PASA: Una experiencia innovadora en enfoques y modalidades de cooperación

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382 kg.

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EN 71-3

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Este programa contribuyó a la consolidación de algunas de las políticas públicas de

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Ejecutado a lo largo de una década, el Pro-

grama de Apoyo a la Seguridad Alimentaria (PASA) fue para la Comisión Europea una experiencia innovadora e inédita, ya que su introducción supuso una profunda transición: se pasó de un importante programa de ayuda alimentaria (de gran impacto local pero de cobertura restringida) a otro de carácter financiero y enfocado a reforzar las políticas públicas de mayor impacto en la seguridad alimentaria de la población rural del Perú.

El PASA fue el primer ejercicio en esta parte del continente de implementación de la modalidad Apoyo Presupuestario, mediante la cual el Gobierno receptor, usando los procedimientos públicos, asume plenamente la gestión de los recursos donados y la responsabilidad por los resultados.

Al ofrecer por primera vez al Gobierno Peruano la conducción de un proyecto de su Programa de

renovación relativamente frecuente de los equipos de contraparte y el consiguiente riesgo de su debilitamiento.

Finalmente, su constante apuesta por propuestas innovadoras le permitió mantenerse a la cabeza de procesos dinámicos de planificación y participación social, algunos de los cuales han servido de referencia para procesos recientes de trascendencia nacional, como la propia descentralización.

En ese sentido, este documento (elaborado por el consultor Giovanni Bonfiglio) constituye una primera mirada integral al PASA después de su finalización. Su contenido se nutre de la aguda mirada del autor, de una larga etapa de entrevistas y de su propia experiencia personal, ya que él participó de igual forma en una etapa del programa. Confiamos en que su lectura contribuirá a alimentar la reflexión sobre las modalidades de implementación de la cooperación (y del Apoyo

mayor relevancia dirigidas a mejorar la seguridad alimentaria en el ámbito rural.

Cooperación, la Comisión Europea logró financiar una iniciativa precursora pues su ejecución permitió introducir enfoques y procedimientos aplicando principios que en la actualidad son universalmente reconocidos, y que serían recogidos luego en la Declaración de París, suscrita en 2005 por países receptores y donantes, y los organismos internacionales competentes.

Más allá de sus méritos como programa exitoso, el PASA se caracterizó por su continuidad, adaptabilidad y vigencia. Su coherencia a lo largo del tiempo se logró gracias a su diseño consistente y por el diálogo permanente, tanto a nivel de autoridades como entre su asistencia técnica y los equipos responsables del Gobierno. De otra parte, la continuidad de su asistencia técnica a lo largo de los años fue un factor de estabilidad que mantuvo las líneas maestras del programa, no obstante la

Presupuestario en particular) más adecuadas a cada circunstancia.

Seguro de que este programa contribuyó a la consolidación, durante los últimos años, de algunas de las políticas públicas de mayor relevancia para mejorar la seguridad alimentaria en el ámbito rural, no se puede dejar de reconocer el apoyo y la comprensión del Gobierno Peruano a través de sus autoridades y funcionarios (tanto nacionales como regionales), quienes, a lo largo de diez años, supieron aprovechar las oportunidades facilitadas por el PASA para impulsar enfoques innovadores y líneas de trabajo en la mejora de la salud, la educación y la infraestructura social y productiva en la sierra y selva rural. Finalmente queremos dedicar un reconocimiento a los equipos de asistencia técnica, los cuales, gracias a su dedicado esfuerzo y certera coordinación, supieron interpretar prioridades y conciliar percepciones en un contexto cambiante, de gran riqueza y permanente desafío.

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Siglas más utilizadas

AP APF CE CIAS Apoyo Presupuestario

Apoyo Presupuestario Focalizado

Comisión Interministerial de Asuntos Sociales

Comisión Europea

CLAS CONACS CTAR Comité Local de Administración de Salud

Consejo Nacional de Camélidos Sudamericanos

Consejo Transitorio de Administración Regional

DCE EFLCPE FCPUE Delegación de la Comisión Europea

Estrategia Focalizada de Lucha Contra la Pobreza Extrema

Fondo de Contravalor Perú-Unión Europea

FONCODES GSB

Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social

Programa de Mejora del Gasto Social Básico

SNIP

Sistema Nacional de Inversión Pública

MEF MED MIMDES Ministerio de Economía y Finanzas

Ministerio de Educación

Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social

MINAG MINSA MIPRE Ministerio de Agricultura

Ministerio de Salud

Ministerio de la Presidencia

PASA SIS SIAF UTSA Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria

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Seguro Integral de Salud

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Sistema Integral de Administración Financiera

Unidad Técnica de Seguridad Alimentaria (de la DCE en Perú)

INTRODUCCIÓN

Entre los años 1997 y 2007, mediante

el Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria (PASA), la Comisión Europea (CE) incrementó los fondos con los que el Gobierno del Perú realizó políticas de lucha contra la pobreza. Este programa fue una experiencia de cooperación innovadora y excepcional por las siguientes razones:

Fue un programa multisectorial, en apoyo a cuatro sectores de la administración pública: Salud, Educación, Desarrollo Social y Agricultura. Con cada uno de estos ministerios, a través del PASA, la Comisión Europea cofinanció líneas programáticas destinadas a reducir la extrema pobreza en el ámbito rural. El Ministerio de Economía y Finanzas fue la contraparte encargada de gestionar los recursos de donación.

Por primera vez en el Perú, gracias al PASA, la Comisión Europea utilizó el Apoyo Presupuestario bajo la modalidad de Apoyo Presupuestario Focalizado (APF). Esta modalidad resultó sumamente eficiente en términos de ejecución presupuestaria, así como para orientar el destino de los recursos a las regiones y distritos más vulnerables del país. Todos los recursos del PASA (unos 76 millones de euros) fueron administrados por la Dirección Nacional de Tesoro Público del MEF y operados conjuntamente con los Recursos Ordinarios (RO) del Presupuesto Nacional, siguiendo las normas de la administración financiera pública del país. Adicionalmente, la Comisión Europea cubrió el costo de la Unidad Técnica de Seguridad Alimentaria (UTSA), una instancia técnica de acompañamiento al PASA que ayudó en la identificación, formulación y seguimiento de los convenios específicos a través de los cuales se ejecutó este programa.

El principio en el que se inspiró el PASA fue el mismo que una década más tarde sería denominado “alineamiento de la cooperación”. Según este principio, aprobado oficialmente en

la Cumbre de 2005 que dio lugar a la Declaración de París, la cooperación internacional al desarrollo debe apoyar políticas del país que recibe la ayuda, evitar superposiciones programáticas y fortalecer capacidades locales.

Siguiendo el principio de alineamiento, este documento recoge comentarios tanto de expertos que participaron en la experiencia del PASA como de funcionarios de las contrapartes peruanas que ejecutaron las políticas y estrategias de lucha contra la pobreza que han sido apoyadas por la CE a través del PASA. Debemos

mencionar a Javier Abugattás, ex funcionario del CIAS y del MEF; Julio Pedroza, ex funcionario del Ministerio de Salud; Marco Cruzado, funcionario de Foncodes; Edmundo Murillo, funcionario de la Dirección de Ingresos del Tesoro Público del MEF. Asimismo, el borrador de este documento fue revisado por Maricarmen Piazza, consultora externa de la UTSA. Por el lado de la UTSA/DCE, en la revisión de este documento, participaron Jean Marie Abbes, Patrick Reboud y Marco Gandolfo, quienes realizaron aportes importantes. De igual manera lo hicieron Roberto Cogno, Alejandro Vásquez y Franz Ibáñez. La redacción del documento estuvo a cargo de Giovanni Bonfiglio, quien integró los aportes de las personas que contribuyeron con sus comentarios.

Consideramos que la experiencia del PASA ofrece a la Comisión Europea (y a la cooperación internacional en general) una oportunidad excepcional de análisis y reflexión en materia de estrategias de cooperación al desarrollo. Este documento aparece en un momento en el que se busca profundizar en la aplicación de modalidades novedosas de cooperación que impliquen apoyar políticas públicas de desarrollo a favor de la población pobre, con mecanismos de financiamiento directos.

El objetivo final de esta publicación es identificar lecciones de la experiencia del PASA que sirvan para alimentar la reflexión sobre modalidades de cooperación, contribuyendo a afinar la concepción y el diseño de futuros programas de cooperación en el Perú y, eventualmente, otros países de similar contexto.

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La 01

coyuntura que permitió transitar

al apoyo presupuestario Procesos convergentes en las políticas de la Comisión Europea y del Gobierno Peruano

Entre 1994 y 1996

confluyeron tres procesos paralelos que contribuyeron de manera decisiva a la puesta en marcha de un programa tan novedoso como el PASA. El primero de ellos fue la reinterpretación del concepto de seguridad alimentaria por parte de la Comisión Europea.

El segundo fue la aparición de novedosas políticas públicas peruanas dirigidas a la reducción de la pobreza, las cuales resultaban coherentes con los enfoques renovados de la CE en relación a la seguridad alimentaria. El tercer y último proceso fue la

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LA COYUNTURA QUE PERMITIÓ TRANSITAR AL APOYO PRESUPUESTARIO

flexibilización de los instrumentos comunitarios de financiamiento de proyectos de cooperación. A continuación se da una breve reseña de cada uno de ellos:

La reinterpretación del concepto de seguridad alimentaria Se dio en la primera mitad de la década de 1990 al interior de la Comisión Europea, en particular en la Unidad de Seguridad Alimentaria de la Dirección General de Desarrollo. Hasta entonces la cooperación comunitaria en materia de seguridad alimentaria había sido entendida como el suministro de ayuda en especies (alimentos nacionales e importados, así como herramientas, fertilizantes y semillas). Ello se sustentaba en la concepción de que el principal problema de los países en desarrollo era el déficit de la oferta alimentaria. En el contexto de la aplicación de políticas de ajuste estructural, la Unidad de Seguridad Alimentaria trabajó una interpretación más amplia del concepto de seguridad alimentaria (incluyendo tanto la problemática de la disponibilidad como la de acceso a los alimentos y su uso), relacionándola aún más con el enfoque de lucha contra la pobreza.

Como fruto de estos trabajos, se pudo apreciar que en países como el Perú, en los que existían problemas de inseguridad alimentaria en un contexto de apertura de mercados, la dificultad principal no era la disponibilidad de alimentos sino las limitaciones para acceder a estos, tales como ingresos insuficientes y sus condicionantes (problemas en la atención de la salud, escasez de servicios educativos básicos o baja inversión rural). Por

ha sido paulatino. Hasta inicios de la década de 1990 esta ayuda se daba a través de la donación de alimentos. Luego se pasó a la monetización de alimentos, es decir, la venta de alimentos en el mercado local con el propósito de financiar proyectos de desarrollo ejecutados en las zonas rurales más pobres del Perú. Como producto de esta primera evolución, en 1993 fue

Se reforzó la educación y la salud de los más pobres, y se aumentó la infraestructura básica para que la producción campesina llegara a los mercados.

ello se debían reforzar las políticas que contribuían a resolver estas limitaciones: reforzar el aumento de la educación y la salud de los más pobres, y aumentar la infraestructura básica que facilitara la movilización de la producción campesina a los mercados. En otras palabras, lo prioritario no era

la entrega de alimentos, sino contribuir a mejorar el acceso de los pobres a los alimentos, invirtiendo en capital humano así como en infraestructura productiva y social.

El tránsito hacia este nuevo enfoque de la seguridad alimentaria

creado el Fondo Contravalor Perú-Unión Europea (FCPUE) que recibía la donación de alimentos, los monetizaba, y con esos fondos financiaba proyectos de desarrollo rural que eran formulados y ejecutados básicamente por organismos no gubernamentales bajo coordinación con entidades públicas. El FCPUE funcionó entre 1993 y 1997, y canalizó ayuda por un monto aproximado de 15 millones de dólares, monto que permitió financiar 62 proyectos de desarrollo en zonas de la sierra y la selva peruana.

A pesar de la correcta focalización geográfica de estos proyectos, los resultados de la evaluación del FCPUE (ver documento: “Contribución a la

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Hasta antes del PASA, se daba un serio problema de sostenibilidad: los proyectos financiados, luego de su culminación, no eran asimilados por los actores institucionales permanentes.

Seguridad Alimentaria y Lucha contra la Pobreza en el Perú, de 2001) permitieron observar que, si bien los proyectos financiados eran pertinentes, no tenían impactos sociales significativos ni retroalimentaban adecuadamente la formulación de las políticas relevantes. Por tanto, había un serio problema de sostenibilidad de los proyectos que habían sido financiados, ya que, luego de su culminación, no eran asimilados de manera satisfactoria por los actores institucionales permanentes.

Políticas públicas innovadoras El surgimiento de éstas fue otro proceso que facilitó la convergencia que condujo a los acuerdos para instituir el PASA. Las políticas públicas innovadoras estuvieron conducidas desde tres importantes ministerios (Salud, Educación, Presidencia) y coordinadas a muy alto nivel en la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS), instancia de la Presidencia del Consejo de Ministros que aseguraba la coordinación con los distintos ministerios sociales. Así, en el marco del diálogo que dio lugar al PASA en 1996, se dio la segunda etapa de la evolución del programa al decidirse dejar de lado el financiamiento de proyectos aislados para adoptar el enfoque de financiar políticas de mejora de capital humano y aumento de infraestructura que contribuyeran a reducir la inseguridad

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La decisión de la Comisión Europea de apoyar directamente las políticas públicas de lucha contra la pobreza fue un factor fundamental para iniciar un programa como el PASA.

alimentaria y, consecuentemente, la pobreza.

La flexibilización de los instrumentos comunitarios de financiamiento de proyectos de cooperación El último proceso fundamental para iniciar un programa como el PASA fue la decisión de la Comisión Europea de apoyar directamente las políticas públicas de lucha contra la pobreza. Ello fue posible gracias a la evolución de la normativa de la línea Seguridad Alimentaria de la Comisión Europea (reglamento 1292/96), que abría la posibilidad de reforzar financieramente la ejecución

LA COYUNTURA QUE PERMITIÓ TRANSITAR AL APOYO PRESUPUESTARIO

de programas públicos mediante la modalidad de Apoyo Presupuestario.

El proceso de diálogo para el diseño del PASA Durante 1996, en el contexto de coincidencia de procesos que hemos señalado, se dio un fructífero diálogo entre la Comisión Europea y el Gobierno Peruano que permitió preparar el diseño del PASA. La contraparte nacional

que participó en este diálogo fue la Secretaría Técnica de la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales-CIAS. Esta Secretaría Técnica había identificado los riesgos que afectaban a las familias en situación de mayor vulnerabilidad y estimado las necesidades de recursos públicos que eran necesarios para que las familias más pobres pudieran acceder a una canasta básica de bienes y servicios esenciales.

Las directrices definidas por el CIAS desde 1994 habían dado lugar al desarrollo de un programa presupuestario multisectorial del Gobierno, denominado Apoyo al Gasto Social Básico (GSB) en salud, educación y justicia, que eran los sectores que proveían servicios esenciales para el mejoramiento de la calidad de vida de la población pobre (véase el documento del CIAS “Lineamientos para la mejora del Gasto Social Básico”, de 1994). Este programa gubernamental financiaba las líneas de actividades a cargo de cada uno de los ministerios que ofrecían servicios y bienes básicos para la población pobre. La preexistencia de este programa signi-

ficó una coincidencia de fondo con la perspectiva que había adoptado la CE, lo cual facilitó la aprobación de su apoyo a la ejecución del GSB en los sectores Educación y Salud.

