不浪费，不需要：中国与印度的能效政策

不浪费，不需要：中国与印度的能效政策 研究报告

目录 团队 ..............................................................................................................................................I 前言 ............................................................................................................................................III 鸣谢 ............................................................................................................................................IV 缩略语 ........................................................................................................................................VI 引言 ..............................................................................................................................................1 中国的能效政策：经验与建议 ...................................................................................................5 1. 中国目前的能效情况 ........................................................................................................5 1.1 总体能源强度 ............................................................................................................5 1.2 技术水平和减少使用的潜力 ....................................................................................7 2. 在中国发展能效的体制框架 ............................................................................................9 2.1 体制安排 ....................................................................................................................9 2.2 能效政策的总体框架 ..............................................................................................10 3. 部门干预 ...........................................................................................................................12 3.1 框架政策 ..................................................................................................................13 3.2 发电 ..........................................................................................................................15 3.3 工业 ..........................................................................................................................15 3.4 建筑 ..........................................................................................................................18 3.5 电器能源标准与标识 ..............................................................................................20 3.6 交通 ..........................................................................................................................21 4. 教训、挑战和进一步建议 ..............................................................................................22 印度的能效政策：经验和建议 .................................................................................................24 5. 印度的能效现状 ..............................................................................................................24 5.1 总体趋势 ..................................................................................................................24 5.2 印度各邦的指标 ......................................................................................................25 6. 印度能效制度框架 ..........................................................................................................27 6.1 有力框架 ..................................................................................................................27 6.2 制度安排 ..................................................................................................................30 6.3 协调机制 ..................................................................................................................31 7. 部门干预措施 ..................................................................................................................31 7.1 发电 ..........................................................................................................................32 7.2 工业 ..........................................................................................................................34 7.3 交通 ..........................................................................................................................35 7.4 建筑 ..........................................................................................................................37 7.5 农业 ..........................................................................................................................40 8. 经验、挑战和发展道路 ..................................................................................................40 结论 ............................................................................................................................................43 附件 ............................................................................................................................................44 参考文献 ....................................................................................................................................46

团队 顾问 邹骥，副主任，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心，北京（中国报告） 杨秀，研究员，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心，北京（中国报告） Prodipto Ghosh，杰出研究员，能源与资源研究所，新德里（印度报告） Ajay Mathur，所长，能源与资源研究所，新德里（印度报告） Girish Sethi，资深研究员，能源与资源研究所，新德里（印度报告） Saurabh Diddi，能源经济学家，能源效率局，新德里（印度报告） Carsten Germer,，能源与环境组主管，联合国开发计划署，北京 Gordon Johnson，能源与环境组主管，联合国开发计划署，北京 Rakshya Thapa，区域技术顾问，联合国开发计划署，曼谷 Manuel Soriano，资深技术顾问，联合国开发计划署，曼谷 Samantha Anderson，气候变化资深顾问，联合国开发计划署，北京

作者 傅莎，研究员，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心，北京（中国报告） Shailly Kedia，研究员，能源与资源研究所，新德里（印度报告） Nishant Jain，研究助理，能源与资源研究所，新德里（印度报告） Rinki Jain，助理研究员，能源与资源研究所，新德里（印度报告）

执行支持 P D Tiwari，资深秘书，能源与资源研究所 孙玮竹，联合国开发计划署，驻华代表处 毛思汗，联合国开发计划署，驻华代表处 寒昊宇，联合国开发计划署，驻华代表处

协调 Samantha Anderson，气候变化资深顾问，联合国开发计划署，北京

I

引述建议 这项研究报告以英文和中文出版。联合国开发计划署驻华代表处尽力保持两个版本间的一致性。 如果在两个版本间出现歧义与矛盾，则以英文版本为准。 版权所有。在标明出处的情况下，本出版物中的任何部分可被引用、复制或翻译。未经联合国开 发计划署驻华代表处事先书面许可，本出版物中的任何部分不得用于商业目的。 免责声明：本研究报告中的分析和政策建议未必反映联合国开发计划署的观点。报告中使用的标 示并不隐含联合国及联合国开发计划署秘书关于国家、领土、城市或地区及其当局的法律地位的任何 意见表达，也不隐含其关于国境及边界的任何界定。报告中的建议仅为研究人员的观点，并不反映任 何政府或组织的观点。 联合国开发计划署驻华代表处欢迎对研究报告进行评论，请发邮件至 Samantha Anderson 女士 (samantha.anderson@undp.org)。

本研究报告与其它研究报告均可于以下网站下载：www.cn.undp.org。

II

前言 提高能效是对抗全球变暖的关键因素。据国际能源署推测，为了将全球温度维持在 20℃以下，能 效将为世界温室气体减排做出超过 40% 的贡献。能效不只拥有温室气体减排的作用，还能创造多种附 加效益，其中包括提升能源利用与安全，降低污染，降低贫困以及促进经济增长，这皆是因为资源能 够被应用于更多的生产活动中。 鉴于快速增长的经济和随之产生的碳排放增长，中国和印度，世界上最大的两个国家，已经开始 实行重要的能效措施，帮助快速降低单位 GDP 的能源强度。考虑到印度和中国目前的发展情况，两国 正在实施政策干预，这将对两国步入更加可持续发展道路产生长期影响。避免传统的高碳、高污染发 展对两国的本国人口和全世界都有好处。资源可得性和治理结构的差异需要两国实行不同的能效措施； 每一项措施都值得学习，这既将裨益彼此，更将裨益世界其它国家与地区。 在 2014 年，能源与资源研究所（TERI）、国家应对气候变化战略研究和国际合作中心（NCSC）， 中央财经大学（CUFE），浙江大学和联合国开发计划署（UNDP）发布了一项名为《印度和中国的低 碳发展》的联合研究。联合国开发计划署一直支持中印两国研究人员通过网络研讨会和政策简报就一 系列低碳发展主题进行知识交流。现在，我们很高兴分享这份最新的研究报告《不浪费，不需要：中 国与印度的能效政策》，报告研究了两国正在实施的在不同部门鼓励能效提高的政策。 在今年的世界地球日，数量空前的联合国成员国签署了《巴黎协议》，这令我们相信，在处理气 候变化问题上已经产生了新的动力。能效政策是我们拥有的最佳助推工具之一。

Agi Veres 国别主任 联合国开发计划署，驻华代表处

III

鸣谢 我们要对挪威驻北京大使馆给予该项目的财务支持表示感谢，我们还要感谢来自联合国开发计划 署的评论员 RakshyaThapa 和 Manuel Soriano 提供的宝贵建议。

IV

图目录 图 1：提高能效的多项好处 ................................................................................................................................1 图 2：2000 年和 2012 年一些国家 / 国家组和全世界的能源强度 ( 百万吨油当量 / 十亿美元 )..................2 图 3：1990 年以来每单位 GDP 能源强度（按国家）......................................................................................3 图 4：主要经济体中聚合工业能源强度的趋势 ................................................................................................3 图 5：基于最佳可行技术（BAT）的钢铁业能源节约潜力 .............................................................................4 图 6：中国做出的种种减排措施 ........................................................................................................................5 图 7：1980-2015 年中国每 GDP 能源强度的趋势 ............................................................................................6 图 8：各国每 GDP 能源强度的变化 ..................................................................................................................6 图 9：国家应对气候变化和能效安排 ................................................................................................................9 图 10：在中国控制温室气体排放并开展能效的规划系统 .............................................................................11 图 11：印度的能源强度（2006-2014 年）.......................................................................................................24 图 12：印度 14 个主要邦的能效指数 ..............................................................................................................25 图 13：14 个主要邦的能源获取率和电力能源强度 .......................................................................................26 图 14：印度的能效治理 ....................................................................................................................................27 图 15：印度关键能效政策工具 ........................................................................................................................41

表目录 表 1：能源密集型工业产品能源消耗的国际间对比，2014 年 .....................................................................8 表 2：十二五期间的关键节能政策 ..................................................................................................................13 表 3：十二五期间各省节能目标 ......................................................................................................................14 表 4： 十二五期间部门节能目标 .....................................................................................................................14 表 5： 对比《万家企业方案》与《千家企业方案》......................................................................................16 表 6： 产能淘汰方案的变化 .............................................................................................................................17 表 7： 针对新建筑的强制性节能目标（以参照建筑设计为参考）..............................................................19 表 8：节能产品折扣计划 ..................................................................................................................................20 表 9：2016 年新能源车辆的补助 .....................................................................................................................22 表 10：2004-2012 年印度部门能源消费水平 ..................................................................................................25 表 11：NMEEE 总体投资和预期影响 ..............................................................................................................28 表 12：各部门的能效政策干预措施 ................................................................................................................32 表 13：PAT 循环 -I 指定部门及其成果 .............................................................................................................34

方框目录 方框 1：印度节能法案 .......................................................................................................................................28 方框 2：电力能效 – 概述 ...................................................................................................................................33 方框 3：产业能效：概述 ..................................................................................................................................35 方框 4：交通部门的能效：概述 ......................................................................................................................36 方框 5：建筑能效：概述 ..................................................................................................................................38 方框 6：家庭高效照明计划 ..............................................................................................................................39 方框 7：农业能效：概述 ..................................................................................................................................40

附件目录 附件 1：2011-12 年印度各邦的电力效率数据 ................................................................................................44 附件 2：2011-12 年电力能源强度和获取率数据 ............................................................................................45 附件 3：为绿色建筑提供激励措施的印度各邦 / 中央直辖区 / 城市 ............................................................45

V

缩略语

VI

AgDSM

农业需求方管理

AQSIQ

国家质量监督检验检疫总局

BAT

最佳实用技术

BEE

印度能源效率局

BHEL

巴拉特重型电力有限公司

BLY

紧凑型荧光灯照明方案

BOO

建造 - 运营 - 拥有

BSE

孟买证券交易所

CII

印度行业联合会

CPC

中国共产党

CNY

人民币

CSC

中国国务院

DCs

指定消费者

DEPP

差别电价政策

DISCOMs

供电公司

DSM

需求方管理

EACs

环境评估委员会

EBC

能源建设规范

ECAP

节能行动计划

ECBC

节能建筑规范

ECF

节能基金

EEFP

能源效率融资平台

EESL

能源效率服务有限公司

EPC

合同能源管理

ESCO

节能服务公司

ETS

排放交易机制

FEEED

节能经济发展框架

FEL

燃料节省标识

FES

燃料节省标准

FYP

五年计划

GDP

国内生产总值

GoI

印度政府

GOA

机关事务管理局

GRIHA

绿色居住地综合评估

HSR

高速铁路

IBTs

阶梯式水价

IEA

国际能源署

IGBC

印度绿色建筑协会

IGCC

整体煤气化联合循环

IREDA

印度可再生能源开发署

MIIT

工业和信息化部

MoEFCC

印度环境、森林与气候变化部

MOF

财政部

MOFA

日本外务省

MOHURD

住房和城乡建设部

MoMSME

微小型企业和中型企业部

MoP

能源部

MOR

铁道部

MOST

科技部

MOT

交通运输部

MoUD

印度政府城市发展部

MPG

英里 / 加仑汽油

MRT

都市捷运

MSME

微小型企业和中型企业

MTEE

能源效率市场转型

Mtoe

百万吨油当量

NABARD

国家农业和农村开发银行

NAPCC

气候变化国家行动计划

NBC

印度国家建筑规范

NBS

国家统计局

NDRC

中国国家发展和改革委员会

NEA

国家能源局

NEMMP

国家电动车行动计划

NEP

国家电力政策

NEV

新能源汽车

NIDA

农业和农村基础设施发展援助

NMCP

国家制造业竞争力方案

VII

VIII

NMEEE

提高能源效率国家计划

NMSA

可持续农业国家计划

NTP

国家关税政策

PAT

行使、实现与贸易

PRGF

部分风险担保基金

SBI

印度国家银行

SCEF

国家节能基金

SDAs

邦指定机构

SE

超级能效

SEEP

超级能效设备方案

SERCs

国家电力监管委员会

SIDBI

印度小型工业开发银行

SPVs

特殊用途工具

T&D

输配电

TEC

吨煤当量

TEDDY

能源与资源研究所能源与环境数据日记及年鉴

TEQUP

技术和质量升级

ULBs

城市地方机构

UMPPs

超巨型发电机组

VCFEE

能源效率风险投资基金

不浪费，不需要： 中国和印度的能源效率政策

引言 在全球范围内，能源效率已被确认为可持续发展的核心内容。“可持续发展目标”的目标 7.3 声明： 到 2030 年，“全球能源效率改善率提高一倍”。 1 提高能效是缓解能源领域各种挑战的必要回应，并得到了全世界决策者的逐渐认可，提高能效不 仅是一项管理能源和减少温室气体排放的措施，它在这方面的显著裨益早已被记录在案，除其他之外， 它还是一项确保能源安全、改善当地空气质量、从经济增长中获益、创造就业机会的措施（图 1）。 在实现能源效率的目标方面，政策、市场和体制都能发挥其自身作用，这已经在国家和全球层面成为 一项势在必行的政策。

图 1 提高能效的多项好处

来源：国际能源署，掌握能效的多项好处，2014 年。

从这方面讲，提高能效和保护能源是一项关键策略，它可以实现能源安全，改善产业盈利能力和 竞争力并降低整个能源部门对当地空气污染和气候变化的影响，尤其是对中国和印度这样的新兴发展 中经济体而言，因为它们正在努力开发资源基础，以降低贫困，支持可持续发展。中国和印度的节能 理由与两国可持续发展的以下目标相关： · 能源获取：能效可以有助于各国提高能源获取率，帮助各国通过高效能源基础设施为更多人提 供基本供电服务。 · 能源安全：作为一项有助于降低进口能源依赖性的国内措施，能效方案通常是一种关键的国家 行为，能够改善未来能源供应的安全性。

1. 点击此处查看有关“可持续发展目标”的更多信息：http://www.un.org/sustainabledevelopment/energy/

研究报告

1

不浪费，不需要： 中国和印度的能源效率政策 · 发展 / 增长：许多能效措施都具有成本效益。实行能效措施的成本差异取决于技术和地点，但 基本只相当于购买额外能源供应可比成本的 1/4 至 1/2。（泰勒等，2008）通过节约成本开展 更具效益的活动，或是提升工业生产力等措施，能效可以促进经济发展。 · 支付能力 / 缓解贫困：通过降低照明、供暖、制冷等成本，能效可以提高贫困家庭对能源支付能力。 （国际能源署，2015） · 当地污染：能效（包括供应方和终端使用方）可以帮助减少能源使用——降低燃烧排放等相关 排放量，并避免意外排放——并同时支持经济增长。 · 温室气体减排：实现能效的经济潜力是成本效益战略的中流砥柱，能够缓解气候变化，在 2020 年达到全球温室气体排放峰值（国际能源署，2015）。据国际能源署推测，为了达到 2 度的增 温目标，截至 2050 年，二氧化碳年排放量需要降低超过 100 亿吨，而业务仍需维持不变，这 意味着能效的贡献（既来自终端使用部门，也来自电力部门）将超过 40%。 基于购买力平价的能源强度（每生产单位 GDP 所使用的能源量）被用于解释能效的变动情况，因 为提高工艺和技术方面的效率会促使能源强度发生变化。图 2 所示，为印度、中国、欧盟、美国和日 本在 2000 年和 2012 年按照 GDP 购买力平价计算的能源强度。能源强度降幅最大的是中国，其次是印 度。在这 10 年间，全世界的能源强度值几乎保持不变。

