Nederland www.totalidentity.nl info@totalidentity.nl
België|Belgique www.totalidentity.be info@totalidentity.be
TOTAL IDENTITY
TOTAL IDENTITY Gijzelaarsstraat 29 B-2000 Antwerpen Telefoon +32 3 230 42 70 Fax +32 3 230 47 49
Amsterdam Postbus 12480 1100 AL Amsterdam ZO Paalbergweg 42 1105 BV Amsterdam ZO Telefoon (020) 750 95 00 Fax (020) 750 95 01
Zuid-Korea www.totalidentity.co.kr info@totalidentity.co.kr
Den Haag Postbus 221 2501 CE Den Haag Mauritskade 5 2514 HC Den Haag Telefoon (070) 311 05 30 Fax (070) 311 05 31
TOTAL IDENTITY 2F, 15-21 Youido-Dong Youngdungpo-Gu 150-706 Seoul, Zuid-Korea Telefoon +82 2 2167 7521 Fax +82 2 2167 7520
Maastricht Postbus 1580 6201 BN Maastricht Stationsplein 27 6221 BT Maastricht Telefoon (043) 325 25 44 Fax (043) 325 45 90
PARTNERS
Rotterdam Postbus 1500 3000 BM Rotterdam Weena-Zuid 114 3012 NC Rotterdam Telefoon (010) 206 54 54 Fax (010) 206 54 50
Nederland IDB TELEMATICA Bedrijfs- en kantoorautomatisering Postbus 121 3440 AC Woerden De Bleek 1 3447 GV Woerden Telefoon (0348) 42 34 30 Fax (0348) 42 34 84 www.idbgroep.nl info@idbgroep.nl ZAPPWERK Creative Web Development Postbus 3363 2601 DJ Delft Burgwal 47 2611 GG Delft Telefoon (015) 257 42 82 Fax (015) 257 42 72 www.zappwerk.nl info@zappwerk.nl België|Belgique GRAMMA Corporate Communication Gijzelaarsstraat 29 B-2000 Antwerpen Telefoon +32 3 230 42 70 Fax +32 3 230 47 49 www.gramma.be info@gramma.be Duitsland www.totalidentity.de info@totalidentity.de Erich Sommer – TOTAL IDENTITY Aachenerstrasse 114 D-50674 Köln Telefoon +49 221 34 89 29 70 Fax +49 221 34 89 29 73
Druk Aeroprint, Ouderkerk aan de Amstel Papier omslag: 300 grams Notarius mat, binnenwerk: 160 grams Silken wit (Proost en Brandt)
De strijd om het bestaan De noodzaak tot legitimatie bij verzelfstandigde overheidsinstellingen Over de auteurs
Barbara Brian | Saskia Dijkstra TOTAL IDENTITY
Barbara Brian (1968) studeerde Beleid en Bestuur in Internationale Organisaties aan de Rijksuniversiteit Groningen. Na haar studie heeft zij een aantal jaar als freelance redacteur en communicatieadviseur gewerkt voor diverse uitgeverijen en communicatiebureaus. Daarna was zij als communicatieadviseur werkzaam bij Senter (een agentschap van het Ministerie van Economische Zaken), waar zij zich zowel bezighield met de corporate communicatie als met de marketingcommunicatie van verschillende subsidieregelingen. Sinds 2002 werkt zij als adviseur bij Total Identity, waar ze corporate identity en communicatietrajecten begeleidt en verantwoordelijk is voor de marktgroep Overheid & Non-Profit van het bureau. Saskia Dijkstra (1971) adviseert vanuit de marktgroep Overheid & NonProfit opdrachtgevers van Total Identity in de ontwikkeling van hun identiteit en het uitdragen hiervan in hun communicatie. Ze heeft zich daarvoor bij SCAN Management Consultants beziggehouden met merkidentiteit, positionering en communicatie voor onder meer het Merkenbureau Benelux en de Stichting Reprorecht. Saskia studeerde Communicatiewetenschap aan de Universiteit van Amsterdam en heeft zich daarna bij diverse reclamebureaus toegelegd op marktonderzoek en communicatiestrategie.
De strijd om het bestaan De noodzaak tot legitimatie bij verzelfstandigde overheidsinstellingen Barbara Brian | Saskia Dijkstra
2004 TOTAL IDENTITY Amsterdam
Inleiding De contouren van deze tijd krijgen langzamerhand vorm. Het individualisme van eind 20e eeuw maakt weer plaats voor meer collectief gemeenschapsdenken, waarbij ieder mens als individu in een gemeenschap zijn verantwoordelijkheden heeft. Als deelnemer aan de markt en de maatschappij, als werkende en als burger. Krachten worden gebundeld om partijen die zich niet houden aan de ongeschreven regels van fatsoen, ter verantwoording te roepen. Met de teruggetreden overheid heeft de gemeenschap dit heft in handen genomen.
