aplicación de fórmulas matemáticas e instrumentos económico-financieros dada la transversalidad profesional de los eventuales tasadores (arquitectos, ingenieros, economistas, etc…), aconsejan la actualización de un Manual, eminentemente práctico, en el cual resulte posible (y deseable) el trascender del limitativo lenguaje estrictamente jurídico del Reglamento y proceder a la utilización de criterios discursivos y explicativos amplios que faciliten su comprensión por los aplicadores del mismo, comprendiendo, por tanto, no sólo los antecedentes y definiciones de los conceptos que conforman la arquitectura legal de sus disposiciones normativas, sino que, desde la versatilidad inherente a cualquier Manual, complementa y propone criterios y propuestas no contempladas expresamente en el Reglamento, pero que la casuística que comporta las buenas prácticas aplicativas permite y aconseja plantear para su eventual utilización por los tasadores. En este sentido y con intencionada finalidad pedagógica, el Manual expone y desarrolla diferentes ejemplos aplicativos de las valoraciones para facilitar, aún más, la comprensión del mismo.

administrativo práctico

Vicente Caballer Mellado Gerardo Roger Fernández Fernández

MANUAL DE VALORACIONES URBANÍSTICAS (Adaptado al Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana 7/2015, al Reglamento de Valoraciones RD 1.492/2011 que lo desarrolla, y a las Sentencias 141/2014 y 218/2015 del Tribunal Constitucional)

2ª Edición

administrativo práctico

MANUAL DE VALORACIONES URBANร STICAS (Adaptado al Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitaciรณn Urbana 7/2015, al Reglamento de Valoraciones RD 1.492/2011 que lo desarrolla, y a las Sentencias 141/2014 y 218/2015 del Tribunal Constitucional)

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH MARÍA JOSÉ AÑÓN ROIG Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

JORGE A. CERDIO HERRÁN Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

EDUARDO FERRER MAC-GREGOR POISOT Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

OWEN M. FISS Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

JOSÉ ANTONIO GARCÍA-CRUCES GONZÁLEZ Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

LUIS LÓPEZ GUERRA Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

ÁNGEL M. LÓPEZ Y LÓPEZ Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

MARTA LORENTE SARIÑENA Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

JAVIER DE LUCAS MARTÍN Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

VÍCTOR MORENO CATENA Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

FRANCISCO MUÑOZ CONDE Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

ANGELIKA NUSSBERGER Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

HÉCTOR OLASOLO ALONSO Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

LUCIANO PAREJO ALFONSO Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

TOMÁS SALA FRANCO Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

IGNACIO SANCHO GARGALLO Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

TOMÁS S. VIVES ANTÓN Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

RUTH ZIMMERLING Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

2ª Edición Texto de Primavera del 2017

VICENTE CABALLER MELLADO GERARDO ROGER FERNÁNDEZ FERNÁNDEZ

Valencia, 2017

Copyright ® 2017 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

Colección dirigida por:

Luciano Parejo Alfonso

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ÍNDICE Prólogo................................................................................................................ 11 Introducción al Manual....................................................................................... 25

PRIMERA PARTE VALORACIONES DE SUELO RURAL 1. LA VALORACIÓN DEL SUELO RURAL EN LA LEY DE SUELO (TRLS 7/2015)......................................................................................................... 29 1.1. INTRODUCCIÓN.................................................................................. 29 1.2. SUELO AGRARIO Y SUELO RURAL....................................................... 30 1.3. RENTA DE LA TIERRA VERSUS RENTA DE LA EXPLOTACIÓN................. 31 1.4. CÁLCULO DE LA RENTA DE EXPLOTACIÓN.......................................... 33 1.5. RENTA REAL VERSUS RENTA POTENCIAL............................................. 35 1.6. EL TIPO DE CAPITALIZACIÓN, r, EN LA VALORACIÓN DEL SUELO RURAL. (I) LA DEUDA PÚBLICA................................................................ 38 1.7. EL TIPO DE CAPITALIZACIÓN EN EL T. Rdo. 7/2015 ANTES DE LA MODIFICACIÓN QUE INTRODUJO LA LEY DE CARRETERAS....................... 40 1.8. EL TIPO DE CAPITALIZACIÓN DE LA TIERRA DE USO AGRÍCOLA COMO RATIO RENTA/VALOR DE LA TIERRA..................................................... 41 1.9. DIFICULTAD DE DESARROLLAR LA DISPOSICIÓN ADICIONAL SÉPTIMA DA7 DEL T. Rdo. 7/2015...................................................................... 44 1.10. EL FACTOR DE CORRECCIÓN POR LOCALIZACIÓN.............................. 48 1.11. EDIFICIOS E INSTALACIONES NO VINCULADOS A LA EXPLOTACIÓN.... 49 2. LA VALORACION DEL SUELO RURAL EN EL REGLAMENTO DE VALORACIONES (RVLS 1942/2011)........................................................................... 51 2.1. INTRODUCCIÓN.................................................................................. 51 2.2. VALOR DE SUSTITUCIÓN..................................................................... 52 2.3. CONCEPTO DE EXPLOTACIÓN............................................................ 52 2.4. INSTALACIONES VINCULADAS O NO A GENERACIÓN DE RENTA DE EXPLOTACIÓN.................................................................................... 53 2.5. CONCEPTOS GENERALES DE CAPITALIZACIÓN.................................... 53 2.6. RENTAS DE EXPLOTACIÓN. INGRESOS Y COSTES................................ 55 2.7. CLASES DE EXPLOTACIONES............................................................... 56 2.8. FORMULACIÓN GENERAL DE LA RENTA DE EXPLOTACIÓN................. 57 2.9. TIPO DE CAPITALIZACIÓN................................................................... 58 2.10. CAPITALIZACIÓN DE LA RENTA REAL O POTENCIAL EN EXPLOTACIONES AGROPECUARIAS Y FORESTALES................................................. 61

