De nieuwe overheid

WHITEPAPER De nieuwe lokale overheid Organisatieontwikkeling voor moderne gemeentelijke dienstverlening

De nieuwe lokale overheid Hoe zien de verantwoordelijke managers binnen Nederlandse gemeenten de toekomst van de gemeentelijke organisatie? Hoe vinden lokale overheden aansluiting bij nieuwe vormen van publieke dienstverlening en private partijen en hoe gaan zij om met de sturing daarop? Wat vraagt het van de interne organisatie? En geldt voor elke gemeente überhaupt hetzelfde scenario?

Om helder en duidelijk antwoord op deze vragen te kunnen geven, organiseerde PinkRoccade Local Government gesprekken met directies en gemeentesecretarissen van een aantal representatieve Nederlandse overheden en gemeenten. Er werd uitgebreid stilgestaan bij de veranderingen binnen hun organisatie. Onderstaande topmanagers waren interviewgasten voor deze whitepaper:

Jannette Booij

Alexander Meijer

Directeur gemeente Barneveld Jannette Booij maakte carrière in het vakgebied HRM bij diverse private partijen.

Daarna startte zij in het jaar 2000 als Hoofd HRM bij ICCO, een interkerkelijke non-profit organisatie voor internationale samenwerking. Na haar promotie tot adjunct-directeur Interne Zaken, maakte zij in 2009 de overstap naar de gemeente Barneveld als directeur bedrijfsvoering.

Gemeentesecretaris De Ronde Venen Medio 2012 werd Alexander Meijer benoemd tot algemeen directeur/ gemeentesecretaris van gemeente De Ronde Venen. Daarvoor was hij in dezelfde functie werkzaam in de gemeente Naarden. Meijer begon zijn loopbaan bij een middelgroot advocatenkantoor in Amsterdam, maar werkt inmiddels vijf tien jaar in verschillende functies bij kleine en middelgrote (fusie)gemeenten.

Hans Goedhart

2

Provinciesecretaris/algemeen directeur Provincie Utrecht Hans Goedhart vervult sinds 1 januari 2012 de functie van Provinciesecretaris en Algemeen directeur bij de provincie Utrecht. Sinds maart 2011 was hij al actief in deze functie als interimmanager.

Goedhart is een ervaren manager in profit en non-profit organisaties. Hij was voorheen werkzaam als Algemeen Directeur Dienst Stedenbouw en Volkshuis vesting van de gemeente Rotterdam en directeur bij Interpolis en Relan ICT/Ordina.

Nico Versteeg

Yvonne Halman

Hans Wiegel

Gemeentesecretaris Raalte Per 1 januari 2010 is Yvonne Halman gemeentesecretaris van de gemeente Raalte. Sinds 2004 was zij werkzaam als adjunct-directeur bij de gemeente Heerenveen. Daarvoor werkte ze bij de gemeenten Noordoostpolder, Zwartsluis, Deventer, Opsterland en de provincie Friesland. Halman heeft verschillende functies bekleed, vooral in de discipline financiën en middelen. Mevrouw Halman studeerde bestuursrecht en rondde een Public Governance MBA af aan Nyenrode.

Gemeentesecretaris Houten Voordat Hans Wiegel in 2006 gemeentesecretaris bij de gemeente Houten werd, was hij werkzaam bij de gemeenten Baarn, Wageningen en Veenendaal. Hij bekleedde sinds 1980 diverse functies als gemeentesecretaris, Hoofd algemene zaken Dienst Gemeentewerken, Hoofd Interne Zaken en directeur Middelen. De heer Wiegel volgde de opleiding tot Hoger Bestuursambtenaar aan de Bestuursacademie Utrecht en verder een deeltijdstudie bestuurskunde aan de Open Universiteit.

PinkRoccade Local Government

Gemeentesecretaris Lelystad Op 9 mei 2011 begon Nico Versteeg als de nieuwe gemeentesecretaris van Lelystad.

In het verleden was hij directeur secretaris van de gemeente Leusden. Daarvoor was hij werkzaam als sectorhoofd Strategisch Beleid en Onderzoek bij het Waterschap Brabantse Delta. Versteeg volgde (master) opleidingen Civiele Techniek en Change Management; tijdens zijn loopbaan heeft hij zich gespecialiseerd als ‘organisatie ontwikkelaar’.

Herverkaveling van publieke dienstverlening vormgeven aan de gemeentelijke

dienstverlening van de

toekomst

De Nederlandse gemeenten bevinden zich in een veranderingsproces. De nieuwe lokale overheid die ontstaat, is hard bezig om de nieuwe samenwerking met maatschappelijke organisaties, het bedrijfsleven en burgers vorm te geven. Zelfredzaamheid en participatie zijn geen vreemde begrippen meer voor gemeentesecretarissen en hun organisatie.

Voortgang Er is meer te doen, maar met minder geld.

Gemeenten vernieuwen en besparen door beter, slimmer en goedkoper te functioneren.

Organisatiestructuren en werkprocessen worden efficiënter ingericht, bedrijfsonderdelen worden verzelfstandigd en ook vinden er experimenten met nieuwe werkwijzen plaats. Investeringen in moderne publieke dienstverlening en slimme toepassing van ICT overbruggen de kloof tussen overheid en burger. Zo komen de ambities van ambtenaar en burger nader tot elkaar.

