Suomi 25 vuotta EU:ssa

Suomi 25 vuotta EU:ssa Millainen on ollut Suomen EU-jäsenyyden ensimmäinen neljännesvuosisata?

Kimmo Elo (toim.)

Suomi 25 vuotta EU:ssa Millainen on ollut Suomen EU-jäsenyyden ensimmäinen neljännesvuosisata?

Toim. Kimmo Elo

Eduskuntatutkimuksen keskus Turun yliopisto 2020

Kannen kuva: Antti Tarponen

ISBN 978-951-29-8164-9 (pdf) Eduskuntatutkimuksen keskus Turun yliopisto 2020 www.utu.fi/e-keskus, @eduskuntatutkimuksenk

Sisällys

­ Kimmo Elo Neljännesvuosisata muuttuvassa toimintaympäristössä Janne Salminen Suomen valtiosääntö ja Euroopan unioni

4

10

Teija Tiilikainen EU:n tulevaisuuskonventti ja mitä siitä opimme?

Marjo Uutela EU-Suomi kulki idänpolitiikassaan omaa linjaansa

17

25

Tapio Raunio Kansallista vai eurooppalaista politiikkaa? EU ja Suomen poliittisen järjestelmän muutos 30 Richard Brander Finland 25 år som EU-medlem. En jämförelse med Sverige

36

Jenni Karimäki Periaatteet, pragmatismi ja poliittinen kulttuuri. Keskustan, vasemmistoliiton ja vihreiden sopeutuminen Euroopan unionin jäsenyyteen 42 Hanna Tuominen Suomi ja EU:n yhteinen turvapaikkapolitiikka – ulkorajalla vaan ei ulkoradalla

49

Timo Ala-Vähälä, Henna Juusola, Johanna Moisio & Taina Saarinen Monikerroksista toimijuutta ja monitasoista vaikutusta. Euroopan unioni ja suomalainen korkeakoulupolitiikka 56 Heino Nyyssönen Virallinen Unkari johtaa puolitotuuksin Kirjoittajat

63

70

Suomi 25 vuotta EU:ssa

3

Neljännesvuosisata muuttuvassa toimintaympäristössä Kimmo Elo ­

T

ätä kokoomateosta Suomen neljännesvuosisadan mittaiseen jäsenyyteen Euroopan unionissa (EU) liittyen on kirjoitettu ja toimitettu maailmanlaajuisen Covid-19-pande­ mian ravistellessa ei vain Eurooppaa, vaan koko globaalia järjestelmää. Vaikka pandemia käytännössä yhdessä maaliskuisessa yössä pysäytti myös eurooppalaiset yhteiskunnat, Covid-19-virus ei kuitenkaan ollut – toisin kuin julkisessa keskustelussa välillä on esitetty – niin sanottu ”musta joutsen” eli uhka, jota ei osattu ennakoida tai tunnistaa. Tutkijat ovat jo reilun vuosikymmenen ajan varoittaneet Aasiasta leviävän koronaviruksen uhasta, minkä lisäksi myös EU huomioi omassa, muutaman vuoden takaisessa globaalistrategiassaan pandemian muodostaman uhkan.

Covid-19-pandemian jälkivaikutukset tulevat kestämään pitkään, todennäköisesti vuosia tästä eteenpäin. Monitasoisen hallinnon teoriaa seuraten voidaan olettaa vaikutusten näkyvän kansallisen, so. jäsenvaltioiden tason ohella alueellisella ja ylikansallisella, siis EUtasolla. Edelleen on perusteltua olettaa, että vaikutukset vastavuoroisesti vahvistavat toisiaan, minkä lisäksi vaikutukset tulevat olemaan sekä eritahtisia että kohtelevan EU-jäsenmaita eri tavoin. Jatkossa valitulla integraatiokonseptilla ja -politiikalla tuleekin olemaan merkittävä funktio ”integraatiokittinä” eli tekijänä, jonka varassa unioni kykenee sopeutumaan uuteen tilanteeseen. Tämä kuitenkin tarkoittaa myös sen mahdollisuuden olemassaoloa, että valittu integraatiokonsepti voi myös johtaa unionin sisäisten jännitteiden voimistumiseen. Integraatiohistoriassa on esimerkkejä myös tällaisesta negatiivisesta kehityksestä.

Suomen integraatioratkaisu reaktiona muuttuneeseen toiminta­ ympäristöön Integraatiohistorian valossa Covid-19-pandemia voidaan jo tässä vaiheessa luokitella tapahtumaksi, joka merkittävällä tavalla muokkaa EU:n toimintaympäristöä ja siten vaatii sekä EU:lta itseltään että sen jäsenmailta sopeutumista uuteen toimintaympäristöön. Vastaavantyyppinen tapahtuma oli kylmän sodan aikaisen kaksinapaisen, supervaltajohtoisen maailmanjärjestyksen päättyminen 1990-luvun taitteessa ja tätä seurannut Neuvostoliiton hajoaminen.

Neljännesvuosisata muuttuvassa toimintaympäristössä

4

Suomen kannalta 1990-luvun alun toimintaympäristön muutos oli dramaattinen. Lyhyessä ajassa Euroopan poliittiset mannerlaatat olivat liikkuneet paljon, jälkijäristykset tuntuivat ja vaikuttivat edelleen kun Suomi mietti ulko- ja turvallisuuspoliittisia ratkaisujaan 1990luvun alussa. Pitkän pohdinnan tulosta, päätöstä hakea jäsenyyttä Euroopan unionissa, on jälkikäteen kuvattu maamme merkittävimmäksi ulko- ja turvallisuuspoliittiseksi, mutta myös talouspoliittiseksi päätökseksi toisen maailmansodan jälkeen. Tätä arviota ei ole mielestäni syytä mitenkään kyseenalaistaa, muuttihan päätös merkittävästi Suomen poliittisia ja taloudellisia koordinaatteja ja ankkuroi maamme entistä tiiviimmin osaksi niin kutsuttua läntistä yhteisöä. Toki pitää muistaa, että liittymistä edelsi pitkä, viimeistään 1960-luvulla alkanut integraatiokehitys, joka loi eräänlaisen poliittis-taloudellisen kuminauhan Suomen ja läntisen Euroopan välille, mahdollistaen maamme pysymisen integraation kehityksessä mukana kylmän sodan aikaisesta geopoliittisesta asetelmasta huolimatta.

Paavo Lipposen pääministerikautta (1995–2003) on kuvattu Suomen integraatiohistorian EU-myönteisimmäksi ajaksi. Tuolloin vakiintui ajatus Suomen pyrkimisestä ”kaikkiin ytimiin”, jolla haluttiin korostaa pienen maan vaikutusvallan olevan osaltaan kiinni myös halustamme olla mukana integraation päätöksenteon pöydissä. Kaikkiin ytimiin pyrkiminen kuitenkin vaati myös valmiutta kompromisseihin. Tämä valmius näyttää viimeisen vuosikymmenen aikana vähentyneen Suomen integraatiopolitiikassa. Erityisesti talouskysymyksissä Suomi on positioinut itsensä Hollannin, Itävallan ja Ruotsin rinnalle, tiukan ja niukan yhteisen talouspolitiikan vaalijaksi. Integraatiolle on siten tavallaan asetettu rajahinta, jonka ylittäminen näyttäisi poliittisen johtomme mielestä kääntävän integraation kustannukset hyötyjä suuremmiksi.

Nykyisen toimintaympäristön muutos haastaa myös Suomen integraatiolinjaa On kiistämättä totta, että integraation rahassa mitattavat kustannukset ovat Suomen EUjäsenyyden aikana kasvaneet merkittävästi. Tätä muutosta selittää sekä EU:n lisääntynyt tehtäväkenttä että jäsenvaltioiden määrän kasvu. Oma lusikkansa nykyisessä kustannussopassa on brexit, Ison-Britannian ero EU:sta, jonka EU:n budjettituloihin jättämän aukon paikkaamisesta on huonolla menestyksellä yritetty sopia neuvotteluissa uudesta rahoituskehyksestä vuosille 2021–2027.

Mutta kyse ei ole pelkästään EU:n sisällä tapahtuneista muutoksista. EU on viimeisen kymmenen vuoden ajan kulkenut kriisistä toiseen – ja vielä siten, että uusi kriisi on iskenyt tilanteessa, jossa edellisiäkään ei ole saatu ratkaistua. Tutkimuskirjallisuudessa integraation viimeistä vuosikymmentä onkin alettu kutsua ”multikriisin aikakaudeksi”. Tähän multikriisiin kuuluvat 2009 Eurooppaan levinnyt globaali finanssikriisi, vuonna 2014 kärjistyneet välit Venäjän kanssa Ukrainan sodan ja Krimin niemimaan valtauksen seurauksena, vuoden 2015 suuren pakolaisaallon synnyttämä pakolaiskriisi sekä viimeisimpänä Covid-19-pandemian seurauksena alkanut yhteiskunnallinen poikkeustila voimakkaine rajoitustoimineen.

Näiden ohella EU on osaltaan pakotettu etsimään ja löytämään ratkaisuja ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi.

Neljännesvuosisata muuttuvassa toimintaympäristössä

5

EU:n jäsenmaana Suomen toimintaympäristöä muuttaa ja Suomen käytettävissä olevia vaihto­ehtoja määrittää myös unionin tilanne. Toki myös ennen jäsenyyttä Suomi joutui huomioimaan ulko- ja turvallisuuspolitiikassaan Euroopan integraation, mutta jäsenyysaika on tuonut tähän velvoitteen sitoutumisesta yhdessä sovittuihin tavoitteisiin ja niiden toteuttamiseen. Vaikka pelitilaa edelleen on, joutuu Suomi myös omassa päätösvallassaan olevissa kysymyksissä miettimään integraatiopoliittista ”spill-overia” eli oman toiminnan vaikutuksia Suomen asemaan osana yhteisöä.

Multikriisien myötä integraatiopolitiikan koordinaatistot ovat muuttuneet merkittävästi siitä, missä ne olivat neljännesvuosisata sitten. Toki on samaan hengenvetoon todettava, että olisi ollut naivia ajatella, että muutoksia ei tulisi tapahtumaan. Tämä jo yksistään siitä syystä, että Suomen jäsenyysajan alun integraatiolinjaa määritettiin tilanteessa, jossa sekä globaali, eurooppalainen että lokaali olivat voimakkaan muutoksen tilassa.

Suomen integraatiopolitiikan ytimessä näyttäisi edelleen säilyneen varovaisen myönteinen ja proaktiivinen asenne unionin yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan kehittämiseksi.

Tämä on tullut esille myös suhtautumisessa unionin lähinaapuruston – Venäjän ja Ukrainan ohella viittaan myös Lähi-itään ja Pohjois-Afrikkaan – turvallisuuspoliittisesti melko labiiliksi muuttuneeseen tilanteeseen. EU-jäsenyyden näkeminen erityisesti turvallisuuspolitiikan lasien läpi ei siis ole juurikaan muuttunut kuluneen kahdenkymmenen viiden vuoden aikana. Näyttäisi jopa olevan niin, että juuri turvallisuuspolitiikasta on tullut yksi integraatiopolitiikkamme keskeisiä tekijöitä. Siihen ytimeen Suomi haluaa jatkossakin kuulua.

Siinä missä turvallisuuspolitiikan osalta näyttäisi vallitsevan melko vahva, positiivinen konsensus, talousintegraation muuttunut toimintaympäristö on jo pidempään aiheuttanut harmaita hiuksia suomalaiselle integraatiopolitiikalle. Monet varmasti muistavat Kreikan apupakettien riitaisat kokoukset tai Suomen itselleen vaatimat lainatakuut, jotka saivat monet EU-maat kohottelemaan kulmiaan. Ylipäätään ajatus taloudellisen yhteisvastuun lisäämisestä näyttäisi sopivan huonosti suomalaiseen integraatioajatteluun. Viimeisimpänä esimerkkinä tästä skeptisyydestä voidaan nähdä reagointi Covid-19-kriisin taloudellisten seurausten pehmentämiseen tarkoitettuun, Ranskan ja Saksan esittämään ”jälleenrakennusrahastoon”, jota Suomi ei ensireaktioissaan ole sellaisenaan valmis hyväksymään.

Euroopan integraatio globaalin valinkauhassa Suomalaisen integraatiopolitiikan muutos ei toki ole vain suomalainen ilmiö, vaan heijastelee laajempaa integraatiopoliittista kehityskaarta, jossa kansallinen ja ylikansallinen integraatiopolitiikka ovat sopeutuneet toimintaympäristön muutoksiin. Tämä sopeutuminen on tapahtunut joskus paremmin, joskus heikommin. Pyrkimys sopeutua kertoo kuitenkin olennaisella tavalla pyrkimyksestä sitoutua integraation perusperiaatteisiin myös silloin, kun se vaatii luopumista kansallisesti merkittävistä intresseistä. Toisin sanoen, tähänastinen valmius sopeutua muutoksiin integraation viitekehyksessä kertoo siitä, että integraation hyödyt on nähty sen kustannuksia tai haittoja suuremmiksi.

Neljännesvuosisata muuttuvassa toimintaympäristössä

6

Integraatiohistoriaa lukevalle tämä sopeutuminen muuttuviin olosuhteisiin näyttäytyy ensisijaisesti kriisien kautta tapahtuvana. Vaikka tämä pitää suurten integraatioaskelten kohdalla hyvinkin paikkansa – nämä integraatioloikat ovat tapahtuneet toimintaympäristön suurten muutosten pakottamana – niiden varjoon jää se jatkuvan adaptoitumisen kaari, jonka ansiosta integraation polkupyörä on pysynyt pystyssä. Nämä eivät näy suurina muutoksina rakenteissa tai sopimuksissa, mutta yhtä kaikki ne ovat osaltaan huolehtineet siitä, että aina ei ole tarvinnut odottaa sitä suurta kriisiä, joka pakottaisi muutoksen liikkeelle.

EU:n tietynlainen jumiutuminen multikriisin tilaan kertoo samalla jotakin olennaista muuttuneesta toimintaympäristöstä. Siinä missä 1990-luvun alkuun saakka suurin osa toiminta­ ympäristön muutoksiin sopeutumisista voitiin tehdä talousintegraation logiikkaa soveltaen, viimeiselle kolmelle vuosikymmenelle on ollut tyypillistä se, että integraation agendaa määrittävät muut kuin primaaristi taloudelliset asiat ja kysymykset. Tämä pätee myös finanssikriisiin, jonka eurooppalainen versio syntyi rahaliiton valuvikojen – siis puuttuvan fiskaalija talousunionin – poliittisena ilmentymänä. Ylipäätään tutkijat ovat jo pitkään kritisoineet EU:n perustana olevien sopimusten olevan pikemminkin ”poutapäivän ratkaisuja”, jotka myrskyn noustessa ovat osa ongelmaa. Tätä keskustelua on käyty myös nyt päällä olevan Covid-19-kriisin kohdalla.

Unionin sekä maantieteellinen että toiminnallinen laajentuminen on luonnollisesti tuonut integraation piiriin uusia intressejä, lisännyt integraation sisäistä moniäänisyyttä ja tehnyt unionista kansainvälisesti näkyvämmän. Kun tähän kehitykseen yhdistyy globaalin yhteisön tiivistyvä verkostoituminen, lisääntyvä keskinäisriippuvuus sekä viheliäisten globaaliongelmien – tärkeimpinä ilmastonmuutos, pakolaisuus, pandemiat, alueelliset konfliktit – yhä suurempi painoarvo, integraatioon kohdistuu yhä useammin odotuksia, jotka eivät sovi tähänastisen integraatiokonseptin viitekehykseen. Erityisesti globaaliongelmien kohdalla yksittäiset kansallisvaltiot, koostaan riippumatta, ovat pakotettuja yhteistyöhön kestävien ratkaisujen löytymiseksi. Tässä suhteessa integraatiopolitiikan pitkä kaari antaa mahdollisesti välineitä luovia kansainvälisen yhteistyön monimutkaisessa verkostossa.

EU:n puitteissa tulevaisuuden integraatiopolitiikan suurimpana kysymyksenä on löytää tasapaino erilaisuuden ja samankaltaisuuden välillä. Siksi ei ole ihme, että Eurooppa-tutkijat ja muut asiantuntijat yhä useammin nostavat keskusteluun eriytyvän integraation mallin vastauksena tähän haasteeseen. Yksinkertaistaen ilmaistuna kyse on ajatuksesta, jossa yhteiset voimavarat suunnattaisiin koko EU:n – tai laajemmin koko Euroopan – kannalta olennaisimpiin, eksistentiaalisiin politiikkakysymyksiin, kuten ilmastonmuutoksen torjuntaan, Euroopan turvallisuusympäristön suojeluun tai pandemioiden vastaiseen taisteluun.

Näissä integraation logiikka ja yhteisöpolitiikan ensisijaisuus olisivat keskeinen toimintamalli. Tämän rinnalla mahdollistettaisiin sisällöllisesti, maantieteellisesti ja toiminnallisesti eritahtinen integraatio niillä alueilla, jotka eivät kosketa samassa laajuudessa ja/tai samalla intensiteetillä kaikkia jäsenmaita. Yhteisvaluutta euro nostetaan usein esimerkiksi tällaisesta eritahtisesta integraatiosta, mutta vastaava logiikka soveltuu esimerkiksi alueelliseen yhteistyöhön.

Neljännesvuosisata muuttuvassa toimintaympäristössä

7

Integraatiotutkimus taitona ampua liikkuvaan maaliin Tutkimuskirjallisuudessa eriytyvän integraation on arveltu tarjoavan dynaamisempia ratkaisuja nyky-EU:n päätöksenteon keskeisiin haasteisiin. Kun tulevaisuudessa integraatiopoliittisen kamppailun kohteena tulee olemaan yhä enemmän se valta, joka perinteisesti on kuulunut suvereenien valtioiden poliittiseen ytimeen, yksimielisyyden saavuttaminen jäsenmaiden kesken tulee olemaan entistä hankalampaa. Tämä on vahva argumentti sen puolesta, että integraatio voi edetä eritahtisesti tilanteissa, jossa osa jäsenmaista haluaa ”enemmän Eurooppaa”. Samalla pitää muistaa, että eriytyvä integraatio väistämättä lisää eroja – ja siten myös jännitteitä – jäsenmaiden välillä. Tarvitaan siis myös tutkittua tietoa ja laajaa keskustelua siitä, millä tavoin eritahtisuuden negatiiviset vaikutukset pystytään minimoimaan.

Suomalaisessa integraatiokeskustelussa tutkijoiden rooli näyttäytyy tällä hetkellä ongelmallisena. Tätä ei selitä pelkästään yleinen julkisen Eurooppa-keskustelun laimeus tai EU-kriittisten äänenpainojen tuottama vinouma. Eurooppa-tutkijoita pidetään myös usein – osin syyttä, osin syystä – korostetun integraatiomyönteisinä, mikä äärimmilleen vietynä tulkitaan varauksettomaksi EU:n ihannoinniksi ja esimerkiksi liittovaltiokehityksen kannattamiseksi.

Toki tutkijallakin on oma näkökulmansa, mutta se ei tarkoita, että tutkittu tieto ja mielipiteet olisivat laadullisesti samanarvoisia.

Erityisen haasteellista tutkijalle on liikkua lähellä nykyhetkeä. Se vaatii taitoa ampua liikkuvaan maaliin, mikä voi onnistua vain jos nykyhetkeä tarkastellaan osana integraatiohistorian pitkää kaarta. Monet integraatiodebattien teemoista ja esitetyistä argumenteista toistavat vuosisatoja vanhaa keskustelua Euroopan ideasta ja identiteetistä. Ammattitaitoinen, aiheensa tunteva tutkija tunnistaa nämä elementit ja osaa siten asettaa keskustelut laajempiin yhteyksiinsä. Samalla hän voi tuoda keskusteluun nykyhetkeä laajemman ulottuvuuden nostamalla esiin, millaisia seurauksia vastaavilla integraatioaskeleilla on historiallisesti ollut.

Tällaisen kontekstualisoinnin tarkoituksena ei ole väittää historian toistavan itseään, vaan auttaa hahmottamaan nykyhetkestä eteenpäin johtavia polkuja, niiden vaatimia valintoja sekä mahdollisia seurauksia. ***** Nyt käsillä oleva kirja avaa Suomen neljännesvuosisadan mittaista EU-jäsenyyttä monen kirjoittajan voimin. Samalla kirja on laajemmalle yleisölle suunnattu versio vuoden 2021 alkupuolella julkaistavasta tieteellisestä kokoomateoksesta, joka koostuu pääosin samojen kirjoittajien laajemmista, tieteellisistä artikkeleista Suomen EU-jäsenyysaikaan liittyen.

Tässä kirjassa julkaistut tekstit liikkuvat kansallisen ja ylikansallisen alueella. Mukana on puhtaasti suomalaiseen kansalliseen EU-politiikkaan liittyviä tekstejä, jotka avaavat lukijalle omaa kansallista kontekstiamme jäsenyysaikana. Mutta näiden rinnalla mukana on kirjoittajia, joiden tekstit liittyvät jäsenyysaikamme suuriin muutoksiin niin toimintaympäristön kuin politiikan painopisteidenkin kohdalla. Näissä teksteissä Suomi ja suomalainen EUpolitiikka jäävät enemmän taka-alalle, mutta samalla tuodaan esille niitä reunaehtoja, joiden

Neljännesvuosisata muuttuvassa toimintaympäristössä

8

puitteissa integraatiota on viimeisen neljännesvuosisadan aikana toteutettu. Kirjassa onkin mukana sellaisia aiheita, jotka monesti puuttuvat julkisesta keskustelusta kokonaan tai löytyvät vain keskustelun marginaalista.

Kirjan toimittajan ominaisuudessa haluan esittää lämpimät kiitokseni kaikille kirjan kirjoittajille heidän arvokkaasta panostuksestaan Eurooppa- ja EU-keskustelun edistämiseksi. Kiitän myös Turun yliopistoa, erityisesti Eduskuntatutkimuksen keskusta yhteistyöstä tämän teoksen toteuttamiseksi. On hienoa, että akateeminen yhteisö tälläkin tavoin osaltaan edistää suomenkielistä Eurooppa- ja EU-keskustelua tarjoamalla tutkittua tietoa laajasti kaikkien aiheesta kiinnostuneiden käyttöön. 

Neljännesvuosisata muuttuvassa toimintaympäristössä

9

Suomen valtiosäännön muutos ja Euroopan unionin jäsenyys Janne Salminen

1. Aluksi Jäsenyys Euroopan unionissa muovaa perustavanlaatuisella tavalla monien Euroopan valtioiden valtiosääntöjä. Yleisesti ottaen jäsenyyden merkitys unionijäsenvaltioiden valtiosääntöjen kannalta onkin huomattava. Silti jäsenyyden valtiosääntöoikeudellinen merkitys vaihtelee jäsenvaltioittain. Tyypillisesti katsotaan, että siltä osin kuin jäsenvaltiokohtaisen, siis kansallisen, valtiosäännön kehitys liittyy Euroopan unionin jäsenyyteen, tämä kehitys ilmaisee erityisellä tavalla kansallisen valtiosäännön ja Euroopan unionin oikeuden välistä suhdetta.

Liittyminen Euroopan unioniin on mullistava seikka Suomen valtiosäännön kannalta. Jäsenyys vaikuttaa valtiosäännön kokonaisuuteen. Väitteeni on, että jäsenyys on konstitutionaalisella, valtiosääntöön kuuluvien normien tasolla vaikuttanut hyvin laajasti ja syvällisesti, onpa sitten kysymys sääntelystä, joka kohdistuu valtioelinten välisiin suhteisiin tai julkisen vallan ja yksityisen välisiin suhteisiin.

Suomen valtiosäännön tarkastelu Euroopan unionin jäsenvaltion valtiosäännön tarkasteluna on miltei koko jäsenyyden kestäneen kotimaisen valtiosääntöoikeudellisen muutoksen tarkastelua. Samaan aikaan myös Euroopan unionin oma valtiosääntöisen tason normisto, sen oikeuden konstitutionaalinen taso on muuttunut. Muutosta on siis tapahtunut kokonaisjärjestelyn molemmissa konstitutionaalisissa normistoissa. Konstitutionaalinen normisto sitoo kokonaisjärjestelyn osat eräänlaiseen valtiosääntöliittoon.

Suomen jäsenyydellä on perustansa ratkaisuissa, jotka kuuluvat yhtäältä leimallisesti Euroopan unionin konstituutioon ja toisaalta suomalaiseen valtiosääntöön. Perusta on yhtäältä vuonna 1994 solmitussa ja ratifioidussa Suomen liittymistä Euroopan unioniin koskevassa sopimuksessa, jolla Suomesta tuli kaikkien unionin perustana olevien sopimusten sopijapuoli ja näiden perussopimusten mukaiset oikeudet ja velvollisuudet tulivat voimaan. Toisaalta kotimaisena, valtiosääntöisenä perustana oli tuolloin Suomen liittymisestä Euroopan unioniin niin sanotussa supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä säädetty laki (1540/1994).

Suomen valtiosäännön muutos ja Euroopan unionin jäsenyys

10

­ yttemmin unionijäsenyyden kotimainen valtiosääntöinen perusta on merkittävin osin N muuttunut. Muutoksen myötä myös jäsenyyden valtiosääntöinen perusta on vahvistunut.

Tämän vahvistumisen on mahdollistanut sekä Suomen perustuslain säätäminen (731/1999) ja siihen pian tehdyt muutokset (erityisesti muutokset 1112/2011) että perustuslakia koskevan tulkintakäytännön kehitys.

2. Jäsenyyden aikaisen valtiosääntöisen kehityksen merkkipaalut Suomessa säädettiin supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä liittymistä koskevan sopimuksen hyväksymisestä. Samoin sitä seuranneesta laista Amsterdamin sopimuksen eräiden määräysten hyväksymisestä ja sen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta säädettiin samalla tavalla.

Tällä tavalla vaikeutetun säätämisjärjestyksen käyttämisen keskeisin aihe oli se, että liittymissopimuksen määräykset rajoittivat Suomen täysivaltaisuutta. Liittymissopimuksella ja edelleen myös Amsterdamin sopimuksella unionin toimielimille siirrettiin julkista valtaa niin lainsäädäntö-, toimeenpano- kuin tuomiovallan alalla. Tällaisen siirron katsottiin rajoittavan vastaavasti Suomen valtioelinten toimivaltaa. Toisaalta toimivallan siirto myös tuotti suomalaisille valtioelimille sellaista unionioikeuteen perustuvaa toimivaltaa, joka vastaavasti ulottui aikaisemman suomalaisen oikeudenkäyttöpiirin ulkopuolelle.

Myöhemmin Nizzan sopimuksen hyväksymisen ei katsottu merkitsevän liittymissopimuksella ja Amsterdamin sopimuksella tehtyjen perustuslakipoikkeusten laajentamista. Sen määräysten ei katsottu olevan ristiriidassa uuden perustuslain kanssa. Sen sijaan jälleen Lissabo­nin sopimuksen – samoin kuin Euroopan perustuslakisopimuksen – eräiden määräysten puolestaan katsottiin olevan ristiriidassa perustuslain kanssa. Näiden tulkintojen perusteluissa ja taustalla olevassa sääntelyssä on kuitenkin tapahtunut huomattavaa kehitystä, joka on uudelleenasemoinut Suomen unionijäsenyyden perustan.

Kehitystä voi kutsua myös valtiosäännön eurooppalaistumiseksi. Euroopan unionin jäsenyyteen – ja myös Euroopan neuvoston alaisiin järjestelyihin kytkeytyviin ja niiden yhteisvaikutukseen – liittyviä muutoksia kuvataan ja arvioidaan usein oikeusjärjestyksen eurooppalaistumiseksi liputetun ilmiön alla.

Suomalaiseen valtiosääntöoikeudelliseen kehitykseen kuuluu myös se monien unionijäsenvaltioiden valtiosäännöille tyypillinen piirre, että myös Suomessa kotimaisiin perustuslakeihin tehtiin jo ennen Euroopan unionin jäsenyyttä tarkistuksia, jotka pyrkivät ottamaan huomioon jäsenyyden olosuhteet. Suomessa ensimmäiset muutokset eivät kuitenkaan osuneet unionijäsenyyden perustaan, vaan ne koskivat jäsenyyden vaikutusten osittaista toiminnallista organisointia ja olivat siinä olennaisen toimeenpanovalta- ja lainsäätäjäkeskeisiä. Jo varhaiset muutokset varmistivat sitä, että eduskunta ja pääministerijohtoinen valtioneuvosto ovat unionijäsenyyden keskeiset poliittiset toimijat Suomessa.

Suomen perustuslain kokonaisuudistus tehtiin jo Euroopan unionin jäsenyyden oloissa, ja siinä näkyy unionijäsenyyden lisääntyvä valtiosääntöoikeudellinen merkitys. Uusi perustus­

Suomen valtiosäännön muutos ja Euroopan unionin jäsenyys

11

lakihan (731/1999) tuli voimaan vuonna 2000. Kokonaisuudistuksen yhteydessä valtio­ järjestyksen perusteita koskevassa luvussa avattiin valtiosääntöä kansainvälisyydelle ja sen osana erityisesti Euroopan unionin jäsenyydelle. Valtiosääntöisessä käytännössä tehdyt muutokset hyödynnettiin. Käytännön muokkaantuminen kokonaisuudistuksessa tarkoitetulla tavalla viitoitti ja myös avasi tietä uusille tarkistuksille. Tarkastelujeni kannalta periaatteellisesti perustavanlaatuisimmat tarkistukset perustuslain tekstiin tehtiin vasta tämän jälkeen. Kyseiset tarkistukset perustuslain kirjaimen tasolla tehtiin näet vasta perustuslain kokonaisuudistuksen jälkeisessä ensimmäisessä merkittävässä perustuslain muuttamisessa.

Kysymys on perustuslain tarkistamisesta vuonna 2011 (1112/2011).

Valtiosäännössä on kuitenkin kysymys muustakin kuin perustuslain kirjaimesta. Kotimaisen valtiosäännön kannalta huomio kiinnittyy ensin Euroopan unionin jäsenyyden aikana valtiollista täysivaltaisuutta koskevassa käsityksessä tapahtuneeseen muutokseen, joka ilmenee hyvin eduskunnan perustuslakivaliokunnan käytännössä. Jäsenyyden aikana toteutettu perustuslakien kokonaisuudistus toi täysivaltaisuussääntelyn kokonaisuuteen elementit, jotka lopulta muuttivat unioniliitännäisen täysivaltaisuuden. Viimeisimpänä etappina murroksessa ovat tuoreet Suomen perustuslakiin sisällytetyt tarkistukset, joissa keskeisessä ja näkyvässä roolissa on Suomen ja kansalaisten jäsenyys Euroopan unionissa. Niihin kuuluvat myös muutokset toimivallan siirtoa koskevassa sääntelyssä. Tässäkin kokonaisuudessa valtiosäännön muutos tapahtuu paitsi perustuslainsäätäjän toiminnan, siis perustuslain muuttamisen tuloksena, myös keskeisten perustuslakia tulkitsevien tahojen toiminnan tuloksena.