Índice

2.11. LA CAPITALIZACIÓN DE LA RENTA EN LAS EXPLOTACIONES EXTRACTIVAS.................................................................................................. 64 2.12. LA CAPITALIZACIÓN DE LA RENTA EN LAS EXPLOTACIONES COMERCIALES INDUSTRIALES Y DE SERVICIOS EN SUELO RURAL................... 65 2.13. CAPITALIZACIÓN EN CASO DE IMPOSIBLE EXPLOTACIÓN................... 67 2.14. FACTOR DE CORRECCIÓN POR LOCALIZACIÓN.................................. 67 ANEXO 1. Capitales de provincia, población, P1, P2, coeficientes, latitud y longitud......................................................................................................... 69 3. CASOS PRÁCTICOS.......................................................................................... 71 3.1. VALORACIÓN DE UNA PARCELA DE REGADIO EN LA PROVINCIA DE LÉRIDA (2015)..................................................................................... 71 3.1.1. Introducción........................................................................... 71 3.1.2. Cálculo del valor de capitalización a partir de la renta real...... 71 3.1.3. Valor de capitalización a partir de la renta potencial................ 71 3.1.4. Valor de capitalización de la renta de explotación en función de la edad de la plantación..................................................... 75 3.2. VALORACIÓN DE UNA EXPOLOTACIÓN FORESTAL MADERERA EN CASTILLA-LEÓN.................................................................................. 78 3.3. VALORACIÓN DE UNA CASA DE CAMPO SITUADA EN UNA EXPLOTACIÓN DE SUELO RURAL EN CASTILLA LA MANCHA............................ 82 3.3.1. Introducción........................................................................... 82 3.3.2. Características........................................................................ 82 3.3.3. Cálculos................................................................................. 82 3.4. VALORACIÓN DE UNA CANTERA EN LA PROVINCIA DE MADRID........ 83 3.4.1. Introducción........................................................................... 83 3.4.2. Marco legal............................................................................ 83 3.4.3. Sistema de explotación........................................................... 83 3.4.4. Rendimientos......................................................................... 84 3.4.5. Costes.................................................................................... 85 3.4.6. Rentas de explotación............................................................ 85 3.4.7. Capitalización de la renta anual de explotación....................... 86 3.5. VALORACIÓN DE UNA EXPLOTACIÓN FOTOVOLTAICA EN SUELO RURAL TIPO V......................................................................................... 87 3.5.1. Introducción........................................................................... 87 3.5.2. Instalación.............................................................................. 88 3.5.3. Cálculo de la producción anual............................................... 88 3.6. VALOR DE LOCALIZACIÓN.................................................................. 92 3.6.1. Finalidad................................................................................ 92 ANEXO 2. Número de habitantes en las poblaciones situadas a menos de 4 km, y entre 4 y 40 km, respectivamente......................................................... 94

Índice

SEGUNDA PARTE VALORACIÓN DEL SUELO EN SITUACIÓN DE URBANIZADO Y DE ACTUACIONES SUJETAS A TRANSFORMACIÓN URBANÍSTICA 4. DISPOSICIONES Y DEFINICIONES GENERALES........................................... 99 4.1. INTRODUCCIÓN.................................................................................. 99 4.2. REQUISITOS PARA LA CONSIDERACIÓN DEL SUELO COMO URBANIZADO................................................................................................. 99 4.2.1. Definición del Suelo Urbanizado en el T. Rdo. 7/2015 y en el Reglamento............................................................................ 99 4.2.2. Comparación con el Suelo Urbano de la Ley 6/98................... 101 4.3. CATEGORÍAS DE SUELO URBANIZADO................................................ 103 4.4. USO Y EDIFICABILIDAD DE REFERENCIA.............................................. 107 4.5. EDIFICABILIDAD MEDIA DE UN ÁMBITO ESPACIAL HOMOGÉNEO....... 109 4.6. PARÁMETROS A CONSIDERAR PARA LA VALORACIÓN........................ 110 4.6.1. Determinaciones Relativas al Uso y Edificabilidad.................... 110 4.6.2. Determinaciones relativas al Valor de Repercusión del Suelo... 112 4.6.3. Determinaciones relativas a la Tasa Libre de Riesgo y a la Prima de Riesgo............................................................................... 113 4.7. DEFINICIÓN DE LA ACTUACIÓN DE DOTACIÓN................................... 115 4.8. DEFINICIÓN DE LA FACULTAD DE PARTICIPAR..................................... 116 5. VALORACIÓN DEL SUELO URBANIZADO NO EDIFICADO......................... 120 5.1. INTRODUCCIÓN.................................................................................. 120 5.1.1. Suelos con los Deberes y Cargas Urbanísticas Satisfechas........ 120 5.1.2. Suelos con Cargas o Deberes Pendientes de Cumplir.............. 120 6. VALORACIÓN DEL SUELO URBANIZADO EDIFICADO................................ 122 6.1. INTRODUCCIÓN.................................................................................. 122 6.2. REGLA GENERAL................................................................................. 122 6.2.1. Tasación Conjunta.................................................................. 122 6.2.2. Método Residual Estático....................................................... 122 6.3. TASACIÓN CONJUNTA POR EL MÉTODO DE COMPARACIÓN.............. 122 6.3.1. Método de Comparación....................................................... 122 6.3.2. Técnicas de Homogeneización................................................ 123 6.4. TASACIÓN CONJUNTA SIN INFORMACIÓN ESTADÍSTICA SIGNIFICATIVA...................................................................................................... 126 6.4.1. Capitalización de Rentas......................................................... 126 6.4.2. Explotaciones Económicas...................................................... 127 7. VALORACIÓN DEL SUELO URBANIZADO SOMETIDO A ACTUACIONES DE REFORMA INTERIOR O DE RENOVACIÓN URBANAS........................... 128