图 2：2000 年和 2012 年一些国家 / 国家组和全世界的能源强度 ( 百万吨油当量 / 十亿美元 )

注：GDP 按照 2005 年的美元购买力平价计算 来源：国际能源署 (2014 年 )

就主要经济体的产业能源强度而言，尽管中国和印度的能源强度在 2000-2012 年间出现下跌，但 仍超过欧盟、美国等许多发达经济体（图 3）。同样，基于有效数据，在钢铁节能潜力方面，中国和 印度显然都具备巨大的节能潜力。

2

研究报告

不浪费，不需要： 中国和印度的能源效率政策

图 3：1990 年以来每单位 GDP 能源强度（按国家）

来源：国际能源署（2015a）

图 4：主要经济体中聚合工业能源强度的趋势

来源：国际能源署（2015b）。

研究报告

3

不浪费，不需要： 中国和印度的能源效率政策

图 5：基于最佳可行技术（BAT）的钢铁业能源节约潜力

来源：国际能源署（2013 年）

尽管能效投资的益处显而易见，推广这类投资却持续遇到挑战。许多障碍限制了对能效机遇的把握。 这些障碍包括信息缺失，激励机制分散，能源补贴定价，外部因素的不合理定价，融资短缺等。例如， 与页岩气和页岩油等新型化石燃料资源的投资机遇相比，能效投资机遇从私营和政府部门投资方获得 的重视相对较低，（国际能源署，2015 年）。许多能效措施难以吸引外部融资，因为它们提供的回报 要么是小范围的，要么较为分散，因此，对投资者来讲不具备与能力和市场扩张相当的吸引力（Taylor 等，2008）。尽管基于市场的解决方案确实存在，但为了通过效率措施而实现能源与成本的实质性节约， 一个行之有效的政策框架依然是必需的。 本次报告将探讨中国和印度在能效方面的近期趋势，包括能效政策改革的分析，以及这些政策对 入选部门的影响，并列举出改善能效方面的关键挑战和政策推荐。

4

研究报告

不浪费，不需要： 中国和印度的能源效率政策

中国的能效政策：经验与建议 1. 中国目前的能效情况 1.1 总体能源强度 中国已经成功切断能源消耗与经济增长的联系。从 1980 年至 2015 年，中国的经济增长了 25 倍， 但能源消耗只增长了 6 倍。能源强度——以生产每单位国内生产总值（GDP）所需的初级能源量为 准——在同期下降超过 70%，从 1980 年的 3.4 吨标准煤当量 /10000 元人民币（2005 年价格）（约 1504 美元）2，降低 2015 年的到 0.93 吨标准煤当量 /10000 元人民币（图 3）。这是世界范围内降低能 源强度的最大成就之一（图 4）。如图 4 所示，中国的能源强度从 1990 年起已降低约 60%。降低量排 名第二的是英国，而印度在同期降低了约 40% 的能源强度。巴西的能源强度从 1990 年以来不降反升。

图 6：中国做出的种种减排措施

来源：国际能源署（2015b）。

2. 中国部分的汇率使用的是 2016 年 7 月数据：1 美元对 6.647 人民币。

研究报告

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不浪费，不需要： 中国和印度的能源效率政策 自 2005 年以来，尽管中国保持着快速工业化，维持着两位数的增长率，但 GDP 增长率一直高于 能源消耗率。归功于 2005 年以来实行的能效与重组政策（如图 3 所示），中国在过去 10 年间能源强 度的改善（能源强度的平均降低率是每年 4%）较 1980 至 2005 年间（能源强度的平均降低率是每年 3.5%） 的趋势要高。

图 7：1980-2015 年中国每 GDP 能源强度的趋势

来源：中国能源统计年鉴（2015）

图 8：各国每 GDP 能源强度的变化

备注：2005 年美元及人民币 GDP，基于公私合作模式（PPP）； 来源：1，国际能源署（2015a）2，中国能源统计年鉴（2015 年）。

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研究报告

不浪费，不需要： 中国和印度的能源效率政策 能源强度降低的原因不仅是能效改善，还包括经济结构变化，能源强度较低的产业占据了更高的 经济份额。中国产业结构一直在持续优化。截至 2015 年底，中国第一，第二和第三产业的份额已经分 别优化至 9%、40.5% 和 50.5%，与 2015 年的 11.7%、46.9% 和 41.4% 相比，已经表现出了显著的进步 （世界银行，2015）。产业结构调整在实现降低能源强度目标的过程中起到了越来越重要的作用。 即便如此，鉴于中国的产业结构和技术水平，中国的总体绝对能源强度值仍然远远高于其它许多 国家。如图 5 所示，中国在 2013 年的每 GDP 能源强度绝对值（2005 年人民币，基于公私合作模式） 仍然是美国的 1.43 倍，是整个经合组织的 1.64 倍，是欧盟 28 国的 1.95 倍，更是英国的 2.52 倍。在降 低能源强度、改善其能源利用效率方面，中国仍然有很大的发展潜能。

1.2 技术水平和减少使用的潜力 尽管中国相对近期才开始发展现代工业经济，但中国已经取得了显著的进步。所需能源强度最大 的工业产品，其 2014 年的能源消耗较 2000 年相比已经有所下降。例如，如表 1 所示，热力发电机的 煤炭消耗从每千瓦时 363 克标准煤降低至 300 克；炼钢骨干企业每公吨钢的相对能源消耗 3 从 784 克 标准煤降低到 654 克；铜冶金的总体能源消耗从 1 吨钢煤当量的 1,277 千克降低至 420 千克，降低率 超过 60%。 尽管从 2000 年起，中国在主要的能源密集型工业产品的能效方面已经取得了令人瞩目的进展， 但仍然落后于发达国家水平的特定能耗及能源强度水平。从表 1 和图 6 中可以看到，中国与发达国家 之间工业能效水平的差距不止在于工业能源强度，还在于主要的能源密集型产品。几乎所有能源密集 型工业产品的能源消耗都高于发达国家水平，尽管这一差距在 2000-2014 年间已经缩小。铝电解的交 流电耗，燃煤发电的煤耗，钢（大中型企业）的相对能源消耗，以及水泥、碳酸钠和苛性钠的相对能 源消耗较发达国家水平相比，并没有大幅落后，但在其它产品的能源消耗方面则比国际水平高出超过 10%。这样一来，能源和工业部门能源消耗的降低就存在着巨大的潜力。举例来讲，世界范围的钢铁 部门拥有技术潜力，将能源消耗降低 5.4EJ——大约是 2010 年该部门能源消耗的 19%——这可以通过 实施最佳可行技术（BAT）来实现（图 7）（国际能源署，2013 年）。中国占据了这一潜力的约 67% 比重。

3.“可比能耗”这一中文术语被应用于炼钢工业，这是因为一些钢厂并不覆盖整个生产过程，导致难以计算每公吨钢的能耗。这一术 语也被用于其它工业，比如水泥和氧化铝。

研究报告

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不浪费，不需要： 中国和印度的能源效率政策

表 1 能源密集型工业产品能源消耗的国际间对比，2014 年 中国

能源消耗指标

2000

2005

2010

2014

热力发电机的煤炭消耗 （克煤当量 / 千瓦小时）

363

343

312

300

热电源的煤炭消耗（克 煤当量 / 千瓦小时）

392

343

333

钢的相对能源消耗（大 中型企业）（千克煤当 量 / 吨）

784

732

铝电解的交流电耗（千 瓦小时 / 吨）

15418

铜冶金的综合能耗 4（千 克煤当量 / 吨）

国际先进水平

2014 年差距 Energy use

%

290

10

3.45%

319

302

17

5.63%

681

654

610

44

7.21%

14575

13979

13596

12900

696

5.40%

1277

780

500

420

360

60

16.67%

水泥的综合能耗（千克 煤当量 / 吨）

172

149

134

124

118

6

5.08%

平板玻璃的综合能耗（千 克煤当量 / 计重箱）

25

22.7

16.9

15

13

2

15.38%

原油加工的综合能耗（千 克煤当量 / 吨）

118

114

100

97

73

24

32.88%

碳酸钠的综合能耗（千 克煤当量 / 吨）

406

396

385

336

310

26

8.39%

电石的综合能耗（千克 煤当量 / 吨）

3475

3450

3340

3272

3000

272

9.07%

纸和纸板的综合能耗（千 克煤当量 / 吨）

1540

1380

1200

1050

580

470

81.03%

乙烯的综合能耗（千克 煤当量 / 吨）

1125

1073

950

860

629

231

36.72%

合成氨的综合能耗（千 克煤当量 / 吨）（大型）

1699

1700

1587

1540

990

550

55.56%

苛性钠的综合能耗（千 克煤当量 / 吨）（膜法）

1439

1297

1006

949

910

39

4.29%

来源：Wang Qingyi（2016） 备注：“国际先进水平”是中国所使用的一个特定术语，用来指代发达国家的全球平均水平。

4. 在中文里，“综合能耗”指代每个企业生产一公吨产品（铜，水泥等）的总能耗。企业不一定参与整个生产过程。

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2. 在中国发展能效的体制框架 2.1 体制安排 为了评估影响，协调各方回应，并在不同层面实施与能效相关的政策，一系列机构得以建立。在 国家层面，建立了国家应对气候变化及能效减排工作领导小组，作为国家层面审议与协调的论坛，该 小组由总理、副总理以及超过 20 个政府部门的领导组成。该小组的组长由国务院总理李克强担任。国 务院副总理张高丽和国务委员杨洁篪担任副组长。领导小组由超过 20 位部长组成，其中包括国家发展 和改革委员会（NDRC），外交部（MFA），科学技术部（MOST），以及工业和信息化部（MIIT）等。 领导小组办公司设置在国家发展和改革委员会。 国家发展和改革委员会的一项基本职责就是能效，这主要包括相关产业的能效，资源的综合利用， 能源消耗指导与监管，能源供求方面的协调等。国家发展和改革委员会的机关子站资源节约和环境保 护司是主要管理机构。国家能源局的管理部门包括 12 个司局子站，6 个区域监管局和 12 个省级监管 办公室。5 国家发展和改革委员会与国务院相关部门合作，加强当地能效工作的指导、协调和监管。这些国 家机构由 31 个省级管理区域的地区代理机构和当地研究机构辅助。当地政府全权负责自己管理区域内 的能效。

图 9：国家应对气候变化和能效安排

来源：作者编制 http://www.ccchina.gov.cn/Detail.aspx?newsId=54967

5. 关于国家能源局的更多信息，请访问 http://www.nea.gov.cn/gjnyj/index.htm

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2.2 能效政策的总体框架 在过去 20 年间，中国的节能量已经超过了全世界总节能量的一半，反映了政府的政策重点。在 21 世纪第一个十年的中期，可持续发展、节能和气候开始通过诸多方法融入中国的国家战略计划，（以 下根据邹骥 , 傅莎等人，2016 年）： · 2006 年的《第 11 个五年计划》（FYP）首次设立了强制性节能减排目标 · 2007 年中国共产党（CPC）第十七次全国代表大会的报告首次明确将环境保护和能源与资源效 率与经济发展要务相联系。 ·2010 年的《第 12 个五年计划》首次纳入对气候变化的积极响应，包括促进绿色发展和低碳发展。 · 2011 年中国共产党第十八次全国代表大会的报告提倡将气候变化和可持续性纳入经济、政治、 文化和社会规划的所有层面中。 · 由中共中央政治局出版发行的 2015 年《关于加快推进生态文明建设的意见》表示，节能、环 境保护和再生作为中国核心发展政策的一部分。《意见》还提倡，以生态发展与创新推动“生 态文明”的进步是发展的支柱。 · 中国于 2015 年 6 月向《联合国气候变化框架公约》秘书处提交的《国家自定贡献》为新建煤 电站制定了效率指标，平均煤耗量须达到每千瓦小时大约 300 克；改善能效也被看作是发展低 碳工业部门（第四类），促进节能建设、交通系统和城市基础建设等方面（第五类）的主要行 动之一。 中国已经建立了改善能效方面的详细政策框架，时效直至 2030 年。《第十一个五年计划》 （2006-2010）制定的能源强度降低目标规定，到 2010 年能源强度较 2005 年将下降 20%。《第十二 个五年计划》（2011-2015）为经济活动的能源与碳强度设定了强制性目标（分别比 2010 年水平降低 16% 和 17%）。最新的《第十三个五年计划》为 2020 年设定的能源强度降低目标较 2015 年水平降低 15%，而碳强度降低目标则降低 18%。与此同时，《计划》还规定，能源使用的绝对上限在 50 亿吨标 准煤当量。 这些目标在 2014 年《国家应对气候变化规划（2014-2020 年）》和《能源发展战略行动计划（2014-2020 年）》中得到了进一步发展，后者更包含了覆盖全年一次能耗和全年一次能耗增长率的目标，并且强 调所有终端使用部门的效率是政策的关键特征。 中国还已经将气候变化和节能纳入部门规划框架，以确保开展适当的经济活动。在 2014 年《国家 应对气候变化规划》的背景下，中国正制定《“十二五”控制温室气体排放工作方案》。该《方案》 也被纳入工业、交通、建筑和能源领域的部门发展、气候变化规划和 / 或节能和效率规划方案中，并 如图 8 所示，已被纳入促进碳捕集与封存的试验与示范计划中。这些计划包括特定部门的措施，比如 补贴与为实现《国家规划》中的国家级目标而设定的强制指标。《“十三五”控制温室气体排放工作 方案》以及《部门“十三五”规划》目前正在起草中，但还未出版。

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图 10：在中国控制温室气体排放并开展能效的规划系统

来源：作者编制（Zou Ji, Fu Sha 等人，2016 年） 备注：蓝框表示为应对气候变化而提出的特别规划

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不浪费，不需要： 中国和印度的能源效率政策 一系列立法、执行、经济和以市场为基础的工具均已到位。其中最重要的包括（以下归纳自 Zou Ji, Fu Sha 等人，2016 年）： · 法律法规。与低碳发展相关的超过 30 项国家法律和 90 项管理法规都已得到通过，其中包括节 能与能源再生相关法律。各地政府也根据国家法律相继推出了地方关于气候变化的法规。 · 行政命令。这是中国关于气候变化和节能的最普遍政策工具。行政命令的焦点之一在于在政府、 企业和社会贯彻强制性节能减排。这些命令包括与工业过程、交通、建筑和政府采购业务相关 的强制性标准以及 / 或必要行动。 · 经济激励。这包括定价系统和财政支持。定价系统包括向高耗能产业收取差别电价，并对溢出 耗能标准的产品收取惩罚性电价。财政支持包括投资补贴、优惠贷款和为再生能源发展等领域 提供资金。 · 市 场机制。 排放交易体系目前在 7 个试点区域运作，其中包括北京与上海。试点工作在 2013 年和 2014 年推出，总交易量在 2015 年 8 月底达到 4000 万公吨二氧化碳。政府正在制定一项 碳交易体系总体实施规划，预计于 2018 年推出。 · 低碳发展试点方案。这些方案已经在 6 个省和 36 个城市实行，覆盖国民生产总值的 57% 和全 国人口（2010 年数量）的 42%，并覆盖了不同的地理特征，以及不同的经济发展水平和工业化 水平。这些试点方案包括特定区域建立低碳工业、建筑和交通系统的发展规划，还包括建立温 室气体排放控制系统。

