Guinée by UCLG GOLD

Guinée Conakry

Capitale: Conakry Habitants: 9 400 000 Superficie: 245 860 km2

1. Introduction

Le processus de décentralisation commence effectivement en 1986 par la création des collectivités locales. Cette création a commencé dans les centres urbains pour s’étendre dans les zones rurales. Aujourd’hui, le territoire national est entièrement communalisé. La nouvelle constitution a prévue deux types de collectivités : la Commune (Urbaine et Rurale) et la Région. Pourtant, malgré ces acquis, l’approfondissement de la décentralisation butte encore sur d’énormes difficultés dont les principales, dégagées dans un document de la Direction nationale de la décentralisation, sont les suivantes: Une certaine résistance à la décentralisation tant au niveau des structures centrales de l’Etat qu’à celui des

services déconcentrés, en raison de la peur que suscite cette réforme en termes de perte de privilèges, mais aussi de manque de confiance dans la capacité de structures autres que centrales à fournir des services publics; Des insuffisances professionnelles des personnels politiques, administratifs et techniques locaux ; Une faible capacité des acteurs sociopolitiques en raison de l’absence de débats démocratiques sur la question ; Une absence d’institutions d’appui techniques et financières spécifiques au processus de décentralisation ; Le manque de coordination des divers programmes et projets, intervenant dans le domaine de la décentralisation. Ces difficultés ont été probablement, en partie, à l’origine des multiples reports des élections dans les collectivités locales rurales. L’Ordonnance n° 019/PRG/SGG/90 du 21 avril 1990 portant formation, organisation et fonctionnement des communes en République de Guinée définie la Commune comme étant une collectivité décentralisée dotée de la personnalité morale et de l'autonomie financière. Ses organes représentatifs exercent dans la circonscription territoriale correspondante

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les attributions définies par la présente Ordonnance. De plus c’est un regroupement des habitants d'une ou de plusieurs localités, unis par une solidarité résultant du voisinage, désireux de traiter leurs propres intérêts et capables de trouver les ressources nécessaires à une action qui leur soit particulière au sein de la Communauté Nationale et dans le sens des intérêts de la Nation. D’une superficie de 245 860 km2, la Guinée (Conakry) est un pays de l’Afrique de l’Ouest peuplée de 9 400 000 d’habitants. Il partage ses frontières avec la Côte d’Ivoire, la Guinée Bissau, le Libéria, le Mali et La Sierra Leone.

2. La structure territoriale et les instances des collectivités locales 2.1 La Structure territoriale La Guinée est divisée en huit régions administratives. A la tête de chaque région se trouve un gouverneur, représentant de l’Etat dans la région. La région est divisée en préfectures. Tirant les leçons du passé, et à la faveur du changement de régime intervenu en 1984, les nouvelles autorités du pays ont affirmé leur volonté de créer des bases pour une démocratie pluraliste et une participation élargie et effective des citoyens aux décisions qui les concernent. C’est dans ce contexte que le Gouvernement a initié de nombreuses et importantes réformes institutionnelles. La décentralisation occupe une place importante dans ce processus de réformes destiné à rendre le choix et la mise en œuvre des politiques plus efficaces, plus participatifs et plus aptes à répondre aux