Publiek en privaat combineren krachten

Samenwerken aan standaarden PinkRoccade Local Government is een innovatieve partner die gemeenten ondersteunt bij de veranderingen in de organisatie. Met passende functionaliteit maken we het mogelijk om van vaste hiërarchieën te transformeren naar flexibele netwerken. Bij de ontwikkeling van nieuwe producten en diensten betrekken wij gemeenten en individuele gebruikers: zo werken ambtenaren en burgers mee aan hun eigen op maat gesneden oplossingen. Vervolgens bundelen wij die kennis en ervaringen, onder andere in onze whitepapers. Het uiteindelijke doel is te komen tot standaardisatie, en dat is van toegevoegde waarde voor alle partijen.

De producten en diensten worden zo namelijk uitwisselbaar, wat schaalvoordelen op kan leveren. Verder kan de verdeling van arbeid efficiënter plaatsvinden. Methoden en resultaten worden vergelijkbaar. En last but not least neemt het aantal fouten tijdens de processen dankzij standaardisatie af.

Ter ondersteuning en versterking van deze trend schetsen vijf gemeentesecretarissen en een provinciale directeur de ins en outs van het proces binnen (en buiten) hun gemeente.

Wat is de kennis en ervaring die zij opdeden en hoe kunnen andere gemeenten daarvan profiteren? Ook nemen we de rand voor waarden onder de loep, gaan dieper in op de veranderde verhoudingen in de samenleving en de gevolgen van de komende herstructurering. Hoe kan men het beste omgaan met het spannings veld tussen schaal vergroting en schaalverkleining...?

WHITEPAPER DE NIEUWE LOKALE OVERHEID

3

De nieuwe rol van de gemeentesecretaris waarom is er een samenleving?

en waarom heb je daar

overheid voor nodig?

Er ontstaat een vergezicht van de nieuwe gemeentelijke overheid. In de gesprekken met topmanagers van een aantal lokale overheden komt de noodzaak van de geschetste ontwikkeling scherp naar voren. ‘Intern’ lopen de discussies over het huis van Thorbecke hoog op, en aan de ‘buitenkant’ eisen burgers steeds meer hun eigen plek. Met het herdefiniëren van de rol van de overheid raakt men aan de fundamenten van onze democratie... Hoe sturen deze verantwoordelijken veilig langs de route naar vernieuwing?

Burgerparticipatie en de gemeentelijke organisatie Volgens Hans Goedhart, algemeen directeur bij de provincie Utrecht, is de veranderopgave deels organisatiekundig. De meeste overheden zijn sectoraal georganiseerd in fysieke, sociale, culturele en facilitaire takken – conform de moderne concernmodellen. Wanneer men echter kijkt naar de maatschappij is er inmiddels sprake van een verregaande integratie van deze onderdelen. De nieuwe overheid moet daarom midden in de netwerkmaatschappij staan en samenwerken in strategische partnerschappen op basis van gelijkwaardigheid en transparantie.

De verantwoordelijkheid van de overheid verandert. De route naar vernieuwing is een proces van continue interventies en bestuurlijke verandering, waarbij het belangrijk is te laten zien wat je doet. Zo ga je als overheid vanuit gelijkwaardigheid de interactie met je omgeving aan. Maar de grootste stap die de overheid moet zetten is die van de gedeelde verantwoordelijkheid...

4

PinkRoccade Local Government

Decentralisatie van bevoegdheden De gemeentesecretaris van De Ronde Venen Alexander Meijer ziet een kleine kernorganisatie ontstaan, die verantwoordelijk is voor specifieke diensten. De nieuwe organisatie bestaat uit minder mensen, die beschikken over andere competenties. Onze ‘klassieke’ organisatie verandert daarmee in een netwerkorganisatie, met onder steunende taken voor projecten en subsidies. We geven dus in feite de regie uit handen en bewegen meer naar een facilitaire rol: wij bedenken het dus niet meer vanachter ons bureau, maar voeren de dialoog met de inwoners en bekrachtigen dit, indien noodzakelijk, met wetgeving, verordeningen, beleid, subsidie enzovoort. We kunnen concluderen dat publiek leiderschap in de toekomst zal moeten komen van de leiders van maatschappelijke organisaties. Bij die personen ligt de werkelijke opgave voor het vormgeven van onze toekomst. Denk daarbij aan nieuwe vormen van beheer van maatschappelijke accommodaties (zoals zwembaden, sporthallen en –velden, en dorpshuizen), nieuwe modellen voor zorg, welzijn en kindvoorzieningen, en plattelandsontwikkeling en openbare ruimte.

Inspelen op nieuwe ontwikkelingen Dat de overheid (al) inspeelt op een andere rol van de burger blijkt uit de reactie van Jannette Booij, directeur bij de gemeente Barneveld, die zegt dat we van een verzorgingsstaat, die keek naar wat mensen niet meer konden, veranderen in een verzorgingsstaat, die kijkt naar wat mensen nog wel kunnen. Voor haar gemeente houdt dat in ieder geval in dat de rol, houding en competenties van de medewerkers anders worden. De ontwikkelingen zijn bepalend voor het personeelsbeleid, waarbij de randvoorwaarden die er voor zorgen dat de professionals hun werk goed kunnen doen met elkaar, opnieuw geschapen moeten worden. Bij het werven van nieuw personeel wil de gemeente Barneveld een jongere doelgroep voornamelijk aanspreken op zingeving in het werk. Participatie en eigenaarschap zijn de nieuwe trefwoorden die worden gekoppeld aan verantwoordelijkheidsgevoel, en op termijn, aan kennis.