De otra parte, durante este

mismo período, estaba en marcha la formulación de otro programa gubernamental denominado Estrategia Focalizada de Lucha contra la Pobreza Extrema (EFLCPE), asumida por el Ministerio de la Presidencia, gracias al cual se habían identificado 419 distritos prioritarios para el desarrollo de acciones focalizadas en materia de infraestructura social y productiva y generación de empleo e ingresos. Dicha identificación

fue el resultado de un riguroso trabajo estadístico basado en censos e indicadores de pobreza.

Esta estrategia asumía un enfoque participativo, en la medida en que daba a las comunidades de base y a los Gobiernos Locales impor-

tantes roles y responsabilidades en la planificación y gestión de las inversiones a ser realizadas.

La interesante orientación de este otro programa (en cuya preparación apoyaban fuentes de cooperación como GTZ y AID), su complementariedad con el programa GSB así como su inminente lanzamiento y la perspectiva de coordinar su ejecución también a través del CIAS, fueron argumentos importantes para incluir esta otra iniciativa como parte del esfuerzo público a ser apoyado por el PASA.

Como resultado de este proceso de diálogo, la CE y el Gobierno Peruano acordaron concentrar el refuerzo financiero del PASA en dos componentes básicos: apoyo al Programa de Apoyo al Gasto Social Básico, para reforzar la inversión en capital humano del Estado en salud y educación básicas; y apoyo a la Estrategia Focalizada de Lucha

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ción del aporte financiero del PASA fue el hecho de que estaba en proceso la implementación del Sistema Integral de Administración Financiera (SIAF), que permitía destinar el gasto a unidades ejecutoras del Estado aún en las zonas más distantes, así como efectuar el seguimiento de los gastos realizados.

Cuando se definió el PASA, se acordó aplicar un criterio de “aditividad”: los recursos que la CE aportaba debían ser añadidos a los recursos ya comprometidos por el Gobierno, para asegurar un incremento de los fondos que asignaba el Tesoro Público.

contra la Pobreza Extrema, dedicado al aumento de la inversión social y productiva en infraestructura rural surgida de la planificación a nivel municipal. Adicionalmente se introdujo un componente complementario y transversal, denominado “apoyo institucional”, que tenía el objetivo de reforzar, durante la fase de lanzamiento del PASA, las capacidades de programación, ejecución y seguimiento a nivel de las instituciones públicas responsables de la puesta en marcha de los dos componentes principales.

Focalización y “aditividad” de las inversiones Para que los beneficios llegaran directamente a las zonas donde residen las poblaciones rurales pobres era importante asegurar la posibilidad de focalizar el gasto en los distritos con los mayores índices de pobreza1.

Un elemento que contribuyó a facilitar la focaliza-

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En cuanto al aspecto estrictamente financiero, en el proceso de diálogo en el que se definió el PASA, se acordó aplicar un criterio de “aditividad”, es decir los recursos que la Comisión Europea aportaba a través del PASA debían ser añadidos a los recursos ya comprometidos por el Gobierno, para asegurar un efectivo incremento de los fondos que asignaba el Tesoro Público.

Se esperaba, asimismo, que las siguientes inversiones anuales tuvieran como nuevo piso de referencia los niveles aumentados en el año anterior.

1////El Ministerio de la Presidencia había identificado los distritos más pobres del país para desarrollar su intervención. De modo similar, el Ministerio de Salud había identificado 511 distritos en 11 Direcciones de Salud de sierra y selva para concentrar el aporte financiero del PASA en el marco de su Programa Salud Básica para Todos.

Finalmente, aunque el Ministerio de Educación no compartía el mismo enfoque, su disposición a focalizar el aporte financiero del PASA en zonas rurales equivalía a focalizar la ayuda en las zonas de mayor pobreza del país.

2//// Al momento de iniciarse el PASA, el Gobierno Peruano estaba implementando este nuevo sistema en algo más de 500 unidades ejecutoras en todas las provincias del país. Posteriormente este sistema se ha implementado a nivel nacional.

LA COYUNTURA QUE PERMITIÓ TRANSITAR AL APOYO PRESUPUESTARIO

Esta modalidad de apoyo financiero se denominó Apoyo Presupuestario Focalizado, ya que las donaciones fueron dirigidas a líneas presupuestarias específicas y a ámbitos geográficos específicos.

El Convenio Base El PASA nació oficialmente con la suscripción del Convenio Base de Cooperación Financiera no Reembolsable para la ejecución del Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria Perú-CE, entre la Comisión Europea y el Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú, el 12 de junio de 1997.

Posteriormente, el Convenio Base fue ratificado mediante Decreto Supremo Nº 031-97-RE del 30 de setiembre de 1997, norma pública que permitía conferir al acuerdo el carácter de tratado.

Este Convenio Base estableció los principios orientadores y los componentes financieros del programa. Igualmente definió los procedimientos administrativos y financieros que se debían seguir para la ejecución de las donaciones de la Comisión Europea a través del presupuesto del Estado.

Formalizaba también la existencia de la Unidad Técnica de Seguridad

Alimentaria (UTSA), una instancia dependiente de la Delegación de la Comisión Europea (DCE) encargada de apoyar a las contrapartes peruanas en la implementación y seguimiento del programa, en particular la operación de la modalidad de Apoyo Presupuestario.

La modalidad de Apoyo Presupuestario Focalizado La modalidad de Apoyo Presupuestario que se utilizó para la ejecución del PASA fue totalmente específica para el Perú y, de algún modo, experimental. Hay que considerar que en 1996 la CE no tenía otros programas de Apoyo Presupuestario en América Latina, ni había formulado normas detalladas para su implementación. Al momento de diseñar el PASA, los responsables de la línea de cooperación Seguridad Alimentaria en la sede de la CE, en Bruselas, querían promover una modalidad de Apoyo presupuestario que limitara en lo posible la “fungibilidad” de las donaciones, es decir, que los fondos no fuesen de libre disposición sino que su objeto y destino fueran acordados de manera conjunta. Por lo tanto, no se trataba de un Apoyo Presupuestario

“sensu stricto”, tal como lo define actualmente la Comisión Europea.

El parámetro más importante del apoyo financiero otorgado a través del PASA estuvo dado por el criterio de focalización temática y geográfica del gasto. Es decir, las donaciones debían estar orientadas a líneas presupuestarias específicas y a ámbitos geográficos específicos. Por tal razón, la denominación más adecuada de esta modalidad de apoyo financiero es la de Apoyo Presupuestario Focalizado (APF).

Otra característica de la modalidad de Apoyo Presupuestario que se aplicó en el PASA fue la de efectuar los desembolsos de los fondos donados como reembolsos de acciones previamente comprometidas con cargo a fondos públicos. El mecanismo acordado preveía que las actividades se ejecutaban en primera instancia con previsiones de fondos de recursos ordinarios de presupuesto otorgados por el Ministerio de Economía y Finanzas.

La entrega de los fondos de la CE al MEF (mediando opinión favorable de la UTSA) se efectuaba una vez comprometido el gasto a favor de las Unidades Ejecutoras.

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fotografía: iñigo maneiro

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La reinterpretación del concepto de seguridad alimentaria, la aparición de novedosas políticas públicas y la flexibilización de los instrumentos comunitarios de financiamiento de proyectos de cooperación fueron tres procesos que contribuyeron al PASA.

EL PASA//// UNA EXPERIENCIA INNOVADORA EN ENFOQUES Y MODALIDADES DE COOPERACIÓN

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el 02

PROCESO DE EJECUCIÓN del pasa De acuerdo a los

procedimientos en vigor en la Comisión Europea durante la década de 1990, las donaciones de la CE al Estado Peruano para financiar la ejecución del PASA fueron establecidas anualmente mediante “cartas oficiales de donación”, donde se señalaba el objeto y monto de la donación y el plazo durante el cual ésta podía utilizarse. Es así que el PASA nació a partir de una primera Carta Oficial, correspondiente al presupuesto anual 1996 de la CE y transmitida al Gobierno Peruano a fines del mismo año, donde se establecía una donación por 16,5 millones de euros. En total hubo cinco Cartas Oficiales, correspondientes a los ejercicios presupuestales de 1996, 1997, 1999, 2000 y 2001, por un monto total de 61,5 millones de euros. A estos recursos se sumaron los fondos remanentes del Fondo de Contravalor Perú-Unión Europea (FCPUE) y diver-

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EL PROCESO DE EJECUCIÓN DEL PASA

Hay que tener en cuenta que, ya desde 1999, prácticamente el segundo año de operación del PASA, como consecuencia de la evolución política peruana, la capacidad de coordinación efectiva de la Secretaría Técnica del CIAS se había reducido considerablemente.

sos saldos financieros del Programa de Ayuda Alimentaria de la CE. De este modo, los fondos canalizados a través del PASA entre 1996 y 2001 totalizaron 76 millones de euros.

En 2004 el Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú solicitó formalmente a la Comisión Europea la extensión del plazo de vigencia de las Cartas Oficiales 2000 y 2001 hasta el 31 de diciembre de 2006. Luego se hizo una reasignación al presupuesto público peruano de 2007, para ejecutar fondos remanentes, razón por la cual la ejecución del PASA concluyó recién en 2007.

Efecto de los cambios en el escenario político e institucional Desde la suscripción del Convenio Base en 1997, el PASA pasó por cuatro gestiones

El PASA nació a partir de una primera Carta Oficial, correspondiente al presupuesto anual 1996 de la CE, donde se establecía una donación por 16,5 millones de euros.

gubernamentales, durante las cuales hubo cambios en las estrategias que se ejecutaban en el marco de las políticas de lucha contra la pobreza. Inevitablemente hubo cambios de los funcionarios públicos responsables del programa, especialmente en los ministerios ejecutores, aunque, por contraste, se debe destacar la beneficiosa continuidad en los niveles gerenciales del MEF.

Igualmente, cambiaron las prioridades de los programas sociales que habían sido definidos en 1996, especialmente en lo que se refiere a la descentralización de las inversiones. En realidad, la variación de escenarios, el cambio de responsables y el debilitamiento de prioridades fue una situación frente a la cual el PASA tuvo que adecuarse frecuentemente a lo largo de sus diez años de duración.

En el año 2000, luego de la caída del régimen de Alberto Fujimori, se instauró un Gobierno de transición presidido por Valentín Paniagua, de 8 meses de duración, durante el cual se dieron muchos cambios de personal en los ministerios ejecutores, así como modificaciones en la organización de los programas que fueron eliminando el enfoque de financiamiento transversal en función de prioridades sectoriales. En el año 2001, con el inicio del Gobierno del presidente Alejandro Toledo, continuó saliendo de la administración pública buena parte de los profesionales que habían participado en el proceso de

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necesariamente el espíritu con el que nació el programa, los nuevos funcionarios apreciaban de éste la posibilidad de reforzar nuevas líneas de trabajo y, naturalmente, valoraban positivamente el beneficio de contar con recursos adicionales a los fondos regulares del presupuesto público. concertación y definición de políticas en la segunda mitad de la década del noventa.

Sin embargo, el cambio más importante que debió enfrentar la ejecución del PASA desde el año 2000 fue el abandono gradual de la política de focalización, como

consecuencia de lo cual dejó de ejecutarse el Programa del Gasto Social Básico en los sectores de Educación y Salud, y dejó de impulsarse la Estrategia Focalizada de Lucha Contra la Pobreza Extrema (EFLCPE).

A pesar de estos cambios, la continuidad del PASA pudo asegurarse en buena medida gracias a la estabilidad de los funcionarios del MEF, que era el organismo que ejercía la intermediación financiera y con los ministerios ejecutores.

Debe destacarse en especial la permanencia del Director General del Tesoro Público del MEF y su equipo más cercano durante casi todo el período de ejecución del programa.

Otro elemento que contribuyó a la continuidad del PASA a pesar de los cambios señalados es el hecho de que el aporte de la CE se daba a través de convenios espe-

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Sin conocer necesariamente su espíritu, los nuevos funcionarios apreciaban del PASA la posibilidad de reforzar nuevas líneas de trabajo y, naturalmente, el contar con recursos adicionales.

cíficos de carácter anual o plurianual. Esta flexibilidad le daba al PASA la oportunidad de introducir ajustes para adecuarse a las evoluciones de la política, así como para tomar en consideración las propuestas específicas de reorientación que las nuevas autoridades de los ministerios expresaban al inicio de cada año. Éste ha sido un elemento muy apreciado por los ministerios ejecutores, pues gracias al PASA tenían a su disposición un recurso financiero de cooperación que permitía ampliar su presupuesto asignado a programas sociales. De modo que, aunque no conocían

La secuencia de los convenios específicos del PASA El PASA en realidad consistió en un conjunto de “convenios específicos” anuales, denominados así para distinguirlos del Convenio Base que dio origen al programa en su conjunto.

En cada convenio específico se establecía el monto que pasaba a incrementar el pliego presupuestario del ministerio que suscribía el convenio, así como las líneas presupuestales que se incrementaban e, incluso, el ámbito geográfico donde debían ejecutarse las acciones apoyadas por el PASA. Cada convenio estaba acompañado de un Plan Operativo que contemplaba las actividades que serían financiadas.

Cada convenio específico era suscrito entre la DCE y el ministerio que ejecutaba los programas públicos cuyo presupuesto era ampliado con recursos de la donación de la Comisión Europea. El MEF cumplía el rol de intermediario financiero, mediante el mecanismo de “reembolso” financiero antes explicado. Entre 1997 y 2007 se suscribieron 21 convenios específicos, tal como se puede observar en el siguiente cuadro:

EL PROCESO DE EJECUCIÓN DEL PASA

Cuadro Nº 1

Convenios específicos ejecutados en el marco del PASA Cada convenio específico debía ejecutarse durante uno o más períodos presupuestales, que en Perú coinciden con el año calendario (de enero a diciembre). Los primeros convenios tuvieron una duración de un año, pero desde 1999 se suscribieron convenios bianuales. Sólo un convenio específico, que fue suscrito con el MIMDES en 2004, tuvo una duración de tres años.

Componentes Financieros

Institución pública que ha ejecutado el convenio

Período Presupuestal 1997 1998 1999-2000

Ministerio de Salud

2001-2002 2003-2004 2005-2006

Inversión en Capital humano

1998

Ministerio de Educación

1999 2001 2003-2004 1997 1999

PRES / MIMDES3 Inversión social y productiva

2001 2002 2003 2004-2006

FONCODES

2002 2001

Ministerio de Agricultura

2002 2003 2004-2006

Fuente: Unidad Técnica de Seguridad Alimentaria (UTSA)

3//// Ministerio de la Presidencia (PRES) hasta julio de 2002. Luego de la desactivación de esta entidad, los convenios correspondientes a esta línea fueron suscritos y ejecutados por el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES).

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fotografía: Miguel bellido / el comercio

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El PASA tuvo que adecuarse durante sus diez años de duración a la variación de escenarios políticos, al cambio de autoridades y al debilitamiento de prioridades.

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EL 03

EL COMPONENTE DE INVERSIÓN

EN CAPITAL HUMANO (SALUD Y EDUCACIÓN) 3.1

Los convenios específicos con el Ministerio de Salud

El diálogo para preparar la inserción del

PASA en Salud se vio facilitado por el hecho de que, desde 1994, este sector ya ejecutaba un programa presupuestario de fortalecimiento financiero a líneas prioritarias que, bajo el nombre Salud Básica para Todos (SBT), formaba parte del Programa de Gasto Social Básico coordinado desde el Comité Inter-

ministerial de Asuntos Sociales (CIAS). La asignación financiera anual del SBT era del orden de US$ 100 millones, lo cual evidenciaba la prioridad que el Gobierno concedía a esta política social.