objectifs et aux besoins exprimés par les populations. Ainsi, l’un des objectifs fondamentaux de la décentralisation est de permettre le rapprochement entre l’Administration et les administrés en leur octroyant la possibilité de se prononcer sur les grandes décisions relatives à leur existence. Les collectivités locales sont : les communes (urbaines et rurales) et la région. Le pays compte 38 communes urbaines dont 5 regroupées au sein de la Ville de Conakry. Ces communes sont subdivisées en quartiers (442 quartiers dont 137 au niveau des cinq communes de Conakry et 2572 districts crées et organisés suivant les dispositions du Décret N0 050 / PRG / SGG de mars 1986 et l’ordonnance N0 093/ PRG/ SGG du 07 avril 1985 pour les districts ruraux). Dans les zones rurales, les villages sont organisés en districts. Bien que des progrès aient été enregistrés dans la gestion des collectivités locales, les structures déconcentrées n’ont pas les moyens de jouer leur rôle d’assistance et de conseil auprès des collectivités de leur ressort. La déconcentration est peu effective dans les zones rurales. La métropole Conakry est peu décentralisée et tente dans son organisation une intercommunalité autoritaire entre les communes qui la composent. En vue d’assurer une cohérence entre la décentralisation et la déconcentration, des mesures sont prises et sont en voie d’application suite à la validation de la lettre de politique nationale de décentralisation et du développement local. La constitution dans sa version de 2010 prévoit au niveau de chaque circonscription territoriale la mise en place d’un organe délibérant qui est le Conseil Préfectoral de Développement (CPD). II

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Table 1 : Structures décentralisées La Capitale politique du pays, Conakry, est placée sous un statut particulier. Dénommée la Ville, Conakry est à la fois une collectivité locale, et une circonscription déconcentrée. Comme collectivité locale, Conakry est subdivisée en cinq communes urbaines. Les maires de ces dernières siègent au sein du conseil de la ville. Celui-ci est en outre composé de représentants des différentes communes à raison de cinq pour chacune d’elle, ainsi que des représentants des organismes à caractère économique et social. Le conseil ainsi désigné a un mandat de cinq ans selon le nouveau code électoral. L’exécutif de la Ville est assuré par un gouverneur nommé par décret du Président de la République. Sur le plan administratif, la Ville dispose de services propres appuyés par des services déconcentrés de l’Etat. La ville est considérée comme une structure intercommunale. Son administration intègre des services déconcentrés de l’Etat et des services propres relevant d’une administration autonome. La politique de gestion de la métropole (Conakry) n’est pas très dynamique. Le rédécoupage annoncé depuis 1995 n’a toujours pas été appliqué et le rééquilibrage de la taille des communes, pour les rendre mieux gérables, n’a toujours pas été amorcé. La ville minière de Kamsar, classée Commune Rurale de Développement (CR), est comparable aux communes de Conakry et aux capitales régionales Kindia, Kankan et N’Zérékoré. Conakry et Kamsar à elles seules résument la problématique de gestion urbaine et les efforts à déployer pour une meilleure gestion des grandes collectivités à travers la cohérence entre décentralisation et déconcentration.

Découpage terri. Dénom. Nbre Com. urbaine

Coll. Territ . Oui

Circons Adm.

Org. Délib.

Non

Conseil

Ville

Oui

Conseil

CRD

304

Oui

Non

Conseil

Org. Exécu tifs Maire

Org. déconc./ De tutelle

Gouverneur Présiden t

Gouverneur

2.2. Les instances des collectivités territoriales 2.2.1. Les organes des collectivités territoriales décentralisées La loi distingue deux types d’organes : l’exécutif local et le conseil de la collectivité local. a- Le Conseil Selon l’article 85 du code des collectivités locales, « le conseil de la collectivité locale représente la population qui l’a élu et exerce ses attributions au nom de cette population ». Le conseil peut décider sans débat à la majorité absolue des membres présents qu’il se réunit à huit clos à la demande d’un tiers des membres présents ou de l’autorité locale. Le vote au sein du conseil local peut avoir lieu au scrutin secret : -Chaque fois que le tiers au mois des membres présents le réclame, -Lors de tous les scrutins de nomination de suspension ou de révocation. b- L’Exécutif L’exécutif de la collectivité est élu par le conseil local parmi ses membres. Le scrutin a lieu au scrutin secret et à la majorité absolue. Il est tenu autant de scrutin que de poste à pouvoir. Si après le premier tour de scrutin aucun candidat n’a obtenue la majorité absolue, il est procédé à un deuxième tour de scrutin et l’élection à lieu à la majorité relative, en cas d’égalité de voix, le candidat le plus âgé est déclaré élu