2
Deregulering De jaren van ‘polderen’ om tot consensus te komen, zijn ten einde. De overheid wil duidelijkheid scheppen door daadkrachtig optreden: minder regels en meer verantwoordelijkheid bij de burger en ondernemer. Onder de noemer van deregulering wil de overheid ook het eigen functioneren kritisch onder de loep nemen: reorganisatie van het overheidsapparaat om effectiever, efficiënter en eenvoudiger te worden. Het moet anders en beter. De ironie is, dat veel van de activiteiten van deze moderniseringslag op de burger gericht zijn: denk alleen al aan de aangekondigde kabinetsplannen betreffende bezuinigen en loonmatiging. Het valt dan ook te verwachten dat de burger vaker en feller van zich zal laten horen. Het publiek eist verantwoording, transparantie en integriteit. De tijd dat begrip en acceptatie opgelegd konden worden, is definitief voorbij en maakt plaats voor een continue dialoog en samenspel tussen overheid, markt en maatschappij. Scheidslijnen vervagen. De identiteit van organisaties en instellingen kan niet langer worden ingezet als een autonome managementtool om het imago te beïnvloeden, maar komt juist tot stand in het continue proces met de omgeving en bij de gratie hiervan. Andere overheid De nieuwe daadkracht van de overheid en het veranderde samenspel met markt en maatschappij krijgt verder vorm in het programma ‘Andere overheid’. Hierin stelt het kabinet-Balkenende zich een viertal doelen: – het verbeteren van de dienstverlening aan de burgers; – minder regels en zaken anders regelen; – een betere organisatie van de rijksoverheid; – het vernieuwen van de relatie met provincies en gemeenten. 3
Het programma maakt nog eens duidelijk dat het kabinet toe wil naar een zelfregulerende samenleving, waarbij de burger en het bedrijfsleven meer verantwoordelijkheid krijgen over doen en laten en minder vaak een beroep doen op het gemeenschapsgeld. De mens is zelf verantwoordelijk voor zijn gedrag en dus ook voor zijn falen of succes. De gevolgen hiervan zijn inmiddels voelbaar, zowel bij de werkgever en de werknemer als bij de burger: zo leidt het afschaffen van het prepensioen, de extra kosten voor zieke werknemers (WAO) voor de werkgever en een strikter beleid voor werklozen tot een zakelijkere samenleving. We moeten meer uitvoeren, meer innoveren, harder en creatiever werken, korter studeren en gerichter sparen. De vraag is nu wat het kabinet daar zelf tegenover gaat zetten. Neocentralisme? De huidige discussie over de doelmatigheid van zelfstandige overheidsinstellingen illustreert dat de overheid anderzijds overweegt meer verantwoordelijkheid naar zich toe te trekken. Deze discussie vormt daarmee een potentiële bedreiging voor zbo’s en agentschappen. Wat is er namelijk aan de hand? Als we de kabinetsplannen goed begrijpen, wordt er gepleit voor het in stand houden van een gedecentraliseerde overheid. Minder overheidsbemoeienis vereist een vergaande scheiding van beleid en uitvoering. Daar dreigt echter nu – hoe strijdig ook met het kabinetsbeleid – een einde aan te komen. Het kabinet pleit, onder aanvoering van minister Zalm, voor meer controle op het doen en laten van verzelfstandigde overheidsinstellingen. Het bestaansrecht van zbo’s en agentschappen komt daarmee in het geding.