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EL COMPONENTE DE INVERSIÓN EN CAPITAL HUMANO (SALUD Y EDUCACIÓN)

El diálogo sectorial se desarrolló directamente con el responsable de la Dirección General de Salud de las Personas, la principal dirección del Ministerio de Salud.

El diálogo sectorial se desarrolló directamente con el responsable de la Dirección General de Salud de las Personas, la principal dirección del ministerio.

Para los aspectos específicos relativos a las intervenciones a reforzar, la contraparte era el jefe del programa SBT. A manera de confirmar la validez y pertinencia de las opciones planteadas por el ministerio, la Comisión Europea se cuidó de recoger también la opinión de expertos nacionales en salud pública.

El ministerio hizo saber que, aunque disponía de alrededor de US$ 100 millones por año para financiar el Programa

SBT, estimaba necesitar un aumento del gasto en otros US$ 50 millones anuales para alcanzar las metas de cobertura de su población objetivo.

En relación a ese escenario, la CE manifestó su disposición a recomendar para 1997 un apoyo inicial del PASA del orden de US$ 5 millones, en el entendido de que en el siguiente año el ministerio igualaría el esfuerzo con un aporte adicional de recursos públicos por un monto al menos equivalente, y así sucesivamente.

En la práctica, el presupuesto de 1998 del programa SBT subió en una cifra considerablemente mayor a la inicialmente ofrecida,

lo que animó a la CE a continuar incrementando los recursos del PASA para este sector en los años sucesivos. Si bien los siguientes presupuestos anuales del ministerio no aumentaron como se hubiera esperado, éste mantuvo rigurosamente sus compromisos de focalización.

La Delegación de la CE y el Ministerio de Salud acordaron que el apoyo del PASA se centrara a fortalecer la ejecución de 13 programas nacionales de salud, reforzando la atención de 511 distritos rurales de sierra y selva que el ministerio había previamente identificado y priorizado.

Es importante señalar aquí un anticipo del proceso de descentralización que el Gobierno adoptaría recién en 2002, pues para implementar los convenios PASA el Ministerio de Salud suscribía Convenios de Ejecución por encargo con cada una de las Direcciones Regionales de Salud participantes, bajo la conducción de los CTAR (hoy Gobiernos Regionales), a pesar de que la responsabilidad global descansaba en la sede central del Ministerio de Salud.

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En el marco del PASA se suscribieron seis convenios específicos con el Ministerio de Salud bajo esta misma modalidad de ‘ejecución descentralizada’. Con el primer convenio (suscrito a fines de 1997) se acordó ampliar la cobertura del Programa Nacional de Vacunaciones a las zonas rurales más alejadas adquiriendo equipos para extender la cadena de frío (refrigeradoras solares, fuentes fotovoltaicas) y para mejorar el flujo e información entre la sede del ministerio, las direcciones regionales y los centros de salud en provincias alejadas (equipos de radio, computadoras e impresoras). Estos equipos se adquirieron a inicios de 1998 y se enviaron a las zonas más alejadas de los departamentos priorizados, donde empezaron a operar ese mismo año.

En las siguientes programaciones (convenios específicos de

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Se acordó la ejecución de 13 programas nacionales de salud, reforzando la atención de 511 distritos rurales de sierra y selva previamente identificados.

los años 1998 y 1999) se continuó priorizando el Programa de Vacunaciones en las mismas zonas, lo que permitió introducir la vacuna contra la heaemophilus influenzae y posteriormente la vacuna pentavalente, en ambos casos siguiendo las recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud. También se fortaleció la

ejecución del Programa Materno-infantil y se dio inicio al Programa de Atención a Comunidades Dispersas, que actuaba a través de Equipos Itinerantes de Trabajo Extramural en Salud (ELITES), también llamadas brigadas itinerantes. El aporte del PASA permitió dar una nueva dinámica a esta estrategia de atención que permitía la llegada de equipos multidisciplinarios (médico, dentista, enfermera, antropólogo, promotores comunales) a zonas distantes, muchas veces tras varios días de viaje a pie o en acémilas, donde hasta entonces no llegaba el servicio de salud.

Con los recursos del PASA, además de cubrir las remuneraciones del personal y los gastos operativos del servicio, se pudo adquirir y equipar ambulancias para el traslado de estas brigadas itinerantes a zonas alejadas de la sierra, así como deslizado-

EL COMPONENTE DE INVERSIÓN EN CAPITAL HUMANO (SALUD Y EDUCACIÓN)

Con los recursos del PASA, además de cubrir las remuneraciones del personal y los gastos operativos, se pudo adquirir y equipar ambulancias para las brigadas itinerantes, así como deslizadores para transportarlas a través de ríos de la selva.

res para transportarlas a través de ríos de la selva.

Con los convenios específicos 1998 y 1999 el apoyo del PASA se amplió al Programa de Hogares Maternos, una estrategia igualmente novedosa de atención del parto que permitía abordar el problema de acceso geográfico y económico de mujeres gestantes pobres a los servicios de salud.

Los Hogares Maternos, gestionados por la comunidad con apoyo y orientación del Estado, son concebidos como espacios de transición cultural, es decir, un elemento vinculante que permitía que las gestantes de los grupos más tradicionales (muchas de las cuales se resistían a tener un parto asistido por personal médico) accedan a un servicio público que promovía una síntesis entre el parto asistido por personal médico y prácticas ancestrales, por ejemplo el “parto vertical”, tradicionalmente utilizado en las comunidades campesinas. De este modo se contribuía a reducir las altas tasas de mortalidad materna en zonas rurales.

En este mismo período (1998 y 1999) se puso en marcha el apoyo del PASA al Programa de Administración Compartida,

a través del cual se apoyaba la constitución y funcionamiento de Comités Locales de Salud (CLAS), una modalidad de cogestión de establecimientos de salud mediante la cual el ministerio y la población organizada en asociaciones civiles suscriben Acuerdos de Gestión para la administración de los establecimientos de salud de la localidad.

Estos acuerdos de gestión incluían un programa de incremento de metas anuales referidas tanto a cantidad de atenciones como a la calidad del servicio y el compromiso del Estado de aumentar los recursos en función de los resultados. El apoyo de la CE a esta línea de acción del ministerio se daba en función de sus objetivos de gestión descentralizada y participación comunal de la población rural, que era un propósito que el PASA buscaba apoyar en todos sus convenios.

Un avance fundamental en política de Salud se produjo en el año 2000, cuando el Gobierno anunció la introducción del Seguro Integral de Salud (SIS) sobre la base de programas anteriores (Seguro Maternoinfantil, Seguro Escolar) que había venido ejecutando y que quedaban absorbidos en esta nueva y más ambiciosa iniciativa. El SIS se diferenció por tener un enfoque universal, por su mayor cobertura y por proponer planes de salud diferenciados para segmentos específicos de la población en mayor riesgo. Esta nueva política pública en salud representó un salto cuantitativo muy importante en el financiamiento de la salud pública, especialmente la orientada a los sectores de menores ingresos.

Con este programa se financiaba la demanda y no la oferta de servicios, pues el SIS es en

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Se crearon Comités Locales de Salud (CLAS), una modalidad de co-gestión de mediante la cual el ministerio y asociaciones civiles suscriben Acuerdos de Gestión para la administración de los establecimientos de salud de la localidad

realidad un programa financiero con el cual se reembolsan las atenciones que la población haya recibido en los establecimientos del Ministerio de Salud. El apoyo inicial del PASA al SIS se dio para cubrir atenciones de salud para madres y niños en el ámbito rural del departamento de Ayacucho y tuvo por objeto extender su cobertura hacia zonas rurales. Este apoyo, potenciado por el apoyo simultáneo a la estrategia CLAS, permitió reforzar los servicios de salud en las zonas rurales del ámbito del PASA. Una línea programática que ha sido apoyada consistentemente en todos los convenios específicos con el Ministerio de Salud ha sido la de construcción o reparación de infraestructura de establecimientos de salud. Se ha tratado en casi su totalidad de pequeños establecimientos (postas o centros de salud) de ámbitos rurales. En la mayoría de los casos se ha tratado de reparaciones menores, para hacer que estos establecimientos pudieran mejorar su operatividad. También se buscó que, en lo posible, los

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establecimientos pertenecieran a la red de Comités Locales de Salud (CLAS). De este modo, se buscaba lograr una sinergia entre las distintas líneas programáticas apoyadas por el PASA, para lograr efectos acumuladores en la población objetivo: población rural de menores ingresos residente en lugares apartados.

A partir del último convenio específico con el Ministerio de Salud, ejecutado durante los años 2005 y 2006, los recursos del PASA se orientaron también a apoyar la refacción y construcción de pequeños y medianos hospitales en los departamentos de Huancavelica, Junín, Apurímac y Ayacucho.

Esta línea de apoyo obedeció a un pedido expreso de las autoridades del sector, debido al colapso en el que se encontraban los establecimientos hospitalarios intermedios que atendían preferentemente a la población rural y donde se trataban enfermedades graves o accidentes que no podían ser atendidos por los Centros de Salud. Se trataba de establecimientos que constituían las unidades de mayor

capacidad resolutiva (“cabeceras de red”), cada una de las cuales tenía bajo su responsabilidad el apoyo a un conjunto de establecimientos menores, por lo que debía atender a la población rural que le era derivada desde la periferia del sistema cuando presentaba cuadros complejos. Esta solicitud del Ministerio de Salud fue aceptada en virtud de los graves argumentos que la sustentaban, aún sabiendo las dificultades inherentes a la ejecución de proyectos públicos de infraestructura mayor, especialmente en el proceso de elaboración de expedientes técnicos y aprobación definitiva de proyectos de inversión.

Es así que se apoyó la re-

facción de cinco hospitales que son centros de referencia importantes para la población pobre de los departamentos donde se concentró la acción del PASA: el hospital de

Abancay (Apurímac), donde se refaccionaron las instalaciones de Emergencias, que se encontraba en situación de colapso; el Centro de Salud de Ccochaccasa de Huancavelica; el hospital de Satipo (Junín); el hospital de Tambo (Huancayo) y la ampliación del Centro de Salud de Nazarenas (Ayacucho). En estas últimas

EL COMPONENTE DE INVERSIÓN EN CAPITAL HUMANO (SALUD Y EDUCACIÓN)

dos obras hubo dificultades de tipo administrativo y legal (ver el informe final de cierre del PASA: Abbes 2007). Es importante destacar que, con el apoyo a la ejecución de estas obras, el PASA permitió palanquear fondos adicionales por parte de los Gobiernos Regionales.

Igualmente, el último conve-

El apoyo inicial del PASA al SIS se dio para cubrir atenciones de salud para madres y niños en el ámbito rural del departamento de Ayacucho

nio específico suscrito con el Ministerio de Salud incluyó un refuerzo al Programa de Salud Mental, un programa novedoso que el Ministerio empezó a ejecutar en algunos departamentos de la sierra para atender la salud mental de la población que había sido afectada por la violencia interna.

La UTSA propició la sistematización de las actividades financiadas por el PASA en el sector Salud durante el período 2003-2006, cuyo informe fue compartido con las autoridades del sector, a nivel central y regional (véase el informe de Montañez y Fernández, 2007; así como el anterior de Piazza y Guerrero, 2004). Esta sistematización vino a completar los resultados de consultorías similares realizadas en los años 1999 y 2003, que han analizado la evolución de los apoyos del PASA a este sector a lo largo de los 10 años y los impactos que ha permitido alcanzar en las regiones más pobres de los departamentos de Junín, Huancavelica, Ayacucho, Apurímac y Loreto (Alto Amazonas).

3.2

Los convenios específicos con el Ministerio de Educación El apoyo del PASA fue inicialmente dirigido a reforzar el programa presupuestario Gasto Social Básico, que en el Ministerio de Educación tomaba el nombre de Educación Básica para Todos (EBT) y que era conducido por la Dirección de Planificación del Ministerio.

En cuanto a la modalidad de ejecución financiera, a diferencia del caso Salud, el programa EBT se ejecutaba de manera centralizada, pues el Ministerio de Educación, que no había avanzado en

un esquema de descentralización de sus programas, no suscribía “Convenios de ejecución por encargo” con sus Direcciones Regionales, tal como se hacía en el Ministerio de Salud. De otra parte, la Dirección de Planificación tenía reservas respecto al enfoque de focalización del gasto pues, a su entender, era difícil conciliar este criterio con el concepto de universalidad del acceso a la educación, mandato constitucional que querían estar seguros de seguir escrupulosamente. No obstante, en los convenios específicos suscritos en el marco del PASA, se lograron puntos de consenso que permitieron reforzar la ejecución de programas educativos rurales en los departamentos más pobres de sierra y selva donde se ejecutaban los otros programas apoyados por el PASA.

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A diferencia del caso del sector Salud, el programa EBT se ejecutaba de manera centralizada, pues el Ministerio de Educación no tenía un esquema de descentralización de sus programas.

Con el Ministerio de Educación se ejecutaron cuatro convenios específicos en 1998, 1999, 2001 y 20032004. El equipo de la Dirección de Planificación del Ministerio propuso dos niveles para iniciar la implementación del PASA en los años 1997 y 1998: de una parte, apoyo a la provisión de material educativo para escuelas primarias rurales y, de otra parte, financiamiento del equipo técnico que preparaba una propuesta para la mejora de la educación rural a financiarse con el Banco Mundial (un proyecto actualmente en ejecución), lo que permitió al PASA apoyar un proceso de fortalecimiento institucional, en un momento en que el Ministerio de Educación no contaba con financiamiento específico para la elaboración de propuestas a ser financiadas por la banca multilateral. Este ejemplo muestra el carácter de flexibilidad del apoyo otorgado a través del PASA, que le permitía responder a pedidos específicos de carácter estratégico.

En cuanto al material educativo, el ministerio propuso que el apoyo que daba la CE a través del PASA contribuyera a asegurar en las regiones atendidas por el PASA la cobertura de los programas de distribución gratuita de

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concepto de seguridad alimentaria por parte de la Comisión Europea.

textos, guías lectivas y bibliotecas básicas, reforzando los recursos ordinarios asignados al Programa de Mejoramiento de la Calidad de la Educación Primaria (MECEP).

El planteamiento de la UTSA de cubrir prioritariamente las necesidades de las escuelas rurales de educación primaria fue aceptado por el Ministerio.

Las opciones elegidas por el ministerio para el convenio específico 1998 fueron las rela-

tivas a textos y guías educativas para lecto-escritura y lógicamatemática en lengua castellana. A partir de las siguientes programaciones anuales (1999 en adelante), estas opciones se ampliaron para incluir materiales en lenguas vernáculas o nativas (quechua, aimara y varias lenguas amazónicas), permitiendo que el PASA contribuyera de manera significativa a la implementación del Programa de Educación Bilingüe Intercultural que el

EL COMPONENTE DE INVERSIÓN EN CAPITAL HUMANO (SALUD Y EDUCACIÓN)

Ministerio impulsó a partir de dicho año. Este apoyo mostraba

nuevamente la vocación del PASA por ayudar a consolidar procesos orientados a mejorar las condiciones de vida de la población rural más pobre.

A partir de 1999, a solicitud del Ministerio de Educación, se acordó incluir un apoyo al Programa Escuelas de Frontera, que se ejecutaba principalmente en zonas de selva, capacitando a maestros, brindando material educativo y mejorando las comunicaciones desde estas escuelas mediante la entrega de equipos de radiocomunicación.

Con este apoyo se logró contribuir a revertir el aislamiento en el que se encontraban esas escuelas y a mejorar la calidad del servicio educativo en zonas distantes.