III

Préfet

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suivant les articles 132 et 135 du code des collectivités locales. 2.2.2. Le Secrétariat Exécutif Il est assuré par le Secrétaire général de la commune. C’est un fonctionnaire de l’Etat nommé et détaché pour servir sous la responsabilité de la collectivité. 2.2.3. Le mouvement Communale Il existe actuellement un seul type d’association d’élus locaux dans le pays : l’Association Nationale des Communes de Guinée selon la restructuration du Ministre de l’Administration du Territoire et de la Décentralisation. Cette association vise à créer un cadre de concertation et d’échange pour un développement socio-économique des Communes de Guinée. Par ailleurs, il faut noter que les Maires ruraux et Maires des Communes urbaines sont membres à part entière des Conseils Préfectoraux de Développement qui jouent un rôle fondamental dans le développement socio-économique de leurs collectivités. 2.2.4. Les cadres locaux Il existe de nombreux cadres de l’Administration publique affectés aux services des communes. En général ils sont chefs des services déconcentrés au niveau des collectivités. Ce personnel est généralement constitué de cadres ayant reçu une formation universitaire et rarement une formation professionnelle technique qui correspond à leur fonction actuelle. Le personnel des collectivités locales relève de l’autorité locale et comprend : les agents de la fonction publique locale et les agents contractuels recrutés par l’autorité exécutive locale.

Tableau 2 : Le personnel local Niveau de qualification

Niveau universitaire, mais sans formation professionnelle suffisante

Régime juridique (droit public, droit privé ou mixte)

Non qualifiés

Régime de contrat et de code de travail pour les membres du personnel temporaire, régime public pour les cadres détachés par le pouvoir central

Procédure de recrutement pour les hauts cadres Le recrutement du personnel relève de l’Autorité locale en partie, les hauts cadres sont quant à eux nommés par le pouvoir central.

3. La démocratie locale

La nouvelle législation organise une participation permanente des populations dans la gestion locale, notamment dans les communes rurales. Ces collectivités sont subdivisées en districts regroupant les différents villages. Le district est administré par un organe: Un conseil de district: composé de 9 membres élus par la population au suffrage universel, il organise librement ses travaux. Au sein des collectivités locales, il existe un cadre de concertation permettant de prendre en compte les activités des ONG, groupements et coopératives ou associations. Les programmes de développement sont élaborés en consultation avec tous les acteurs. La Guinée a organisé le 18 décembre 2005, pour la 1ère fois, des Elections Communales et Communautaires. Tableau 3 : La Démocratie locale CONSEIL MUNICIPAL

Mode de scrutin Proportionn elle

Mode de désignatio n Direct

Durée de mandat 5 ans

Tour d’électi on 1 tour

EXECUTIF LOCAL

Mode de désignation

Indirect

Maire

Oui

Collégial

Non

Durée de mandat

4 ans

Nombre de tour d’élec tion 2 tours

Vote de défiance /Destit ution Oui

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La nouvelle donne issue de ces élections est que les conseils communaux, sur la base du mode de scrutin à la proportionnelle, sont composés de membres de partis différents, dont certains accèdent pour la 1ère fois à ces postes de responsabilités. Ils manquent d’expérience pour assumer leurs fonctions dans la perspective du développement local. Ils sont alors dans l’obligation de se former en gestion. Pour éliminer tout risque de paralysie des conseils et réussir une gestion consensuelle, le MATD a entrepris un renforcement des capacités institutionnelle et de promotion du développement local des nouveaux élus. C’est pourquoi le premier semestre de l’année 2006 a été consacré à la formation / sensibilisation des nouveaux élus afin de les mettre en position de remplir leur mission en tant que représentant des populations. Au terme du scrutin il a été enregistré 3.210 conseillers élus dont 613 conseillers communaux urbains et 2597 conseillers communaux ruraux. Leur mandat sera échu dans cinq ans selon les dispositions du nouveau code électoral. 4. Les relations entre pouvoir central et local : le système de la tutelle L’Etat entretien avec les collectivités locales des rapports de tutelle. La tutelle s’exerce par le contrôle de l’Etat sur les autorités locales dans les cas et selon les procédés que la loi prévoit expressément. Le contrôle s’exerce sur les organes des collectivités locales ainsi que sur leurs décisions ; il ne porte que sur la légalité et non sur l’opportunité. Il n’implique pas la subordination hiérarchique des organes décentralisés et ne doit pas entraver la libre administration des collectivités locales. A cause des abus enregistrés par le passé, le code précise que le contrôle ne