Índice

8. VALORACIÓN DEL SUELO URBANIZADO SOMETIDO A ACTUACIONES DE DOTACIÓN.............................................................................................. 129 9. VALORACIÓN DEL SUELO EN RÉGIMEN DE EQUIDISTRIBUCIÓN DE BENEFICIOS Y CARGAS.................................................................................... 130 9.1. INTRODUCCIÓN.................................................................................. 130 9.2. PARCELA MÍNIMA............................................................................... 130 9.3. NO ADHESIÓN A LA ACTUACIÓN....................................................... 131 9.4. INCUMPLIMIENTO DEL DEBER............................................................. 132 10. INDEMNIZACIONES RELATIVAS A LA PÉRDIDA DE LA FACULTAD DE PARTICIPAR Y POR LA INICIATIVA Y PROMOCIÓN DE LAS ACTUACIONES DE NUEVA URBANIZACIÓN O DE EDIFICACIÓN.............................................. 133 10.1. INDEMNIZACIÓN POR SUPRESIÓN DE LA FACULTAD DE PARTICIPAR... 133 10.1.1. Consideraciones Generales..................................................... 133 10.1.2. Aplicación del Sistema de Expropiación................................... 133 10.1.3. Determinación de la Indemnización por la Facultad de Participar (IFP).................................................................................. 134 10.2. INDEMNIZACIÓN POR LA INICIATIVA Y PROMOCIÓN (IPP) DE ALTERACIONES DE URBANIZACIÓN O DE EDIFICACIÓN.................................. 136 10.2.1. Costes de Iniciativa y Promoción............................................. 136 10.2.2. Valoración de la Indemnización por el Grado de Ejecución...... 137 10.2.3. Determinación Definitiva de la Indemnización por la Iniciativa y la Promoción (IIP)................................................................. 139 10.2.4. Distribución de las Indemnizaciones........................................ 139 10.3. EJEMPLOS........................................................................................... 140 10.3.1. Ejemplo de Determinación de Edificabilidad Media de un Ámbito Espacial Homogéneo....................................................... 140 10.3.2. Ejemplo de Valoración de una Parcela Sometida a una Actuación de Dotación.................................................................... 143 10.3.3. Ejemplo de Valoración de la Facultad de Participar en una Actuación de Nueva Urbanización.............................................. 148 10.3.4. Ejemplo de Valoración de Suelo Urbanizado Edificado............ 151

PRÓLOGO I Los criterios y la metodología de valoración del suelo han sido el objeto más controvertido de las leyes del suelo en los cincuenta años que llevan ocupándose de esta materia a efectos indemnizatorios, desde que la Ley de Suelo y Ordenación Urbana de 1956 la atrajera hacia sí desplazando la aplicación de la Ley de Expropiación Forzosa de 1954. Así lo acredita el hecho de que las valoraciones hayan sido objeto de profunda revisión en todas y cada una de las grandes reformas legales operadas desde entonces: la de 1975, la de 1990, la de 1998 y la de 2007, sobre la que sigue pivotando el actual Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre (en adelante, TRLSRU). La controversia gira en torno a dos grandes cuestiones: si la ley debe determinar criterios objetivos de valoración (y cuáles deban ser éstos, en tal caso) o, por el contrario, dejarlos al mercado, que es tanto como decir a la discrecionalidad técnica del tasador, y si debería existir un solo régimen legal de valoraciones en lugar de la diversidad actual entre valoraciones expropiatorias, catastrales y financieras o del mercado hipotecario. Por lo que se refiere a la primera cuestión, lo cierto es que el legislador nunca ha dejado de fijar criterios objetivos y de combinar métodos concretos para las valoraciones inmobiliarias desde 1956. Incluso la Ley 6/1998, pese a proclamar en su exposición de motivos la eliminación de la “dualidad de valores, inicial y urbanístico, … de forma que, a partir de ahora, no habrá ya sino un solo valor, el valor que el bien tenga realmente en el mercado del suelo”, acabó llevando al paroxismo dicha dualidad, trazando una nítida frontera entre la valoración del suelo no urbanizable y del urbanizable no sectorizado “sin consideración alguna de su posible utilización urbanística” (artículo 27.2 en la redacción dada por la Ley 10/2003) y la valoración que anticipaba de forma general e íntegra la plusvalía urbanística patrimonializable desde el momento de la aprobación del planeamiento de desarrollo, utilizando la metodología catastral y, en su defecto, la definida en la normativa hipotecaria. Cosa que desde luego no hace el mercado, normalmente más cauteloso en descontar los diversos riesgos e incertidumbres que todavía pesan sobre tales suelos transformables, pero no transformados. Y es que apelar apodícticamente al mercado para después aproximarse a él a partir de categorías jurídicas como la clasificación, la categorización y la ordenación del suelo, que son decisiones administrativas discrecionales, puede tener