3. 部门干预 这一节将探讨中国的特定能效政策和行动，尤其是自 2011 年起开始实施的政策和行动。表 2 列出 了“十二五”期间生效的能效政策与方案，按部门分类。预计“十三五”期间表 2 列出的所有政策和 方案都将得到更新以及继续实施。部门计划还未发布。然而，“十三五”概述的能源及环境总体目标 包括： • 通过建立现代清洁、低碳及高效的能源系统，深化能源改革 • 建立协调、完整的能源网络 • 将年能耗控制在 50 亿吨标准煤以下 • 控制碳排放，嘉奖气候承诺并深入参与全球气候治理。 此外，中国将更加依赖以经济及市场为基础的工具，比如即将在 2017 年推行的全国碳市场（排放 交易计划）。

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表 2 十二五期间的关键节能政策 部门 框架政策

工业

建筑

交通运输

公共

政策

政策工具

“十二五”节能目标责任系统

法规

一万企业节能计划 过时能力退休计划 节能技术基金 差别电价 小企业关闭计划 节能产品推广计划 国家节能运动 能源服务业发展 重点节能技术目录 建筑能效标准 现有住宅建筑改造 公共建筑改造 整合可再生能源 促进绿色建筑 高效节能产品折扣方案 白炽灯照明逐步淘汰计划 差别电价 一万企业节能计划 能源服务业发展 国家节能运动 商用车燃料标准 道路客运能力控制 一万企业低碳计划（交通运输） 交通运输节能基金 交通运输节能示范项目 低碳交通运输系统发展计划（试点） 一万企业节能计划 高效节能产品折扣方案 公共部门重点节能项目 城市绿色照明工程 政府强制性采购节能产品 国家节能运动

法规 法规 激励 经济工具 法规 激励 教育 激励 教育 法规 投资 投资 激励 激励 激励 法规 经济工具 法规 激励 教育 法规 法规 自愿协议 激励 投资 激励 法规 激励 投资 投资 采购 教育

来源：根据 Lo & Wang，2013 年，作者修改并更新

3.1 框架政策 (1) 目标责任制 于 2007 年建立的节能目标责任制度对地方政府施加为各省及大型企业分配了强制性能源强度降低 要求。节能目标责任制度于 2007 年创立，经验证是一种有效的实行机制。总体上讲，首先，中央政府 为每一个省和龙头企业设定目标。第二，中央政府定期发布关于目标实施的信息。各省每 GDP 的能源 使用情况每年发布一次，每单位 GDP 的耗电量以及每单位工业增加值的耗能则每半年发布一次。关键 产品的能耗信息也会进行发布。第三，中央政府为节能目标是中央政府设立评估系统，并将节能目标 纳入对为地方整顿河政府和大中型国有企业设立的评估系统中标准的一部分（Lo & Wang，2013 年）。 研究报告

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不浪费，不需要： 中国和印度的能源效率政策 省级能源强度目标在“十一五”到“十二五”期间有所降低（参考表 3），并预计在“十三五” 期间继续降低。各省获分配目标也有所差异（在“十一五”期间，大部分省份承担 20% 的降低目标）， 而较贫困省份则或分配较低的目标。评估工作也愈发频繁，并且部门目标也得到发展（参考表 4）。

表 3 十二五期间各省节能目标 目标 (%)

省份

18

广东 , 江苏 , 上海 , 天津 , 浙江

17

北京 , 河北 , 辽宁 , 山东

16

安徽 , 重庆 , 福建 , 黑龙江 , 河南 , 湖北 , 湖南 , 江西 , 吉林 , 山西 , 陕西 , 四川

15

甘肃 , 广西 , 贵州 , 内蒙古 , 宁夏 , 云南

10

海南 , 西藏 , 新疆 来源：Lo & Wang（2013 年）国务院。节能减排“十二五”规划 （2011. http://www.gov.cn/zwgk/2011-09/07/content_1941731.htm）.

表 4 十二五期间部门节能目标 6 部门

责任机构

关键目标 降低 21% 的工业能源强度，节省 670 吨标准煤能源

工业

工业和信息化部（MIIT）

建筑

住房和城乡建设部（MOHURD） 节省 116 吨标准煤能源

建造

住房和城乡建设部（MOHURD） 建造过程降低 10% 能源强度

交通运输

交通运输部（MOT）

以 2005 年为基线，降低 10% 的商用车辆能源强度， 降低 15% 的商用船只能源强度，降低 8% 的港口能 源强度

公共

机关事务管理局（GOA）

降低 15% 的人居能耗，每单位区域建筑的能源使用 降低 12%

备注：交通运输能源强度是由与货运或乘客总量相关，并与运行历程相关的能耗决定的。 来源：Lo & Wang（2013 年）

(2) 能效标准与标识方案 “一百能效标准推广计划”由中国国家发展和改革委员会、国家质量监督检验检疫总局（AQSIQ） 和标准化管理委员会实施。国家质检总局负责执行检验计划中产品的能效标识。 截至 2015 年 9 月， 105 项强制性能耗标准和 70 项强制性能效标准得以发布（Ying，2015 年）。 标准包括限制高消耗工业的单位产品能耗，终端产品的能量和效率，节能的基础标准等。 国家发改委还通过利用目前已更新至第 8 版的《国家重点节能技术推广目录》 （国家发改委，2015 年） 开展信息共享，推广节能、低碳技术的采用。《计划》已经支助了 1.3 亿台高效、节能家用电器，265 万部节能机动车，250 亿瓦特的高效发动机和 1 亿个节能灯泡的消耗（Ying，2015）。

6.“十三五”部门目标还未发布；然而，预计它将继承“十二五”的工作重点。

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不浪费，不需要： 中国和印度的能源效率政策 此外，各部门为隶属于其责任领域的工业发布标准。比如，住房和城乡建设部已经通过并发布了《建 筑能源容量与效率标签标准》和《城镇供热系统节能技术规范》等（住建部，2012）。

3.2 发电 发电机在提供能源的过程中，还同时消耗着能源。 2015 年 5 月由国家能源局推出的《煤炭清洁高效利用行动计划（2015-2020 年）》（国家能源局， 2015 年）和 2014 年由国务院推出的《煤电节能减排升级与改造行动计划（2014-2020 年）》（中国国 务院，2014 年）是关于发电的两大主要政策档案。两项政策档案都强化了针对煤电站的能效与污染物 排放标准。新型燃煤发电机组的全国范围煤耗应当低于 300 克标准煤 / 千瓦小时，达到与天然气发电 站污染物排放相同的水平。至 2020 年，热电机组的煤耗将被设置为低于 310 克 / 千瓦小时，并且超过 60 万千瓦小时的机组应当等于或低于 300 克 / 千瓦小时。 此外，从 2015 年 3 月开始的中国电力部门改革已经为可再生能源的使用和需求弹性采纳创造了两 个主要机会（比如在广泛的负荷需求层面优化 / 高效操作）。首先，零售业务不再与传统的传输与分 配设施挂钩。新型的零售公司也正在进入零售市场，促使竞争加剧（国家发展和改革委员会 国家能源局， 2015）。第二，两个省际间电力交易中心和 12 个省内电力交易中心已经在近几个月内得到创立，为发 电机和大宗客户之间的直接购电提供了便利（国家发展和改革委员会 国家能源局，2016）。

3.3 工业 (1)《万家企业节能方案》 中国中央政府于 2006 年 4 月推出了《千家企业节能行动实施方案》针对中国能耗最高的 1000 家 企业。这些企业的能耗大约占据了工业部门总能耗的 50%，是中国总能耗的 30%。这 1000 家企业来 自 9 大部门：钢铁、石油化工、化学、电力、有色金属、煤矿开采、建筑材料、纺织品、造纸。为这 些企业设定的节能目标是五年后达到 1 亿吨煤当量（国家发改委，2006 年）。 《千家方案》设定了下达到省级的目标。举例来讲，国家发改委与北京市政府签订了协议。北京 市政府又与辖区内 10 所企业中的每一所企业签订了能效目标合同（Price 等人）。 节能目标的完成情况已经被纳入省级政府干部评估系统中，负责实施的个人每年都会受到评估， 以查看在他们的管理下，既定目标是否得到实现（国家发展和改革委员会，2007 年）。对评估系统的 这种利用方式为政府官员协助企业完成节能目标提供了强劲的激励。 企业必须按可燃物类型分类，每季度向国家统计局（NBS）汇报能耗情况（国家发展和改革委员会， 2006 年）。 旨在针对十二五期间能源方面最大的工业消费者的《万家企业节能方案》取代了十一五期间的《千 家企业方案》。在这一自上而下的方案中，中央政府将节能目标分配给受管理的企业，并要求企业满 足能源管理要求。这包括开展能源审计，收集，分析，以及汇报能源统计，聘请能源管理专家，进行 长期的节能规划（Lo，2014 年）。 《万家企业方案》界定，那些每年至少消耗 1 万公吨煤当量的企业属于能源密集型企业（中国国 家发展和改革委员会，2011）。16078 家企业获批参与此方案，但在由于重组或破产，13328 家企业参 加了 2014 的审核。如果企业总分没有达到 60 分，或是没能完成他们的节能目标（没达到这条标准将 被直接否决），它们就无法通过评估。然而，中央政府还没有明确惩罚机制，这为地区差异提供了空间。 不过在 13328 家参与审核的企业中，12380 家（92.8%）在 2014 年年底完成了节能目标。截至 2014 年， 此方案已经节省总计 3。09 亿吨煤当量的能源，是原先预期目标的 121%（国家发展和改革委员会， 2015b）。 研究报告

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不浪费，不需要： 中国和印度的能源效率政策 总体上讲，这两个《方案》在刺激中国受管理企业的节能实践和投资方面是有效的。然而，在政 策有效性方面依然存在几点疑虑。其中之一就是缺少惩罚机制。另一个顾虑在于设定节能目标的单一 性。由于工业公司和普通公司拥有不同的能效潜力，在目标设定阶段收集公司能效潜力方面的信息是 国际间的普遍做法。由于参与《方案》的企业数量巨大，方案实施又迫在眉睫，国家发改委并没有寻 求能效潜力方面的信息。第三，《方案》欠缺灵活性，在完成目标的过程中可能导致更高的成本（Lo， 2014 年）。

表 5 对比《万家企业方案》与《千家企业方案》 千家企业方案（十一五期间）

万家企业方案（十二五期间）

准入标准

>180,000 tce

>10,000 tce

企业数量

1008

14641

节能总体目标

100 Mtce

250 Mtce

平均节能

10,289 tce

17,146 tce

最大节能

2,000,000 tce

2,150,000 tce

最小节能

2100 tce

50 tce 来源：Lo & Wang，2013 年

(2) 产能淘汰方案 通过加速淘汰电力和工业部门内的落后小产能设备，中国继续调整产业结构。 中央政府在 1999 年首先着手关闭小型燃煤发电站，然而，2002 年至 2005 年期间对电拥有极高的 需求，令改善能效的尝试进展缓慢。2006 年，在工信部和国家发改委的赞助下，低效能强制性淘汰任 务扩展向另外 12 个能源密集型产业。为了缓和强制性关闭对于经济和社会的消极影响，地方政府获得 了资金，尽管有些地方政府出于出于对税收和就业流失的恐惧，包庇低效工业。72,000 兆瓦燃煤发电量， 1.22 亿吨铁产能，7000 万吨钢产能和 3.3 亿吨水泥产能在十一五期间都经历了淘汰（Lo，2014）。 十二五期间， 《淘汰落后产能方案》继续扩展，涵盖了 19 个产业（表 6 中指出）。2011 年至 2014 年间， 落后钢产能的总淘汰量是 7700 万吨，水泥（孰料和研磨产能）6 亿吨，平板玻璃 1.5 亿箱，提前一年 完成了十二五期间淘汰落后产能的目标。资金要求收紧在 2011 年 5 月实施，以便应对十一五期间的大 批欺诈行为。唯有在过去三年间处于“正常”生产状态的企业才符合要求，并且资金应特别用于帮助 员工就业过渡、债务偿还或其它与关闭直接相关的花销（Lo & Wang，2013 年）。 (3) 节能资金 除了《千家方案》和《万家企业方案》，节能资金（ECF）还帮助各产业改善能效工作。财政部 于 2006 年设立了“节能技术改造财政奖励资金”，以支持《千家方案》中的企业提高能效。2011 年， 企业申请补助在 3 个方面变得更为便利。首先，符合标准的的项目门槛从节省 1 万吨煤当量降低到节 省 5000 吨煤当量。其次，企业可以自由选择适当的技术，完成节能目标。第三，针对东部省份的资金 支持从 200 人民币（约 30 美元）/ 吨煤当量提升到了 240 人民币（约 36 美元）/ 吨煤当量，而中、西 部省份则从之前的 250 人民币（约 37.6 美元）/ 吨煤当量提升至 300 人民币（约 45.1 美元）/ 吨煤当量。 然而，对于小型企业来讲获得资金依然是艰难的。这是由于大型企业能够取得更高的净储蓄，而这正 是奖励制度的基础（Lo，2013b）。

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表 6： 产能淘汰方案的变化 产业

十一五期间目标（除非特别说明， 十二五期间目标（除非特别说明， 百分比变化 (%) 否则单位均为百万吨） 否则单位均为百万吨）

铁

48

100

-47.5

焦炭

42

80

-37.5

柠檬酸

0.0475

0.08

-40.6

工业酒精

1

1.6

-37.5

钢

48

55

-12.7

味精

0.182

0.2

-9

铝

0.9

0.65

38.5

水泥

370

250

48

铁合金

7.4

4

85

电石

3.8

2

90

纸

15

6.5

130

玻璃

9000 万箱

3000 万箱

200

铜

0.8

n/a

导线

1.3

n/a

锌

0.65

n/a

皮革

1100 万张

n/a

印染

55.8 亿平方米

n/a

化学纤维

0.59

n/a

铅蓄电池

746 万千伏安

n/a 来源：Lo and Wang，2013 年

(4) 差别电价 差别电价政策（DEPP）于 2004 年 6 月公布，旨在降低能源密集型产业的能耗。一开始，这一政 策涵盖了 6 大能源密集型部门，其中包括电解铝、铁合金、电石、烧碱、水泥和钢，2006 年又添加了 磷锌冶炼部门。隶属这些部门的企业根据技术使用类型和能效水平得到评估，并最终被划分成 4 组： 鼓励、允许、限制和淘汰。被划分入“鼓励”和“允许”组的企业可以享受标准电价。而被划分入“限 制”和“淘汰”组的企业则分别需要支付 0.02 元和 0.05 元每千瓦时的附加费， 该价格于 2006 年 9 月提高，并于 2010 年 6 月再次提价， “限制”组企业需缴纳 0.1 元人民币 / 千瓦时的附加费，而“淘汰”组的企业需要缴纳的附加费则更高，是 0.3 元人民币 / 千瓦时（Yang 等人， 2015 年）。 (5) 合同能源管理（EPC） 国务院很久之前就认为《合同能源管理》（EPC）是节能的一项核心机制（国务院，2004 年）。 节能服务公司（ESCOs）能够为客户提供实现节能的技术和融资整合方案然而，在中国有效发展节能 公司还面临一些主要障碍。目前在中国实现合同能源管理的障碍是：1）缺乏综合监督和验证（M & V） 草案，以及监督和验证的技术和制度能力；2）缺乏外部融资机会，以及融资多元化资源的短缺；3） 研究报告

