In de aanloop naar het congres is de Academie voor Overheidscommunicatie de interviewserie ‘Open & Bloot’ gestart, waarin smaakmakers uit de wereld van politiek, bestuur en media hun visie geven op de transparantie van de overheid. We spraken met Jacques Wallage, Betteke van Ruler, Jan Schinkelshoek, Paul Schnabel, Alexander Pechtold, Thom Meens, Johan de Leeuw en Pieter Idenburg. Laat deze mensen je aan het nadenken zetten over transparantie, openheid en vertrouwen en de overheid. En discussieer mee in de LinkedIn groep ‘Open & Bloot’.
1
2
Tien jaar geleden presenteerde Jacques Wallage het rapport van zijn staatscommissie over de toekomst van de overheidscommunicatie ‘In dienst van de democratie’. Terugblikkend ziet Wallage dat het rapport zijn dieptewerking heeft gemist: “De overheid zit opgesloten in haar eigen verticale kokers. Dat belemmert een echt gesprek met de samenleving.”
“Vertrouwen verdien je in een goed proces.”
“Als ik terugkijk, zie ik dat dit rapport echt betekenis heeft gehad voor de professie. Naar aanleiding van het rapport is geïnvesteerd in de professionalisering van het vak overheidscommunicatie. Kijk naar Factor C, naar het werk van de Academie voor Overheidscommunicatie. Dat is allemaal heel positief. Wat ik ook zie is dat de leiding van departementen zich bewust is geworden van dat communicatie te belangrijk is om aan de afdeling communicatie over te laten. Er is meer aandacht voor het proces, ook dat is goed nieuws. Maar nu komen we in ingewikkelder vaarwater. De cruciale vraag is: is de burger ook beter bediend? Natuurlijk is er geïnvesteerd in de beschikbaarheid van informatie via o.a. Rijksoverheid.nl. Openbaarheid is voor de burger cruciaal. Maar voor actieve openbaarheid zie ik nog geen systematische aandacht. De gedachte in het rapport was dat het kabinet aan het begin zo’n 15 speerpunten benoemt. En dat de departementen vervolgens tenminste over die hoofdpunten van beleid alle niet-geheime overheidsinformatie beschikbaar zouden stellen op internet. Alle rapporten, verslagen, onderzoeken die bij een ministerie bekend zijn, in een begrijpelijke index. De geïnteresseerde burger zou op basis van die informatie, beter zijn eigen mening kunnen vormen.” “Het publiceren van informatie heeft natuurlijk allereerst een interne werking: het dwingt departementen te onderzoeken wat ze hebben liggen en waar anderen gebruik van kunnen maken. Vanuit de gedachte: alles openbaar, tenzij… Dat is niet gebeurd. Er is dus geen sprake van actieve openbaarheid. Openbaar maken staat nog steeds te veel in functie van de belangen van het kabinet van de dag. Het actief openbaar maken heeft ook betekenis voor het voeden van de nieuwsgierigheid van de burger. Burgers willen graag meer weten. De commissie van toen pleitte voor een bredere beschikbaarheid van informatie. Nu wordt veel pas zichtbaar na het aanbieden van bestuurlijke opvattingen aan de Kamer. Deze manier van omgaan met de volksvertegenwoordiging frustreert de burger in zijn participatie. Natuurlijk, wij leven in een tijd met een gekozen volksvertegenwoordiging. 3
Als u terugkijkt op 10 jaar nadat het rapport verschenen is, wat valt u dan op?
Hoe draagt het openbaar maken van informatie bij aan het betrekken van de burger?
Dat is een feit. Maar we leven ook in een tijd dat de burger zichzelf wil vertegenwoordigen. Dat betekent dat we transparant moeten zijn. Een gekozen volksvertegenwoordiging is geen excuus om niet transparant te hoeven zijn.”
Maar wil de burger wel meedoen, is hij wel betrokken?
Waarom doen we niet meer beroep op de samenleving?
Wat betekent dit voor de ambtenaren op de departementen?
“Heel veel onderzoeken laten zien dat er een groep is die constructief wil meedenken. Maar er is ook een groep die gewoon goed bediend wil worden. En er is ook een hele grote groep die helemaal niet wil meedenken, die inactief is op dat gebied. Willen we de dynamiek van de democratie vergroten moeten we ergens beginnen. En dat begint met het serieus nemen van de opdracht tot actief openbaar maken en beter gebruik maken van kennis en ervaring in de samenleving, van betrokkenheid tonen. Nederland wordt bestuurd door beroepspolitici, en aan de kant van de burger is er een diplomademocratie. Dat betekent dat mensen met een beperkte opleiding vaak achter het net vissen. Bestuurders moeten beseffen dat zij in dienst zijn van de democratie, en dat zij dus moeten investeren in het democratisch proces. Het bestuur verdient nu eenmaal zijn vertrouwen in de publieke ruimte. De wisselwerking tussen departementen en politiek is daarvoor onvoldoende. Er is kennis en ervaring van buiten nodig. Van mensen die het dagelijkse werk doen, die recht van spreken hebben. Ik pleit voor het organiseren van een betekenisvolle dialoog. Zodat we de ‘wisdom of crowds’ benutten. Bovendien: als mensen zich betrokken voelen, accepteren ze ook de uitkomst beter. De manier waarop je tot effectief beleid komt, is dus bijna net zo belangrijk als het beleid zelf. De organisatie van dit proces verdient veel meer aandacht. De aanbeveling om communicatie in het hart van beleid te brengen, staat dus nog altijd.” “Dat is eng, het is bedreigend. Het gesprek tussen overheid en samenleving verloopt nu via het politieke primaat, en via de visies van de politieke partijen. Dat loslaten voelt alsof je macht uit handen geeft en de regie verliest. Het tast het gevoel van het primaat van de politiek aan. Die willen zo veel mogelijk vanuit een cockpit een stempel zetten op de uitkomst. Dat past in een verzuilde samenleving, maar dat zijn we niet meer. Ik zeg niet dat je participatieve democratie in de plaats moet zetten van representatieve democratie. Het is niet of-of, maar en-en. Eigenlijk zou de Kamer aan de minister moeten vragen: heeft u wel gesproken met de samenleving? Maar dat doen ze niet, want dat voelt alsof ze hun eigen graf graven. Er zijn partijen die het wel doen: de SP is daar goed in. Een mooi voorbeeld is de aanpak van het Openbaar Ministerie. Het OM toont wel degelijk interesse voor de prioriteiten van de burger. Onderzoek heeft aangetoond dat bumperkleven op nummer 1 staat van de irritaties bij Nederlanders. Het OM zit daar nu boven op. Deze ontwikkeling wil echt niet zeggen dat hiermee het werk van het Kamerlid overbodig wordt. Dat is niet zo; de Kamer moet de ambtelijke bril weer verruilen voor een ideologische bril en weer visie gaan bepalen. Ook het werk van de journalist blijft belangrijk. Die moet duiden, analyseren, onderzoek doen.” “We hebben ambtenaren nodig die een brug slaan met de samenleving. Die dicht staan bij wat daar gebeurt. Die investeren in de geloofwaardigheid van het publieke domein. Dat verrijkt het beleid, levert draagvlak op en doet recht aan het feit dat we in dienst zijn van de democratie. Het rapport uit 2001 heette niet voor niets zo. Maar binnen de overheid zijn we gaan werken als een bedrijf met rationeel management. Maar we zijn geen commercieel bedrijf. We moeten wel zakelijk werken, maar zijn in dienst van de democratie en moeten zoeken naar draagvlak.” 4
“Het heeft voor een belangrijk deel te maken met onze definitie van professionaliteit. Dat is vaak nog: meer weten dan de leek. Expert zijn. Terwijl het zou moeten betekenen: mensen en organisaties aftappen, verbindingen leggen tussen wat er in de samenleving gebeurt met wat er mogelijk en haalbaar is. Als je een beroep doet op experts uit de samenleving, gaan die meeleven en meedenken, en wordt de uitkomst ook meer geaccepteerd. Meer expertise in huis wil echt niet zeggen dat er meer vertrouwen is. Dat vertrouwen verdien je in een goed proces. Een goed voorbeeld vind ik de Zuiderzeespoorlijn. Daar zijn door Rijkswaterstaat met de burgemeesters van gemeenten langs het traject hele goede gesprekken gevoerd en duidelijke afspraken gemaakt over de opbrengsten van de gronden en het investeren van gelden in de spoorlijn. Dat die lijn er vervolgens niet gekomen is, is een hele andere kwestie. Maar dat lag niet aan Rijkswaterstaat. Dat wij het beter willen weten, zit ons in de weg. We vinden het moeilijk te accepteren dat er m ensen zijn die misschien meer kennis en ervaring hebben.” “Ik zie goede ontwikkelingen: er wordt veel geïnvesteerd in politiek bestuurlijke sensitiviteit. Dat is heel belangrijk, dat we leren dat we in dienst staan van de democratie. We leven in een internetdemocratie: die dwingt zaken af, maakt de verontwaardiging van de burger zichtbaar. Populisme is een thermometer van de spanning tussen de horizontale en de verticale wereld. Het is geen ziekte en geen medicijn, het is de thermometer. Bij populisme is er in plaats van verbinding sprake van kortsluiting. Het is een symptoom van onvrede over de situatie waarin er besluiten over je worden genomen, zonder jou. Juist de horizontale verbinding moet ervoor zorgen dat onderliggende signalen opgepakt worden, gehoord worden. Veel van dit stond al in het rapport van 2001, maar is niet opgepakt omdat politici opgesloten zaten in de toppen van de verticaliteit. De hiërarchische structuren waarlangs de overheid georganiseerd is. Nu horizontaliseert de samenleving in rap tempo. Dit vraagt dus om het openbreken van het besluitvormingsproces. Dat zit er absoluut aan te komen.”