‘Groei’ voor de gemeente Het vinden van de juiste mensen is ook in de gemeente Raalte een groeiend probleem.

Gemeentesecretaris Yvonne Halman schetst dat er in de komende vijf jaar zo’n 70 medewerkers van de gemeente met pensioen gaan: dat is eenderde van het totale personeelsbestand.

En met een gemiddelde duur van het dienstverband van 30 jaar is dat omgerekend een verlies van 2.100 jaar aan ervaring. Daarnaast is ook de personeelsopbouw niet optimaal, want binnen de gemeente werken weinig jonge mensen. De arbeidsmarkt wordt dus als een belemmering ervaren.

Dat schaalverkleining enerzijds en schaalvergroting anderzijds spanning opleveren, blijkt ook uit haar ervaring met fusies van gemeenten.

Zo’n tien jaar geleden zijn de gemeenten Heino en Raalte samengevoegd. De cultuur verschillen zijn echter zo groot, dat samenwerking lastig is en de inspanningen vaak meer kosten dan opleveren. Bij de ontwikkeling van de organisatie ziet zij daarom letterlijk beleidsgemeenschappen ontstaan, die ondersteund worden door bedrijfsvoeringeenheden die van een heel andere orde kunnen zijn. Zo rekent de gemeente via business cases de bedrijfsvoering door en kijkt men tevens of uitvoering samen met de omliggende gemeenten Deventer en Olst-Wijhe mogelijk is.

ICT en Belastingen zijn al betaalbaar gebleken.

De belangrijkste criteria die daarbij een rol spelen, noemt zij de vijf K’s: - Kosten verminderen; - Kwetsbaarheid verminderen; - Kwaliteit verbeteren; - Kennis vergroten; - Kansen van medewerkers en klanten vergroten.

Kosten spelen dus een uitermate grote rol, maar alle vijf criteria worden afgewogen in de business case. Dat leidt dan tot de beslissing of de betreffende afdelingen worden samengevoegd, of dat gewerkt gaat worden met virtuele kennispools. Ook de inkoop voor de drie gemeenten verloopt al gezamenlijk. Er is niet gekozen voor een shared service centre, maar voor een gastheergemeente. En dus niet voor een centraal gebouw tussen de drie gemeenten in. Zo worden de plussen en minnen van de (fysieke) mobiliteit in feite hanteerbaar gemaakt. En komt er dus ook geen gemeentehuis leeg te staan, met alle mogelijke kosten van dien.

1. Faciliterende gemeente

2. Regiegemeente

Een krimpende overheid enerzijds en toenemende burgerinitiatieven anderzijds veroorzaken een sterke dynamiek binnen gemeenten. We onderscheiden daarbij twee speelvelden: 1. de ‘faciliterende gemeente’ die, middels co-creatie en nieuwe systematiek, de transities in de samenleving ondersteunt en stimuleert; 2. de ‘regiegemeente’ die standaardprocessen automatiseert, uitbesteedt en op hoofdlijnen bestuurt.

WHITEPAPER DE NIEUWE LOKALE OVERHEID

5

Het schillenmodel van Hans Wiegel

Besturingsmodel voor toekomstige organisatie van gemeenten Dit besturingsmodel brengt in kaart waar de mogelijkheden liggen bij publiek-publiek of publiek-private partner schappen

Dienstverlening

Ruimtelijke ordening

Samenleving

Bedrijfsleven Flexibele schil

o un e r e i t s nd

e nd re oe t s tv ni Ui u

en

er al

n ke

Samen met anderen?

ne

Si gn

e ijk ls el na bt sio te A m fe s een o pr gem

Beleidscyclus

r Ve

pr Am o b ge fes telij m sio ke ee n n t al s e

Ui tv

Vaste schil

Uitbesteden?

Samenleving

Samenleving

n

Bestuur

n

Samen met anderen?

pe er tw

Ui tv

Vaste schil

Uitbesteden?

Flexibele schil

Samen met anderen?

Pr e m fer aa r e m t sc d p id ha ar de p t n n v pe e r el lijk / d

o un e r e i t s nd

e

en

PinkRoccade Local Government

Uitbesteden?

pr Am o b ge fes telij m sio ke ee n n t al s e

ur

e nd re oe t s tv ni Ui u r/ ne rt lijk pa e d pp d re a el er ch n v e f t s de Pr maa id m

Samenlevingszaken

On

St e ijk ls el na bt sio te A m fe s een o pr gem

Beleidscyclus

Bedrijfsleven

6

Uitbesteden?

e

Samen met anderen?

r/ ne rt lijk pa e d pp d re a el er ch n v e f t s de Pr maa id m

Pr e m fer aa r e m t sc d p id ha ar de p t n n v pe e r el lijk / d

Burger

Burger

Samenleving

Openbare ruimte

Verandering van organisatieparadigma, beleefd als crisis basisdemocratie

Beleefde crisis bij politiek Inflatie van bestaande denkbeelden

Centrale opgave, relatie met de politiek opnieuw vormgeven

Opkomst van nieuwe besturingsmodellen

Cultuurhistorie versus trends

Aanpassingsvermogen staat centraal

Soms speelt ook de cultuurhistorische context een rol. Halman noemt in dit kader het begrip ‘nabuur schap’; binnen de agrarische gemeenschap voelden en voelen de boeren zich verplicht om elkaar te helpen wanneer het nodig is. Vroeger was dat vooral het geval bij de oogst, die voor het machinale tijdperk natuurlijk met de hand werd gedaan. Aanvankelijk dacht Halman dat nabuurschap iets positiefs was, maar gaandeweg kwam ze erachter dat de lokale bevolking het meer als een verplichting ziet.