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como resultado no reflejar los precios de mercado, pero sí provocar su distorsión o alteración artificial. Porque los criterios legales de valoración del suelo, aunque no surten efectos directos sobre las transacciones de mercado, sí tienen un efecto reflejo de referencia sobre ellos. Así pues, despliegan una doble eficacia: aquélla a la que están derechamente llamados, que es la de determinar las normas que han de regir la fijación de la indemnización expropiatoria (art. 33.3 CE) o derivada de la responsabilidad patrimonial de la Administración (art. 106.2 CE), por lo que constituyen una garantía del derecho de propiedad; y otra indirecta o refleja, que es la de sentar criterios y reglas que el propio mercado no puede ignorar por prudencia, por lo que también cumplen una función de política económica. Según sean tales criterios y reglas, incentivarán unos u otros comportamientos en los operadores de los mercados de suelo y, por eso, siempre ha existido una conexión lógica entre ellos y la lucha contra la especulación, que es asimismo un mandato constitucional dirigido a los poderes públicos por el artículo 47 CE. Esta segunda dimensión no puede conducir a defraudar las garantías constitucionales con las que conecta la primera, obviamente, pero tampoco debe ser ignorada ni despreciada. En relación con esto último, como ya he apuntado, si la apelación al valor de mercado no se acompaña de criterios y reglas metodológicas predeterminadas con la generalidad, abstracción y publicidad que son características de la norma escrita, ensancha la discrecionalidad técnica de la Administración para tasar los bienes y derechos y, por ende, estrecha la seguridad jurídica y la seguridad del tráfico mercantil en este sector económico. Para comprender hasta qué punto esto es así, debemos ser conscientes de la singularidad del suelo como bien económico y de los mercados en los que se comercia con él. Singularidades tanto intrínsecas como derivadas de la regulación cuya suma permite afirmar que no es ya que nuestro mercado del suelo tenga fallos, sino más bien que es un mercado fallido, sobre todo en las zonas de corona urbana o de transición entre el campo y la ciudad. En primer lugar, el suelo es un bien inmueble, lo que hace que la oferta no pueda desplazarse para atender la demanda. Y ésta, a su vez, está muy condicionada por factores de localización, lo que hace que los mercados de suelo estén muy fragmentados, sean muy localistas. En segundo lugar, a la fragmentación espacial se une la lenta maduración temporal: los terrenos idóneos para ser aprovechados urbanísticamente no son cualesquiera fincas, sino los solares, esto es, las parcelas efectivamente servidas por las dotaciones y servicios urbanos, y para ello la transformación urbanística del suelo requiere de obras e infraestructuras complejas y costosas, que no pueden dotarse aisladamente porque funcionan necesariamente en red y que tardan años en ser provistas en el mejor de los casos.

Prólogo

En tercer lugar, los de suelo son mercados muy regulados por causa de sus fuertes externalidades, tanto ambientales (el suelo es un recurso natural escaso y no renovable, cuya transformación incide además en el ciclo del agua y en la contaminación del aire) como sociales (el disfrute de la vivienda y la cohesión social están condicionados por el uso del suelo). Además, su regulación es local y espacial (los planes urbanísticos), lo que acrecienta su fraccionamiento mediante las técnicas de clasificación, categorización, zonificación y calificación, que singularizan el destino de las fincas y parcelas de manera que sólo de pequeños conjuntos de ellas puede afirmarse que sean bienes sustituibles entre sí, que son los susceptibles de conformar un auténtico mercado. En cuarto lugar, esta regulación contiene todavía importantes barreras a la entrada, como por ejemplo allí donde sigue rigiendo el monopolio legal de iniciativa urbanizadora privada de los propietarios del suelo, que favorece la acumulación de la propiedad en pocas manos y, por su medio, genera importantes rentas de posición a su favor y favorece abusos de posición dominante en mercados tan localistas si no se combate con la iniciativa pública. En quinto y último lugar, tratamos de mercados bastante opacos. El derecho de consulta y de iniciativa de planeamiento, cuando no directamente el tráfico de influencias, propicia que no exista simetría en la información entre los distintos operadores, aunque en los últimos tiempos se haya hecho un esfuerzo por incrementar la transparencia, como por ejemplo con los mandatos de publicidad telemática del planeamiento y sus procedimientos de aprobación o la creaci sucedido un ciclo que se han des.que lo aleja de la competencia perfecta y, por ello, tambicon los mandatos de publicidad del pón del sistema de información urbana por parte de la Ley de Suelo de 2007. Pero, como es bien sabido, la asimetría de la información es un importante fallo de mercado que lo aleja de la competencia perfecta y, por ello, también de la asignación objetiva y eficiente de precios.