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不浪费，不需要： 中国和印度的能源效率政策 缺乏客户信誉（PNNL 等人，2015 年）。为了支持节能服务产业，中央政府在 2010 年划拨 20 亿元人 民币（3 亿美元），支持《合同能源管理》在能源终端使用部门的应用，并对合格的节能服务公司（ESCOs） 进行奖励，标准是每个合同能源管理项目节省的每吨煤当量奖励 240 元人民币（36 美元）（财政部 国 家发展和改革委员会，2010 年）。省级政府也需要为节省下的每吨煤当量支付至少 60 元人民币（9 美 元），以补贴中央政府的资金。此外，财政部在 2011 年推出了针对节能服务公司运行的节能项目开展 的补贴，补贴标准是节省下的每吨煤当量能源补贴 300 元人民币（45 美元）。如果再算上节能资金一 个企业只要同时满足两个项目的要求，就可以获得最高每吨煤当量 600 元人民币（90 美元）的补贴（Lo & Wang，2013 年）。此外，营业税、增值税和所得税也向节能服务公司做出减让。目前，中国拥有超 过 2,400 家中央注册的节能服务公司，价值 1250 亿元人民币（188 亿美元）。然而，这一行业仍处于 发展早期。个体公司的规模仍然较小。中国的节能服务公司覆盖 3 个领域：工业（82%）；建筑（15%）； 以及交通（3%）。中国的公共建筑占据中国目前合同能源管理的份额不足 1%（国际金融公司，未注 明出版日期）。

3.4 建筑 建筑部门的其能耗占据了中国总能耗的约 25%，由于迅猛的城市化和收入的增高，这一比例到 2020 年预计提升至 35%（TU，2014 年）。国务院办公厅于 2013 年 1 月颁布了与国家发改委和住房和 城乡建设部联合起草的《绿色建筑行动方案》。住房和城乡建设部还在十二五期间颁布了《建筑业节 能专项蓝图》，覆盖了所有政府层级运营的全部公共建筑。具体来讲，中国已经实施了下列关键措施， 以控制建筑能耗：建筑节能规范，现有建筑翻新，电器能源标准和标识，以及为节能设备和可再生能 源电器提供补助（Lo，2013 年）。 (1) 能源建设规范 能源建设规范（EBC）是建设部（即现在的住房和城乡建设部，MOHURD）于 1986 年针对中国 北方寒冷地区的住宅建筑而推行的，能源建设规范于 2000 年向其它地区扩展，在这些地区，能源更可 能被应用于夏季降温。这些规范为设计以及建筑外围以及供暖和空调系统（暖通空调）设定了国家标准， 地方政府也可以设定更为具体的地方标准（Lo，2013 年）。 设计标准中提出的 50% 与 65% 的节能目标是根据 20 世纪 80 年代典型的建筑外围和设备的能源 使用情况设定的（住房和城乡建设部，1993 年； Yang 等人，2011 年），详情可参考表 7。能源建设 规范的实施从 2006 年开始得到显著改善。住房和城乡建设部指出，对能源建设规范的服从率从 2005 年的 53%（设计阶段）和 21%（建设阶段）分别提升到了 2010 年的 99.5% 和 95.4%（Bin & Jun， 2012 年。最新的调查结果显示，城市新建筑的服从率非常接近 100%（住房和城乡建设部，2013 年）。 总面积达到 12.2 亿平方米的新建节能建筑在 2005-2010 年间将能够节省 11.4 亿吨煤当量。在 20062010 年间，新建的节能建筑的总面积是 48.6 亿平方米，这意味着能够节省 4600 万吨煤当量（住房和 城乡建设部，2011 年）。

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表 7 针对新建筑的强制性节能目标（以参照建筑设计为参考） 住宅建筑

能源建设规范 供暖区（2010）

公共建筑（2005）

夏热冬冷地区（2010）

夏热冬暖地区（2003）

针对目标

区域供暖

供暖与空调

供暖与空调

供暖，空调及照明

总能耗强制性 门槛

地区供暖煤耗受 JGJ 26-95 调控，根据当 地冬季气温，范围从 70.8 至 240 千瓦时 / 平 方米不等

空间供暖 17.8-49 千 瓦时 / 平方米，空调 19.3-34.2 千瓦时 / 平 方米

没有明确指出，但提 供了参照设计建筑能 耗测量方法的细节

没有明确指出，但给 出了单一成分（传热 系数，照明效率，通 风设备、遮光湿度等） 的标准

气候情况

取暖指数：1431-7159

取暖指数：1100-2500 制冷指数：100-300

节能目标

65%

50%

50%

数据来源

1980 和 1981 年调查得 到的建筑能源使用数 据

根据估计推算出建筑 能源使用情况

建筑外围

20 世纪 80 年代典型建 筑外围

设备

20 世纪 80 年代典型设 备

基线

全中国 50%

a. 包含极寒和寒带。这一规范以取代了 JGJ 26-95《民用建筑节能设计标准》 b. 取暖和制冷的标准值门槛是同时设立的，根据当地气候分为取暖指数和制冷指数（完整细节在表 A2 中体现） c.Yang 等人（2011）指出，标准的整体原则中没有明确的节能目标，但一些文献中引用的明确量化目标仍然是 50%（比 如 p.39 第 5 章《建筑外围热力性能综合评估》）。此外，一切地方权威追求更加严苛的节能目标，比如上海从 2011 年 起就开始对新住宅建筑实行 65% 的节能目标（SBSRI 及 SBMMMB，2011 年）。一些地区的市政当局和省级政府在 十一五文件中设定了 65% 的节能目标，比如江苏和湖北。住房和城乡建设部向全国范围内的建筑专家咨询了意见，决 定普及这一措施，在 HSCW 下一次规则更新时将强制性节能目标从 50% 提升至 65%，详情参考住房和城乡建设部（2007）。

（来源：根据 Yang 等人（2011），住房和城乡建设部（2010）修改）

(2) 翻新现有建筑 鉴于约 76% 的北方地区建筑所消耗的能源是同纬度发达国家建筑的 100-200%。财政部和住房和 城乡建设部于 2007 年 12 月联合推出了《供热计量改革与既有建筑节能改造》方案。该方案旨在翻新 15 个北方省份的 1.5 亿平方米的建筑面积，途径有：对建筑外围进行节能翻新，这包括使用聚苯乙烯 绝缘和双层玻璃窗；使用更高效的热发生器和网络；热计量和温度管理的翻新。（住房和城乡建设部， 2008 年）。方案为地方政府的实施行为提供了金钱回报，也为迅速实施提供了额外奖励：极寒地区 55 元人民币（8.3 美元）/ 平方米，寒带 45 元人民币（6.8 美元）/ 平方米，。截至 2010 年底，1.82 亿平 方米得到了翻新，方案超越预期（Lo，2013 年）。此外，截至十二五计划的结尾，每个省、自治区和 直辖市都必须对至少 35% 的旧住宅建筑实施热计量、以消耗为基础的收费和翻新。住房和城乡建设部 和财政部（MOF 作为方案的责任部门向国务院做出汇报（Bin & Jun，2012 年）。 中国公共建筑的能源需求以及耗电量一直在稳步上升（Fridley 等人，2008 年）。2012 年，公共 部门建筑的占地面积约为 84.88 亿平方米，消耗约 15.7 亿吨煤当量，占据了公共总能耗的 5.8%，以及 136.84 亿吨水耗（全球环境基金，2015 年）。公共建筑的用电强度较高，每平方米的年耗电量约是住 宅建筑的 10 至 20 倍（Bin & Jun，2012 年）。

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不浪费，不需要： 中国和印度的能源效率政策 中央政府于 2007 年颁布了《关于加强国家机关办公建筑和大型公共建筑节能管理工作的实施意见》 （CGPRC，2007 年）并向 24 个省市提供了总共 9905 万人民币（1500 万美元）的财务支持，用来建 立建筑能效监察平台，其中包括能源数据收集，能源审计，公开披露建筑耗能信息（Bin & Jun，2012 年）。 多项中央层级的政策已经获得颁布，列出了对公共机构和建筑能效建设的要求。国务院颁布了《公 共机构节能条例》（2008 年），其中要求公共机构必须通过监督、管理、规划和推广节能相关措施， 提高能效。《关于进一步推进公共建筑节能工作的通知》这一出版物指出了十二五期间（2011-2015） 每平方米公共建筑的能耗应当降低 10%，如果是指定城市的这类建筑，则需要降低 20%，而指定城市 的大型公共建筑则更需要降低 30%。在实施翻新的重点城市里，能够得到中央政府提供的每平方米约 20 元人民币（3 美元）的财务支持（财政部和住房和城乡建设部，2011 年）。

3.5 电器能源标准与标识 家用电器能够消耗大量能源。中国在 1998 年引入了自愿能源标识系统，覆盖了 40 种产品，并在 2005 年成为了强制行为。这一拥有 5 各层级的标识方案将电器从 1（达到国际先进水平）到 5（市场 准入指标），划分了 5 个效率等级，称为“中国能效标识”。该系统于 2004 年推出，目前由中国标准 化研究院下属的中国能源标识中心管理。7 中国还推出了专用方案，用来淘汰落后低效电器。举例来讲，中国于 2012 年 10 月推出了白炽灯 淘汰方案，并禁止进口和售卖超过 100 瓦的传统电灯泡。中国还制定了针对不同能效电器的多元补贴 方案（见表 8）。

表 8：节能产品折扣计划 产品

年份

补助（人民币 / 装置）

电灯泡

2008

30%–50%

空调

2009

300–650（45-98 美元）

平板电视

2012

100–400（15-60 美元）

洗衣机

2012

70–260（10.5-39 美元）

热水器

2012

100–550（15-83 美元）

冰箱

2012

70–400（10.6-60 美元）

台式电脑

2012

260（39 美元） 来源：作者编制

针对太阳能热水器的补贴已经帮助中国跃居为世界最大的市场。在没有政府会支持的情况下，从 2000 年至 2009 年，采纳太阳能热水器的年增长率也已经达到 21%。2009 年 4 月，财政部推出农村补 贴方案，并在 2012 年推出一项城市计划。农村方案提供最高相当于产品价格 13% 的补贴，每台太阳 能热水器的补助上限是 5000 元人民币（752 美元），而城市计划为每台太阳能热水器提供最多 550 元 人民币（82 美元）的补助（Lo，2013 年）。2013 年，全世界安装的太阳能热水器拥有 374.7 装机容量， 其中 70% 都在中国（Mauthner 等人，2015 年）。

7. 更多信息请查看 www.energy.gov.cn

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3.6 交通 尽管在 2010 年，交通运输部门至占中国总能耗的 8%，这一部门的汽油使用量是全中国使用总 量的 46.5%，其煤油使用量是全国使用总量的 91.8%，柴油使用量是全国使用总量的 58%，而燃油使 用量是全国使用总量的 35.3%（Lo & Wang，2013 年）。然而，由于私人汽车使用量的迅速扩张，这 一部门的能源利用预计将增加。中国已经成为世界最大的汽车市场，而 2014 年中国的汽车销售量是 2300 万辆，预计到 2020 年，年购买量将增长至 5000 万辆（联合国环境规划署，未注明出版日期）。 改善这一领域能效的政策包括：设立燃料经济标准和标识，征收车辆税，补贴节能汽车和电动汽车， 以及拓展公共交通。 (1) 燃料节省标准和标识 中国于 2004 年颁布了首个针对轻型客车的汽车燃料节省标准，目标是在 2015 年达到 6.9 升 /100 公里（Lo，2013 年）。事实上，2015 年已经达到了 6.7 升 /100 公里，而新设定的目标是于 2020 年达 到 5 升 /100 公里，二氧化碳排放量达到 120 克 / 公里（工业和信息化部，2014 年）。该标准目前正处 于第四阶段（2016-2020）（联合国环境规划署，未注明出版日期）。中国还于 2007 年颁布了针对轻 型卡车的燃料节省标准（车辆总重小于 3500 千克）（Lo，2013 年）。中国的燃料经济标准现在是继 欧盟和日本之后全世界第三严苛的国家（联合国环境规划署，未注明出版日期）。如果中国在客车方 面能够于 2020 年达到 5 升 /100 公里，并于 2030 年达到 3.5-4 升 /100 公里，则中国就可以在仅仅 10 年间填补与欧盟和日本之间的差距（Wu & Hong，2014 年）。 中国于 2011 年发布针对重型商用车辆标准的规定，并在 2014 年发行了二阶段标准。针对重型车 辆的标准通常被认为要比客车标准严苛，而客车的评估往往混乱不堪，这适得其反地导致电动车和低 燃料消耗车在重量方面享有例外政策（联合国环境规划署，未注明出版日期）。 2010 年，工信部（MIIT）针对重量在 3500 千克以下的车辆引入了燃料节省标识（FEL）。最新 的标准与 2014 年发布，并于 2016 年生效（工信部，2014 年）。然而，初始报告表明，用于标识的燃 料消耗实验室测试和真实的油耗之间存在显著的差距。因此，许多制造商并没有使用这一标识（联合 国环境规划署，未注明出版日期） (2) 车辆税 车辆税于 2006 年首次进行修改，旨在激励能效。针对车辆制造商的试收税和针对消费者的消费税 鼓励生产并购买拥有相对较小发动机的车辆（联合国环境规划署，未注明出版日期）。税费是根据发 动机的大小收取的。在过去几年间，税率已经得到过几次调整，最近一次是在 2015 年 10 月，规定直 到 2016 年 12 月，发动机排量小于 1.6 升的车辆消费税降低到 5%（财政部，2015），这是政府为刺激 萧条的车辆销售市场而做出的一部分努力（财政部，2015 年）。此外，中国对汽油征收相对较高的税率， 在 2015 年 1 月，每升汽油为 1.52 元人民币（财政部，2015b）。 (3) 对新能源车辆的补助 政府从 2010 年 6 月起一直在推广节能车辆和代用燃料车辆，购买节能车辆（油耗在 4.8 升 /100 公 里至 6.9 升 /100 公里）可以获得 3000 元人民币（45 美元）的补助（Lo，2013 年）。国务院在 20142017 年间取消征收新能源汽车的消费税，并提供补助（见表 9）。中国的许多大城市已经开始限制一 年中颁发牌照的数量，转而采取抽奖形式。北京于 2014 年规定对电动车免除抽号，进一步鼓励购买（北 京市小客车指标管理信息系统，2016 年）。

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表 9：2016 年新能源车辆的补助 产品

补助（元人民币 / 单位）

非插电式混合动力汽车

3,000

插电式混合动力汽车，纯电动行驶里程 >50 公里

35,000

纯电动车 150< 纯电动行驶里程 <250

50,000 (7400 美元 )