Desde el año 1999 también se incluyó un apoyo a la formación técnica, dentro del nivel de formación superior (secundaria técnica). En un inicio el objetivo de este apoyo fue el de financiar un programa de becas que permitió que estudiantes de zonas pobres de la sierra central del país pudieran seguir estudios en institutos tecnológicos privados de la capital. A pedido del Ministerio de Educación, el último convenio ejecutado en los años 2003 y 2004, estuvo orientado

Se reforzó el Programa Escuelas de Frontera capacitando a maestros, brindando material educativo y revirtiendo el aislamiento de éstas gracias a la donación de equipos de radiocomunicación.

exclusivamente al apoyo de la Formación Técnica. Su objetivo

fue apoyar un programa de fortalecimiento de capacidades de una red de institutos tecnológicos, colegios con variante técnica y centros educativos ocupacionales en los cuatro departamentos de concentración del PASA (Junín, Huancavelica, Ayacucho y Apurímac). Las líneas apoyadas incluyeron capacitación docente, adecuación curricular y equipamiento de los centros que conformaron esa red.

Las actividades financiadas por el PASA en Educación fueron evaluadas por un equipo de expertos que realizó visitas de campo en los departamentos donde se ejecutaron las principales actividades, incluido el apoyo dado a las escuelas de frontera (véase el informe de Evaluación de Piazza y Guerrero, 2004).

fotografía: richard hirano / el comercio

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Se remodelaron cinco hospitales: el hospital de Abancay (Apurímac), el Centro de Salud de Ccochaccasa (Huancavelica), el hospital de Satipo (Junín), el hospital de Tambo (Huancayo) y el Centro de Salud de Nazarenas (Ayacucho).

EL PASA//// UNA EXPERIENCIA INNOVADORA EN ENFOQUES Y MODALIDADES DE COOPERACIÓN

33

EL 04

EL COMPONENTE DE INVERSIÓNes

SOCIALES Y PRODUCTIVAS El objetivo del componente

de inversiones sociales y productivas estuvo orientado a mejorar las condiciones de vida de colectividades. Su carácter de “inversión residencial” complementó perfectamente el enfoque del componente de “capital humano”, orientado a aumentar la inversión en las propias personas. A través de este componente aumentaron los recursos públicos para distintos rubros de inversión en infraestructura (principalmente vial, eléctrica y de riego), así como los dirigidos a proyectos de aumento de la producción alimentaria propiamente dicha.

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PASA//// UNA EXPERIENCIA INNOVADORA EN ENFOQUES Y MODALIDADES DE COOPERACIÓN

EL COMPONENTE DE INVERSIÓNes SOCIALES Y PRODUCTIVAS

La planificación fue fundamental, pues en esos años no se contaba con proyectos debidamente elaborados, y que además tuvieran el consenso de la población local.

4.1 Apoyo a los ministerios encargados

de las inversiones sociales Como ya se ha señalado, el componente de inversiones sociales y productivas fue diseñado inicialmente para apoyar la ejecución de la Estrategia Focalizada de Lucha Contra la Pobreza Extrema (EFLCPE), que era ejecutada por el Ministerio de la Presidencia a través del proyecto PROFINES4.

4//// Véase la sistematización hecha de la primera fase de esta experiencia en el año 1996: Proyecto PROPAL y PASA, La Estrategia Focalizada de Lucha contra la Pobreza Extrema, Sistematización. Lima, 1999.

En un primer momento esta estrategia planteaba la formulación de planes de desarrollo locales y distritales, elaborados en forma participativa con el concurso de la población beneficiada. Estos planes debían ser hechos en distritos focalizados (seleccionados entre los más pobres). A partir de estos planes se elaboraban matrices de inversión departamentales que eran llevadas a las denominadas mesas de financiamiento conformadas en cada departamento donde se implementaba la estrategia. Las mesas de financiamiento eran lideradas por las autoridades de los CTAR (Consejo Transitorio de Administración Regional), predecesores

de los actuales Gobiernos Regionales. De este modo, los planes podían ser financiados por organismos públicos que tenían recursos para obras de infraestructura y desarrollo. Asimismo, se contemplaba la posibilidad de que organismos privados y de cooperación concurrieran a ofrecer financiamiento adicional. La intención era constituir un “banco de planes” como un instrumento para orientar el financiamiento del desarrollo en las zonas más pobres del país. El apoyo del PASA fue

fundamental para alimentar una visión de desarrollo local basada en la planificación y participación, en contraste con la orientación de Foncodes que privilegiaba el financiamiento de obras que no formaban parte de planes de desarrollo y que eran gestionadas por Núcleos Comunales donde no participaban las autoridades elegidas.

Es importante mencionar que el fortalecimiento de la etapa de planificación fue fundamental, pues en esos años

PASA//// UNA EXPERIENCIA INNOVADORA EN ENFOQUES Y MODALIDADES DE COOPERACIÓN

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El desarrollo de una nueva modalidad de gestión (el Núcleo Ejecutor Mixto) representó un significativo avance hacia la gestión a través de municipios.

no se contaba con suficientes proyectos debidamente elaborados, y que además tuvieran el consenso de la población local.

Por esta razón, la CE a través del PASA dio un apoyo sustancial a esta estrategia.

Posteriormente, el PASA financió también la ejecución de numerosos proyectos contemplados en estos planes. Es importante señalar que este financiamiento no sólo buscaba la construcción física de obras sino, especialmente, el fortale-

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PASA//// UNA EXPERIENCIA INNOVADORA EN ENFOQUES Y MODALIDADES DE COOPERACIÓN

cimiento de capacidades locales tanto para la planificación como para la gestión misma. Por esta razón las obras financiadas

o cofinanciadas por el PASA fueron ejecutadas directamente por las municipalidades de los distritos donde las obras habían sido planificadas, contando en este proceso con un acompañamiento externo. Este aspecto fue bastante novedoso, pues has-

ta entonces la mayoría de las obras de infraestructura mayor

eran ejecutadas por organismos públicos dependientes del nivel central y sin intervención de las municipalidades locales, en tanto que las obras menores estaban a cargo de “núcleos ejecutores” constituidos por grupos de ciudadanos también ajenos a la autoridad edil.

En conjunto, la contribución de la CE al componente de inversiones sociales y productivas se dio a través de un total de siete convenios específicos: 1997, 1999,

EL COMPONENTE DE INVERSIÓNes SOCIALES Y PRODUCTIVAS

Los PAD fueron 285 (uno por cada distrito), mientras que los PAL fueron en total 910. Los planes llegaban a nivel de identificación de proyectos, por eso, cada Plan de Acción Distrital contó con una cantidad importante de proyectos, que en total sumaron 8,071.

formulados en esos distritos incluían tanto Planes de Acción Local (PAL), como Planes de Acción Distrital (PAD). Todos

2001, 2002 (dos), 2003 y 2004-2007. Esta experiencia fue muy intensa y compleja, pues el PASA debió adecuarse a los importantes cambios políticos e institucionales que se dieron durante este dilatado período que abarcó tres Gobiernos Nacionales. En tal sentido, puede considerarse la existencia de tres etapas en el apoyo que la CE dio a este componente a través del PASA. Éstas se describen a continuación.

Primera etapa: apoyo a la elaboración de Planes de Acción Local (PAL) y Planes de Acción Distrital (PAD) En esta primera etapa, que va desde 1997 hasta el 2000, la contraparte del PASA fue el Ministerio de la Presidencia. En este perío-

do se financió la formulación de planes en 285 del total de los 419 distritos priorizados por la EFLCPE. Los planes

ellos fueron formulados con la participación de la población local y sus autoridades, con el concurso de instituciones especializadas en organizar los eventos y facilitar la participación de la población en la formulación de planes5.

Los PAL fueron planes de acción territorial, en un área geográfica denominada Unidad Territorial de Integración Económica (UTIE). Al interior de un distrito podían definirse distintas UTIEs, según la configuración del territorio, considerando la existencia de microcuencas y otros espacios territoriales con problemáticas comunes. La distinción entre PAL

y PAD trataba de dar cuenta

5//// Los Comités de Planificación Distrital eran presididos por el alcalde distrital y reunían a representantes de diversos sectores de la población, así como comunidades campesinas y representantes de organismos públicos presentes en la localidad.

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de las diferencias existentes en los distritos pobres del país, que generalmente son de amplia extensión geográfica y contienen diversas realidades económicas. Por eso, los PAD fueron 285 (uno por cada distrito), mientras que los PAL fueron en total 910. Es importante señalar que los planes

llegaban a nivel de identificación de proyectos, por eso, cada Plan de Acción Distrital contó con una cantidad importante de proyectos, que en total sumaron 8,071.

Fue la primera vez en la historia del país que se realizó un esfuerzo tan grande de planificación de base. Esta gran carte-

ra de proyectos orientó posteriormente el desarrollo de los distritos más pobres del país. Y es que sin la masiva planificación de base hecha en los años 1997 y 1999, muchos distritos pobres no hubieran recibido financiamiento, pues la existencia de planes y proyectos es un requisito indispensable para canalizar el financiamiento.

Cuadro Nº 2

Planes de Acción Local y Distrital

elaborados con recursos del PASA en el marco de la Estrategia Focalizada de Lucha contra la Pobreza Extrema (años 1997-1999)

Nº

departamento

planes elaborados pal

total documentos

Proyectos identificados

pad

1

Huancavelica

45

12

57

2

Pasco

5

1

6

59

3

Junín

53

10

63

446

4

Ica

13

5

19

67

5

Lima

31

10

43

195

358

6

Ayacucho

71

22

93

471

7

Apurímac

124

29

153

704

8

Madre de Dios

11

4

15

152

9

Loreto

128

41

169

1,269

10

San Martín

39

14

53

339

11

Huánuco

94

39

133

716

12

Ucayali

45

14

59

619

13

Arequipa

29

15

44

122

14

Tacna

10

3

13

84

15

Moquegua

13

3

16

49

16

Cajamarca

52

17

69

289

17

Amazonas

26

10

36

347

18

La Libertad

30

13

43

515

19

Puno

91

20

111

1,270

total

910

285

1,195

8,071

Fuente: UTSA

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EL COMPONENTE DE INVERSIÓNes SOCIALES Y PRODUCTIVAS

Cuadro Nº 3

Planes de Desarrollo Distrital

elaborados con

recursos del PASA (2001-2002)

El proceso de planificación apoyado por el PASA abarcó 19 departamentos del país. Sin embargo, la construcción de obras apoyadas financieramente por el PASA se dio en un número menor de departamentos, en vista de la necesidad de concentrar el esfuerzo financiero, inevitablemente limitado, en el ámbito de los departamentos más pobres.

Adicionalmente al financiamiento de los planes, en esta primera etapa la CE financió la construcción de 101 obras de infraestructura social (58 en Huancavelica y 43 en Apurímac). El financiamiento de estas obras fue hecho con cargo a los recursos remanentes del FCPUE que, al cierre del mismo, fueron incorporados al PASA. Un aspecto importante a destacar es que estas 101 obras fueron proyectos identificados en la etapa de planificación antes descrita, de modo que las Mesas de Financiamiento Regionales empezaron a dar resultado.

Otro aspecto a resaltar es que estas obras fueron ejecutadas por las municipalidades, bajo la supervisión de los entonces CTAR (Consejo Transitorio de Administración Regional) y monitoreados por el Ministerio de la Presidencia. En este caso la

CE asumió el 100% del costo de las obras, criterio que

Nº

DEPARTAMENTOS

2001

2002

TOTAL

1

Apurímac

12

2002

35

2

Cajamarca

-

23

21

3

Cusco

-

21

3

4

Puno

13

3

22

5

Ayacucho

16

9

47

6

Huancavelica

15

31

39

7

Huánuco

-

24

9

8

Junín

10

9

14

9

Loreto

5

4

5

TOTAL

71

124

195

Fuente: UTSA

cambió en los años siguientes en que se buscó compartir el financiamiento de cada obra y lograr un mayor involucramiento por parte de los Gobiernos Regionales y locales, los cuales empezaron a recibir cada vez más recursos del Gobierno Central.

La segunda etapa: período de transición y adecuación Esta etapa cubre el período 2001 a 2003, durante el cual hubo cambios en la institucionalidad pública encargada de infraestructura social. En 2001 el Ministerio de la Presidencia entró en reestructuración y dejó de operar el

proyecto PROFINES. En 2002 fue desactivado el Ministerio de la Presidencia y fue reemplazado por el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES).

Al mismo tiempo hubo modificaciones en la normatividad de la planificación de base, como consecuencia de lo cual los Pla-

nes de Acción Distrital fueron reemplazados por Planes de Desarrollo Distrital (PDD). Este aspecto iba en consonancia con la Ley de Municipalidades que otorgaba a los municipios funciones de desarrollo local,

impulsando la idea de que los Planes de Desarrollo Distrital no fuesen un mero listado de proyectos sino una propuesta para el desarrollo del ámbito distrital.

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Además del apoyo a la elaboración de Planes de Desarrollo Distrital, en esta segunda etapa se suscribió un convenio específico entre la CE y Foncodes, el organismo público encargado de financiar pequeñas obras de inversión social a través de Núcleos Ejecutores, con el propósito de financiar conjuntamente 114 obras en siete departamentos en situación de pobreza: Apurímac, Ayacucho, Junín, Huancavelica, Loreto (Alto Amazonas), Cusco y Puno. El monto de este convenio fue de alrededor de 8 millones de dólares, cubierto en partes iguales por el PASA y Foncodes. Con el 70% de este monto se financiarían proyectos de la cartera de los Planes de Desarrollo Distrital, mientras que el 30% restante atendería proyectos de la cartera regular de Foncodes.

La peculiaridad de este convenio específico es que la totalidad de los proyectos financiados debían ser ejecutados bajo una nueva modalidad de gestión, denominada Núcleo Ejecutor Mixto, bajo la cual

por primera vez se involucraba

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PASA//// UNA EXPERIENCIA INNOVADORA EN ENFOQUES Y MODALIDADES DE COOPERACIÓN

Se suscribió un convenio entre la CE y Foncodes cuyo monto fue de casi 8 millones de dólares. El 70% se destinó a proyectos de la cartera de los Planes de Desarrollo Distrital, mientras que el 30% se dirigió a proyectos de la cartera regular de Foncodes. a los alcaldes y a la propia municipalidad en la ejecución de las obras . La evaluación hecha de

en sostenibilidad, pues el municipio se comprometía a asumir el mantenimiento posterior de las obras construidas. Por otro lado, las obras construidas por Núcleos Ejecutores Mixtos entraban a formar parte del Plan de Desarrollo de la Municipalidad. Ésta es una diferencia muy importante porque las obras convencionalmente financiadas por Foncodes y ejecutadas por Núcleos Ejecutores Comunales, que desaparecían al culminar la construcción de la obra, adolecían de serios problemas de sostenibilidad posterior.

En consecuencia, aún si el

Gobierno había oficialmente desactivado la EFLCPE, gracias a los resultados exitosos del PASA, se siguió utilizando en los convenios específicos de éste los principios EFLCPE de descentralización de las inversiones y de protagonismo de las municipalidades distritales en su ejecución. Estos principios permitieron también continuar fortaleciendo la capacidad de los Gobiernos Locales, en la medida en que asumían la

6

este convenio específico demuestra que el modelo de Núcleo Ejecutor Mixto ofrecía claras ventajas, en la medida en que comprometía (“palanqueaba”) recursos de la municipalidad para la construcción de las obras, con lo que éstas ganaban

6//// El Núcleo Ejecutor es el organismo al cual FONCODES entrega el dinero para ejecutar pequeños proyectos. Convencionalmente FONCODES ha operado a través de Núcleos Ejecutores Comunales. La propuesta del Núcleo Ejecutor Mixto incorporaba, además de autoridades comunales, a las autoridades municipales, con lo cual este organismo pasaba a formar parte de la institucionalidad municipal de un modo más orgánico.

