Regulação do Serviço Público de Transportes by Riscos Editora

Regulação do Serviço Público de Transportes ...a regulação é, desde logo, uma exigência do sistema.

Cristina Caetano

Título: Regulação do Serviço Público de Transportes Autor: Cristina Caetano Coordenação editorial: Transportes & Negócios / Riscos Editora Foto da capa: Transportes de Copenhaga

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Março2013

Regulação do Serviço Público de Transportes

Cristina Caetano

O transporte público de passageiros, como é sabido, tende a envolver elevados custos de capital e margens baixas. Tal acaba por se revelar com uma barreira à entrada de novos players no setor e, naturalmente, verifica-se uma redução do nível de competitividade. Assim, há uma tendência para a existência de monopólios, em algumas infraestruturas, como é o caso da ferrovia e dos aeroportos. Não menos importante é a questão geográfica do país. Para além de ser um país pequeno, Portugal regista uma elevada concentração populacional nas regiões litorais, em especial nas zonas mais desenvolvidas, o que significa que em muitas regiões a procura de transportes é normalmente insuficiente para que haja mais do que um operador de transportes, não sendo até por vezes passível de exploração comercial. Surge, então, o serviço público de transportes. Se por princípio nos parece que se trata de um conceito simples, dada a trivialidade com que o mesmo sempre foi utilizado, rapidamente concluímos, ao olhar para os nossos parceiros europeus, por exemplo, que há vários entendimentos sobre o que tal comporta. Neste contexto, foi criado o Regulamento N.º 1370/2007, publicado pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho da União Europeia, com aplicação em todos os Estados Membros, não sendo necessária a transposição para o quadro nacional jurídico, e cuja aplicação deve estar concluída até 2019. Trata-se de um documento que pretende colmatar uma lacuna que se verificava em muitos países, estatuindo na alínea e) do seu artigo 2.º (definições) a definição de “obrigação de serviço público” como sendo uma imposição definida ou determinada por uma autoridade competente, com vista a assegurar serviços públicos de transporte de passageiros de interesse geral que um operador, caso considerasse o seu próprio interesse comercial, não assumiria, ou não assumiria na mesma medida ou 5

nas mesmas condições sem contrapartidas. Aliado a isto, surge a materialização de um outro conceito, o de “valor”. De acordo com a alínea k) do mesmo artigo, entende-se como “valor”, o valor de um serviço, linha, contrato de serviço público ou regime de compensação para o transporte público de passageiros, correspondente à remuneração total, sem IVA, do operador ou operadores de serviço público, incluindo as compensações, qualquer que seja a sua natureza, concedidas pelas autoridades públicas e as receitas provenientes da venda de títulos de transporte que não sejam transferidas para a autoridade competente em causa. Daqui se pode já extrair que é irrelevante quem opera os serviços públicos de transportes: tanto se poderá tratar de empresas públicas, como poderão ser empresas privadas. Muita tinta já correu sobre o que se deve extrair deste documento e sobre as verdadeiras consequências para Portugal. Na realidade, não há como negar que o mesmo vem impor grandes mudanças na forma como se comportam os vários players no mercado. Dois caminhos se vislumbram para os operadores em Portugal: ou vão a concurso ou se tornam “operadores internos” (o que, de acordo com o estatuído na alínea j) do artigo 2.º (definições) significa tornarem-se numa autoridade juridicamente distinta, sobre a qual a autoridade competente a nível local ou, em caso de agrupamento de autoridades, pelo menos uma autoridade competente a nível local, exerce um controlo análogo ao que exerce sobre os seus serviços) – é o caso de Barcelona e Bruxelas. Independentemente de quem venha a operar o serviço público de transporte de passageiros haverá (há) uma entidade cujo papel será, entre outros, o de regular a atividade. Isto porque, para que haja um sistema de transportes eficaz e eficiente, e para que possam existir operadores públicos e privados e entidades ligadas às infraestruturas, é necessário que haja 6