II En la economía española, un ciclo expansivo sin precedentes del mercado de suelo en España (entre 1998 y 2005, el precio del suelo urbano se incrementó un 500 %, según el BdE) ha sido sucedido por una contracción del mismo igualmente aguda (entre 2007 y 2014, sufrió una caída del 48 % según el MFOM), que han dejado bien a las claras que el emperador estaba desnudo y el tamaño de sus vergüenzas. Sin esta extraordinaria fluctuación, no se entendería que el Gobierno impusiera a nuestro sistema financiero, en febrero de 2012 y por Decreto-Ley, una devaluación generalizada de sus activos inmobiliarios “problemáticos” mediante

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provisiones que, en el caso del suelo, alcanzaban el 80 % de su valor en balance y que importaban un total estimado de unos 54.000 millones de euros. Esta provisión forzosa fue muy superior a la devaluación media que teóricamente había experimentado el valor de mercado del suelo y, sin embargo, no acalló las voces que la juzgaban insuficiente y reclamaban medidas ulteriores, a las que se sumaron el FMI y el BCE. Hasta provocar un nuevo Decreto-Ley de reforma de la reforma financiera, sólo tres meses posterior y por el que se elevaba la provisión genérica de los activos inmobiliarios “no problemáticos” con una dotación estimada de 30.000 millones de euros, aumentando la cobertura del 7 al 52 % en el caso de suelo, y se mandaba transmitir las carteras de activos a sociedades gestionadas de forma independiente. Por si fuera poco, en la misma sesión el Consejo de Ministros encomendó la elaboración de dos informes de valoración externos e independientes sobre el grado de saneamiento de los balances bancarios. Lo que revelaba la penosa incertidumbre en la que estaban sumidas las autoridades económicas y financieras y la fuerte desconfianza despertada en los “mercados financieros” internacionales hacia nuestro “mercado de suelo”. Todavía hoy, un lustro después de estas drásticas medidas, resuenan ecos de las dudas sobre la solvencia de alguna entidad de nuestro sistema financiero y el crédito sigue notablemente contraído. Sea cual sea el desenlace final de este drama, debería marcar a fuego en nuestra corta memoria la lección de la prudencia valorativa. La prudencia es una virtud y su cultivo un arte que ensalzó entre nosotros Baltasar Gracián. Como dejó escrito nuestro sagaz moralista en su aforismo Nunca exagerar: “Las exageraciones son despilfarros de estima y dan indicios de escasez de conocimiento y gusto… Después, si no se corresponde el valor con el precio, como sucede con frecuencia, la expectación se vuelve contra el engaño y se desquita con el desprecio de lo elogiado y del que lo elogió…. Encarecer es una parte de la mentira”. El redactor de la Orden ECO/805/2003 acogió esta máxima y enunció el principio estimativo de prudencia como norma jurídica, pese a lo cual lo hizo a sus limitados efectos y su imperio no ha sido muy evidente en los últimos tiempos. Y eso que, cuando se trata de la valoración de los activos que sustentan la estructura económica de un país cuyos principales sectores son el turismo, la construcción y el financiero (que en España venía concentrando más de la mitad de su crédito en el sector inmobiliario), que se refinancian masivamente en el exterior en una economía globalizada edificada con paredes de cristal, entonces la prudencia ya no es una virtud sino una necesidad. El comportamiento volátil, irracional y fuertemente especulativo de los mercados españoles de suelo en la última década confirma la necesidad de matizar la apelación a ellos, adoptando y aplicando algunos criterios legales objetivadores y