EL COMPONENTE DE INVERSIÓNes SOCIALES Y PRODUCTIVAS

En el período 2004-2006 el interlocutor del PASA fue el MIMDES, ministerio que asumió la responsabilidad de continuar ejecutando la cartera de proyectos que había sido definida en los años anteriores.

responsabilidad de ejecutar directamente (bajo supervisión y con apoyo institucional) las obras que se financiaban en su localidad.

Sin embargo, luego de la ejecución de este convenio específico, Foncodes no asumió formalmente la modalidad del Núcleo Ejecutor Mixto. Ello obedeció a decisiones de política institucional. Por esta razón, en los convenios específicos siguientes, el PASA privilegió la relación con el MIMDES, el cual mostró interés en ejecutar obras bajo una nueva modalidad denominada Municipalidad Ejecutora.

La tercera etapa: ejecución de obras bajo la modalidad de Municipalidad Ejecutora En el período 2004-2006 el interlocutor del PASA fue el MIMDES, ministerio que asumió la responsabilidad de continuar ejecutando la cartera de proyectos que había sido definida en los años precedentes. El apoyo otorgado por el

PASA en estos años consistió en apoyar financieramente al MIMDES para ejecutar las obras priorizadas en la cartera señalada.

El avance más significativo en esta etapa fue lograr y sostener la participación articulada de las tres instancias de Gobierno (Nacional, Regional y Local) en el financiamiento, acompañamiento y supervisión de cada una de las inversiones priorizadas por las partes. De esta manera se avanzó en el proceso de descentralización del financiamiento, por lo cual los recursos financieros −canalizados por el MIMDES a través de los Gobiernos Regionales− eran asignados a las municipalidades, las cuales ejecutaban las obras bajo la supervisión de los Gobiernos Regionales.

4. Acerca del apoyo del PASA a través del componente de Inversión Social y Productiva (infraestructura) entre 1997 y 2006 El primer aspecto que merece destacarse es el acierto de los

responsables al haber mantenido el apoyo a la opción planificadora y participativa representada por la EFLCPE, no obstante su pronto abandono por parte del Gobierno de entonces.

Un segundo éxito fue acercar a Foncodes a estos enfoques y lograr acordar con ellos no sólo un importante apoyo financiero sino el desarrollo de una nueva modalidad de gestión (el Núcleo Ejecutor Mixto) que representaba un significativo avance hacia la gestión a través de municipios.

Es importante señalar que el apoyo financiero otorgado a través del PASA “palanqueaba” fondos de inversión pública, con lo cual se constituía una suerte de pozo de fondos con los que se financiaban obras a ser ejecutadas con el modelo de Municipalidad Ejecutora.

En efecto, a lo largo de los diez años que van de 1997 a 2006, las obras realizadas bajo la modalidad Municipalidad Ejecutora, con apoyo del PASA, fueron en total 572.

El monto global del financiamiento invertido fue de 266.5 millones de soles (aproximadamente 89 millones de euros), del cual el PASA contribuyó con un 42.4 %. Mientras que la diferencia fue aportada por fuentes financieras nacionales, tanto del Gobierno Central como de los Gobiernos Regionales y Locales, así como por el aporte comunal. En el Cuadro Nº 4 vemos la forma como se distribuyó el financiamiento de estas obras.

PASA//// UNA EXPERIENCIA INNOVADORA EN ENFOQUES Y MODALIDADES DE COOPERACIÓN

41

Cuadro Nº 4

Resumen del financiamiento de infraestructura en los paquetes de obras cofinanciadas por el PASA (Millones de soles)

Otro aspecto

interesante fue la gradual declinación porcentual de los aportes hechos por el PASA y la creciente participación en el esfuerzo financiero asumida por las contrapartes nacionales. Al inicio, en 1999, casi la totalidad de los fondos fueron aportados por el PASA, luego el porcentaje de aporte nacional fue incrementándose, conforme se fue afinando el mecanismo de financiamiento y las instancias nacionales se iban convenciendo de las bondades del modelo. En el Cuadro Nº 5 vemos cómo se fue dando esta evolución.

Fuente de financiamiento

Monto del financiamiento

%

PASA

113.0

42.4

Gobierno Nacional

74.0

27.8

Gobiernos Regionales

48.5

18.2

Gobiernos Locales

23.3

8.7

Beneficiarios

7.7

2.9

266.5

100

Total Fuente: MIMDES

Cuadro Nº 5

Resumen de inversión en infraestructura

cofinanciada por el PASA,

por año y fuente de financiamiento (1999-2006)

Fuente de financiamiento

año

Nº obras

Total de inversión (millones S/.)

1999

101

14.9

2000

99

40.8

70.9

11.8

9.6

1.1

9.1

2001

54

15.3

25.5

68.3

4.0

0.0

8.3

2002

142

41.4

50.9

43.5

3.1

2.0

0.5

PASA %

Gobierno Nacional %

Gobiernos Regionales %

Municipalidades %

Beneficiarios %

85.5

--

--

--

14.5

2003

--

--

--

--

--

--

--

2004

42

37.3

39.3

24.4

24.0

10.7

4.1

2005

64

55.9

28.7

21.6

31.9

15.9

5.6

2006

70

60.9

25.6

31.8

26.0

14.8

6.3

Total

572

266.5

42.4

27.8

18.2

8.7

2.9

Fuente: MIMDES

42

PASA//// UNA EXPERIENCIA INNOVADORA EN ENFOQUES Y MODALIDADES DE COOPERACIÓN

EL COMPONENTE DE INVERSIÓNes SOCIALES Y PRODUCTIVAS

Los procedimientos introducidos desde 1997 en los convenios específicos del PASA para adjudicar fondos directamente a las municipalidades significaron un adelanto de varios años respecto del proceso de descentralización, que se consolidó recién en 2003.

En el Cuadro Nº 6 se muestra una clasificación de los proyectos ejecutados por el PASA de acuerdo a su tipología. Casi la

mitad (48.1%) fueron obras de vialidad, básicamente carreteras y caminos rurales de acceso a comunidades y distritos alejados. Esta elevada proporción de obras de vialidad expresa claramente la reivindicación de las poblaciones pobres de zonas alejadas del país, deseosas de poder conectarse con el resto de la red vial para poder extraer su producción, así como mejorar el acceso a ciudades intermedias para obtener servicios educativos y de salud, al igual que empleo temporal. En segundo lugar

(23.4%) aparecen las obras de riego, orientadas a mejorar la producción agropecuaria.

En proporciones menores se cuentan obras tales como electrificación e infraestructura social (escuelas, postas médicas, locales comunales, etc.).

Esta distribución refleja las prioridades que poseían los planes de desarrollo que habían sido elaborados en los años anteriores. Se

trataba entonces de obras que habían sido identificadas con la participación de la población. De este modo se evitó el financiamiento de obras poco relevantes para el desarrollo local, como ocurre muchas veces con las obras que se construyen

a partir de la decisión de solo algunas autoridades locales (por ejemplo: los famosos “monumentos de cemento” o los arcos a las puertas de los pueblos, que responden más a la dinámica de las campañas electorales que a las necesidades de la población).

La priorización de las obras hechas en los Planes de Desarrollo Distritales fue identificada antes de que apareciera el SNIP, uno de cuyos propósitos es justamente evitar inversiones de bajo impacto. Estas evidencias muestran cómo el PASA apoyó procesos significativos en cuanto a la planificación y desarrollo local, espacio en el cual su intervención tuvo un carácter precursor.

Cuadro Nº 6

Tipos de proyectos cofinanciados por el PASA (1997-2006)

Tipo de proyecto

Monto de inversión

proyectoS Nº

%

Millones de S/.

%

Vialidad

275

48.1

198.5

74.5

Sistemas de riego

133

23.4

41.9

15.7

Electrificación

35

6.1

12.8

4.8

Infraestructura social

106

18.5

8.6

3.2

Proyectos productivos

14

2.4

1.6

0.6

Planificación local

9

1.6

3.1

1.2

572

100

266.5

100

Total Fuente: UTSA

PASA//// UNA EXPERIENCIA INNOVADORA EN ENFOQUES Y MODALIDADES DE COOPERACIÓN

43

La mayoría de estas

obras fueron construidas en cuatro departamentos: Junín, Huancavelica, Ayacucho y Apurímac, así como, en menor medida en Loreto (provincia de alto Amazonas). De esta forma,

como ya se ha señalado, se nota cómo el proceso de planificación fue apoyado en 19 departamentos, mientras que el refuerzo financiero a la ejecución de las obras se concentró en sólo 5 de los departamentos más pobres.

A partir de la tercera etapa de este componente del PASA, el modelo de ejecución de obras fue denominado extraoficialmente como Municipalidad Ejecutora, pues éstas eran realizadas directamente por las municipalidades. Este modelo fue impulsado por el PASA en acuerdo con el MIMDES, pues Foncodes insistió en utilizar la modalidad de Núcleo Ejecutor Comunal y no aceptó la institucionalización del Núcleo Ejecutor Mixto (que incorporaba a la municipalidad), a pesar de los evidentes logros de ese modelo ensayado en 2002.

Un elemento que permitió la difusión masiva del modelo Municipalidad Ejecutora fue la nueva Ley Orgánica de Municipalidades, promulgada en mayo de 2003, que otorgaba a las municipalidades un rol en el desarrollo de su ámbito geográfico. Poco tiempo antes

se habían promulgado las normas sobre descentralización del país y la creación de Gobiernos Regionales elegidos por sufragio universal en cada uno de los 24 departamentos, reemplazando a los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR). En tal sentido, los procedimientos introducidos desde 1997 en los convenios específicos del PASA para adjudicar fondos directamente a las municipalidades significaron

44

PASA//// UNA EXPERIENCIA INNOVADORA EN ENFOQUES Y MODALIDADES DE COOPERACIÓN

El modelo de ejecución de obras fue denominado extraoficialmente como Municipalidad Ejecutora, pues éstas eran realizadas directamente por las municipalidades.

un adelanto de varios años respecto del proceso de descentralización, que se consolidó recién en 2003.

El procedimiento financiero aplicado en el modelo que ponía a las municipalidades en el centro de la ejecución de obras de infraestructura fue el siguiente:

Una

vez suscrito el Convenio Específico correspondiente, mediante Resolución Ministerial (crédito suplementario), los recursos de donación del PASA eran incorporados al presupuesto de cada Gobierno Regional involucrado.

El Gobierno

Regional transfería los recursos del PASA a cada uno de los municipios que tenían programado al menos un proyecto de inversión en el POA del Convenio Específico.

Esos Municipios

Distritales asumían la responsabilidad de la ejecución del proyecto por encargo de los Gobiernos Regionales, los cuales a su vez eran responsables ante el MEF de la gestión y de la contabilidad del proyecto de inversión.

EL COMPONENTE DE INVERSIÓNes SOCIALES Y PRODUCTIVAS

4.2

Convenios con el Ministerio de Agricultura

A inicios de 1999, la UTSA sostuvo conversaciones con algunas ONGs peruanas cuyos equipos técnicos habían venido trabajando con diversas organizaciones de pastores alto-andinos (“alpaqueros”) de Ayacucho, Huancavelica y Apurímac, lo que les había permitido identificar estrategias conjuntas de trabajo en temas

tales como manejo de pasturas, control sanitario, mejora genética, comercialización, entre otros. Este escenario resultaba propicio para considerar una posible intervención del PASA en una vasta zona del país (la pradera alto-andina) en la que coinciden una población muy pobre y un contexto económico con muchas posibilidades de ser desarrollado.

La entidad pública competente era el Consejo Nacional de Camélidos Sudamericanos (CONACS), un organismo dependiente del Ministerio de Agricultura (MINAG) que mostró mucho interés

en conducir un proceso de esta naturaleza. La propuesta téc-

Hasta la creación de Proalpaca, el MINAG no contaba con una estrategia orientada a mejorar las condiciones de vida de la población pobre alto-andina. Por eso se optó por apoyar la ejecución de un proyecto financiado a través del presupuesto público.

nica inicial, elaborada por las ONGs con el apoyo del PASA, fue ampliamente adoptada por el CONACS al punto de aprobarla como proyecto de inversión pública bajo el nombre de Apoyo a Campesinos Pastores de Altura (PROALPACA). La intervención técnica de este proyecto contemplaba la participación de organismos no gubernamentales con experiencia en el tema, pero los aspectos financieros y de dirección técnica estaban a cargo del Ministerio de Agricultura, a través del CONACS. Es necesario señalar que el apoyo del PASA al Ministerio de Agricultura no se dio bajo un enfoque de apoyo a políticas sectoriales. Esto se explica por cuanto, hasta la formulación de PROALPACA y su posterior adopción, el MINAG no participaba directamente de la política social, por lo que no contaba con una estrategia específica orientada a mejorar las condiciones de vida de la población pobre alto-andina.

Por eso se optó por apoyar la ejecución de un proyecto financiado a través del presupuesto público.

El objetivo central de este proyecto fue el de contribuir a superar la pobreza de la población alto-andina de los departamentos de Apurímac, Ayacucho y Huancavelica, seleccionada por sus niveles de

PASA//// UNA EXPERIENCIA INNOVADORA EN ENFOQUES Y MODALIDADES DE COOPERACIÓN

45

El PASA, antes de que apareciera el SNIP −uno de cuyos propósitos es justamente evitar inversiones de bajo impacto− apoyó procesos significativos en cuanto a la planificación y desarrollo local, espacio en el cual su intervención tuvo un carácter precursor.

pobreza extrema. En las zonas altas de estos departamentos la crianza de alpacas constituye la principal fuente de ingreso de las familias. En los años anteriores, el deterioro de las condiciones de producción y comercialización de la fibra de alpaca había sido un factor de incremento de la pobreza de las comunidades alto-andinas.

Las actividades del proyecto PROALPACA incluyeron múltiples líneas de trabajo: entrega de reproductores para mejorar la calidad genética de los rebaños, construcción de cercos para mejorar el manejo de las pasturas, capacitación de los pastores en el cultivo de pastos naturales mejorados, manejo de semilleros de pastos, construcción de almacenes para módulos de herramientas, botiquines veterinarios, mó-

46

PASA//// UNA EXPERIENCIA INNOVADORA EN ENFOQUES Y MODALIDADES DE COOPERACIÓN

dulos de esquila, cobertizos, tratamiento de rebaños contra la sarna y prevención sanitaria en crías, entre otros. Igualmente, se financió la construcción de módulos de empadre y de dormideros para proteger a los rebaños durante las heladas. Una actividad importante fue la capacitación de los productores alpaqueros para mejorar la calidad de su producción y la comercialización de fibra y carne de alpaca, además de lo cual se realizaron estudios de mercado para productores de alpaca.

Los recursos proporcionados por el PASA permitieron financiar la construcción de un camal municipal en Pilpichaca (Huancavelica), un punto tradicional de confluencia de los arreos de ganado de una gran zona. Esta obra contribuyó notablemente a mejorar las condiciones de higie-

EL COMPONENTE DE INVERSIÓNes SOCIALES Y PRODUCTIVAS

Se capacitó a los productores alpaqueros para mejorar su producción y se realizaron estudios de mercado sobre dicha actividad. Se financió, a su vez, la construcción de un camal municipal en Pilpichaca (Huancavelica).

ne del beneficio y la calidad sanitaria y comercial de la carne de alpaca ofrecida a los mercados del departamento y de la capital.

Gracias a PROALPACA se financió también un proyecto de gestión concertada del agua en cuatro distritos de la provincia de Angaraes Sur, orientado a adecuar las prácticas de riego para optimizar el uso del agua en los sistemas de cultivos y mejorar la gestión de los sistemas de producción para la seguridad alimentaria. Esta actividad ha estado a cargo del Gobierno Regional de Huancavelica, en acuerdo con las municipalidades de dicha provincia.

