Guía anticorrupción 3. Elaboración de lineamientos antisoborno en entidades públicas

Guía práctica PARA LA ELABORACIÓN de

LINEAMIENTOS ANTI-SOBORNO

EN ENTIDADES PÚBLICAS

Guía práctica

para la elaboración de lineamientos anti-soborno en entidades públicas

Esta guía práctica se produce en el marco del proyecto Transparencia para la Paz y el Desarrollo, puesto en marcha por Transparencia por Colombia con la ayuda financiera de la Comunidad Europea y la embajada de la República Federal de Alemania.

CORPORACIÓN TRANSPARENCIA POR COLOMBIA Junta Directiva Rosa Inés Ospina Robledo Alejandro Linares Cantillo Esperanza González Rodríguez Eulalia Arboleda de Montes Fernando Jaramillo Giraldo Daniel Perea Villa Fernando Cortés Mcallister Ángela Escallón Emiliani Consejo Rector Rosa Inés Ospina Robledo Andrés Echavarría Olano Rodrigo Gutiérrez Duque Alejandro Linares Cantillo Margarita Garrido Otoya José Alejandro Cortés Osorio Carlos Angulo Galvis Directora Ejecutiva Elisabeth Ungar Bleier Dirección general y coordinación

Marcela Restrepo Hung Directora del Área de Sector Público

Gerardo Andrés Hernández Montes Director del Área de Ciudadanía

Ana Paulina Sabbagh Acevedo

Coordinadora General, Programa Transparencia para la paz y el desarrollo

Autor Paula Vanessa Páez Barreto Edición Eduardo Arias

Corporación Transparencia por Colombia PBX: (571) 6100822 | Fax: (571) 6396266 Carrera 45A # No. 93-61 Bogotá – Colombia transparencia@transparenciacolombia.org.co www.transparenciacolombia.org.co @transparenciaco Diseño, diagramación e interactividad Azoma Criterio Editorial Ltda. www.azoma.net

Agradecimiento especial: A los servidores públicos y ciudadanos de los municipios de Bucaramanga, Piedecuesta, Barrancabermeja y a la Contraloría de Bucaramanga; a la gobernación de Norte de Santander, las alcaldías de Cúcuta, los Patios; y a la gobernación de Cundinamarca y las alcaldías de Sopó, Madrid, y Mosquera, quienes aportaron con su valioso conocimiento al perfeccionamiento de esta caja de herramientas que busca promover la Transparencia y la Lucha Contra la Corrupción.

El contenido de este documento es responsabilidad exclusiva de la Corporación Transparencia por Colombia y en modo alguno debe considerarse que refleja la posición de la Unión Europea o la Embajada de la Republica Federal de Alemania.

¿QUÉ ES EL SOBORNO?

CONTENIDO

Introducción

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1. ¿Qué es el soborno?

9

2. ¿Qué actores participan en el soborno?

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3. Normatividad internacional en lucha contra la soborno

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4. Normatividad colombiana

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5. Por qué generar lineamientos anti-soborno en entidades públicas

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6. Lineamientos de la política anti-soborno a. Responsables b. Prohibir el soborno en todas sus manifestaciones c. Evaluación de riesgos

17 18 19 20

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Guía práctica para la elaboración de lineamientos anti-soborno en entidades públicas

d.

e. f. g. h. i.

Sensibilizar y hacer participes a servidores, empresas y ciudadanos Promover la ética e integridad pública Fortalecer estrategias de transparencia Toma de decisiones desconcentrada Plan de acción y cronograma Establecer procedimientos de seguimiento y evaluación

Anexos

6

22 23 24 26 26 27 28

Contenido

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¿QUÉ ES EL SOBORNO?

INTRODUCCIÓN

Si se entiende la corrupción como el “abuso de posiciones de poder o de confianza, para el beneficio particular en detrimento del interés colectivo, realizado a través de ofrecer o solicitar, entregar o recibir bienes o dinero en especie, en servicios o beneficios, a cambio de acciones, decisiones u omisiones” 1, es más que evidente que esta afecta directamente la legitimidad de las acciones realizadas por las entidades del Estado, dificulta la gobernabilidad en el territorio, desmotiva a la ciudadanía en su participación como agente activo de transformación, pero, sobre todo, afecta el acceso a bienes y servicios fundamentales para el desarrollo social y económico.

Desarrollar estrategias para hacer frente a la corrupción en sus diferentes manifestaciones en Colombia favorece la puesta en marcha de políticas de desarrollo en los territorios. Lo anterior, a su vez, fortalece la democracia, la participación política y ciudadana en los asuntos de interés público y el diálogo social como herramienta para la solución de los conflictos y la consolidación de la paz.

El diseño de lineamientos anti-soborno para entidades públicas proveerá de herramientas tangibles a la administración para luchar contra la corrupción en una de sus manifestaciones más comunes: el soborno. Estos lineamientos deben ir acompañados de estrategias de transparencia, buen gobierno e integridad, que faciliten la prevención, identificación y sanción del soborno.

Así mismo, es necesario que estos lineamientos se articulen con los diferentes procesos y procedimientos propios de toda entidad con el propósito de hacer

1 Corporación Transparencia por Colombia. Gestión Pública en clave de Transparencia. Alcaldes y Gobernadores. 2012. Pág 3.

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evidente la importancia de luchar contra la corrupción. Para ello es necesario hacer visibles las acciones de la entidad para reducir la posibilidad del hecho, facilitar la identificación de los sectores y cargos susceptibles, y por último, diseñar estrategias para su reducción y eliminación definitiva en las relaciones con empresas y ciudadanos.

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¿QUÉ ES EL SOBORNO?

1

¿Qué es el SOBORNO? En la legislación colombiana el soborno o cohecho es el ofrecimiento o solicitud, recibo o entrega, de regalos, préstamos, dinero o cualquier otro tipo de recurso con el propósito de obtener un beneficio particular o ventaja indebidas.

El soborno se configura entre un sujeto que recibe o entrega bienes en especie o dineros a cambio de “algo”, y un sujeto que ofrece o solicita su entrega. El delito puede ser cometido por un servidor público en el ejercicio de sus funciones o una empresa o particular que busca un beneficio individual.