Nabuurschap vormt ook een grote belemmering voor bestuurlijke vernieuwing. Omdat mensen vanuit hun culturele achtergrond gewend zijn om mee te doen en zich aan te passen in plaats van te verzetten, blijft alles vaak bij het oude.

Daarnaast houden de inwoners van de gemeente zich ook vast aan een seizoensgebonden ritme.

De wortels daarvan liggen ook in de cultuurhistorische tradities van het nabuurschap. Het leven en werken op het platteland hangt samen met de seizoenen. Dit seizoensritme zorgt voor vastigheid en zekerheid, waarbij de behoefte aan dynamiek en verandering (zoals in de steden) volkomen ontbreekt. Nabuurschap bepaalt in feite de snelheid van de ontwikkelingen die vandaag de dag mogelijk zijn.

In feite staat Halman daarmee voor een bedrijfskundige opgave. Het is de cultuur die in de vorm van nabuurschap invloed uitoefent en de gemeente beperkt in een doorontwikkeling: hier moet een enorme inhaalslag gemaakt worden.

Hans Wiegel is gemeentesecretaris in Houten.

Volgens hem zit het denken in oude patronen veel meer in de politieke domeinen dan in de ambtelijke. Als zaken in de praktijk vastlopen, gebeurt dat vaak bij de raadsleden. Hierbij spelen ook de machtsverhoudingen een rol.

De agenda werd vroeger opgesteld door de partijen (de coalities), terwijl dat vandaag de dag veel meer vanuit de daadwerkelijke behoefte – direct in de samenleving – gebeurt. Hij schetst bij deze ontwikkelingen het ontstaan van een professionele organisatie, die optimaal in staat is om informatiestromen bij elkaar te brengen.

Om de verandering van de gemeentelijke organisatie goed in beeld te brengen, ontwikkelde Wiegel een ‘schillenmodel’ (zie illustratie op pagina 6). Het geeft een besturingsprincipe weer met vier belangrijke actuele thema’s – dienst verlening, ruimtelijke ordening, openbare ruimte en samenlevings zaken.

Afhankelijk van de situatie wordt antwoord gegeven op de vraag of projecten in de vaste of in de flexibele schil zitten. Nieuwe initiatieven kunnen zo in één pakket met private dan wel publieke partijen tot stand komen. Vanuit de organisatie ondersteunt de gemeente die ontwikkeling met programmamanagers, voor de samenwerking met externe partijen, en afdelingsmanagers ter onder steuning van de interne organisatie.

WHITEPAPER DE NIEUWE LOKALE OVERHEID

7

we gaan van participatie

van de samenleving in overheidsprocessen naar

participatie

van de overheid in samenlevingsprocessen

Met dit organisatieconcept werkt men hard om de kanteling naar buiten mogelijk te maken.

Er zijn drie domeinen die in het verlengde van deze filosofie liggen: – van buiten naar binnen versterken (externe oriëntatie); – de juiste persoon op de juiste plek (competenties); – de basisorde (informatievoorziening).

Wiegel stelt dat dit de komende jaren procesmatig langs drie lijnen – strategisch, tactisch en operationeel – in de praktijk gebracht gaat worden. Zo staat de samenwerking met de buitenwereld centraal.

Van aanbod naar vraag De gemeente Lelystad werkte voorheen vooral met intermediairs, bijvoorbeeld projectontwikkelaars, in een markt die aanbodgedreven was. Gemeentesecretaris Nico Versteeg ziet echter de emancipatie van de eindgebruiker groeien; deze wenst een moderne, creatieve oplossing... ergo, een woning die hem optimaal past. De gemeente krijgt dus steeds meer te maken met eindgebruikers, of collectieven daarvan. Zo ontstaat een mix van standaard aanbod en specifiek maatwerk, bijvoorbeeld wonen op het water of in woongroepen. Het is dus niet langer mogelijk om een grootstedelijke visie te ontwikkelen. Een eindgebruiker accepteert het simpelweg niet langer dat een hele wijk wordt ‘volgeplempt’ met standaardwoningen.

8

PinkRoccade Local Government

Prioriteren van maatschappelijke problemen Volgens Versteeg heeft de overheid dus niet het monopolie op oplossingen. Er zijn maatschappelijke problemen waar de overheid simpelweg geen antwoord op heeft. Die problemen worden overgedragen aan maatschappelijke organisaties, die onder andere financieel worden ondersteund door de gemeente. Er is dus een zoektocht gaande in het maat schappelijke veld naar oplossingen. Dit lijkt ook voor de hand te liggen, omdat die partijen dichter bij de samenleving staan. We kunnen dus concluderen dat we van de participatie van de samenleving in de overheidsprocessen naar de participatie van de overheid in de samenlevingsprocessen gaan.