Suomessa keskeinen perustuslain tulkitsija on tältä osin ollut eduskunnan perustuslaki­ valiokunta.

3. Perustuslain muutokset ja unionitarkistukset Ajallinen jakso vuoden 1995 perusoikeusuudistuksesta uuden perustuslain voimaantuloon vuonna 2000 ja itse asiassa aina uuden perustuslain tarkistuksiin saakka vuonna 2012 sisältää ainekset sellaiseen muutostilaan, jota voi luonnehtia suorastaan konstitutionaaliseksi muovauskohdaksi tai -tilaksi. Mainitun ajanjakson aikana perustuslainsäädäntöön – ja siinä tarkalleen ottaen tuolloiseen Suomen Hallitusmuotoon – sisällytettiin laaja perusoikeusluettelo, ja samaan aikaan osui myös muiden mittavien uudistushankkeiden valmistelu. Suuren mittakaavan muutokset ovat tapahtuneet monien mekanismien välityksellä ja niin, että myös kansalaiset ja julkinen yhteisö osallistuvat niihin. Keskeistä muutoksille on ollut myös valtiosäännön ja politiikan yhteisvaikutus ja vuorovaikutus tavalla, joka ulottuu säädösten tekstien muodostamaa pintaa syvemmälle.

Tarkasteltaessa nimenomaisia perustuslakimuutoksia ja niiden valmistelua huomataan, että edellä mainittuun valtiosääntöoikeudellisesti keskeiseen ajanjaksoon osuu suomalaisen valtiosäännön ja nykyisen valtiosääntökulttuurin kannalta aivan keskeinen sisällöllinen perusoikeusuudistus. Toteutettu uudistus muutti perusteellisesti kotimaisen sääntelyn ja merkitsi lisäpolttoainetta oikeusjärjestyksen laaja-alaiseen uudistumiseen. Uudistuksessa sisällytettiin Euroopan ihmisoikeussopimus ja sen soveltamiskäytäntö samoin kuin eräitä muita

Suomen valtiosäännön muutos ja Euroopan unionin jäsenyys

12

keskeisiä ihmisoikeussääntelyjä tehokkaasti osaksi suomalaista oikeuselämää. Erityisesti Euroopan ihmisoikeussopimus muodosti keskeisen pohjan perusoikeusuudistukselle.

Perusoikeusuudistuksen rinnalla Suomen unionijäsenyyttä pohjustettiin perustuslakimuutoksilla, joissa oli kysymys lainsäätäjän ja hallitusvallan välisestä vallanjaosta muuttuvassa tilanteessa. Omaksuttujen ratkaisujen keskeiset piirteet liittyvät ensinnäkin siihen, kuinka toimivalta unioniasioissa jaettiin hallitusvallan sisällä, siis hallituksen ja tasavallan presidentin kesken. Keskeistä tältä osin oli toimivallan jakaminen samoin perustein kuin oli tehty kotimaisten lainsäädäntöasioiden suhteen. Näin irtauduttiin ajatuksesta, jonka mukaan unionia koskevissa kysymyksissä olisi seurattu kansainvälisissä asioissa muuten omaksuttua toimivallanjakoa hallitusvallan sisällä. Tähän nimittäin kuuluu edelleenkin se, että tasavallan presidentillä on toimivaltaa etenkin yhdessä hallituksen kanssa. Useassa valtiosääntöoikeudellisestikin merkittävässä suhteessa – aineellisoikeudellisesti, menettelyllisesti, mutta myös symbolisesti – on erityisesti pantava merkille se, että unionia koskevat asiat näin alusta alkaen rinnastettiin nimenomaan kotimaisiin asioihin eikä niitä käsitelty ulkosuhteiden alalla. Toiseksi keskeistä oli – osin edellä mainitusta perusratkaisusta seuraten – myös se, että eduskunnan asema samassa yhteydessä järjestettiin tavalla, joka takasi sille alusta asti merkittävän roolin juuri unioni- ja unionikytkentäisissä asioissa. Edelleenkin juuri perustuslain sisältämät säännökset eduskunnan oikeudesta osallistua kotimaisten, Suomen Euroopan unionissa edustamien kantojen valmisteluun ovat monessa suhteessa tärkeitä ja eurooppalaisessa vertailussa suorastaan esimerkillisiä.

Perusoikeuksiin ja unionijäsenyyteen liittyvien hankkeiden ohella edellä mainitun, 2000luvun taitteen molemmin puolin ulottuvan ajanjakson keskeisyyttä korostaa se, että samoihin aikoihin osuu myös perustuslain kokonaisuudistuksen käynnistäminen. Sen pohjalta vuonna 1999 hyväksyttiin Suomelle uusi perustuslaki (731/1999), joka tuli voimaan vuonna 2000. Samaan prosessiin voidaan lukea vielä kymmenen vuotta myöhemmin toteutettu perustuslain tarkistaminen, jonka tuottamat muutokset (1112/2011) tulivat voimaan vuonna 2012. Tarkastelujeni kannalta tämä viimeisin tarkistus lukeutuu kiinteästi samaan kokonaisuuteen.

Kokonaisuudistuksen ja sitä seuranneen tarkistuksen jälkeen ja niitä toteuttaneiden soveltamisratkaisujen johdosta aikaisempi sisäänpäin kääntynyt valtiosääntö on omaksunut kansainväliseen yhteistyöhön ja Euroopan unioniin perusteiltaan uudistuneen näkemyksen.

Nykyinen näkemys poikkeaa olennaisesti aikaisemmasta pidättyväisestä ja varovaisesta kuvasta, jota on luonnehdittu peräti minimalistiseksi. Nyt valtiojärjestyksen perusteisiin kuuluva sääntely heijastelee selvää suuntautumista kansainväliseen yhteistyöhön ja sitoutumista Euroopan unionin jäsenyyteen. Keskeisenä osana tätä muutosta näyttäytyy myös se, että niin sanottu toimivallan siirtoa koskeva sääntely, siis sääntely, jonka nojalla siirretään Suomen toimivaltaa esimerkiksi Euroopan unionille, on uudistunut siten, että toimivallan siirto on perustuslain tuntema konstitutionaaliseen järjestykseen kuuluva menettely.

Yhtä lailla muutosta ilmentää tarkistetussa perustuslaissa kansalaisten rooli myös Euroopan unionin kansalaisina sikäli, että heillä on äänioikeus Euroopan parlamentin vaaleissa paitsi unionin perussopimusten, myös Suomen perustuslain mukaan. Muutokset ovat myös selviä perustuslain tasolla ilmeneviä osoituksia sitoutumisesta Euroopan unioniin.

Suomen valtiosäännön muutos ja Euroopan unionin jäsenyys

13

Tilanne unionijäsenyyden alussa oli toisenlainen: Vuonna 1994 solmittu ja ratifioitu sopimus, joka koskee Suomen liittymistä Euroopan unioniin, saatettiin voimaan poikkeuslain muodossa säädetyllä lailla Suomen liittymisestä Euroopan unioniin (1540/1994). Liittymissopimuksen ja sen tarkoittamien perussopimusten lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset tulivat siis niin sanotussa supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä osaksi Suomen oikeusjärjestystä. Perusasetelmassaan sitoutuminen Euroopan unionissa tapahtuvaan poliittiseen, oikeudelliseen ja taloudelliseen valtioiden ja kansalaisten liittoon tarkasteltiin siis poikkeuksena Suomen perustuslaista ja näin ollen sen kanssa ristiriitaisena järjestelynä. Tämä poikkeuslakiin perustuminen on pitkään myös määrittänyt Euroopan unionia koskevia kansallisia tarkasteluja perustuslakivaliokunnan käytännössä. Nyttemmin unioni­ jäsenyyden kotimainen valtiosääntöinen perusta on tältä osin muuttunut, kun Suomesta on perustuslain viimeisen tarkistuksen myötä tullut Euroopan unionin jäsen myös oman kansallisen perustuslakinsa nimenomaisen säännöksen mukaan.

Keskeinen avain kehitykseen on ollut valtion täysivaltaisuutta koskevien tulkintojen muuttuminen, joka ensi vaiheessa näkyi ennen kaikkea perustuslakivaliokunnan täysivaltaisuutta koskevan käytännön muutoksena. Keskeisin peruste muutokselle johtui juuri unionijäsenyydestä, mutta myös muulla kansainvälisen kanssakäymisen tiivistymisellä oli kehityksessä osuutensa. Yhdessä nämä pakottivat aikaisempien käsitysten uudelleenhahmottamiseen.

Muutos ei kuitenkaan jäänyt koskemaan vain valtiosääntöistä täysivaltaisuuskäsitystä. Vähitellen unionijäsenyys on tullut vaikuttamaan koko perustuslain tulkintaan. Oikeutetusti voidaan sanoa, että muutos on monella tavalla koskenut myös suomalaista valtiosääntöoikeudellista kulttuuria. Suomessa näkyy myös useissa muissa jäsenvaltioissa tapahtunut kehitys, joka eurooppalaiseen integraatioon sitoutumisella on niin oikeudellisissa käsitteissä kuin metodeissa ja argumentaatiossa. Jäsenyyden kestäessä ja ainakin osittain sen vaikutuksesta käsitys lainsäätäjän vallasta, poikkeuslaki-instituutiosta, tuomioistuinten asemasta ja perusoikeuksien roolista on muuttunut. Myös poliittisten valtioelinten keskinäinen suhde on muuttunut. Samassa kehityksessä oikeusjärjestykseen on istutettu uusi avoimuus kansain­ väliselle yhteistyölle ja Euroopan unionille ja sitoutuminen niihin.

Viimeaikainen kehitys ei ole ollut aivan näin suoraviivaista, mikä saattaa olla osoitusta myös siitä, etteivät kaikki perustuslain kirjaimessa ja tulkinnassa tapahtuneet muutokset ole vielä täysin juurtuneet.

4. Muutoksen yleistä luonnehdintaa Muutos ilmentää tavallaan sitä, kuinka suomalainen valtiosääntö on avautunut Euroopan unionille ja sen oikeusjärjestykselle. Jäsenyydestä Euroopan unionissa on yhdessä Euroopan ihmisoikeussopimukseen liittymisen kanssa muodostunut yksi keskeisimmistä, ellei peräti keskeisin, suomalaisen valtiosääntöoikeudellisen muutoksen aiheista. Niihin liittyvä dynamiikka ei ole vaikuttanut vain perustuslain muuttamishankkeisiin ja muovannut joitakin yksittäisiä, pistemäisiä tulkintoja, vaan koskettanut myös keskeisiä suomalaisen valtiosääntö­ kulttuurin elementtejä. Samoin kuin monien muidenkin jäsenvaltioiden valtiosäännöissä,

Suomen valtiosäännön muutos ja Euroopan unionin jäsenyys

14

esimerkiksi suomalainen käsitys valtion täysivaltaisuudesta on kokenut unionijäsenyyden seurauksena perustavanlaatuisen muutoksen. Kyse on vähintään valtiosääntökulttuurisesta tai valtiosääntöideologisesta muutoksesta, kenties peräti valtiosääntöidentiteettiä koskevasta muutoksesta.

Yleisesti ottaen jäsenyydestä ylikansallisissa järjestelyissä, kuten Euroopan unionissa, on tullut yksi keskeisimmistä kansallisia valtiosääntöjä perusteiltaan muuttavista ja uudistavista tekijöistä. Tämän tapaiset jäsenyydet johtavat sekä 1) muodollisiin perustuslain tarkistusprosesseihin että 2) tarpeeseen tarkastella uudelleen vakiintuneita tulkintoja. Näin vuorovaikutuksesta ylikansallisen järjestelmän kanssa johtuu sekä 1) muodollisesti, formaalisti kanavoituvia, nimenomaisia, eksplisiittisiä, muutoksia perustuslakien tekstiin että 2) myös epämuodollisia, informaaleja, implisiittisiä muutoksia, jotka vaikuttavat valtiosäännön kokonaisuudessa muutoin.

Tämä koskee myös Suomea, jossa muutokset yhtä lailla tapahtuvat ja ovat tapahtuneet monilla tasoilla ja jossa niitä ovat toteuttaneet niin 1) perustuslainsäätäjä kuin 2) valtiosäännölle sisältöä antavat muutkin tahot, kuten ennen kaikkea eduskunnan perustuslakivaliokunta ja oikeustiede.

Tavallaan unionijäsenvaltioiden valtiosääntöjen avautuminen oman valtiosääntöisen järjestelmän ulkopuoliselle taholle on ilmausta myös siitä, että ne tunnistavat oman järjestelmänsä rajallisuuden. Tämä on leimaa-antavaa erityisesti toisen maailmansodan jälkeiselle eurooppalaiselle valtiosääntökehitykselle, johon Euroopan unionin juuretkin liittyvät ja johon Suomi vasta paljon myöhemmin liittyi. Merkillepantavaa on, että vaikka jo ennen toista maailmansotaa monet valtiosääntöiset hankkeet läntisessä Euroopassa olivat kansainvälisesti virittyneitä ja muutokset saattoivat olla hyvinkin kansainväliseen vertailuun ja virtauksiin kytkeytyneitä, muutoksissa syntyneissä valtiosäännöissä näkyi muodolliselle täysivaltaisuudelle ja alueherruudelle perustuva näkemys kansallisvaltioista. Pääosin vasta toisen maailmansodan jälkeen valtiosäännöt alkoivat kehittyä niin, että ne eivät olleet itseriittoisen ja sulkeutuneen kansallisvaltion valtiosääntöjä. Ennen sitä perustuslaki ja laajempikin valtiosääntökäsitys huomattavassa osassa eurooppalaisia valtioita sulkivat valtiosäännön kansalliseksi. Tämän käsityksen juuri eurooppalainen integraatio on haastanut ensin erityisesti täysivaltaisuuden osalta ja tuomalla yksityisen subjektikseen mutta edelleen esimerkiksi siinä, kuinka unionikansalaisuus esitetään ja tuodaan osaksi valtiosääntöistä järjestelmää.

Täysivaltaisuus on ollut suurimmassa osassa jäsenvaltioita lähtökohta, johon unionijäsenyyskin perustetaan. Lisäksi on selvää, että liittyessään unioniin valtion täytyy olla täysivaltainen.

Jäsenyys kuitenkin väistämättä muuttaa täysivaltaisuutta. Myös unioniin liittyvän Suomen valtiosääntö on jäsentänyt uuteen suhteeseen liittyvät valtiosääntöoikeudellisesti relevantit kysymykset täysivaltaisuuden kautta. Unionijäsenyys itsessään on kuitenkin edellyttänyt – ja edellyttää aina – täysivaltaisuuskäsityksen tarkistamista, ja tuollainen tarkistava tulkinta on mahdollistanut siirtymisen kohti avoimempaa valtiollisuuskäsitystä.

Kaiken kaikkiaan unionijäsenyys ja unionin konstitutionaalinen kehitys ovat oikeastaan muodostuneet yhdeksi kaikkein keskeisimmäksi kotimaisen valtiosäännön muutoksen ja

Suomen valtiosäännön muutos ja Euroopan unionin jäsenyys

15

dynamiikan lähteeksi. Kehitys on tapahtunut yhdessä toisen keskeisen ja samaa historiallista alkua niin Euroopassa kuin Suomessakin jäsenyyden osalta edustavan Euroopan neuvoston ihmisoikeusregiimiin ja siinä ennen kaikkea Euroopan ihmisoikeussopimukseen sitoutumisen kanssa. Tämä ei koske nykyisellään vain täysivaltaisuuskäsitystä vaan myös muuta valtiosääntöä. Kun sosiaalinen todellisuus muuttuu, oikeuden ja valtiosääntöä koskevien käsitysten täytyy ottaa haltuun tämä muutos, jos ne aikovat säilyttää relevanssinsa.

Samantapainen kehitys on ilmeisesti taustalla useimmissa Euroopan unioniin nyt kuuluvissa valtioissa. Useat valtiosäännön muutosta koskevat tutkimukset tunnistavat yhdeksi keskeiseksi valtiosäännön muutostekijäksi juuri liittymisen toiseen valtiosääntöiseen (ylikansalliseen) järjestykseen. Euroopan unioni on tyypillinen esimerkki tällaisesta konstitutio­ naalisesta järjestyksestä, joka vaikuttaa jäsentensä valtiosääntöön. Liittymisellä unioniin ja jäsenyyden kautta toteutuvalla yhteydellä toisen konstitutionaalisen järjestyksen kanssa on väistämättä vaikutuksensa täysivaltaisuuteen, käsitykseen oikeudellisesti relevanteista lähteistä ja lähteiden keskinäiseen suhteeseen sekä esimerkiksi valtioelinten välisiin suhteisiin ja myös tuomioistuinten asemaan. Koska järjestely vielä perustuu konstitutionaaliseen järjestykseen, sillä on vaikutuksia suoraan myös yksityisten asemaan. 

Suomen valtiosäännön muutos ja Euroopan unionin jäsenyys

16

EU:n tulevaisuuskonventti ja mitä siitä opimme?

Teija Tiilikainen

E

uroopan unioni (EU) on jälleen mittavien uusien haasteiden edessä. Iso-Britannia on eronnut unionista ja unionin laajentuminen Länsi-Balkanille etenee kangerrellen.

Koronapandemian puitteissa käyty keskustelu unionin uusista tehtävistä on pitkästä aikaa antanut aihetta pohtia unionin perussopimusten muuttamista.

Edellisestä mittavasta perussopimusremontista on jo kulunut vuosikymmen ja sitä valmistelleesta laajapohjaisesta konventista lähes kaksi vuosikymmentä. Vuonna 2009 voimaantullut EU:n Lissabonin sopimus teki konventtimallista pysyvän valmisteluelimen aina, kun EU:n perussopimusmuutosten laajuuden katsotaan sitä edellyttävän. Toistaiseksi näin ei ole tapahtunut kertaakaan, eikä unionin perussopimuksiin muutenkaan noiden aikojen jälkeen ole tehty muutoksia sopimuksen puitteissa tapahtuvaa pientä hienosäätöä lukuun ottamatta.

Jossakin vaiheessa unionin perussopimusten muuttaminen käy kuitenkin välttämättömäksi ulkoisten tai sisäisten kehityskulkujen edellyttäessä unionin konstitutionaalisten yksityiskohtien uudistamista. Tässä artikkelissa pohditaan konventtimallin taustafilosofiaa sekä sen rakenteellisia ja toiminnallisia heikkouksia ja korjaustarpeita mallin tullessa jatkossa säännönmukaisesti käyttöönotetuksi. Aivan ensimmäiseksi pohditaan kuitenkin perustuslakia säätävien kokousten demokraattista olemusta sekä kytköksiä Euroopan integraation varhaisempiin vaiheisiin.

Perustuslakia säätävä konventti Euroopan unionin historiassa on jo ennen vuosituhannen alun konventtia ollut yrityksiä integraation saattamiseksi perustuslailliselle pohjalle säätämällä sille perustuslaki. Heti alkuperäisen hiili- ja teräsyhteisön (EHTY) syntymisen jälkeen 1950-luvulla tavoiteltiin sen täydentämistä puolustusyhteistyöllä ja vahvemmilla liittovaltiollisilla rakenteilla. Tavoitteiden saavuttamiseksi EY:n silloiset kuusi jäsenvaltiota valtuuttivat vasta perustetun hiili- ja teräsyhteisön yleiskokouksen toimimaan ’ad hoc yleiskokouksena’ ja laatimaan perustuslain perustettavalle Euroopan poliittiselle yhteisölle. Valmisteltavan perustuslain oli määrä luoda pohja federaation tai konfederaation muotoiselle poliittiselle yhteisölle, jonka vallankäyttö

EU:n tulevaisuuskonventti ja mitä siitä opimme?

17

­ ojaa suorilla vaaleilla valittavaan kaksikamariseen parlamenttiin ja vallanjakojärjestelmän n periaatteeseen.

Toinen yritys perustuslain aikaansaamiseksi EY:lle nähtiin 1980-luvun puolivälissä, kun ensimmäistä kertaa suorilla vaaleilla valittu Euroopan parlamentti moninaisten vaiheiden jälkeen hyväksyi esityksen Euroopan unionin perustamista koskevaksi sopimukseksi. Parlamentin hyväksymä uusi perussopimus oli määrä toimeenpanna siten, että jäsenmaiden enemmistön ratifiointi riittäisi sen saattamiseksi voimaan sillä edellytyksellä, että kyseiset maat edustaisivat kahta kolmasosaa yhteisön väkimäärästä. Euroopan parlamentin aktiivisista vaikutusyrityksistä huolimatta sopimus ei sellaisenaan nähnyt päivänvaloa, vaikka sillä tuli pidemmällä tähtäimellä olemaan vahva rooli unionin toimivaltojen ja institutionaalisten kysymysten kehittämisessä. Jäsenvaltiot käynnistivät vuonna 1985 hallitustenvälisen konferenssin unionin perussopimusten muuttamiseksi. Vaikka poliittisen unionin kehittäminen sisällytettiin konferenssin asialistalle, kunnianhimoisuuden taso jäi vielä tässä yhteydessä varsin matalalle ja vasta Maastrichtin sopimusta valmisteltaessa muutamaa vuotta myöhemmin parlamentin sopimusesityksen vaikutukset tulivat täyteen mittaansa. Sopimuksella perustetun EU:n oikeudellinen perusta nojasi kuitenkin edelleen sen jäsenmaiden välisiin valtiosopimuksiin, joten perustuslaillistamiskehitys ei tässäkään yhteydessä toteutunut.

Uuden vuosituhannen perustuslakiprosessi 2000-luvun alussa kysymys EU:n poliittisesta luonteesta jakoi sen jäsenmaita vähintään yhtä vahvasti kuin poliittisen yhteisön perustamisen kaatuessa 1950-luvun puolivälissä. Saksan ulkoministeri Joschka Fischerin Humboldtin yliopistossa pitämän puheen käynnistämä keskustelu unionin tulevaisuudesta sisälsikin ympäröiviin olosuhteisiin nähden varsin suoria ja ennakkoluulottomia puheenvuoroja unionin lopullisempaa luonnetta ja poliittisia rakenteita koskien. Tulevaisuuskeskustelun tavoitteet liittyivät unionin poliittisen ja oikeudellisen järjestelmän muotoon, joita useimmissa puheenvuoroissa vaadittiin selkeytettäviksi ja demokratisoitaviksi, jotta järjestelmät säilyttäisivät tehokkuutensa ja legitimiteettinsä unionin jäsenmäärän lähes kaksinkertaistuessa lähestyvän suuren laajentumisen myötä. Uudistustarpeiden keskeisenä taustana oli myös tieto unionin uudistamisen käymisestä alati vaikeammaksi jäsenmaiden lukumäärän kasvaessa. Laekenin Eurooppa-neuvoston vuonna 2001 asettaman laajapohjaisen konventin olikin määrä tarkastella koko unionin perussopimusjärjestelmän luonnetta myös tästä näkökulmasta.

Vaikka konventin asettamisen yhteydestä ei löydy viittauksia perustuslakia säätävään konventtiin, sille kaavailtu luonne ilmenee sen yksityiskohdista. Konventin oli määrä työskennellä jäsenvaltioista riippumattomana sekä päättää itse omasta asialistastaan ja työskentelytavoistaan. Konventin työtä johtamaan perustettiin jäsenmaista irrallinen puheenjohtajisto.

Konventin kokousten oli määrä olla avoimia ja työskentelyn yhteydessä oli kuultava kansalaisyhteiskuntaa, mitä varten perustettiin erityinen keskustelufoorumi. Laekenin Eurooppa-­ neuvoston konventille osoittamista lukuisista unionin toiminnan demokratisoimis- ja tehostamiskohteista viimeinen käsittää kysymyksen siitä, voisiko unionin perussopimusten

EU:n tulevaisuuskonventti ja mitä siitä opimme?

18

yksinkertaistaminen ja niiden uusi järjestys aikanaan johtaa siihen, että unionille hyväksytään perustuslaki. Ajatus konventin työskentelyn johtamisesta EU:n perustuslakia koskevaan esitykseen oli läsnä myös jo konventin puheenjohtajaksi nimetyn Ranskan aiemman presidentin Valéry Giscard d'Estaingin konventille pitämässä avajaispuheessa.

EU:n jäsenmaiden enemmistö ei kuitenkaan ollut valmis luovuttamaan täyttä perustuslaillista valtaa konventin käsiin, mikä heijastui konventin työn valmistelevana luonteena. Tätä edellytti myös silloisen EU-sopimuksen 48. artikla, jonka mukaan unionin perussopimuksia voitiin muuttaa vain jäsenvaltioiden yksimielisyydellä. Konventin oli määrä luovuttaa työskentelynsä lopputulos jäsenvaltioille, jotka käsittelisivät sitä ja tekisivät siitä päätöksiä perussopimusten mukaisen hallitustenvälisen konferenssin muodossa. Konventti oli näin sopusoinnussa unionin oikeudellisen järjestyksen kanssa eikä kahden aiemman perustus­ lakia säätävän kokouksen tavoin merkinnyt poikkeamaa siitä.

Konventin rakenne ja työskentelytavat Integraatioprojektin puitteissa järjestettyjen perustuslaillisen kokouksen luonnetta tapailevien kokousten osallistujarakenteet ovat poikenneet huomattavasti toisistaan. Kun kahden ensimmäisen kokouksen (1953 ja 1984) kokoonpano on ollut puhtaasti poliittinen ja edustuksellinen, vuonna 2002 työnsä aloittanut perustuslaillinen konventti nojasi rakenteeltaan EU:n puitteissa vaikuttavien keskeisten poliittisten instituutioiden edustukseen. Konventin osallistujarakenne oli peräisin välittömästi sitä ennen toimineelta perusoikeuskonventilta, joka tehtävänä oli ollut EU:n perusoikeuskirjan valmistelu. Sama osallistujarakenne tulee koskemaan myös tulevien perussopimusmuutosten valmistelua varten koolle kutsuttavia konventteja (Sopimus Euroopan unionista, art. 48,3).

Laekenin julistuksessa määriteltiin perustuslaillisen konventin kokoonpanoksi yksi hallituksen- tai valtion päämiehen edustaja ja kaksi kansallisen parlamentin edustajaa kutakin tuolloista 15 jäsenvaltiota kohden. Lisäksi kokoonpanoon kuului 16 Euroopan parlamentin jäsentä ja kaksi komission edustajaa. Unionin silloiset ehdokasvaltiot olivat edustettuina jäsenvaltioiden tavoin kuitenkin niin, etteivät he voineet estää jäsenvaltioiden kesken saavutettua yhteisymmärrystä. Konventissa oli lisäksi 12 tarkkailijajäsentä talous- ja sosiaalikomiteasta, alueiden komiteasta ja EU:n oikeusasiamies. Jokaisella varsinaisella jäsenellä oli myös henkilökohtainen varajäsenensä, jolla oli oikeus osallistua kaikkiin kokouksiin.

Lähtökohtana konventin työskentelyssä oli sen varsinaisten jäsenten tasavertaisuus tausta­ yhteisöstä riippumatta. Kaikilla konventin edustajaryhmillä oli edustajansa konventin puheenjohtajistossa ja konventin kaikilla jäsenillä oli tasavertainen oikeus tehdä esityksiä ja osallistua tarvittaessa äänestyksiin. Konventin virallisena valmistelufoorumina toimineet työryhmät olivat avoimia kaikille konventin jäsenille.

Konventin virallisen toimijarakenteen rinnalle syntyi vahva epävirallinen toimijarakenne, jonka dynamiikka heijasteli sen päällimmäisiä poliittisia jakolinjoja. Koordinaatio ja yhteisten kantojen muodostus hallitusten tai kansallisten parlamenttien edustajien kesken jäi var-

EU:n tulevaisuuskonventti ja mitä siitä opimme?

19

sin vähäiseksi, ja vahvempaan rooliin konventin poliittisessa asetelmassa nousivat Euroopan parlamentin poliittiset ryhmät tai erilaiset jäsenvaltioiden ryhmittymät aina käsiteltävästä asiasta riippuen. Koska pääosalla konventin jäsenistä oli puoluepoliittinen taustansa, EU:n tason puolueryhmät tarjosivat sekä ideologisen että hallinnollisen alustan yhteiselle kannanmuodostukselle. Vaikka niiden puitteissa tapahtunut valmistelu ei kohdistunut koko konventin laajaan agendaan tai sulkenut sisäänsä koko jäsenkuntaa, voi tätä puoluepoliittista ulottuvuutta kuitenkin pitää merkittävänä osana konventin toimintaa.

Toisen merkittävän poliittisen välineen konventin työssä muodostivat erilaiset ’samanmielisten’ jäsenvaltioiden intressiryhmät, joista vakiintuneimpiin kuului Saksa–Ranska-yhteistyö. Maiden yhteisaloitteet konventin keskeisiä agendakysymyksiä koskien toimivat lähtö­ kohtana laajemman konsensuksen rakentamiselle. Konventtiin syntyi myös varsin tiivis pienten ja keskisuurten jäsenmaiden koalitio, jonka yhteinen agenda painottui unionin insti­tutionaalista järjestelmää ja poliittista vallankäyttöä koskeviin kysymyksiin. Ryhmää tiivistivät myös yhteiset huolet liittyen tapaan, jolla konventin puheenjohtajisto johti unionin kiistanalaisimpiin kysymyksiin lukeutuvien institutionaalisten kysymysten käsittelyä. Erona muun konventin agendan käsittelytapaan, jossa asioita käsiteltiin avoimesti sekä konventin täysistunnoissa että keskeisinä valmisteluinstrumentteina toimineissa työryhmissä, unionin vallankäyttöjärjestelmän käsittely tapahtui suljetummin ja kokonaan ilman työryhmävalmistelua. Tämä valmisteluun liittyvä epäkohta vahvisti pienten jäsenvaltioiden edustajien keskuudessa asiaa kohtaan tunnettua epäluottamusta sekä kritiikkiä konventin puheenjohtajiston esityksiin unionin vallankäyttöjärjestelmää koskien.