Al final del proyecto, en 2007, se logró ordenar el programa de acopio y venta organizada de fibra de alpaca en el ámbito de intervención del proyecto, así como mejorar las condiciones de la cadena de carne de alpaca en el eje

comercial de Pilpichaca en el sur de Huancavelica, desde el cual se abastece al mercado de Lima. Gracias al avance que para entonces había alcanzado el proceso de descentralización del país, al concluir el proyecto se pudo efectuar su transferencia al ámbito de competencias y funciones de los Gobiernos Regionales de Apurímac, Ayacucho y Huancavelica a través de sendos convenios.

En adelante el apoyo a los criadores de alpaca estará a cargo de los Gobiernos Regionales, a los cuales ha pasado a trabajar una parte del personal del CONACS que participó en la ejecución de PROALPACA. La experiencia del proyecto PROALPACA y las actividades complementarias financiadas por el PASA a favor de los productores alpaqueros fueron sistematizadas (véase el informe de Vidal Pino, 2007).

PASA//// UNA EXPERIENCIA INNOVADORA EN ENFOQUES Y MODALIDADES DE COOPERACIÓN

47

fotografía: richard hirano / el comercio

48

PASA//// UNA EXPERIENCIA INNOVADORA EN ENFOQUES Y MODALIDADES DE COOPERACIÓN

En las zonas altas de Apurímac, Ayacucho y Huancavelica, la crianza de alpacas constituye la principal fuente de ingreso de las familias. Por eso se creó un proyecto de la naturaleza de PROALPACA.

EL PASA//// UNA EXPERIENCIA INNOVADORA EN ENFOQUES Y MODALIDADES DE COOPERACIÓN

49

EL 05

EL FINANCIAMIENTO OTORGADO POR LA

COMISIÓN EUROPEA A TRAVÉS DEL PASA

50

PASA//// UNA EXPERIENCIA INNOVADORA EN ENFOQUES Y MODALIDADES DE COOPERACIÓN

EL FINANCIAMIENTO OTORGADO POR LA COMISIÓN EUROPEA A TRAVÉS DEL PASA

5.1 Los montos financiados En su conjunto, a través del PASA, la Comisión Europea otorgó al Esta-

do Peruano aproximadamente 76 millones de euros, tal como se observa en el siguiente cuadro.

Cuadro Nº 7

Recursos financieros de la Comisión Europea ejecutados en el marco del PASA, según componentes. Años 1998-2007

Componentes

porcentaje del total de la contribución del pasa

Salud

29.9

39.4 %

Educación

10.3

13.4 %

PRES/ MIMDES

29.0

38.1 %

Agricultura

6.8

9.1 %

76.0

100 %

Inversión en capital humano

Inversión Social y Productiva

Ejecución financiera (millones de euros)

Ministerios

52.8 %

47.2 %

Total

100 %

Fuente: UTSA

Gracias a estos altos niveles de implicación en las tareas cotidianas, se estima que el PASA contribuyó en su esfera de acción a mejorar la eficiencia del gasto público.

Poco más de la mitad del aporte del PASA fue dirigido al componente de inversión en capital humano (52.8%) y, dentro del mismo, la mayor parte fue canalizada al Ministerio de Salud, que obtuvo casi el 40% del conjunto del aporte del PASA. El relativamente elevado aporte otorgado al Ministerio de Salud, en comparación al que se otorgó al Ministerio de Educación (que sólo recibió el 13.4% del total), se explica por la amplia coincidencia en el criterio de focalización del gasto alcanzada con el primero, así como la descentralización del gasto al ejecutarse me-

PASA//// UNA EXPERIENCIA INNOVADORA EN ENFOQUES Y MODALIDADES DE COOPERACIÓN

51

diante el mecanismo de Encargo a los Consejos Transitorios de Administración Regional (llamados actualmente Gobiernos Regionales).

Dentro del componente de inversión social y productiva, la mayor parte (38.1% del total) fue asignada a los ministerios encargados de inversiones sociales (PRES y MIMDES). Al sector Agricultura fue asignado sólo el 9.1% del total.

En cuanto al aporte de fondos públicos regulares a las líneas apoyadas por el PASA, la realidad fue diversa. En general, las mayores contribuciones correspondieron a ministerios cuyos programas ya operaban antes del lanzamiento del PASA, como Salud y Educación. Aunque las proporciones fueron inicialmente menores en programas novedosos como la EFLCPE y sus sucesores, tratándose en su mayoría de obras de infraestructura, su cuantía absoluta fue muy importante, como lo fue

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PASA//// UNA EXPERIENCIA INNOVADORA EN ENFOQUES Y MODALIDADES DE COOPERACIÓN

también el aporte adicional y voluntario de los propios Gobiernos Locales. En cambio, en iniciativas menos estructurales como las desarrolladas en el sector Agricultura, las proporciones del aporte público fueron relativamente bajas, cubriendo esencialmente los impuestos internos.

En vista de que los fondos de la Comisión Europea puestos a disposición de los ministerios peruanos se gastaban con los mismos mecanismos del presupuesto ordinario, estos estaban sujetos a mecanismos públicos de control, tanto durante su ejecución como al término de la misma. Además de las auditorías regulares de las oficinas de control de cada ministerio, gracias a lo previsto en el Convenio Base, la Unidad Técnica de Seguridad Alimentaria-UTSA pudo encargar estudios de auditoría externa a firmas autorizadas que aplicaban estándares internacionales. Los

informes de las auditorías indican que, en su gran mayoría, los fondos del PASA fueron gastados de acuerdo a lo programado (ver, por ejemplo, el informe Aquije Chung & Asociados, 2007).

La capacidad de gasto en los convenios específicos del PASA En cada uno de los convenios específicos suscritos en el marco del PASA se establecía el monto del financiamiento externo puesto a disposición del pliego presupuestario. Ese monto se utilizaba efectivamente en la medida en que, durante el período de vigencia del convenio, el sector correspondiente lograba concluir todos los pasos técnicos y administrativos necesarios para la contratación de los bienes y/o servicios previstos. En otras palabras, con

los fondos del PASA sucedía lo mismo que con el resto de los

EL FINANCIAMIENTO OTORGADO POR LA COMISIÓN EUROPEA A TRAVÉS DEL PASA

El nivel de ejecución financiera de los convenios específicos del PASA durante el período de vigencia establecido en cada uno fue del 52% de los fondos puestos a disposición. En promedio, el 48% de los fondos del PASA tuvo que ser reprogramado para su utilización en el convenio específico siguiente.

fondos del presupuesto público (recursos ordinarios): se gastaban en la medida en que había “capacidad de gasto”.

En promedio, el nivel de ejecución financiera de los convenios específicos del PASA durante el período de vigencia establecido en cada uno fue del 52% de los fondos puestos a disposición. Esto quiere decir que, en promedio, el 48% de los fondos del PASA tuvo que ser reprogramado para su utilización en el convenio específico siguiente. Esta proporción es tal vez reflejo del nivel de ejecución de los fondos públicos mientras se llevaba a cabo el PASA, al menos en los ministerios que han participado en el programa.

Varios factores explican la relativamente baja ejecución financiera de cada convenio específico. Por ejemplo, la ejecución de los convenios no se iniciaba en el mes de enero (ver las fechas de firma de los convenios en el Cuadro Nº 8), con lo cual el período de ejecución podía ser bastante inferior a un año calendario.

Por otro lado, algunas de las actividades que incorporaban con mucho optimismo los sectores a los convenios específicos del

PASA no pasaban de ser esencialmente innovaciones. Por lo tanto tenían procesos de contratación poco desarrollados y, a menudo, sus pliegos técnicos no habían sido formulados suficientemente.

De otra parte, la contratación pública puede estar sujeta a demoras difíciles de anticipar, como las originadas cuando los postores deciden impugnar los procesos o protestar sus resultados. Como consecuencia de circunstancias como las señaladas, la ejecución de las actividades previstas se postergaba más allá del calendario presupuestario anual, provocando una ejecución financiera (pero también física) inferior a la prevista en el convenio específico.

Una dificultad adicional surgió en 2002 como consecuencia de la vigencia de nuevas normas financieras en la CE. Si bien hasta entonces los convenios específicos se aprobaban en la DCE en Lima, a partir de la vigencia del nuevo Reglamento Financiero de la CE, esta aprobación debía ser hecha en la sede central de la CE en Bruselas, lo que añadía no pocas semanas al proceso de formalización previa a la puesta en marcha.

Para remediar en parte esta situación, la CE propuso la

formulación de convenios específicos bienales, de modo que el monto que no se gastaba en un año podía ser automáticamente destinado a hacer una ampliación presupuestaria en el año siguiente, sin necesidad de suscribir un nuevo convenio específico.

Ello permitió, por ejemplo, que la ejecución del convenio específico con el MINSA para los años 2003-2004 se haya podido ejecutar al 99% del total, que es un porcentaje de ejecución bastante alto, incluso mayor al de los proyectos ejecutados por unidades autónomas.

De modo que, manejando bien los tiempos del “ciclo del convenio” (formulación, aprobación, ampliación presupuestaria, ejecución financiera), los montos puestos a disposición de la administración pública podían ser gastados en un alto porcentaje.

Tal como ya se ha señalado, otro factor que explica en par-

te la baja ejecución financiera de los fondos puestos a disposición del presupuesto público está dado por la insuficiente preparación de los pliegos técnicos de las contrataciones previstas en los convenios.

PASA//// UNA EXPERIENCIA INNOVADORA EN ENFOQUES Y MODALIDADES DE COOPERACIÓN

53

A partir de la vigencia del nuevo Reglamento Financiero de la CE del año 2002, la aprobación de los convenios específicos debía ser hecha en la sede central de la CE en Bruselas, lo que añadía no pocas semanas al proceso de formalización previa a la puesta en marcha.

Este problema ha sido particularmente serio cuando se trataba de financiar obras de infraestructura, cuya ejecución depende de una serie de procedimientos administrativos como la elaboración del expediente técnico, los procesos de licitación, etc. Lo

mismo puede decirse de los procesos de adquisición de bienes, como equipamiento para escuelas o para centros de salud, que muchas veces debían enfrentar demoras por complicaciones administrativas al momento de contratar a las empresas que ofrecían el servicio o los bienes a ser adquiridos.

Este último aspecto es bastante recurrente en la administración pública. Por ejemplo, durante el año 2003, la UTSA debió interceder directamente ante autoridades del Ministerio de Salud para permitir que un conjunto de pequeñas obras de reparación de centros de salud no fuesen tratadas como un “paquete” de obras y pudiese contratarse cada obra por separado. En caso de haber seguido la primera modalidad de contratación (como querían hacer los funcionarios de los Gobiernos

54

PASA//// UNA EXPERIENCIA INNOVADORA EN ENFOQUES Y MODALIDADES DE COOPERACIÓN

Regionales, por temor a incurrir en “vicios administrativos”), se hubiera debido realizar un concurso público de méritos, proceso que en la administración pública demora cerca de un año (o aún más, si alguna de las empresas perdedoras del concurso público objetara el proceso).

Esto sucedió también con el Ministerio de Educación, donde la compra de equipamiento para escuelas e institutos tecnológicos demoraba a veces hasta ocho meses7.

El hecho de que el PASA operara “en el corazón de la administración pública” permitió conocer de cerca la realidad de aspectos administrativos clave de la ejecución, lo cual, a menudo, obligó a actuar proactivamente para superar obstáculos que, de otra manera, hubieran significado niveles de ejecución presupuestaria aún menores que los alcanzados. Esta práctica también permitió acumular una experiencia de primera mano que resultó fundamental para identificar qué acciones podían ser incorporadas a la programación anual, o cuáles otras debían pasar por una fase

preparatoria para desarrollar mejor las ideas (mediante talleres, consultorías o acciones piloto) de manera de llevarlas a un nivel efectivo de ejecutabilidad, proceso indispensable cuando los plazos de implementación resultan en la práctica menores a un año.

Gracias a estos altos niveles de implicación en las tareas cotidianas, se estima que el PASA contribuyó en su esfera de acción a mejorar la eficiencia del gasto público, que es un aspecto a ser enfrentado y resuelto en la perspectiva del desarrollo. Pues un Estado eficiente es la mayor garantía para el sostenimiento de procesos de desarrollo.

7//// Estos casos son un ejemplo de cómo la ejecución del PASA tenía un efecto secundario muy importante, que era el de detectar y corregir (en la medida de lo posible) las limitaciones que hay en determinados procedimientos de la administración pública que dificultan que se gaste todo el presupuesto asignado. La capacidad de gasto del presupuesto público es un aspecto a ser enfrentado en una perspectiva de reforma de la administración pública, tal como se ha evidenciado en la implementación del PASA. Si los fondos donados por la CE se hubieran ejecutado a través de proyectos, posiblemente el avance podría haber sido mayor pero no se hubieran detectado estas dificultades en los procesos de la ejecución del presupuesto público. Éste es un importante argumento a favor del apoyo presupuestario, haciendo notar que la variante “apoyo presupuestario focalizado” es la que permite examinar más de cerca esta problemática.

EL FINANCIAMIENTO OTORGADO POR LA COMISIÓN EUROPEA A TRAVÉS DEL PASA

Cuadro Nº 8

Fecha de suscripción y montos financieros de los convenios específicos PASA (en US$)

Sector

Período

Ministerio de Salud

Fecha de suscripción

1997

20 de noviembre 1997

13,198,665

1998

27 de agosto 1998

9,757,650

1999-2000

31 de agosto 1999

10,241,642

2001-2002

13 de marzo 2001

9,510,000

2003-2004

10 de octubre 2003

2,396,796

2005-2006

14 de marzo 2005

6,500,000

Sub Total

Ministerio de Educación

51,604,753

1998

1 de abril 1998

4,871,880

1999

28 de abril 1999

4,295,569

2001-2002

12 de marzo 2001

5,371,785

2003-2004

9 de octubre 2003

Sub Total

PRES/ MIMDES

Foncodes

1997

27 de octubre 1997

250,988

1999

27 de julio 1999

15,615,000

2001

13 de marzo 2001

2,673,000

2002

26 de marzo 2002

5,545,000

2003

25 de julio 2003

7,540,000

2004-2006

21 de julio 2004

14,265,000

2002

10 de enero 2002

4,000,000 49,888,988

2001

13 de marzo 2001

1,350,000

2002

27 de marzo 2002

1,300,000

2003

24 de julio 2003

876,000

2004-2006

14 de julio 2004

5,400,000

Sub Total

Total

460,000 14,999,234

Sub Total

Ministerio de Agricultura

monto comprometido

8,926,000

US$ 125,418,975

Fuente: UTSA

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fotografía: Manuel garcía miró / el comercio

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Los fondos de la CE estaban sujetos a mecanismos públicos de control. Además, firmas autorizadas realizaban auditorías externas donde se aplicaban estándares internacionales.

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CONCLUSIONES

Acerca de las características del PASA

Gracias

al Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria (PASA), la Comisión Europea (CE) incrementó los fondos con los que el Gobierno del Perú realizó políticas de lucha contra la pobreza entre los años 1997 y 2007. El enfoque estratégico de este programa se basó principalmente en la idea de que en el Perú la

inseguridad alimentaria se debe principalmente a que la pobreza (y, como parte de la misma, los bajos ingresos) impiden a las familias acceder a la cantidad y la calidad adecuada de alimentos.

A continuación se brindan las principales razones por las que el PASA fue una experiencia excepcional de cooperación:

Apoyó financieramente políticas

y programas públicos de lucha contra la pobreza, directamente a través del presupuesto público. De esta forma, a través del PASA, la CE aplicó un enfoque de alineamiento de la cooperación, adelantándose en varios años a la aplicación de los principios que fueron recogidos en la Declaración de París de 2005.