Een grote opgave met kleine stapjes Maar hoe word je naast efficiënt ook effectief?

Volgens Versteeg zit dat in of je in staat bent om niet het probleem te monopoliseren, maar juist om in gezamenlijkheid vast te stellen wie er een bijdrage kan leveren aan de oplossing... Hij gelooft daarmee in een organische verandering, waarbij de focus ligt op de kleine, waardevolle transformatie. Het draait om transparantie expliciet maken, feedback organiseren, de wereld van eenieder groter maken.

Om de beweging succesvol te maken ondersteunt Versteeg tal van initiatieven. Hij ziet het als zijn rol om de boel in gang te zetten, en mensen te inspireren met goede voorbeelden. Hij stuurt daarbij ook bewust aan op experimenten, zoals de zogeheten proeftuinen. De proeftuin is een beschermde leeromgeving waar los van de dagelijkse praktijk vernieuwend aan vraagstukken wordt gewerkt. Afhankelijk van het thema worden er andere medewerkers bij gehaald of externe relaties. Het ideaalbeeld is een permanente proeftuin waarin de gemeente met partners in de samenleving vernieuwing zoekt in de aanpak van lastige maatschappelijke vraagstukken. Zo onstaat er laagdrempelig en zonder enorme pretenties zicht op vernieuwing.

Gemeentelijke schaalvergroting levert kabinet geen geld op

Allers onderzocht 10 jaar lang voor alle Nederlandse gemeenten de totale begrote uitgaven en de kosten voor de functie Bestuur (burgemeester, wethouders, raadsleden en ambtelijke ondersteuning). Volgens een specifieke onderzoeksopzet werden 39 gemeenten meegenomen, die tussen 2003 en 2011 ontstonden uit een herindeling van 106 voormalige gemeenten. Het resultaat van het onder zoek geeft – samengevat – weer dat de lasten significant hoger komen te liggen, zowel op korte als lange termijn. Het samenvoegen van organisaties gaat ten eerste gepaard met allerlei kosten, denk alleen al aan het huisvesten van de nieuwe organisatie en het integreren van verschillende IT-systemen. Op de langere termijn ligt het opwaartse effect van herindeling op de totale uitgaven op de 10 tot zelfs 20 procent.

Het effect van de gemeentelijke herindeling op de gemeentelijke uitgaven is negatief.

Besparingen in het openbaar bestuur zijn eerder te verwachten wanneer gemeenten een grotere verantwoordelijkheid krijgen om zelf inkomsten te verwerven, en wanneer de bureaucratische druk op gemeenten om zich over vrijwel al hun activiteiten te verantwoorden wordt getemperd, aldus de conclusie van Allers.

Aantal gemeenteambtenaren per 1.000 inwoners, 2009 15

Aantal gemeenteambtenaren

10

5

50.000

100.000

150.000

Aantal inwoners

Bron: Ministerie van BZK

Figuur 2

Uitgaven per inwoner afgezet tegen gemeenteomvang in euro’s (2010) 4.000

3.000

Aantal gemeenteambtenaren

Van de 415 Nederlandse gemeenten bestaan er slechts 27 uit meer dan 100.000 inwoners.

Ruim 90 procent van de gemeenten zou dus te klein zijn, want het kabinet stelt dat dit aantal inwoners de ondergrens is. Het gemiddelde van het aantal inwoners per gemeente in Nederland is op dit moment meer dan 40.000, en dat is weer veel meer dan het gemiddelde in de Europese Unie (circa 5.000 inwoners per gemeente).

De afgelopen decennia werden in Nederland steevast gemeenten samengevoegd: in 1990 waren er nog 673 en in 2000 537. Daarbij wordt echter zelden een zo’n groot inwonertal gehaald.

Het minimum van 100.000 inwoners is dus ook vanuit dit oogpunt opmerkelijk.

Figuur 1

2.000

1.000

20.000

40.000

60.000

80.000

100.000

120.000

140.000

160.000

180.000

Aantal inwoners

Bron: CBS

Figuur 3

Index uitgavenverloop na herindeling 150

100

Aantal gemeenteambtenaren

In het regeerakkoord ‘Bruggen slaan’ van het kabinet Rutte 2 wordt voorgesteld om het aantal gemeenten in Nederland drastisch te laten krimpen. De reden is simpel: door de gemeentelijke opschaling besparen we miljarden euro’s. Uit onder zoek van Maarten Allers, hoogleraar aan de Rijksuniversiteit Groningen en directeur van het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden (COELO), blijkt echter het tegenovergestelde: grotere gemeenten zijn niet goedkoper.