Aiempien perussopimusmuutosten tavoin unionin institutionaaliseen järjestelmään ja vallankäyttöön liittyvät kysymykset muodostuivat erääksi kiistanalaisimmista asiakokonaisuuksista konventissa. Suurten ja pienten jäsenmaiden välille syntyi vahvoja näkemyseroja erityisesti koskien Eurooppa-neuvoston muuttamista unionin viralliseksi toimielimeksi sekä pysyvään puheenjohtajuusjärjestelmään siirtymistä siinä. Toisena kiistakysymyksenä olivat kaavaillut muutokset komission kokoonpanon pienentämiseksi ja neuvoston kiertävän puheenjohtajuusjärjestelmän uudistamiseksi. Näiden muutosten katsottiin lujittavan sekä unionin päätöksenteon hallitustenvälisiä piirteitä että toimivan suurten jäsenmaiden eduksi.

Vähemmin kiistanalaiseksi osoittautui sen sijaan Euroopan parlamentin valta, jota konventti päätyi sopimusesityksessään kasvattamaan yhtä hyvin unionin lainsäädäntö- ja budjettivallankin osalta kuin unionin ulkoisten sopimusten hyväksymisessä.

Konventin jäsenvaltioista riippumaton luonne, sen työskentelytavat ja avoimuus puolestaan tarjosivat toimintatilaa eurooppalaiselle kansalaisyhteiskunnalle poliittis-ideologisine jakolinjoineen ja tasapainottivat näin ollen myös jäsenvaltioiden kokoeroja. Konventin politiikasta tuli monimuotoinen kokonaisuus, jossa unionin jäsenvaltioiden intressit olivat läsnä, mutta niillä ei kuitenkaan ollut hallitsevaa roolia siinä. Konventin epävirallisessa valmistelussa vahvasti mukana olleet EU:n tason poliittiset ryhmät edistivät valmistelun eurooppalaisia näkökulmia, joihin lukeutui myös unionin toimielinten asema. Konventin avoimuus mahdollisti myös vilkkaan osallistumisen kansalaisyhteiskunnan toimijoille, jotka edistivät intressejään sekä konventin virallisten että epävirallisten vaikutuskanavien kautta.

EU:n tulevaisuuskonventti ja mitä siitä opimme?

20

Konventin rooli EU:n perussopimusmuutoksissa Perustuslaillinen konventti ei lopulta saanut EU:n perustuslaillista valtaa käsiinsä siinä mielessä, että se olisi onnistunut normaalin sopimusten muutosmenettelyn kautta aikaansaamaan periaatteellisemman muutoksen unionin oikeudellisessa perustassa. Konventin lopullinen ehdotus sopimukseksi Euroopan perustuslaista merkitsi sisällöllisesti laaja-alaista mutta oikeudelliselta luonteeltaan varsin maltillista muutosta unionin silloiseen sopimusperustaan. Konventti pääsi tavoitteeseensa perussopimusjärjestelmän yksinkertaistamisesta ja sen osien eriyttämisestä erilaisten muutosmenettelyiden alaisuuteen. Edellytyksenä tälle yksinkertaistamiselle oli yhtenäisen oikeushenkilöllisyyden luominen unionille, joka toimi ehdotuksen perustana. Konventin ehdotus uudeksi sopimukseksi sisälsi erityisen perustuslaillisen osan, joka sisällöltään ja ulkomuodoltaan oli enemmän perustuslakien kuin teknisten valtiosopimusten kaltainen. Kansalaisten perusoikeudet vahvistava perusoikeusasiakirja sisältyi ehdotuksen rakenteeseen sen toisena, tasavertaisena osana. Unionin politiikat erittelevä kolmas osa jäi kokonaisuuteen teknisimpänä osana ja sen osittainen muuttaminen – samoin kuin sopimuksen muiden osien muuttaminen tiettyjä yksittäisiä kohtia koskien – tehtiin mahdolliseksi yksinkertaisemmalla menettelyllä.

Konventin enemmistön tavoitteet toteutuivat myös siinä, että sen ehdotusta vuosina 2003– 2004 käsitelleessä hallitustenvälisessä konferenssissa sen ehdotukseen päädyttiin tekemään vain varsin rajallisia sisällöllisiä muutoksia ilman, että sen suuriin päälinjoihin koskettiin.

EU:n jäsenmaiden vuoden 2004 lokakuussa allekirjoittama sopimus Euroopan perustuslaista ilmensi selkeää askelta kohti unionin perustuslakia ilman, että unionin oikeudellinen jatkumo katkesi. Hyväksytty sopimus oli perustuslain näköinen – ja perustuslakien keskeiset sisällölliset ominaispiirteet sisältämä – dokumentti, joka kuitenkin muodoltaan oli jäsenmaiden välinen valtiosopimus. Sen perustuslaillisen luonteen sinetöiminen olisi tulevaisuudessa voinut tapahtua sen muuttamista koskevia menettelytapoja uudistamalla tai, ehkä vaikeammin toteutettavalla unionin ja jäsenmaiden välisen toimivallanjaon luonteen muutoksella siten, että unionin toimivaltojen luonnetta jäsenmailta siirrettyinä toimivaltoina olisi heikennetty edelleen.

Sopimus Euroopan perustuslaista joutui kuitenkin suurempien rakenteellisten muutosten kohteeksi tultuaan hylätyksi ensin Ranskan ja sitten Alankomaiden kansanäänestyksessä vuonna 2005. Lissabonin sopimusta valmistelleessa hallitustenvälisessä konferenssissa sen perustuslainomainen luonne palautettiin takaisin vanhaan muotoon ja pääosa sopimuksen sisällöstä toteutettiin lopulta entiseen tapaan muutoksina unionin vanhaan sopimusperustaan. Uusi selkeämpi rakenne toteutui näin ollen vain osittain, jos kohta pääosa perustus­ lakisopimuksen käsittämästä asiasisällöstä näki päivänvalon vaikkakin paljon monimutkaisemmassa muodossa.

Myös konventtimalli itse jäi Lissabonin sopimukseen tulevien laajamittaisten perussopimusmuutosten valmistelufoorumina (Sopimus Euroopan unionista, art. 48). Seuraavaksi tässä artikkelissa arvioidaan konventin ja sen osallistujarakenteen toimivuutta tätä tulevaa tehtävää ajatellen ottaen huomioon, ettei kyseessä tulevissa yhteyksissä ole perustuslaillisen

EU:n tulevaisuuskonventti ja mitä siitä opimme?

21

vallan käyttö vaan lähinnä perinteisempi valtiosopimusmuutosten valmistelu. Lissabonin sopimuksen mukaan, jos Eurooppa-neuvosto tekee yksinkertaisella enemmistöllä päätöksen perussopimusten muuttamisprosessin käynnistämisestä, se kutsuu koolle konventin tutkimaan tehtyjä muutosesityksiä ja antamaan suosituksia myöhemmin kokoontuvalle hallitustenväliselle konferenssille. Konventti voidaan jättää kutsumatta koolle, ellei esitettyjen muutosten laajuus sitä edellytä. Tässä tapauksessa Euroopan parlamentin tulee antaa asialle hyväksyntänsä.

Konventtimuotoisella valmistelumenetelmällä on omat selkeät etunsa laajapohjaisuutensa ja avoimuutensa perusteella. EU:n perussopimukset ovat sisällöltään varsin kaukana perinteisistä valtioidenvälisistä sopimuksista, minkä vuoksi on luontevaa, että niihin tehtävien muutosten valmisteluun ja harkintaan tuodaan laajempia näkökulmia kuin mitä puhtaasti hallitustenvälinen menettelytapa pitää sisällään. EU:n toimielinten roolia perussopimusten muutoksessa on puollettu nimenomaan eurooppalaisen näkökulman tärkeydellä ja tarpeella ohittaa kapea-alainen hallitustenvälinen kilpailuasetelma. Konventin työskentelytapojen avoimuus on mahdollistanut eurooppalaisen kansalaisyhteiskunnan osallistumisen ja näin ollen luonut painetta myös käsiteltävien asiakohtien tarkasteluun laajempaa poliittista konsensusta vasten. Tämän konsensuksen valokiilaan joutuivat esimerkiksi Ison-Britannian hallituksen lukuisat yritykset estää unionin perusoikeusasiakirjan tuominen tasavertaiseksi osaksi unionin muutettuja perussopimuksia.

Konventtimenetelmän tullessa osaksi perussopimusmuutosten valmistelua erityisesti sen osallistujarakenne ja työskentelymenetelmät tulisi ottaa uuteen tarkasteluun. Konventin perussopimuksiin kirjattu osallistujarakenne perustuu institutionaaliseen edustukseen, jonka ongelmat heijastuvat viime kädessä konventin legitimiteettiin. Onnistuessaan konventin aito laajapohjaisuus voisi merkitä, että integraatioprosessin keskeiset poliittiset toimijat legitimoidaan toimijoiksi myös unionin keskeistä oikeudellista perustaa säädettäessä tai muutettaessa. Jäsenvaltioiden hallitukset ovat itseoikeutetusti keskeisten toimijoiden joukossa, jolloin niiden edustautumiselle konventissa tulisi luoda yhteiset pelisäännöt. Jäsenvaltioiden edustus tuo konventtiin niiden keskinäisen tasavertaisuuden periaatteen, jolloin ei voi olla eduksi, että tämän edustuksen virallisuusastetta tulkitaan eri tavoin eri jäsenvaltioissa.

Kansalliset parlamentit ovat viimeisen vuosikymmenen aikana tulleet EU-tason toimijoiksi monessa eri yhteydessä. Tämän kehityksen pääasiallinen tarkoitus on ollut kuroa umpeen unionin demokratiavajetta ja vahvistaa hallitusten demokraattista valvontaa EU-asioissa.

Kansallisten parlamenttien rooliin liittyy kuitenkin ongelmia yhtä hyvin kansallisten valtiosääntöjen kuin EU:n poliittisen järjestelmän selkeyden ja poliittisten vastuusuhteiden näkökulmasta. Useimpien poliittisten järjestelmien perustuslakinormit taipuvat ensinnäkin varsin huonosti parlamenttien suoran kansainvälisen roolin ja vaikutusvallan mahdollistamiseen. Parlamentarismin periaatteeseen nojaavissa järjestelmissä parlamenteilla ei voi olla hallituksesta irrallisia kantoja EU-tason kysymyksiin, minkä lisäksi parlamentin edustautuminen kollektiivisena toimijana on kansallisille järjestelmille vieras. Kansallisten parlamenttien suoraan EU-tason rooliin on kiinnitetty huomiota myös siitä näkökulmasta, että sen

EU:n tulevaisuuskonventti ja mitä siitä opimme?

22

katsotaan hämärtävän valta- ja vastuusuhteita unionin demokraattisen järjestelmän kahden tason kesken.

Kansallisten parlamenttien edustuksen kautta tavoiteltu hallitusta laajempi kansallisen poliittisen kentän edustus tulisikin EU-tason yhteyksissä ratkaista muilla tavoin kuin kansallisen parlamentin institutionaalisen edustuksen kautta. Asia on tärkeä EU:n poliittisen järjestelmän toimivuuden kannalta ja se tulisi välittömästi asettaa unionitasolla pohdittavaksi. Sen merkitys on näin ollen laajempi kuin vain konventin kokoonpanoon heijastuva.

Euroopan parlamentin edustus merkitsee unionin poliittisissa yhteyksissä yleensä sen poliittisten ryhmien edustusta niiden poliittisten voimasuhteiden määrittämässä järjestyksessä.

Käytännössä Euroopan parlamentin edustajat ovat siis sen keskeisten poliittisten ryhmien kantojen edustajia, mikä oli asian laita myös perustuslaillisessa konventissa. Erityisesti parlamentin suurimmilla poliittisilla ryhmillä oli roolinsa konventin epävirallisina valmistelu­ eliminä ja jatkossa olisi syytä pohtia, olisiko tätä puoluepoliittista ulottuvuutta tulevissa konventeissa vahvistettava siten, että järjestelmä tarjoaisi tasavertaiset lähtökohdat kaikkien Euroopan parlamentissa läsnä olevien poliittisten ryhmien vaikuttamiselle. Euroopan parlamentin vallan kasvu tulee tulevissa konventeissa todennäköisesti merkitsemään sen otteen vahvistumista myös tässä yhteydessä, minkä vuoksi olisi perusteltua antaa tälle vaikutusvallalle tarkoituksenmukaiset poliittiset muodot.

Puhtaasti edustuksellisesta näkökulmasta tarkasteltuna Euroopan komission rooli konventissa on riippuvainen siitä, mihin suuntaan parlamentaarinen suhde sen ja Euroopan parlamentin välillä kehittyy. Mitä riippumattomammaksi komission rooli mielletään, sitä perustellumpana sen osallistumisen unionin sopimusvalmisteluun voi nähdä. Viimeaikainen kehitys vallanjakojärjestelmää (separation of powers) korostavaan suuntaan tarjoaa näin ollen vahvemman oikeutuksen komission itsenäiselle roolille myös unionin perussopimusvalmistelussa.

Perustuslaillinen konventti päätti itse omista työskentelytavoistaan ja konventin tarkoitusta ajatellen tätä menettelyä tultaneen soveltamaan jatkossakin. Eniten keskustelua herättänyt kysymys tähän liittyen oli päätöksentekosäännöksi määritellyn konsensuksen käsite ja muodostuminen. Käytännössä konsensuksen rakentaminen sujui useimpien asiakokonaisuuksien kohdalla kuitenkin varsin hyvin sihteeristön laatiessa asioiden käsittelyistä muistioita, joissa konventin jäsenten tai jäsenryhmien konsensuksesta poikkeavia kantoja oli yksilöity.

Konventin lopulliseen ehdotukseen uudeksi sopimukseksi sisältyi kuitenkin yksittäisiä asiakohtia, jotka eivät heijastelleet laajempaa konsensusta tai joita ei edes oltu alistettu perusteellisen keskustelun ja arvioinnin kohteeksi konventin käsittelyssä.

Tulevien konventtien kohdalla niiden työskentelytapoihin tulee kiinnittää riittävästi huomiota, jotta tälle laajapohjaiselle valmisteluelimelle asetetut yleiset poliittiset tavoitteet täyttyvät. Hämärien tai epäselvien toimintatapojen ylläpitäminen heikentää konventille asetetun unionin demokraattisen legitimiteetin lisäämisen tavoitetta, eikä näin ollen myös palvele toivotun vahvemman vuorovaikutuksen luomista eurooppalaisen kansalaisyhteiskunnan kanssa.

EU:n tulevaisuuskonventti ja mitä siitä opimme?

23

Viimeisenä harkittavana kysymyksenä on valmisteluelimenä toimivan konventin suhde itse perussopimusmuutosten hyväksymiseen, joka Lissabonin sopimuksen nojalla edelleen edellyttää jäsenvaltioiden yksimielisyyttä ja kansallisten valtiosääntöjen edellyttämiä hyväksymismenettelyitä. Asetelma, jossa pienimmänkin jäsenmaan niukka enemmistö pääsee tarvittaessa kaatamaan laajapohjaiseen eurooppalaiseen konsensukseen nojaavat sopimusmuutokset ei ole tarkoituksenmukainen, mutta sen muuttaminen on osoittautunut erityisen vaikeaksi. Perustuslaillisessa konventissa keskusteltiin unionitason kansanäänestyksestä mahdollisena hyväksymistapana EU:n perustuslain muutosten osalta. Tästä mahdollisuudesta ollaan vielä kaukana; unionitason kansanäänestys voisi laajojen ja periaatteellisten sopimusmuutosten kohdalla kuitenkin toimia indikaattorina konventin esityksen unioni­ tason hyväksyttävyyden osalta ennen kuin ehdotus etenee jäsenvaltioiden lopulliseen käsittelyyn ja kansallisiin hyväksymismenettelyihin.

Yhteenveto EU:n tähänastiset yritykset sen valtiosopimusperustan muuttamiseksi perustuslain luonteiseksi perussäännöksi ovat jääneet toteutumatta. Unionin oikeusjärjestelmää ollaan sen ylikansallisen luonteen ja riippumattomuuden nojalla jo pitkään pidetty de facto konstitutionaalisena järjestyksenä. Vuosituhannen alussa työskennellyt perustuslaillinen konventti voidaan monessakin suhteessa nähdä varsinaisena perustuslakia säätävänä kokouksena, joka myös pohti mahdollisuuksiaan irrottautua unionin perussopimuspohjaisesta oikeudellisesta järjestyksestä ja säätää katkosta tähän järjestykseen merkitsevä perustuslaki.

Tähän yritykseen ei kuitenkaan lopulta ryhdytty ja esitettyä maltillistakin muutosta sopimusjärjestelmän luonteeseen merkinnyt sopimus Euroopan perustuslaiksi kärsi saman kohtalon kuin sen aiemmat edeltäjät, eli kaatui varsin pienten enemmistöjen vastustukseen jäsenmaissa.

Konventtimalli jäi kuitenkin eloon unionin perussopimusmuutosten valmistelumekanismina ja jatkossa sen tarjoama lisäarvo unionin demokraattisen legitimiteetin vahvistamiseksi olisi pyrittävä ottamaan täysimittaisesti käyttöön. Tämän vuoksi sen toimijarakennetta, siihen liittyviä edustuksellisuuden kysymyksiä samoin kuin konventin työmenetelmiä olisi pohdittava jo ennen seuraavan konventin asettamista. Perustuslaillisen konventin esimerkki osoittaa, että konventin poliittiset lähtökohdat, sen riippumattomuus hallituksista ja uusien toimijaryhmien osallistaminen, tuottaa oman poliittisen dynamiikan, jota on vaikea kahlita.

Olisikin syytä varmistua, että tämä dynamiikka kuitenkin ankkuroituu vahvasti demokraattisiin käytäntöihin. 

EU:n tulevaisuuskonventti ja mitä siitä opimme?

24

EU-Suomi kulki idänpolitiikassaan omaa linjaansa Marjo Uutela

­

S

uomen tie Euroopan unionin jäseneksi ei ollut mutkaton. Muun muassa Väli­meren maat olivat huolissaan EU:n pohjoisesta laajenemisesta, koska ne pelkäsivät Poh-

joismaiden olevan saksalaismielisiä. Suomen ja Saksan intressit yhtenivätkin EU:ssa monessa eri asiassa kuten Itämeren alueen turvallisuuden rakentamisessa. Vaikka Saksa oli Suomen EU-jäsenyyden merkittävä tukija ja taustavaikuttaja, maiden harjoittamassa idänpolitiikassa 1990-luvulla oli kuitenkin merkittäviä eroja.

EU-jäsenyys merkitsi Suomelle historiallista käännettä kohti länttä. Kun YYA-sopimus korvattiin uudella naapuruussopimuksella Venäjän kanssa vuonna 1992, Suomi vapautui virallisesti kylmän sodan aikaisista velvoitteistaan. Samalla puolueettomuuspolitiikka menetti merkityksensä. Suomi liittyi Euroopan unioniin sotilaallisesti liittoutumattomana maana, jonka ulkopolitiikkaa tuli täydentämään unionin yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka.

EU-jäsenyyteen liittyi heti alussa vahva turvallisuuspoliittinen aspekti. Jäsenyyden kannattajat kokivat, että EU:n perussopimusten henki takasi organisaation jäsenille eräänlaisen turva­takuun, vaikka Suomi säilyikin sotilaallisesti liittoutumattomana maana. Myös presidentti Martti Ahtisaari perusteli linjapuheessaan syyskuussa 1994 EU-jäsenyyttä turvallisuusnäkökohdilla. EU-jäsenyys ei kuitenkaan muuttanut sitä tosiasiaa, että Suomen ulkopolitiikassa suhteet Venäjään säilyttivät merkittävän asemansa. Suomelle oli tärkeää, että Venäjä näki Suomen EU-jäsenyyden positiivisessa valossa. Pelkona oli, että pahimmillaan EU:n yhteinen politiikka olisi voinut viedä Suomen vastakkainasetteluun Venäjän kanssa.

Suomen ulkoasiainministeriön virkamiehet olivatkin jo ennen EU-jäsenyysneuvotteluja tiiviissä yhteydessä saksalaisten kollegoidensa kanssa, kun he pohtivat, kuinka Suomen ulkopolitiikka olisi kytkettävissä yhteen unionin tiivistyvän ulko- ja turvallisuuspolitiikan kanssa. Saksa oli Suomen EU-jäsenyyden voimakkain taustavaikuttaja. Sen tuki materiali­ soitui Suomen EU-jäsenyysneuvottelujen aikana, kun Saksan liittokansleri Helmut Kohl vakuutti tekevänsä kaikkensa edistääkseen neuvotteluratkaisun saavuttamista ja Saksan ulkoministeri Klaus Kinkel sovitteli Suomen neuvotteluvaltuuskunnan ja EU:n puheenjohtajamaan Kreikan välillä.

EU-Suomi kulki idänpolitiikassaan omaa linjaansa

25

Miten Suomen ja Saksan pyrkimykset sitten kohtasivat Euroopan turvallisuuskysymyksissä?

Nopeasti katsottuna maiden samansuuntainen politiikka houkuttaisi ryhmittämään ne samaan leiriin. Lähempi tarkastelu kuitenkin paljastaa, että perusteet maiden harjoittaman ulkopolitiikan taustalla olivat hyvin erilaiset.

Suhtautuminen Baltian maihin ja Venäjään Suomen ja Saksan näkemykset yhtenivät monessa mielessä Itämeren alueen turvallisuuden rakentamisessa 1990-luvulla. Molemmat kannattivat Venäjän integroimista Eurooppaan ja Baltian maiden liittymistä Euroopan unioniin. Suomen ulkopoliittinen johto puolsi EU:n itälaajenemista, koska se koettiin maan turvallisuutta lisääväksi tekijäksi. Helmut Kohlille unionin laajeneminen oli yksi hänen keskeisimmistä tavoitteistaan, sillä hän näki itälaajenemisessa sekä taloudellisia, poliittisia että ideologisia hyötyjä. Periaatteessa Suomi ja Saksa suhtautuivat molemmat myönteisesti EU:n laajenemiseen, mutta kun Viro, Latvia ja Liettua olivat assosioituneet unioniin Eurooppa-sopimusten kautta kesäkuussa 1995, Saksan mielenkiinto Baltian maita kohtaan hiipui. Entisten Itä-Euroopan maiden tie Euroopan unioniin oli oletettua kivisempi, ja Baltian maiden liittymisestä organisaatioon tuli Saksalle vähittäinen prosessi.

On tärkeää huomioida, että vaikka Bonn pyrki tukemaan Baltian maiden demokratia­ kehitystä, antoi niille taloudellista tukea ja esiintyi julkisuudessa balttien puolestapuhujana, Saksa ei tavoitellut aktiivista roolia Baltian turvallisuuskysymyksissä. Yhtenä perusteena oli se, että Saksa pyrki välttämään vaikutelmaa, että se olisi ollut lisäämässä vaikutusvaltaansa Baltian maissa. Suurin syy pidättyvyyteen oli kuitenkin se, että maa ei halunnut ärsyttää Venäjää ja horjuttaa saksalais-venäläisiä suhteita.

Suomen ulkopolitiikassa kiinnostus Baltian maita kohtaan sen sijaan säilyi korkeana. Suomi pyrki toimimaan välittäjänä etenkin Venäjän ja Baltian maiden välillä, jotta nämä olisivat pystyneet muodostamaan normaalit naapuruussuhteet. Edesmenneen Neuvostoliiton joukkojen vetäytyminen Virosta ja Latviasta ei poistanut vielä problematiikkaa, joka liittyi venäläisväestön asemaan näissä maissa. Oli Suomen edun mukaista, että kansallisuuskysymys tultaisiin ratkaisemaan eikä se aiheuttaisi hankausta Venäjän ja Baltian maiden välille. Toisaalta kansalaisyhteiskunnan kehittyminen oli myös edellytyksenä Baltian maiden EU-jäsenyydelle, sillä niiden piti saavuttaa jäsenyyden poliittiset kelpoisuusehdot.

Suomessa tavoitetta etabloida demokraattiset toimintamallit Venäjällä ja Baltian maissa kuvattiin vuoden 1995 turvallisuus- ja puolustuspoliittisessa selonteossa vakauspolitiikka-­ termillä. Siinä oli tiettyä hengenheimolaisuutta Saksan idänpolitiikan kanssa. Länsi-Saksan ja sen liittokanslerin Willy Brandtin kylmän sodan aikana harjoittamaa idänpolitiikkaa voisi kuvata länsisaksalaiseksi diplomatiaksi, jossa konfrontaation sijaan pyrittiin yhteistoimintaan autoritääristen valtioiden kanssa. Dialogin avulla pyrittiin vähentämään jännitteitä ja lähentämään keskenään osapuolia, joiden positiot erosivat toisistaan. Tämä politiikka vaikutti aikanaan edistykselliseltä, mutta myöhemmin sitä kritisoitiin toimimattomuudesta.

Liennytyspolitiikka ei tuonutkaan toivottua parannusta. Idän ja lännen välit kiristyivät 1980-

EU-Suomi kulki idänpolitiikassaan omaa linjaansa

26

luvun alussa. Tästä huolimatta liennytyksellä oli puolestapuhujansa, jotka 1990-luvun alussa painottivat sovittelevan lähestymistavan merkitystä Neuvostoliiton systeeminmuutoksessa.

Kannattajista tärkeimpiä oli Länsi-Saksan ulkoministeri Hans-Dietrich Genscher. Kun Genscher­tavoitteli Neuvostoliiton presidentiltä Mihail Gorbatšovilta tukea Saksojen jälleenyhdistämiselle, hän puhui yhteiseurooppalaisen rauhanjärjestyksen puolesta ja haki Gorbatšovin yhteinen eurooppalainen talo -ajatusmallista linkkejä omaan Eurooppa-politiikkaansa.

Saksalaisessa idänpolitiikassa ja suomalaisessa vakauspolitiikassa 1990-luvulla näyttäisi olevan ainakin kaksi samankaltaista elementtiä. Ensinnäkin molempien taustalla vaikutti ajatus, että Venäjän kehitykseen pystyi vaikuttamaan ja näin kannatti myös tehdä. Molemmat tähtäsivät siihen, että Venäjä kyettäisiin sitomaan osaksi Eurooppaa. Suomalaisten motiivina oli erityisesti se, että Venäjän demokratiakehitys paransi suomalaisten omaa turvallisuutta.

Euroopan stabiliteetti oli merkittävä asia myös saksalaisille, mutta he tavoittelivat suomalaisia enemmän taloudellisia hyötyjä ja yhteyksiä.

Toinen yhtäläisyys lähestymistavoissa oli se, että niissä yritettiin ymmärtää Venäjän motiiveja. Puutteet demokratiassa ja kansainvälisten normien noudattamisessa tiedostettiin, mutta heikkouksiin pyrittiin suhtautumaan rakentavasti. Oli tärkeämpää rakentaa siltoja kuin pyrkiä yksisilmäisesti pakottamaan uudistuksia. Samalla sekä Suomi että Saksa uskoivat kansainvälisten organisaatioiden voimaan yhteisen sävelen löytämisessä.

Tavoitteet WEU:ssa ja Natossa Luonnollisesti Suomen ja Saksan roolit ja tavoitteet Länsi-Euroopan unionissa (WEU) ja Natossa erosivat toisistaan. Suomelle vuodesta 1994 osallistuminen Naton rauhankumppanuusohjelmaan ja vuonna 1995 alkanut tarkkailijastatus WEU:ssa tarjosivat maalle väylän eurooppalaiseen ja transatlanttiseen dialogiin. Suomelle aktiivisuus oli osa sen EU-profiilia.

Saksan ulkoasiainministeriö arvioi Suomen tarkkailijajäsenyyttä WEU:ssa sen sijaan omista lähtökohdistaan. Jo vuonna 1994 saksalaisten virkamiesten raporteissa Suomen tuleva liittyminen WEU:iin nähtiin ”oikeanlaisena” kehityksenä. Erityistä huomiota saksalaiset kiinnittivät siihen, kuinka suomalaiset ilmaisivat kaikkien turvallisuusratkaisujen olevan mahdollisia eurooppalaisen puolustusidentiteetin puitteissa. Taustalla vaikutti Kohlin hallituksen toive liittää WEU:n sotilaallinen kapasiteetti unioniin Amsterdamin sopimuksessa. Saksa ei siis tavoittelut autonomista sotilasvoimaa EU:ssa, vaan yhteistä eurooppalaista puolustusta Eurocorps-yhteenliittymän tapaan. Tämä olisi vahvistanut Euroopan merkitystä Natossa ja transatlanttisen turvallisuuden rakentamisessa. Koska Ranska kannatti Euroopan itsenäistä puolustusta ja Iso-Britannia tätä vastoin Naton ensisijaisuutta, Saksan positio oli haasteellinen ja edellytti tasapainoilua EU:n jäsenmaiden kesken.

Saksalle oli tärkeää, että Suomi oli valmis kattavaan turvallisuusyhteistyöhön, sillä aukoton yhteistyö vahvisti unionina ja tuki samalla Saksan tavoitteita. Saksan ulkoasiainministeriö arvioi, että EU:n uskottavuus riippui pitkälti siitä, miten päättäväisesti se pystyi vastaamaan

EU-Suomi kulki idänpolitiikassaan omaa linjaansa

27

Euroopan turvallisuuspoliittisiin haasteisiin. Tämä edellytti, että sekä unionin yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan institutionaalisia mekanismeja että WEU:n sotilaallisia toimintamahdollisuuksia kehitettiin edelleen.

Suomelle varsinaisen turvallisuuspoliittisen haasteen loivat sen sijaan Venäjän ja Baltian maiden suhteet. Vaikka EU:n itälaajentuminen oli Suomen kannalta turvallisuutta lisäävä tekijä, samalla Baltian maiden aseman vahvistamiseen liittyi kysymys Venäjän suhtautumisesta tähän kehitykseen. Erityisenä epävarmuustekijänä näyttäytyi Naton laajentuminen itään, sillä Suomen ulkopoliittinen johto ei halunnut Venäjän ja Baltian maiden välien kiristyvän eikä toisaalta ottaa Baltian puolesta kantaa Venäjää vastaan.

Käytännössä suurin ero Saksan ja Suomen idänpolitiikassa olikin niiden suhtautuminen uusiin Nato-jäseniin. Saksan näkökulmasta Naton laajeneminen itään oli osa EU:n allianssin kehittymistä ja Naton rauhankumppanuusohjelma tärkeä instrumentti Euroopan turvallisuusarkkitehtuurin rakentamisessa. Saksalle Naton laajentuminen oli luonnollinen jatkumo Euroopan kehityksessä. Suomen ulkopoliittinen johto suhtautui sen sijaan Naton etenemiseen idässä negatiivisesti. Pelko Venäjän reaktioista asetti ulkopolitiikalle selvät reuna­ehdot ja sai suomalaiset poliitikot ja virkamiehet varoittelemaan mahdollisista seuraamuksista myös saksalaisia kollegoitaan.