Wat weerhoudt ons om die samenleving meer te betrekken?
Wat moet er volgens u gebeuren?
“De traditionele rol van voorlichting en woordvoering blijft gewoon staan: goed en correct informeren. Niet spinnen, geen reclame maken voor de bewindspersonen. Ik pleit voor het versterken van de authentieke professionaliteit: het scheiden van de missie van een departement en van het electoraal belang. Anderzijds vraagt het ook om een herinrichting van het politiek ambtelijke proces. Er moet veel meer accent komen te liggen op het organiseren van de verbinding tussen een mondige samenleving met de politiek. De communicatiediscipline kan dit bij uitstek vorm geven en ondersteunen. Dat betekent onder andere het organiseren van de dialoog, het autonoom aanbieden van informatie over beleid en organisatie. En andersom: zicht bieden in wat er bijvoorbeeld op het internet allemaal gebeurt in de maatschappij.
Wat vraagt het van overheidscommunicatie?
Voor de overheidscommunicatie ligt er ook een opdracht om bestuurders alternatieve werkwijzen aan te bieden, ze over de angst heen helpen en de lol ervan te laten ontdekken. We moeten veel meer uitstralen hoe leuk het is om te communiceren: wees niet bevreesd, stap over je angsten heen. Organiseer dat horizontale debat. Maar dat is best lastig: lol bij iemand die bang is de macht te verliezen. Dan komt het aan op de kwaliteit van de communicatieadviseur. Sta dichtbij de bestuurder, neem je verantwoordelijkheid, laat je expertise zien en realiseer je dat je het niet altijd beter weet dan de ‘wisdom of crowds’.’’ 5
6
Betteke van Ruler is emeritus hoogleraar communicatiewetenschappen aan de Universiteit van Amsterdam. Ze is net terug van drie maanden in het buitenland en kijkt met frisse energie en verwondering naar wat er in Nederland gebeurt: “Het kernprobleem van de Rijksoverheid is een gebrek aan vertrouwen en legitimatie. We hebben meer visionaire leiders nodig.”
“Wallage had te hoge verwachtingen van openbaarheid; er is meer nodig”
“Als je naar de ontwikkeling van overheidscommunicatie kijkt, zie je dat in de jaren ’70 het belangrijkste doel was om mensen te bereiken en in begrijpelijke taal uit te leggen wat er van ze verwacht werd. De gedachte was dat als mensen wisten dat het moest en begrepen waarom, ze vanzelf gewenst gedrag zouden vertonen. In de jaren ’80 kwam het doel ‘over reden’ er bij. Het was duidelijk geworden dat er meer nodig was om gedragsverandering te bereiken. En in de jaren ’90 lag de focus op inter actieve communicatie, tweerichtingsverkeer, al tijdens de fase van het maken van beleid. De gedachte was dat mensen mee moesten doen. En dat er dan betere besluiten zouden komen. En meer vertrouwen in de overheid. Dat is ook de boodschap van de Commissie Wallage. Achteraf gezien zou je kunnen zeggen dat die gedachte veel te optimistisch was. De conclusies gelden niet meer in de huidige maatschappij. We zijn nu veel cynischer geworden.” “Ik denk ten eerste dat er te hoge verwachtingen waren. Dat men dacht dat veel burgers wilden meepraten en meedenken over nieuw beleid. En dat veel beleidsmensen echt samen met betrokkenen nieuw beleid zouden maken. Maar je kunt en wilt niet overal over meepraten. En soms werd inspraak en interactie door beleidsmensen als alibi gebruikt. Als ze zelf geen beslissing durfden te nemen of als de beslissing eigenlijk allang genomen was. De praktijk viel dus tegen. En dat werkt cynisme in de hand. Ten tweede vind ik dat het rapport Wallage erg stoelt op de antiautoritaire gedachte. Men was daar misschien een beetje in doorgeschoten. Het idee dat mensen zelf het beste weten wat goed voor hen is. Maar je kunt het land niet leiden zonder directief te zijn. Directief, maar rechtvaardig. Volgens mij gaat dat heel goed samen. En een derde reden is, denk ik, dat de samenleving erg is veranderd. Er kwamen geheel nieuwe problemen als globalisering, integratie van 7
Hoe kijkt u nu naar het rapport van de Commissie Wallage?
Hoe is het zo ver gekomen?
etnische groepen en de economische crisis. Dergelijke grote problemen werken een gevoel van machteloosheid in de hand. En machteloosheid maakt ook cynisch. Je ziet een verharding in hoe mensen zich uitdrukken. Uit een soort overschreeuwde onmacht hebben mensen steeds meer de behoefte om zich te laten horen.”
Dat maakt de hamvraag natuurlijk: wat moet de Rijksoverheid nu doen?
“Ik denk dat de relatie tussen overheid en samenleving geherdefinieerd moet worden. Er zijn nieuwe verhoudingen nodig. De verantwoordelijken moeten die verantwoordelijkheid ook daadwerkelijk nemen. Zij moeten een visionair verhaal hebben, vanuit heldere principes en dit ook consequent volhouden. Wat je nu ziet is dat er heel veel gecommuniceerd wordt, maar met erg weinig inhoud. De politici zouden hun stijl moeten veranderen. Er is meer leiderschap nodig, meer visionaire types. Ik keek afgelopen week naar Verhofstadt bij Zomergasten. Daar zat een man met een verhaal, een visie die hij met zeer veel overtuiging wist te brengen. En toen dacht ik: ‘Waarom hebben wij
in Nederland geen types met een meer inhoudelijke boodschap die dat ook goed weten te brengen?’
De journalistiek speelt hierin ook een rol. Je leest tegenwoordig veel over ‘human interest’, maar erg weinig over feiten. Er wordt erg op de persoon gespeeld. Elke uitspraak van politici wordt onder een vergrootglas gelegd. Het gaat om beelden en emoties en nauwelijks over de inhoud, de vooren nadelen, de argumenten. Overigens vind ik zeker wel dat journalisten kritisch moeten zijn. In een democratie heb je dat hard nodig. Maar nu lijkt het alsof de journalistiek vooral cynisch is geworden. Alleen maar negatieve verhalen. Alsof ze het bijltje er bij neergegooid hebben.”
En dat terugwinnen van vertrouwen, welke rol spelen openheid en transparantie daarbij?