Prólogo

estabilizadores que salvaguarden a un tiempo los principios de indemnidad y de seguridad jurídica. Un equilibrio éste ciertamente difícil, de ahí la controversia que suele acompañar a los sucesivos esfuerzos del legislador por encontrarlo. Otra explicación para esta dificultad, alternativa a la de índole objetivo, podemos encontrarla en las actitudes subjetivas, ya vengan motivadas por el interés o la ideología. Las valoraciones del suelo son escenario común de un conflicto de intereses, entre el interés general perseguido por la Administración y el particular defendido por el propietario. Un conflicto en el que no cabe menospreciar el peso del segundo, sobre todo a la vista de la fuerte concentración de la propiedad que pudo observarse durante la fase expansiva del ciclo en el extrarradio de muchas de nuestras ciudades, en manos ya no sólo del viejo terrateniente rural, sino también de nuevas empresas dedicadas a la gestión de suelo. Una lectura detenida del capítulo dedicado a la estructura de la propiedad del Atlas estadístico de las ciudades de España 2006 resulta muy ilustrativo de este fenómeno en las áreas urbanas españolas. El interés del propietario del suelo es legítimo como el que más cuando se sujeta a la función social del bien (art. 33.2 CE), que en el concreto caso del suelo urbanizable es justamente urbanizarse y excluye la especulación con él (art. 47 CE). Pero la concentración de la propiedad del suelo, en aquéllas áreas periurbanas donde se acumula la demanda, en manos de empresas patrimonialistas no favorece tal cosa, sino más bien el abuso de la posición dominante adquirida en mercados que ya sabemos muy localistas y fragmentados, una posición que no persigue además el beneficio empresarial asociado a una actividad productiva, sino la plusvalía de un negocio patrimonial hoy desinflado como un soufflé, pero para el que algunos siguen reclamando la protección legal que tenía antaño, como si con ello fueran a insuflarle nuevos aires o retener los que restan embolsados. Como ya he comentado, la corrección valorativa viene hoy exigida por el mercado antes que, por la ley, que todo lo más puede aspirar a ordenarla (a los efectos limitados de su ámbito de aplicación) pero no sortearla. Para evitar que se me atribuyan sesgos o malquerencias personales, acudiré a la autoridad nada sospechosa de Adam Smith, quien en su celebérrima obra La riqueza de las naciones clasificaba el producto nacional en tres componentes: la renta de la tierra, los salarios del trabajo y los beneficios del capital, que constituyen el ingreso de tres categorías diferentes de personas. La primera de ellas, los propietarios de la tierra, forman para el padre del pensamiento económico clásico “la única de las tres clases cuyo ingreso no les cuesta ni trabajo ni preocupaciones: puede decirse que acude a sus manos espontáneamente, sin que ellos elaboren ni plan ni proyecto alguno con tal objetivo. Esa indolencia, que es el efecto natural

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de una posición tan cómoda y segura, los vuelve con frecuencia no sólo ignorantes sino incapaces del ejercicio intelectual necesario para prever y comprender las consecuencias de cualquier reglamentación pública”. Tratándose del valor de la propiedad del suelo, el debate también se nutre de hondas razones ideológicas: la propiedad privada ha sido uno de los principales campos de batalla de la filosofía política en el Estado contemporáneo y las huellas del enfrentamiento dialéctico se perciben claramente en nuestro Derecho público, en el camino que transita desde la “tesis” del artículo 348 del Código civil de 1889 a la “síntesis” del artículo 33 de la Constitución de 1978. Es decir, desde el Estado liberal que caracterizaba a la propiedad como un derecho de gozar y disponer de una cosa, sin más limitaciones que las establecidas en las leyes, al Estado social de Derecho que la caracteriza como un derecho estatutario cuyo contenido viene delimitado por su función social, de acuerdo con las leyes. Así que las leyes ya no sólo limitan la propiedad, sino que delimitan su contenido por consideración a la función social que cumple en cada caso. Paradójicamente, esta funcionalización del derecho de propiedad no es una invención socialista, sino que tiene profundas raíces liberales. Nos bastará, a estos efectos, recordar la importancia que atribuyó John Locke —otro padre del pensamiento liberal, que ejerció además una fuerte influencia sobre Adam Smith— a la propiedad como fundamento de la sociedad civil y finalidad de su gobierno en su Segundo tratado sobre el gobierno civil. Y sin embargo, Locke situaba en el trabajo de transformación y explotación de las cosas el fundamento de su apropiación privada (“es el trabajo lo que da derecho a la propiedad, y no los delirios y la avaricia de los revoltosos y los pendencieros”, de modo que “cualquier cosa que [el hombre] saca del estado en que la naturaleza la produjo y la dejó y la modifica con su labor y añade a ella algo que es de sí mismo, es, por consiguiente, propiedad suya”) y se ocupopiedad suya”go que es de sen su utilidad situaba su límite (pues “Dios no creó ninguna cosa para que el hombre la dejara echarse a perder o para destruirla”). Una visión ciertamente productiva o antiespeculativa y anticipatoria de la funcionalización de la propiedad, capaz todavía de escandalizar a quienes en España defienden tesis de resonancia no ya iusnaturalista —como la del propio Locke— sino pre-moderna. En esta materia, bajo la aparente asepsia técnica arraigan posiciones ideológicas. Nada hay de malo en ello, pero sí en su ocultación o disimulo.

III Tanto la expropiación como la responsabilidad patrimonial causada por el funcionamiento de los servicios públicos constituyen para el afectado hechos forzosos