4
Doelmatigheid ter discussie Daarbij komt dat ook de burger van zich laat horen als het gaat om de bestedingen van gemeenschapsgeld. Met enorme media-aandacht voor bijvoorbeeld de uit de hand gelopen begrotingen van de Betuwelijn en de majestueuze inrichting van directiekantoren, komt ook de vraag vanuit de maatschappij op naar de doelmatigheid van deze overheidsbestedingen en daaraan gelieerd het bestaansrecht van de uitvoerders. Daarnaast heeft de digitalisering van de samenleving ertoe geleid dat het voor de burger steeds gemakkelijker wordt om zich uit te spreken. Sites als die van de Ombudsman staan bol van de klachten over de slechte bereikbaarheid en het trage functioneren van de overheidsdiensten. Kortom, de doelmatigheid van de beleidsuitvoering staat op een breed vlak ter discussie. Dergelijke ontwikkelingen geven de overheidsinstellingen geen goede reputatie en komen als een boemerang terug op het algehele imago van de overheid. Met de dag wordt in de media aangetoond dat de scheiding tussen beleid en uitvoering zijn grenzen heeft bereikt. Het gevoelde ‘democratisch gat’ tussen beleid en uitvoering moet worden opgelost, hoe dan ook. En liever gisteren dan vandaag. Rapport-Kohnstamm Om beter inzicht te krijgen in de route voor verzelfstandigde overheidsorganen om de politieke en publieke spanningen op een professionele manier te pareren, moet allereerst worden gekeken naar de argumenten die tegen de bestaande structuur pleiten. Het recentelijk uitgebrachte rapport-Kohnstamm (‘Een herkenbare staat: investeren in de overheid’) over verzelfstandigde overheidsorganen maakt duidelijk waar het grootste knelpunt ligt: er is te veel onduidelijkheid, sterker nog, er
5
is onduidelijkheid over wat het probleem precies is dat moet worden opgelost. Waar Kohnstamm echt zeker van is, is dat het zo niet langer kan doorgaan. Onder de publieke en politieke druk dreigt bij gebrek aan duidelijkheid de meest rigoureuze oplossing de beste te worden: het terugdraaien van de scheiding tussen beleid en uitvoering. Dan komt er in elk geval duidelijkheid en is er een politiek statement gemaakt. Of dit ook goed is voor de lange termijn, blijft de vraag. De noodzaak tot legitimatie Voor welke uitdagingen staan de verzelfstandigde overheidsinstellingen de komende tijd? Welke discussie moeten zij aangaan en, belangrijker nog, hoe kunnen zij ervoor zorgen dat de zelfstandige functie acceptatie behoudt en begrip krijgt? Om hun bestaan te legitimeren, zullen zij de gepercipieerde onduidelijkheid rondom dit bestaan moeten wegnemen, zullen zij zichzelf, hun identiteit en ambitie zeer scherp moeten neerzetten en uitstralen. Het advies van de commissie-Kohnstamm is resoluut: zij die aantonen dat onafhankelijkheid nodig is om tegengewicht te bieden aan het kabinet en om belangenverstrengeling tegen te gaan, hebben reden van bestaan. De OPTA, als toezichthouder op de post- en telecommunicatiemarkt, is onder meer ontstaan naar aanleiding van de wens de deelname van de Staat als aandeelhouder in KPN los te koppelen van het toezicht op de telecommunicatiemarkt. De overige motieven voor het in het leven roepen van een zbo, zoals maatschappelijke participatie en de wenselijke scheiding tussen beleid en uitvoering, zijn niet langer relevant, aldus het advies. Deze motieven zijn organisatorisch van aard en dus oplosbaar.
6
Andere redenen van bestaan Kohnstamm laat echter een aantal andere redenen om een zelfstandige status te krijgen buiten beschouwing, te weten: – het bestuurlijk beheersen en verbeteren van het bedrijfsmatig functioneren; – minder belasting voor de bestuurlijke kern (inclusief de minister); – meer aandacht voor de omgeving (burger en andere betrokkenen). Deze doelen zijn gericht op het klantgerichter en efficiënter opereren; belangrijke doelen die we niet uit het oog moeten verliezen, gegeven de huidige kabinetsplannen. En juist op deze terreinen is met het oog op de nabije toekomst werk te verrichten voor de verzelfstandigde overheidsinstellingen. Zij moeten duidelijk hun doel en het belang daarvan kenbaar maken en aantonen dat zij efficiënter functioneren onder de zelfstandige status. Doel, missie en ambitie Door de doelstelling, de reden van bestaan, helder voor ogen te krijgen, wordt het ‘democratische gat’ opgevuld en wordt er duidelijkheid geschapen. Zonder doel geen legitimatie. Het doel verklaart waarom een organisatie doet wat zij doet, welke functie zij heeft of voor zich weggelegd ziet. Onderzoek wijst herhaaldelijk uit dat organisaties (profit of non-profit, fast mover of dienstverlener) die lange tijd bestaan een duidelijk doel dan wel missie hebben. Zonder gedeelde missie is er geen richting en focus op de activiteiten die ontwikkeld moeten worden. Het maakt de identiteit zichtbaar en voelbaar en legt de connectie met de omgeving (klanten, financiële relaties, eigen medewerkers). 7