纯电动车 纯电动行驶里程 >250

60,000 Source: 国务院（2014b）

鉴于 2015 年中国电动车产量和销量分别为 37.9 万和 20 万辆，中国已经成为全世界新能源车辆的 最大市场，并已制定了目标，到 2020 年将实现 500 万辆电动车上路（工信部，2016 年）。这一增长 已经获得支助，其中包括补助，优先发给车牌，公共交通电气化，以及工业激励等（德国国际合作机构， 未注明出版日期）。财政部计划在 2021 年前取消对新能源车辆的补助，事实上，在 2013-2015 年间， 补助已经降低了约 10%（财政部，2015 年）。旨在改善新能源车市场状况的其它现行措施包括规范充 电基础设施，终结对制造商的地方（市政）保护主义，促进竞争（德国国际合作机构，未注明出版日期）。 （4）公共交通 在国务院于 2014 年颁布的《新城市化规划》中，中国已经将市内和城市间公共交通看作一大重点。 第 16 章指出，公共交通应当成为机动交通的主要形式，在人口超过 100 万的城市达到全面覆盖，这包 括每 500 米设立公交车站（国务院，2014a）。 中国 22 个城市已经拥有地铁系统，其中上海和北京的地铁堪称全世界最繁忙的地铁。已经有超过 2600 公里的城市轨道投入运行。国家发改委已经同意 64 个城市轨道计划于 2015-2020 年间实施，预计 到 2020 年中国 50 个主要城市将被 6-7000 公里城市轨道覆盖（作者编辑自国家发改委数据，2015）

4. 教训、挑战和进一步建议 中国在十一五规划期间开始大力推动能效政策和方案，并首次制定了针对能源和环境指标的目标。 十二五期间，这些政策继续推行，并预计在十三五期间继续扩展和深化。这些政策的焦点仍然是改善 工业部门的能效。然而，即使家用能耗只是工业能耗的一小部分，随着生活标准提高，它也出现增长。 针对更具能效的住宅建筑和客车的目标就反映了这一事实。 中国已经在能效方面取得了非凡成就，但为了实现十三五及之后的新节能目标，仍然需要作出重 大改进。 过度依赖管理制度是一个问题。当受管理的企业数量较少时，自上而下的方案更易实施，因为监 控更为容易。随着评估变得更加严苛，目标、补助和激励机制都变得更加适度和准确，这些方案与试 点也将持续调整。然而，随着十三五期间及之后一系列因素将会获得质的提升（尤其是建筑和交通领 域需要更多政策），目前尚不清楚这种行政管理手段能否保持有效。与此同时，相互矛盾的法规之间 的协调，以及确保实施、监督和评估的连贯仍可从政府领导中获益。 扩大以市场为基础的倡议（例如排放交易方案和能源服务公司）也十分有价值。举例来讲，自 2013 年起，中国一直在两个省份和五个城市试点区域性碳交易市场，目前则正计划在十三五期间实施 一个全国性的排放交易计划（ETS） （国家发改委，2012 年）。有效利用这一基于市场的手段来提高能效， 将是中国获得的一大进步。

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不浪费，不需要： 中国和印度的能源效率政策 另一个问题是十二五期间开始的结构改革的影响。随着技术发展，结构性转变将在降低能源强度 方面发挥日益重要的作用。对不必要的或无收益的生产进行控制，并将就业向具备更高附加值的轻型 工业和服务转型，将是十三五期间的重点。此外，工业部门以外的政策也将变得越发重要。 进一步完善工业结构和《万家企业计划》亦至关重要，因为它是中国能效政策的核心内容。过剩 生产力已经开始关停，这需要支持。同时，对于诸如《万家企业方案》等方案设计的公司而言，在目 标分配过程中还需要考虑行业或公司层面的节能潜力。政府需要针对下一实施阶段（2016–2020 年） 整合信息收集和 / 或相关谈判。另一个选项是引入弹性机制，如可交易的空白许可证。 需要充分激励地方政府的行为改变。过去的地方政府主要由中央政府根据其 GDP 增长评估功绩。 然而，近一段时间以来，地方政府的表现也与环境目标挂钩（例如，遵守《2015 年环境保护法》或是 全国或城市群空气污染计划）。产能建设、能源消费指标和可再生能源指标能够帮助发挥能效的多元 化协同效益，包括降低贫困和保护环境。 最后，需要进行超越政府范畴的能力建设和沟通。更广泛地执行节能措施需要在政策领域以及技 术和服务提供者层面的广泛行动者中进行能力建设。为了在最大程度上实现特定能效政策或方案的优 先利益，需要付出更大努力，以有效沟通包括社会大众在内的不同行动者和参与者。

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印度的能效政策：经验和建议 5. 印度的能效现状 印度的能源需求与持续增长的经济保持同步，处于不断上升状态。据能源与资源研究所估计， 2015 年接近 870Mtoe（百万吨油当量）的印度能源消费有望到 2031 年突破 2 000Mtoe。鉴于国内的化 石燃料供应有限，印度需要更多依赖可再生能源和能效，以实现能源安全。电力部（MoP）和能源与 资源研究所（2015 年）的一项研究指出，印度经济到 2031 年有可能节约 23% 能耗。

5.1 总体趋势 如表 10 所示，印度的能源强度自 2005-06 年以来持续提高，2009-10 年间略有增强，此后开始下降。 2009-10 年间的能源强度提高可归因于经济增速降低，但其经济领域的能源消费水平与此前年份类似。

图 11：印度的能源强度（2006-2014 年）

来源：统计和计划执行部（2015）

了解不同能源消费部门的趋势，有助于弄清能源消费的总体水平。表 9 给出了按部门划分的印度 能源消费数据。

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表 10：2004-2012 年印度部门能源消费水平 年份 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

农业（吨 工业（吨 交通（吨 住房（吨 商业（吨 其他（吨 非能源利用 合计（吨 油当量） 油当量） 油当量） 油当量） 油当量） 油当量） （吨油当量） 油当量） 15.78 15.41 17.09 16.89 16.56 18.24 19.39 21.33 22.49

91.54 101.12 110.07 119.03 124.41 139.93 151.93 162.48 164.6

36.48 38.71 40.48 47.74 54.42 59.55 64.26 69.55 73.41

151.75 154.26 157.43 159.8 162.48 166.62 172.21 175.9 178.31

12.05 12.76 13.49 14.1 14.74 16.59 17.94 19.04 19.77

9.55 9.8 8.93 8.74 12.15 17.92 14.71 9.29 11.98

29 29.08 32.38 33.9 32.95 33.24 34.24 35.61 37.46

346.15 361.14 379.87 400.2 417.71 452.09 474.68 493.2 508.02

来源：国际能源署（2015）

过去 8 年的能源消费总体水平增长了 46%，其中，交通部门的能源消费水平增长了 1 倍。工业和 商业能源消费水平的增长率也超过了 50%。

5.2 印度各邦的指标 附件 1 给出了按单位 GDP 电耗计算的电力能源强度数据和印度各邦的输配电损耗数据。由于边界 划分有难度，计算印度各邦的能源强度相当麻烦，从而导致对初级能源消费水平的估计不够可靠。因此， 电力数据是一个了解各邦能效业绩分类的相对可靠的参数。一个电力效率指数可表明印度 14 个主要邦 的业绩。为了构建基于数据可用性的能效指数，采用了两个指标：电力能源强度和输配电（T&D）损耗。 有关该指数编制方法的解释见附件 1。 图 11 表明，在 14 个主要邦中，喀拉拉邦、西孟加拉邦和马哈拉施特拉邦的能效业绩最佳，而奥 里萨邦、比哈尔邦和中央邦最为落后。

图 12：印度 14 个主要邦的能效指数

来源：根据附件 1 的数据计算 研究报告

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不浪费，不需要： 中国和印度的能源效率政策 电力强度数字本身并不反映个别邦 / 次国家单位的经济环境，它们的经济活动和能源获取率或有 不同。在低碳发展的背景下，审视印度的能源获取状况及其清洁能源指标也很重要。据《世界能源展望》 报告，2013 年有 2.37 亿印度人未能获取电力。为了了解情况，推动更加深入的讨论，以 XY 散点图形 式绘制了印度 14 个主要邦 8 的电力获取率和电力强度指数 9（图 12）。这四个象限的中间点是基于两 个指数的平均 XY 值绘制。从图中可以看出，印度工业化程度较高的各邦的电力强度和电力获取率也 较高。据数据显示，电力获取率较高但电力强度较低的仅有喀拉拉邦和马哈拉施特拉邦。这两个邦积 极取得能源效率提升的措施是源于更好地相应国家政策和本地区项目的实施和发展，如为农民安装节 能水泵、绿色城市发展和丰富清洁能源组合等。这是其他邦可以借鉴的经验。

图 13：14 个主要邦的能源获取率和电力能源强度

电力获取率较高 电力强度较低

电 力 获 取 率

电力获取率较高 电力强度较高

电力能源强度

电力获取率较低 电力强度较低

电力获取率较低 电力强度较高

来源：根据附件 2 的数据绘制

8. 这 14 个 邦 的 选 择 依 据， 是 印 度 各 邦 在 1980-81 年 至 1990-91 年 间 和 1991-92 至 1998-99 年 改 革 后 的 各 邦 GDP 增 长 情 况（ 见 Ahluwalia，2000 年）。 9. 将电力获取指数进行标准化处理，并提供 0-1 范围值。

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6. 印度能效制度框架 据国际能源署报告（2010 年），能效治理是有力框架、制度安排和协调机制的结合，旨在共同支 持能效战略、政策和方案的实施。图 13 所示，为根据国际能源署建议框架（2010 年）编制的印度能 效治理框架。在各邦和中央层面，能效和需求方管理（DSM）工作已通过各种规定逐步启动。对于推 动印度能效政策的关键机构也进行了讨论。

图 14：印度的能效治理

来源：作者汇编

6.1 有力框架 （1）2001 年节能法案 印度政府颁布了 2001 年节能法案，作为国家能效领域的关键指导文件。2001 年节能法案将“能源” 认定为任何形式的化石燃料衍生能量、核物质或材料、水电及电能，或由可再生能源或生物质联网生 成的电力。 2001 年节能法案是实现节能效益和能效的总体框架。该法案规定了法律框架、制度安排以及中央 和邦一级的监管框架，以推动国内的能效。涉及“指定消费者”、“电器标准和标签”、“节能建筑规范” 以及通过能源效率局形成机构支持的节能法案主要条款将在后续章节讨论。节能法的综述可见方框 1。 （2）2003 年电力法案 2003 年电力法案整合了有关发电、输电、配电、电力交易和用电的各项法律。 《电力法案》第 166 (5) (c) 节规定在各行政区建立一个旨在促进能效和节能的委员会。 国家电力政策和国家关税政策 2005 年和 2006 年，中央政府分别颁布了国家电力政策（NEP）和国家关税政策（NTP），为需求 方管理和能效背景下的公用事业和监管机构指明了具体方向。

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不浪费，不需要： 中国和印度的能源效率政策 （3）提高能效国家计划 应对气候变化国家行动计划（NAPCC）指导印度在应对气候变化的同时实现经济目标。NAPCC 确认了旨在推进气候和发展目标的 8 个国家任务，包括一个提高能效国家计划（NMEEE）。NMEEE 旨在 2011 至 2015 年间实现多个目标，每年节约燃料至少 23 百万吨油当量，累计可减少 19GW 电能 和 98 公吨二氧化碳排放。NMEEE 的目标是确立一个有利的监管和政策制度，在能效领域培育创新和 可持续商业模式，从而强化能效市场。

方框 1：印度节能法案 法案规定，创建并强化国内能效服务交付机制，在不同实体之间实现急需的协调。法案 规定了中央政府和邦政府的角色。节能法案鼓励中央政府采取提高能效的若干措施。节能法 案的第 16 节提倡设立邦节能基金，以便各邦鼓励节能并支付相关费用。 法案赋予能源效率局和印度政府的主要权力包括：能源密集型产业的能耗标准和能源审 计规范；商业建筑的节能建设规范；及能源审计师认证。此外，法案还责成政府和该局加强宣传、 设备 / 电器标识、培训、教育、研发、测试和认证，推动试点和示范项目、创新融资、能源审 计和国际合作方案。

NMEEE 有 4 个子任务，即：“行使、实现与贸易”（PAT）、“能源效率市场转型”（MTEE）、“能 源效率融资平台” （EEFP）和“节能经济发展框架” （FEEED）。PAT 和 MTEE 将在后续章节中详细讨论。 EEFP 旨在创建相应机制，通过募集未来节能款项，资助各领域的能效项目。FEEED 旨在开发提高能 效的财政工具（能源效率局，未标注日期）。 （4）能效的预算规定和融资 在预算分配方面，每年都为能源效率局提供资源，供其执行各项计划。2010 年 6 月，联合内阁批 准执行 NMEEE 框架，并核准了 23.5 亿印度卢比（约 3916.710 万美元 ）的专项资金。表 10 给出了对 NMEEE 的估计投资和预期影响。在第十二个五年计划（FYP）中，拟由能源效率局推进所有计划，通 过监管、融资和催化活动继续实现能源节约。新计划也正在拟定，目的是通过奖励规定期限内的单件 销售来快速引入“超高效设备”，并通过配电公司主导的需求方管理方案来加速部署节能电器。对于 有意建立由指定机构实施管理的邦节能基金（SCEF）的某些邦，能源效率局还提供有 2 000 万印度卢 比 (40 万美元 ) 的一次性本金。

表 11：NMEEE 总体投资和预期影响 估计投资 节约燃料 减少温室气体排 （千万印度卢比 / 十亿美元） （百万吨油当量） 放 （1 美元 =60 印度卢比） （百万吨）

计划

减少容量 （MW）

PAT

30,603（5.10 美元）

9.78

26.21

5623

DSM（包括农业 DSM）

44,000（7.33 美元）

13.22

72.75

14335

合计

74,603 (12.43 美元 )

23

98.96

19,958 来源：能源效率局报告 11

10. 采用汇率：1 美元 =60 印度卢比。 11. 可见 http://www.moef.nic.in/downloads/others/Mission-SAPCC-NMEEE.pdf;2016 年 2 月 26 日访问。