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o ajenos a su voluntad. Y no parece razonable que, por su virtud, se le suba a empujones a una noria valorativa impulsada por la fuerza voluble de la especulación y se le fuerce a ser precio-aceptante en el momento en que dicha noria se pare para él, aunque para cuando se apee de ella e intente invertir dicho precio, no guarde equivalencia ninguna con el bien o derecho del que ha sido desposeído. Cosa que puede beneficiarle mientras está en el tramo álgido de su fase ascendente, pero que también le perjudica cuando se desliza por el descendente. En ambos casos se produce un enriquecimiento sin causa: sea para él, sea para la Administración. Así pues, identificar sin más al valor real con el valor de mercado y al valor de mercado, a su vez, con el obtenido por el método de comparación puede no sólo ser erróneo, sino también injusto a los efectos que nos ocupan. Como es sabido, ni siempre pueden encontrarse suficientes referencias fiables y comparables de inmuebles sustitutivos del que hay que valorar, ni hay un solo método válido de aproximarse objetivamente al valor, sino varios —coste, comparación, residual, capitalización— que toman todos ellos referencias del mercado —sea para determinar el valor actual en venta del bien a tasar, el valor en venta de su uso potencial o el de sus rentas potenciales, o los gastos y costes de su realización— y cuya idoneidad relativa no puede establecerse universalmente, sino que depende de la finalidad y circunstancias de la tasación. Como en todo, en valoraciones la sencillez es encomiable, pero el simplismo no. Por eso la Ley vigente no invoca sin más a las fuerzas telúricas del mercado, sino que se propone “determinar con la necesaria objetividad y seguridad jurídica el valor de sustitución del inmueble en el mercado por otro similar en su misma situación”, a tenor de lo expresado en el preámbulo de la LS 2007. Como no podría ser de otro modo, la ley sigue refiriéndose al valor de mercado porque el suelo y los demás inmuebles patrimoniales son bienes de mercado o res intra commercium, por más prevenciones que podamos tener sobre el funcionamiento de los mercados de suelo. El principio de indemnidad patrimonial exige que el sujeto expropiado o lesionado perciba el precio de adquisición de otro bien o derecho análogo o sustitutivo en el mercado. Sólo que el legislador (el actual y sus precedentes: recordemos la cita antes hecha de la Ley 10/2003) trata de descartar como criterio de analogía o valor de sustitución las meras expectativas urbanísticas, lo que nos devuelve al problema de la valoración de los suelos de transición: los terrenos rurales clasificados como urbanizables. En el suelo rural, existe comúnmente un mercado propio de su destino actual (no sólo el primario, sino también a veces el extractivo, industrial, terciario o residencial que no conlleve la urbanización o formación de núcleos de población), al que eventualmente (en las coronas urbanas o las proximidades de infraestructuras de comunicación, del litoral o de otros factores atractivos) se superpone una de-

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manda de nuevo cuño atraída por las expectativas de su transformación mediante la obra de urbanización o de infraestructuras, generadas por sus respectivos tipos de planes. Es esa segunda referencia de mercado la que rechaza el legislador mientras no se inicie su transformación y, por tanto, la patrimonialización del aprovechamiento lucrativo correspondiente, por lo que se atiene a la otra. Pero téngase bien presente que también esta otra es una referencia de mercado, aunque esté formada por una demanda para otros usos y por ello pueda dar lugar a la formación de otros precios. Y en la medida en que permita al expropiado o lesionado adquirir otra finca susceptible del mismo uso y explotación de que le hacía titular su bien o derecho, habrá conciliado la garantía indemnizatoria con el mandato de impedir la especulación. Para dilucidar si lo logra o no, es desde luego muy recomendable la lectura de este libro, que desvela con rigor sistemático y claridad expositiva los criterios y reglas establecidos por la ley y su reglamento ejecutivo.

IV La constitucionalidad del actual régimen legal de valoración del suelo fue globalmente confirmada por el Tribunal Constitucional en la STC 141/2014, de 11 de septiembre (FJ 9º), salvo el inciso que topaba “hasta un máximo del doble” la corrección al alza del valor del suelo rural por factores de localización, por entender que se trataba de “un tope máximo que no se halla justificado, [y] que puede resultar inadecuado para obtener en estos casos una valoración del bien ajustada a su valor real”. Ahora bien, en esta Sentencia se fallaban acumuladamente varios recursos de inconstitucionalidad que no habían cuestionado la valoración de la facultad de participar en las actuaciones de nueva urbanización, de la que sí se ha ocupado posteriormente la STC 218/2015, de 22 de octubre. Esta segunda sentencia ha declarado inconstitucional y nulo otro inciso concreto, relativo a la forma de calcular la indemnización a los propietarios de la ablación de la facultad de participar en la ejecución de una actuación de nueva urbanización, cuando la administración le impida ejercer dicha facultad (por ejemplo, por expropiación o por desclasificación del suelo). Esta eventualidad sigue actualmente prevista en la letra a) del artículo 38.2 TRLSRU que, sin embargo, debe entenderse vacía de contenido en virtud del fallo citado, ya que tiene idéntico contenido que el inciso declarado inconstitucional y nulo. Lo que plantea varias dudas interpretativas y una paradoja. Las dudas interpretativas surgen del hecho de que el fallo de 2015 no declarara inconstitucional y nulo —como habría sido congruente con su fundamentación— el inciso que determinaba el criterio valorativo consistente en “aplicar el mismo porcentaje que determine la legislación sobre ordenación territorial y urbanística para la participación de la comunidad en las plusvalías” situado en el