Uit de missie volgt ambitie. Dat is de batterij waarop de organisatie drijft. Zonder ambitie geen perspectief: wat willen we bereiken met elkaar en in samenhang met onze omgeving? Hoe gaan wij dat vervolgens vertalen naar producten en diensten? Naar gedrag van de medewerkers en naar de uitstraling van de organisatie? Welke focus (positionering) brengen we aan? De verzelfstandigde overheidsinstellingen kunnen hun publieke identiteit hervinden door doel, missie en ambitie te ontwikkelen in het samenspel met de markt en de samenleving, in plaats van daarboven. Zo kunnen zij werken aan vertrouwen, een sterke reputatie en het gewenste imago. Op deze manier kunnen zij hun bestaansrecht zeker stellen. De nieuwe rol van communicatie Het verkrijgen van legitimatie vereist van de verzelfstandigde overheidsinstellingen een andere kijk op de rol van communicatie. De tijd dat communicatie primair diende om het publiek te informeren, ligt definitief achter ons. Agentschappen en zbo’s moeten zich opstellen als lerende organisaties die voortdurend zoeken naar de aansluiting met veranderende normen en waarden in de markt en de maatschappij. Voortdurend moet duidelijk zijn wat de issues zijn die spelen en welke behoeften er zijn om met daadwerkelijk betere diensten en producten te komen. De intelligentie, innovativiteit en creativiteit van de organisatie worden zeer op de proef gesteld en communicatie – intern en extern – moet centraal staan in dit permanente en dynamische proces. Dat zal nieuw zijn voor veel overheidsinstellingen. De afdeling Communicatie kan niet langer puur ondersteunend zijn, maar moet veel meer een activerende rol op zich nemen. Van Communicatie wordt gevraagd een antenne te ontwikkelen om behoeften en meningen waar te nemen, te interprete8
ren en op basis hiervan intern te stimuleren dat de eigen strategische keuzes aan een voortdurende reflectie worden onderworpen. Hiermee wordt de organisatie aangezet voortdurend proactief en gezamenlijk de eigen identiteit onder de loep te nemen en verder te ontwikkelen. Organisatie- en communicatiebeleid zijn feitelijk onlosmakelijk met elkaar verbonden; het ontwikkelen van een communicatiebeleid op basis van een vastgesteld organisatiebeleid is te statisch en volstaat niet langer in deze roerige tijden. Monitoring, scenario-ontwikkeling, conceptueel gedreven creativiteit en een zeer goede antenne om signalen uit de samenleving op te pikken – liefst nog voor de samenleving ze zelf uitgekristalliseerd heeft – en deze een plek te geven binnen de identiteit van de organisatie, zijn vaardigheden waarin de verzelfstandigde organisaties moeten investeren.
9
De Belastingdienst Als aansprekend voorbeeld van een overheidsinstelling die erin slaagt perspectief aan te brengen en zo relevantie te krijgen, wordt vaak de Belastingdienst genoemd, onderdeel van het Ministerie van Financiën. De Belastingdienst is een instelling met een eigen identiteit en cultuur, die in redelijke mate zelfstandig opereert. En die succesvol is, ondanks dat beleid en uitvoering onder de paraplu van het ministerie vallen. De Belastingdienst heeft zich ten doel gesteld de drempel te verlagen en toegankelijker te worden. Met de campagneregel ‘Leuker kunnen we het niet maken, wel makkelijker’ heeft de Belastingdienst zijn missie letterlijk gecommuniceerd. In één oogopslag is het duidelijk wat de Belastingdienst wil en waar de dienst naar streeft. Het elektronisch aangifte doen illustreert dat de Belastingdienst het ook meent. De burger wordt als ‘klant’ daadwer kelijk beter geholpen en op een sympathieke manier benaderd en behandeld. De Belastingdienst heeft zijn identiteit helder en duidelijk gemaakt door aansluiting te vinden bij de issues die er spelen bij het publiek. Op basis hiervan zijn strategische keuzes gemaakt, die de organisatie legitimeert in haar bestaansrecht.
10
Het Kadaster Een andere overheidsinstelling wiens bestaansrecht niet ter discussie staat, is het Kadaster. Sinds de aantreding in 1994 is de efficiency verbeterd en de toegankelijkheid en laagdrempeligheid vergroot. De missie van het Kadaster luidt: ‘Het Kadaster bevordert de rechtszekerheid bij het maatschappelijk verkeer inzake registergoederen [...] Verder optimaliseren we de geometrische basis bestanden en bevorderen we een optimale informatievoorziening over dit alles aan de samenleving.’ Deze missie laat zien wat de organisatie wil en welke functie zij voor zichzelf ziet weggelegd. Daarnaast wordt de publieke rol ook genoemd. Het Kadaster heeft de missie vertaald naar doelgroepgerichte diensten en producten (on line bereikbaar). De organisatie wisselt haar kennis uit met andere organisaties, zoals gemeenten en waterschappen, maar ook met makelaars en notarissen. Daarnaast laat het Kadaster een brede maatschappelijke betrokkenheid zien door actief in woon- en leefmilieuprojecten een rol te spelen bij de gemeentelijke en provinciale beleidsplannen en ondersteunt het organisaties als NOVIB. Daarbij handelt het altijd vanuit drie waarden: onafhankelijk, deskundig en betrouwbaar.
11
12