50

0

1

Aantal jaren sinds herindeling

2

3

4

5

6

7 Bron: CBS

WHITEPAPER DE NIEUWE LOKALE OVERHEID

9

Nederland in transitie overal zijn verbindingen verbroken tussen

mens en systeem overal zijn verbindende

krachten bezig met het helen van verbroken

verbindingen

In zijn boek ‘In het oog van de orkaan’ omschrijft hoogleraar transitiekunde Jan Rotmans onze samenleving, dat zich op een kantelpunt bevindt. Volgens zijn visie is onze maatschappij op dit moment instabiel en kwetsbaar voor verstoringen, maar wordt de deur tegelijkertijd geopend voor radicale veranderingen. Rotmans betoogt dat er zich in Nederland tal van transitieprocessen afspelen, van sectoren als de zorg tot de bouw en van energie tot voedsel, van Rotterdam tot Limburg en van Friesland tot Zeeland. Hij signaleert een transitiebeweging van onderop, die steeds sterker wordt. Deze belangrijke ‘verandermacht’ botst met de gevestigde orde van bovenaf, en daarom zal de overheid een nieuw, passend antwoord moeten vinden op de vraagstukken die in de samenleving ontstaan.

Mensperspectief De beweging van onderop Volgens Rotmans zijn veel mensen de afgelopen jaren in beweging gekomen uit verzet, uit frustratie, uit motivatie, uit onmacht of uit inspiratie. Een explosie van lokale initiatieven was het gevolg: met 7.500 coöperaties (een groei van 50% over de laatste vijf jaar) is Nederland koploper in Europa.

Rotmans draagt vijf mogelijke verklaringen aan voor de lokale transitie die momenteel gaande is. In de eerste plaats de glocalisering (als tegenhanger van globalisering): de wereldwijde hang naar lokale worteling. Mensen willen weer aarden in hun eigen omgeving, ermee in verbinding komen.

Daarnaast loopt het tijdperk van het hyperindividualisme op zijn einde. Mensen zoeken elkaar weer meer op, vanuit een pragmatische solidariteit. Daar waar het voordelen biedt, ontstaan nieuwe vormen van collectiviteit. Dit markeert de overgang van zelfredzaamheid naar samenredzaamheid. In de nieuwe maatschappelijke ordening ontstaan nieuwe waardengemeenschappen op het gebied van sport, kunst en cultuur, energie, zorg, voedsel en sociale zekerheid, aldus Rotmans.

IT-technologie stelt mensen in staat om zich snel en effectief te organiseren. Virtuele gemeenschappen delen voortdurend informatie en ervaringen met elkaar. Internet is een krachtig bindmiddel voor gemeenschappen en maakt het mogelijk om bijvoorbeeld duurzame energie op lokale schaal te organiseren via slimme net werken.

10 PinkRoccade Local Government

Ook beschouwt Rotmans decentrale initiatieven als een vorm van verzet: verzet tegen de centrale overheid met haar falende duurzaamheidbeleid.

Ooit was Nederland koploper op het beleidsterrein van milieu en duurzaamheid. Maar de stap van concept naar uitvoering bleek lastig, door de stroperige bureaucratie, het eeuwige polderen en de grote invloed van multinationals. Met als gevolg dat Nederland nu achter loopt in Europa met duurzaamheidbeleid. Nederland bungelt bijna onderaan in alle Europese lijstjes op de gebieden duurzame energie, bodemkwaliteit, luchtkwaliteit en kwaliteit van het oppervlaktewater. Deze stilstand ergert mensen steeds meer.

Dan ontstaat al snel de houding: ‘we gaan het zelf wel doen’. Door opstandigheid kan dit zelfs neigen naar burgerlijke ongehoorzaamheid.

Een sluipende revolutie De lokale transitie is dus geen hype, maar geworteld in de structuur van de Nederlandse samenleving. De komende jaren zal dit fenomeen nog verder om zich heen grijpen en zich uitspreiden over meer maatschappelijke domeinen. Dat gaat van collectief particulier bouwen tot buurtzorg en van het broodfonds voor sociale zekerheid tot voedselcoĂśperaties.

Samen zullen deze duizenden lokale initiatieven een moderne beweging vormen die steeds machtiger wordt.

En tot slot is er het verzet tegen een type samenleving waarin een grote groep burgers zich niet meer herkent. Door rationalisering, schaalvergroting, arbeidsdeling en informatisering voelen grote groepen mensen zich ervan vervreemd. Creatieve jongeren breken uit dit starre systeem. Zij voelen zich niet thuis bij de commercie van de markt, noch bij de bureaucratie van de staat. Dit is de opstand van uiteindelijk miljoenen ZZP-ers, een beweging van onderop vanuit passie en inspiratie (Rene Cuperus, 2012).

WHITEPAPER DE NIEUWE LOKALE OVERHEID

11

Vertrouwen in de burger de betrokkenheid

van burgers

verandert

steeds minder op uitnodiging van beleidsmakers en steeds vaker op

eigen initiatief

via directere kanalen voorbijgaand aan het traditionele middenveld

De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) heeft op 22 mei 2012 het rapport ‘Vertrouwen in burgers’ aan de regering aangeboden. In het verslag staat centraal hoe beleidsmakers burgers meer kunnen betrekken bij het actief vormgeven van de samenleving.

Actief betrokken burgers zijn belangrijk voor een levende democratie. Ze houden volksvertegenwoordigers en overheidsinstanties bij de les, vernieuwen de samenleving met ideeën en initiatieven en geven het beleid draagvlak.