Alivaltiosihteeri Jaakko Blomberg ilmaisi Naton laajentumiskysymyksen herkkyyden Suomen asemalle keskusteluissaan Saksan valtiosihteeri Peter Hartmannin kanssa joulukuussa 1995. Blombergin mukaan Suomi näki EU-jäsenyydet Pohjois-Euroopan turvallisuutta lisäävänä tekijänä, minkä vuoksi Suomi kannatti jäsenyysneuvottelujen avaamista Baltian maiden kanssa mahdollisimman pikaisella aikataululla. Suomi ei kuitenkaan kannattanut Venäjän vuoksi WEU:n täyttä integraatiota Euroopan unioniin. Venäjä ei kokenut Euroopan unionia uhkana, mutta jos EU-jäsenyyteen olisi automaattisesti liittynyt ensin sitoutuminen WEU:iin ja tämän jälkeen Natoon, tämä olisi Blombergin arvioissa johtanut ongelmiin Venäjän taholta.

Blomberg piti Baltian maiden turvallisuuspoliittisen aseman huomioimista tärkeänä, koska Baltiasta ei saanut muodostua ns. turvallisuuspolitiikan harmaata aluetta. Myös ulkoministeri Klaus Kinkel pelkäsi, että Baltian maiden turvallisuus olisi voinut kärsiä Puolan, Tšekin ja Unkarin Nato-jäsenyyksistä. Venäjä ei missään nimessä hyväksynyt Baltian maiden liittymistä Natoon, mutta toisaalta ilman Nato-jäsenyyttä Viro, Latvia ja Liettua olivat nimenomaan vaarassa joutua turvallisuuspolitiikan harmaalle vyöhykkeelle. Tämän vuoksi Kinkel pyrki välttämään mahdollisten uusien Nato-jäsenien nimeämistä ja jäsenyyksien aikatauluttamista. Kun Yhdysvallat asettui puoltamaan Puolan, Tšekin ja Unkarin Nato-jäsenyyttä, joutui Kinkel perääntymään näkemyksestään. Yhdysvaltojen ja Saksan puolustusministeri Volker Rühen kantaa myötäillen Bonn asetti kesällä 1995 prioriteetikseen Visegrad-maiden Nato-jäsenyydet Slovakiaa lukuun ottamatta.

On helppo nähdä, että Suomen ja Saksan idänpolitiikassa oli lukuisia yhtäläisyyksiä. Näiden kahden maan turvallisuuspoliittiset lähtökohdat kuitenkin erosivat toisistaan paljon. Pyrkimys aktiiviseen Eurooppa-politiikkaan väritti Suomen EU-taipaleen alkua, mutta samalla

EU-Suomi kulki idänpolitiikassaan omaa linjaansa

28

ulkopolitiikassa säilyi tuttu pragmaattinen suhtautuminen Venäjään. Kylmän sodan aikaiset asetelmat säilyivät mielessä ja ilmenivät varovaisuutena politiikan tekemisessä myös EU-Suomessa. Maa oli idänpolitiikassaan astetta pidättyvämpi kuin Saksa, mikä ilmeni erityisesti suhtautumisessa Naton itälaajenemiseen. Suomelle jäsenyys Euroopan unionissa merkitsi nojautumista länteen, mutta ei missään nimessä selän kääntämistä itään. 

EU-Suomi kulki idänpolitiikassaan omaa linjaansa

29

Kansallista vai eurooppalaista politiikkaa?

EU ja Suomen poliittisen järjestelmän muutos Tapio Raunio

E

U-jäsenyyden alusta aina eurokriisiin asti Suomessa vallitsi verrattain laaja puoluepoliittinen konsensus Euroopan integraatiosta. Kuitenkin tiedettiin, että puolueiden

ja kansalaisten keskuudessa oli kysyntää kriittisemmille näkemyksille. Täten integraation politisoituminen eurokriisin ja nimenomaan euroalueen maille myönnettyjen tukipakettien myötä ei tullut yllätyksenä.

Tukipaketit ja Suomen vastuu eurokriisin hoidossa hallitsivat vuoden 2011 eduskuntavaaleja, joissa Perussuomalaiset saavuttivat ”jytkyn” osin EU:n kansallisen politisoitumisen ansiosta. Eurokriisi muodostikin eräänlaisen käännekohdan Suomen EU-politiikassa.

2010-luvulla Eurooppa-politiikasta käytiin selkeästi enemmän julkista keskustelua, mutta keskustelu rajautui ensisijaisesti isoihin kriiseihin kuten euroalueen ongelmiin, pakolaiskriisiin ja brexitiin. Muuttuneen ilmapiirin taustalla on samalla selkeää jatkuvuutta: puolueidemme EU-kannat eivät ole käytännössä muuttuneet ja Perussuomalaiset jatkaa ainoana integraatiovastaisena eduskuntapuolueena.

Demokratian kannalta integraation politisoituminen ympäri Eurooppaa on ollut voitto­ puolisesti hyvä asia. Suomessa ja muissa jäsenmaissa EU-asiat ovat nousseet enemmän päivän­valoon ja julkisten väittelyiden kautta kansalaisille ja tiedotusvälineille on tarjoutunut mahdollisuus saada helpommin tietoa puolueiden ja yksittäisten poliitikkojen integraatiokannoista. Ennen kaikkea pääministeri ja laajemmin poliittinen johtomme ovat joutuneet julkisesti perustelemaan EU-linjauksiaan. Samalla jäsenvaltioiden hallitukset ovat sisäpoliittisista paineista johtuen joutuneet ahtaampaan rakoon Brysselissä pyrkiessään sekä lunastamaan vaalilupauksiaan että todistamaan oppositiolle, etteivät ne ole liian ”pehmeitä” EU-pöydissä. Tämä puolestaan on vaikeuttanut unionin päätöksentekoa.

2010-luvun kriisit heijastuvat myös kansalaisten asenteisiin. Suomalaisten luottamus unioniin on korkeampaa kuin aikaisemmin ja myös EU-jäsenyyden ja euron kannatus on voimistunut kansalaisten keskuudessa. Erityisesti nuoremmat ikäluokat ovat EU-myönteisiä.

Viime vuosien tapahtumat – kuten brexit, Trumpin valinta Yhdysvaltojen presidentiksi, populismin nousu sekä Venäjän ja Turkin luisuminen autoritääriseen hallintoon – saattavat osaltaan selittää kansalaisten uskoa unioniin ja sen arvoihin. Voimakkaan EU-vastaisille puolueille on täten vähemmän kysyntää kuin aikaisemmin.

Kansallista vai eurooppalaista politiikkaa?

30

Pääministerin johdolla eduskuntaa vahvistaen Eurooppalaistumisella viitataan politiikan painopistettä ja sisältöä muokkaavaan asteittaiseen prosessiin, jossa EU:sta tulee osa kansallisen politiikan valmistelun ja päätöksenteon ­ logiikkaa. Vertailevien tutkimusten mukaan integraatio vahvistaa hallituksia ja pääministereitä sekä heikentää parlamentaarista valvontaa. Kansainvälistyminen on edesauttanut myös virkamiesten roolin korostumista: byrokraattien keskeinen asema niin kansallisessa kuin EU-päätöksenteossa yhdistettynä politiikan esityslistalla olevien asioiden yksityiskohtaistumiseen ja niiden määrän lisääntymiseen ovat väistämättä kasvattaneet virkamiesten tosiasiallista vaikutusvaltaa.

Vertailevien tutkimusten havainnot pätevät myös Suomeen, kohtaavathan valtiot samanlaisia sopeutumispaineita EU:n jäseninä. Itse asiassa jo Suomen perustuslain uudistaminen linkittyi vahvasti kansainvälisen toimintaympäristön muutokseen. Kahdenkeskiset suhteet Neuvostoliittoon olivat nojanneet pitkälti presidenttiin, joten sosialistisen blokin romahdus vähensi tarvetta presidentin ulkopoliittiselle johtajuudelle. Vähintään yhtä suuri merkitys oli EU-jäsenyydellä, sillä ilman perustuslain muutosta presidentti olisi edustanut Suomea unionissa. Kysymys oli tärkeä eduskunnan kannalta: Eurooppa-politiikan kuuluminen hallituksen toimivaltaan mahdollistaisi normaalin parlamentaarisen valvonnan EU-asioissa.

Perustuslain muutos johtikin ulkosuhteiden merkittävään parlamentarisointiin. Presidentti johtaa ulkopolitiikkaa yhteistoiminnassa hallituksen kanssa, kun taas EU-politiikka lukeutuu hallituksen toimivaltaan. Täten myös eduskunta on nykyään aktiivisesti mukana Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan määrittelyssä.

Suomen Eurooppa-politiikka on ollut toki hallitusvetoista, mutta EU-jäsenyys on samalla vahvistanut eduskunnan roolia maamme politiikassa. Vertailtaessa kansallisten parlamenttien kykyä valvoa hallituksiaan EU-asioissa eduskunta sijoittuu poikkeuksetta kärkiryhmään – tai jopa kärkeen. Eduskunnan mallin vahvoja puolia ovat sen ankkurointi perustuslakiin, EU:n lainsäädäntöehdotusten käsittelyn etupainotteisuus, erikoisvaliokuntien järjestelmällinen osallistuminen unioniasioiden käsittelyyn, eduskunnan laaja tietojensaantioikeus sekä ministerikuulemisiin perustuva Eurooppa-neuvoston ja neuvoston kokousten systemaattinen ennakkokäsittely ja jälkikäteisraportointi. Erityisen merkittävää on erikoisvaliokuntien aktiivinen osallistaminen, sillä se mahdollistaa kansanedustajien eri aloja koskevan tietotaidon hyödyntämisen hallituksen valvonnassa. Lisäksi erikoisvaliokuntien aktiivinen rooli ehkäisee Eurooppa-politiikan jäämistä pienen parlamentaarisen vähemmistön tai eliitin asiaksi. Jopa yli puolet eduskunnan valiokuntien käsittelemistä asioista liittyy EU-politiikkaan ja valiokuntien esityslistojen asiamäärä on kaksinkertaistunut EU-jäsenyyden seurauksena. Ministerikuulemiset ovat pääosin suuressa valiokunnassa, josta on tullut yksi eduskunnan merkittävimpiä valiokuntia.

Eduskunnan osallistumista EU-politiikkaan ja erityisesti suuren valiokunnan toimintaa on ohjannut konsensushakuisuus. Yksimielisyydellä on hyvät ja huonot puolensa. Hyväksi puoleksi voidaan lukea ensinnäkin jatkuvuus, koska hallitus–oppositio-asetelman häivyttäminen sitouttaa eri puolueita kansalliseen linjaan. Toiseksi se helpottaa hallituksen työskente-

Kansallista vai eurooppalaista politiikkaa?

31

lyä, koska sen ei tarvitse pelätä eduskunnan muuttavan mieltään asian ollessa käsiteltävänä unionin instituutioissa. Ristiriitojen häivyttäminen on kuitenkin huono asia demokratiaan olennaisesti liittyvän keskustelun ja julkisen harkinnan näkökulmasta. Eduskunnan ja suuren valiokunnan toimintakulttuuri myötävaikuttaa puolueiden integraatiokantojen samankaltaistumiseen, jolloin niiden on hankalampaa esittää aitoja vaihtoehtoja EU-politiikassa.

Perussuomalaiset ovat osaltaan tuoneet säröjä tähän konsensukseen.

On kuitenkin perusteltua arvioida, että eduskunta pikemmin asettaa raameja hallituksen toiminnalle kuin aidosti ohjaa hallituksen EU-politiikkaa. Valtaosa EU-kysymyksistä ei herätä eduskunnassa mielenkiintoa tai keskustelua. Mittaluokaltaan suuremmissa kysymyksissä, kuten unionin perussopimusten tarkistamisessa, ulko- ja turvallisuuspolitiikassa sekä eurokriisin hoidossa keskustelua on syntynyt enemmän ja eduskunta on kyennyt vahvemmin vaikuttamaan hallituksen kantoihin. Hallituksen linjan myötäileminen ei ole yllättävää, koska Suomessa on ollut lähes koko EU-jäsenyysajan vahvoja enemmistöhallituksia. Vaikka eduskunta onkin tavallaan askeleen jäljessä hallitusta, on sen verrattain etupainotteinen valvonta EU-asioissa ainakin osittain onnistunut hillitsemään hallituksen ja erityisesti virkamiesten vaikutusvallan kasvua.

Hallituksessa EU-jäsenyys on myötävaikuttanut pääministerin ja valtiovarainministerin roolien vahvistumiseen. Virkamiehillä on kuitenkin suuri merkitys Suomen EU-kantojen muotoutumisessa. Usein Suomen neuvottelutavoitteet lyödään lukkoon jo ministeriöiden jaostoissa. Hallituksen tärkein unioniasioiden koordinaatioelin on viikoittain kokoontuva pääministerin johtama EU-ministerivaliokunta, jossa käydään ajoittain aitoa keskustelua neuvoston ja Eurooppa-neuvoston kokousten asioista. Pääministerin apuna EU-politiikan johtamisessa on valtioneuvoston kanslian EU-asioiden osasto. Valtiovarainministerin rooli on puolestaan vankistunut varsinkin euroalueen vaikeuksien myötä.

Eurooppa-neuvoston asema unionin päätöksenteossa on voimistunut kriisien myötä. Jäsenmaiden poliittiset johtajat kokoustavat aikaisempaa tiheämmin. Suomea edustivat Eurooppa-­ neuvostossa usein sekä pääministeri että presidentti, mutta Lissabonin sopimuksen voimaantuloon (2009) jälkeen kullakin jäsenmaalla on vain yksi edustaja huippukokouk­sissa.

Presidentti Halosen vastustuksesta huolimatta perustuslakiamme muutettiin siten, että pääministeri edustaa Suomea Eurooppa-neuvostossa. Presidentti ei EU-kokouksiin saa osallistua eikä presidentti osallistu unionin ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa lukuun ottamatta kansallisen EU-politiikan muotoiluun. Ulkopolitiikassa vaikuttaisi syntyneen työnjako, jossa pääministeri ja hallitus ovat vastuussa kaikista EU-asioista, kun taas presidentti keskittyy kahdenvälisiin suhteisiin varsinkin unionin ulkopuolisten maiden ja niiden presidenttien kanssa.

Mielenkiintoinen kysymys liittyy EU-asioiden valmistelujärjestelmän toimintalogiikkaan: se painottaa lopputulosta (output) yhteiskunnallisen keskustelun ja kansalaisten tai sidosryhmien laajemman osallistamisen (input) kustannuksella. EU-linjausten valmistelu tähtää hallituksen ja eduskunnan hyväksymän Suomen kannan muodostamiseen ja sen menestyksekkääseen edistämiseen Brysselissä. Kotimainen päätöksentekokulttuuri EU-asioissa on enemmän ulkopolitiikasta tuttuihin perinteisiin nojaavaa. Suuren valiokunnan kokouk-

Kansallista vai eurooppalaista politiikkaa?

32

sia leimaa korostettu luottamuksellisuus, eikä hallitus tai eduskunta ole osoittanut liiemmin halukkuutta tuoda kansalaisia vahvemmin mukaan päätöksentekoon. Joillain aloilla kuullaan vakiintuneesti sidosryhmiä, etenkin eduskunnan valiokunnissa, mutta tämä toiminta­ tapa ei ole vakiintunut kaikille politiikan sektoreille. Vahvistaako kansallinen konsensus hallituksen asemaa EU-pöydissä on sitten eri asia.

EU:n päätöksenteossa Suomen koalitioituminen on vaihdellut tapauskohtaisesti käsiteltävänä olevasta asiasta riippuen. On täysin ymmärrettävää, että Suomella on unionissa eniten yhteistä niiden maiden kanssa, joiden yhteiskunnalliset rakenteet ovat samankaltaisempia Suomen kanssa. Täten Suomen kumppaneina ovat enimmäkseen olleet Ruotsi ja Tanska sekä muut pohjoisemmat ”läntiset” jäsenmaat kuten Alankomaat ja Saksa. Ulko- ja turvallisuuspolitiikassa Suomi on valtaosin ollut vahvasti sitoutunut yhteiseen unionin linjaan. Talouspolitiikassa Suomi kannatti jo ennen euron kriisiä Saksan tapaan talouskuria ja jäsenmaiden omaa vastuuta. Linja on vain voimistunut euroalueen ajauduttua vaikeuksiin. Vastaavasti vähiten yhteistä Suomella on ollut eteläisempien ja vuosituhannen vaihteen jälkeen unioniin liittyneiden maiden kanssa.

Suomalaisen politiikan eurooppalaistuminen Euroopassa elettiin 2010-luvulla epävarmuudessa ja ajoittain jopa kriisitunnelmissa.

Finanssi­kriisi ja euroalueen kohtaamat vaikeudet poliittisesti kiistanalaisine tukipaketteineen, muuttoliikekriisi, Venäjän aggressiivinen ulkopolitiikka, Unkarin ja Puolan hallitusten kyseenalainen toiminta ja brexit loivat jännitteitä mutta myös yhtenäisyyttä Euroopan unioniin. Ennakoitiin jopa integraation purkautumista, mutta pakon edessä EU osoitti selviytymiskykynsä. Kuluneen vuoden koronaviruspandemia on jälleen herättänyt keskustelua EU:n heikkoudesta jäsenvaltioiden suljettua rajojaan. Viimeisen vuosikymmenen aikana – ja osin nimenomaan kriisien seurauksena – integraatio on kuitenkin jälleen tiivistynyt.

EU-jäsenyys ja laajemmin kansainvälistyminen ovat muuttaneet olennaisesti suomalaista yhteiskuntaa ja kansallisten poliittisten instituutioidemme arkea. Politiikan painopiste on siirtynyt yhä enemmän Euroopan tasolle ja osin myös globaaleille foorumeille. Ennen kaikkea kansainvälistyminen asettaa merkittäviä sisällöllisiä ja oikeudellisia rajoitteita kotimaan lainsäädännölle. Lakeja valmisteltaessa hallituksen tulee aikaisempaa tarkemmin ottaa huomioon EU:n säädösten ja kansainvälisten sopimusten vaikutus. Kotimaan politiikan esityslista määrittyy yhä enemmän maamme rajojen ulkopuolelta käsin. Myös kansallisen politiikan rytmiä on jouduttu sopeuttamaan unionin kokousaikatauluihin. EU-asiat työllistävät poliitikkoja eniten samanaikaisesti kotimaisen ruuhkakauden kanssa eli eduskunnan syys- ja kevätistuntokausien lopussa. Lisäksi EU:n instituutioiden kesäloman ajoittuminen elokuulle on merkinnyt muutosta poliittiseen vuosikalenteriimme.

Kansainvälistyminen näkyy kansanedustajien, ministerien ja virkamiesten arjessa. Erilainen kansainvälinen ja erityisesti eurooppalainen vuorovaikutus on johtanut työtehtävien merkittävään kansainvälistymiseen ja poikkikansallisten verkostojen syntyyn. Kielitaitovaatimukset ovat kasvaneet ja yhä useampi suomalainen poliitikko tai virkamies työskentelee

Kansallista vai eurooppalaista politiikkaa?

33

uransa aikana ulkomailla tai luo jopa puhtaasti kansainvälistä uraa esimerkiksi Euroopan parlamentissa tai komissiossa. Suomalaisten virkamiesten tai poliitikkojen ensisijainen viite­ryhmä saattaa muodostua toisten jäsenmaiden ja EU:n instituutioiden kollegoista, joiden kanssa työskennellään komission ja neuvoston työryhmissä tai Euroopan parlamentin puolueryhmissä ja valiokunnissa. Muutos aikaan ennen EU-jäsenyyttä on huomattava: ura kotimaassa ei ole enää ainoa vaihtoehto. Toki myös vähemmän koulutetut ovat hyötyneet vapaasta liikkuvuudesta. Ajankohtainen esimerkki on puolalaisten mittava muutto Englantiin, joka näkyikin vahvasti brexit-äänestyksen kampanjoinnissa.

Onko maamme politiikassa sitten riittävästi EU-osaamista? Pienessä jäsenmaassa korostuu avainhenkilöiden panos aina pääministereistä maakuntien tai etujärjestöjen johtajiin. Mikäli he ovat perehtyneitä EU-tematiikkaan, heijastuu tämä koko organisaation työssä. Puolueissa EU-asiat ovat varmemmin esillä, jos puheenjohtajat ja eduskuntaryhmien keskeiset vaikuttajat tuntevat harrastuneisuutta Eurooppa-politiikkaa kohtaan. Erityisen tärkeässä roolissa vaikuttamisen kannalta ovat ministerit ja ministeriöiden ylin virkamiesjohto, sillä ilman heidän aktiivista paneutumista EU-asiat voivat jäädä valtionhallinnossa sivurooliin. Mikäli europarlamentaarikoilta kysytään, valittelevat he yleensä kansallisten kollegojen vähäistä kiinnostusta Eurooppa-politiikkaa kohtaan.

Lopuksi on syytä nostaa esiin kaksi merkittävää kehityspolkua, joiden voi olettaa vain voimistuvan tulevaisuudessa. Ensinnäkin kansainvälistyminen ja rajojen avautuminen ovat tuoneet poliittiseen kenttäämme uuden jakolinjan – tai ainakin vahvistaneet sitä sosiokulttuurista jakolinjaa, jossa vastakkain ovat enemmän liberaali, moniarvoisuudelle ja kansainvälistymiselle avoin maailmankatsomus sekä perinteisiin arvoihin ja kansalliseen identiteettiin nojaava konservatiivisempi näkemys. Kesäkuun 2016 brexit-kansanäänestys osoitti kouriintuntuvasti kahtiajaon merkityksen. Hieman yksinkertaistaen Ison-Britannian eron puolesta äänestivät vähemmän koulutetut ja alhaisemman tulotason omaavat, jotka ovat heikommin kiinnittyneitä maansa poliittiseen järjestelmään ja suhtautuvat varauksellisemmin kansainvälistymiseen. Ison-Britannian jäsenyyttä puolestaan tukivat korkeammin koulutetut ja enemmän tienaavat poliittisesti aktiivisemmat henkilöt, jotka kokevat eri tavoin hyötyvänsä integraatiosta eivätkä identifioidu yhtä vahvasti omaan valtioonsa.

Perussuomalaisten ja muiden kansallismielisten puolueiden nousun taustalla onkin osittain huoli vallan keskittymisestä Brysseliin ja liian sallivasta maahanmuutosta. Kyselytutkimusten mukaan yhä useammat eurooppalaiset ovat sitä mieltä, että valta karkaa heidän ja kansallisten instituutioiden käsistä – joko EU:lle, itsenäisille keskuspankeille tai vaikka monikansallisille yrityksille ja markkinavoimille. Poliittisen osallistumisen näkökulmasta tilanne näyttäytyy haastavalta: kansainvälistä yhteistyötä tarvitaan rajat ylittävien ongelmien ratkaisemiseksi, mutta samalla päätöksenteko karkaa yhä kauemmas tavallisesta äänestäjästä. Kansainvälistymiseen liittyvät kysymykset ovat lisäksi aiheuttaneet vakavia ristiriitoja puolueissa ja vaikeuttaneet hallitusneuvotteluja sekä hallituspuolueiden yhteistyötä.

Toiseksi eurooppalainen ja globaali monitasoinen hallintajärjestelmä häivyttää kansallisten hallitusten merkitystä politiikan portinvartijoina ja kansallisen edun määrittelijöinä. Varsinkin internetin kautta kansalaiset, etujärjestöt, yritykset, kunnat ja kaupungit, alueet sekä

Kansallista vai eurooppalaista politiikkaa?

34

puolueet voivat olla aktiivisesti yhteydessä EU:n instituutioihin ja kansainvälisiin kumppaneihinsa. Erityisesti istuvan hallituksen politiikkaan tyytymättömät voivat pyrkiä unionin kautta edistämään vaihtoehtoisia tavoitteitaan. Yksittäiset suomalaiset, kansalais- ja etujärjestöt, yritykset tai edes hallituspuolueiden Euroopan parlamentin jäsenet eivät ole millään tavoin velvoitettuja edistämään Suomen hallituksen EU-tavoitteita. Suomalaiset poliittiset toimijat ovatkin kansainvälistyneet merkittävästi 1990-luvulta lähtien, verkostoituen aktiivisesti ulkomaisten kumppanien kanssa. Ruohonjuuritason kansalaisaktivismia painottavat vihreät puolueet ja ympäristöliike ovat tästä erinomainen esimerkki. Ne suhtautuivat alun perin Euroopan yhdentymiseen ja globalisaatioon kielteisesti, mutta markkinoiden avautumisen seurauksena ovat panostaneet vahvasti erilaiseen kansainväliseen vaikuttamiseen.

Eurooppaa leimaa siis yhä vahvistuva eri päätöksentekotasojen keskinäisriippuvuus, mutta samalla se tarjoaa useita vaihtoehtoisia kanavia ja paikkoja poliittiseen osallistumiseen. Pitkällä aikavälillä tämä poliittisen elämän eurooppalaistuminen tai kansainvälistyminen voi olla maamme poliittisen järjestelmän kannalta huomattavasti merkittävämpi kehityspolku kuin puolueiden kannatuskäyrät tai kansallisten instituutioidemme valtasuhteet. 

Kansallista vai eurooppalaista politiikkaa?

35

Finland 25 år som EU-medlem En jämförelse med Sverige Richard Brander

S

killnaderna i sak och stil mellan Paavo Lipponen och Göran Persson var ett bärande tema under det första decenniet av Finlands och Sveriges EU-medlemskap. De två

länderna hade därtill anslutit sig till unionen ur perspektiv som skilde sig radikalt speciellt med beaktande av geopolitiken där Finland länge legat i Sovjetunionens skugga.

Efter den stora östutvidgningen med tio nya medlemsländer 2004 har Finland och Sverige tagit sig nya roller som ”gamla” EU-länder. Lipponen och Persson har ersatts av mera samarbetsinriktade politiker. Stödpaketet till Grekland efter finanskrisen ledde till eurokritik också i Finland. I säkerhetspolitiken ligger Finland och Sverige närmare varandra än någonsin.

Både Finland och Sverige var varit medlemmar i Europeiska unionen i ett kvartssekel. De tio första åren 1995–2004, kunde betecknas som ”Finlands uppgång, Sverige fall”. Finland kom bort från Sovjetunionens skugga och fick plats vid borden där besluten fattades i demokratisk ordning. För Sverige innebar medlemskap att landet reducerades till ett vanligt, medel­stort europeiskt land, långt borta från glansdagarna som internationellt föredöme under Olof Palmes storhetstider. De följande 15 åren, 2005–2019, innebar en utjämning.

Finlands entusiasm inför EU-medlemskapet försvagades senast i och med eurokrisen i början av 2010-talet, medan Sverige för sin del allt mer började acceptera sin roll som ett normalt (men ovanligt motvilligt) EU-land bland många andra. De två länderna samarbetar de facto nära i EU, med de olika lösningarna gällande valutaunionen EMU som största skiljelinje. Både Finland och Sverige sörjer att Storbritannien har lämnat unionen.

Hösten 1990 överraskades den finska statsledningen över beskedet om att Sverige tänkte ansöka om medlemskap i EG, som Europeiska unionen fortfarande kallades. Statsminister Ingvar Carlsson tyckte att ekonomiska skäl talade för ett medlemskap. Efter Berlinmurens fall ansåg de styrande socialdemokraterna i Sverige att det också ur säkerhetspolitisk synvinkel var möjligt för landet att gå med i den europeiska gemenskapen. Finland med sitt begränsade rörelseutrymme i utrikespolitiken kände sig övergivet. Först efter att Sovjetunionen gått i graven i slutet på 1991 var det möjligt för Finland att följa efter och lämna in en ansökan om medlemskap.

Finland 25 år som EU-medlem

36

Omständigheterna kring det svenska beskedet, och i synnerhet det faktum att Finland inte fick någon förhandsinformation, har ältats i närmare 30 år. För president Mauno Koivisto kändes det som en dolkstöt i ryggen, eftersom han helhjärtat hade satsat på att det så kallade EES-avtalet skulle knyta Finland och Sverige närmare EG. Statsminister Harri Holkeri förliknade ett finländskt medlemskap med cirkelns kvadratur, ett problem som inte hade någon lösning så länge vänskaps-, samarbets- och biståndspakten med Sovjetunionen var i kraft. ­ Faktum är att det svenska EG-beskedet hade beretts i en väldigt liten krets, och att det presenterades i samband med ett ekonomiskt krispaket, som skulle råda bot på allvarliga problem i Sveriges ekonomi. ”Regeringen eftersträvar ett nytt riksdagsbeslut om Europapolitiken som tydligare och i mer positiva ordalag klargör Sveriges ambitioner att bli medlem i Europeiska gemenskapen”, hette det i vad som senare skulle kallas en fotnot i ett krispaket. I Finland var stämningarna upprörda. I en tv-intervju så sent som i maj 2020 (Yle 21.5.2020) berättar dåvarande utrikeshandelsministern Pertti Salolainen hur han fick i uppdrag att ringa upp sin svenska kollega Anita Gradin för att protestera. ”Jag hade inte heller någon aning om saken”, svarade Gradin enligt Salolainen. Senare blev Salolainen chef för Finlands förhandlings­ delegation om EU-medlemskapet, medan Gradin utsågs till Sveriges första EU-kommissionär.

Våren 1993 inleddes medlemskapsförhandlingarna med Österrike, Sverige, Finland och också Norge, som dock så småningom röstade nej till EU i en folkomröstning. Den 1 januari 1995 var det österrikiska, svenska och finländska medlemskapet ett faktum, och EU hade utvidgats från tolv till femton länder.

Finlands och Sveriges skiftande inställning till det europeiska samarbetet har under årens lopp analyserats i en rad skrifter, bland annat i min egen bok Finland och Sverige i EU. Tio år av medlemskap (Schildts 2004). Trots att arkivmaterial från tiden för medlemskapsförhandlingarna har blivit tillgängliga för forskare, har det inte framkommit några större skäl att ompröva bilden av Finland som den entusiastiska och Sverige som den mer motvilliga europén. Förvisso har bilden blivit mera mångsidig framför allt genom olika memoarer och hågkomster skrivna av centralt placerade aktörer. Jag tänker bland annat på diplomaten Jan Stores Euroopan ytimessä. 20 vuotta myötä- ja vastamäessä (Otava 2014), som ger en utmärkt inblick i den finländska integrationspolitiken sedan 1980-talet och långt in på 2010-talet.