uma autoridade forte, que concessione, regule, fiscalize e certifique (infraestruturas, operadores, equipamentos). De acordo com o Plano Estratégico dos Transportes (PET), o Estado deve assegurar o eficiente funcionamento do sistema de transportes através de uma regulação adequada para o setor, que promova o ambiente concorrencial e assegure que nos mercados tendencialmente monopolistas ou oligopolistas não existam benefícios indevidos, por aproveitamento de falhas de mercado. Assim, o PET reporta para uma regulação forte e independente com instrumentos de atuação mais eficazes e com um modo de financiamento necessário às suas atribuições. A 31 de Outubro de 2012, foi aprovada a lei orgânica do Ministério da Economia e Emprego que procedeu à reestruturação do IMTT, que passou a designar-se por IMT (Instituto da Mobilidade e Transportes). Este novo Instituto, de acordo com o decreto-lei publicado, sucede nas atribuições do Instituto de Infraestruturas Rodoviárias, nas atribuições do Instituto Portuário e dos Transportes Marítimos, no domínio da supervisão e regulação da atividade económica dos portos comerciais e dos transportes marítimos, bem como da navegação da via navegável do Douro. Assim, o IMT, ao aparecer como um organismo que vem regular, fiscalizar e monitorizar todos os tipos de transportes, exceto o aéreo, é uma medida que merece ser saudada, pois vem facilitar a intermodalidade. Na verdade, até teria interesse que integrasse o problema das plataformas logísticas (talvez mais à frente se concretize). Esta autoridade deve funcionar com elevado grau de autonomia de forma a harmonizar os interesses de todos os stakeholders. Se não for autónoma estará ao serviço apenas de uma das partes interessadas, o governo, naturalmente. A autonomia devia até ser assumida em termos de mandato dos seus responsáveis. Devia ser um mandato longo (superior a uma legislatura, 7

sete anos, por exemplo) e o governo não deveria ter poderes para demitir o Conselho Diretivo, a não ser por razões disciplinares. O papel do Regulador deve começar por ser aquela entidade que atua com valores e ética, que inspire todas as organizações. Deve ser flexível, permitindo às organizações que antecipem e reajam, em tempo útil, de forma a garantir a sua própria excelência. As expetativas da sociedade devem ser medidas e a sustentabilidade deve ser parte integrante do propósito do Regulador. Nunca é demais sublinhar que a regulação é, desde logo, uma exigência do sistema. Deve ser o garante do cumprimento das condições de acesso ao mercado, o fiscalizador das cláusulas dos contratos de concessão, bem como deve procurar a melhoria contínua do sistema. Para que a regulação seja efetiva é necessário que o focus esteja nos stakeholders, sendo que para tal será necessário alinhar o desenvolvimento e a implementação das políticas, dos planos, dos objetivos e naturalmente, dos processos, com todas as partes interessadas. Devemse definir metas claras, baseadas nas necessidades e expetativas dos stakeholders, alinhadas com a estratégia definida. As necessidades dos stakeholders devem ser auditadas pelo Regulador, de forma estruturada. Assim, devem ser criados mecanismos que permitam equilibrar as necessidades e expetativas de todas as partes interessadas. Deve, então, o Regulador, comparar dados, com base em informações, das organizações, para conduzir à melhoria dos processos. Esta entidade e os players no sector devem agir de forma interdependente, com uma relação de confiança, partilhando as bases do conhecimento e desenvolvendo políticas, numa lógica de parcerias. Quanto à operacionalização da contratualização do servi8

ço público de transporte de passageiros, é imperioso que esta inclua aspetos ligados à qualidade do serviço. Os transportes públicos em Portugal estão longe de ser atrativos para os clientes (desde logo vistos como “passageiros”), para além de que ainda assentamos numa cultura muito pouco voltada para a utilização do transporte público. Assim, os níveis de desempenho têm de se elevar; os operadores têm de orientar o serviço para o cliente, deixando de vez a pura abordagem da produção. Centrar a questão da contratualização apenas no preço seguramente que irá gerar um aumento nos custos da qualidade. O que deve ser a preocupação das entidades intervenientes neste sector deve ser a melhoria dos serviços prestados, tendo em conta, naturalmente, os atuais constrangimentos económicos (isto no curto prazo). Assim, a definição do conceito da qualidade do serviço de transportes de passageiros a par da sua avaliação são questões que devem estar no centro da discussão, ao lado de outros fatores. Novas estruturas contratuais devem e começam já a surgir no mercado, de forma a “obrigar” os players a melhorarem a sua performance na qualidade sem que para tal tenham que aumentar os custos. A questão da fidelização do cliente a um sistema de transportes, que se pretende seja integrado, deve ser, continuamente, analisada, bem como as metas e os objetivos devem ser estabelecidos tendo em conta as suas necessidades e expetativas. Para tal, é necessário que se introduza a cultura da avaliação dos indicadores de satisfação do cliente. Porém, não bastará avaliar, mas também deve haver lugar a um entendimento amplo e a uma medição contínua. Desde logo, deverão constar nos contratos de concessão cláusulas relativas a este item. Em alguns países vigoram contratos, ao nível do sistema de transportes públicos, que contêm cláusulas com critérios 9