La práctica de este mecanismo de corrupción desfigura las relaciones que se generan entre las autoridades, el sector privado y la ciudadanía, lo que aumenta los costos en las transacciones comerciales, desvía los recursos públicos y afecta los bienes del Estado. Entonces, mientras algunos actores haciendo uso de su posición privilegiada aumentan sus ganancias y recursos privados (económicos, posición en el mercado, poder de incidencia, entre otros), el soborno aumenta los niveles de desigualdad social, afecta la entrega de bienes y servicios públicos y distorsiona el mercado.

Es importante resaltar que el soborno se relaciona con otros delitos de corrupción como malversación de recursos públicos, uso privilegiado de información pública, tráfico de influencias, enriquecimiento ilícito, prevaricato, abuso de autoridad y concusión.

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¿QUÉ ACTORES PARTICIPAN EN EL SOBORNO? La OCDE, institución líder en la lucha contra el soborno en el mundo, ha definido que en este mecanismo de corrupción participan diferentes actores2: el sobornador, el intermediario, el sobornado y los terceros beneficiarios. No obstante, es claro que en el soborno el servidor puede ser el agente activo o pasivo de la transacción. Por lo anterior, se definen cuatro actores en la transacción: dos directos y dos indirectos.

Agente activo del soborno. El sobornador es quien ofrece o solicita bienes, dinero, dádivas, regalos o premios con el propósito de obtener un interés individual, acto que realiza de forma consciente y deliberada. No existe un solo tipo de persona o individuo que soborna; puede ser una persona jurídica, empresa o entidad pública, la directiva, un servidor público intermedio, contratistas, supervisores de contratos, empleados, consultores o proveedores.

Es decir, así como el soborno puede ejercerse directamente desde una entidad pública, puede también operar bajo el interés personal de un servidor público sin que la entidad esté al tanto el delito.

Intermediarios. Son personas que actúan en nombre del agente activo y pueden ser personas jurídicas o naturales. En la transacción del soborno, el intermediario facilita la negociación para la aceptación del soborno de acuerdo con su nivel de conocimiento de la entidad o del servidor público al que se pretende sobornar, del mercado o del proceso a intervenir. Un tercero en el ofrecimiento del soborno dificulta la detección del hecho de corrupción al obstaculizar la identificación del beneficiario final del acto.

2 OCDE. Disponible en: http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/anti-briberyconvention/44956834. pdf

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¿QUÉ ACTORES PARTICIPAN EN EL SOBORNO?

El sujeto pasivo del soborno. Es quien recibe o acepta el soborno. Es el servidor público que recibe un regalo, dinero o dádiva teniendo el conocimiento del acto ilegal que va a realizar. También es la entidad pública o el servidor público que cede a la solicitud del soborno.

Terceros beneficiarios: En algunas oportunidades la entrega de los sobornos puede estar dirigida a terceros, lo que significa que los recursos se le transfieren indirectamente a quien solicitó o recibió el soborno. Al igual que los intermediarios, el uso de terceros beneficiarios dificulta la identificación e investigación del hecho de corrupción, así como la recuperación de activos o productos resultantes.

Grafico 1

TRIÁNGULACIÓN EN EL SOBORNO

Intermediario

Agente activo

Soborno

Agente pasivo

Terceros beneficiarios

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NORMATIVIDAD INTERNACIONAL EN LA LUCHA CONTRA EL SOBORNO Entender el soborno como un problema transnacional que afecta el desarrollo de los países y es incentivado por las dinámicas del mercado y la globalización ha llevado al desarrollo de instrumentos normativos a nivel internacional para luchar contra esta problemática. Cada uno de los instrumentos hace referencia a la importancia de combatir el soborno desde el sector público, sin olvidar el papel que juegan las empresas y los ciudadanos al poner en marcha estrategias de transparencia e integridad. De esta forma, los tres principales instrumentos internacionales son:

Convención Interamericana de Lucha contra la Corrupción Es la primera convención internacional y el primer esfuerzo a nivel regional.

La Convención Interamericana de Lucha Contra la Corrupción se suscribió en 1996, y Colombia la ratificó mediante la Ley 412 de 1997. Da lineamientos normativos para combatir la corrupción y el soborno desde la prevención, detección, sanción y erradicación. La Convención contempla el soborno desde la perspectiva del cohecho pasivo que recae en el funcionario que se deja sobornar a cambio de realizar u omitir cualquier acto en el ejercicio de sus funciones públicas.

Al considerar las dinámicas actuales de la economía e inversión internacional, la convención sanciona el soborno transnacional, que consiste en ofrecerle a un funcionario público de otro Estado cualquier tipo de compensación para que realice u omite alguna función propia de su cargo.

Como medida preventiva en la lucha contra el soborno, el Artículo 3 de la convención establece la relevancia de implementar medidas que impidan el soborno de funcionarios públicos, a través de mecanismos como son asegurar 12

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NORMATIVIDAD INTERNACIONAL EN LA LUCHA CONTRA EL SOBORNO

que las empresas mantengan registros detallados de las adquisiciones, enajenación de activos y el establecimiento de controles internos para detectar actos de corrupción.

Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción

La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción fue adoptada en el 2003 y ratificada por Colombia mediante la Ley 970 de 2005. La Convención busca promover y fortalecer las medidas para prevenir y combatir la corrupción, así como la integridad, rendición de cuentas y debida gestión de los asuntos y bienes públicos.

Al igual que la anterior, esta convención establece la necesidad de adoptar medidas legislativas de otra índole con el objetivo de tipificar como delito el soborno, el cual es abordado nuevamente desde el enfoque de cohecho pasivo. Así mismo, establece el soborno de funcionarios públicos y de funcionarios de organizaciones internacionales públicas.

Convención para combatir el cohecho de servidores públicos extranjeros en transacciones comerciales internacionales

La convención anti-soborno de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico – OCDEdata de 1997 y Colombia la ratificó el 2 de agosto de 2012. Es la convención que señala de forma específica la forma de tratar y combatir el soborno a nivel internacional. A diferencia de las dos anteriores convenciones, la OCDE aborda por primera vez el cohecho activo, al condenar la conducta del particular (empresa o ciudadano) que ofrece el soborno al servidor público.