Under den första tidsperioden var det statsministrarna Paavo Lipponen och Göran Persson som personifierade Finlands och Sveriges EU-medlemskap. Det var två starka personligheter som hade lite svårt att komma överens. Lipponen blev statsminister bara några månader in i det finska medlemskapet och det var han som kom att utformera den konkreta finska integrationspolitiken. Riktningen var klar från första början: Finland skulle bli medlem av EU:s hårda kärna. Göran Persson hade däremot inte en lika tydlig profil då han blev regerings­chef 1996. Redan tidigt uppstod en konkurrenssituation mellan Lipponen och Persson. Lipponen fick beröm i EU-kretsen för att han var så duktig och integrationsvänlig. Persson var mera osynlig.

Det fanns stora skillnader i substans och inte bara i stil under de sju år som Lipponen (stats­ minister 1995–2003) och Persson (statsminister 1996–2006) samtidigt var regeringschefer Finland 25 år som EU-medlem

37

i sina respektive länder. Beträffande substansfrågor var inställningen till den gemensamma europeiska valutan, euron, den största skiljelinjen. Finland övergick från mark och penni till euro och cent tillsammans med tio andra medlemsländer vid starten av valutaunionen 1999. Sverige stod utanför EMU-starten och år 2003 sade det svenska folket nej till euron i en folkomröstning.

Lantbruket var en annan viktig skiljelinje. Artikel 141 ansågs av många vara den viktigaste i Finlands anslutningsfördrag till unionen. Där hette det att Finland på vissa villkor fick rätt att betala nationellt stöd om lantbruket skulle drabbas av ”återstående allvarliga svårig­ heter”. Sveriges lantbrukspolitik var däremot EU-anpassat sedan tidigare och dessutom låg 90 procent av det svenska lantbruket söder om Finlands sydspets. Antalet växtdagar och produktionskostnaderna var fullt jämförbara med dem på kontinenten.

Inställningen till EU:s fortsatta utvidgning var en annan vattendelare 1997, ett år som på många sätt utgjorde ett lågvattenmärke i EU-relationerna mellan Finland och Sverige. Inte nog med att länderna under det året valde olika förfaringssätt gällande den kommande valuta­unionen. Därtill kom Finland i ett tidigt skede att omfatta EU-kommissionens förslag om att utvidgningsförhandlingarna skulle inledas med en förtrupp av länder: Estland, Polen, Tjeckien, Ungern och Slovenien samt Cypern. De övriga kandidaterna Lettland, Litauen, Slovakien, Rumänien och Bulgarien skulle få vänta på sin tur i väntan på tillräckliga politiska och ekonomiska reformer. Den svenska och också den danska regeringen förespråkade den så kallade regattamodellen. Enligt den skulle alla kandidatländer samtidigt få starta seglingen mot EU-medlemskapet och komma i mål i egen takt. Skillnaden mellan Finlands och Sveriges linjer var kanske trots allt inte så stor, utan det handlade mycket om taktik gällande hur man bäst skulle gynna de baltiska ländernas intressen.

Den nordliga dimensionen var i sak inte lika viktig som EMU och unionens utvidning men visade tydligt på sprickan mellan Lipponen och Persson. Problemet med det finska initativet om en nordlig EU-dimension som bland annat omfattade samarbete med Ryssland i arktis, var att det trampade det svenskinspirerade Östersjörådet på tårna. I slutkommunikén efter ett EU-toppmöte hösten 1997 skrevs den nordliga dimensionen in som ett finskt initiativ, och kommissionen gavs i uppgift att utarbeta ett handlingsprogram. Entusiasmen i Stockholm var dock synnerligen begränsad. Konflikten gick så långt att Lipponen och Persson måste komma överens om att åtminstone inte kritisera varandra i offentligheten. Detta lyckades inte helt, utan käbblet fortsatte, också om EMU och utvidningen. I januari 1998 försonades Lipponen och Persson till slut vid ett möte i Helsingfors. Där enades de enligt ett referat i Hufvudstadsbladet om att allt var journalisternas fel: rapporteringen i massmedierna hade varit tendensiös och missvisande, och därmed banat väg för missförstånd.

Inom utrikes- och säkerhetspolitiken fungerade samarbetet mellan Finland och Sverige riktigt bra under det första decenniet av medlemskapet. Utrikesministrarna Tarja Halonen och Lena Hjelm-Wallén kände varandra från Strasbourg, där de hade medverkat i Europarådets sessioner som medlemmar av respektive lands delegation. Under förhandlingar om ett nytt EU-fördrag visade det sig att ett finsk-svenskt förslag om att ta med militär och civil krishantering i EU var den minsta gemensamma nämnaren som samtliga medlemsländer kunde

Finland 25 år som EU-medlem

38

enas om. En starkt bidragande faktor bakom det goda samarbetet var att Halonen, först som utrikesminister och därefter som president, lyckades dämpa Lipponens och också president Martti Ahtisaaris entusiasm inför ett potentiellt finskt Natomedlemskap.

Den stora utvidgningen av unionen med tio nya medlemsländer 2004 innebar att Finland och Sverige i ett slag förvandlades till ”gamla” medlemsländer. Utvidgningen försvårade för sin del ansträngningarna att fördjupa EU-samarbetet. Signifikant nog var det befolkningen i två av de ursprungliga medlemsländerna, Nederländerna och Frankrike, som delvis i protest mot det nya och utvidgade Europa röstade nej till det nya konstitutionella grundfördraget 2005.

I historiens backspegel är det frapperande hur intresserade och engagerade både Paavo Lipponen och hans efterträdare Matti Vanhanen var i de europeiska fördragsfrågorna. Lipponen kan i de närmast betecknas som en federalist, och det var inte sällsynt att Finland lade sig närmare Beneluxländerna i synen på hur samarbetet skulle fördjupas. Något motsvarande entusiasm fanns inte i Göran Perssons Sverige.

Senast under hösten 2006 kan man säga att en ny era inleddes åtminstone i personrelationerna mellan Finland och Sverige. Fredrik Reinfeldt gjorde som traditionen bjuder sin första utlandsresa som ny statsminister till grannlandet i öster. Tillsammans med sin värd Matti Vanhanen tog Reinfeldt en promenad från det finska statsministerresidenset Villa Bjälbo till den närbelägda Fölisön, och hade då en chans att diskutera finsk-svenska relationer och det pågående finska ordförandeskapet i EU. ”Vi kom mycket bra överens och fann varandra också i politisk samverkan. Det var bland annat på initiativ av Matti Vanhanen som vi började sondera möjligheterna till ett fördjupat militärt samarbete mellan Sverige och Finland”, skriver Reinfeldt i sin bok Halvvägs (Månpocket 2016).

Under sina år vid makten hann Reinfeldt träffa fyra finska statsministrar. Förutom Vanhanen var det Mari Kiviniemi, Jyrki Katainen och Alexander Stubb. Kontinuiteten har också i övrigt varit större då det gäller Sveriges regeringschefer och därmed landets företrädare i Europeiska rådet: under 25 år som EU-medlem har Sverige haft bara fyra statsministar (Ingvar Carlsson, Göran Persson, Reinfeldt och Stefan Löfven) medan Finland har haft tio (Aho, Lipponen, Jäätteenmäki, Vanhanen, Kiviniemi, Katainen, Stubb, Sipilä, Rinne och Marin).

Reinfeldts långvariga statsministerskap innebar att han kom att representera Sverige på över femtio EU-toppmöten. Till rutinerna inför det egentliga toppmötet hörde ett förmöte med kollegerna från Danmark, Finland, Estland, Lettland och Litauen. Något egentligt nordiskt block blev det aldrig i EU, men samarbetet är ändå förhållandevis tätt, kompletterat med de baltiska länderna. Reinfeldt konstaterar att några frågor dominerande hans år i Europeiska rådet, och den ”utan jämförelse viktigaste var finanskrisen”. De övriga var EU-grundför­ draget (Lissabonfördraget trädde i kraft 1 december 2009) och klimatfrågan.

Finanskrisen och den därpå följande skuldkrisen liksom eurokrisen har på många sätt kommit att dominera den politiska agendan i EU efter 2008. Eftersom Sverige står utanför den ekonomiska och monetära unionen innebär det att landets roll har marginaliserats något i EU-samarbetet, på gott och ont. Som EU:s ordförandeland hösten 2009 kom Reinfeldt och

Finland 25 år som EU-medlem

39

i synnerhet hans finansminister Anders Borg ändå att spela förhållandevis aktiva roller i krishanteringen. Speciellt gällde detta arbetet för att förhindra en härdsmälta i det finansiella systemet i de baltiska länderna, vilket hade fått allvarliga konsekvenser för i synnerhet Sverige men också för Finland och de övriga nordiska länderna. Arbetet lyckades och de baltiska länderna kunde så småningom införa euron som valuta: Estland 2011, Lettland 2014 och Litauen 2015. De skandinaviska länderna och Island har kvar sina nationella kronor som på olika sätt och med varierande fasthet är ekonomiskt eller institutionellt knuta till den sameuropeiska valutan. År 2015 inföll flyktingkrisen och år 2016 folkomröstningen om Brexit, som efter mycket om och men ledde till Storbritanniens uträdde ur EU i slutet på januari 2020. De euroskeptiska tongångarna förstärktes också i Norden. Sannfinländarna blev regeringsparti i Finland och högerpopulismen och EU-kritiken förstärktes i Sverige i och med Sverigedemokraternas valframgångar.

Redan inför det finska riksdagsvalet 2011 kom sannfinländarnas inflytande till uttryck i den socialdemokratiska oppositionspolitikens och dess krav på säkerheter för Finlands lån till Grekland och andra krisande euroländer. Senast här grumlades bilden av Finland som ”den bästa eleven i klassen” som på ett konstruktivt stödde en fördjupning av integration och solidaritet mellan medlemsländerna. Här accentuerades dessutom skillnaden till Sverige som inte i samma omfattning förväntades delta i stödpaketen.

Hur nära eller hur långt ifrån varandra står Finland och Sverige när det gäller Europabygget i praktiken, i form av ändlösa råds- och arbetsgruppsmöten i Bryssel? Samtidigt som det är lätt att peka på skillnaderna mellan Finland och Sverige, så måste man inse att i relativa termer har de nordiska länderna ett tätt samarbete inom EU, och detta inte enbart på toppnivå bland statsministrarna. Det gäller också då tjänstemän från olika medlemsländer har tillfrågats om vilka kolleger inom EU-sfären de har närmast samarbete med. Svenska tjänstemäns närmaste samarbetspartners kommer från Danmark och Finland, och i någon utsträckning från Storbritannien. Detsamma gäller, i till och med ännu högre utsträckning, vice versa: finska och danska tjänstemän konsulterar gärna sin svenska kollega inför mötena.

(Markus Johansson: ”Sweden’s best friends in the Council of the EU”, 2018.) Jan Store har för sin del påpekat att det inte finns permanenta allianser eller block mellan EU-länderna, utan koalitionerna är oftast av mera tillfällig natur, beroende av vilka sakfrågor som står på dagordningen. Vad som händer efter Storbritanniens utträde är ännu för tidigt att säga.

Inom säkerhetspolitiken är geografin mera avgörande än inom den europeiska integrationen i övrigt. I den finska regeringens försvarspolitiska redogörelse 2017 konstateras att Sverige har en särställning i Finlands bilatera samarbete. Försvarssamarbetet med Sverige syftar enligt redogörelsen till att förstärka säkerheten i Östersjöområdet samt Finlands och Sveriges försvar. Inte ens en renodlad försvarsallians utesluts på förhand.

Det tjugofemte medlemsåret i EU avslutades med Finlands som ordförandeland under andra halvåret 2019. I Finland överskuggades ordförandeskapet av det kaotiska läget i inrikes­ politiken, då Sanna Marin i december tog över som statsminister efter sin socialdemo­kratiska

Finland 25 år som EU-medlem

40

partikollega Antti Rinne. I jämförelse med Finlands två tidigare ordförandeskap 1999 och 2006, med Lipponen respektive Vanhanen som ordförande för Europeiska rådet, var detta en ganska blek och anemisk historia. Sedan 2010 har Europeiska rådet en permanent ord­ förande, vilket gör att EU-uppdraget som statsminister i ordförandelandet inte längre är vare sig så ansvarsfullt eller betungande som tidigare. Sveriges första ordförandeskap 2001 var liksom Finlands motsvarande period en stor utmaning, medan det andra ordförandeskapet 2009 kom under en brytningstid efter finanskrisen, där Reinfeldt fortfarande var rådsord­ förande inför ikraftträdandet av det nya fördraget. Sverige tredje ordförandeskap infaller första halvåret 2023.

Låt oss avslutningsvis återgå till Paavo Lipponen och Göran Persson. Den 13 februari 2020 – innan pandemin saboterade det offentliga samtalet – träffades Lipponen och Persson på Hanaholmen i Esbo för en debatt inför publik med EU som tema. Det är länge sedan de två socialdemokratiska veteranerna satt tillsammans i Europeiska rådet och drog upp riktlinjerna för unionens utveckling. Lipponen verkar vara vid god vigör trots att han snart ska fylla 79, Persson är nyss fyllda 71. Diskussionen böljar hit och dit med fokus på ländernas 25-åriga medlemskap i EU. ”Vi hade en god personlig relation, det var inget bekymmer”, försäkrar Persson – kanske inte helt övertygande – och Lipponen inflikar att de två kände varandra redan innan de blev statsministrar. Ibland kunde det ändå bli lite trångt i dörren, medger Persson, och för åhörarna på Hanaholmen råder ingen tvekan om att här talar två herrar med gott självförtroende och stora egon, vana att bestämma.

Då det gäller strukturer och institutioner bekräftas än en gång också av Lipponens och Perssons samtal att eurons framtid är den kanske största interna ödesfrågan för EU. Och då det gäller valutan befinner sig Finland och Sverige i olika läger, oberoende av hur nära länderna i övrigt står varandra, speciellt inom säkerhetspolitken. På frågan om man stöder en europeisk valutaunion med den gemensamma valutan euron svarar 84 procent av finländarna ja medan motsvarande siffra för svenskarna är 25 procent (Eurobarometer, våren 2019). Resultatet är inte oväntat, men den svenska siffran är låg också i jämförelse med andra EU-länder som har kvar sin egen valuta. Göran Persson skulle säkert svara ja men det räcker inte långt, eftersom majoriteten är emot.

Finland är numera rätt så mainstream som EU-land. Sverige eller rättare sagt svensken är en motvillig europé, kanske den allra mest motvillige sedan Storbritannien lämnade unionen. 

Suomen ja Ruotsin EU-jäsenyydet vertailussa • Suomessa EU-jäsenyys koettiin posi­tiivi­sena asiana, koska päästiin Neuvostoliiton/Venäjän varjosta eroon. Ruotsalaiset kokivat EU-jäsenyyden rajoitteena, mikä mureni maan perinteistä merkitystä moraalisena suurvaltana. Suomi liittyi EU:n rahaliittoon Ruotsin jäädessä ulkopuolelle. Ajan mittaan maiden väliset erot ovat kaventuneet. Suomen alkuinnostus on ohi, Ruotsi puolestaan ymmärtää olevansa vain keskikokoinen jäsenmaa. Yhteisö on läheistä, varsinkin turvallisuuspolitiikassa. Suhtautuminen euroon on merkittävin ero.

Finland 25 år som EU-medlem

41

Periaatteet, pragmatismi ja poliittinen kulttuuri Keskustan, vasemmistoliiton ja vihreiden sopeutuminen Euroopan unionin jäsenyyteen Jenni Karimäki

1

980-luvulla länsi-integraation mahdollisuuksien avautuessa Suomi oli demokraattinen, sosiaalisesti ja taloudellisesti varsin tasa-arvoinen ja oikeudenmukainen, konsen-

sushakuinen maa, jonka poliittisessa kulttuurissa konflikti- ja ristiriitatilanteissa suosit­tiin sovittelua ja kompromissiratkaisuja. Hyvinvointivaltion rakentamisen ja tulopoliittisten kokonaisratkaisuiden myötä poliittisen kentän kaikki toimijat oli syleilty osaksi vallankäyttöä ja sitoutettu toimimaan yhteisten pelisääntöjen mukaan.

Muodostuneen konsensus-Suomen kansallista yhtenäisyyttä tavoitteleva poliittinen kulttuuri perustui sisäisen erilaisuuden hyväksyntään ja sai käyttövoimansa välttämättömyydestä sopeutua ulkoisen paineen alla; vuosikymmeniä se oli Neuvostoliitto, 1990-luvun alussa talouskriisi ja myöhemmin länsi-integraatio.

Hallituskelpoisuuden tavoittelu ja sen säilyttäminen sai puolueet sisäistämään konsensuksen suuret linjat, mikä näkyi myös Eurooppa-politiikassa – maksimoidakseen vaikutusvaltansa pienen maan tuli esiintyä yksimielisesti. Suomen linja on ollut tukea yhteisöllisyyttä, voimakkaita toimielimiä ja sitoutumista yhteiseen päätöksentekoon. Pääministeripuolueesta riippumatta on pyritty mukaan niihin pöytiin, joissa päätökset tehdään. Vasta vuoden 2007 jälkeen puhjenneen globaalin talouskriisin ja sitä seuranneen eurokriisin voi katsoa horjuttaneen tätä konsensusta. Etenkin perussuomalaisten menestys vuoden 2011 eduskuntavaaleissa avasi tilan eurokriittiselle keskustelulle, kun EU-jäsenyyden turvallisuushakuinen perusvire kyseenalaistettiin ja aiemmin konsensushakuisen, epäpoliittisen ulkopolitiikan alaa olleet EU-kysymykset politisoituivat sisäpolitiikan areenalle.

Eliittien integraatioinnon ja kansan näkemysten välillä on kuitenkin aina ollut epäsuhta, joka heijastui etenkin keskustan, vasemmistoliiton ja vihreiden kannanmäärittelyssä suhteessa EU-jäsenyyteen ja Eurooppa-politiikkaan. Puoluejohtojen varsin laaja Eurooppa-konsensus törmäsi ulkoisen uhan paineessa yhtenäiseksi paimennetun kansan tahdon kanssa. EU:n kannatus oli ”leimaantunut poliittisen establishmentin asiaksi”, varoitti Pekka Haavisto (vihr.) eduskunnan keskustellessa jäsenyydestä syyskuussa 1994. Koska presidentti, hallitus, eduskunnan enemmistö, työmarkkinajärjestöt, media ja virkamiehet olivat asettuneet varsin laajalla rintamalla puoltamaan jäsenyysratkaisua, kansa saattaisi olla varuillaan tällaisen

Periaatteet, pragmatismi ja poliittinen kulttuuri

42

suostuttelun edessä. Kansa haluaisi ”purnata”, jos puhuttiin liian optimistisesti, luonnehti myös Claes Andersson (vas.). Jäsenyyskysymyksen liian myönteinen käsittely voisi johtaa vastareaktioon.

Vaikka kansan enemmistö, 56,9 prosenttia, kannatti jäsenyyttä, huomattava vähemmistö, ­ 43,1 prosenttia, pettyi päätökseen. Keskustan, vasemmistoliiton ja vihreiden kannattajakunta ja sen myötä itse puolueet jakautuivat suomalaisista puolueista selkeimmin suhteessa talous-, turvallisuus- ja identiteettipoliittisiin perusteluihin nojaavan kaikkiin ytimiin pyrkivän integraatioideologian suhteen. Pääministeripuolueena keskusta ajoi läpi jäsenyyttä kannattavan kannan, mutta oppositiossa istuneet vasemmistoliitto ja vihreät eivät ottaneet riskiä suuremmasta hajaannuksesta, vaan jättivät kantansa auki.

Jäsenyyden vastustajille kansallisesta itsemääräämisoikeudesta luopumista ei kompensoinut lupaus siitä, että Suomi pääsisi osallistumaan niiden päätösten tekemiseen, jotka joka tapauksessa vaikuttaisivat suomalaiseen yhteiskuntaan ja sen toimintaedellytyksiin. Vain 36 prosenttia keskustan, 24 prosenttia vasemmistoliiton, mutta puolueen tulevaa kehitystä ennakoiden 55 prosenttia vihreiden kannattajista äänesti EU-jäsenyyden puolesta lokakuun 1994 kansanäänestyksessä.

Sotilaallinen puolueettomuus, länsimaisen demokratian traditiot, pohjoismainen hyvin­ vointivaltio sekä idän ja lännen kulttuurisia piirteitä yhdistelevä kansallinen kulttuuri olivat luoneet varsin homogeenisen suomalaisen yhteiskunnan ja kuvan etnisesti, kielellisesti ja kulttuurisesti yhtenäisestä kansasta. Vaikka ristiriitojakin toki oli, itsenäisyys ja suomalainen elämänmuoto olivat epäilijöiden mielissä uhattuina. Euroopan unionin jäsenyys ei näyttäytynyt erilaisten vaihtoehtojen välillä solmittuna hyväksyttävänä kompromissina, vaan ennemminkin eliittien ennalta antamana tehtävänä, joka pyrittiin kansalle kirkastamaan.

Euroopan yhdentyminen oli ja on edelleen puolueille vaikea kysymys, sillä ideologioiden ja kannattajakunnan intressien kytkeytyminen ennemmin kansallisiin kuin ylikansallisiin asiakysymyksiin on hankaloittanut Eurooppa-poliittisen linjan muodostamista. Perinteinen ja suuressa kuvassa paikkansa pitävä toteamus siitä, miten kasvukipujen jälkeen myös keskusta, vasemmistoliitto ja vihreät ovat omaksuneet virallisen kaikkiin ytimiin pyrkivän linjan, osoittautuu lähemmässä tarkastelussa politiikkaa ja vallan tavoittelua leimaavan periaatteiden, pragmatismin ja poliittisen kulttuurin käytänteiden väliseksi tasapainoiluksi.

Keskusta ja pragmaattis-ideologinen kriittisyys Puhtaasta agraaripuolueesta suurten kaupunkien reuna-alueiden ja syrjäseutujen puolesta puhujaksi muuntautunut keskusta päätyi talouskasvun ja kilpailukyvyn edistämisen nimissä ja kylmän sodan päättymisen luoman uuden ulkopoliittisen liikkumavaran turvin kannattamaan Euroopan unionin jäsenyyttä. Pääministeri Esko Ahon (kesk.) mukaan kyse oli johdonmukaisesta jatkosta suomalaisten tavalle sopeutua muuttuviin olosuhteisiin. Suomi haki nyt paikkansa uudessa Euroopan taloudellisessa ja poliittisessa järjestyksessä. Unioni oli keskustalle väline kansallisten ja eurooppalaisten etujen edistämisessä, mutta sen tuli toimia

Periaatteet, pragmatismi ja poliittinen kulttuuri

43

läheisyysperiaatetta kunnioittaen vain niillä alueilla, joilla ylikansallinen päätöksenteko oli tarpeen.

Integraatiokysymysten puoluetta, sen kansanedustajia, euroedustajia ja kannattajakuntaa jakava luonne kumpusi Seppo Kääriäisen (kesk.) sanoin syväidentiteetin ydinkysymyksistä, joista hallitsevin oli ja on maaseudun, maatalouden ja maakuntien kohtalo yhdentyvässä Euroopassa. EU:n yhteisen maatalouspolitiikan herättämät epäilykset maatalouselinkeinojen tulevaisuuden ja toimeentulon suhteen yhdistyivät pelkoon suomalaisen elämänmuodon ja kansallisen yhtenäisyyden uhanalaisuudesta. Huoli itsemääräämisoikeuden kaventumisesta ja maakuntien tyhjentymisestä oli otettava tosissaan, linjasi Kääriäinen jäsenyyden hakemisesta keskusteltaessa 1992.

Paikallisten intressien puolustamisesta ja keskitetyn hallinnon vastustamisesta käyttövoimansa ammentanut puolue onkin jäsenyyden myötä omaksunut Eurooppa-politiikan osalta ideologisen puhdasoppisuuden ja pragmaattisen valtionhoitajuuden välisen tasapainoilun.

Viimeistä vuotta lukuun ottamatta keskusta on vaikuttanut Suomen EU-politiikkaan joko pääministeripuolueena tai oppositiossa, mikä on näkynyt kulloisestakin asemasta ja tilanteesta riippuvana joustavuutena, kriittisyytenä ja käytännönläheisenä suhtautumisena integraatioon.

Vuonna 1998 tehty päätös osallistua keskustan vastustamaan talous- ja rahaliiton kolmanteen vaiheeseen näyttäytyi puolueelle askeleena kohti kammottua liittovaltiota, ”alueellisen keskittymisen kiihtymistä”, kuten Mauri Pekkarinen (kesk.) luonnehti, mutta eurokriisin taltutta­ miseksi hyväksytty vakauttamispaketti reilu vuosikymmen myöhemmin oli pää­ministeri Matti Vanhasen (kesk.) mukaan osoitus yhteisestä tahtotilasta ja euromaiden selvästä yhteisestä intressistä ”ei vain finanssipolitiikan vaan myös talouspolitiikan koordinoi­miseksi” – eli ennemminkin integraation lisäämiseksi kuin vähentämiseksi. Pääministeripuolueen asemasta käydyissä eurovaaleissa 2004 aiempien ohjelmien ulkokohtainen kritiikki oli muuttunut järjestelmän sisältä vaikuttamiseksi: ”Jos emme kykene itse uudistumaan, uskottavuutemme vaatia sitä muilta on heikko.”

Koska Suomen kansallinen Eurooppa-poliittinen identiteetti on perustunut pienen maan yhtenäiseen, sovittelevaa esiintymiseen, on keskusta pääministeripuolueena ollessaan mukautunut tähän pitkään linjaan. Ideologiaan sisäänrakennettu aluepoliittinen ja hallitustenvälisen yhteistyön korostus ja maatalouselinkeinojen puolustus ovat mahdollistaneet tapauskohtaisten painotusten joustavuuden etenkin, kun puoluejohdon ja tilanteen vaatimukset ovat ajoin eronneet merkittävästi kannattajakunnan näkemyksistä. Puoluehajaannuksen sijaan EU-kriittisyys on kanavoitunut ensi sijassa henkilöiden, kuten esimerkiksi europarlamentissakin toimineiden Sirkka-Liisa Anttilan, Kyösti Virrankosken ja etenkin Paavo Väyrysen kautta.

Hallituspuolueen asemassa 2009 keskusta ajoi urhoutta – sitkeyttä, jaksamista ja omien puolustamista – Eurooppaan. Urhous oli isänmaallisuutta ”Brysselin simpukkapatojen äärellä”, mutta myös keskustalaista maltillisuutta sosialismin ja kapitalismin välimaastossa.

Eurokriisin laineilla kansallinen katse terästäytyi, mutta vaati kuitenkin EU:ssa ja maailmassa riehuneelle ”kasinokapitalismille” sääntöjä ja niiden valvontaa. Oppositiopuolueen Periaatteet, pragmatismi ja poliittinen kulttuuri

44

aluepoliittinen kotiinpaluu vuonna 2014 edellytti luottamuksen kohentamista ja korjaustoimia, sillä EU:sta tulisi hyväksyttävämpi byrokratiaa vähentämällä ja antamalla liikkumatilaa jäsenvaltioille. Perussuomalaisten nousun mahdollistamat kriittisemmät äänenpainot tasapainotettiin kuitenkin toteamalla, että jäsenyys ja euro olivat tosiasioita, joista ei eurovaaleissa äänestetty.

Vasemmistoliitto: sinne ja takaisin eli skeptisyyden paluu Jos keskustan kohdalla puolueen sisäinen ristiriita rakentui sen edustaman kansallisen katseen ja Euroopan unionin ylikansallisen luonteen välille, kumpuaa vasemmistoliitossa sisäinen ristiriita puolueen edustaman kansainvälistä katsetta ja ylikansallista solidaarisuutta painottavan ideologian ja Euroopan unionin edustaman vasemmistolaisen ideologian vastaisen uusliberalistiseksi mielletyn poliittisen linjan välille. Markkinatalouden pitkälti ohjaama Euroopan integraatio on varsin kaukana vasemmistolaisesta rajat ylittävästä markkinavoimia vastaan taistelevasta solidaarisuudesta. Myönteinen suhtautuminen unionin laajenemiseen, sosiaalisen ja taloudellisen tasa-arvon ja kansalaisten vaikutusmahdollisuuksien edistämiseen on törmännyt etenkin eurokriisin kansalaisten asemaa kurjistavan ja pankkisektoria suojelevan hoidon kanssa.

Puolueen sisäinen jakautuminen suhteessa EU-jäsenyyteen heijastui ryhmäpuheenvuoron pitäneen Claes Anderssonin puheesta syyskuussa 1994. Hän ei ollut käskemässä tai neuvomassa, miten kansan tuli äänestää, vaan haarukoimassa niitä kysymyksiä, joita päätöstä tehtäessä tuli ottaa huomioon. Vasemmistoliiton Eurooppa-politiikka kiertyi ulko- ja turvallisuuspoliittisen liittoutumattomuuden ja kansallisen ja talouspoliittisen itsenäisyyden varaan. Osa katsoi, että näistä voitiin pitää riittävällä tavalla kiinni EU:n jäsenenä, osalle tämä oli sula mahdottomuus. Kiivas EU-kriitikko Esko-Juhani Tennilä (vas.) ei halunnut liittää kansallisvaltioita ”rukin ja kivikirveen rinnalle” museoon ja tehdä tietä kansallista päätäntävaltaa kaventavalle federaatiolle. EU-jäsenyys oli tie talous- ja rahaliittoon ja liittovaltioon. Talousvaikeuksissa joustaisivat työllisyys ja sosiaaliturva, painotti Outi Ojala (vas.).

Neuvostoliiton hajoaminen johti entisten sosialistipuolueiden uudistumiseen kautta Euroopan. Osa säilytti aiemman eetoksensa, ja osa, kuten vasemmistoliitto, pyrki selvempään pesäeroon ja maltillisempaan kriittisyyteen suhteessa Euroopan integraatioon. Kritiikki kanavoitui yksilöiden, kuten Esko-Juhani Tennilän ja Esko Seppäsen kautta, kun puolue virallisesti pitäytyi Eurooppa-poliittisen konsensuksen takana. Vasemmistoliiton omaksuma, joskin lama-ajan haalistama punavihreys, johti ylikansallisen päätöksenteon suosimiseen esimerkiksi ympäristökysymyksissä, mutta 1990-luvun lientyvä skeptisyys selittyi myös koalitiohallitusten ja konsensuksen logiikalla.