“Laat ik eerst op transparantie ingaan. In de huidige tijd is heel veel zichtbaar. Het gaat er vooral om hoe je daar mee omgaat. Of je er al dan niet van slag door raakt. Ik moet dan altijd aan Ien Dales denken, zoals ze met haar grote ‘boodschappentas’ over straat liep en rustig tegen journalisten zei dat ze nog op een onderwerp zat te broeden, dus dat ze er nog geen antwoord op had. Die houding, daar gaat het volgens mij om. Sta je voor
wat je vindt en durf je open te zijn over wat je nog niet weet? Of raak je in paniek en ga je draaien en vluchten en stotteren? In dat laatste
geval draagt transparantie niet bij aan vertrouwen. Ook hier gaat het weer om leiderschap. En wat openheid betreft: mensen zitten er niet op te wachten dat je alles maar naar buiten gooit. Natuurlijk moeten alle stukken altijd openbaar zijn. Maar alleen daarmee red je het niet. Het is belangrijk om betekenis te geven aan al die gegevens. Om vertrouwen te krijgen, moet openheid volgens mij aan vier criteria voldoen: selectief, reflectief, hoogwaardig en betrouwbaar.”
Kunt u die vier nieuwe criteria voor communicatie toelichten?
“Met ‘selectief’ bedoel ik dat je moet kiezen waarover je communiceert en hoe je dat doet, welke invalshoek je kiest. Nogmaals, het meest is toch al openbaar, iets achterhouden heeft tegenwoordig geen enkele zin meer. Maar in de communicatie geef je duiding aan die gegevens. Zorg er dan voor dat je, in begrijpelijke taal, aansluit bij issues die leven in de maatschappij. Laat merken dat je ook alle tegenargumenten gehoord hebt en leg uit waarom je tot je beslissing gekomen bent. ‘Reflectief’ wil zeggen dat je oog hebt voor de samenleving. Dat je 8
zodanig selecteert dat je gebruik maakt van frames die als legitiem zullen worden ervaren. Dus frames die aansluiten bij de geldende normen en waarden; waar de sentimenten van de samenleving in zitten. Dit is tijden plaatsafhankelijk. Zo was het bijvoorbeeld vroeger heel normaal dat vrouwen ontslagen werden als ze gingen trouwen, terwijl je daar tegenwoordig niet meer mee aan hoeft te komen. Dat betekent niet dat je mensen naar de mond moet gaan praten; dan ga je richting populisme. Het betekent wel dat je je bewust bent van de heersende opvattingen, en dat je - àls je bewust besluit hier tegen in te gaan - je dit heel goed moet beargumenteren. Een ander begrip dat ik belangrijk vind, is ‘hoogwaardig’. Wat ik daarmee bedoel is dat goed communicatiemanagement slim en handig in elkaar zit, eropuit om een bepaald doel te behalen. En tenslotte ‘betrouwbaar’, in de betekenis van afrekenbaar en verantwoordelijk. Met alleen openheid win je dus geen vertrouwen. Het gaat erom hoe je dit begrip invult.” “Misschien zou je er een vijfde aan toe kunnen voegen, die te maken heeft met de manier waarop bewindspersonen en topambtenaren zich presenteren. Voorbeelden als Verhofstadt en Dales laten zien hoe ongelooflijk belangrijk dat is. In dit verband valt vaak het woord ‘authentiek’. Maar dat zou veronderstellen dat je altijd helemaal ‘jezelf’ moet zijn. Terwijl iedereen een onderscheid maakt tussen hoe je thuis op de bank zit en hoe je je in de rol van bijvoorbeeld minister presenteert. Ik denk dat ‘consistent’ een beter woord is; helder, herkenbaar en consequent in de keuzes die je maakt. Als overheid maak je altijd een afweging tussen vele belangen en kun je per definitie niet iedereen gelukkig maken. Je keuzes goed kunnen beargumenteren en ervoor gaan stáán, is dus voor de overheid nóg belangrijker dan voor andere organisaties.” “Hun rol is belangrijker dan ooit. Ik zie twee opdrachten. Ten eerste: duiden! Wat is het verhaal, wat betekent dat, wat zijn je argumenten? Ik heb een hekel aan het onderscheid tussen strategisch advies en uitvoering. Alle uitvoering is strategisch. Wat de eerste zin in een tekst wordt, is ook een strategische keuze.
Zijn deze vier criteria voldoende voor de overheidscommunicatie?
Wat betekent dit voor de communicatiedirecties van het Rijk?
De tweede belangrijke opdracht voor de communicatiedirecties is anderen te helpen communiceren. Iedereen communiceert al, maar niet iedereen doet dat even goed. De communicatiedirecties zouden beleidsmedewerkers daarbij moeten helpen. Samenvattend zou ik willen zeggen: ik wil als burger gehoord worden, ik wil mijn mening kunnen geven. En ik wil vooral weten waarom bepaalde keuzes gemaakt zijn. De overheid moet laten zien dat er een zorgvuldig proces gevolgd is en er een goed verhaal is voor de keuzes. Dat schept vertrouwen. Met alleen allerlei gegevens openbaar maken, red je het niet.”
9
10
Jan Schinkelshoek zag als directeur Voorlichting op een departement, communicatiemanager in het bedrijfsleven en Kamerlid alle hoeken van de overheidscommunicatie. Zijn mening: “Juist de overvloedige beschikbaarheid van informatie vraagt om visie en duiding van politici.”
“Transparantie is niet voldoende: voor vertrouwen is een verhaal nodig”
“Terugkijkend kan ik niet anders concluderen dan dat de missie van de commissie onder leiding van Wallage is geslaagd. De commissie heeft systematisch aandacht gevraagd voor transparantie: er is meer openheid gekomen. Dat voldeed aan de eisen van de tijd. Ik plaats de ontwikkeling graag in een historisch perspectief. De jaren 60 en 70 luidden het eind in van de verzuiling, corresponderend met een grote mate van beslotenheid. Met die achterkamertjes werd in de jaren van Den Uyl, Wiegel en Van Agt, jaren van polarisatie, opzichtig gebroken. Als reactie op die overdaad kenmerkten de kabinetten Lubbers en Kok in de jaren 80 en 90 zich door een zakelijke stijl. Zij leidden als managers de ‘BV Nederland’ via de derde weg naar welvaart. Met grote verdiensten, dat zeker, maar op een gegeven moment overtuigde dat niet meer. De opkomst van Pim Fortuyn toonde aan dat de grens van deze manier van politiek bedrijven was bereikt. Hij rekende af met wat, typerend, de kille managementstijl is gaan heten. Hij brak de boel open, roepend dat de keizer geen kleren aan had, en liet zien dat een bestuurlijke, rationele stijl alleen niet overtuigt. Hij voelde, als geen ander, aan dat mensen willen weten ‘hoe de worst in Den Haag bereid wordt’. Er brak een periode aan waarin openheid de tendens werd. Het was de tijd van koffie en theedrinken met burgers, de opkomst van directe democratie in de politieke partijen, hoog opschuimende hevigheid in het parlement. De politiek trok het land in, legde beleid uit, vroeg op input, met als meest zichtbare vorm de Honderd Dagen-tournee van het frisse Balkenende IV. De Commissie Wallage heeft de geest des tijds goed aangevoeld, gaf antwoord op de roep om openheid van de burger, en bepleitte structurele transparantie.” “We staan nu, geloof ik, weer aan het begin van een nieuwe fase. Alleen transparantie is niet meer genoeg. We weten alles van elkaar; alle informatie ligt op straat. Maar wat brengt ons dat? Feiten en cijfers alleen overtuigen niet, nemen mensen niet mee; zijn onvoldoende om het 11
Hoe kijkt u terug op de ontwikkeling van de afgelopen 10 jaar in de overheidscommunicatie?
Voldoet structurele transparantie ook nu nog als leidraad?
vertrouwen in de overheid te herstellen. Deze tijd heeft een groeiende behoefte aan zingeving, aan emotie, aan verhalen, aan drama. Ik zie zelfs een gevaar aan die grote hoeveelheden informatie; het risico van informatieoverload dreigt. Want wat zeggen al die feiten en cijfers? Mensen hebben behoefte aan duiding. Als overheid moet je dus een verhaal vertellen bij die cijfers. Hoe zit het? Waar komen we op uit? Hoe past het een bij het ander? Als jij dat niet doet, zullen andere ‘duiders’ het doen. Je vraagt als het ware om vertrouwen om dat te doen wat nodig is – in stad en land, in Europa. Dat vereist een totaalverhaal, noem het een visie.”
Wat vraagt de behoefte aan duiding en visie van de overheid?