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不浪费，不需要： 中国和印度的能源效率政策 此外，国家农业和农村开发银行（NABARD）一直供资旨在提高能效的项目。通过其自然资源管 理总体方案下的一个贷款援助方案，NABARD 在卡纳塔克邦设计了一个项目，用更高效的水泵替代 耗能水泵。它核准了 3079.7 万印度卢比（约 51.3 万美元）的贷款和 203.9 万印度卢比（约 3.3983 万 美元）的无偿援助，用于某个私营机构与班加罗尔电力公司共同实施电力项目。此外，根据 NABARD 基础开发援助（NIDA）方案，NABARD 正在为太阳能发电和配电网络改造提供绿色投资（环境与森 林部，2014 年）。印度可再生能源开发署（IREDA）也向特定项目和计划提供了资金支持（通常是通 过不同的贷款计划），以期通过新的可再生资源生成电力和 / 或能源，并通过提高能效实现节能。根 据 FEEED，印度政府还核准了 21 亿印度卢比（约 3 500 万美元）的能效风险投资基金（VCFEE）款项， 以便为能效项目提供股权资本。该基金通过特殊用途工具（SPV）为特定能效项目提供最后的股本支持， 其最高金额被限定为所需总股本的 15% 或 2 000 万印度卢比，以较少者为准。基础设施领域涌现出各 种特殊用途工具，如基础设施开发金融公司（IDFC）、电力金融公司（PFC）、印度铁路金融公司（IRFC）， 它们被确认为针对各种部门项目筹集资金。根据第十二个五年计划，已经为落实能效风险投资基金拨 出了 21 亿印度卢比。该基金已经按其《另类投资基金条例》在印度证券交易委员会注册。 FEED 项下的部分风险担保基金（PRGF）旨在覆盖能效和可再生能源领域的特定技术及新技术的 相关商业风险，它们通常不被商业银行覆盖。设立 PRGF 的目的，是就能效项目贷款向商业银行提供 风险敞口的部分保险覆盖，以减轻与能效项目的新技术和新商业模式贷款相关的风险感知。所提供的 最高担保额为贷款金额的 50% 或 3,000 万印度卢比，以较少者为准。若出现违约情形，部分风险担保 基金将： · 补偿最多 10% 总担保额的初次损失 · 按相同比例补偿其余违约金额，直至最高担保金额 · 向借款人发放贷款之前，PRGFEE 应向 PFI 提供担保。 符合条件的项目包括：显然有可能节能并减少温室气体的排放的项目；具备监测和验证排放与节 能的的方法的项目；新项目；采用根据合格能源审计 / 可行性研究开发的可行技术的项目；由 BEE 选 定的某家节能服务公司按某种绩效承包模式执行的项目；及符合环境、健康和安全标准的项目 12。 印度政府（GoI）已建立起技术创新基金，为政府支持的商业性能源效率贷款提供了一个范例。科 学技术部下属的技术信息预测和评估委员会（TIFAC）已创建一个 3 亿印度卢比（五百万美元）的循 环基金，并将其划归小型工业开发银行，以软贷款形式向小微企业和中型企业（MSMEs）提供援助。 这种资金援助旨在实现包括能源效率在内的创新技术项目的开发、推广、示范和商业化。TIFAC 和小 型工业开发银行的这一协作计划旨在开发 MSMEs 的创新能力，将高风险创新推向市场。该基金创建 于 2011 年。根据该协作计划，提供的援助可达项目总成本的 80%，但通常不超过 1,000 万印度卢比（16 万美元）。更高的援助额将基于项目的创新内容进行选择性考虑，其年利率不得超过 5%。要求发起人 的捐助额最低达到项目总成本的 20%（美国国际开发署，2013 年）。 2015 年 7 月，能源效率局与代表财团的农村电气化公司签订协议，由能效服务有限公司负责运营 能效部分风险担保基金 13 。 印度的传统金融机制尚未设法提供一个鼓励公司走绿色发展之路的共同框架。不过，尽管缺乏绿 色信贷方面的指导，一些银行还是采取了独立行动。国内最大的印度国家银行（SBI）推出了绿色家园 贷款，向环保住房项目提供特别优惠（低保证金、低利率和零手续费），印度绿色建筑委员会负责评

12. 更多细节见 http://iepd.iipnetwork.org/policy/partial-risk-guarantee-fund-energy-efficiency 13. 更多信息，见 http://www.thehindubusinessline.com/economy/macro-economy/bee-signs-agreement-to-kickstart-partial-risk-guarantee-fund/ article7456338.ece

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不浪费，不需要： 中国和印度的能源效率政策 定这些住房项目的等级，其中就涉及能源效率（Deka，2016 年）。另一家向绿色项目提供资金支持的 知名银行是印度小型工业开发银行（SIDBI），它向技术创新项目提供微型、小型和中型企业资金援助， 并优先考虑绿色产业。小型工业开发银行在印度 - 德国发展合作框架内，按德国复兴信贷银行的授信 额度资助为现有的 MSMEs 的能源效率项目提供财政援助（小型工业开发银行，2013 年）。该授信额 度以软贷款形式促使约 2.2 万套居所获得认证，并为 2,000 套居所提供了资金支持（Bauer，2014 年）。 绿色债券是一种创新型融资机制，旨在募集长期低成本债务资金，用于资助减排、节能和 / 或可 再生能源发电等“绿色”项目。在过去几年里，IREDA、Yes 银行、印度进出口银行、IDBI 银行已在 印度国内外成功推出绿色债券。投资者对这些债权发行反应强烈，进行了超额认购。印度证券交易委 员会（SEBI）曾建议将债券状态指定为绿色，能源效率（节能绿色建筑）因而有可能成为一个可进行 债券收益投资的广泛领域（SEBI，2015 年）。 有充分的证据表明，提供环保业绩信息与提高公司市值相关（Ganzi 等，2004 年；Kadyan 和 Aggarwal，2014 年；及 Murphy，2002 年）。基于环保业绩在证券交易所上市，有助于敦促相关公司 提高其环境可持续性。孟买证券交易所（BSE）的两个可持续性指数之一“Greenex”列举了标准普尔 BSE 100 中采取节能措施的前 25 支股票。它计算某家公司的能源强度（相对于总收入的总排放量）并 予以实时发布。这应有助于促进节能手段，鼓励在经济及环境可持续发展领域进行影响力投资。

6.2 制度安排 （1）能源效率局 印度政府（GoI）根据节能法案的规定设立了能源效率局（BEE），旨在通过各种监管和宣传手段 来提高能效，并协助制定相关政策和战略，其首要目的是降低印度经济的能源强度。BEE 于 2002 年 根据 2001 年节能法案创建，作为电力部的一个法定实体，其主要目标是降低印度经济的能源强度。 BEE 一直是一个领先机构，在印度率先实施多项需求方管理和能效措施。能源效率局是中央和各邦政 府的政策顾问，协助制定侧重于自我监管和市场规则的政策和战略。 能源效率局的主要宣传职能：

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•

培养对能效和能源保护的认识，传播相关信息

•

就能源的有效利用和节能技术，安排并组织人员及专家培训

•

加强节能领域的咨询服务

•

推动研究和开发

•

开发测试和认证程序，升级检测设施

•

制定并推动执行试点项目和示范项目

•

推广应用节能工艺、设备、器件和系统

•

采取措施，鼓励对使用节能设备或电器给予优惠待遇

•

推动面向能效项目的创新性融资

•

向相关机构提供资金援助，以促进能源的有效利用和保护

•

编制有关能源有效利用和保护的教育课程

•

执行与能源有效利用和保护相关的国际合作方案

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不浪费，不需要： 中国和印度的能源效率政策 （2）邦指定机构 2003 年电力法案规定通过中央一级的能源效率局机制和各邦的邦指定机构（SDA）执行节能措施。 在这方面，一些邦或者将邦指定机构设为独立实体，或者将其作为公用事业机构的一部分。作为一个 开发机构、推动机构和监管 / 执行机构，邦指定机构在邦一级执行节能措施。 （3）能源效率服务有限公司 能源效率服务有限公司（EESL）由印度政府电力部设立的一个机构，作为 4 家中央电力部门企业 的合营公司。能源效率服务有限公司的设立，是为了在国内开创并维持节能市场。 （4）电力监管委员会和公用事业局 在邦一级，配电公用事业局和电力监管委员会的首要职责是在其各自邦内执行需求方管理措施。 根据某些邦的需求方管理法规规定，还建立了需求方管理单位，以执行与需求方管理相关的各项行动。 （5）国内宣传活动 为了传播认识，政府发起了一场全国能源保护宣传活动，旨在吸引利益相关者参与，宣传能源保 护的必要性，及其对个人、社会和整个国家的好处。该计划的突出特点包括：1）宣传可以在日常生活 中应用的简单节能方法；2）介绍更广泛的节能方法，以改善能源消费行为，包括防止能源损耗和泄漏； 3）传播有关电力和石油现状及价格上涨的信息，以及如何通过能源节约和替代有效应对这一挑战的信 息；及）使邦指定机构参与推广方案。 此外，能源效率局还设立了颁给业界及其他组织的“全国节能奖”。能源效率局还组织年度学生 节能绘画比赛，旨在推动所有经济部门的节能行为。 （6）国际合作 能源效率局正在执行若干双边和多边方案（能源效率局，2014 年）。主要双边方案包括印度 - 德 国能源论坛、印度 - 德国能源方案、印度 - 美国能源对话和印度 - 日本能源对话。其他正在推进的合作 领域包括与加拿大、俄罗斯、中国、瑞士和国际能源机构之间的合作。

6.3 协调机制 （1）监管机构论坛（FoR）示范法规 2010 年，监管机构论坛（FoR）提出了一系列示范法规，以帮助邦电力监管委员会（SERC）起草 针对各邦的需求方管理法规。 （2）节能行动计划 节能行动计划（ECAP）的制定旨在采取建设机构和人员能力的必要措施，使邦指定机构能够执行 节能方案和开展评估，监测邦内实施的节能行动。

7. 部门干预措施 印度的经验表明，能效干预可采用一系列不同的政策工具。表 11 概述了能效相关部门所采用的政 策工具。

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不浪费，不需要： 中国和印度的能源效率政策

表 12：各部门的能效政策干预措施 部门

政策

政策工具 技术方案 技术方案 技术方案

发电

开发超巨型发电机组 开发煤层气 电厂改造、现代化及延长寿命

工业

在关键行业领域设立专责小组 微小型企业和中型企业的能力建设和知识强化 技术示范项目 完善微小型企业和中型企业的价值链 大型耗能工业的执行、获取和交易

展望 教育 投资 法规 法规

建筑

国家建筑规范 可持续人居国家使命 节能建筑规范 绿色建筑容积率额外补贴 物业税退税 环境许可提速 大型建筑评估 绿色居住地综合评估 设备 / 家电的标准与标识 全民可负担 LED 高效照明（UJALA） 超级能效设备方案（SEEP） 节能灯计划 紧凑型荧光灯照明方案

自愿工具 方案 / 任务 法规 激励 激励 激励 激励 评级系统 信息 市场开发 方案 市场开发 清洁发展机制

交通

快速采用和制造（混动及）电动（FAME）车辆方案 全国城市交通政策 巴拉特邦阶段排放标准

方案 / 补贴 政策 标准

农业

农业需求方管理（AgDSM）方案 可持续农业国家使命

方案 方案

节能宣传方案 国家提高能效使命 节能法案

教育 方案 / 任务 法案 / 法律

跨部门

一些旨在提高发电、工业、交通、建筑和农业部门能效的其他干预措施讨论如下。

7.1 发电 煤是发电领域采用的主要初级能源，占印度总发电量的近 2/3。煤火电厂是印度电力部门的骨干。 但是，低效发电流程和国内劣质煤的供应情况在很大程度上阻碍了能效的实现。由改造印度国家研究院、 电力部、能源效率局、中央电力管理局的官员组成的小组委员会已经指出了若干能效措施，如利用超 临界、超超临界和整体煤气化联合循环（IGCC）技术进行发电（改造印度国家研究院，2015 年）。 电力部在 2005-06 年间推出一个特别计划，旨在推进以煤作为主要来源，开发超巨型发电机组 （UMPP）进行发电。这些大型项目的容量约为 4000 MW，正在“建造 - 运营 - 拥有”（BOO）的基 础上进行开发，以将私人投资引入发电领域。这些项目将采用超临界技术实现更高水平的燃料效率， 最终节约燃料，减少温室气体排放。超临界机组现采用 565/593 摄氏度的更高气流参数，与典型的 500 MW 次临界机组相比，它能将设计效率提高 40% 以上，同时减少大约 5% 的 CO2 排放（计划委员会，

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不浪费，不需要： 中国和印度的能源效率政策 2013 年）。计划开发 16 套这样的超巨型发电机组，其中已交付的有 4 套，还有 2 套已在古吉拉特邦 的蒙德拉和中央邦的 Sasan 启用。 印度政府一直在采取措施，开发超临界锅炉和涡轮发电机的本土化制造能力 / 产能，这种能力对 于支持大规模应用国家计划的超临界机组至关重要。几家合营公司已在国内创办，旨在为超临界锅炉 和涡轮发电机建立生产设施。 在提高印度发电厂的效率方面，选煤是一个符合成本效益的重要步骤。这样可以生产出质量更高、 燃烧更清洁、效率更高的煤（Zamuda 和 Sharpe，2007 年）。此外，环境、森林与气候变化部（MoEFCC） 指令旨在限定远离坑口、负荷中心和严重污染区的热电厂使用灰分含量不超过 34% 的煤，这更有助于 完善电站的经济性运营，从而实现燃煤电厂的能效。 印度政府认识到煤层气 / 煤矿甲烷有可能成为一种可行的替代能源。1997 年，它制订了一项煤层 气政策。第十二个五年计划还将就地开发煤层气列为一项关键干预措施。煤炭部和石油天然气部正在 共同开发煤层气，政府在四轮煤层气招标中供应了 33 个地块，占地面积达 17 416 平方千米。长远来看， 甲烷有可能替代（或至少补充）发电用煤和矿山运输（主要是卡车）用油。这将确保能源的有效利用 和能源供应的可持续性（联合国开发计划署，未标注日期）。 印度政府首席科学顾问办公室已基于清洁煤（碳）技术，为气候变化国家行动计划（NAPCC）的 第 9 个国家任务编制了任务文件（印度政府首席科学顾问办公室，未标注日期）。利用先进超临界锅 炉和整体煤气化联合循环技术开发下一代燃煤发电机组的计划将成为任务的一部分。 印度还在一直研究整体煤气化联合循环（IGCC）技术。与传统粉煤技术相比，这项技术能提高效 率并减少排放（尤其适合使用流化床气化炉的印度煤）。尽管印度在建设 IGCC 示范电厂方面采取了 初步行动，如巴拉特重型电力有限公司（BHEL）分别与安得拉邦发电公司和国家热电公司合作经营 两个独立项目，但目前似乎缺乏任何实际进展。

方框 2：电力能效 – 概述 正在执行的政策 / 方案 • 采用包括改造、现代化和延长寿命在内的高端技术解决方案提高电厂效率 • 利用以煤为主要发电来源的超临界技术开发超巨型发电机组（UMPP） • 推进选煤措施，作为提高电厂效率的一个步骤 • 开发制造超临界锅炉和涡轮发电机的本土化能力 / 产能 • 开发煤层气，作为煤电厂的替代能源 正在考虑的政策 / 方案 • 基于清洁煤（碳）技术的气候变化国家行动计划新任务 • 进一步研究、示范和采用整体煤气化联合循环发电机组

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7.2 工业 印度制造业对 GDP 的贡献停滞在 16% 左右。制造业必须成为国家增长的引擎，以便为印度的求 职者提供就业机会。2011 年国家制造业政策旨在提高制造业部门的 GDP 份额，到 2025 年使其达到 25%。它还旨在实现制造业部门的可持续增长，尤其是通过绿色技术、能效、优化利用自然资源、恢 复已受损 / 退化生态系统，确保环境的可持续性。 能源效率局在一些产业部门设立了旨在提高其能效的专责小组。它有权强制执行能效标准，推动、 管理、供资并监测全国各地的能效工作。 2012 年，能源效率局根据 NAPCC 的提高能效国家计划（NMEEE），推出了一个基于市场的机制—— 名为“行使、实现与贸易”（PAT）——旨在通过可交易的额外节能证书减少能源密集型行业的特定 能源消费 14 水平。根据这一机制，为电力（热电）、钢铁、铝、化肥、纸张纸浆、纺织、氯碱等八个 行业的 478 个指定消费者（DCs）设定了节能目标（表 12）。总体而言，SEC 减排目标旨在这些行业 减少 4.05% 的能源消费，实现节能总额 668.6 万吨油当量。其衍生效益是可减少大约 2 500 万吨 CO2 当量。2015 年，根据 PAT 计划义务性减少 DCs 的具体能源消费的结果是，与 2012 年相比，DCs 的特 定能源消费下降了 4%-5%（环境、森林与气候变化部，2015 年）。427 个指定消费者经评估，节省了 867 万吨油当量。相当于减缓 0.31 亿吨二氧化碳排放。PAT 机制下的节能证书（ESCerts）交易尚未发生。