Aplicó un mecanismo financiero

que no canalizó directamente los recursos donados a los ministerios ejecutores. Estos fondos fueron entregados al Ministerio de Economía y Finanzas, luego de que éste colocara a disposición de los ministerios ejecutores un monto equivalente con cargo a fondos propios. De este modo se separaban de modo efectivo las fases de financiamiento y de ejecución y, de otra parte, se transferían los fondos donados sólo cuando la ejecución de las líneas acordadas estaba en proceso.

Por primera vez en el Perú,

a través del PASA, la Comisión Europea utilizó el Apoyo Presupuestario, bajo la modalidad de Apoyo Presupuestario Focalizado (APF). Esta modalidad, que fue desarrollada por el propio PASA y tuvo un carácter precursor en América Latina, permitió conservar la trazabilidad de los recursos donados, fue adicional a fondos de igual o mayor cuantía aportados por el Gobierno a las líneas acordadas, permitió acceder a los detalles de la ejecución de las actividades apoyadas y efectuar controles financieros y técnicos tanto gubernamentales como externos.

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conclusiones

La estricta focalización geográfica, así como la cuidadosa selección de áreas temáticas fueron (junto con la modalidad APF), los elementos centrales del PASA y los factores capitales que aseguraron tanto su importancia regional y local.

Fue un apoyo multisectorial,

pues se otorgó a cuatro sectores de la administración pública: Salud, Educación, Infraestructura Social y Agricultura.

La modalidad financiera empleada

en el PASA resultó ser sumamente eficiente, tanto en términos absolutos de ejecución presupuestaria como de focalización del gasto, que fue orientado a algunas de las regiones y distritos más pobres del país. Los recursos donados a través del PASA (unos 76 millones de euros, equivalente aproximadamente a 280 millones de soles) fueron adicionales a similares recursos aportados por el Gobierno e insertados, vía créditos suplementarios de donación administrados por la Dirección Nacional de Tesoro Público del MEF, en los pliegos presupuestarios de los Ministerios sectoriales. Fueron operados conjuntamente con los demás recursos del Presupuesto Nacional y gestionados de acuerdo a las normas de la administración financiera pública del país.

El programa fue completamente conducido

por las autoridades peruanas a través de los equipos técnicos de los ministerios ejecutores y, cuando fue posible, de las autoridades locales elegidas.

En apoyo a la marcha del programa, la Comisión Europea aportó un equipo de asesoría y acompañamiento denominado Unidad Técnica de Seguridad Alimentaria (UTSA), una instancia técnica que apoyó en la identificación, formulación y seguimiento del programa en general y, en particular, de los convenios específicos a través de los cuales se ejecutó el programa. Su costo de operación fue cubierto directamente por la CE.

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El PASA como apoyo a un proceso de desarrollo focalizado

Más que sólo un programa, el PASA fue un proceso de cooperación multisectorial que durante diez años acompañó y apoyó el desarrollo de zonas pobres del Perú.

La estricta focalización geográfica, así como la cuidadosa selección de áreas temáticas fueron (junto con la modalidad APF), los elementos centrales del PASA y los factores capitales que aseguraron tanto su importancia regional y local como su impacto a nivel de zonas geográficas de alta concentración de pobreza. Si bien el apoyo financiero otorgado a través del PASA fue relativamente pequeño en comparación con el conjunto del presupuesto de cada sector que apoyó, a nivel regional constituyó una proporción mucho más alta del gasto público en el departamento, y en algunos sectores fue superior al 50%, dependiendo del área temática que se cofinanciaba. Asimismo, apoyó la introducción de líneas temáticas innovadoras, en algunos casos a nivel experimental, lo que fue particularmente apreciado por los responsables de las políticas públicas.

El hecho de apoyar el esfuerzo público permitió al PASA llegar a algunos de los lugares más apartados del país, donde habitualmente no llegaba la cooperación. Por otro lado, debe tenerse en cuenta que el ámbito de intervención de las acciones realizadas por el PASA coincidió con las zonas más golpeadas por la violencia terrorista entre 1980 y 1992: la mayor parte de las acciones financiadas por el PASA se ejecutaron en los departamentos de Huancavelica, Ayacucho, Apurímac y Junín. De manera complementaria, el apoyo del PASA llegó también a zonas rurales de otros departamentos pobres, principalmente la provincia de Alto Amazonas en Loreto.

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Focalización del PASA Alto Amazonas

LORETO Lagunas

Jeberos Balsapuerto

Santa Cruz Yurimaguas

Teniente César López rojas

JUNÍN

HUANCAVELICA

OCÉANO N PACÍFICO

APURÍMAC AYACUCHO

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Un enfoque descentralizador Además de la focalización geográfica y temática, el apoyo otorgado a través del PASA privilegió, en la medida de lo posible, un criterio de descentralización. Este criterio consistió en involucrar a instancias locales y regionales en la toma de decisiones acerca del destino de los fondos, así como en su ejecución financiera. Este enfoque se dio en todos los sectores: En Salud, una parte importante del apoyo del PASA se invirtió en las propias zonas priorizadas, mediante el mecanismo de Ejecución por Encargo, una forma de ejecución delegada acordada entre la sede central del Ministerio y sus Direcciones Regionales bajo la supervisión de los CTAR (hoy Gobiernos Regionales) respectivos. Igualmente se apoyó instancias locales de “enfoque cogestión” como los Comités Locales de Administración de Servicios de Salud (CLAS), que ha sido la iniciativa más descentralizada y participativa de la administración pública en este sector.

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El PASA apoyó algunos de los procesos más significativos y ambiciosos de la administración pública peruana relacionados con la descentralización y el apoyo a la participación local.

En Educación, a pesar de la poca descentralización de este sector durante los años del PASA, se privilegió el apoyo a iniciativas orientadas a beneficiar a la población rural más apartada de los ámbitos regionales definidos.

Cabe destacar el refuerzo que se dio a la distribución de material educativo, tanto en castellano como en lenguas originarias de sierra y selva.

En Infraestructura social, más que en ningún otro sector, se dio protagonismo a instancias descentralizadas de toma de decisión, tales como municipalidades distritales y Gobiernos Regionales. El modelo de Municipalidad Ejecutora, que permitió a los Gobiernos Locales un incremento notable en la capacidad de decisión y responsabilidades respecto de recursos para infraestructura, fue tal vez el mayor logro al respecto.

En Agricultura se apoyó a poblaciones alejadas en el ámbito alto andino, es decir poblaciones alejadas y bastante dispersas, que recibían muy poco o ningún apoyo por parte de las autoridades o de organismos de cooperación.

Allí se promovió el protagonismo de Comités Locales de pastores de alpaca y se procuró involucrar a los Gobiernos Locales en el apoyo a este sector social.

Desde esta perspectiva, el PASA apoyó algunos de los procesos más significativos y ambiciosos de la administración pública peruana relacionados con la descentralización y el apoyo a la participación local. Los procesos apoyados fueron continuados y profundizados por las posteriores gestiones públicas.

conclusiones

Fortaleciendo capacidades locales En la medida en que el PASA apoyó el esfuerzo público en las distintas fases de la inversión pública −desde la identificación hasta la ejecución misma−, fortaleció capacidades locales a muy diverso nivel. Este proceso de transferencia se desarrolló tanto a nivel central, en la definición de estrategias de desarrollo, como a nivel regional en la medida en que fortaleció capacidades de las regiones y municipios para formular planes y obtener financiamiento. Este fortalecimiento se dio entre 1997 y 2001, antes de que se aprobaran las leyes que dieron inicio formal al proceso de descentralización. El PASA, en este sentido, fue precursor en un proceso de regionalización que fue perfeccionándose con el tiempo. Lo mismo puede decirse en relación con los Gobiernos Locales, pues el PASA apoyó decididamente y adoptó los mecanismos por los cuales las municipalidades reciben y ejecutan fondos para construir obras en su ámbito geográfico. Esto también se dio antes de que la normatividad pública definiera la municipalización de las políticas sociales en el Perú.

La experiencia del PASA es una muestra clara de cómo la cooperación puede insertarse en la agenda del sector público, evitando superposiciones que se dan cuando la cooperación define una agenda propia. El hecho de operar a través del sector público no sólo refuerza capacidades locales sino que permite compartir agendas.

La experiencia del PASA es una muestra clara de cómo la cooperación puede insertarse en la agenda del sector público, evitando superposiciones que se dan cuando la cooperación define una agenda propia.

sible financiar políticas públicas mediante Apoyo Presupuestario. Esta experiencia introdujo, por primera vez en el Perú, un enfoque de alineamiento de la cooperación con las políticas nacionales, casi una década antes de que este principio fuese recogido en la Declaración de París de 2005.

Desde este punto de vista, las dificultades de operar a través del sector público no deben considerarse como limitaciones, como tradicionalmente han sido vistas por la cooperación, sino como aspectos a ser enfrentados y superados de manera conjunta. El aspecto más resaltante que se puede mencionar es el relacionado con la lentitud en la ejecución presupuestaria y en la ejecución de obras. La problemática de eficiencia en la ejecución del sector público ha sido percibida por el PASA como una oportunidad para la labor conjunta y un problema a ser resuelto, y no como una limitación. Esto ha podido darse porque el PASA no ha tenido agenda propia sino que ha compartido la agenda del sector público.

La modalidad Apoyo Presupuestario y el alineamiento de la cooperación La ejecución del PASA demostró que en el Perú es po-

El hecho de que en 1996 la Comisión Europea no tuviera aún procedimientos detallados para la utilización de fondos donados aplicando la modalidad Apoyo Presupuestario permitió que se desarrollara una modalidad particular que limita la fungibilidad (libre disponibilidad) de los fondos otorgados y permite un seguimiento estrecho y continuo de los mismos. En tal sentido, el PASA puede ser

considerado como expresión de un momento inicial y de ensayo de las modalidades de Apoyo Presupuestario en el Perú, así como una experiencia replicable en otros escenarios en los que existen condiciones que hacen aconsejable esta variante.

La capacidad de adecuación a situaciones cambiantes El contexto político-institucional que existía en el país al momento de la formulación del PASA (año 1996) se modificó varias veces durante sus diez años de vida. En efecto, al primer Gobierno de Alberto Fujimori le siguió un segundo mandato hasta su interrupción, siguiendo diferentes presidentes en el poder: Valentín Pania-

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gua durante el período de transición, luego Alejandro Toledo, y finalmente Alan García. A

pesar de los cambios que se dieron en las orientaciones políticas durante estos cuatro Gobiernos, el PASA pudo adecuarse a circunstancias cambiantes y sin consecuencias traumáticas. Por el

La problemática de eficiencia en la ejecución del sector público ha sido percibida por el PASA como una oportunidad para la labor conjunta y un problema a ser resuelto, y no como una limitación.

contrario, en varios aspectos la continuidad de su ejecución se constituyó en un elemento de estabilidad. Los principales factores que contribuyeron a la capacidad de adecuarse a situaciones cambiantes fueron los siguientes:

Existencia de la Unidad Técnica de Seguridad Alimentaria-UTSA que, como instancia de acompañamiento y memoria histórica, aseguró la continuidad y evolución del programa y su adherencia a los principios rectores recogidos en el Convenio Base, a pesar de los sucesivos cambios de administraciones y la frecuente incorporación de nuevos responsables que desconocían la lógica y los procedimientos del programa.

El carácter flexible del diseño del PASA, pues el apoyo se otorgaba a través de convenios específicos de duración limitada cuyos contenidos podían renovarse y enriquecerse de año en año. Cada convenio específico se suscribía con un ministerio y tenía objetivos precisos en cuanto a líneas de acción a ser cofinanciadas, así como el ámbito geográfico donde debía intervenirse, todo lo cual podía revisarse al momento de elaborar el convenio específico correspondiente al año siguiente.

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La firme institucionalidad del Ministerio de Economía y Finanzas permitió asegurar la continuidad de los procedimientos financieros establecidos especialmente para aplicar la modalidad de Apoyo Presupuestario.

Realizar innovaciones prometedoras y apoyar procesos sostenibles El apoyo otorgado a través del PASA permitió numerosos logros en términos de servicios públicos incrementados en salud, educación, infraestructura y producción pecuaria. En los capítulos 4 y 5 de este documento se han señalado los logros cuantitativos más significativos que el PASA ha permitido alcanzar.

Sin embargo, más allá de las metas alcanzadas y los impactos logrados, el PASA impulsó y apoyó procesos sostenibles en el tiempo y que, al surgir de la iniciativa de los propios gestores públicos, probablemente serán continuados con cargo a los recursos permanentes del tesoro público. Los procesos sostenibles más importantes que el PASA impulsó son los siguientes:

En Salud: Inclusión de los más pobres al sistema de salud. A través de la modalidad de oferta flexible a favor de poblaciones dispersas y excluidas (brigadas itinerantes).

Desde el año 1997 este apoyo permitió no sólo ofrecer atención efectiva en muchos asentamientos distantes, sino también fortalecer el desarrollo técnico

Más allá de las metas alcanzadas y los impactos logrados, el PASA impulsó y apoyó procesos sostenibles en el tiempo y que, al surgir de la iniciativa de los propios gestores públicos, probablemente serán continuados con cargo a los recursos permanentes del tesoro público.

de la propuesta así como su institucionalización, tanto en la sede central del MINSA y en las Direcciones Regionales de Salud. Actualmente existen más

de 70 brigadas itinerantes que actúan a nivel nacional y que son financiadas mayoritariamente con recursos de tesoro público.

Programa maternoinfantil en el ámbito rural. Se reforzaron diversas líneas que contribuyeron significativamente a extender la cobertura de este programa nacional de salud en el ámbito rural.

De especial relevancia es el apoyo dado a la innovación en la atención de parto institucional integrando prácticas tradicionales, reforzando su priorización en las políticas de salud.

Mejora de la infraestructura de los establecimientos de salud.

Aumentaron las capacidades

en las regiones para formular y ejecutar proyectos de mediana envergadura. Pues al no contar con garantía del financiamiento, las Direcciones Regionales de Salud consideraban muy riesgoso invertir tiempo y recursos en el complejo proceso de elaboración de perfiles y

El apoyo otorgado a través del PASA permitió numerosos logros en términos de servicios públicos incrementados en salud, educación, infraestructura y producción pecuaria.

expedientes técnicos que exige el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). La garantía de

financiamiento que daban los convenios del PASA permitió invertir recursos en la elaboración de perfiles y expedientes técnicos. El corto período utilizado y el nivel de ejecución logrado con estos proyectos supera significativamente los promedios que, en el marco del SNIP, se reportan en la ejecución de inversiones públicas. Adicionalmente, el PASA permitió la mejora de pequeños establecimientos, en la periferia de las redes de salud.

inmunizaciones. Se fortaleció el Programa Nacional de Inmunizaciones en el ámbito rural, tanto a nivel de adquisición de vacunas como de equipamiento básico para extender la cadena de frío. El resultado fue el aumento de la cobertura de la vacunación infantil en el ámbito rural.

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Programa de Administración Compartida (CLAS). Se dio un soporte continuo para el desarrollo y la consolidación de esta propuesta innovadora de gestión participativa de los establecimientos de salud, la cual, desde entonces, se extendió a nivel nacional y se mantiene hasta el presente.

El impulsó que se dio a la formación técnica no logró desarrollar procesos coherentes, ni estrategias sostenidas que son precondiciones para resolver los problemas de fondo de este nivel educativo.

Seguro Integral de Salud en el ámbito rural.