Aunque esta convención se refiere al soborno transnacional, es necesario tener en cuenta los siguientes lineamientos: Existe cohecho pasivo y cohecho activo. La convención aborda la corrupción activa o cohecho activo donde el delito lo comete la persona que promete o da el soborno; a diferencia del cohecho pasivo, en que el delito lo comete el servidor que recibe el soborno.

Intermediación de terceros. Señala la intermediación de terceros en la comisión del delito, así como el beneficio de un tercero en la transacción.

Ventajas indebidas. Hace hincapié en el soborno como una forma de obtener ventajas indebidas en las transacciones comerciales.

Establece la responsabilidad de las personas morales por el cohecho de un servidor público extranjero.

Recuperar activos o productos del cohecho. El producto del cohecho se refiere a las ganancias o a otros beneficios que el autor del cohecho obtiene de la transacción o de otra ventaja indebida que se hubiera obtenido o conservado mediante el cohecho.

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NORMATIVIDAD COLOMBIANA El Código Penal Colombiano, el Código Disciplinario Único y el Estatuto Anticorrupción son las referencias normativas que rigen la lucha contra el soborno en Colombia. Es importante señalar que el Estatuto Anticorrupción (Ley 1474 de 2011) incluye tres nuevos delitos contra la administración pública, uno de ellos en relación con el soborno a testigos en los procesos judiciales. En la siguiente tabla se señalan los avances hasta la actualidad. tabla 1 CÓDIGO PENAL COLOMBIANO

Cohecho propio. El servidor público que reciba para sí o para otro dinero u otra utilidad, o acepte promesa remuneratoria, directa o indirectamente, para retardar u omitir un acto propio de su cargo, o para ejecutar uno contrario a sus deberes oficiales.

Cohecho impropio. El servidor público que acepte para sí o para otro, dinero u otra utilidad o promesa remuneratoria, directa o indirecta, por acto que deba ejecutar en el desempeño de sus funciones.

Cohecho por dar u ofrecer. El que dé u ofrezca dinero u otra utilidad a servidor público en los casos previstos en los dos artículos anteriores.

CÓDIGO DISCIPLINARIO

Artículo 35. Prohibiciones.

– Solicitar, directa o indirectamente, dádivas, agasajos, regalos, favores o cualquier otra clase de beneficios.

– Aceptar, sin permiso de la autoridad correspondiente, cargos, honores o recompensas provenientes de organismos internacionales o gobiernos extranjeros, o celebrar contratos con estos, sin previa autorización del Gobierno Artículo 55. Sujetos y faltas gravísimas.

– Ofrecer u otorgar dádivas o prebendas a los servidores públicos o particulares para obtener beneficios personales que desvíen la transparencia en el uso de los recursos públicos.

– Ofrecer u otorgar dádivas o prebendas a los servidores públicos o particulares para obtener beneficios personales que desvíen la transparencia en el uso de los recursos públicos.

– Abstenerse de denunciar a los servidores públicos y particulares que soliciten dádivas, prebendas o cualquier beneficio en perjuicio de la transparencia del servicio público.

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NORMATIVIDAD COLOMBIANA

ESTATUTO ANTICORRUPCIÓN

Artículo 16. Corrupción Privada.

La Ley 599 de 2000 tendrá un artículo 250A, el cual quedará así: El que directamente o por interpuesta persona prometa, ofrezca o conceda a directivos, administradores, empleados o asesores de una sociedad, asociación o fundación una dádiva o cualquier beneficio no justificado para que le favorezca a él o a un tercero, en perjuicio de aquella, incurrirá en prisión de cuatro (4) a ocho (8) años y multa de diez (10) hasta de mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Con las mismas penas será castigado el directivo, administrador, empleado o asesor de una sociedad, asociación o fundación que, por sí o por persona interpuesta, reciba, solicite o acepte una dádiva o cualquier beneficio no justificado, en perjuicio de aquella. Cuando la conducta realizada produzca un perjuicio económico en detrimento de la sociedad, asociación o fundación, la pena será de seis (6) a diez (10) años.

Artículo 30. Soborno Trasnacional. El artículo 433 del Código Penal quedará así: El que dé u ofrezca a un servidor público extranjero, en provecho de este o de un tercero, directa o indirectamente, cualquier dinero, objeto de valor pecuniario u otra utilidad a cambio de que este realice, omita o retarde cualquier acto relacionado con una transacción económica o comercial, incurrirá en prisión de nueve (9) a quince (15) años y multa de cien (100) a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Artículo 31. Soborno.

Modifíquese el artículo 444 de la Ley 599 de 2000, que quedará así: El que entregue o prometa dinero u otra utilidad a un testigo para que falte a la verdad o la calle total o parcialmente en su testimonio, incurrirá en prisión de seis (6) a doce (12) años y multa de cien (100) a mil (1.000) salarios.

Artículo 32. Soborno en la Actuación Penal.

Modifíquese el artículo 444-A de la Ley 599 de 2000, que quedará así: El que en provecho suyo o de un tercero entregue o prometa dinero u otra utilidad a persona que fue testigo de un hecho delictivo, para que se abstenga de concurrir a declarar, o para que falte a la verdad, o la calle total o parcialmente, incurrirá en prisión de seis (6) a doce (12) años y multa de cincuenta (50) a dos mil (2.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

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POR QUÉ GENERAR LINEAMIENTOS ANTI-SOBORNO EN ENTIDADES PÚBLICAS El objetivo de generar lineamientos anti-soborno es determinar responsabilidades, estrategias y procedimientos para prevenir la ocurrencia del soborno en las relaciones entre funcionarios, empresas y ciudadanos.

Los lineamientos deben señalar las acciones principales para identificar los riesgos de ocurrencia del soborno, junto con estrategias de prevención en procesos susceptibles como la contratación pública, la entrega de bienes y servicios públicos y la toma de decisiones.

Finalmente, deben establecer herramientas e instrumentos de evaluación y seguimiento a los objetivos planteados.

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¿QUÉ ES EL SOBORNO?