表 13: PAT 循环 -I 指定部门及其成果 部门 编号

1 2 3 4 5 6 7 8

部门

电力（热电） 钢铁 水泥 铝 化肥 纸张纸浆 纺织 氯碱 合计

年耗能指定 消费者标准 ( 百万吨 油当量 )

30000 30000 30000 7500 30000 30000 3000 12000

指定消费者 年耗能（百万 数量 吨油当量）

144 67 85 10 29 31 90 22 478

104.56 25.32 15.01 7.71 8.2 2.09 1.2 0.88 164.97

耗能比例 (%)

63.38% 15.35% 9.10% 4.67% 4.97% 1.27% 0.73% 0.53% 100%

PAT 循环 -I 的节能分摊 已评估指定 节省量（百万 额（百万吨 消费者数量 吨油当量） 油当量）

3.211 1.486 0.815 0.456 0.478 0.119 0.066 0.054 6.686

123 60 75 10 29 26 82 22 427

3.06 2.1 1.44 0.73 0.83 0.26 0.12 0.13 8.67

来源：能源效率局 （2016）

根据 PAT 计划，电力部已扩展这一任务，以纳入另外 3 个能源密集型产业部门（铁路、炼油和配 电公司）和 900 多个行业单位（能源效率局，2015 年）。 在第十一个五年计划期间，为了鼓励印度微型和中小型企业部门的节能技术和操作实践，能源效 率局按 25 个选定类别 15 启动了能效干预措施。已开展的一项研究旨在评估单位层面的能源使用和技术 差距、特定类别节能手册的编制情况、有关节能技术的详细项目报告的编制情况，以及中小企业从业 人员的能力建设和知识提升。第十二个五年计划期间，预计将在 5 个中小企业部门实施 100 个技术示 范项目，以促进大规模推广。16 14. 每个生产单位所用能源。 15.Bhubhneshwar ( 器具 )，Warangal ( 碾米 )，Bhimavaram ( 制冰 )，Vellore ( 碾米 )，Ganjam ( 碾米 )，Howrah ( 镀锌 / 拉丝 )，Jamnagar ( 制 铜 )，Kochi ( 海洋食品加工 )，Surat ( 纺织 )、Bangalore ( 机床 )、Jagadhri ( 铜器和铝器 )、Vapi ( 化学品 )、Jorhat ( 茶园 )，Pali ( 纺织 )， Morvi ( 制陶 )，Varanasi ( 砖窑 )，East Godavari 和 West Godavari ( 耐火材料 )，Batala、Jalandhar & Ludhiana、Alwar & Sawai Madhopur ( 炼 油厂 )，Gujarat ( 乳品 )，Jodhpur ( 石灰石 )，Muzaffarnagar ( 造纸 )，Ahmedabad ( 化学工业 )，Solapur ( 纺织 )。可见：https://beeindia. gov.in/content/Cluster-Manuals 16. 可见 http://powermin.nic.in/content/energy-efficiency

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方框 3：产业能效：概述 正在执行的政策 / 方案 2011 年国家制造业政策旨在通过绿色技术和能效等方法实现制造业的可持续增长 • 2001 年节能法案设立了能源效率局，其首要任务是降低印度经济的能源强度 • 气候变化国家行动计划的 NMEEE“行使、实现与贸易”（PAT）方案旨在减少能源密 集型产业的特定能源消费 • 能源效率局按选定的 25 个中小企业类别实施能效干预措施，并在 5 个中小企业部门 执行技术示范项目 • 微小型企业和中型企业部根据国家制造业竞争力方案推出“支持微小型企业和中型企 业的技术和质量升级（TEQUP）”计划，旨在动员印度的微小型企业和中型企业升级 其现有制造工艺，以采用节能技术。 正在考虑的政策 / 方案 将 PAT 计划推广至更多行业单位，并纳入另外三个能源密集型产业部门。

7.3 交通 专注于车辆和交通替代技术，同时扩展大众运输基础设施和个人移动能力，可以显著减少交通部 门的排放量，推动提高能效。在印度第十二个五年计划的 12 个重点领域中，有 2 个包含车辆燃料效率 方案和提高货运效率内容，这要求转向一种更加有效的货运（能源强度）模式。17 电力部能源效率局颁布了首个客运车辆（PCV）燃料效率标准（印度公报，1937 年）。18 需要提 高重型车辆（HDV）的燃料效率并减少其排放，因为重型车辆部门在交通领域的能量消费和排放中占 据主导地位。能源效率局提出了一个双管齐下的方法，旨在推动减少印度市场所引入的新车辆的平均 燃料消耗： • 针对新车辆的中长期燃料效率标准，它将向制造商发出监管信号，使其在未来十年不断减少所 售车辆的平均燃料消耗。 • 在市售新车辆上作出标识，向消费者提供该车型的燃料消耗信息，以及与相同重量级的其他车 型相比的燃料消耗信息。 这将形成对低燃料消耗车型的市场推动力，促使更多高效车辆上路。在与各部委、行业协会和民 间团体协商之后，能源效率局就面向汽车制造商的燃料效率标准达成了共识，并拟于 2016-17 财年和 2020-21 财年前分两阶段执行（电力部，2014 年）。与 2009-10 基准年相比，2017 年和 2022 年的车辆 燃料效率有望分别提高 10% 和 15%（印度快报新闻报道，2014 年）。

17. 铁路货运的能源强度为 0.18 兆焦 / 吨公里，而公路货运强度为 1.6 兆焦 / 吨公里，即九倍差距。 18. 2015 年 4 月 23 日 通 知； 可 见：https://beeindia.gov.in/sites/default/files/ctools/Notification%2023.4.2015.pdf; accessed on 26 February 2016

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不浪费，不需要： 中国和印度的能源效率政策 为在第十二个五年计划期间提高运输生产力和效率，拟将货运领域的铁路份额提高至少 2%。目 前正在加紧努力，以增加铁路运输在货运领域的份额，发挥公共交通在客运领域的作用。批准开发东 部和西部专用货运走廊将提高整体运输效率，包括快捷、节能和环境友好型运输（PIB，铁道部，2015 年）。政府还在积极尝试利用内河航道的优势来运输货物和乘客，这种运输模式要比铁路或公路高效 得多。航运部正计划将 101 条河道宣布为“国家航道”（PIB，航运部，2015 年）。 2006 年，印度政府出台了国家城市交通政策，旨在通过提供中央财政援助，鼓励公共交通和非机 动交通，推广应用包括清洁技术在内的各项技术。公共交通可降低每乘客 - 公里的污染程度。与私人 车辆相比，轨道交通系统的能效收益越来越吸引决策者的关注，他们在一些印度城市规划、开发地铁 网络。此外，诸如使用压缩天然气等清洁燃料 / 技术的应用和推广也在加紧进行，以期提高能效。 2011 年，印度政府批准了“电动车国家行动”，此后于 2013 年批准了“国家电动车行动计划” （NEMMP）。它的目的是在国内推广混动及电动车辆，从而实现国家燃料安全。其宏伟目标是自 2020 年起，每年销售 6-700 万台混动及电动车辆。为了促成这个目标，印度政府在 2015-16 年度联邦 预算中推出了“快速采用和制造（混动及）电动车辆（印度 FAME）”计划（PIB，印度重工业及公共 企业部，2015 年）。鉴于电动车的运行效率高于内燃发动机，增加电动车的份额有望提高交通部门的 整体能效，同时减少能源需求（印度计划委员会，2013 年）。

方框 4：交通部门的能效：概述 正在执行的政策 / 方案 • 电力部能源效率局已批准客车燃料效率标准 • 第十二个五年计划的两个重点领域包括一个车辆燃料效率方案和提高货运效率 • 2006 年国家城市交通政策强调鼓励公共交通和非机动交通 • 开发并扩展遍布印度城市的地铁网络 • 在某些城市采用并推广压缩天然气等清洁燃料 • 2011 年“电动车国家行动”、2020 年“国家电动车行动计划”（NEMMP）以及“快速 采用和制造（混动及）电动车辆（印度 FAME）”计划旨在国内推广混动及电动车辆 正在考虑的政策 / 方案 • 执行针对新车辆的中长期燃料效率标准 • 开发专用货运走廊 • 基于燃料消耗标示新车辆 • 将 101 条河道宣布为“国家航道”，利用内河航道的优势来运输货物和乘客

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7.4 建筑 鉴于住宅和商用领域的年能耗有接近 8% 的持续增长，建筑能耗已从 1970 年代的 14% 低点增长 至 2004-2005 年的近 33%。住宅领域的节能潜力平均为 20%，商用建筑为 30%（城市发展部，未标注 日期）。 印度国家建筑规范（NBC）是所有建筑施工机构均应采用的一个标准规则。该规范的最新版本强 调以下方面的能效（城市发展部，未标注日期）： • 使用火山灰（如粉煤灰、稻壳灰、偏高岭土、硅粉、经研磨的粒状高炉矿渣等）生产混凝土 • 日光集成（通过自然采光实现的室内照明水平） • 室内空间的人工照明需求（水平） • 符合最佳人类健康和舒适度的通风标准（自然和机械） • 电气标准（最小功率因数、多样性补贴等） • 选择暖通空调设计规范 NAPCC 的“可持续人居国家使命”还将提高住宅和商用领域的能效作为目标之一。该任务强调 扩展节能建筑规范（ECBC），使用节能电器，创建资助需求方管理的机制。为住宅和商用建筑能效 开发国家可持续人居参数的小组委员会已制定了“通用”、“特定气候”、“特定纬度”和“最佳实践” 建筑物能效准则。 2001 年节能法案将商用建筑和设施认定为某种能源密集型产业 / 其他设施。这也是能源效率局制 定规范的依据。能源效率局着手制定印度的节能建筑规范（ECBC），并于 2007 年正式推出。它既适 用于新建筑，也适用于有条件建筑面积超过 1000 平方米的既有建筑的加盖和改建。节能建筑规范为连 接载荷 100kW 或合同需求 120 KVA 及以上的新商用建筑设定了最低能源标准。据第十二个五年计划 文件估计，遵守节能建筑规范的建筑比传统建筑的效率提高 20-30%。 节能建筑规范为新建筑及其组件的设计和施工设定了最低能效标准，其组件诸如建筑围护结构（墙 壁、屋顶、窗户）、照明（室内和室外）、暖通和空调系统、太阳能热水和抽水系统、电气系统（功 率因数、变压器）。第十二个五年计划旨在加速采用绿色建筑规范（能源效率局，2013 年）。环境与 森林部已强制要求建筑面积超过 20000 平方米的所有建筑须经环境评估委员会（EAC）和邦环境评估 委员会（SEAC）批准。 印度的许多邦还对额外建筑面积指数（FSI）或容积率（FAR）19 免除费用，以此鼓励绿色建筑的 开发商。一些市政公司已经开始根据建筑物满足现行评级方案（如 GRIHA）的特定指标情况，对物业 税进行退税（范例见附件 3）。环境、森林与气候变化部也对满足评级方案的建筑优先发放环境许可 证（ASCI 及 NRDC，2014 年）。 新能源和可再生能源部（MNRE）一直在执行一个“节能型太阳能 / 绿色建筑”计划，旨在国内 快速推广节能型太阳能 / 绿色建筑建设。该方案规定向城市地方机构（ULB）、最大程度配套可再生 能源设施的绿色建筑、建筑师和设计顾问颁发年度奖项。

19. 对相对于所在地块面积的建筑物建成面积的测量。

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不浪费，不需要： 中国和印度的能源效率政策 为了促进市场拉动节能建筑，能源效率局制定了一个自愿性的建筑物“星级评定方案”，评定依 据是按建筑面积耗能量计算的建筑物实际性能，表示为千瓦时 / 平方米 / 年。目前，已经制定并公布了 4 类建筑（日用写字楼 /BPO/ 商场 / 医院）的“星标”方案（能源效率局，未标注日期）。 建筑物中使用的电器也能帮助节约能源。2006 年，能源效率局发起了针对设备和电器的“标准与 标识”计划，根据该计划，在商用 / 住宅建筑中常用的 19 种电器 / 设备中，有 4 种产品被列入一个强 制性清单，其余产品暂被列入一个自愿性清单。该计划有助于减少电器耗能，但不会损害它为消费者 提供的服务。随着时间的推移，该计划所涵盖的设备会日益增多，而针对某些产品的标准也会更加严格。 印度 NAPCC 的一个任务是能效市场转型（MTEE）。根据 MTEE 的要求，已经制定了两个方案， 分别是紧凑型荧光灯照明方案（BLY）和超级能效设备方案（(SEEP）。BLY 是一个包括能源效率局、 配电公司（DISCOM）和私人投资者在内的公共和私营部门合作方案，旨在加速节能照明领域的市场 转型。BLY 的初始目标是用 CFL 替换低效的白炽灯，现在则被“全民可负担 LED 高效照明（UJALA） 方案”（此前称为“家庭高效照明计划”（DELP））替代，拟以发光二极管（LED）灯替换家用灯泡。 2015 年 1 月，能效服务有限公司曾推出一个基于 LED 的家庭和街道照明计划。该计划预计到 2017 年 3 月覆盖 100 个城市，到 2019 年 3 月覆盖其余城市，目标是更换 7.7 亿只普通灯泡和 3 500 万 只传统街灯。方框 2 概述了能效服务有限公司的“家庭高效照明计划”。 超级能效设备方案的设计目的是，通过在关键干预点提供创新性的财务刺激，20 加速超级能效电 器的市场转型。根据超级能效设备方案，吊扇已被确认为可以提高能效。目标是向电扇制造商提供有 时限的激励措施，促使其生产超级能效（SE）电扇并以折扣价格出售，从而使能效水平一举超过市场 平均水平 50%。在第十二个五年计划中，超级能效设备方案还将扩展到 LED 灯管和 LED 灯泡领域（电 力部，2012 年）。

方框 5: 建筑能效：概述 正在执行的政策 / 方案 • 印度国家建筑规范（NBC）修订版侧重于能效 • NAPCC 的“可持续人居国家使命”旨在提高住宅和商用建筑领域的能效 • 节能建筑规范为新建筑和现有建筑设定了最低能源标准 • “节能型太阳能 / 绿色建筑”计划旨在国内快速推广节能型太阳能 / 绿色建筑建设 • 自愿性的建筑物“星级评定方案”旨在促进市场拉动节能建筑 • 针对 19 种电器 / 设备的“标准与标识”计划 • 紧凑型荧光灯照明方案（BLY）和超级能效设备方案（SEEP）旨在加速能效的市场转型 • 能效服务有限公司曾推出一个基于 LED 的家庭和街道照明计划 • 完善的绿色建筑评级体系 正在考虑的政策 / 方案 • 针对所有已覆盖设备和电器的“强制性标准与标识”计划 • 将超级能效设备方案扩展到 LED 灯管和 LED 灯泡领域