“Er groeit behoefte aan een nieuw soort politici, een slag dat duidelijk kan maken waarvoor ze staan, wat hen beweegt, waar ze op uit zijn, wat ze aan willen met het land. Dit vraagt van een politicus meer dan alleen het toelichten waarom hij voor of tegen is. Niks tegen goede rekenmeesters of knappe bestuurders, maar je redt het er niet meer mee. Politiek vergt een totaalvisie, een verhaal. De keuzes van een politicus moeten begrijpelijk zijn vanuit zijn visie op Nederland, en kloppen met hoe hij in het leven staat. Integer en authentiek, natuurlijk. Want koop je je worst niet het liefste bij een aardige en
betrouwbare slager?
Vertrouwen is de basis voor een vreedzaam samen-leven in dit verdeelde aanslibsel van Rijn, Maas en Schelde. Een geloofwaardige overheid is fundamenteel voor leefbaarheid. Wij leven in een high trust society, en dat is een groot goed. Maar je moet er hard voor werken om het zo te houden. Vooral ook via politiek.”
Hoe denkt u over een grotere zichtbaarheid van ambtenaren?
“Ik kom op voor het primaat van de politiek. Via politiek, via parlement en democratie, beslissen we hoe het zal gaan. Dat is het uitgangspunt. Daarom moet politiek de drager zijn van het grote verhaal, van de visie. Daarom moet het parlement zichzelf heruitvinden als platform voor debat, als volksvertegenwoordiging. En daarom moet uiteindelijk de minister zichtbaar en aanspreekbaar zijn, door het parlement en door de burger op zijn koers. Hij is verantwoordelijk. Punt. Ja, ik hecht aan het stelsel van de representatieve democratie, er is tot op heden geen betere uitgevonden. Ik ben daarom geen voorstander van grotere zichtbare rol voor de ambtenaren. Dat maakt de zaak alleen maar troebel. Ook al is het een feit dat ambtenaren in de beleidsvoorbereiding een grote rol spelen. Maar - als het goed is - onder verantwoordelijkheid van de minister. Het gaat er niet om dat ministers alles moeten weten, laat staan: kunnen. Het gaat er om dat de politiek stuurt, leiding geeft, richting aangeeft, duidt. Een minister is altijd verantwoordelijk, aanspreekbaar. Die verantwoordelijkheid mag hij niet afschuiven naar ambtenaren. Hij moet aanspreekbaar zijn op wat zij doen, en daar is maar één plek voor: de Kamer. Daarom vind ik het ook niet verstandig om op het aantal politici te beknibbelen, zoals het huidige kabinet doet. Juist politici zorgen voor de verantwoording in de Kamer, ambtenaren steunen dit proces. Je moet de regels van het spel heel helder houden, net zoals de spelers met rugnummer en al een duidelijke rol moeten spelen - juist om vertrouwen te behouden.”
12
notities
13
14
Paul Schnabel is directeur van het Sociaal en Cultureel Planbureau. Hij wordt tot een van de invloedrijkste personen in Nederland gerekend. De samenleving is horizontaler, losser geworden, constateert hij. “Dit betekent dat mensen dus niet meer zo trouw zijn aan een vereniging of een partij. En daarom ook niet snel meer geneigd hun vertrouwen te schenken.” Congruentie speelt een rol bij vertrouwen in de overheid. “Als wat je hoort en wat je ziet niet in lijn is, dan draagt dat niet bij aan vertrouwen.”
“Er zit altijd spanning in de relatie tussen overheid en burger” “Ik moet dan in eerste instantie aan lokale overheden denken. Onder transparantie versta ik dat het voor inwoners duidelijk is welke diensten er zijn, dat ze die makkelijk kunnen vinden en gebruiken, en dat ze begrijpen waar ze over gaan. Dat is volgens mij het allerbelangrijkste. Daarnaast moeten lokale overheden natuurlijk ook transparant zijn over besluitvorming. Dat ze burgers tijdig informeren, laten zien wat de consequenties van een besluit zijn en, indien relevant, inspraak over keuzes geven. En met ‘relevant’ bedoel ik dat het alleen gaat over die zaken waarin inwoners echt geïnteresseerd zijn. Zelf woon ik in Utrecht en onlangs mocht ik uit drie bomensoorten kiezen welke er in onze straat geplant zou worden. Dat vond ik een relevante keuze. Het gaat tenslotte om mijn uitzicht. Waar ik niet op zou zitten wachten is meepraten over de dikte van de stoeptegels of zo. Dat moet de gemeente gewoon goed regelen.” “Ook dan denk ik vooral aan die rijksoverheidsdiensten waar burgers rechtstreeks mee te maken hebben, zoals bijvoorbeeld de Belastingdienst. Natuurlijk heeft de Belastingdienst een enorme slag geslagen met digitaal in te vullen en zeer begrijpelijke en toegankelijke formulieren. Maar als er iets fout gaat en je wilt dat rechtzetten, dan loop je helemaal vast in de automatisering. Het begint er al mee dat je niet direct met de betrokken ambtenaar kunt bellen, maar alleen een mail kunt sturen met het verzoek teruggebeld te worden. En je weet niet wie echt voor jouw dossier verantwoordelijk is, dus je kunt alleen een niet-persoonlijke brief sturen, waarop je vervolgens een geautomatiseerd antwoord krijgt. Dat maakt je als burger volkomen machteloos. Ik heb het zelf meegemaakt en moest toen ontdekken dat een briefje van drie regels van een dure belastingrecht advocaat het effect heeft dat ik in mijn eentje met een paginalange toelichting niet kan bewerkstelligen. Het gaat dus prima en heel trans parant als er geen problemen zijn, maar dat moet het ook zijn als er een verschil van mening is.”
15
Wat betekent een transparante overheid voor u?
En is transparantie ook belangrijk bij de Rijksoverheid?
Het rapport van de commissie Wallage koppelt transparantie aan vertrouwen, hoe denkt u daarover?
“Laat ik om te beginnen zeggen dat het met het vertrouwen in de Nederlandse overheid, vergeleken met veel andere landen, heel erg meevalt. Niet voor niets roept men nog steeds onmiddellijk om de overheid als er een probleem opgelost moet worden. Uit onderzoek blijkt ook niet dat burgers om ‘transparantie’ als doel op zich vragen. Wel omgekeerd: als men het gevoel krijgt dat er rookgordijnen worden opgetrokken, dan leidt dat tot wantrouwen. En die rook gordijnen zitten vaak in het politieke bedrijf. Maar men vergeet ook wel, dat het politieke bedrijf tegenwoordig een enorme complexiteit kent. Ik vind wel dat iedereen de taak heeft om zich begrijpelijk uit te drukken, waarbij ik niet wil zeggen dat boodschappen ook altijd eenvoudig moeten zijn. Het verhaal is gewoon complex. Dat zie je als politici van de oppositie onderdeel van het een kabinet gaan uit maken. Het wordt dan moeilijk je helder en eenvoudig uit te drukken. Vooral als je ineens iets moet uitleggen wat niet echt uit te leggen valt. De discussies over het pgb en het recht op zorg of over het al dan niet militaire karakter van vredesmissies laten dat mooi zien. Bij transparantie in overheidsdiensten gaat het om iets anders. Dan moet het voor de burger vooral helder zijn wat zijn rechten en plichten zijn; hij moet kunnen volgen wat er wanneer over hem beslist wordt en hij moet toegang tot relevante informatie hebben. Dergelijke transparantie kan bijdragen aan het vertrouwen in de overheid. Maar ik geloof niet in het onbegrensd toegankelijk maken van alle mogelijke informatie die bij de overheid beschikbaar is. Daar hebben burgers helemaal geen behoefte aan, dat kunnen ze niet overzien en het zal waarschijnlijk ook moeilijk voor hen zijn om dat te begrijpen. Op het niveau van beschikkingen en brieven die de burger persoonlijk treffen is nog veel te winnen: meer ‘B1’ teksten en kortere afhandeling van procedures.”
Wat speelt nog meer een rol bij vertrouwen in de overheid?
“Congruentie is hierbij belangrijk, congruentie tussen woorden en daden. Dat lukt lang niet altijd. Bijvoorbeeld de boodschap dat er wordt ingekrompen op de ministeries in Den Haag en dat er dan tegelijkertijd de hoogste torens van Nederland worden gebouwd om die ministerieambtenaren te huisvesten. Als wat je hoort en wat je ziet niet in lijn is, als het
verhaal niet klopt, dan draagt dat niet bij aan vertrouwen.