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LINEAMIENTOS de la POLÍTICA ANTI-SOBORNO Todo lineamiento Anti-soborno debe buscar la prevención del soborno en las relaciones que servidores públicos entablan diariamente con empresas y ciudadanos. Esta propuesta se rige por el ciclo de las políticas públicas, conformado por 4 etapas fundamentales: 1) Identificación de riesgos, 2) Diseño de estrategias, 3) Implementación de las mismas 4) Seguimiento y evaluación en función de la retroalimentación y ajuste.

ETAPA 1: Identificación de riesgos

ETAPA 2: Diseño de estrategias

ETAPA 4: Seguimiento y evaluación

ETAPA 3: Implementación

Teniendo en cuenta las etapas de formulación de los lineamientos Anti-Soborno en una entidad pública, se relacionan a continuación una serie de recomendaciones.

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Etapa 1: Evaluación de riesgos

A

Responsables

El éxito en la implementación de lineamientos anti-soborno depende de dos acciones: 1) La voluntad política de la autoridad pública de promover la importancia de la lucha contra las diferentes manifestaciones del soborno que se dan en la entidad; 2) Coordinar las acciones de las diferentes dependencias encargadas de su implementación. Por lo anterior se recomienda organizar o delegar las funciones de un Comité de Buenas Prácticas Anti-Soborno el cual debe estar conformado por: Autoridad máxima: Encargada del liderazgo en la ejecución.

Directivos: Son los encargados de liderar en cada una de sus dependencias la implementación de los lineamientos anti-soborno al transmitir líneas de acción claras y coordinadas con otras instancias. Órganos de vigilancia: Las oficinas de control interno disciplinario y/o de gestión deben velar por el cumplimiento de planes, principios, normas y procedimientos que respeten y acojan la normatividad vigente y que promuevan los principios de transparencia, integridad y buen gobierno.

Ordenadores de gasto: Son los servidores públicos encargados de aprobar el gasto que realiza la entidad a través de contratos.

Sistema de atención al ciudadano: Lo conforman servidores encargados de recibir las preguntas, quejas, reclamos y denuncias de soborno de los ciudadanos.

Servidores públicos relacionados: Son servidores públicos encargados de otorgar trámites, licencias, contratos, realizar auditorías, supervisión o interventoría, entre otras funciones en las cuáles se tiene relación directa con la ciudadanía y/o las empresas.

Las funciones del Comité de Buenas Prácticas Anti-Soborno son: 1. Establecer las bases para su organización y funcionamiento 2. Participar en el diseño de los lineamientos anti-soborno de la entidad, así como ayudar en la implementación y cumplimiento de los mismos.

3. Propender por la integración de los lineamientos anti-soborno en los diferentes aspectos de la gestión interna de la entidad.

4. Promover los valores de transparencia, ética pública, integridad y buen gobierno en la prevención del soborno.

5. Liderar las acciones para prevenir y combatir el soborno.

6. Coordinar las acciones de las diferentes dependencias involucradas en la implementación.

7. Determinar los indicadores de cumplimiento y el método que se seguirá para evaluar anualmente los resultados obtenidos.

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LINEAMIENTOS de la POLÍTICA ANTI-SOBORNO

8. Difundir los resultados de la implementación.

9. Emitir recomendaciones para su efectividad y eficiencia.

La eficiencia de los lineamientos anti-soborno se basa en la participación activa de quienes integran la institución, estableciendo la importancia del trabajo articulado en base a un plan de acción definido. Por lo anterior, la viabilidad depende en gran medida de la comunicación interna en la entidad de informar los avances, las modificaciones y los hallazgos.

b

Prohibir el soborno en todas sus manifestaciones

La entidad debe prohibir el soborno que se realiza a través de solicitar o recibir bienes o dinero en especie, en servicios o beneficios, a cambio de acciones, decisiones u omisiones para el beneficio particular, y debe hacerlo en las siguientes modalidades: Acepta o solicita dinero para retardar o ejecutar una acción que se encuentra dentro sus funciones. En la legislación colombiana se denomina cohecho propio y cohecho impropio.

Aceptó o solicitó en el pasado aportes económicos o en especie, a través de su partido, movimiento o grupo político, por parte de un empresario o particular contribuciones políticas. En este caso quien sobornó incide en la formulación e implementación de leyes y planes de desarrollo territoriales, en la toma de decisiones, en los procesos de contratación pública y en el acceso a bienes y servicios públicos.

Recibe o solicita donaciones y patrocinios de una empresa o particular que busca alcanzar un beneficio particular.

Recibe o solicita pagos por facilitar o agilizar servicios y trámites, que consisten en “pequeños recursos” entregados con el propósito de agilizar o facilitar un trámite, obtener una licencia, permiso o servicio. Culturalmente, el pago no se considera como un hecho de corrupción grave cuando no se trata de un monto económico alto. No obstante, y teniendo en cuenta que realizar el trámite está dentro de las funciones que competen al funcionario y que quien paga esta accediendo a un servicio al cual tiene derecho, es un hecho de corrupción que desvirtúa la relación entre el ciudadano y la entidad pública.

Recibe regalos, hospitalidad y gastos como viajes, transportes, gastos de representación u otros privilegios privilegios a los cuáles no tendría acceso.

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C

Evaluación de riesgos

Es fundamental que la entidad reflexione sobre los riesgos de soborno que enfrenta en los diferentes procesos y procedimientos. Teniendo en cuenta los informes de hallazgos fiscales, disciplinarios y civiles de la oficina de control interno y la percepción de los servidores públicos, se debe elaborar un mapa de riesgos de soborno. Se recomienda que este instrumento se articule con el mapa anticorrupción de la entidad de acuerdo al Artículo 73 del Estatuto Anticorrupción, ley 1474.

El diseño del mapa de riesgos debe contemplar los siguientes lineamientos: El Comité de Buenas prácticas Anti-Soborno es el líder en la identificación de los riesgos de corrupción.

Involucrar a cada una de las dependencias de la entidad con el propósito de identificar los riesgos de soborno. Esto facilita la recolección de información y genera apropiación y conocimiento de las herramientas por parte de los servidores públicos.