El PASA fue el primer programa de cooperación internacional que apoyó financieramente al SIS, focalizando su esfuerzo en el ámbito rural del departamento de Ayacucho. Este apoyo tuvo un considerable “efecto demostración”, pues más adelante se sumaron los programas de la Cooperación Belga, USAID, UNFPA, Banco Mundial, etc. Se demostró que era factible apoyar presupuestalmente un programa de esta naturaleza utilizando los procedimientos de ejecución y control nacionales.

Salud mental. El apoyo otorgado permitió iniciar este programa, orientado a víctimas de la violencia interna, en los departamentos más afectados por este problema. Actualmente este programa sigue operando con recursos ordinarios.

En Educación: Educación primaria rural. Se incrementó significativamente el financiamiento de la capacitación docente y provisión de material educativo para las escuelas rurales en los departamentos de sierra y selva.

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Escuelas de frontera.

Esta línea de financiamiento

contribuyó a que las escuelas de este ámbito, mayormente rurales, mejoren su capacitación y equipamiento, y empiecen a superar el aislamiento y la incomunicación en las que se encontraban.

Textos en lenguas vernáculas. Se incrementó sustancialmente la edición e impresión de textos bilingües para niños indígenas, con lo cual desde 1999 se ha hecho posible darle apoyo tangible a la ejecución del Programa de Educación Bilingüe Intercultural.

Formación técnica laboral. Aunque el apoyo en esta materia ha sido importante para los cuatro departamentos donde se ejecutó, no logró impulsar procesos coherentes, ni estrategias sostenidas que son precondiciones para resolver los problemas de fondo de este nivel educativo. Ello obedeció en buena parte al insuficiente desarrollo de una política y de prioridades claras en este tema.

En Infraestructura Social: Apoyo a la planificación participativa. Este importante proceso, lanzado por el Gobierno en el marco de la Estrategia Focalizada de Lucha Contra la Pobreza Extrema-EFLCPE apoyada y sostenida por el PASA, permitió aumentar la participación de la población de los distritos más pobres del país en la priorización de las inversiones públicas. Así se formuló

planes coherentes y que

conclusiones

Los posteriores Gobiernos Regionales se nutrieron de la experiencia del PASA, rescatando en gran medida los mecanismos de apoyo financiero ensayados con su concurso años antes.

respondían mejor a las necesidades de la población, originando un banco de proyectos de creciente calidad, que posteriormente pudieron ser financiados no sólo por la Comisión Europea sino por otras fuentes financieras, tanto públicas como de cooperación.

Fortalecimiento de las instancias en los Gobiernos Regionales.

El PASA apoyó desde el inicio la intermediación financiera y técnica de los CTAR en el proceso de financiamiento de la inversión pública municipal.

La posterior constitución de Gobiernos Regionales elegidos mediante sufragio les permitió nutrirse de la experiencia del PASA, rescatando en gran medida los mecanismos de apoyo financiero ensayados con su concurso en la etapa anterior.

Focalización de inversiones y proceso de descentralización efectiva. El apoyo otorgado

centralización en 2001, tal vez el evento político de mayor trascendencia en tiempos recientes.

a estas opciones desde el inicio del PASA permitió darles un impulso indispensable cuando esta política aún no era prioritaria, así como, posteriormente, mantener el apoyo aún cuando se descontinuó la EFLCPE.

Descentralización de las inversiones. Esta estrategia se mantuvo en los sucesivos convenios financiados por el PASA, a tal punto que parecía ser una estrategia “del PASA”, cuando en realidad era una estrategia pública peruana, que tuvo su propia inercia de continuidad, hallando refugio en el PASA durante una época de crisis y debilitamiento de políticas. Esto permitió tener un “modelo vivo” al momento del lanzamiento del proceso de des-

En Agricultura: Apoyo a los criadores de alpaca. Si bien este apoyo se dio a través de un proyecto, actualmente los Gobiernos Regionales han asumido el compromiso de dar continuidad y sostenibilidad a las acciones iniciadas por PROALPACA en apoyo a la población alto andina. Aunque los limitados fondos asignados no permiten aún considerarla una política prioritaria, los principales profesionales que han ejecutado este proyecto han sido incorporados a los equipos técnicos de sus respectivos Gobiernos Regionales. La infraestructura financiada permitirá dar continuidad a las acciones futuras en esta materia.

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REFLEXIONES FINALES El presente

documento ha buscado establecer el contexto y los principales condicionantes tanto al inicio del PASA como durante su ejecución, así como describir las soluciones adoptadas para cumplir con el mandato de ejecutar un programa de Apoyo Presupuestario y exponer los principales objetivos alcanzados.

Puede afirmarse que el PASA logró constituirse como un programa de Apoyo Presupuestario Focalizado tanto temática como geográficamente en zonas de mayor pobreza. De otro lado, gracias al diálogo entre las partes y a las opciones identificadas por los equipos técnicos del Gobierno con el apoyo de la asistencia técnica, el PASA logró establecerse como una experiencia innovadora que permitió la

En el contexto en el que le tocó desarrollarse, el PASA logró canalizar los fondos donados a través de los instrumentos de ejecución financiera del Estado sin perder de vista la necesidad de asegurar el cumplimiento de las acciones acordadas en cada plan operativo.

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focalización del gasto conjunto del Estado y de la cooperación en algunos de los distritos más pobres y alejados.

En particular, el PASA es reconocido como programa pionero en el apoyo a procesos de planificación local y financiamiento de inversiones a nivel municipal, algunos de los cuales han sido recogidos por el proceso de descentralización del país iniciado en 2003.

La experiencia del PASA demuestra la importancia de los factores que favorecen el alineamiento de la cooperación con las políticas nacionales, principalmente los siguientes: Voluntad de diálogo.

Continuidad y priorización de políticas y programas públicos, así como su expresión tangible (financiamiento significativo y paritario).

Continuidad de las instituciones públicas con las cuales se diseña la propuesta.

Utilización de procedimientos nacionales.

Masa crítica mínima del monto de la cooperación que permita la inserción de la cooperación en procesos significativos.

A nivel de los recursos humanos, resulta muy importante asegurar la continuidad de los principales cuadros técnicos y el acompañamiento sagaz y eficaz de la asistencia técnica externa.

El PASA estuvo mejor alineado con las políticas públicas en los años en que existieron políticas claras a las cuales podía apoyar. La disminución del nivel de alineamiento se dio en aquellos casos en que no existía una clara priorización financiera (como en el PASA- Agricultura, donde el apoyo debió limitarse a financiar un proyecto a favor de productores alto-andinos pobres), o cuando se produjo algún debilitamiento de las orientaciones estratégicas iniciales (como en los últimos convenios PASA- Educación, donde las acciones financiadas resultaban actividades específicas poco integradas en políticas permanentes).

En lo relativo a la modalidad de Apoyo Presupuestario Focalizado aplicada por el PASA, la experiencia del programa permite afirmar que, en el contexto político-institucional en el que le tocó desarrollarse, el PASA logró canalizar los fondos donados a través de los instrumentos de ejecución financiera del Estado sin por ello perder de vista la necesidad de asegurar el cumplimiento de las líneas y acciones acordadas en cada plan operativo.

La experiencia del PASA confirma los beneficios que conllevan que la asistencia técnica actúe bajo el claro liderazgo de las autoridades locales. Así se asegura su continuidad en el futuro y su “apropiación” por parte de instancias nacionales.

Este mecanismo resultó la mejor garantía de cumplimiento de las acciones acordadas e, indirectamente, del buen destino de los fondos donados. Es importante recordar que el concepto de “focalización” tiene no sólo una connotación geográfica sino también temática: a través del Apoyo Presupuestario Focalizado se puede asegurar el dónde y el qué se financia.

La administración pública peruana cuenta con importantes mecanismos que permiten hacer seguimiento a los fondos de donación, aún después de que sido incorporados al Presupuesto Público. El principal medio es el Sistema Integrado de Administración Financiera, el cual, aunque no es propiamente un instrumento de fiscalización sino de administración financiera, permite efectuar comprobaciones satisfactorias acerca del destino de los recursos en relación a los propósitos y los ámbitos acordados en los convenios de donación.

Más allá de meramente “apoyo sectorial”, el Apoyo

Presupuestario Focalizado debería priorizar el apoyo a nivel “sub-sectorial”, es decir, apoyar estrategias innovadoras específicas o líneas de intervención concretas, además de priorizar se ejecución en ámbitos geográficos delimitados. La ventaja de apoyar sub-sectores más que sectores en su conjunto, radica también en el hecho de que se puede canalizar mejor la asistencia técnica y concentrarse en apoyar estrategias de

El PASA es reconocido como principal impulsor de procesos de planificación local y financiamiento de inversiones a nivel municipal, algunos de los cuales han sido recogidos por el proceso de descentralización del país iniciado en 2003.

intervención específicas y bien delimitadas.

La experiencia del PASA confirma también los beneficios de que la asistencia técnica actúe bajo el claro liderazgo de las autoridades locales, evitando así que las estrategias apoyadas sean identificadas como iniciativas de las instancias de la cooperación. Aquello tiene consecuencias en la sostenibilidad de los procesos apoyados en la medida en que, si estos son definidos técnicamente por las instancias nacionales, mejoran las probabilidades de su continuidad en el futuro y su “apropiación” por parte de instancias nacionales. Es importante tener en cuenta el carácter pasajero de la cooperación, la cual debe apoyar procesos que continúen una vez culminado el apoyo otorgado.

A la luz de la experiencia del PASA se confirma el principio según el cual la cooperación debe apoyar procesos significativos y no solamente realizaciones materiales. La importancia de la cooperación no está dada tanto por la cantidad de cosas que

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Más que “apoyo sectorial”, el Apoyo Presupuestario Focalizado debería estar relacionado con apoyos “subsectoriales”, es decir, ligado a estrategias específicas o a líneas de intervención concretas, así como a ámbitos geográficos delimitados.

financia como por la calidad y relevancia de los procesos que apoya y consolida.

Pensando en el futuro, las modalidades particulares propias del PASA se adaptan convenientemente a la ejecución de iniciativas de cooperación que, siguiendo el enfoque Apoyo Presupuestario, se ejecuten en contextos políticoinstitucionales en los que la identificación temática, la focalización de las actividades y el seguimiento de su ejecución fuesen necesarios para confirmar el destino específico de los recursos transferidos.

De igual forma para apreciar localmente el impacto de las acciones financiadas, incluso cuando los mecanismos financieros fuesen razonablemente exhaustivos, las políticas sectoriales estuviesen enfocadas en los objetivos conjuntamente establecidos o las acciones de los programas fuesen coherentes con esos objetivos.

La experiencia del PASA puede ser catalogada no solo como

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un buen ejemplo de un programa de Apoyo Presupuestario de primera generación sino de las virtudes y beneficios de la variante Apoyo Presupuestario Focalizado, con todas las características de este modelo de intervención, aunque reteniendo un papel para la asistencia técnica externa en los procesos de identificación y seguimiento de las intervenciones financiadas. *** En la experiencia de Apoyo Presupuestario desarrollada a través del PASA cabe resaltar el acierto en la elección del enfoque Seguridad Alimentaria como línea programática para abordar distintos aspectos de la multidimensionalidad de la lucha contra la pobreza. En efecto, el enfoque dual capital humano – capital físico ha permitido a los ministerios ejecutores abordar simultánea y coordinadamente la problemática en salud preventiva, en educación básica, en planificación local y en infraestructura productiva y social.

Mirando hacia adelante, futuras iniciativas en Seguridad Alimentaria deberían tomar en cuenta los cambios dramáticos que viene ocurriendo en los mercados internacionales de alimentos, su creciente utilización para atender las necesidades del sector energético, el aumento y volatilidad de sus precios y el impacto de estos en la capacidad de atender las necesidades alimentarias de los más pobres.

Asimismo, debería darse cada vez mayor atención a los problemas propios del manejo del medio ambiente y a abordar los desafíos del cambio climático.

Lo anterior pone en evidencia la importancia de continuar el camino abierto por el PASA, procurando ampliar la acción de la cooperación en la temática Seguridad Alimentaria, incluyendo nuevas esferas de impacto a largo plazo como la investigación de impacto a corto plazo, la formación técnica, la capacitación, el fomento y transformación de la producción y, de manera general, la mejora del ingreso familiar de los grupos más necesitados.

Documentos consultados La mayoría de estos documentos no han sido publicados o han sido objeto de una edición restringida por tratarse de documentos de trabajo o de informes de estudios.

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Abbès, Jean Marie Asistencia técnica para el acompañamiento a la ejecución y cierre del programa PASA. Informe final.

Lima, 2007.

Delegación de la Comisión Europea en el Perú Asistencia Técnica para el acompañamiento a la ejecución del cierre programa PASA-Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria. Informe final.

Lima, octubre 2007.

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Fondo de Contravalor Perú-Unión Europea Contribución a la seguridad alimentaria y lucha contra la pobreza en el Perú. Diez años de experiencia del Fondo de Contravalor Perú-Unión Europea.

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Bonfiglio, Giovanni Evaluación y sistematización del modelo de Núcleo Ejecutor Mixto en los departamentos de Junín, Huancavelica, Ayacucho y Apurímac.

Montañez, Vilma y Fernández, Danilo Sistematización de las actividades desarrolladas en el sector salud en el marco del PASA PERU-Comisión Europea 2003-2006.

Piazza, María del Carmen Sistematización de las actividades desarrolladas en el marco del PASA PERUCE 1997-2003. Unidad Técnica de Seguridad Alimentaria. Lima, marzo 2004.

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Proyecto PROPAL, GTZ. Proyecto PASA, Unión Europea La Estrategia Focalizada de Lucha contra la Pobreza Extrema. Lima, junio 1999. 101 p.

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Resumen informativo de los convenios suscritos con el Estado Peruano en el marco del PASA PERÚ-CE. Lima, junio 2005.

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UNIÓN EUROPEA La Unión Europea está formada por 27 Estados Miembros que han decidido unir de forma progresiva sus conocimientos prácticos, sus recursos y sus destinos. A lo largo de un período de ampliación de 50 años, juntos han constituido una zona de estabilidad, democracia y desarrollo sostenible, además de preservar la diversidad cultural, la tolerancia y las libertades individuales.

La Unión Europea tiene el compromiso de compartir sus logros y valores con países y pueblos que se encuentren más allá de sus fronteras.

Delegación de la Unión Europea en Perú Av. Comandante Espinar 719, Miraflores, Lima 18, Perú Casilla Postal 18-0792, Lima 18 Teléfono (+51-1) 4150800 Fax (+51-1) 4465100 www.delper.ec.europa.eu delegation-peru@ec.europa.eu PASA: Una experiencia innovadora en enfoques y modalidades de cooperación Febrero 2010 Tiraje: 500 ejemplares PUBLICACIÓN DE LA DELEGACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA EN PERÚ Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú: 2010-06904 Edición, diseño gráfico e ilustraciones: DDC – Fábrica de Ideas Dirección de arte: Xabier Díaz de Cerio Diseño y diagramación: Mario Segovia Guzmán Textos: Giovanni Bonfiglio Revisión de textos: Marco Gandolfo con la ayuda de Patrick Reboud, Jean Marie Abbes, Roberto Cogno, Alejandro Vásquez, Franz Ibañez, Javier Abugattás, Julio Pedroza, Marco Cruzado, Edmundo Murillo, Maricarmen Piazza, Luis Piselli y Violeta Costilla.

Imágenes: Archivo PASA, salvo páginas 15, 16, 21, 22 31, 32, 47, 48, 55, 56 (Archivo diario El Comercio).

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PASA//// UNA EXPERIENCIA INNOVADORA EN ENFOQUES Y MODALIDADES DE COOPERACIÓN

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