Burgerbetrokkenheid Via literatuurstudie en veldonderzoek heeft de raad de kansen en mogelijkheden om burgers te verleiden tot actieve betrokkenheid in kaart gebracht. De raad onderscheidt drie velden van burgerbetrokkenheid: beleidsparticipatie, maatschappelijke participatie en maatschappelijk initiatief, en doet aanbevelingen voor het vergroten van de burgerbetrokkenheid op alle velden. Essentieel voor de rol van beleidsmakers daarbij zijn twee uitgangspunten: denk vanuit het perspectief van burgers en vergroot de kaders voor betrokkenheid.

Randvoorwaarden voor succes Blijkens het veldwerk van de WRR zijn er drie randvoorwaarden van toepassing: zonder sleutelfiguren die de kar trekken wordt het niks. Mensen die een verbinding kunnen leggen tussen verschillende groepen en netwerken, en die mensen met de juiste personen in contact kunnen brengen vormen de sleutel. Een tweede belangrijke conditie is respect voor burgers: beleidsmakers kunnen betrokkenheid ondersteunen door burgers serieus te nemen, door zorg te dragen voor een voortdurende informatie-uitwisseling, en door het waarborgen van een scherpe focus – wat kan wel en wat kan niet. Het evenwicht tussen loslaten en sturen is de derde voorwaarde. Beleidsmakers kunnen burgerbetrokkenheid bevorderen door los te laten als het kan, en bij te sturen wanneer dat nodig is.

12 PinkRoccade Local Government

Doe-democratie Ook al is aan deze randvoorwaarden voldaan, dan nog valt het vaak niet mee om initiatieven van de grond te krijgen. Burgers en beleidsmakers spreken vaak een andere taal, handelen vanuit verschillende perspectieven en koesteren veelal andere verwachtingen omtrent aard en doel van een project. Kortom, de leefwereld van burgers verschilt van de systeemwereld van beleidsmakers.

Om de ‘doe-democratie’ mogelijk te maken moet er daarom sprake zijn van vertrouwen.

Burgerbetrokkenheid kan alleen succesvol zijn in onze complexe samenleving als er een geloof bestaat in de veerkracht van de vernetwerkte samenleving, met de bijbehorende ruimte voor burgers die elkaar vinden in steeds effectievere samenwerkings verbanden.

Bij deze ontwikkeling moet de democratie meebewegen. Politieke besluitvormingsprocessen moeten – bouwend op verschillende waarden en visies over de samenleving – resulteren in een evenwichtige afweging van belangen, bescherming van de meest kwetsbare mensen en waarden, en stimulering dan wel afremming van specifieke maatschappelijke ontwikkelingen. Het is een formidabele uitdaging om de resulterende spanningen, conflicten en groepstegenstellingen zodanig te reguleren dat destructieve en gewelddadige krachten worden afgeremd. Om de vereiste koerswijziging te kunnen maken, is een nieuwe generatie ‘doedemocratie’ vereist die bouwt op een hernieuwde invulling van binding tussen en met burgers.

Verandering van overheidscultuur De kunst van het openbaar bestuur is in hoge mate het laten van een gepaste ruimte aan burgers: weet wanneer je nodig bent en blijf weg als dat niet het geval is. Een cultuurverandering binnen het openbaar bestuur is daarvoor essentieel en beleidsmakers moeten grotere stappen zetten dan tot nu toe is gedaan. Meer ruimte voor ambtenaren en nieuwe instrumenten voor burgerparticipatie is niet voldoende. De huidige samenleving vergt het besturen van het onbestuurbare. Dat betekent een grote uitdaging voor beleidsmakers en het vergt uithoudings vermogen.

WHITEPAPER DE NIEUWE LOKALE OVERHEID 13

Van samenleving naar ‘community’ Brede maatschappelijke beweging

Een nieuwe generatie

Internet is niet meer weg te denken uit onze samenleving. De verwevenheid met het alledaagse bestaan van burgers en bedrijven groeit enorm, en daarbij verandert ook de gemeenschap in razend tempo. De ‘moderne burger’ is mondig, kritisch en weet precies wat hij wil... en zeker met betrekking tot zaken die hem direct aangaan.

Deze maatschappelijke trend uit zich in een andere houding, gedrag en verwachtingspatroon van de burger.

In 1982 werd Generatie ‘Y’ geboren. De Amerikaanse onderzoekers William Strauss en Neil Howe schrijven in hun boek Millennials Rising: The Next Great Generation de periode 1982-2001 toe aan de Generatie Y: de eerste generatie die de digitale informatiemaatschappij vormt. Deze generatie kan op elk gewenst moment met iedereen contact leggen. Door deze verschuiving van individualisme naar collectivisme brengt die ontwikkeling ook een gigantische machtsverschuiving met zich mee.

Via zaken als social networking, co-creatie en crowdsourcing zoekt men naar nieuwe sociale structuren en samenwerkingsvormen, die zorgen voor een geheel eigen dynamiek en krachtenspel.

Burgerparticipatie en de gemeente In deze whitepaper stellen we onszelf de vraag wat deze ontwikkeling inhoudt voor de dienstverlening van lokale gemeenten. Hoe kunnen we burgers en bedrijfsleven betrekken bij het gemeentelijk beleid? En hoe sluiten de omgangs vormen van de gemeente optimaal aan bij de (nieuwe) manieren waarop de burger communiceert? De nieuwe samenleving stelt met andere woorden nieuwe eisen aan de gemeentelijke dienstverlening: daarbij past een vraaggerichte en luisterende overheid, en dat vraagt weer om een verandering van de gemeentelijke organisatie.