Los riesgos de corrupción identificados se deben relacionar con los procesos o temáticas propias de la entidad. Los riesgos relacionados, directa o indirectamente, al soborno se relacionan en la siguiente tabla. tabla 2 PROCESO

Toma de decisiones

RIESGO DE SOBORNO DIRECTO

INDIRECTO

Soborno en la toma de decisiones

Concentración en la toma de decisiones.

Soborno para realizar una acción que está dentro de sus funciones

Discrecionalidad en la toma de decisiones.

Concentración de la información en algunos funcionarios o dependencias

Soborno para acceder a información privilegiada Acceso a la información

Sistemas de información internos deficientes Debilidades en el sistema de archivo de la entidad Canales de comunicación deficientes o inexistentes

Uso indebido de información privilegiada Bajo acceso a la información pública por parte de ciudadanos.

Trámites y servicios

Cobro por realización de trámites

Baja publicidad de los requisitos para realizar un trámite

Pago para acceder a un servicio público

Débil sistema de atención al ciudadano

Pago para agilizar un trámite

Información insuficiente en el estado de proceso de trámite y servicio.

Continua

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LINEAMIENTOS de la POLÍTICA ANTI-SOBORNO

tabla 2

Continuación Financiero

Manipulación del presupuesto a favor propio o de un tercero

Sistema contable ineficiente

Doble contabilidad

Discrecionalidad en la asignación de gastos Selección de personal no idóneo para el cargo.

Baja sanción en la ocurrencia del soborno.

Desconocimiento del código de ética de la entidad.

Recurso humano

Bajos estándares de evaluación a funcionarios.

Capacitaciones y sensibilizaciones insuficientes Conflicto de Intereses

Contratación pública

No publicidad en la declaración de bienes y rentas

Manipulación en las necesidades para contratar

Baja publicidad de la evaluación de necesidades para contratar

Manipulación en los estudios previos

Baja publicidad de estudios previos

Soborno en el diseño de los pliegos de condiciones

Supervisión de contratos deficiente.

Pliegos de condiciones direccionados para beneficiar a una empresa o particular.

Selección de supervisores o interventores no idóneos

Manipulación en la etapa de evaluación de los contratos.

Concentración de la supervisión en algunos servidores

Soborno a Ordenares del Gasto

Concentración de poder en ordenadores de gasto

Manipulación en los informes de hallazgos disciplinarios

Desconocimiento de la normatividad relacionada con el soborno.

Soborno a testigos

Informes de control deficientes e insuficientes

Control y sanción

Identificar la relación directa e indirecta con el soborno facilita la formulación de estrategias para combatir el flagelo. Para ello se hace necesario que la entidad considere prioritario reducir al máximo la ocurrencia del delito y fortalecer las capacidades administrativas de la entidad para mitigar el riesgo.

Identificar cargos vulnerables al soborno3. Prestar especial atención a los cargos relacionados con la contratación pública, prestación de servicios, trámites y atención al ciudadano.

Establecer las causas del soborno a partir de las debilidades (factores internos) y amenazas (factores externos), que influyen en los procesos y procedimientos que generan una mayor vulnerabilidad frente a riesgos de corrupción.

Identificar la modalidad de soborno y su nivel de ocurrencia4.

3 Para el caso, consultar Guía de servidores en condición de vulnerabilidad a la corrupción, de la Corporación Transparencia por Colombia. 2014.

4 Anexo 1. GUÍA MAPA DE RIESGO DE SOBORNO.

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Guía práctica para la elaboración de lineamientos anti-soborno en entidades públicas

La elaboración del mapa de riesgos y el plan anticorrupción debe estar liderada por la máxima directiva de la entidad junto con la oficina de planeación, y debe contar con la participación de todos los servidores públicos.

Etapa 2: DISEÑO DE ESTRATEGIAS Después de establecer los riesgos se deben diseñar una serie de estrategias con el propósito de prevenir el soborno en las relaciones entre servidores públicos, empresas y ciudadanos. En el diseño de las estrategias, se debe consultar a los servidores y dependencias encargadas de su implementación, seguimiento y evaluación con el propósito de garantizar su realización y hacer participes a los empresarios y ciudadanos.

Para el diseño de las estrategias es necesario tener en cuenta el Principio de Proporcionalidad, bajo el cual las estrategias que se diseñen en el marco de los lineamientos anti-soborno, deben tener en cuenta la capacidad administrativa de la entidad, el presupuesto disponible y la ocurrencia del hecho.

D

Sensibilizar y hacer partícipes a servidores, empresas y ciudadanos

Con el propósito de lograr un mayor grado de efectividad en la entidad y transformar las relaciones con las empresas y ciudadanos, es necesario incorporar un programa de sensibilización a servidores públicos, empresarios y ciudadanos en la importancia de rechazar el soborno como mecanismo para acceder y facilitar bienes y servicios.

A nivel interno se debe transmitir a los servidores públicos de todos los niveles, de carrera administrativa y contratistas, el mensaje de lo importante que es para la entidad y para la sociedad en general luchar contra la corrupción y el soborno, partiendo de tres principios: reconocimiento del valor de lo público, reconocimiento del valor del servicio público y reconocimiento de la importancia de prevenir, mitigar y rechazar el soborno.

Este proceso debe basarse en el fortalecimiento de las capacidades a partir del conocimiento del soborno en sus diferentes manifestaciones, y presentarlo como un delito asociado a la corrupción. También debe promocionar la importancia de cuidar los bienes públicos en la construcción de una democracia participativa e igualitaria, la promoción de los valores de la entidad y la apropiación por parte del servidor público de sus funciones.

Para lo anterior se debe crear un programa completo de sensibilización que abarque los siguientes puntos 5: 5 La sensibilización debe realizarse como mínimo una vez al año, con el fin de fortalecer estrategias de lucha contra la corrupción como es el plan de anticorrupción y de atención al ciudadano señalado por el Artículo73 de la ley 1474 de 2011. Adicionalmente, se sugiere realizar la sensibilización a quienes se incorporan a la entidad, y por lo tanto, deben ejercer funciones públicas.

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LINEAMIENTOS de la POLÍTICA ANTI-SOBORNO

a.

Misión de la entidad y ética del servidor público.

b.

Normatividad aplicable a la lucha contra el soborno.

c.

Concepto de soborno y modalidades.

d.