Osallisuus Paavo Lipposen (sd.) sateenkaarihallituksissa edellytti pääministerin johdolla tapahtuvan kaikkiin ytimiin pyrkivän Eurooppa-politiikan hyväksymistä, ja aiempi kritiikki laantui eurovaaliohjelmassa 1996 toteamukseen, ettei EMU:un liittyminen ollut puolueen tavoite. Pohjoismaisen hyvinvointivaltion puolustamisen kehykseen verhottuna Martti Korho­nen (vas.) perusteli vasemmistoliiton päätöstä hyväksyä liittyminen EMU:n kol­

Periaatteet, pragmatismi ja poliittinen kulttuuri

45

manteen vaiheeseen; talous- ja rahaliitto ei rajoittanut Suomen mahdollisuuksia harjoittaa omista lähtökohdista määräytyvää yhteiskuntapolitiikkaa ja alueellisten kehityserojen tasaamista.

Kansainvälinen talouskriisi ja sitä seurannut eurokriisi avasivat oppositioon Lipposen hallitusten jälkeen palanneelle vasemmistoliitolle paluun juurille, kun vuoden 2004 eurovaaliohjelman varoitukset rajoittamattomaan kapitalismiin perustuvan kansainvälisen kilpailun riskeistä osuivat oikeaan. Talouskriisin jo painaessa päälle 2009 suuntaa tuli hakea säännellystä markkinataloudesta, sillä ”kapitalistinen politiikka” oli nyt ”ajanut karille niin Euroopassa kuin maailmanlaajuisesti”. Vakauttamispaketista vuonna 2010 keskusteltaessa ryhmä­puheenvuoron pitänyt Annika Lapintie (vas.) alleviivasi, miten ”hulvattoman markkinaliberalismin sijaan” tarvittiin voimakasta sääntelyä. Kansalaisten maksettavaksi ei saanut sälyttää ”finanssimaailman syöttiläiden” ja ”bonusten herrojen” mellastamista.

Alun perin suomalaista työntekijää ja sosiaaliturvan varassa elävää kansalaista ylikansallisilta markkinavoimilta ja pankkisektorin voitontavoittelulta puolustanut kapitalismin kritiikki ulotti eurokriisin myötä kansainvälisen katseensa myös kreikkalaisiin ja irlantilaisiin.

Irlannin takauksista 2010 keskusteltaessa Paavo Arhinmäki korosti, että vasemmistoliitto halusi olla solidaarinen Irlannin kansalle eikä irlantilaisille pankeille. Vaikka vasemmistoliitto hyväksyi vuonna 2012 Jyrki Kataisen (kok.) hallituksessa Kreikan toisen tukipaketin siihen sisältyneen sijoittajien vastuun perusteella, hallituseron jälkeen puolueen kansainvälinen katse jo näki enemmän yhteistä eurooppalaisen vasemmiston kuin kotimaisen oikeiston kanssa. ”Eurokriisin varjolla demokratiaa oli kavennettu, ja unionista oli tehty tarpeettoman kurituspolitiikan liitto”, julisti eurovaaleihin 2014 käyvä vasemmistoliitto.

Vihreä liitto puun ja kuoren välistä EU-myönteiseksi puolueeksi Lokaalin ja globaalin välinen kohtalonyhteys on yksi vihreän ideologian peruskäsityksistä, mikä on mahdollistanut länsi-integraation vuoksi puoluehajaannuksen partaalla käyneiden vihreiden kehityksen yhdeksi Suomen EU-myönteisimmistä puolueista. Vihreän vaihto­ ehtoprotestin sopeutuminen osaksi parlamentaarista, edustuksellista järjestelmää 1990-luvulla poisti pidäkkeet pyrkiä muutokseen järjestelmän sisältä käsin niin Suomessa kuin Euroopassa. Vuosituhannen vaihteeseen tultaessa ylikansallisen yhteistyön hyötyjen niin ympäristösuojelun, kestävän kehityksen kuin sosiaalisen ja globaalin oikeudenmukaisuuden edistämisessä oli sisäistetty ylittävän Euroopan unionin demokratiavajeeseen, keskitettyyn hallintoon ja talouskasvuun perustuvaan markkinatalouteen liitetyt uhkakuvat.

Kuten keskustan ja vasemmistoliitonkin kohdalla, sisäinen kritiikki EU-jäsenyyden suhteen kulminoitui myös vihreissä siihen, pystyttäisiinkö puolueelle keskeisiä tavoitteita edistämään paremmin unionin sisällä vai sen ulkopuolella. Keskustasta ja vasemmistoliitosta poiketen puntit kannattajien ja vastustajien suhteen etenkin kannattajakunnassa olivat huomattavasti tasaisemmat, mikä teki sopeutumisen EU-Suomeen helpommaksi. Vihreän ideologian lähtö­kohtaisesti kansainvälinen katse taipui lopulta varsin nopeasti edistämään ydin­periaatteita ylikansallisen yhteistyön keinoin.

Periaatteet, pragmatismi ja poliittinen kulttuuri

46

Kansallisen määräysvallan menettäminen niin ulko- ja turvallisuuspoliittisen puolueettomuuden, talouspoliittisen itsenäisyyden kuin ympäristönsuojelun alalla oli vastustajille suurempi riski kuin ylikansallisen päätöksenteon kautta saavutettavat hyödyt. Jäsenyyttä vastustaneen Erkki Pulliaisen (vihr.) mukaan kansanedustajien vallassa oli syksyllä 1994 päättää, ”korvautuuko itsenäisyyspäivä itsenäisyyden muistopäivällä”. Kannattajille jo tapahtunut taloudellinen integraatio ja markkinoiden vapautuminen edellyttivät sääntelijäkseen ylikansallista demokratiaa ja siksi myös Suomen piti osallistua Euroopan laajuiseen päätöksen­ tekoon EU-jäsenenä. Oli ”mieletöntä” ajatella, kuten Heidi Hautala (vihr.) totesi, että Suomen hallitus tai eduskunta voisivat enää itsenäisesti hallita tilannetta.

Vihreiden tie muiden jäsenyyteen erimielisesti suhtautuneiden puolueiden kanssa erosi 1990-luvun lopussa. Talous- ja rahaliiton kolmanteen vaiheeseen liittymisestä tehty virallinen päätös avasi tien avoimesti Eurooppa-myönteisen linjan kehitykselle puolueessa. Vihreiden omaksuma muiden muassa Osmo Soininvaaran (vihr.) idealistiseksi yhdentymisen malliksi luonnehtima linja nojasi kansojen välisen yhteistyön ja kanssakäymisen lisäämisen rauhaa vahvistavaan luonteeseen. Integraatiota tarvittiin, jotta ”kansanvalta voisi ohjata markkinoita, jotka joka tapauksessa kansainvälistyivät ja globalisoituivat”. Taloudellisen globalisaation hyvinvointi­yhteiskunnalle luomaa uhkaa vastaan oli toimittava yhdessä, ei erikseen.

2000-luvulla vihreiden Eurooppa-politiikka, jossa tavoiteltiin syvenevää integraatiota, jopa hajautettua federalismia, vastaisi yhä paremmin puolueen kannattajakunnan kuvaa: nuo­­rille, koulutetuille kaupunkilaisille ovet olivat yhä selkeämmin auki Eurooppaan eikä takaporttia kriittisille taka-askelille ollut tarvetta pitää avoinna – toisin kuin keskustassa tai vasemmisto­liitossa.

Edes oppositioasema ei johtanut kriittisyyden paluuseen, vaan proaktiivinen ja aloitteellinen linja pysyi. Demokratiavaje ja uusliberalistisen talouspolitiikan ongelmat voitiin hoitaa unionia kehittämällä, ei käpertymällä kansallisen katseen suojiin. Eurokriisin hoidossa vihreät tukivat omasta positiostaan riippumatta hallituksen linjaa kriisimaiden avustamisesta. Vanhasen hallitus oli toiminut ”vaikeassa tilanteessa päättäväisesti ja määrätietoisesti”, tunnusti Kirsi Ojansuu (vihr.). Kriisin ratkaisu ei ollut talous- ja rahaliiton purkaminen tai EU-ero, vaan talouspolitiikan koordinaatio, rahoitusmarkkinoiden valvonta ja sääntelyn parantaminen. ”Meidän ei kannata takertua kansalliseen itsemääräämisoikeuteen tilanteissa, joissa voimme voittaa vain yhdistämällä voimamme”, linjasi vuoden 2014 eurovaaliohjelma.

Ideologiaan sisäänrakennetun kansainvälisen katseen ja kannattajakunnan rakenteen ohella keskeisessä roolissa EU-myönteisen linjan rakentumisessa olivat jo 1980-luvun lopulta periytyvät kontaktit Euroopan vihreisiin puolueisiin ja Euroopan parlamentin vihreisiin. Monikansalliset yhteydet ja aktiiviset Eurooppa-poliitikot ovat muokanneet vihreistä EU-myönteisen puolueen.

Periaatteet, pragmatismi ja poliittinen kulttuuri

47

Motiivina periaatteet ja tarkoituksenmukaisuus Vaikka historiasta kumpuava suomalaisen poliittisen kulttuurin pohjavirta on myös Eurooppa-­politiikan osalta suosinut konsensusta, poliittisen tilanteen muutokset, vallan tavoittelun logiikka ja ideologiasta kumpuavat painotukset ovat tapauskohtaisesti mahdollistaneet konsensuksen haastamisen ja yritykset puhutella etenkin keskustan ja vasemmisto­ liiton kannattajakunnan EU-kriittisiä osia. Moniulotteinen motivaatio integraatiopolitiikassa esitetyille näkemykselle korostaa puolueiden ja poliittisten toimijoiden joustavuutta hakea kuhunkin tilanteeseen sopiva toimintamalli ja poliittinen viesti. Kritiikin ja kiitoksen avaimet ovat tarpeen tullen olleet sisäänrakennettuina eduskuntakeskusteluiden ja euro­ vaaliohjelmien linjauksiin.

Suuressa kuvassa voikin todeta, että keskusta, vasemmistoliitto ja vihreät ovat alkuperäisen EU-jäsenyyskeskustelun jälkeen sopeutuneet hyvin virallisen yhtenäisyyttä tavoittelevan Eurooppa-politiikan linjaan. Keskustan ja vasemmistoliiton henkilöihin kytkeytynyt ja puolueiden sisälle pesiytynyt Eurooppa-politiikan rajalinja muodostui ongelmalliseksi vasta perussuomalaisten nousun jälkeen. Puolueiden sisäinen konflikti purkautui nyt puoluekenttää jakavaksi uudeksi jakolinjaksi, jonka vastapuoliksi asettuivat EU-myönteiset puolueet, kuten vihreät, kokoomus ja RKP ja toiseen päähän EU-kriittiset, kuten kristillisdemokraatit ja erityisesti perussuomalaiset. Eurooppa-poliittisten kiistojen eskaloituminen sisäpolitiikan areenalla oli sekä uhka että mahdollisuus: EU-kriittiset äänenpainot olivat aiempaa hyväksyttävämpiä, mutta perussuomalaisten peittoaminen heidän omalla maaperällään oli hyvin vaikeaa.

Kansallisen suvereenisuuden rapautuminen, taloudellisen ja sosiaalisen eriarvoisuuden kasvu ja etnisen ja kulttuurisen monimuotoisuuden lisääntyminen 1990- ja 2000-luvuilla näkyvät puolueiden Eurooppa-poliittisissa linjoissa. Keskustan kansallinen katse vastasi suvereniteetin heikkenemiseen liittovaltiokehitystä vastustamalla. Vasemmistoliitolle taloudellisen ja sosiaalisen eriarvoisuuden kasvu oli maailmanlaajuinen globaalin uusliberalismin ilmiö, jonka kapitalismikriittiset ratkaisut ovat myös ylikansallisia. Vihreille monikulttuurinen ja suvaitseva maailmankansalaisuus on Eurooppa-politiikkaa parhaimmillaan. Puoluei­ den sopeutuminen Euroopan unionin jäsenyyteen osoittaa, että suomalaista yhteiskuntaa muokanneisiin kehityskulkuihin vastaaminen edellyttää ideologian ydinperiaatteista kumpuavaa pysyvyyttä ja dynaamista äänestäjien preferensseihin ja ajankohtaiseen tilanteeseen reagoivaa muutosvalmiutta. 

Periaatteet, pragmatismi ja poliittinen kulttuuri

48

Suomi ja EU:n yhteinen turvapaikka­ politiikka – ulkorajalla vaan ei ulko­ radalla Hanna Tuominen

E

uroopan unionin yhteisen turvapaikkapolitiikan kehittäminen on nähty Suomessa sekä kansallisena että eurooppalaisena etuna. Suomi on lyhyestä maahanmuutto- ja

pakolaispoliittisesta historiastaan huolimatta pyrkinyt aktiiviseen rooliin EU:n yhteisen politiikan muotoilussa ja toimeenpannut kansallisesti EU-tason linjauksia. Yleisemmän eurooppalaisen kehityksen mukaisesti myös Suomessa on nähty kriittisyyden lisääntyminen yhteistä turvapaikkapolitiikkaa kohtaan. Tässä artikkelissa tarkastellaan Suomen roolia EU:n yhteisen turvapaikkapolitiikan vaikuttajana 25-vuotisen jäsenyyshistorian aikana.

Johdanto Vaikka ensimmäiset kansainväliset pakolaiset saapuivat Suomeen Chilestä vuonna 1973, säilyivät maahanmuutto- ja pakolaiskysymykset sivujuonteena suomalaisessa politiikassa aina 1980-luvun lopulle. Tilanne muuttui olennaisesti 1990-luvun alussa, kun Suomeen tuli kasvavassa määrin turvapaikanhakijoita muun muassa Somaliasta ja entisen Jugoslavian alueelta. Yhteistyö ja turvapaikkapoliittisten linjausten harmonisointi Euroopan tasolla käynnistyi. Suomi tulkitsi yhteistyön niin pohjoismaisella, eurooppalaisella kuin myös globaalilla tasolla kansallisena etuna. Suomen tavoitteena oli alusta lähtien aktiivisesti vaikuttaa yhteisen politiikan sisältöön. Erityisesti Suomen ensimmäinen EU:n neuvoston puheenjohtajuus vuonna 1999 oli merkittävä, sillä Tampereen huippukokouksessa hahmoteltiin EU:n turvapaikkapolitiikan perusta.

Artikkelissa tarkastellaan Suomen roolia EU:n yhteisessä turvapaikkajärjestelmässä sen 25-vuotisen EU-jäsenyyden aikana. Yleisesti ottaen Suomi on tukenut EU:n yhteisiä pyrkimyksiä ja osallistunut aktiivisesti maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan kehittämiseen.

Suomi on myös toimeenpannut yhteiset säädökset mallikkaasti. Sisäpoliittiset tekijät sekä turvapaikanhakijoiden lisääntyminen ovat kuitenkin vaikuttaneet Suomen linjaan, erityisesti vuoden 2015 jälkeen. Yleiseurooppalaisen trendin mukaisesti turvapaikkapolitiikkaa on kiristetty ja luottamus EU:n kykyyn saavuttaa kestäviä, pidemmän aikavälin ratkaisuja turvapaikkapolitiikassa on heikentynyt. Suomen roolia tarkastellaan EU:n turvapaikkapolitiikan kolmen kehitysvaiheen kautta ja lopuksi luodaan katsaus ajankohtaiseen tilanteeseen.

Suomi ja EU:n yhteinen turvapaikkapolitiikka – ulkorajalla vaan ei ulkoradalla

49

Suomi yhteistä eurooppalaista turvapaikkapolitiikkaa rakentamassa ­

Suomi koki 1990-luvun alussa kasvavat turvapaikanhakijoiden määrät, mutta tilanne oli eurooppalaisittain vertailtuna varsin maltillinen. Suomen liittyessä EU:n jäseneksi 1995 poistuivat sisärajatarkastukset alkuperäisten Schengen-maiden välillä ja loivat painetta yhteisen maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan luomiselle. Sisärajojen avoimuus korosti ulkorajojen merkitystä ja tehokasta rajavalvontaa. Schengen-alueen pisimmän ulkorajan valvojana Suomella oli erityinen intressi osallistua EU-yhteistyöhön ja ennen kaikkea rajaturvallisuuden kehittämiseen. Yhteinen maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikka mahdollistui oikeudellisesti Amsterdamin sopimuksen myötä (1999) ja toimivaltaa siirtyi vähitellen EU:n toimielimille. Politiikan tavoitteena oli luoda yhtenäiset määritelmät ja menettelyt turvapaikanhakuun, joiden avulla hakijoiden liikehdintää EU:n sisällä voitaisiin vähentää.

Suomen ensimmäisellä EU:n ministerineuvoston puheenjohtajuuskaudella vuonna 1999 Kosovon tapahtumat nostivat maahanmuutto- ja turvapaikkakysymysten ajankohtaisuutta.

Lokakuussa järjestetyssä Eurooppa-neuvoston ylimääräisessä kokouksessa luotiin Tampereen ohjelma, joka muodosti perustan EU:n yhteiselle turvapaikkapolitiikalle. Puheenjohtajan päätelmien mukaan järjestelmän oli lyhyellä aikavälillä määrä sisältää turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan valtion selkeä ja toimiva määrittely, oikeudenmukaista ja tehokasta turvapaikkamenettelyä koskevat yhteiset normit, yhteiset vähimmäisvaatimukset turvapaikanhakijoiden vastaanotto-olosuhteille sekä pakolaisaseman tunnustamista ja sisältöä koskevien sääntöjen yhdenmukaistaminen. Pidemmällä aikavälillä tavoitteeksi asetettiin kunnianhimoisesti yhtenäinen turvapaikkamenettely ja asema turvapaikan saaneille unionin alueella.

Tavoitteena oli saada turvapaikkapolitiikan ensimmäinen vaihe päätökseen ennen itälaajen­ tumista vappuna 2004. Vähimmäissäädösten valmistelu oli kuitenkin odotettua hitaampaa kansallisista eroista johtuen. Yhteisen politiikan taustaoletuksena oli, että kaikki jäsenmaat kykenisivät suoriutumaan velvoitteistaan. Tosiasiassa jäsenmailla oli varsin erilaiset lähtökohdat ja näkemykset säännösten toimeenpanosta. Turvapaikanhakijan käsittelystä vastaavan jäsenmaan määrittävä Dublin-säännöstö vahvistettiin Tanskan puheenjohtajuuskaudella 2002 ja sitä tuettiin perustamalla Eurodac-tietokanta turvapaikanhakijoiden sormenjälki­ tietojen tallentamista ja vertailua varten. Dublin-säännöstö painotti ulkorajavaltioiden velvollisuuksia ja vastuuta tulijoista. Komission arvioissa jäsenmaiden havaittiin soveltavan yhteisiä säännöksiä varsin eri tavoin, jonka takia erot maiden välillä eivät olleet toivotun mukaisesti poistuneet.

Terrorismin vastainen sota ja terrori-iskujen lisääntyminen Euroopassa aiheuttivat laajaa huolta sisäisestä turvallisuudesta ja nostivat turvallisuuspohdinnat turvapaikkakysymyksissä keskeiseen asemaan. Tarve syventyvälle yhteistyölle rajat ylittävien ongelmien kuten laittoman siirtolaisuuden, ihmisten salakuljetuksen, ihmiskaupan, järjestäytyneen rikollisuuden ja terrorismin ehkäisemiseksi olivat vahvasti läsnä 2000-luvun alkupuolen yhteistyössä. EU:ssa pidätettyjen laittomien maahanmuuttajien määrä oli jatkuvasti kasvussa

Suomi ja EU:n yhteinen turvapaikkapolitiikka – ulkorajalla vaan ei ulkoradalla

50

ja vuonna 2006 heitä oli jo puoli miljoonaa. Arvioiden mukaan näistä jopa puolet tulivat alueelle järjestäytyneen rikollisuuden organisoimana. Yhteistä politiikkaa kehitettiin edelleen Haagin ohjelmassa (2004–2009), joka nosti vahvemmin esiin ulkorajavalvonnan tehostamisen, turva­paikkapolitiikan ulkoisen ulottuvuuden sekä turvapaikkakysymysten yhdistämisen osaksi unionin suhteita kolmansien maiden kanssa. Tavoitteena oli tasapainoinen lähestymistapa laillisen ja laittoman maahantulon hallinnassa.

Yhteistyö oikeus- ja sisäasioissa oli esillä myös Suomen toisella EU:n neuvoston puheenjohtajuuskaudella vuoden 2006 jälkipuoliskolla, jolloin arvioitiin Haagin ohjelman toimeen­panoa.

Suomi painotti jo aikaansaadun yhteisen lainsäädännön tehokkaampaa toimeen­panoa kaikissa jäsenmaissa. Erityistä huomiota sai rajavalvontayhteistyö vasta perustetun EU:n rajaturvallisuusviraston Frontexin myötä. Suomi oli aktiivisesti ajamassa yhteistä rajavalvontaa ja vahvaa roolia ilmensi myös se, että rajavartiolaitoksen virkamies Ilkka Laitinen toimi Frontexin johdossa aina vuoteen 2014 asti. Suomen puheenjohtajuuskaudella hyväksyttiin myös EU:n yhteinen rajaturvallisuusstrategia. Lisäksi vuoden 2006 puheenjohtajuuskaudella valmisteltiin suuntaviivoja komission vihreään kirjaan yhteisen turvapaikkajärjestelmän tulevaisuudesta (2007).

EU:n yhteisen turvapaikkapolitiikan alkuvuosina Suomi oli siis keskeisessä roolissa ja vaikutti järjestelmän eri osa-alueiden kehittämiseen. Kansallisessa toimeenpanossa Suomi toimi etulinjassa, sillä edellytetyt EU:n vähimmäiskriteerit olivat jo pääosin saavutetut. Suomen 2000-luvun alkupuolen hallitusohjelmat (Jäätteenmäki, Vanhanen I & II) kannattivat yksiselitteisesti EU:n kehittämistä vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueena. Suomen näkemyksissä korostui rajaturvallisuusosaamisen ohella ihmisoikeuksien ja maahantulijoiden oikeusturvan takaaminen. Toisaalta myös vastuullisuutta, kansainvälisiä velvoitteita ja yhteistyötä globaalilla tasolla (UNHCR) sekä kiintiöpakolaisjärjestelmän vahvistamista painotettiin Suomen näkemyksissä. Suomen turvapaikkapolitiikka ilmensi kokonaisvaltaista lähestymistapaa, sillä se huomioi kehitys- ja ihmisoikeuspolitiikan yhteydet maahanmuuttokysymyksiin. Suomi pyrki aktiivisesti edistämään eri foorumeilla maahanmuuttajien oikeuksia, erityisesti naisten ja lasten sekä ihmiskaupan uhrien oikeuksia. Osana kansainvälisen ja eurooppalaisen yhteistyön syvenemistä Suomessa kriminalisoitiin ihmiskauppa, laadittiin sen vastainen toimintasuunnitelma (2005) ja perustettiin ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmä.

Lissabonin sopimus – yhteisen turvapaikkapolitiikan ongelmien esiinnousu Lissabonin sopimuksella (2009) siirryttiin aiemmassa vaiheessa saavutetuista yhtenäisistä vähimmäisvaatimuksista varsinaiseen, yhteiseen turvapaikkajärjestelmään. Sopimus korosti jäsenvaltioiden yhteisvastuun ja oikeudenmukaisen vastuunjaon periaatetta myös taloudellisten rasitteiden osalta. Turvapaikka-asioita koskevassa päätöksentekomenettelyssä otettiin lisäksi käyttöön yhteispäätösmenettely vakiona. Turvapaikkapolitiikkaa edistettiin Tukholman työohjelmalla (2010–2014), jossa korostettiin sisäistä turvallisuutta ja maahantulon

Suomi ja EU:n yhteinen turvapaikkapolitiikka – ulkorajalla vaan ei ulkoradalla

51

ehkäisemistä, mutta myös solidaarisuutta muuttopaineita kokevia jäsenvaltioita kohtaan.

Tavoitteena oli yhteinen turvapaikkajärjestelmä vuoteen 2012 mennessä. EU:n vähimmäisvaatimukset takaavat turvapaikkadirektiivit uudistettiin jäsenmaiden erimielisyyksien takia kuitenkin vasta viiveellä vuosina 2011–2013. Lisäksi perustettiin Euroopan turva­paikkaasioiden tukivirasto (EASO) tukemaan muuttopaineita kokevia jäsenmaita sekä edistämään koordinaatiota ja tiedonkulkua jäsenmaiden välillä. Tukholman ohjelmassa vahvistettiin ihmiskaupan ehkäisemistä ja torjuntaa perustamalla ihmiskaupan vastaisten toimien koordinaattori, luomalla ihmiskauppaa koskeva direktiivi (2011) sekä laatimalla ihmiskaupan vastainen toimintasuunnitelma vuosiksi 2012–2016.

Yhteisillä standardeilla ei silti kyetty riittävästi parantamaan suojelun tasoa niissä jäsenmaissa, joissa järjestelmät olivat jo ennestään kehittymättömiä. Maahantulijoiden määrä lisääntyi talouskriisin pahiten koettelemissa Etelä-Euroopan jäsenmaissa ennen kaikkea arabi­kevään (2011) tapahtumien myötä. Kreikassa turvapaikkajärjestelmä käytännössä romahti ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuin linjasi, että Dublin-palautukset Kreikkaan tulisi keskeyttää. Asenneilmapiiriä kiristi myös oikeistopopulististen puolueiden nousu monissa jäsenmaissa. Yhteisen turvapaikkapolitiikan ytimeksi muotoutui pyrkimys rajoittaa tulijoita kaikin mahdollisin keinoin. Etulinjassa toiminut Italia solmi ensiavuksi kahden­ välisiä sopimuksia Tunisian ja Libyan kanssa maahantulon torjumiseksi. EU seurasi perässä liikkuvuuskumppanuusssopimuksilla Pohjois-Afrikan maiden kanssa. Epäluottamus ulkorajavaltioiden kykyyn huolehtia rajavalvonnasta ja toisaalta haluttomuus helpottaa etulinjassa olevien maiden ”taakkaa” kiristi jäsenmaiden välejä.

Valtioneuvoston EU-selonteossa vuodelta 2009 todetaan osuvasti, että luottamus on välttämätöntä oikeus- ja sisäasioiden yhteistyön syventämiselle. Eurokriisi ja sen hoito olivat merkittävin yksittäinen asia, joka murensi suomalaisten luottamusta EU:hun. Aiemman vahvan konsensuslinjan sijaan yleinen mielipideilmapiiri oli muuttunut EU-kriittisemmäksi. Jyrki Kataisen hallitusohjelmassa (2011) linjattiin silti Suomen aktiivisesta roolista EU:n yhteisen maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan aikaansaamiseksi. Yleisen trendin mukaisesti rajoittava näkökulma ja laittoman maahantulon vastaiset toimet vahvistuivat Suomessa.

Suomi tuki Euroopan yhteisen rajavalvonnan sekä Frontexin aseman vahvistamista. Lisäksi Rajavartiolaitoksen toiminnallisia valmiuksia kehitettiin osana eurooppalaista yhteistyötä.

Suomi tuki kansallisia toimivaltuuksia väliaikaisten sisärajatarkastuksen käyttöönotolle, mikäli jotkut jäsenmaat eivät kykenisi huolehtimaan ulkorajojen pitävyydestä. Laittoman maahantulon vastaisessa toimintaohjelmassa (2012–2015) huomioitiin kasvanut muutto­ virta Eurooppaan, mutta todettiin samalla Suomen olevan ainakin toistaiseksi sivussa kehityksestä. Suomessa korostettiin ihmiskaupan uhrien tunnistamisen kehittämistä sekä eurooppalaista yhteistyötä ihmiskaupan torjunnassa. Lisäksi huomioitiin alaikäisten lasten ja haavoittuvien ryhmien asemaa pakolaisina.

Suomi ja EU:n yhteinen turvapaikkapolitiikka – ulkorajalla vaan ei ulkoradalla

52

EU:n pakolaiskriisi 2015 ja yhteisen turvapaikkapolitiikan umpikuja Vuodesta 2015 alkanut Euroopan ”pakolaiskriisi” loi kovan paineen yhteisen turvapaikka­ politiikan viimeistelylle. Toisaalta kriisi nosti esiin politiikan ongelmakohtia ja lipeämisiä yhteisestä linjasta. Kriisiä voidaankin kuvata täsmällisemmin EU:n yhteisen turva­ paikkapolitiikan kriisinä. Useissa EU-maissa vastaanottojärjestelmät joutuivat täysin uudenlaisen haasteen eteen. Esimerkiksi Suomeen tuli yli 32 000 turvapaikanhakijaa, joka oli kymmenkertainen määrä suhteessa normaalitilanteeseen. Tornioon perustettiin rekisteröintikeskus valvomaan maahantuloa ja auttamaan tilanteen hallinnoimisessa. Pakolaiskriisi osoitti ennen kaikkea Dublin-järjestelmän toimimattomuuden ulkorajavaltioiden ”vuotaessa” turvapaikanhakijoita eteenpäin. Tämä johti useammassa jäsenmaassa kansallisten sisärajojen palauttamiseen väliaikaisesti muuttovirtojen tyrehdyttämiseksi. Yleisempi suuntaus Euroopassa oli kohti kansallista turvapaikkapoliittista päätöksentekoa sekä kriittisyys EU:n yhteisjärjestelyjä kohtaan.

Komissio antoi toukokuussa 2015 esityksen uudesta muuttoliikeagendasta, jonka tarkoituksena oli vastata kriisin välittömiin seurauksiin. EU:n energia ohjautui pääasiassa välittömien toimien keksimiseen muun muassa etulinjan valtioiden auttamiseksi, maahantulovirtojen pysäyttämiseksi ja ihmisten tehokkaaksi palauttamiseksi. Italiaan ja Kreikkaan perustettiin EU:n hallinnoimia hotspot-keskuksia helpottamaan tulijoiden käsittelyä. Lisäksi päätettiin toimista siirtolaisten uudelleenjakamiseksi näistä maista muihin jäsenmaihin, mikä on osoittautunut yhteisen politiikan suurimmaksi kipupisteeksi. Samaan aikaan EU:n turvapaikkapolitiikan ulkoinen ulottuvuus vahvistui entisestään sen tehdessä sopimuksia kolmansien maiden kanssa siirtolaisuuden pysäyttämiseksi. Näistä kriittisin oli EU-Turkki julkilausuma maaliskuussa 2016, joka käytännössä pysäytti ihmisvirran Turkin kautta. EU:n toimet osoittautuivat tehokkaiksi tilanteen normalisoimisessa, joskaan ne eivät saaneet kiitosta esimerkiksi kansalaisjärjestöiltä ja Euroopan parlamentilta.