da qualidade que ultrapassam a questão dos aspetos técnicos, como por exemplo a existência de inquéritos à satisfação dos clientes. Como seria de esperar, encontramos estas realidades nos países escandinavos, em que, por exemplo, os clausulados incluem a fixação do nível da qualidade do serviço (fardamentos, informações a prestar ao cliente, limpeza, etc.). A contratualização do serviço público, nestes países, permitiu baixar os custos operacionais a par de uma melhoria da satisfação dos clientes. No entanto, os indicadores normalmente utilizados na análise da qualidade do serviço partem de um pressuposto que não é real, ou seja, pressupõem que o serviço prestado é homogéneo, quando na realidade tal não se verifica. Acresce ainda que os clientes, para além de utilizarem os serviços com propósitos diferentes (deslocações para o emprego, lazer, etc.), quando chamados a avaliar a qualidade do serviço importam também a sua situação económica. Assim, um fator crítico aquando da definição do sistema de transportes públicos, na sua vertente de “serviço público”, é a relação entre os indicadores da qualidade e as expetativas dos clientes. Infelizmente, esta problemática não se verifica apenas ao nível do transporte de passageiros. São inúmeros os exemplos de definição da qualidade de serviços/produtos que não partem da perspetiva do cliente, o que acaba por gerar muitas ineficiências. A qualidade percebida, nesses casos, não corresponde às expetativas do cliente. De acordo com Valarie A. Zeithame, A. Parasuraman e Leonard L. Berry, no seu livro “Calidad Total em la Gestion de Servicios”, a qualidade de um serviço, na ótica das perceções dos clientes, pode ser definida como a amplitude da discrepância ou diferença que exista entre as expectativas ou desejos dos clientes e as suas perceções. 10

Há que interiorizar que não há atalhos para a qualidade. Assim, as entidades devem ser capazes de encontrar critérios de monotorização apropriados. Com isto, o que se quer demonstrar é que a definição da qualidade do serviço deve ser desenvolvida na perspetiva do cliente. De acordo com um estudo, o maior exemplo da utilização sistemática de inquéritos aos clientes como base para incentivos monetários aos operadores é a Autoridade de Transportes de Copenhaga. Ali, parâmetros como a limpeza da frota, a manutenção, a condução e a postura do motorista são classificados pelos clientes, quanto à sua qualidade. Naturalmente que há fatores a ter em conta na qualidade do serviço, ou melhor, na qualidade esperada pelo cliente, sobre os quais o operador, por vezes, nada pode atuar, como por exemplo a velocidade de circulação, donde que não se deve exigir elevados padrões da qualidade, aos operadores, nesta dimensão. As Autoridades devem ser capazes de criar contratos que obriguem os operadores a desenvolver as suas atividades de forma sustentável, em todas as suas operações, para assim garantirem, no longo prazo, a licença para operar no mercado. Assim, as Autoridades deverão saber avaliar a capacidade do operador em prestar o serviço contratado. Tal deverá passar pela inclusão de requisitos específicos ao nível da gestão da qualidade. Desta forma, estar-se-á a dar um dos passos necessários para criar um mercado sustentável com organizações excelentes, que respondem, ou até superam as necessidades e expetativas dos seus clientes. Objetivo final: atrair e reter um maior número de clientes, contribuindo desta forma para uma sociedade mais sustentável!

Cristina Caetano Licenciada em Economia, pela Universidade Lusíada. Mestre em Total Quality Management, pela Universidade Politécnica da Catalunha. Responsável pelo Serviço de Gestão Técnica do Grupo Transtejo. Membro da Direcção da Adfersit (responsásvel pela secção Transporte Metropolitano e Regional).

Títulos publicados: * JUP - Janela Única Portuária, o Simplex do Mar Fernanda Nunes Ferreira * O sucesso financeiro dos Caminhos de Ferro da Índia Luís Manuel Lopes Ascensão * Sines como ativo geoestratégico nacional Paulo Jorge Pires Moreira * A economia do transporte público na acessibilidade urbana Carlos Gaivoto * O desempenho do terminal de contentores: modelo conceptual Vítor Caldeirinha * A governação das autoridades portuárias em Portugal e Espanha Abílio Marques Afonso