Actores que intervienen en el soborno.

e.

Funciones de los actores en la lucha contra el soborno.

A nivel externo, la entidad debe promover en los ciudadanos y empresarios el rechazo al soborno, ya que esta es una práctica ilícita de agilizar trámites, acceder a los servicios y bienes y participar y adjudicarse contratos e incidir en el proceso de toma de decisiones. Se debe resaltar la corresponsabilidad en el rechazo del soborno, en donde empresarios y ciudadanos adquieren un papel activo en el cuidado de lo público. Es relevante para este caso diseñar estrategias de divulgación, educación y comunicación con la oficina de prensa y mantener informada a la comunidad sobre las etapas de formulación de la política anti-soborno.

Una postura clara por parte de la Institución pública frente al soborno desmitifica la concepción de servidor público como un actor corrupto, reduce la percepción ciudadana de corrupción, legitima las acciones de la institución y blinda a la entidad de actos de corrupción al situar el tema en la agenda pública.

E

Promover la ética e integridad pública

La integridad es “el uso de los fondos, los recursos, los activos y la autoridad (poder encomendado), de acuerdo con los fines oficiales previstos, para su uso acorde con el interés público” 6. Por su parte, la ética pública establece los principios y las normas básicas que guían la función pública. Con base en los anteriores preceptos se deben realizar las siguientes acciones para prevenir el soborno: Establecer con claridad los responsables de cada uno de los procesos con base en lo que establece la ley y consignándolo en el manual de funciones.

Elaborar o revisar el código de ética de la entidad a partir de lineamientos de integridad y rechazo al soborno.

Establecer pautas claras de las conductas a seguir en las relaciones con los proponentes y contratistas para evitar el soborno. Entre ellas, evitar la relación directa, personalizada y preferencial entre el propo6 OCDE.

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Guía práctica para la elaboración de lineamientos anti-soborno en entidades públicas

nente y el servidor público o la entidad, y permitir que esta relación se enmarque exclusivamente en el marco de los procedimientos para la presentación de propuestas y la suscripción de contratos.

La no aceptación o solicitud de dádivas, regalos o gastos de representación en función de retrasar o ejecutar acciones de su competencia, entre otros.

Selección de personal idóneo para el ejercicio de funciones susceptibles al soborno como son los ordenadores del gasto, directivos, responsables de la ejecución de política pública y encargados de las relaciones con los ciudadanos en cuánto a trámites y servicios. En este caso los procesos de meritocracia, evaluaciones de conducta y la revisión de antecedentes legales así como inhabilidades, impedimentos y conflictos de intereses7 de los participantes a ejercer funciones públicas son herramientas útiles en la lucha contra el soborno.

La integridad del servicio público debe ser la línea rectora de las acciones de los integrantes de la institución. Debe incentivarse el compromiso con el cumplimiento la misión de la entidad y la lucha contra la corrupción.

F

FORTALECER ESTRATEGIAS DE TRANSPARENCIA.

El soborno como mecanismo para acceder a beneficios privados e incidir en la toma de decisiones se reduce con la puesta en marcha de estrategias de transparencia en la gestión. Entendiendo la transparencia como “un medio que permite a los diversos actores intervinientes en los procesos de gestión (autoridades públicas, líderes sociales, políticos, miembros de organizaciones gremiales) obtener la información pertinente sobre las acciones e intereses de todos los actores” 8 se deben identificar y diseñar las estrategias necesarias para prevenir el soborno. A continuación se resaltan tres estrategias fundamentales en el marco de la implementación de los lineamientos anti-soborno:

Un adecuado sistema de atención al ciudadano.

Cuando los requisitos y procedimientos para realizar trámites y acceder a servicios y subsidios entregados por la entidad se hacen visibles, se reduce la probabilidad de que se presenten casos de soborno, ya que deja de ser necesario un pago para facilitar o agilizar el proceso. Por lo anterior, toda entidad debe tener un sistema de atención al ciudadano fortalecido que facilite el conocimiento de ciudadanos y empresarios sobre las funciones de la entidad, los trámites y servicios que ofrece y los procedimientos para adquirirlos, a través de medios que sean cercanos a la ciudadanía y grupos de interés como son la página web institucional, ventanillas virtuales y oficinas de atención al ciudadano.

7 Consultar Guía práctica para el trámite de conflicto de intereses en la gestión administrativa, de la Corporación Transparencia por Colombia.

8 GUÍA DE ALCALDES. Transparencia para la paz y el desarrollo. P. 18. Disponible en: www.transparenciaypaz.org.co

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LINEAMIENTOS de la POLÍTICA ANTI-SOBORNO

Transparencia en la contratación.

Como la contratación pública es uno de los procesos más vulnerables al soborno, es necesario establecer medios y procedimientos claros para informar de manera clara, oportuna y completa acerca de los procedimientos de contratación y servicios que ofrece la entidad. De esta manera los empresarios y los ciudadanos interesados pueden conocerla. Los lineamientos anti-soborno deben establecer la divulgación de la información de todas las modalidades de contratación a través de los canales establecidos como son el SECOP y la página web de la entidad.

De las etapas de contratación, se debe resaltar la importancia de publicar información oportuna y clara sobre la elaboración de los pliegos de condiciones y la evaluación para adjudicar el contrato. Lo anterior genera igualdad de condiciones a los proponentes que participan en las modalidades de licitación pública, subasta inversa y concurso de méritos. Igualmente se debe publicar la evaluación de necesidades del objeto a contratar, ya que se trata de una de las etapas relacionadas con la planeación que es más susceptible al soborno.

Finalmente, es de gran importancia establecer reglas, normas y directrices para evitar la discrecionalidad en la toma de decisiones, como son la doble firma en la aprobación y supervisión de contratos. Igualmente, se debe aprovechar el uso de nuevas tecnologías para el registro de información relacionada con la contratación. De esa manera se evita la intervención directa de servidores públicos en la toma de decisiones relacionadas con la contratación.

Proporcionalidad y equidad en el acceso a la información.