Pakolaiskriisin osalta voitaneen todeta, että ensimmäistä kertaa Suomi ei jäänyt syrjään muuttovirroilta, vaan se oli osallisena eurooppalaisessa kokonaiskehityksessä. Suomen asemasta ulkorajavaltiona muistutti myös Venäjän kautta varsin yllättäen saapuneet pakolaiset. Juha Sipilän hallitusohjelmassa (2015) näkyi aiempaa vahvemmin ”rakentavan kriittinen” ote EU-politiikkaan ja maahanmuuttokysymyksiin perussuomalaisten hallitusaseman myötä. Maahanmuuttokriittisyys oli eurooppalaista kehitystä mukaillen lisääntynyt ja hallitusohjelmassa painotettiin muun muassa maahantulon hallinnointia, tehokkaiden käsittelyja palautusprosessien edistämistä sekä turvapaikkajärjestelmän väärinkäytösten ehkäisyä.

Tukea EU:n yhteisen politiikan tai taakanjaon periaatteille ei enää löytynyt. Sen sijaan ohjelmassa linjattiin, kuinka turvapaikanhakijoiden siirtojen EU:n sisällä tulisi perustua jäsenmaiden vapaaehtoisuuteen. Tämän seurauksena Suomi pidättäytyi myös EU:n turvapaikka­ kiintiöitä koskevassa äänestyksessä syyskuussa 2015. Tehdäkseen Suomesta vähemmän houkuttelevan kohteen tulijoille, hallitus antoi joulukuussa 2015 turvapaikkapoliittisen toi­mintaohjelman, jossa pyrittiin 80 toimenpiteen avulla kiristämään kansallista maahanmuutto- ja turva­paikkapolitiikkaa.

Suomi ja EU:n yhteinen turvapaikkapolitiikka – ulkorajalla vaan ei ulkoradalla

53

Kaikesta huolimatta Suomi otti vuosina 2015–2017 vastaan 1980 henkilöä määräaikaisina sisäisinä siirtoina Kreikasta ja Italiasta EU:n yhteisen sopimuksen mukaisesti. Poliittisesta ilmapiiristä riippumatta Suomi siis kantoi velvollisuutensa jäsenmaiden etulinjassa, vaikkakin maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikkaa oli olennaisesti kiristetty. Pääministeri Sipilä ehdotti kiintiöpakolaisten määrän nostamista yhtenä ratkaisuna laittoman maahantulon ongelmiin EU:n tasolla. Uudelleensijoittamisen nähtiin myös toimivan kaikkein haavoittuvimpien tulijoiden eduksi Suomen turvapaikkapoliittisia painopistealueita tukien. Lisäksi Suomi korosti tarvetta hyväksyä nopeasti EU:n yhteinen luettelo turvallisista alkuperämaista ja kolmansista maista. EU-tason yhteistyö mahdollisti Suomelle suuremman painoarvon neuvotteluissa toimivien palautusjärjestelmien aikaansaamiseksi tiettyjen maiden kanssa.

Lopuksi EU:n yhteisen turvapaikkapolitiikan eteneminen on ollut viime vuodet käymistilassa. Kaikki jäsenmaat eivät ole osallistuneet EU:n taakanjakoon, mikä on murentanut luottamusta yhteiseen politiikkaan ja EU-tason ratkaisujen saavuttamiseen. Tosiasiassa siirtoja EU:n sisällä ei ole kyetty toteuttamaan sovitun mukaisesti ja olosuhteet esimerkiksi Kreikan pakolaisleireillä ovat kehittyneet kaoottisiksi. Lisäksi Turkki on jatkuvasti painostanut EU:ta pakolais­ tilanteella saadakseen tukea omille toimilleen Syyriassa. Ratkaisuja umpikujasta pääsemiseksi on esitetty, mutta yhteisen linjan löytäminen jäsenmaiden välillä on ollut vaikeaa.

Suomessa turvapaikkakysymykset ovat säilyneet poliittisella agendalla, tosin aiempaa varovaisemmin. Antti Rinteen (ja Sanna Marinin) hallitusohjelma (2019) painottaa vahvasti ihmisoikeusperustaisuutta sekä Suomen kansainvälisiä velvollisuuksia maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikassa. Ohjelman mukaan Suomi haluaa edistää yhteisten, ihmisoikeuksia kunnioittavien, eurooppalaisten turvapaikka- ja pakolaispolitiikkaa koskevien ratkaisujen muodostumista. Tavoitteena on oikeudenmukainen ja kestävä vastuunjako Euroopan maiden kesken. Ennen kaikkea hallitusohjelma lupaa selvittää edellisen hallituksen aikana ulkomaalaislakiin tehtyjen muutosten ja soveltamiskäytäntöjen yhteisvaikutukset turvapaikanhakijoiden oikeusturvaan. Lisäksi ohjelma lupaa parannuksia muun muassa perheen­ yhdistämiseen, turvapaikkaprosessien kestoon, hakijoiden palautuksiin sekä alaikäisten turva­paikanhakijoiden asemaan.

Suomen EU-puheenjohtajuus loppuvuodesta 2019 tarjosi mahdollisuuden vaikuttaa yhteiseen turvapaikkapolitiikkaan ja teema säilyi pitkään yhtenä prioriteettina kauden valmistelussa. Lopulta turvapaikkapolitiikan kehittäminen jäi puheenjohtajuuskaudella sivuun, koska käytännössä etenemismahdollisuuksia ei juurikaan ollut jäsenmaiden eriävistä näkemyksistä johtuen. Haluttomuus epäonnistua puheenjohtajana johti laimeaan pyrkimykseen edetä yksittäiskysymyksissä. EU:n institutionaalinen välivaihe mahdollisti kuitenkin keskustelun turvapaikkapolitiikan tulevaisuudesta ja sen ongelmakohdista Suomen selvityksen pohjalta. Selvityksessä käsiteltiin muun muassa Dublin-järjestelmän uudistamista, vastuunjakokysymyksiä sekä muuttopaineen kohteena olevien maiden tukemista. Keskustelu toimii perustana komission uudelle maahanmuuttosopimukselle, jonka julkaisu on siirtynyt alku-

Suomi ja EU:n yhteinen turvapaikkapolitiikka – ulkorajalla vaan ei ulkoradalla

54

vuodesta 2020 pitkälle syksyyn. Suomen johtaman keskustelun antia sopimukseen on vielä aikaista arvioida, mutta ylipäätään päätös keskustelun käymisestä vaikeuksista huolimatta oli tärkeä. Suomi osoitti jälleen kerran aktiivisuutensa ja halunsa EU:n yhteisen turvapaikka­ politiikan kehittämiseen.

Yhteenvetona voitaneen todeta, että Suomella on ollut aktiivinen rooli turvapaikkapolitiikassa EU-jäsenyytensä aikana. Tämä pätee siitä huolimatta, että yhteisen politiikan suosio on yleisesti ottaen hiipunut ja Suomi on ollut eurooppalaisittain verrattuna varsin syrjässä tulijoiden kohdemaana. Suomelle EU-tason linjaukset ovat olleet tärkeitä ja vaikuttaneet kansallisen tason kehitykseen turvapaikka-asioissa. Suomi on kyennyt ajamaan omia kansallisia painopisteitään, kuten rajaturvallisuutta ja uudelleensijoittamista osaksi EU:n yhteistä politiikkaa. EU-yhteistyö on myös tuonut Suomelle tärkeää kokemusta turvapaikkakysymysten hallinnoinnissa sekä tehokkaampia kanavia vuorovaikutukseen kolmansien maiden kanssa. 

Suomi ja EU:n yhteinen turvapaikkapolitiikka – ulkorajalla vaan ei ulkoradalla

55

Monikerroksista toimijuutta ja monitasoista vaikutusta Euroopan unioni ja suomalainen korkeakoulupolitiikka Timo Ala-Vähälä, Henna Juusola, Johanna Moisio & Taina Saarinen*

­

K

oulutuspolitiikka ei subsidiariteettiperiaatteen mukaisesti kuulu Euroopan unionissa EU:n vaan jäsenmaiden toimivaltaan. Euroopan unionilla on kuitenkin niin

sanottua pehmeää sääntelyvaltaa, joka toteutuu yhteistyön ja verkostoitumisen eli informaatio-ohjauksen tai pehmeän ohjailun kautta. Unioni onkin viime vuosikymmeninä kasvattanut rooliaan koulutuspolitiikassa, suoraan esimerkiksi erilaisten liikkuvuusohjelmien avulla, ja epäsuoraan muun muassa Bolognan prosessissa, jonka kautta Euroopan unioni on voinut välillisesti vaikuttaa eurooppalaiseen korkeakoulupolitiik-

kaan yli oman alueensa rajojen. Euroopan unionin vaikutus eurooppalaiseen koulutuspolitiikkaan ei siis rajaudu vain sen omiin jäseniin. Tarkastelemme tässä artikkelissa tätä EU:n joskus ristiriitaiseltakin näyttävää roolia ja vaikutustapoja yhtäällä eurooppalaisessa, toisaalta suomalaisessa koulutuspolitiikassa erityisesti korkeakoulupolitiikan, korkeakoulujen arvioinnin, ja kansainvälisten liikkuvuusohjelmien ja yhteistutkintojen näkökulmasta.

Monitasoinen ja monitoimijainen EU Euroopan unionin poliittinen päätöksenteko ja toimeenpano on monitasoista ja moni­ toimijaista. Jäsenvaltiot eivät osallistu hallintoon vain omien hallituksiensa välityksellä, vaan eri tason virkamiehet osallistuvat lisäksi unionille tyypillisten ohjelmien suunnitteluun ja toteutukseen sekä kotimaassaan että EU:n tasolla. Tämä monitasoisuus ei ole hierarkkista eikä lineaarista, vaan kerroksellista: eri tasot toimivat samanaikaisesti, ja asiantuntija voi vaikuttaa useilla eri tasoilla ja useissa eri rooleissa. Politiikkaideat kulkevat edestakaisin Brysselin ja jäsenmaiden välillä, ja niiden alkuperä jää usein, ehkä tarkoituksella, hieman hämäräksi. EU-yhteistyön vaikutus ei ole yksisuuntaista.

Monitasoisuuden lisäksi Euroopan unionin päätöksentekoa luonnehtii avoimen koordinaation metodi (Open Method of Coordination). Avoin koordinaatio on pehmeää sääntelyvaltaa, jonka tavoitteena on levittää ”hyviä käytäntöjä” ja tukea kehitystä kohti Euroopan unionin

*

Kirjoittajien nimet aakkosjärjestyksessä.

Monikerroksista toimijuutta ja monitasoista vaikutusta

56

yhteisiä politiikkatavoitteita niilläkin alueilla, jotka kuuluvat jäsenvaltioiden päätösvaltaan.

Koulutuspolitiikka on tällainen alue. Avoimen koordinaation työkaluja ovat muun muassa ohjeistot, erityyppiset indikaattorit ja vertailun avulla kehittäminen.

Monitasoinen hallinnointi ja avoimen koordinoinnin metodi saattavat olla keskenään jännitteisiä: avoin koordinaatio perustuu tiedon jakamiseen ja läpinäkyvyyteen, ja monitasoinen ja kerroksellinen hallinnointi taas on usein läpinäkymätöntä ja poliittisen kontrollin tavoittamattomissa.

Historialliset kerrostumat ja monenlaiset tavoitteet Yhdentyvän Euroopan koulutuspolitiikkaa ovat eri aikoina motivoineet erilaiset, poliittisista suhdanteista riippuvaiset tekijät, jotka ovat tukeneet yhdentymisen kulloisiakin tavoitteita.

Koulutuksen on ajateltu vaikuttavan Euroopan yhdentymiseen taloudellisena, sosiaalisena, kulttuurisena ja eurooppalaiseen identiteettiin liittyvänä tekijänä.

Kun Suomi liittyi Euroopan unioniin vuoden 1995 alussa, koulutuspolitiikka oli vasta paria vuotta aikaisemmin virallisesti todettu kuuluvaksi EU:n toimivallan piiriin Maastrichtin sopimuksessa. Muodollista päätösvaltaa Maastrichtissakaan ei unionille annettu, vaan sopimuksessa koulutus määriteltiin EU:n jäsenvaltioiden toimivaltaan kuuluvaksi, mutta siten että EU:n tehtäväksi tuli tukea jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä ja muuten tukea jäsenvaltioiden toimintaa koulutuksen alalla. Jo tätä ennen – itse asiassa Rooman sopimuksesta 1957 alkaen – koulutus on kuitenkin enenevästi näkynyt osana yhdentymispolitiikkaa, ensin ammatillisen koulutuksen (ja siis työvoiman liikkuvuustarpeiden) näkökulmasta ja vähitellen Euroopan yhdentymisen kulttuuristen ja identiteettiin liittyvien tavoitteiden näkökulmasta. Lissabonin sopimuksessa 2009 koulutuspolitiikka kytkettiin aiempaa selkeämmin unionin sosiaalisiin tavoitteisiin työllisyydestä ja syrjäytymisen ehkäisemisestä, mutta 2000-luvulla mukaan on tullut myös koulutusviennin ja koulutuksen kaupallistamisen elementtejä. Kaikki nämä erilaiset tavoitteet ovat edelleen nähtävissä unionin koulutuspoliittisessa toiminnassa ja ohjelmissa. Otamme seuraavaksi Euroopan unionin korkeakoulupolitiikan tarkempaan syyniin.

EU:n vaikutukset kansalliseen korkeakoulupolitiikkaan Euroopan unionin korkeakoulupolitiikka on tyypillisesti pehmeillä keinoilla tapahtuvaa jäsenmaiden yhteistoiminnan ja yhteisymmärryksen ohjailua. Myös korkeakoulupoliittisen yhteistyön, kuten muunkin koulutuspolitiikan, tavoitteet linkittyvät suoraan EU:n perus­ tavoitteisiin vapaasta liikkuvuudesta, talouden kilpailukyvystä ja innovatiivisuudesta. Ilman ymmärrystä eri koulutusjärjestelmistä näiden ei ajatella toteutuvan.

Korkeakoulutus liikahti viime vuosikymmenellä EU-politiikan marginaalista kohti sen ydintä. Suomalaiset osasivat hyödyntää tätä muuttunutta tilannetta kansallisessa korkeakoulupolitiikassa. EU:n korkeakoulupoliittisella yhteistyöllä voi olla huomattava vaikutus

Monikerroksista toimijuutta ja monitasoista vaikutusta

57

kansalliseen politiikan muodostumiseen, jos niin halutaan. Vaikka suomalaiset korkeakoulupolitiikan asiantuntijat pääsääntöisesti kokevat, että neuvoston pehmeästä sääntelystä eli neuvoston päätelmistä tai päätöslauselmista ei ole hyötyä kansallisesti, silti koetaan, että keskustelu voi tukea jäsenmaiden omia tavoitteita. Saman tyyppisiä kokemuksia on muistakin jäsenmaista.

Koulutuspolitiikan kansallinen ja ylikansallinen monikerroksisuus ja monitasoisuus näkyy myös korkeakoulupolitiikassa. Jäsenmaat voivat tarjota Euroopan komissiolle politiikka­ ideoita saadakseen takaisin EU-tason tukea kansallisen politiikan muodostukseen. Tämä politiikan pyöräytys (policy spin) näkyi esimerkiksi vuonna 2010 voimaan tulleessa yliopistouudistuksessa, kuten Johanna Moisio tutkimuksessaan osoittaa. Politiikkaideat, tässä tapauksessa tarve uudistaa suomalaisten korkeakoulujen rahoitusta ja hallintoa, esiteltiin komissiolle 2005 ja 2006. Komissio puolestaan lähti tukemaan keskustelua korkeakoulujen modernisaatiosta Euroopan unionin neuvostossa. Kansalliseen keskusteluun saatiin näin tukea EU-tasolta ja Suomessa käynnistettiin historiallisen yliopistouudistuksen valmistelut.

Erityistä EU-yhteistyölle on, että Euroopan komissio on hyvin aktiivinen välittäjä eri toimijoiden ja eri tasojen välillä. Komissiolla, Brysselillä tai EU:lla instituutiona ei ole sellaista valtaa, että ne voisivat ohjata jäsenmaata sen haluamatta. Sen sijaan jäsenmaa, vaikutusvaltainen elinkeinoelämä tai työmarkkinajärjestö voi syöttää komissiolle reformi-ideoita saadakseen tukea kansalliseen politiikkakeskusteluun. Välillä unohtuu, että Euroopan komissio on aloitteentekijä ja toimeenpanija, ei päätöksentekijä, vaikka poliittisesti vaikeissa asioissa Euroopan komissio joutuukin toisinaan kritiikin kohteeksi.

Euroopan komission valtaa ei kuitenkaan pidä aliarvioida. Komission aloitteet ovat merkittäviä, etenkin kun komissiolla on tapana toistaa viestiään useita kertoja eri kanavia käyttäen ja täten vahvistaa asian läpimenoa. Lisäksi on huomioitava, että kansallisesti merkittävin keskustelu EU-politiikan linjasta käydään aina, kun komission aloite julkaistaan. Kukaan ei muista keskustelua enää sen jälkeen, kun neuvosto on puoli vuotta tai vuosi aloitteen jälkeen siitä vihdoin kantansa muodostanut.

Bolognan prosessi ja EU:n komissio EU:n vaikutus korkeakoulupolitiikassa voidaan nähdä myös osana isompaa kokonaisuutta, johon kuuluvat esimerkiksi Bologna- ja OECD-yhteistyö. Näissä EU:n vaikutus näkyy Suomessa kiertoteitse.

Bolognan prosessi käynnistyi muodollisesti vuoden 1999 Bolognan julistuksesta, jossa 29 valtiota sitoutui yhteisen eurooppalaisen korkeakoulualueen perustamiseen vuoteen 2010 mennessä. Tätä kirjoitettaessa allekirjoittajavaltioita on 48 ja eurooppalainen korkeakoulutusalue ulottuu Islannista Venäjän Tyynenmeren rannikolle. Eurooppalaisen korkeakoulualueen keskeisiä tavoitteita ovat tutkintojen yhteinen rakenne, yhteinen suorituspistejärjestelmä, opiskelijoiden ja tutkijoiden liikkuvuuden edistäminen sekä yhteistyö laadunvarmistuksen alalla. Bolognan prosessi ei perustu allekirjoittajia sitovaan kansain­

Monikerroksista toimijuutta ja monitasoista vaikutusta

58

väliseen sopimukseen, vaan jaettuun pyrkimykseen yhteisestä järjestelmästä. Prosessiin liittyy kuitenkin vahvasti sitovia elementtejä, kuten seurannan järjestelmä, jossa kansallisten uudistusten toteutumista seurataan julkisin raportein, mikä luo painetta sovittujen uudistusten toteuttamiseen.

Miten Bolognan prosessi sitten liittyy Euroopan unioniin? Vaikka se ei kuulu EU:n toimivaltaan, EU:n komissiolla oli aktiivinen rooli sen käynnistämisessä. Euroopan komissio on ollut Bolognan prosessin jäsen vuodesta 2001, ja Bolognan prosessin sisäisen seurantaryhmän jäsen sen alusta alkaen. EU:n Erasmus-ohjelmaa hyödynnettiin ECTS-opintopistejärjestelmän pilottivaiheessa, ja komissio myös rahoitti Bolognan prosessin sihteeristöä sekä sen seuranta-, yhteistyö- ja uudistusprosesseja.

Seuraavassa käsitellään Bolognan prosessin vaikutuksia ja EU:n roolia korkeakoulutuksen laadunvarmistuksen näkökulmasta.

Laadunvarmistus esimerkkinä Bolognan prosessista Bolognan prosessin yhtenä haasteena on, että eteneminen kohti yhteistä korkeakoulutuksen eurooppalaista järjestelmää tapahtuu kansallisin uudistuksin, jolloin jokainen maa voi tehdä oman tulkintansa yhteisistä sitoumuksista. Koulutuksen ulkoinen laadunvarmistus tarjoaa keinon seurata, että missään maassa ei tarjota korkeakoulututkintoja vaatimustasosta tinkien. Bolognan prosessin jäsenmaat voivat kuitenkin päättää itse laadunvarmistuksen kansallisista periaatteista. Miten siis joukko eri periaattein toimivia kansallisia tai alueellisia laadunvarmistusyksikköjä voi taata, että niiden alueella toimivat yliopistot ja korkeakoulut kuuluvat aidosti yhteiseen eurooppalaiseen järjestelmään?

Vastatakseen näihin haasteisiin Bolognan prosessi on joutunut määrittelemään laadunvarmistuksen yhteiset eurooppalaiset standardit ja perustamaan portinvartijana toimivan rekisterin varmistamaan, että yliopistojen ja korkeakoulujen laadunvarmistusta tekevät yksiköt toimivat riittävällä ammattitaidolla ja yhteisesti sovittujen periaatteiden mukaan. Euroopan unioni on ollut keskeinen vaikuttaja, kun näitä periaatteita ja pelisääntöjä on luotu.

Euroopan unioni on vaikuttanut Bolognan prosessin laadunvarmistukseen kahta kautta: rahoittamalla erilaisia laadunvarmistuksen kehityksen suuntaan vaikuttaneita projekteja, ja toisaalta sitouttamalla jäsenmaitaan siten, että ministerineuvosto on ottanut kantaa laadunvarmistukseen. Kannanotot ovat voineet vaikuttaa Bolognan laadunvarmistukseen liittyvien eurooppalaisten tason uudistusten valmisteluprosesseihin, eli komissio on ilmoittanut, mihin suuntaan se tahtoo edettävän. Toisaalta kannanotot ovat voineet myös ohjata niitä tapoja, joilla jäsenmaat Bolognan prosessin sisällä ottavat kantaa prosessin etenemiseen.

Bolognan prosessin keskeisistä taustavaikuttajista Euroopan komissio on Bolognan prosessin alkuvuosista lähtien suosinut ajasta, että korkeakoulutuksen laadunvarmistus seuraisi, tuottaako koulutus valmiuksia, jotka on määritelty korkeakoulutuksen eurooppalaisissa viitekehyksissä. Koulutustavoitteiden ja laadunvarmistuksen kytkentää on vastustanut etenkin Euroopan yliopistoliitto (EUA) ja sen edeltäjä Euroopan yliopistorehtorien konferenssi

Monikerroksista toimijuutta ja monitasoista vaikutusta

59

(CRE). Näiden järjestöjen huolena on ollut, että ulkoa asetetut kriteerit kahlitsevat yliopistojen kehitystä. Ne ovat varoittaneet koulutuksen ja laadunvarmistuksen yhdenmukaistamisesta ja korostaneet, että laatutyön tulee tukea yliopistojen autonomiaa ja johtamista.

Bolognan prosessi eri intressien kohtaamispaikkana Laadunvarmistuksen eurooppalaisten standardien ensimmäisessä – vuonna 2005 hyväksytyssä – versiossa ei ollut mainintaa koulutuksen viitekehyksistä. Standardit keskittyivät määrittelemään laadunvarmistuksen menettelytapoja. Vuoden 2015 versiossa viitekehykset mainitaan osana yliopistojen ja korkeakoulujen sisäistä laatutyötä, mutta ulkoiselle arvioinnille jätetään edelleen suhteellisen vapaat kädet. Eurooppalaisten standardien ensimmäinen versio päätyi siis aluksi vahvasti Euroopan yliopistoliiton esittämälle linjalle, mutta vuonna 2015 päivitetyssä versiossa toteutuvat sekä Euroopan komission että Euroopan yliopisto­ liiton tavoitteet.

Laadunvarmistuksen portinvartijalla tarkoitetaan tässä yhteydessä organisaatiota, jonka tehtävänä on arvioida ja päättää, toimiiko laadunvarmistuksen kansallinen yksikkö eurooppalaisia standardeja noudattaen. Timo Ala-Vähälän tutkimuksessa vuodelta 2020 tuli esiin, että Bolognan prosessin keskeiset taustavaikuttajat, Euroopan yliopistoliitto ja eurooppalaisten arviointitoimijoiden järjestö ENQA ovat tavoitelleet mallia, jossa ne olisivat keskeisessä asemassa organisaatiossa, jolle annetaan portinvartijan rooli. Euroopan unionin ja etenkin komission tavoitteena on ollut järjestelmä, jossa eri toimijat ovat riippumattomia toisistaan ja laadunvarmistuksen portinvartijaksi perustettava rekisteri on riippumaton niin yliopistoista ja korkeakouluista kuin laadunvarmistuksen yksiköistäkin.

Vuonna 2007 perustettu eurooppalainen laadunvarmistusyksikköjen rekisteri vastaa paljolti Euroopan komission ehdottamaa mallia, eli se on keskeisistä intressitahoista riippumaton organisaatio. Molemmat prosessit – sekä eurooppalaisten laadunvarmistuksen standardien määrittely että laadunvarmistusyksikköjen rekisterin perustaminen – kertovat eri toimijoiden ristiriitaisista tavoitteista ja niiden tuottamista jännitteistä, mutta samalla myös pyrkimyksestä kompromisseihin. Euroopan unionin (tai komission) tavoitteena näyttää olleen samaan aikaan luoda korkeakoulupolitiikkaan uusia rakenteita ja tukea myös siellä vaikuttavia järjestöjä ja muita toimijoita. Samaan aikaan komissio on pyrkinyt toimimaan siten, että mikään toimija ei saisi kentällä määräävää asemaa. Tämä tuli esiin etenkin laadunvarmistusyksikköjen eurooppalaista rekisteriä perustettaessa.

Euroopan komissio näyttää myös pyrkineen siihen, että korkeakoulutuksen laadunvarmistusta irrotettaisiin kansallisista konteksteistaan, siten että perustettaisiin yksiköitä, jotka toimivat kieli- tai kulttuurialueittain useamman valtion alueella. EU on myös ajanut mallia, jossa kansallinen laadunvarmistuksen yksikkö voi tietyin ehdoin toimia koko eurooppalaisella korkeakoulutusalueella. Uudistus on muodollisesti hyväksytty Bolognan prosessissa, mutta käytännön toteutus on edennyt hitaasti.

Monikerroksista toimijuutta ja monitasoista vaikutusta

60

Samaan aikaan kansallisella tasolla Suomessa Bolognan prosessi on tarjonnut mahdollisuuden vahvistaa laadunvarmistuksen roolia korkeakouluhallinnossa. Kansalliset uudistukset ovat tukeneet hallinnon ja päätäntävallan keskittämistä yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen keskushallinnoille. Uudet sisäisen ja ulkoisen laadunvarmistuksen järjestelmät on myös integroitu vahvasti yliopistojen sisäiseen toiminnanohjaukseen yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen ja toisaalta opetus- ja kulttuuriministeriön tulosohjaukseen.

Erasmus Mundus – esimerkki EU:n liikkuvuusohjelmasta Kansainvälinen opiskelijaliikkuvuuden ja liikkuvuusyhteistyön tukeminen rahoitettujen ohjelmien muodossa on pitkään ollut keskeinen ja näkyvä osa Euroopan unionin stimuloimaa kansallista koulutuspolitiikkaa. Korkeakoulujen kansainvälisyyttä tukevat ohjelmat muodostavatkin institutionaalisia välineitä, joiden kautta korkeakoulujen välistä yhteistyötä on mahdollista tiivistää esimerkiksi yhteistutkintojen, opiskelijaliikkuvuuden ja tutkijavaihdon keinoin. Ohjelmissa yhdistyy usein myös EU:n laajempia tavoitteita, kuten alueellisen kilpailukyvyn vahvistaminen ja innovaatioiden synnyttäminen.

Esimerkki Euroopan unionin liikkuvuuspolitiikasta on unionin koulutusyhteistyön lippulaivaksi vuonna 2003 perustettu Erasmus Mundus -ohjelma. Ohjelman tavoitteeksi asetettiin korkeakoulutuksen laadun edistäminen yhteistyössä Euroopan ulkopuolisten maiden kanssa, henkilöresurssien kehittäminen sekä kulttuurien välisen vuoropuhelun syventäminen. Ohjelman keskeisimmäksi toiminnoksi muodostui jo alusta lähtien lahjakkaiden maisteriopiskelijoiden houkutteleminen unionin ulkopuolelta Eurooppaan apurahajärjestelmän turvin.

Sittemmin Erasmus Mundus ohjelman apurahatoimintoa ja alueellista fokusta laajennettiin koskemaan tietyin reunaehdoin koko maailmaa. Nykyisellään Erasmus Mundus -maisteri­ ohjelma on osa Erasmus+ -ohjelmaa. Opiskelijat saavat tutkinnon vähintään kahdesta eri korkeakoulusta, joiden on edustettava Erasmus+ -ohjelmamaita. Ohjelmiin valituille opiskelijoille on tarjolla täysipäiväisen opiskelun mahdollistava apuraha. Vähintään 75 prosenttia kunkin konsortion apurahoista on myönnettävä Euroopan ulkopuolelta tuleville opiskelijoille ja korkeintaan kolme opiskelijaa voi edustaa samaa kansalaisuutta.

Suomelle Erasmus Mundus -ohjelma on ollut yksi korkeakoulutuksen kansainvälistymistä vauhdittava väylä. Esimerkiksi vuoden 2019 haussa rahoitusta myönnettiin yhteensä kuudelle suomalaisten korkeakoulujen toteuttamalle Erasmus Mundus -ohjelmalle, joista yksi edusti uutta Erasmus Mundus Japani -ohjelmaa. Tämänkaltaiset kansainvälistymistoimet ovat nostaneet ulkomaisten tutkinto-opiskelijoiden määrää Suomessa sekä vahvistaneet suomalaisen korkeakoulutuksen näkyvyyttä ja siten siis vastanneet kansallisesti asetettuihin kansainvälistymistavoitteisiin. Erasmus Mundus on myös tarjonnut foorumin institutionaaliselle kansainväliselle yhteistyölle sekä eurooppalaisten että Euroopan ulkopuolisten korkeakoulujen kesken sekä luultavasti vahvistanut siihen osallistuvien korkeakoulujen kansainvälistä profiilia. Samalla suomalaiset korkeakoulut osallistuessaan Erasmus Mundus -ohjelmaan toimivat EU:n asettamien kilpailukykytavoitteiden ja päämäärien legitimaation

Monikerroksista toimijuutta ja monitasoista vaikutusta

61

välineenä. Suomi on pienenä, ei-englanninkielisenä maana pystynyt hyödyntämään rahoitusta ja kehittämään omia kansainvälistymispäämääriään. Erasmus Mundus on kytkeytynyt korkeakoulujen omiin koulutusyhteistyötavoitteisiin rekrytoida apurahojen keinoin lahjakkaita opiskelijoita muualta. Erasmus Mundus on kuitenkin samalla myös esimerkiksi lisännyt paineita ottaa lukukausimaksut käyttöön Euroopan ulkopuolisille opiskelijoille.

Kansallisten tavoitteiden ja EU-politiikan yhteenkietoutuneisuus Euroopan unionilla ei ole muodollista päätösvaltaa jäsenmaiden koulutuspolitiikkaan. Siitä huolimatta se on kuitenkin vaikuttanut suomalaiseenkin koulutuspolitiikkaan monin tavoin, kuten edelliset korkeakoulutusta koskevat esimerkkimme osoittavat.