se présume pas, il n’existe que dans la mesure et les limites fixées par la loi. Le système de tutelle adopté est le contrôle a priori. Il utilise les moyens suivants : -approbation ou autorisation préalable, -suspension ou révocation, -assistance et conseil, -soutien aux actions de développement local et harmonisation de celles-ci avec les programmes nationaux. Les autorités de tutelle varient selon la nature de la collectivité concernée par la nomenclature. Ainsi, au niveau de l’Etat central, l’autorité compétente est le ministre de l’administration du territoire et de la décentralisation. Pour exercer cette compétence au niveau des collectivités de base, le ministre délègue une partie de ses pouvoirs à ses représentants territoriaux. Ceux-ci jouent alors le rôle de tutelle rapprochée.

5. Le financement des collectivités locales La loi reconnaît deux types de ressources des collectivités locales : les ressources transférées par l’Etat, et les ressources propres. 5.1- Les transferts de ressources La loi institue deux types de dotation : une dotation de fonctionnement et une dotation d’équipement. La dotation de fonctionnement est versée annuellement à toutes les collectivités locales. Aucune retenue n’est effectuée au profit du trésor sur le montant de la dotation de fonctionnement. Les collectivités locales utilisent librement cette dotation. La dotation d’équipement est à caractère exceptionnel. Elle se présente sous forme de subvention que l’Etat accorde V

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ponctuellement à des collectivités spécifiques, elle doit être affectée au budget d’investissement et conformément au plan de développement de la collectivité ou à son programme annuel d’investissement. Table 4 : Clé de Répartition des quelques ressources fiscales entre l’Etat et les collectivités locales (en %) Désignation

Zone Conakry

Etat

Conakry Ville

Contribution foncière unique (CFU)

Com. de Conakry 40

Taxe professionnelle unique (TPU)

80*

Patente

100**

100***

Taxe unique sur les véhicules (TUV)

Désignation

Zone Préfecture

Zone rurale

Préfecture

S/préfec -ture

CRD

Contribution foncière unique (CFU)

Com. urbaine 70

Taxe professionnelle unique (TPU)

Patente

Taxe unique sur les véhicules (TUV)

100****

5.2- La mobilisation des ressources locales Les ressources de la fiscalité locale se répartissent en trois catégories : les recettes intégralement transférées aux collectivités locales. C’est le cas des produits des taxes sur les armes à feu, les spectacles, l’Etat civil, les charrettes, l’abattage, les droits d’occupation des places dans les marchés, des taxes de stationnement du bétail et des véhicules, d’inhumation et de fourrière. Seule la contribution au développement local (CDL) est mobilisée à 100%. Les autres ressources sont faiblement mobilisées. Le budget communal comprend les recettes et les dépenses annuelles. Il est présenté chaque année sous forme de budget d’exercice. Le maire est l’ordonnateur du budget communal. Quant au comptable ou receveur communal, c’est un fonctionnaire du Ministère des finances, et est seul habilité à manier les fonds communaux. Il est chargé des opérations financières aussi bien pour le compte de l’Etat que pour le compte de la Commune. 5.4 Les emprunts La loi autorise les communes à contracter des emprunts. La loi dispose en effet que la commune, après approbation de l'autorité de tutelle, peut contracter des emprunts destinés à couvrir les dépenses du titre 2 du budget. 6. Les compétences locales

* Sur les marchés d’intérêt Ville. ** Pour les patentes des personnes morales. ***Pour les personnes physiques. **** 50% pour l’Etat et 50% pour la préfecture. Source : Arrêté n°A/2001/057/MEF/CAB du 30 janvier 2001

Les compétences reconnues aux différentes collectivités locales Les compétences dévolues aux communes sont définies par les textes mais ne sont pas totalement réalisées du fait d’un grand déficit en ressources humaines.