El acceso a información pública por parte de empresarios y ciudadanos en general facilita la participación, el diálogo público y fortalece el control sobre la gestión de la entidad y la generación de alertas sobre soborno en la puesta en marcha de dichas políticas. Por lo anterior, y en procura del acceso equitativo a la información pública relacionada con la elaboración, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas públicas, se deben implementar políticas claras de uso de la información privilegiada.

Es necesario distinguir entre la información pública y la información que debe ser privada o confidencial para evitar entorpecer los procesos de contratación pública.

El diseño de estrategias de gobierno en línea para informar a los grupos de interés sobre los trámites, servicios y procesos de contratación dificultan el soborno al reducir la probabilidad de una negociación directa con el funcionario público.

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Guía práctica para la elaboración de lineamientos anti-soborno en entidades públicas

G

Toma de decisiones desconcentrada

Es importante que las decisiones, especialmente aquellas relacionadas con la contratación, no estén concentradas en un solo servidor público; ejercer el control entre pares favorece la disminución del riesgo de aceptar o solicitar sobornos. La conformación de comités de evaluación de necesidades, propuesta y elaboración de pliegos de condiciones y selección de varios funcionarios encargados de la supervisión de contratos son las estrategias fundamentales para prevenir el riesgo de soborno por concentración en una sola cabeza de la toma de decisiones.

Etapa 3: IMPLEMENTACIÓN

H

Plan de acción y cronograma

La implementación y posterior seguimiento y evaluación de los lineamientos anti-soborno dependen de la elaboración de un plan de acción para ejecutar las estrategias de las etapas 1 y 2. Este plan de Acción debe tener en cuenta diversas consideraciones.

1. Establecer las necesidades, planificación y presupuesto asignado para ejecutar las estrategias.

2. Selección de los procedimientos y acciones a implementar.

3. Identificar las dependencias encargadas del desarrollo de cada una de las acciones.

4. Establecer las prioridades estratégicas de la entidad en la implementación del plan.

5. Establecer fechas de ejecución paso a paso teniendo en cuenta la complejidad de las acciones que se deben implementar.

6. Determinar si cada una de las actividades cuenta con disponibilidad presupuestal.

7. Analizar si los funcionarios encargados cuentan con el tiempo suficiente para ejecutar el plan de acción. De no ser así, es necesario determinar si hace falta contratar nuevo personal.

8. Cada una de las actividades debe estar debidamente documentada en relación a su objetivo y alcance.

9. Establecer indicadores de cumplimiento.

10. Asignar responsables para evaluar y hacerle seguimiento al desarrollo del plan de acción.

26

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LINEAMIENTOS de la POLÍTICA ANTI-SOBORNO

I

Establecer procedimientos de seguimiento y evaluación

Las estrategias de seguimiento y evaluación deben evaluar cada una de las etapas de su implementación, desde la sensibilización hasta la ejecución del plan de acción anti-soborno. El seguimiento y evaluación debe ser liderado en el cumplimiento de las acciones por la máxima autoridad de la entidad y realizado por la Oficina de Control interno.

Los riesgos identificados deben supervisarse cada tres meses, reevaluarse teniendo en cuenta las acciones realizadas o las dinámicas externas que hayan podido influir en el riesgo y generar una adecuación del plan de acción para lograr el cumplimiento de la meta propuesta inicialmente.

La Oficina de Control Interno debe informar de manera oportuna al responsable de la ejecución acerca del avance en el cumplimiento de las metas propuestas. Para esto debe diseñar un sistema de alerta teniendo en cuenta el mapa de riesgos, el plan anti-soborno y los indicadores de resultado.

Incorporar a los procedimientos de control interno líneas de acciones idóneas para identificar nuevos riesgos de soborno y el avance en la mitigación de los identificados.

Así mismo, los responsables de la implementación de estrategias de mitigación de los riesgos de soborno deben establecer un plan de seguimiento propio con herramientas prácticas que les permita hacer seguimiento a las funciones delegadas.

Generar “conciencia de la autorregulación” a través de estrategias de sensibilización que promuevan el rechazo al soborno en cualquiera de sus modalidades.

Si la entidad cuenta con recursos, se recomienda la contratación de auditorías externas para el seguimiento e identificación de nuevos riesgos relacionados con el soborno.9

9 Ver Anexos 3 y 4.

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Guía práctica para la elaboración de lineamientos anti-soborno en entidades públicas

ANEXOS

ANEXO 1

PREGUNTAS MESA DE TRABAJO INTEGRIDAD EN EL SERVICIO PÚBLICO

1

¿Cuál es la misión y la visión de la entidad?

2

¿Cómo aporta usted al cumplimiento de la visión y la misión de la entidad?

3

¿Cuál considera usted que es el acto más reprochable en el ejercicio de la función pública?

4

¿Considera usted que el soborno es un acto reprochable en el ejercicio de las función pública?

5

¿Considera usted necesario realizar estrategias para mitigar la ocurrencia del soborno?

6

¿Cuáles estrategias realizaría?

7

¿Cuáles considera usted que son los principios que rigen la integridad y probidad pública? ¿Qué ejercicios se realizan en su entidad para promoverlos?

8

¿Considera usted que el manual de funciones y ética pública de la entidad responde a las exigencias de la lucha contra el soborno?

CONTRATACIÓN PÚBLICA

9

¿Cuáles considera usted que son los sectores más sensibles al soborno?

10

¿Cuál considera usted que es la modalidad de contratación más sensible al soborno? ¿Cuál etapa contractual?

11

En relación con la contratación pública, ¿cuáles considera que son los problemas para asegurar la transparencia, la equidad entre proponentes y los criterios de selección e integridad?

12

¿Cuáles son los obstáculos o retos en la lucha contra el soborno en la contratación pública?

TRÁMITES Y SERVICIOS

13

¿Cuál considera usted que es el trámite, servicio o subsidio por el cual los ciudadanos pagarían un soborno?

14

¿Cuál considera usted que es la razón de este pago?

28

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Contenido

FINANCIERO

RECURSO HUMANO

4

5

ACCESO A LA INFORMACIÓN

2

TRÁMITES Y SERVICIOS

TOMA DE DECISIONES

1

3

PROCESO

#

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Bajo acceso a la información pública por parte de ciudadanos.