Euroopan unionin vaikutus kanavoituu erilaisin tavoin, jotka perustuvat sen monitasoiseen ja monikanavaiseen hallinnointiin sekä ”hyvien käytäntöjen” ja eurooppalaisen tavoitteiston levittämiseen avoimen koordinaation keinoin. Suomen näkökulmasta kyse voi olla kansallisen politiikan sisäisistä tarpeista tai tarpeesta vaikuttaa Euroopan unionin politiikkaan.

Joka tapauksessa kyse on historiallisesti ja poliittisesti monikerroksisesta vaikuttamisesta ja yhteistyöverkkojen kokonaisuudesta, joka ei asetu yksiselitteisesti kansallisen ja EU-politiikan tavoitteistoon. Euroopan unionin nimissä ja toimilla tehdään EU-politiikan lisäksi (Euroopan ulkopuolista) ulkopolitiikkaa ja geopoliittisesti motivoitua maailmanpolitiikkaa.

Euroopan unionin vaikutuksen monitasoisuutta kuvaa sekin, että näissä toimijaverkostoissa yksilöillä voi olla eri rooleja: yhdellä toimijalla voi olla esimerkiksi avoimen koordinoinnin toiminnassa asiantuntijarooli ja kansallisella tasolla virkamies- tai tutkijarooli, jotka eivät välttämättä kohtaa. Toisaalta näiden erilaisten yksilöllisten ja institutionaalisten toimijuuksien kautta muodostuu kansallisesti tiiviimpi ja Eurooppa-tietoisempi toimijaverkosto.

Monitasoisen ja monikerroksisen päätöksenteon keskeinen kansallisvaltioihin vaikuttava piirre onkin se, että Euroopan unionin monenkirjavat, kansallisen ja eurooppalaisen tavoitteiston kohtaamisessa syntyneet tavoitteet mukautuvat lopulta kunkin maan omiin lähtökohtiin. Vaikka tavoitteet ovat yhteisiä, niiden toteutuminen sopeutuu kansallisiin tilanteisiin. Toisaalta samalla kansalliset uudistukset saatetaan raportoida ulospäin sovittaen ne eurooppalaiseen tavoitteistoon. Päällimmäiseksi jää katsojan kuvakulmasta riippuen joko eurooppalaisen tai suomalaisen tavoitteen toteutuminen. 

Monikerroksista toimijuutta ja monitasoista vaikutusta

62

Virallinen Unkari johtaa puolitotuuksin Heino Nyyssönen ­

K

un 1970-luvun alussa unkarilainen lehdistövaltuuskunta vieraili Suomessa, se vahvisti ennakkokäsitystään suomalaisista maailman hillityimpänä kansana. Matka­

raportissaan valtuuskunta kertoi eduskuntavierailullaan ihmetelleensä, kuinka kansa­ kunnan tärkeimpiä asioita voitiin käsitellä parlamentissa täysin ilman tunteita ja into­ himoja. Kun nyttemmin suomalaisten sanotaan olevan esimerkillisiä vaikkapa korona­etäisyyksien noudattamisessa, ulkomaalaisten tekemissä huomioissa täytyy olla jotakin, joka jää kohdemaan kansalaisilta helposti huomaamatta. Voidaan toki väitellä, kertovatko esimerkit enemmän arvioijasta vai kohteestaan, mutta silti keskeistä on, missä määrin jotakin tilannetta voidaan arvioida jonkin kulttuurin ulkopuolelta.

Alun perin tarkoitukseni oli tutkia, miksi itäinen Eurooppa on monille suomalaisille, EU-tutkijoita myöten, edelleen varsin tuntematon. Tavoitteena oli varoittaa näkemästä aluetta jotenkin monoliittisena kokonaisuutena. Yleistykset eivät nimittäin aina kerro asiantuntemuksesta vaan kyvyttömyydestä nähdä harmaan sävyjä: EU:n itäiset jäsenmaat eivät ole mittauksissa menestyvä Viro, mutta eivät myöskään yhä huonomaineisempi Unkari.

Viime mainittu on silti jälleen ollut sen verran vauhdissa – erästä taannoisen hallituksen iskulausetta lainatakseni –, että keskityn purkamaan tilannetta Suomen 2019 EU-puheenjohtajuuskaudesta lähtien.

Tapauksen koronavirus osalta tilanne on tätä kirjoitettaessa vielä kesken ja sen tulkinnoista käydään kamppailua. Kun viimeistelen tätä touko–kesäkuun taitteessa 2020, Unkarin parlamentissa on annettu lakiesitys poikkeusvaltuuksien purkamisesta, joskin toistaiseksi on epäselvää, mitkä poikkeusaikojen asetukset jäävät voimaan. Väitänkin, että virallinen retoriikka perustuu usein puolitotuuksiin, jossa Fideszin lakimiespolitiikka ja kulissidemokratia voivat johtaa harhaan.

Kansainvälisessä politiikassa ei voi olla niin, että toisia maita tarkastellaan niiden johtajien lausuntojen ja toisia niiden tosiasiallisen käyttäytymisen perusteella. Kun näin kuitenkin tehdään, ollaan lähellä sitä, mitä poliittiseen realismiin luettu E. H. Carr totesi idealismista: toiveajattelua. Silloin asioita ei nähdä siten kuin ne ovat, vaan siten kuin niiden haluttaisiin olevan. Väitän, että Unkarin tapauksessa suurin ”valeuutisten” aiheuttaja ei ole länsimedia vaan maan parlamentti ja sen pääministerille myöntämät poikkeusvaltuudet.

Virallinen Unkari johtaa puolitotuuksin

63

Epäilemättä myös huhut ja puolitotuudet leviävät tilanteessa, jossa luottamus ja median vapaus on romahdutettu. Kun Fidesz aloitti hallituskautensa 2010, Reporters Without Bordersin mittauksessa Unkari sijoittui sijalle 23. Tänä vuonna julkaistussa vertailussa Unkari on yksi suurimmista pudottajista sijalla 89. Siten tutkimista riittää vielä esimerkiksi väitteissä, että parlamentin valta on päinvastoin koronan myötä kasvanut, forintin historiallisen heikko vaihtokurssi johtuu suursijoittaja Soroksen hyökkäyksestä tai sananvapautta kunnioitetaan.

Unkarin Suomi-kritiikki ja oikeusvaltio Heinäkuun 2019 alusta Suomesta tuli EU:n puheenjohtajamaa kolmannen kerran. Kaksi edellistä, syksyt 1999 ja 2006, sijoittuvat Unkarissa sekä tilanteeseen ennen EU-jäsenyyttä että jonkinlaiseen populistiseen käänteeseen. Syksyllä 2006 Budapestissa osoitettiin mieltä ja poltettiin autoja sosialisteja edustavan pääministerin skandaalin vauhdittamana: ensimmäistä kertaa hallitus oli saanut jatkokauden vaaleissa ja mitä todennäköisimmin kaunistelemalla maan taloustilannetta. Myös Unkarin äärioikeistona tunnettu Jobbik-puolue vetoaa identiteetissään juuri tuon syksyn tapahtumiin.

Kesällä 2019 Suomen nosti tikunnokkaan hallituksen tiedottaja Zoltán Kovács: Suomessa median pluralismi on uhattuna, eikä siellä ole riippumatonta oikeuslaitosta eikä perustus­ lakituomioistuinta. Pääministeri Viktor Orbán säesti kyseenalaistamalla Suomen Akatemian riippumattomuuden. Syksymmällä parlamentin puhemies László Kövér totesi yliopistoyleisön edessä, että vallan kolmijako-oppi on jo aikansa elänyt. Puhemies jatkoi myös EU-­ puheenjohtajan arvostelua: Suomi ei voi neuvoa oikeusvaltioasiassa, koska sillä ei ole kokemusta kommunistivallasta (sic). Edelleen toukokuussa 2020, yhtenä sadoista, myös tämän kirjoittaja sai vaatimuksen anteeksipyynnöstä, koska on todennut koronatilanteen näyttävän diktatuurilta.

Unkarilaissyytökset median keskittymistä myöten voivat olla muodollisesti totta, ja asiaa tuntematon menee helposti vipuun. Pelkkään rakenteeseen vetoaminen ei nimittäin riitä, sillä kansainvälisessä politiikassa erotellaan rakenteet ja toimijat – tai myös käytännöt. Tutkimuksen ja tiedeakatemian poliittista ohjausta Unkarissa oli juuri vahvistettu ja leijonanosa mediasta otettu haltuun. Perustuslakituomioistuin oli puolestaan harvinaisuus vielä 1980-luvulla, ja varsinaisesti se yleistyi transitiomaiden demokratiakehityksen vahvistamiseksi. Siten perustuslakituomioistuin löytyy myös Venäjältä tai Valko-Venäjältä, jotka eivät ole menestyneet kansainvälisissä demokratiamittauksissa, mutta puuttuu esimerkiksi muista Pohjoismaista.

Toimijoiden osalta Fidesz on miehittänyt perustuslakituomioistuimen enemmistön, ja päätökset ovat yhä enemmän linjassa emopuolueen kanssa. Myös koko perustuslaki on Fideszin sanelema ja toteutettu lyhyellä varoajalla vastoin eurooppalaisten instituutioiden suosituksia.

Sitä ei Suomen tavoin hyväksytty kahdessa parlamentissa tai kansanäänestyksellä kuten esimerkiksi Puolassa. Perustuslakituomioistuin toimi periaatteessa myös keväällä 2020, mutta tutkijat Kim Lane Scheppele ja Gábor Halmai arvioivat, etteivät jutut etene, koska alemmat oikeusasteet eivät kokoonnu tai niiden valta on rajoitettu.

Virallinen Unkari johtaa puolitotuuksin

64

Eräs kiistakohta Suomen, tai oikeammin EU:n, ja Unkarin kiistassa, oli oikeusvaltio, josta Unkarin edustaja arvioi mailla olevan erilaisia käsityksiä. Tämä on saivartelua, jossa vedotaan yksityiskohtiin, kun suurista linjoista ollaan eri mieltä. Pekka Hallberg on kirjoittanut oikeusvaltiosta nelinurkkaisena talona, joka muodostuu lainalaisuudesta, vallanjaon tasapainosta, oikeuksien ja velvollisuuksien kunnioittamisesta ja talon toimivuudesta sinänsä.

Käsitettä tutkinut Juha Raitio liittää oikeusvaltion demokratian ja ihmisoikeuksien kolmi­ yhteyteen.

Jotta kyse ei olisi sanasta sanaa vastaan, tarvitaan samoihin kriteereihin nojaavia kansainvälisiä vertailuja. Esimerkiksi World Justice Projectin (WJP) Rule of Law asettaa oikeusvaltiolle neljä määrettä: Ensimmäinen on hallitusten ja yksittäisten toimijoiden vastuunalaisuus lain edessä. Toiseksi oikeudenmukaiset lait ovat selkeitä, stabiileja ja suojelevat perusoikeuksia.

Kolmantena on avoin hallinto, prosessien selkeys, helppo saavutettavuus ja tehokkuus. Neljänneksi kiistojen ratkaisu on riippumatonta ja helposti saavutettavissa.

WJP:n indeksissä vuonna 2019 Unkari oli EU:n heikoin sijalla 57. Parjatut Puola ja Romania menestyivät paremmin sijoilla 27. ja 31. – Suomi oli kolmas Tanskan ja Norjan jälkeen.

Onkin nähtävissä, että Unkarissa oikeusvaltio, rule of law, on ottanut askeleita suuntaan, jossa oikeus on keino käyttää valtaa, rule by law. Käsitteiden erottelulla Jaakko Husa on kuvannut oikeusvaltiokäsitystä – kommunistipuolueen Kiinassa.

Liukuminen asetushallintoon Maaliskuun lopussa pääministeri Viktor Orbán sai koronaviruksen varjolla oikeuden hallita asetuksilla ilman takarajaa. Tämä kulminoitui parlamentissa kiistaan siitä, ovatko valta­ oikeudet määräaikaisia vai päättyvätkö ne kriisin myötä. Tilanne oli täysin poikkeuksellinen, eikä tällaista oltu nähty EU-maassa: kun oppositio oli ensin äänestänyt esitystä vastaan, Orbán ajoi poikkeusvaltuudet hallituksen kahden kolmasosan enemmistöllä ja äänestytti kaikki, myös takarajaa vaatineet, muutosesitykset nurin. Oikeastaan tapahtunut herättää enemmän kysymyksiä kuin antaa vastauksia: kuinka kenellekään yleensä voidaan antaa valta ennalta määräämättömäksi ajaksi? Miten poliitikot voidaan saada suostuteltua näin poik­ keuksellisiin toimiin? Millaisia historiallisia vertailukohtia toimijat esittävät tai ovat valmiita hyväksymään?

Hallituksen parhain päin selitteleminä valtuudet koskevat vain koronaa ja ne lopetetaan pandemian päätyttyä. Tulkintani mukaan lyhyen tähtäimen selityksessä tekevälle sattuu, ja kyse oli lapsuksesta, jota pitkän valtakauden sokaisemat poliitikot eivät voineet eivätkä halua myöntää. Viktor Orbán on toistellut, ettei ole aikaa väitellä demokratiasta (sic) vaan on pelastettava ihmishenkiä. Ikävämpi selitys on, että Orbán koetteli jälleen kerran, kuinka pitkälle EU:ssa on mahdollista mennä. Pitkän tähtäimen selityksessä maaliskuu muodosti näin jatkumon jo toistakymmentä vuotta toteutuneelle kansallismielisyyden verhoon puetulle demokratian, median ja oikeusvaltion alasajolle. Vaikka Orbán-fanit näkevät tässäkin viisaan mestarinsa juonen, motiivi jää epäselväksi, kun pääministerillä oli jo takanaan kahden kolmasosan enemmistö.

Virallinen Unkari johtaa puolitotuuksin

65

Niin on, jos siltä näyttää, ja epäilemättä satunnaisetkin yhteydet esimerkiksi Saksan vuoden 1933, ja vain 1933 tilanteeseen, voivat vielä saada tutkimuksessa huomiota. Unkarin parlamentin business as usual -ajattelussa historialliset yhteydet yleensä, tai erityisesti Hitlerin valtaannousun edellyttämään kahden kolmasosan parlamenttienemmistöön, eivät luultavasti edes käyneet lainlaatijan mielessä. Ajatuksen arkuuden voi päätellä siitä mielensä pahoittamisen intensiteetistä ja anteeksipyyntövaateista, joilla Fidesz tuomitsi Donald Tuskin, joka Der Spiegelin haastattelussa arvioi Carl Schmittin voivan olla ylpeä Orbánista.

Unkarin hallituksen tavoitteena on tehdä koko diktatuuriväite poliittisesti naurunalaiseksi.

Harvemmin mikään regiimi myöskään itse julistautuu yksinvaltaiseksi vaan vähintäänkin pitää yllä jonkinlaista demokratian kulissia. Toisaalta ”ei-demokratioissa” poliittisen pluralis­ min ja median sietokyky on vähäinen tai olematon, ja usein hallintoon liitetään myös vahva viholliskuva, propaganda, pelko ja urkinta. Kiinnostava on myös sanan diktaattori suhde sitä muistuttavaan latinan dictumiin (mon. dicta) eli puhumiseen ja sanomiseen: se, joka lausuu ja sanelee.

Kaksi vuotta sitten Steven Levitsky ja Daniel Ziblatt käyttivät Unkaria Puolan ohella esi­ merkkinä, kuinka demokratiat kuolevat vaaleilla valittujen hallitustensa avustamina. Selkeää Rubiconia ei nähdäkseni ole, mutta Unkari on nyt toista vuotta Freedom Housen vapaus­ luokituksessa osittain vapaa maa ainoana EU:ssa. Epäilemättä käsitteet ovat liikkeessä, ja itse olen käyttänyt Unkarista nimitystä pehmeä autoritarismi, josta on vielä matkaa poliittisten vankien Kiinaan. Viime syksynä Viktor Orbán tosin pääsi arvovaltaisen Foreign Affairsin­ kanteen yhdessä Turkin, Venäjän, Kiinan ja Filippiinien johtajien kanssa esimerkkinä uudesta autokratiasta.

Takarajattomalla valtuutuksellaan Orbánin hallinto antoi jo ensimmäisten viikkojen aikana yli seitsemänkymmentä asetusta. Osa niistä liittyy koronavirukseen, mutta oikeusvaltion kannalta voidaan kysyä, miten siihen kuuluvat esimerkiksi sukupuolen korjauksen kieltäminen, oligarkin kiinalaisrahoitteisen Belgradin junayhteyden tietojen salaaminen tai erillisen talousalueen perustaminen? Jos ja kun nämä jäävät voimaan, metafora ”paluusta” normaaliin on väärä.

Kim Lane Scheppele ja Gábor Halmai julkaisivat huhtikuussa Hungarian Spectrumissa artikkelin vastauksena EU-komissaari Věra Jourován arvioon, jonka mukaan poikkeusvaltuudet eivät olisi ristiriidassa EU-lainsäädännön kanssa. Tutkijat pitivät illuusiona ajatusta, että Unkari kunnioittaisi oikeusvaltiota. Ei ole vertailumaita, joissa sotilaat johtaisivat sairaaloita tai varmistaisivat pandemian aikana yli 150 ”strategisen” yrityksen toimintaa. Parlamentin toimivuus testataan vasta, jos joku vastustaa pääministerin tahtoa, mitä ei ole tapahtunut kymmeneen vuoteen.

Lane Scheppele ja Halmai arvioivat, että koko asetushallinnon mahdollistanut vaaratila (veszélyhelyzet, state of danger) on laiton. Toimien perusteena käytetyssä perustuslain 53 pykälässä mainitaan luonnonkatastrofit ja teollisuusonnettomuudet mutta ei pandemiaa.

Tulevaisuudessa varmasti väännetäänkin siitä, onko koronavirus luonnonkatastrofi vai jotain muuta. Tutkijoiden johtopäätöksenä Viktor Orbán hallitsee diktaattorina, eikä ole todennäköistä mekanismia, joka voisi pysäyttää hänet.

Virallinen Unkari johtaa puolitotuuksin

66

Jo Fideszin perustuslaki on lähiluvussa mielenkiintoinen, sillä eri pykälissä määritellään vähintäänkin neljä erilaista ”poikkeustilaa”: kansallinen kriisi (state of national crisis), hätätila (state of emergency), ennakoiva puolustus (state of preventive defence) ja nyt kyseessä oleva vaaratila. Perustuslaissa kansallinen kriisi ja hätätila liittyvät erityisesti aseelliseen konf­liktiin. Vaaratila viittaa luonnonmullistuksiin ja teollisuutta kohtaaviin onnettomuuksiin, joiden perusteella hallitus voi esitellä poikkeustoimia, hyväksyä asetuksia ja myös jäädyttää niitä. Takaraja on 15 päivää, jota voidaan laajentaa parlamentin avulla. Jatkolle pykälä 53 ei määrittele takarajaa, vaan se riippuu ennakoivan puolustuksen tavoin vaaratilanteen päättymisestä.

Kansallisesta kriisistä ja hätätilasta perustuslaki (48 §) toteaa, ettei yleisiä vaaleja järjestetä.

Sen sijaan vaaratilan mahdollistanut pykälä 53 ei puhu vaaleista mitään. Siitä huolimatta poikkeusvaltuudet antanut XII/2020 määritteli, ettei täytevaaleja, valtakunnallisia tai paikallisia kansanäänestyksiä järjestetä. Näin se periaatteessa takasi hallitukselle työrauhan jopa kahdeksi vuodeksi, mutta oli sillä muutakin valtapoliittista merkitystä: hallituksella on 133 kansanedustajaa, josta yhdenkin menetys lopettaisi sen perustuslain muuttamiseen tarvittavan enemmistön.

Suomen perustuslaissa puhutaan poikkeusoloista kahdessa pykälässä. Hätä- tai poikkeus­ tilan käsitettä se ei tunne, eikä sekään aseta erillistä takarajaa valtuuksille. Perustuslain 23 § käsittelee perusoikeuksia poikkeusoloissa, josta useimmilla suomalaisilla on ensimmäistä kertaa kokemusta keväältä 2020. Valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää tilapäisiä poikkeuksia, ”jotka ovat välttämättömiä Suomeen kohdistuvan aseellisen hyökkäyksen samoin kuin muiden kansakuntaa vakavasti uhkaavien, laissa säädettyjen poikkeusolojen aikana ja jotka ovat Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden mukaisia”. Toinen ja kenties kansalaisille historiasta tutumpi on presidentin puolustusvoimien ylipäällikkyys, jonka hän voi valtioneuvoston esityksestä luovuttaa toiselle Suomen kansalaiselle.

Yhtäältä voidaan ajatella unkarilaisen perustuslain olevan valmistautuneempi konflikteihin ja politiikan yllätyksellisyyteen. Silti voi myös epäillä, että jo porrastettu tilaluokitus on myös höllentänyt mahdollisuutta julistaa poikkeusolot ja niiden mahdollistamat erikoistoimet. Pykälien runsaus voi kertoa myös siitä, että koko 2011 perustuslaki hyväksyttiin enemmän tai vähemmän ”poikkeuksellisissa oloissa”: hallituksen äänin, yhdessä parlamentissa, ilman kansanäänestystä ja varsin lyhyen käsittelyn jälkeen. Tapaus Hitler on klassinen ääriesimerkki, mutta Saksassakin valtuudet myönnettiin periaatteessa vain neljäksi vuodeksi kerrallaan.

Laki XII/2020 liittyi myös tiedonvälitykseen: epätosien faktojen levittämisestä voi saada jopa viisi vuotta vankeutta, ja laki on johtanut myös kuulusteluihin. Hallituksen parhain päin selittelyissä kyse ei ollut ilmaisunvapauden rajoittamisesta, sillä vankeustuomion ehtona on tahallisuus eli suojaustoimien tehoa heikentävä virheellinen tiedottaminen. Oikeusvaltio­ kaan ei diplomaattien arvioissa ollut uhattuna, kun valeuutisista päättävät riippumattomat tuomioistuimet. Esimerkiksi Unkarin Suomen suurlähettiläs György Urkuti kirjoitti, että parlamentti kokoontuu useita kertoja viikossa ja voi peruuttaa hätätilan (sic) sen oikeaksi katsoessaan. Suurlähettilään arviossa Unkarin lehdistökin on Suomea monipuolisempi:

Virallinen Unkari johtaa puolitotuuksin

67

Suomessa median uhrina on Unkari, koska se identiteetin, perhepolitiikan ja maahanmuuton osalta ei halua hyväksyä periaatteita, joita nykyiset liberaalipuolueet pitävät pakollisina.

Suurlähettiläs arvioi valeuutisten johtuvan kognitiivisesta dissonanssista: ihmiset ovat taipuvaisia näkemään tosiasiat siten, kuin ne sopivat heidän maailmankuviinsa. Vaikka rajoitukset ovat tiukkoja, Urkutin mukaan toimia tukee 78 prosenttia väestöstä. Hallituksen think-tankin lisäksi lähettiläs olisi voinut kertoa kahdesta muustakin mittauksesta samalta viikolta: yhden mukaan 36 prosenttia Fideszistä piti valtaoikeuksien takarajattomuutta vääränä vetona. Toisen mukaan 47 prosenttia vastaajista ei pidä Unkaria enää demokratiana.

Politiikkaa koronan varjossa Viime vuonna Fideszin asema jäädytettiin toistaiseksi Euroopan kansanpuolue EPP:ssä, mikä on vienyt äänioikeuden, mutta ei yhteistyötä europarlamentissa. Uusinta esitystä eivät allekirjoittaneet Saksan ja Ranskan puolueet, tai Itävalta, joilla niilläkin on kaikilla vahva kansallismielinen kilpailija sisäpolitiikassa. Myös Slovenia ja Romania jättivät allekirjoittamatta peläten ”hyvien suhteiden” vaarantuvan naapurimaahan.

EU:n järjestelmä on rakennettu sen kuuluisan poutasään aikana, eikä siinä huomioitu vapaamatkustajia. Lissabonin sopimuksen seitsemäs artikla on jäänyt kuolleeksi kirjaimeksi. EU-komission puheenjohtaja Ursula von der Leyenin valintaa tervehdittiin Unkarissa voittona arvioimalla, että Leyenin johdolla on mahdollista päästä ”tasapainoisempaan” ja ”järkevämpään” EU-politiikkaan. Puola ja Unkari saivat haluamansa komissaarisalkut, joista laajentumisesta vastaavan Unkarin on epäilty hakevan uusia liittolaisia Balkanilta.

Vaikka jäsenmailla olisikin erilaisia käsityksiä ”diktatuurista”, on kysyttävä ovatko EU:n jäsenmaat ja puolueet valmiita tukemaan diktatorisia rakenteita tai käytäntöjä unionin sisällä. Unkarin hallituksen tekemisissä riittää tutkimista, eikä vastaukseksi riitä, että oman maan johto tietää asiat paremmin. Suomenkin kohtalonkysymyksissä on tapauksia, jolloin ulkomaalaiset näkivät tarkemmin ja onnistuivat tutkimuksillaan puhkomaan lähihistorian kipupisteitä.

Sanan diktatuuri käyttö hätkähdyttää ja sopii hyvin käsitehistorioitsija Reinhart Kosel­leckin kuvaamiin kiistakäsitteisiin. Se on vahvasti historialla ladattu ja nostattaa intohimoja erityisesti maassa, jota on virallisestikin hallittu vuosikymmenet yhden puolueen mallilla. Tosin keskustelun kiivaus myös Suomessa paljasti käsitteestä jotakin hyvin sensitiivistä. Oma arvio­­ni, että määräajaton asetusvalta ilman täytevaaleja alkaa näyttää diktatuurilta, sai hallituksen tiedottajan lähettämään myllykirjeen – yhtenä sadoista Yhdysvaltoja myöten.

Lakimiesten ydin-Fidesz uskoo puhevaltaan, ja politiikan retoriikka sisältää puolitotuuksia ja lakiteknistä saivartelua, joka on jo pitempään muistuttanut George Orwellin uuskieltä.

Laissa XII/2020 poikkeusvaltuuksien perusteena oli varautuminen siihen, ettei parlamentti voisi pandemian takia mahdollisesti enää pitää istuntoja. Epäilemättä muotoilu vauhditti myös arvioita väärinkäytösten mahdollisuudesta ja parlamentin lakkauttamisesta.

Virallinen Unkari johtaa puolitotuuksin

68

Hallitus olisi kenties voinut päästä vähemmällä, jos se olisi malttanut kuunnella opposition esittämää arvostelua poikkeusvaltuuksien kestosta. Ongelma on pääministerin tahdossa vai pitäisikö sanoa kognitiivisessa dissonanssissa. Uutta ”koronalakia” onkin täsmennetty ja valtuuksilla on nyt myös takarajansa, jota voi tilanteen vaatiessa pidentää. 

Virallinen Unkari johtaa puolitotuuksin

69

Kirjoittajat

­

Timo Ala-Vähälä on väitellyt korkeakoulutuksen laadunvarmistuksen roolista Bolog­ nan prosessissa. Korkeakoulututkimuksen lisäksi hän on tehnyt selvityksiä liikunnan palveluista ja taloudesta.

VTT Richard Brander on vanhempi viestintäasiantuntija Suomen Pankissa. Hän on aikai­semmin toiminut kirjeenvaihtajana Brysselissä ja julkaissut kirjan Finland och Sverige i EU (Schildts 2004).

Dosentti Kimmo Elo on Saksaan, Euroopan integraatioon sekä digitaalisiin tutkimus­ menetelmiin erikoistunut Turun yliopiston eduskuntatutkimuksen keskuksen erikois­ tutkija.

Henna Juusola viimeistelee väitöskirjatutkimustaan korkeakoulutuksen laadusta koulutusviennin kontekstissa. Korkeakoulututkimuksen lisäksi hänellä on kokemusta kansainvälisten liikkuvuusohjelmien hallinnosta.

VTT Jenni Karimäki on puolue- ja aatehistoriaan erikoistunut Eduskuntatutkimuksen keskuksen erikoistutkija Turun yliopistossa.

Johanna Moisio on väitellyt EU:n korkeakoulupolitiikan merkityksestä Suomessa.

Moisio työskentelee Tieteentekijöiden liiton toiminnanjohtajana ja on tehnyt pitkän uran opetus- ja kulttuuriministeriössä.

Heino Nyyssönen on valtio-opin, kansainvälisen politiikan ja poliittisen historian dosentti, joka opettaa valtio-oppia Turun yliopistossa. Nyyssönen on myös Kosmo­ polis-lehden päätoimittaja.

Tapio Raunio on valtio-opin professori Tampereen yliopistossa. Hän tutkii EU:n pää­ tök­ sentekoa, Suomen politiikkaa sekä vertailevasti Euroopan maiden kansallisia poliit­tisia järjestelmiä.

Suomi 25 vuotta EU:ssa

70

Taina Saarinen on korkeakoulutuksen tutkimusprofessori. Hän tutki väitöskirjassaan korkeakoulutuksen laatupolitiikkaa ja on sen jälkeen siirtynyt korkeakoulutuksen kan­­sainvälistymis- ja kielipolitiikan pariin.

Janne Salminen on julkisoikeuden professori Turun yliopiston oikeustieteellisessä tiedekunnassa. Salminen on tutkinut valtiosäännön eurooppalaistumista ja myös Euroopan unionin oikeusjärjestyksen konstitutionalisoitumista.

Teija Tiilikainen toimii Euroopan hybridiuhkien torjunnan osaamiskeskuksen johta­ jana sekä Firenzen Euroopan yliopistoinstituutin osa-aikaisena professorina. Vuosina 2010–2019 hän johti Ulkopoliittista instituuttia vuodesta. Tiilikainen on julkaissut lukuisia kotimaisia ja kansainvälisiä kirjoja ja artikkeleita Euroopan integraatiosta ja Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikasta.

VTT Hanna Tuominen toimii maailmanpolitiikan yliopistonlehtorina Helsingin yli­ opistossa. Hänen tutkimustyönsä keskittyy EU:n ulkopolitiikkaan, identiteettiin sekä erilaisiin EU:n arvoja käsitteleviin kysymyksiin.

Marjo Uutela on valtiotieteiden tohtori Helsingin yliopistolta. Tällä hetkellä hän työs­ kentelee vierailevana tutkijana Berliinin Humboldt-yliopiston Nordeuropa-insti­tuu­ tissa Ella ja Georg Ehrnroothin säätiön rahoituksella.

Suomi 25 vuotta EU:ssa

71