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La répartition des compétences entre les collectivités locales et l’Etat s’effectue, dans la mesure du possible, en distinguant celles qui sont mises à la charge de l’Etat et celles qui sont dévolues aux collectivités locales, de telle sorte que chaque domaine de compétences ainsi que les ressources correspondantes sont affectées en totalité soit à l’Etat soit aux collectivités locales. Les compétences locales Plan ifica tion et sout ien à l’éco nom ie local e

Eau potab le, déch et, assai nisse ment

Sécu rité (poli ce admi nistr ative et judici aire)

des Urb anis me et hab itat

collectivités Ser vic es de bas e (sa nté , édu cati on de bas e)

S p or t et lo isi rs

Tra nsp ort

ces documents rédigés en français. Nombre d’élus locaux sont peu renseignés sur les tâches et compétences induites par leur fonction. Cette méconnaissance est à la base de nombreux conflits de compétences entre autorités locales et représentants de l’Etat. En l’absence d’une structure de dialogue et de concertation entre Etat et collectivités locales, ces conflits aboutissent généralement à la démission des uns et des autres.

7. Conclusion L’élection démocratique du professeur Alpha Conde comme président de la République a été l’occasion pour les Guinéens d’affirmer leur volonté de restaurer un Etat de droit, la bonne gouvernance et la transparence dans la gestion des affaires publiques.

La plupart de ces compétences sont peu ou pas exercées par leurs bénéficiaires. Les raisons en sont une méconnaissance des textes ou le manque de capacités locales. Les ministères en tirent prétexte pour ne pas procéder aux transferts prévus. Le code des collectivités a établi l’essentielle des compétences à transférer. Les mois et année à venir seront mis à profit par les Départements sectoriels pour rendre effectifs les transferts annoncés. Ces compétences sont largement méconnues à la fois des élus locaux et des autorités déconcentrées. La législation en la matière est peu disponible et, peu instruites, les autorités n’ont pas accès à

Cette affirmation, loin d’être gratuite, doit être concrétisée par le contrôle des ressources financières et la gestion administrative de toutes les autorités administratives ayant en charge la mission de développement de leur localité. Le développement local devrait être géré dans la transparence et surtout dans la recevabilité / accountability, assurant aux citoyens leur volonté de participer effectivement à la mise en œuvre des programmes de développement. L’examen de la situation actuelle de la gestion administrative et financière des Communes relève de graves dysfonctionnements du conseil communal marquant à la fois une absence totale de discipline budgétaire et une inadéquation du système de gestion publique mise en place par le Gouvernement et le fonctionnement actuel des organes des communes. VII

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Cette carence notoire s’explique par l’insouciance des autorités locales à mieux s’intégrer dans les problèmes de proximité due certainement à l’expiration du mandat des conseillers depuis 2010. En raison du fait que l’ordre financier doit être préservé à tout moment, et la gestion qui l’accompagne doit être effective, la dissolution de ces conseils devient un impératif absolu pour certaines communes. Ces faits sont concrétisés par des rapports d’audit du Ministère de l’Administration du Territoire et de la Décentralisation. Face à cette situation, il s’avère nécessaire d’installer des délégations spéciales dans ces Communes afin de leur permettre de jouer pleinement leur rôle de maintien du tissu social et de la promotion du développement à la base, en attendant les prochaines élections.

VIII