Cobro por realización de trámites Pago para acceder a un servicio público Pago para agilizar un trámite Baja publicidad de los requisitos para realizar un trámite Debil sistema de atención al ciudadano Información insuficiente en el estado de proceso de trámite y servicio.

Manipulación del presupuesto a favor propio o de un tercero Doble contabilidad Sistema contable ineficiente Discrecionalidad en la asignación de gastos Baja sanción en la ocurrencia del soborno.

Conflicto de Intereses Selección de personal no idóneo para el cargo.

2.7 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 4.1 4.2 4.3 4.4 5.1 5.2 5.3

No publicidad en la declaración de bienes y rentas

Canales de comunicación deficientes o inexistentes

2.6

Capacitaciones y sensibilizaciones insuficientes

Debilidades en el sistema de archivo de la entidad

2.5

5.7

Sistemas de información internos deficientes

2.4

5.6

Concentración de la información en algunos funcionarios o dependencias

2.3

Bajos estándares de evaluación a funcionarios.

Uso indebido de información privilegiada

2.2

Desconocimiento del código de ética de la entidad.

Soborno para acceder a información privilegiada

2.1

5.5

Discrecionalidad

1.2

5.4

Concentración en la toma de decisiones

RIESGO DE SOBORNO

1.1

GUÍA MAPA DE RIESGO DE SOBORNO Política Anti-Soborno

ANEXO 2

SI

NO

RESPUESTA MODALIDAD DE SOBORNO PROBABLE

POSIBLE

Continua

CASI SEGURO

PROBABILIDAD DE OCURRENCIA

ANEXOS

29

30

ANEXO 2

7

6

#

CONTROL Y SANCIÓN

CONTRATACIÓN PÚBLICA

PROCESO

CONTINUACIÓN

Baja publicidad de la evaluación de necesidades para contratar Baja publicidad de estudios previos Supervisión de contratos deficiente.

Selección de supervisores o interventores no idóneos Concentración de la supervisión en algunos servidores Soborno a Ordenares del Gasto Manipulación en los informes de hallazgos disciplinarios Soborno a testigos Concentración de poder en ordenadores de gasto Desconocimiento de la normatividad relacionada con el soborno.

Informes de control deficientes e insuficientes

6.7 6.8 6.9 6.10 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6

6.4 6.6

Soborno en el diseño de los pliegos de condiciones

6.3

6.5

Manipulación en los estudios prevíos

6.2

Pliegos de condiciones direccionados para beneficiar a una empresa o particular.

Manipulación en la etapa de evaluación de los contratos.

Manipulación en las necesidades para contratar

6.1

RIESGO DE SOBORNO SI

NO

RESPUESTA MODALIDAD DE SOBORNO PROBABLE

PROBABILIDAD DE OCURRENCIA POSIBLE CASI SEGURO

Guía práctica para la elaboración de lineamientos anti-soborno en entidades públicas

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ANEXOS

ANEXO 3

ENCUESTA DE PERCEPCIÓN DE SOBORNO A SERVIDORES PÚBLICOS #

PREGUNTA

SI

1

¿Considera Ud. que el soborno es un acto recurrente en la administración pública?

2

¿Conoce de algún servidor público que haya solicitado o le hayan ofrecido el pago o remuneración para agilizar un trámite en la entidad?

3

Si respondió si: ¿En cuál de los siguientes trámites existe mayor probabilidad de solicitud del pago o remuneración?

3.1

Certificados

3.2

Licencias de conducción

3.3

Impuestos

3.4

SISBEN

3.5

otro, ¿cuál?

4

Considera UD. Que el pago del soborno es aceptable para agilizar o facilitar el trámite?

5

Considera usted que el pago se realiza para:

5.1

Acceder a un servicio público

5.2

Agilizar un trámite

5.3

Acceder a un subsidio

7

¿Cuál considera usted que es la razón para ofrecer el pago o remuneración?

7.1

Falta de tiempo

7.2

Desconocimiento de los requisitos

7.3

Asegurar el trámite

8

¿Cuál considera Ud que son los sectores más propensos al soborno en la contratación pública?

8.1

Salud

8.2

Educación

8.3

Agua potable y saneamiento básico

9

¿Cuáles son los contratos con mayor ocurrencia de soborno?

9.1

Obras públicas

9.2

Telecomunicaciones

9.3

Dotaciones

9.4

otro, ¿cuál?

10.

¿Cuál es la modalidad de soborno más recurrente?

10.1

Dinero

10.2

Contribuciones políticas

10.3

Donaciones y patrocionios

10.4

Pagos por facilitación (trámites)

10.5

Regalos, hospitalidad y gastos (dádivas)

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NO

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Guía práctica para la elaboración de lineamientos anti-soborno en entidades públicas

ANEXO 4

ENCUESTA CIUDADANA DE PERCEPCIÓN DE SOBORNO #

PREGUNTA

SI

1

¿Considera Ud. que el soborno es un acto recurrente en la administración pública?

2 3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 4 5 5.1 5.2 5.3 6 7 7.1 7.2 7.3 8 9 9.1 9.2 9.3 10

¿Ha ofrecido o le han solicitado el pago o remuneración para agilizar un trámite en la entidad?

Si respondió si: ¿En cuál de los siguientes trámites existe mayor probabilidad de solicitud del pago o remuneración?

Certificados Licencias de conducción Impuestos SISBEN Otro. ¿Cuál? ¿Considera usted que el pago del soborno es aceptable para agilizar o facilitar el trámite? ¿Por qué razón realizaría usted el pago de un soborno?

Acceder a un servicio público Agilizar un trámite Acceder a un subsidio ¿Le pagaría a a un tercero para que realice un trámite por usted?

Si respondió afirmativament, ¿cuál es la razón o el motivo de este pago?

Falta de tiempo Desconocimiento de los requisitos para realizar el trámite Asegurar el trámite Realizaría Ud el pago a un tercero para acceder a un subsidio?

Si respondió afirmativamente: Cuál es la razón de este pago?

Falta de tiempo Desconocimiento de los requisitos para acceder al subsidio Asegurar el subsidio ¿Participaría Ud en una campaña para promover la lucha contra el soborno?

32

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NO

ANEXOS

“Un programa de la Corporación Transparencia por Colombia”

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