Een nieuwe netwerksamenleving Gaandeweg vindt er dus een aanpassing in de hiërarchie plaats binnen de samenleving. Zo is ook de invloed van open netwerken, op basis van internettechnologie, op de autonomie van de overheid voelbaar. De rol van de overheid verandert en dat heeft gevolgen voor de manier waarop gemeenten zich manifesteren: de combinatie tussen de fysieke werkelijkheid en de virtuele dimensie – met dito dienstverlening – die aan de organisatie moet worden toegevoegd.

ICT-gebruik huishoudens en personen in Nederland Kernindicatoren, nationaal, 2005 – 2011 in procenten

Pc-bezit huishoudens Internettoegang huishoudens Breedbandtoegang huishoudens Elektronisch winkelen personen

2005 83 78 54 55

2006 84 80 66 61

2007 86 83 74 66

2008 88 86 74 67

2009 91 90 77 74

2010 92 91 77 77

2011 94 94 83 97

Bron: Centraal Bureau voor de Statistiek, onderzoeksrapport ‘ICT, kennis en economie 2012’, publicatiedatum: 15 juni 2012.

14 PinkRoccade Local Government

it’s not an experiment if you know it’s going to work Jeff Bezos

De lokale overheid ondersteunt nieuwe initiatieven door interactie met burgers. Door participatie ontstaat innovatie, en herziening van werkzaamheden en systematiek maakt nieuwe vormen van gemeentelijke dienstverlening mogelijk. De gemeente vormt de verbinding met maatschappelijke partijen en helpt deze bij het vinden van oplossingen. PinkRoccade Local Government ondersteunt dit met klantgerichte, simpele en eenvoudige producten.

Onze standaard is openheid Transparantie is het trefwoord: als de overheid de verbinding met burgers en bedrijfsleven wil maken, dan moeten we openstaan voor samenwerking. Een open houding is een eerste voorwaarde, en vervolgens moet die leiden tot vertrouwen. Dat vertrouwen wek je ook met digitale communicatie: de burger betrekken bij en informeren over de inhoud en voorbereiding van besluitvorming is direct, open en persoonlijk.

Toepasbaar voor alle gemeenten Om de nieuwe gemeentelijke organisatie werkelijkheid te laten worden, is onze inzet richting standaardisatie noodzakelijk.

Dat houdt in dat we, in samenwerking met een aantal gemeenten, pilots gaan gebruiken om de ontwikkeling in kaart te brengen en te stimuleren. Op interactieve wijze versterken we zo de samenhang tussen de overheid en samenleving die digitaliseren.

WHITEPAPER DE NIEUWE LOKALE OVERHEID 15

PinkRoccade Local Government Flight Forum 159 | 5657 DD Eindhoven Postbus 57010 | 5605 AA Eindhoven T +31 (0)40 207 49 00 www.pinkroccadelocalgovernment.nl Contactpersonen Fred Doeleman Programmadirecteur T +31 (0)76 548 75 00 M +31 (0)6 27 06 82 08 fred.doeleman@pinkroccade.nl Chris Holman Manager Gemeenteadvies T +31 (0)40 207 49 00 M +31 (0)6 50 63 29 49 chris.holman@pinkroccade.nl

PinkRoccade Local Government is onderdeel van Total Specific Solutions, een toonaangevende onderneming voor business solutions, bestaande uit specialistische werkmaatschappijen voor een aantal marktsectoren.

In de publieke sector levert TSS-onderneming PinkRoccade Local Government al meer dan 30 jaar bedrijfssoftware en diensten aan lokale overheden. De helft van de Nederlandse gemeenten en tal van waterschappen en provincies maken succesvol gebruik van onze oplossingen. Dat verbetert de uitvoering van wettelijke taken en optimaliseert de bedrijfsvoering. Het resultaat is een efficiënte, snelle en gestroomlijnde dienstverlening voor burgers en bedrijven.

PinkRoccade Local Government onderzoekt bestuurlijke vernieuwing bij de lokale overheid in Nederland en publiceert een serie whitepapers over de resultaten. De huidige gemeentelijke organisatie wordt herijkt. Nieuwe wegen om effectief en efficiënt te innoveren worden verkend. Daarbij gaat ruime aandacht uit naar cultuurverandering, nieuwe rolmodellen en de herverdeling van taken en verantwoordelijkheden – binnen de overheid, en tussen overheid en samenleving. Centraal staat een optimale verbinding tussen publieke en private partijen. Kernwoorden bij deze operatie zijn heldere besluitvorming, transparantie, draagvlak en communicatie.

Bronnen – Maarten Allers en Bieuwe Geertsema, artikel Me Judice 9 november 2012: Kabinet rekent zich rijk met gemeentelijke opschaling, en artikel COELO 2012: Gemeentelijke schaalvergroting levert geen geld op – Jan Rotmans, boek 2012: In het oog van de orkaan – WRR rapport 2012: Vertrouwen in burgers – William Strauss en Neil Howe, boek 2000: Millennials Rising: The Next Great Generation – CBS, onderzoek 15 juni 2012: ICT, kennis en economie 2012