Verder zit er altijd spanning in de relatie tussen overheid en burger. Soms is de overheid je vriend, op andere terreinen maakt ze het de burger lastig. En soms kiest ze voor de belangen van andere burgers boven jouw belangen. Soms gaat regelgeving te ver of is achterhaald. Bijvoorbeeld voor monumenten. We willen energiebesparing en bescherming tegen geluidhinder, maar als je in een monument woont, mag je in veel gevallen geen dubbel glas nemen. Daarin is de overheid te star, vind ik. Ze zou meer concessies moeten doen aan wat tegenwoordig ‘acceptabel’ is. De overheid heeft vele gezichten en die zijn niet allemaal even aardig. Dat maakt het vertrouwen in dé overheid niet gemakkelijker.”
Als u nu vooruitkijkt, wat is dan de belangrijkste opgave voor de Rijksoverheid?
“Wat volgens mij nu vooral nodig is, is om altijd in gesprek met de samenleving te blijven. Mensen willen het gevoel hebben gehoord te worden. De Rijksoverheid moet luisteren naar de maatschappij. Waarbij ‘luisteren’ twee betekenissen heeft, enerzijds horen wat er gezegd wordt en anderzijds gehoorzamen. Met luisteren bedoel ik hier ‘echt horen wat er gezegd wordt’, niet noodzakelijk ook gehoorzamen. Dat kan niet altijd, alleen al omdat wat de ene burger wil, niet is wat de andere burger wil. 16
De overheid houdt hierin altijd een eigen verantwoordelijkheid in het kader van de democratie.” “Dat is een interessant punt. Het maatschappelijk middenveld raakt tenslotte steeds meer ongeorganiseerd. Mensen zijn steeds minder lid van allerlei verenigingen, en dergelijke. Vroeger was je lid van een tennisclub, nu bel je een paar vrienden en huur je een baan af. Er is geen klassieke piramidestructuur van organisaties meer, de samenleving is horizontaler geworden, losser, minder georganiseerd. Nog altijd spreken de vakbonden namens de werknemers, maar de meerderheid is geen lid en kent ook geen vorm van georganiseerd zaakwaarnemerschap. Dus de vakbonden doen maar!
Naar wie moet de Rijksoverheid dan luisteren?
Vroeger werd men lid van een politieke partij vanuit een bepaalde levensovertuiging, nu alleen als je politieke ambities hebt. Er is geen vaste, natuurlijke achterban meer, ook niet bij de kiezers. Met de SGP als enige uitzondering. Mensen kiezen bewuster wat en wanneer ze iets doen. Vooral de dingen die ze leuk vinden en wanneer het hun uitkomt. Dus je bent geen lid meer van een vereniging en moet dan alle klussen doen, ook de corveeklussen en bestuurstaken en dergelijke, die daar nu eenmaal bij horen. In plaats daarvan organiseer je iets lokaal, met een groepje vrijwilligers, die periodiek iets doen, zonder officieel verband, zonder structuur of bestuur. Maar een voetbal- of tenniscompetitie vraagt toch meer dan dat.” “Ik wil zeker niet zeggen dat er tegenwoordig minder vrijwilligerswerk gedaan wordt of geen maatschappelijke taken meer verricht worden. Integendeel, kijk bijvoorbeeld naar de taken die ouders tegenwoordig op de scholen van hun kinderen doen: voorleesmoeders, overblijfmoeders, luizenvaders. En dat terwijl haast alle vrouwen een baan hebben. Ik ben dus best optimistisch over de huidige mogelijkheden. En je hoeft alleen maar ‘De Avonden’ te lezen om te weten dat het vroeger allemaal helemaal niet zo vrolijk was, laat staan dat men zoveel voor een ander over had.
Zijn mensen minder bereid zich in te spannen voor het publieke belang?
Wat het wel betekent is dat mensen dus niet zo trouw meer zijn aan een vereniging, een partij, een bond. En daarom ook niet snel meer geneigd hun vertrouwen te schenken. Juist in onze horizontale samenleving is waarschijnlijk het spreekwoord geldig dat vertrouwen te voet komt en te paard gaat.” “De overheid heeft inderdaad moeite om de juiste gesprekspartners te vinden. Je ziet dat heel duidelijk bij lokale overheden. Die zijn meestal nog helemaal niet gewend om met ongeorganiseerde, informele structuren om te gaan. Ze stellen vaak ook veel te hoge eisen aan hun gespreks partners, zoals statuten, jaarverslagen of een accountantsverklaring. Het schriftje van de penningmeester voldoet niet meer, maar daarmee wordt vrijwilligerswerk wel professioneel werk en waarom zou je dat
gratis blijven doen als tegenover je een betaalde ambtenaar zit?
Ook voor de Rijksoverheid geldt dat die vooral met georganiseerde burgers praat, maar zoals ik al zei, wordt de achterban van dergelijke clubs steeds kleiner. Ministers zeggen trouwens wel dat ze graag met ‘de hardwerkende Nederlander’ spreken, maar dat doen ze toch vooral voor de media, als er een fotograaf of camera in de buurt is. Ze hebben er verder helemaal geen tijd voor. 17
Vind dan maar eens de juiste gesprekspartner als overheid…
Het is wel opmerkelijk dat de rijksoverheid en het kabinet eerder minder dan meer gebruik lijken te willen maken van hun adviesraden en plan bureaus. Toch is daar heel veel feitelijke en maatschappelijke informatie beschikbaar, waar de politiek haar voordeel mee zou kunnen doen. In de politiek wordt men steeds meer elkaars gesprekspartner en dat is geen garantie voor een betere besluitvorming of meer transparantie.”
En wat betreft trans parantie, wat is daarbij de nieuwe opdracht voor de Rijksoverheid?
“Voor een transparante overheid hoor ik mensen weleens de metafoor van het glazen huis gebruiken. Maar ik vind dat een paar ruimtes dan zeker niet van glas zouden moeten zijn. Niet alles hoeft in de openbaarheid te gebeuren. Veel beleid komt tot stand via compromissen. Sommigen vinden het sluiten van compromissen een teken van zwakte, maar ik denk dat compromissen sluiten een kunst op zich is en het beste wat we in deze complexe samenleving kunnen krijgen. En om compro missen te kunnen sluiten, moet je vertrouwelijk kunnen spreken, anders wordt het niks. Kortom: wees transparant, maar vooral ook eerlijk en zeg dat niet alles transparant kan zijn.”
18
notities
19
20
Hij was minister en is Kamerlid. Alexander Pechtold kent het spel van beide kanten. Wat valt hem op aan de manier waarop de overheid communiceert? Ziet hij veranderingen ten opzichte van 10, 15 jaar geleden? Er komt meer informatie naar buiten en sneller. Dat proces is niet te stoppen: “Zandzakken helpen niet. Het water zal stromen!”
“Alles wordt sneller en vluchtiger, met nog grotere impact”
“Ja, zeker. Met name ook door social media wordt het tempo steeds hoger en neemt ook de intensiteit toe. Aan de ene kant wordt nieuws er vluchtiger door, aan de andere kant is de impact wel weer groter. Hier gaat alles ook sneller. Je kunt niet meer zeggen ‘we wachten het onderzoek af’, ook niet bij zoiets als een Kamerlid in opspraak. Bij een grote clash, zoals het ritueel slachten, krijgen we op één dag wel een paar honderd reacties. Die kun je niet afschepen met een beleefde bedankbrief en ‘Dhr Pechtold komt binnenkort met een inhoudelijk reactie.’ Nee, die inhoudelijke reactie moet er binnen 24 uur zijn.” “Reageer je niet, dan leidt dat tot frustratie en kost het nog meer tijd. Maar ik zie vooral de kansen. Je kunt met een snelle reactie ook heel snel de-escaleren, je kunt mensen betrekken en informeren. Natuurlijk lezen niet al mijn volgers al mijn tweets. Als ik een foto plaats, bijvoorbeeld, wordt die door hooguit een paar duizend mensen bekeken. 4000 keer voor één foto was echt een uitschieter. Maar wel alle journalisten, collega-kamerleden, politici volgen mij. Als ik op zaterdagochtend iets twitter over de plannen van Henk Kamp, hoor ik dat een paar uur later terug in Tros Kamerbreed. En intussen weet ik ook dat Uri Rosenthal mij nauwlettend volgt. Laatst bleek hij precies te weten met wie ik die middag een afspraak zou hebben.” “Nee. Eigenlijk niet. Het voelt wel oké. Ik ben me er wel goed van bewust dat iedereen me kan volgen. En ik leg soms ook wel even een tekst voor aan een collega om te checken of het niet verkeerd kan overkomen. Maar eigenlijk is het verschil: Vroeger stond er in de krant ‘liet Pechtold via een woordvoerder weten’. Nu staat er ‘tweette Pechtold’.” “Integendeel. Communicatie heeft een grote vlucht genomen. Wij hebben het team hier bij de fractie na de groei van 3 naar 10 zetels juist flink uit gebreid om altijd snel en inhoudelijk te kunnen reageren. Intussen moet je zoiets als twitter wel zelf doen. Zo’n @minpres twitteraccount dat de RVD 21
De maatschappij verandert. Alles gaat sneller, komt sneller in de openbaarheid. Herkent u dit in uw eigen werk? Want anders…
Voelt u zich dan bespied?