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encabezamiento del apartado 2 del precepto. En efecto, lo que rechaza el cuerpo de la sentencia es que el Estado utilice el porcentaje de cesión de aprovechamiento determinado por la legislación autonómica para calcular la indemnización. Y lo censura por dos razones: la primera razón es su falta de justificación, pues entiende que “el porcentaje de cesión del aprovechamiento urbanístico aplicado a la diferencia del valor del suelo urbanizado y el que tenía inicialmente por capitalización de rentas, no guarda relación alguna con el valor real de la facultad de la que se ve privado el propietario”. Al razonar así, el Tribunal Constitucional pasa por alto que el precepto controvertido no trata de tasar el valor real del suelo rural (de lo que se ocupa el art. 36 TRLSRU), sino la indemnización que el legislador le añade por la frustración de una facultad de participar en su transformación y en la plusvalía correspondiente. Una indemnización que —como ocurre con el premio de afección, por ejemplo— el legislador ha querido tasar en un porcentaje que estima razonable, sin pretender valorar un bien objetivo, sino compensar una situación subjetiva. La segunda censura constitucional se refiere a su falta de uniformidad, ya que “ha establecido un criterio que depende única y exclusivamente de lo que cada Comunidad Autónoma establezca… De esta manera, resulta que la compensación debida por la privación de esta facultad dependerá de dónde estén ubicados los bienes dentro del territorio nacional sin que, a estos efectos, se garantice la uniformidad normativa a la que, como este Tribunal ha afirmado, sirve la expropiación forzosa y las garantías que ésta debe observar a los efectos de garantizar el contenido del derecho de propiedad ex art. 33.3 CE” (FJ 5º). Esta segunda censura provoca la paradoja a la que me referiré más adelante. Pero, por lo que ahora importa, el fallo no anula el inciso que remite a la legislación autonómica sino la letra a) posterior, que determinaba uno de los dos supuestos de hecho en que dicho criterio era de aplicación, mientras que deja vigente y presuntamente válido tanto el encabezamiento donde se contiene el criterio controvertido, como también el otro supuesto de hecho, contenido en su letra b), pese a su evidente conexión. Esto supuesto, si el intérprete trata de integrar la laguna aplicando a las ablaciones el mismo régimen establecido para las reducciones de aprovechamiento de la letra b), cumple estrictamente el fallo, pero desafía a la doctrina constitucional que lo fundamenta. En cambio, si las valora aplicando el método residual al aprovechamiento dejado de percibir, desafía a la propia ley, tanto en sus principios (arts. 11.2 y 36.2 TRLSRU) como en su congruencia con la letra b) subsistente y con la valoración de las actuaciones ya iniciadas, que no debiera ser inferior que las de las actuaciones sin iniciar, como es evidente y afirma la propia ley (art. 39.2 TRLSRU: “la indemnización obtenida … nunca será inferior a la establecida en el artículo anterior”). Y si no las valora en modo alguno, hace de peor condición al propietario absolutamente impedido de participar que al propietario que ve

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mermar el valor de su participación, lo que resulta arbitrario además de desafiar al apartado 1 del precepto y al encabezamiento de su apartado 2, que se mantienen incólumes. De modo que, más que una laguna, la mala técnica empleada por el Tribunal Constitucional ha generado en este punto una aporía, que sólo el legislador podría —y debería— superar satisfactoriamente dando una nueva redacción al precepto. Así lo despacha el propio Tribunal en el FJ 6º: “Declarada la inconstitucionalidad del art. 25.2.a), corresponde al legislador establecer el método de valoración de la facultad del derecho de propiedad definida en el art. 8.3.c) TRLS, sin que competa, a este Tribunal sustituirle en su discrecionalidad”. Solo que, mientras tanto, entre el error del Alto Tribunal y la inactividad del legislador se encuentra hoy atrapado el intérprete (la Administración expropiante que debe ejecutar la ley o el tribunal juzgador que debe aplicarla), a quien no le queda otra que estimar el valor de la facultad frustrada o mermada de forma razonable y de conformidad con la ley, lo que quiere decir, como ya se ha dicho, sin anticipar una plusvalía todavía incierta y no realizada. Y la paradoja a que antes me refería resulta de recordar que fue el propio Tribunal Constitucional quien le prohibió al Estado fijar un porcentaje único de cesión obligatoria y gratuita de aprovechamiento lucrativo en las actuaciones urbanizadoras. El Estado puede establecer una horquilla de valor apropiable, esto es, “un mínimo del aprovechamiento urbanístico objeto de apropiación” y también “un criterio mnimoC 61/1997, de 209 de marzo, FJ as” del cual las Comunidades Autcisos de inconstitucionalidad que no habínimo en punto a la recuperación por la comunidad de las plusvalías”, pero “en todo caso, esta regulación estatal ha de dejar un margen dentro del cual las Comunidades Autónomas puedan ejercer sus competencias”, por lo que al Estado le está vedada “la delimitación completa y acabada del aprovechamiento urbanístico” (STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 17 c). No olvidemos que el aprovechamiento urbanístico es una magnitud de valor, es decir, es una medida del valor de la propiedad inmobiliaria. Así pues y a la vista de la doctrina constitucional, el legislador estatal no puede fijar un porcentaje fijo y común en todo el territorio para el aprovechamiento privativo, lo que es tanto como afirmar que debe respetar la diversidad autonómica de contenidos patrimoniales del derecho de propiedad y, sin embargo, no puede atender a dicha diversidad efectiva cuando establece criterios objetivos de valoración expropiatoria o indemnizatoria. Dicho de otro modo, que el propietario de suelo que participa en las actuaciones de nueva urbanización debe sujetarse a la diversidad legislativa (y ceder un 5 % del valor si está en una CA, pero un 15 % si está en otra) pero el propietario excluido de ellas, sin embargo, no. O aún más sencillo: según la jurisprudencia constitucional, el Estado tiene prohibido uniformar el avalúo de la apropiación, mientras que está obligado a uniformar el avalúo de