De woordvoerder is dus niet meer nodig?
bijhoudt: Volgens mij denkt niemand ‘he, wat leuk, een tweet van de premier’. Je moet ook wel ongeveer 10% sociaal twitteren. Ik wil niet te persoonlijk worden, maar je moet laten zien dat je mens bent.”
Wat is het effect van die spanning tussen snelheid en grote impact van informatie?
Verticale structuren worden doorbroken? Maar wat betekent dit voor uw rol als Kamerlid? Staat u dan niet buiten spel? Het draait dus steeds meer om communicatie en informatie?
Heeft de overheid een taak in deze informatieoverload?
“Door bijvoorbeeld twitter zie je dat wat mensen zeggen ineens heel zichtbaar kan worden. Je hebt misschien 200 volgers, maar ineens kan je bericht voor 16 miljoen mensen zichtbaar zijn. Daar zijn mensen zich heel vaak niet van bewust. Daarbij hebben we dan ook een sfeer van ‘schande en straf’ in plaats van dat we ons in elkaar verplaatsen en helpen. Als je een USB-stick vindt, bel je de krant, in plaats van dat je hem teruggeeft. De impact van wat je zegt, kan dus groot zijn. Ook als ambtenaar. Maar om het mensen dan maar te verbieden is echt achterhaald. Het is als water: je kunt het beter kanaliseren dan dat je dijken blijft bouwen. Het water zal stromen. Er wordt soms ook gemopperd dat kamerleden buiten de vergadering om via twitter doorpraten. Tja, wen er maar aan, dit is gewoon zoals het gaat. De overheid lijkt daar nog wel eens zes veldslagen terug bezig te zijn. Zoals met de campagne tegen baarmoederhalskanker. Terwijl je juist de kans hebt als overheid om jonge meiden uit te nodigen, om in gesprek te gaan.” “Ja, dan kijk ik wel eens daarheen (wijst op de schouw met het portret van Van Mierlo) en denk ‘in de grondwet staat het nog niet, maar de directe democratie is er al wel gekomen’.” “Als Kamerlid zijn we er altijd aan het eind van het proces. Maar wanneer de burgers eerder in beeld komen bij het maken van nieuw beleid, dan gaan wij als Kamerleden ook eerder het gesprek in. Het is onze taak om vragen te stellen, om informatie te vragen. Alles gaat naar voren, dus wij ook.” “Op een aantal gebieden, zeker. Je ziet het bijvoorbeeld ook aan de benoeming van persofficieren, persrechters. Vroeger deed iemand dat erbij, nu wordt er speciaal op geworven. Ik zie een paar relevante ontwikkelingen. Mensen maken tegenwoordig hun eigen nieuws. En niet alleen bepalen mensen zelf welke nieuws bronnen ze tot zich nemen, waardoor je groepen soms moeilijk kunt bereiken, mensen lijken ook heel klakkeloos allerlei nieuwsbronnen naast elkaar te gebruiken. GeenStijl, Al Jazeera en Nu.nl naast elkaar. Maar welke bron geeft betrouwbaar nieuws? Iedereen gebruikt de wikipedia, maar als ik dan kijk wat er staat over bijvoorbeeld mijn hobby, dan zie ik allerlei fouten. Dat zal voor de rest van de wikipedia dan ook gelden. Dit is echt een verschil met vroeger. Las je Trouw dan wist je: hier zit een redactie, er zal geen expliciete seks in deze krant staan, de duiding is in een bepaalde richting. Zoals de Encyclopaedia Brittanica ook status had. Maar nu: de lijst zoekresultaten op google zegt niets over de betrouwbaarheid van informatie. Er moet nog veel meer aandacht zijn voor het leren kritisch te zijn op bronnen, bijvoorbeeld in het onderwijs.” “Ik zie hier zeker een taak voor de overheid. De overheid kan de infor matiestromen kanaliseren op een consumentenbondachtige manier: door aan te geven wat betrouwbaar is. Zoals de aanduiding of een film geschikt is voor kinderen van 8 en ouder. Als je dan met je kind van 6 naar die film wilt, is dat je eigen keuze. Maar er staat wel een stempel dat je een aanwijzing geeft. Voor de communicatie van de Rijksoverheid betekent dit je ver moet blijven van de politiek. Daarmee kun je je positie 22
als betrouwbare afzender en adviseur namelijk helemaal verspelen. Communicatie van de overheid moet uiteindelijk geen wikipedia zijn maar een Encyclopaedia Brittanica.” “De overheid levert de vorige slag nog. Op twitter verlangen mijn volgers binnen een half uur reactie. Vergelijk dat eens met de prehistorische termijnen die de regering hanteert voor het beantwoorden van schriftelijke vragen. Dat kan echt niet meer. Of neem de WOB. Die termijnen zijn absurd! Daar wil ik echt nog over in gesprek met de minister. Bij de FBI, de CIA heb je bij wijze van spreken binnen een uur antwoord. Terwijl daar toch de topgeheimen bewaard worden. En hier loopt zowat elk verzoek op een rechtszaak uit, bijvoorbeeld omdat de termijnen worden overschreden. Er moeten meer mensen op. De vraag is: neem je het serieus of niet? Hoort het bij je
En de eigen informatie van de overheid? Hoe staat u in de discussie over beschikbaarheid van overheidsinformatie?
werk of niet?
Ik vind dat we als Kamer ook ver bij de informatiebron worden weg gehouden. Wij vragen wel eens een technische briefing aan. Daar doet dit kabinet heel krampachtig over. Ambtenaren worden niet beschikbaar gesteld, zelfs niet voor een feitelijke toelichting in de beslotenheid van de Kamercommissie. Ze gooien weer wat zandzakken op de dijk, maar het water wil echt stromen.” “Ik herinner me nog dat ik minister was, en de beslissing viel over de hervorming van de zorg. ‘Is er al een persbericht?’ vroeg de RVD na afloop van de ministerraad aan de minister. Dat kan nu écht niet meer; dat moeten ze weten van elkaar, dat moet helemaal op orde zijn. De positie ook van de RVD moet tegenwoordig heel stevig zijn. De RVD zou de ministers moeten adviseren ‘dit is er besloten, hier kunnen vragen over komen.’ Of eigenlijk: de positie zou zo sterk moeten zijn dat de RVD de ministers niet adviseert, maar instrueert. De klungeligheid als ministers met verschillende verhalen komen, het signaal dat je afgeeft. Dat is niet goed. Regie pakken is dus essentieel. Communicatieprofessionals moeten daarnaast de media van nu goed kennen. Vroeger waren journalisten vooral verslaggevers en was er dan een redactioneel commentaar. Nu zie je soms dat een artikel niet alleen verslaglegging is, maar dat ook de mening van het medium of de jour nalist doorsijpelt. Tussen de verschillende media zitten werelden van verschil. Dat vraagt om steeds meer maatwerk bij de benadering van die media. Met welk bericht benader ik wie? Even belangrijk is kennis van de doelgroepen én van de minister zelf. Ik herinner me uit mijn tijd bij BZK dat de beslissingen vaak genomen werden door de mensen die er het langste zaten, in plaats van de mensen die er het meest van afwisten. Dan waren er mensen die er al jaren zaten, maar helemaal geen affiniteit hadden met de doelgroep. Ze wisten niet voor wie ze beleid maakten. Ik heb daar talent zien sneuvelen, maar ook ontdekt. Als je vertrouwen geeft en er is een goede klik, dan kan de samenwerking ook heel goed gaan. Ik had bij BZK een speechschrijver die echt kon aansluiten op mijn achtergrond, op wie ik ben. In woordkeuze en in keuze van beeldspraak kon hij een speech schrijven die alleen door mij kon worden gehouden. Authentiek, met vertrouwen over en weer.”
23
Wat vraagt dit alles van de communicatie professionals bij het Rijk?
24
Kan meer transparantie de vicieuze cirkel waarin media en politici elkaar gevangen houden, doorbreken? Thom Meens, journalist en voorheen ombudsman bij de Volkskrant, denkt van wel. “Laat de regie varen en vertel eerlijk wat er gebeurt op het departement.”
“Om meer openheid te krijgen, moet je beginnen met alle voorlichters er uit te gooien.”
“Ik schrik vaak van het ‘vijandbeeld’ dat veel parlementair journalisten in stand houden van politici en de overheid. Want hoe kun je dan aan
serieuze waarheidsvinding doen?
Veel journalisten lijden aan het waanidee dat de politiek zonder pers niet kan functioneren; zij zitten graag in het centrum van de macht. In mijn ogen is de taak van de journalist: verslagleggen. Het geven van een afgewogen beeld van wat er gebeurt, is in het belang van de burger. Die heeft immers geen tijd om de hele dag in Den Haag te zitten.
Hoe komt het toch dat de pers zo wan trouwend tegenover de overheid staat?
Daarbij moet je wel realistisch zijn; pers en politiek hebben andere belangen. Maar neem het uitlekken van de miljoenennota; hartstikke leuk voor RTL, want die heeft de primeur. Maar je kunt je afvragen in hoeverre het in het belang van lezers is dat zij nu slechts wat fragmenten van het hele verhaal te zien krijgen, waarvan ook de status niet duidelijk is. In wiens
belang is dat?”
“Waar de media denken een continu gevecht met de politiek te moeten leveren, zijn ze eigenlijk vooral in gevecht met elkaar. De concurrentie is moordend; de hoofdredacties sporen hun verslaggevers aan vooral op snelle nieuwtjes te jagen. De eerste reactie van ‘Amsterdam’ op andermans scoop is steevast: Waarom hadden wij dat niet? Je kunt dan wel zeggen dat je je capaciteit liever op een achtergrondartikel inzet, maar dat wordt een lastig gesprek. En zo krijg je een haasje-over effect. Ook politici doen daaraan mee. Zij staan in de rij voor het vragenuurtje, want dat wordt live uitgezonden. Zo zetten ze ‘kleine nieuwtjes’ weg. De pers pakt dat weer op en zo draait het door.”
25
Waarom blijven pers en politiek elkaar dan zo aanjagen?
Stel, de overheid geeft meer informatie vrij over besluitvormingsprocessen…
Hoe ver moet de trans parantie van de overheid gaan?
Wat zou de pers met deze openheid doen? Leggen we als overheid ons hoofd dan niet op het hakblok?
Wie moet nu wat doen om de cirkel te doorbreken?
“Interessant! Als de overheid meer van de afweging laat zien, en niet alleen de uitkomst communiceert, is een besluit beter te begrijpen. Het uitleggen van de totstandkoming van keuzes in het kabinet, de afgewogen alternatieven, op basis van argumenten, haalt het debat uit de sfeer van ‘winst en verlies’. Juist vanwege een gebrek aan openheid van wat er in besluitvormingsprocessen gebeurt, ontstaat ruimte voor allerlei speculatie over politieke handjeklap. Ik denk ook dat het maatschappelijk debat eerder begint, als er eerder meer informatie beschikbaar komt. Het gevolg kan zijn dat je als overheid minder leidend bent, en dat het debat al eerder een bepaalde richting in slaat. Juist dan komt het erop aan dat je als overheid de uiteindelijke keuzes heel goed kan onderbouwen. Dat zou bijdragen aan de geloofwaardigheid van de besluitvorming.” “Wat mij betreft omvat die ook de beleidsintimiteit, de verschillende meningen en adviezen binnen een departementen. Het idee dat een departement met één mond moet spreken, dat alle ambtenaren precies hetzelfde als de minister denken, beschrijft een schijnwereld. Natuurlijk is het zo dat binnen een departement professionals met elkaar van mening verschillen – gelukkig maar! Juist door afspraken als de Oekaze Kok – te belachelijk voor woorden – werk je in de hand dat ambtenaren die geen luisterend oor vinden voor hun adviezen, uiteindelijk gaan lekken. Dat doorbreek je door ruimte te geven aan de persoonlijke mening van ambtenaren. Een minister zal zijn keuzes dan nog beter moeten kunnen verantwoorden.” “Dat vind ik een goedkoop argument. Natuurlijk zoekt de pers naar belangen die niet gediend zijn met een besluit. En die zijn er altijd, want de overheid kan niet iedereen gelukkig maken. En natuurlijk kiest iedere krant zijn eigen invalshoek bij het brengen van nieuws. Je weet van tevoren hoe het besluit tot de aanleg van een nieuwe autoweg in de Telegraaf of in de Volkskrant wordt gebracht. Nieuws ontstaat door selectie van informatie en framing. De pers kan sturen op die manier. Maar ook de overheid kan sturen, door slimme mediakeuzes te maken. Dat hoort bij het spel. Juist door het beschikbaar stellen van alle informatie maakt de overheid zich minder kwetsbaar. Want iedereen kan de bronnen checken. Zo ontstaat een kritische kijk op de pers. Vergelijk het met hoe het Witte Huis omgaat met interviews: zij laten tijdens het gesprek een tape meelopen en geven die na afloop vrij. Interviews autoriseren doen ze niet, want foute quotes doen af aan de professionaliteit van de journalist.” “Allereerst de overheid: gooi alle voorlichters eruit en geef alle ambte naren toegang tot het nieuws. Neem afscheid van het idee dat iedereen met één mond moet spreken, laat de regie daarop varen en vertel eerlijk wat er gebeurt op het departement. Dan de politici: zij moeten zich weer concentreren op de inhoud van hun werk en ‘hard to get’ spelen. Terwijl het nu lijkt alsof ze alleen maar bezig zijn om zo veel en zo gunstig mogelijk in de publiciteit te komen.
En de media? Houd op met die constante hype, ga feiten en meningen weer scheiden. En vooral: laat je niet strategisch inzetten. Nu kan het
maanden duren voor een interviewverzoek met de MP gehonoreerd wordt, maar als de MP zelf iets kwijt wil, gaan journalisten graag in op de uitnodiging om morgen langs te komen. Dat dient de waarheidsvinding niet.”
26
Hoe realistisch is het te verwachten dat dit echt gaat veranderen?
“Ik bespeur ook onder journalisten een zekere moeheid. Elkaar voort durend vliegen afvangen kost veel energie en is niet altijd bevredigend. De echte omslag is nodig op de hoofdredacties, die de onderlinge concurrentie aanjagen. Media moeten elkaar wat gunnen, elkaar credits geven voor mooie scopes en zich specialiseren in wat ze goed kunnen.” “Misschien zitten mensen nu niet te wachten op meer achtergrond, meer informatie, meer toelichting op ingewikkelde keuzes. Maar die behoefte wordt nu ook niet gevoed. Ik denk dat het moet groeien. Het is de moeite waard, want uiteindelijk vergroot het de geloofwaardigheid van de politiek.” “Tegen de communicatiedirecties zou ik willen zeggen: Houd op met spindoctoren, met het positief neerzetten van de bewindspersonen en ga aan de buitenwereld vertellen wat er allemaal binnen het departement gebeurt.”
27
En de burger? Die vermaakt zich nu toch prima? Tot slot, wat is volgens u de nieuwe opdracht voor de communicatiedirecties van het Rijk?
28
Johan de Leeuw is SG op het ministerie van SZW. Volgens hem is transparantie instrumenteel, en geen doel op zich. “Juist in het spel tussen ratio en emotie, moet je gegevens duiden.” Zijn directeur communicatie, Pieter Idenburg, gaat nog een stap verder. Transparantie is soms ‘schijnopenheid’: “Je hebt dan wel een glazen huis, maar de burgers blijven buiten staan. Terwijl het moet gaan om echt contact, het gesprek.”
“ Vertrouwen winnen is de kern van de zaak.”
De Leeuw: “Transparantie is een instrumenteel begrip, het is geen doel op zich. Kernvraag voor mij is: hoe winnen of behouden we vertrouwen? Of: hoe voorkomen we wantrouwen in de overheid? Ik zie het als het stoeien met twee krachten: ratio en emotie. Onze rationele wereld van de beleidsanalyses en cijfers heeft als ‘contramal’ de wereld van beelden en beleving. Als overheid is het cruciaal om hiermee te spelen. We weten allemaal dat veel beleid tot stand komt in antwoord op een emotie. Neem het voorbeeld van de keukentrapjes en voedselveiligheid. Er gebeuren meer ongelukken door onhandigheid in huis, dan door bedorven of schadelijk voedsel. Toch is de beleidsvorming en de uitgaven voor toezicht en handhaving op het terrein van voedselveiligheid vele malen omvang rijker. Dit is niet erg, maar het geeft aan dat rationele argumenten en aanpakken niet altijd het antwoord zijn op de vraag.” De Leeuw: “Feiten kunnen geen afdoende antwoord zijn op emoties. Dit betekent niet dat je informatie niet beschikbaar moet stellen; natuurlijk wel. Al is het maar voor de kleine groep burgers die zich daarin wil verdiepen. Maar grote groepen mensen bereikt dat niet, die doen niet mee aan discussies op internet en pluizen de informatie niet na. Transparantie alleen heeft dus geen ‘dieptewerking’ in de samenleving.” De Leeuw: “Wel alle informatie naar buiten brengen, maar niet klakkeloos, niet zonder aan te geven wat men met de informatie moet, niet zonder duiding te geven. Mensen vragen zich af ‘wat betekent het voor mij?’ Het is net als bij een interne reorganisatie: alle informatie over reorganisatie-rapporten staat op intranet. Maar mijn medewerkers hebben behoefte aan de vertaalslag naar betekenis. Dan sla je de brug tussen ratio en emotie. Een bombardement aan informatie zonder die duiding kan zelfs averechts werken en wantrouwen in de hand werken. Dus: wees selectief in de hoeveelheid informatie die je uitstort over de burger (voorkom een 29
Hoe belangrijk is een transparante overheid?
Wat is de rol van trans parantie dan, in dit spel van ratio en emotie? Niet alle informatie naar buiten brengen dus?
30
informatiebombardement) en in de manier waarop je die informatie beschikbaar stelt. Kom uit de fuik van de maximalisering en ga naar de optimalisering.” Idenburg: “Het kan ook verwarring, en uiteindelijk ook wantrouwen, creëren als we alleen maar de enorme veelheid aan data laten zien die we hebben of produceren: wat moeten mensen ermee? Het kan het beeld opleveren van een overheid die zegt ‘Dit doen we, dit hebben we en zoek het nu maar uit’. Maar alleen transparant zijn is voor mij niet genoeg. Bij transparantie denk ik vooral aan een glazen huis: iedereen kan zien wat we doen in het glazen huis, maar er is geen contact. Dat voldoet niet aan de verwachtingen die mensen hebben: mensen willen helemaal niet altijd alles zien en weten. Soms wel, maar niet iedereen, niet alles, niet altijd.” Idenburg: “Mensen willen een overheid die toegankelijk is en die zich kan verplaatsen in de positie van burgers. Informatie moet echt betekenis hebben voor mensen en daarvoor moet er sprake zijn van een wissel werking. Liever dan een gesloten glazen huis, zie ik een stenen huis met deuren die open staan. Laat mensen binnen, geef ze een rol. En ga ook zelf naar buiten: zoek gesprekspartners buiten je eigen organisatie. En bedoel ik niet een internetconsultatie die toch vaak meer een schijnopenheid geeft, maar echt contact en echte mogelijkheid om ideeën, argumenten en belangen uit te wisselen. Democratie is niet alleen de Tweede Kamer. Democratie en legitimiteit worden ook gevormd in de relaties met burgers en belangengroepen tijdens het tot stand komen van beleid. Daar is de overheid helaas nog niet goed op ingericht.” Idenburg: “Vaak wel nog, ja. Als de deur van het huis niet openstaat geeft dat wantrouwen. Bovendien zullen mensen zelf op zoek gaan naar een andere ingang of uitlaatklep.”
Wat willen mensen wel?
Mensen staan nog voor een dichte deur?
De Leeuw vult aan: “De kernvraag is dan: wat voedt vertrouwen?” De Leeuw: “Authenticiteit is het sleutelwoord. Geef ook eens eerlijk toe dat je het niet weet. Wil niet alleen communiceren over wat je weet, maar vooral ook over wat je niet weet. Durf je twijfel te uiten. Ik heb o.a. in de risico- en crisiscommunicatie geleerd dat juist het goed communiceren van onzekerheid de sleutel is. Maar het communiceren van onzekerheden is iets wat we niet gewend zijn. Bestuurders en ambtenaren denken toch vaak dat ze in de communicatie al een antwoord moeten geven, de dingen zeker moeten weten. En dat het beschikbaar stellen van informatie hen kwetsbaar maakt.” Idenburg vult aan: “En de nadelen van openheid wegen niet op tegen de voordelen. Sterker nog, je kunt er juist je voordeel mee doen. Nog te vaak zijn we als ambtenaren verkrampt en naar binnen gekeerd. We willen we eerst achter ons bureau de problemen oplossen en er dan pas mee naar buiten gaan. Ambtenaren vinden het heel moeilijk om eerst alleen het probleem op tafel te leggen, dat ziet men als een zwaktebod. Maar het risico is dan levensgroot dat de overheid vervolgens met teksten en oplossingen komt voor problemen die de samenleving niet herkent. Men ziet nut en noodzaak niet van het overheidsbeleid. En dat is juist dodelijk voor het vertrouwen en het draagvlak. Terwijl het heel goed anders kan.”
31
We stellen de vraag: Wat voedt vertrouwen?
De Leeuw: “Zoals recent, in het AOW dossier. Daarbij hebben we vooral eerst het probleem gecommuniceerd, zonder zelf al de oplossing te bieden. De samenleving heeft daarna kunnen accepteren dat maatregelen nodig zijn. Dat was daarvoor nog niet zo. Wees ook helder in de verwachtingen die je schept als het gaat om openheid en transparantie. Gaat het dan om het proces, of over het product van beleidsvorming? Als het gaat om het proces moet je vooral heel duidelijk zijn over de onzekerheid. Het is en blijft zo dat de minister in de kamer over veel zaken uiteindelijk beslist en dat kan niet in lijn zijn met de uitkomsten of inbreng van een interactief proces. Het product van beleidsvorming moet uiteindelijk vooral effectief blijken.”
Wat betekent dit voor beleidsmakers en communicatieadviseurs?
Idenburg: “Het zou mooi zijn als beleidsambtenaren ervan overtuigd raakten dat hun werk er beter van werd als ze meer procesgeoriënteerd zouden werken en niet alleen maar op de inhoud gefocussed zijn. Als ze slim beleid willen maken, moeten ze weten wat de belangen zijn van stakeholders, welke beren er op de weg zijn etc. En dat geldt zeker voor leidinggevenden bij de overheid. Die moet als geen ander sturing geven aan processen met binnen- en buitenwereld. Je moet er lol in hebben om een dossier er ook echt door heen te sleuren. Een beetje meer in de modder staan. De nieuwe beleidsambtenaar realiseert zich dat beleid = communicatie.” De Leeuw: “Ik probeer dit regelmatig aan de orde te stellen en de mogelijkheden op te rekken. Maar ik heb daarbij goede ondersteuning nodig. Juist daarom is de rol van goede adviseurs belangrijk. Toch merk ik vaak dat ook de communicatiediscipline nog teveel in het bekende straatje denkt.” Idenburg: “De nieuwe communicatieadviseur is de aanjager van dit proces tussen departement en omgeving, zij of hij is de coach van de beleids maker, kan helpen met kernboodschappen juist rondom de probleem stelling wanneer het beleid nog niet staat.” De Leeuw: “En uiteindelijk moet je er ook praktisch handen en voeten aan geven. We moeten het belang van het ‘basale handwerk’ niet vergeten. Je kunt nog zulke mooie ideeën hebben, uiteindelijk komt dat alleen uit de verf met een excellente uitvoering. Met een goede voorbereiding van woordvoering, de juiste inzet van social media. Het uitwisselen van ervaringen hiermee is cruciaal.”
32