20. 制造商通过一个预先规定上限的反向投标机制，竞争财务奖励金额和总体生产配额。建立了招标机制，以允许出现多个中标人。产 品出厂进入市场之后，按超高效风扇的套数给予制造商奖励（Chunekar 和 Singh，2013 年）。

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不浪费，不需要： 中国和印度的能源效率政策 印度也具有完善的绿色建筑评级体系。绿色居住地综合评估（GRIHA）就是一个根据国家可接受 的特定基准评估建筑性能的此类工具。它由能源与资源研究所开发，并被新能源和可再生能源部采用。 根据其定性和定量评估标准，该工具能够“评估”建筑物的“绿色”程度。它采用 34 个标准和百分制。 印度行业联合会（CII）下属的印度绿色建筑协会（IGBC）也在制定新的绿色建筑评级方案、认证服 务和绿色建筑培训方案方面发挥了关键作用。

方框 6: 家庭高效照明计划 能效服务有限公司曾根据其旗舰项目“家庭高效照明计划”（DELP）推出了 LED 灯泡 分发项目。根据该计划，在指定中心点向国内消费者销售高效节能 LED 灯泡。消费者通过电 费单中每月 10 印度卢比的价格为 LED 灯泡付费。能效服务有限公司大批量地，以有竞争力 价格购入电灯泡。通过投标的采购可以降低批发价格，从 214 年 2 月一个 7 瓦特 LED 灯泡 310 印度卢比，下降至 2016 年 3 月一个 9 瓦特 LED 灯泡 53 印度卢比。能源服务有限公司依 据不同邦的税收，以 90-100 印度卢比的价格销售这些灯泡。这个价格是同等质量 LED 灯泡零 售价的一半左右。估计每只 LED 灯每年能为消费者减少大约 160-400 印度卢比的电费支出， 从而能在 1 年内回收成本。 “家庭高效照明计划”的目的是，用 LED 灯替换印度售出的全部白炽灯，共计 7.7 亿只。 这将导致每年减少 20000 MW 负荷，节约 1 000 亿千瓦时能源，减少 8 000 万吨温室气体（GHG） 排放量。考虑到每千瓦时 4 印度卢比的平均费率，每年将为消费者节省电费支出 4 000 亿印度 卢比。 全国 DELP 控制面板是一个集成的基于网络的实时控制面板，它以 15 秒的间隔不断刷新， 实时显示在全国分发的 LED 灯数量（见下图）。这是通过整合各个 DELP 执行邦的实时反馈 信息实现的。该计划的进展情况可在 http://www.delp.in/ 上跟踪。 提供实时信息的 DELP 控制面板

来源：http://www.delp.in （2016 年 2 月 26 日最后访问）

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7.5 农业 印度的许多邦都提供免费或补贴用电，这促成了无法统计和无法控制的电力使用，导致农业部门 消耗了 1/4 的全国电力供应量（Swain 及 Charnoz，2012 年）。廉价或免费用电促使采用低效能、不 可靠的泵组，导致大量的水资源浪费和较高的能源消耗。农业需求方管理（AgDSM）方案旨在减少高 峰需求，将耗电时段转到非高峰时段，并减少总体消耗。按照计划，将以能源效率局星标高效泵组替 换低效农用泵组，以减少农业部门泵水所需的用电量。在开展若干试点项目之后，能效服务有限公司 （EESL）正在全印度推广实施农业需求方管理项目（PIB，电力部，未标注日期）。 为了提高泵组效率，一些邦还采取了若干措施，以提高电力供应的整体效率（Swain 及 Charnoz， 2012 年）。古吉拉特供电局在 1978-88 年间开展试点项目，旨在替换抽水泵、管道和底阀。1980 年代， 农村电气化有限公司在泰米尔纳德邦、古吉拉特邦、中央邦、卡纳塔克邦、安得拉邦、哈里亚纳邦启 动了 6 个泵组整改项目。马哈拉施特拉邦、喜马偕尔邦等其他邦也采取了类似行动，以改进泵组，提 高用水效率，从而提高整体能效（D’Sa，2010 年）。 能源服务有限公司已经宣布一项全国计划，通过类似于 LED 灯泡的商业模式，用高效的泵组替换 低效的农业泵组，如联络农民，以延长的付款方案，为他们提供大批量优惠价格购入的，高质量、节 能的泵组。

方框 7：农业能效：概述 正在执行的政策 / 方案 • 农业需求方管理（AgDSM）方案的目的是以能源效率局星标高效泵组替换低效农用泵组 • 邦一级的干预措施旨在提高泵组的能效 • NAPCC 的“可持续农业国家计划”采取可持续发展途径并采用节能设备 正在考虑的政策 / 方案 • 根据农业需求方管理方案制定一个监管框架，强制使用能源效率局星标泵组建立新连接

根据 NAPCC，可持续农业国家计划（NMSA）通过采取可持续发展途径，逐渐转向利用环境友好 型技术、采用节能设备、保护自然资源和整合各项农业措施，从而满足了“用水效率”、“营养管理” 和“生计多元化”的关键规模要求。 近 20 年来，印度一直致力于开发、完善和传播节能型农业技术，并已取得显著进展（Bhan 和 Behera，2014 年）。可持续农业国家计划也在推进中。节能型农业做法还可以促进资源和能源保护。 激光找平、直接播种、最小土壤扰动、永久土壤覆盖和水稻强化栽培体系等技术已经能够提高作物生 产领域的资源利用效率。鉴于节能型农业的低 / 免耕作需求和减少灌溉需求，能效也能得以实现。

8. 经验、挑战和发展道路 印度正在加快发展，并侧重于“印度制造”、“印度创始”等政策。随着工业活动的发展，生活 水平的提高，电力获取的增加，以及能源消费的增多，印度的整体经济也得到发展。鉴于印度仍然承 诺到 2018-2019 年将其现有的能源消费水平降低 10%（环境、森林与气候变化部，2015 年），必须应 用清洁和节能技术，在不提高能源强度的情况下继续其经济和人类发展。印度的经验表明，印度的节 能政策中采用了政策工具组合。图 14 显示了用于印度 4 个关键节能举措的政策工具。

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图 15：印度关键能效政策工具 政策工具 信息

行使、实现 与贸易 标准与标识 计划

法规

数据与透 明

●

●

市场开发

测试与验 证

●

●

国际合作

公司合作

●

方案 家庭高效照 明计划

节能灯计划

●

●

●

●

●

●

●

来源：作者汇编

2001 年节能法案对设备与电器的标准与标识、商用建筑的节能建筑规范、能源密集型产业的能耗 标准提出了监管要求。未来的扇形覆盖范围可以扩展到住宅建筑和重型车辆。印度的关键问题在于执 行和落实；通过适当融资和能力建设（包括技能），这是可以实现的。 节能灯的例子是讲以补贴价向住户分发高质量的 CFL，替换掉白炽灯。它也说明了印度政府、私 人部门 CFL 供应商和邦一级的配电公司会通过稳健的公私合作采取干预措施。 “行使、实现与贸易”机制旨在推动指定消费者实现其 2001 年节能法案项下义务，并向他们提供 必要的“市场激励措施”，以期超额完成为其设定的目标。 对于商用建筑，印度的经验表明要采取激励措施，尽快向 GRIHA 认证的绿色建筑颁发环境许可。 此外，市政当局应提供物业税退税和 FAR 减免等激励措施。 在电器领域，“标准与标识”计划有助于消费者知情采购，从而了解已售出家用电器或其他设备 的成本节约潜力。“标准与标识”计划试图要求电器制造商遵守特定规范，从而在消费层面抑制需求。 “标准与标识”计划未来将扩展到更多电器。还可以建立一个数据库，更好地进行监测和评估。 经与电力部（MoP）和能源效率局（BEE）协商，财政部（采购政策司）发布了一份办公室备忘录， 旨在推动所有部委及其所属办公室的节能电器采购。2012 年公共采购法案（待议会批准）试图监管并 确保中央政府及相关机构的采购透明度。有关可持续性和能效的要求可以进一步强化。 在印度对能效的治理方面，已经具备完善有力的框架和制度安排。不过，仍有必要通过目标设定 和评估等行动强化协调机制。目前能针对能源密集型产业制定方案目标，但印度邦一级却缺乏设定和 评估目标的相应机制。在这方面，中国的经验能帮助印度设计政策和干预措施。 在印度的能效制度框架方面，次国家层面已经具备包括邦指定机构在内的完善有力的框架和制度 安排。不过，仍有必要借助财政资金、政策要求和更深入的系统性方法向这些机构授权。有必要进一 步澄清需要通过目标设定和评估等行动予以强化的协调机制。国家和次国家级机构需要在充足资金的

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不浪费，不需要： 中国和印度的能源效率政策 支持下进一步协调。还有必要接触第三级政府，尤其是市政当局。一些市政当局已采取措施，鼓励兴 建绿色基础设施。中央政府可就地方一级的能效推广活动发布激励准则和工具包，这有助于市政当局 制定提高能效的完善措施。在这方面，可以吸取中国各省市的低碳试点有益经验。 “家庭高效照明计划”是一个有关透明度的例子。印度各邦尤其需要建设有关能耗数据的报告能力。 尽管对电力数据进行了测量，但仍有必要测量其他主要能源的数据。有必要鼓励各个行业、中央部委 和各邦政府自愿报告能源消耗情况。公开提供能效数据也将促进更广泛的公众讨论，并提高透明度。 目前，能效领域的一个关键资金来源是经由预算分配的公共支出。基于市场的方法得到积极推广， 以时刻关注节能电器的供需动向。政府还根据 NMEEE 制定了若干计划，如能效融资平台和节能型经 济发展框架。SIDBI 和一些双边机构还致力于提高微小型企业和中型企业的能效。 需要进一步满足次国家机构的资金需求，尤其是通过邦节能基金。需要通过宣传活动，弥补银行 对能效项目的了解不足。可以纳入能效计划，作为印度储备银行的优先贷款领域。这将进一步帮助能 效部门筹集资金。就能源效率局而言，同样需要向其拨付适当的公共资金，以用于研究和开发。在资 金方面，对能源效率局的能效预算拨款微乎其微。有必要将投入节能措施的实际资金（无论是公开资 金还是传统资金）进行量化。 根据超级能效设备方案（SEEP）的 NMEE 计划，目前正在鼓励印度制造业开展创新，以加速向 节能电器方向转变。第十二个五年计划的选定电器是“电扇”。超级能效设备方案有必要向更多产品 和电器扩展。还有必要制定有科技部、工业政策和促进总局以及研究参与的大规模研究方案。 总之，印度经验强调了有力框架、制度安排和市场手段在家用电器（尤其是照明设备）需求形成 方面的重要性。印度的能效政策需要超越电器及其相关行业领域，进入交通、农业等其他领域，因此， 采取更加有力的次国家一级（邦和地方一级）行动非常重要。强化有邦和中央机构参与的协调机制（如 规划）也非常重要。

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结论 中国和印度都成功降低了基于购买力平价的单位 GDP 的能源强度。尽管如此，随着两国经济的持 续发展和生活标准的提高，在尽可能减少排放的同时继续提高清洁能源和可再生能源的能量效率、获 取能源并保持能源安全，这对可持续未来也有着至关重要的意义。 中国和印度都为其能效目标制定了有力框架和制度支持。在这方面，两国都拥有可以与其他发展 中国家分享的丰富经验，因为它们也面临着类似的能源挑战。 尽管中国和印度的经济和治理结构显著不同，但它们在最大程度发挥其能效政策的效力方面面临 着类似挑战。就趋同性而言，中国和印度都在全国性政策和计划中强调能源效率问题。两国也都重视 有关能源效率干预措施的部门举措。鉴于两国特定的历史和治理模式，为了提高能源效率，中国和印 度对监管或市场方面的侧重点各有不同。中国更注重政府干预，而印度更注重基于市场的机制。中国 可以开发出更多旨在提高效率的市场机制，以实现能源目标，而印度可以从包括国家以下各级在内的 更加有力的政府监管和支持中受益。 在政府监管和市场激励之间寻找适当平衡，这是执行能源效率目标的一项重要内容。现有政策的 监测和实施是一个问题，需要在地方一级鼓励执行。对可靠数据的需求将继续增强，尤其是解决方案 正变得更加复杂。政策的一致性和利益相关方之间的协调至关重要。两国在能力建设和利益相关方相 互沟通方面的需求也很强劲。最后，需要在制定政策的过程中体现灵活性，以解决新出现的问题，如 非工业部门在能源消费方面的更大作用，经济结构的变化，以及新型市场机制所生成的动力。两国可 以基于各自的成就和经验，通过知识交流提供相互支持，从而解决各自的弱势领域。

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附件 附件 1：2011-12 年印度各邦的电力效率数据 邦

电力能源强度 ( 吨油当量 / 千万印度卢比 )

输配电损耗占总体电力供应的 %

安得拉邦 阿鲁纳恰尔邦 阿萨姆邦 比哈尔邦 恰蒂斯加尔邦 果阿邦 古吉拉特邦 哈里亚纳邦 喜马偕尔邦 查谟 - 克什米尔邦 贾坎德邦 卡纳塔克邦 喀拉拉邦 中央邦 马哈拉施特拉邦 曼尼普尔邦 梅加拉亚邦 米佐拉姆邦 那加兰邦 奥里萨邦 旁遮普邦 拉贾斯坦邦 锡金 泰米尔纳德邦 特里普拉邦 北方邦 北阿坎德邦 西孟加拉邦

16.16 6.71 5.70 3.83 27.28 9.56 16.65 13.93 14.22 9.03 17.84 16.60 6.96 14.24 11.12 3.86 8.93 4.20 8.79 21.37 19.34 17.62 6.21 13.88 3.05 12.49 12.30 5.33

17.50 46.30 33.50 50.90 16.50 12.40 21.80 28.60 18.60 61.80 14.30 12.70 17.20 34.50 20.00 40.50 31.00 47.70 41.50 44.60 23.10 27.90 31.10 16.30 39.10 32.40 28.70 23.20

注：本表不含印度直辖区。 来源：根据计划委员会（2014 年）和印度中央电力管理局（2014 年）数据计算

已完成个别指标值的计算和标准化处理，以使指数值保持在 0-1 范围内。这个程序去除了选定指 标的各自数值单位，使其能与综合指数的结构作比较。因此，最佳执行人的指数值为 1，最差执行人 的指数值则为 0。此外，所有值均为单向性。 以 x 为变量的标准化程序是： Xindex = [X – Xmin]/[Xmax – Xmin] 这里的 xmin 和 xmax 分别为变量 x 的最低值和最高值。然后对各邦每个指标的得分进行平均。由 于所有三个指标均与电力相关，应在构建综合指数时分配相等权重。

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附件 2：2011-12 年电力能源强度和获取率数据 邦 安得拉邦 比哈尔邦 古吉拉特邦 哈里亚纳邦 卡纳塔克邦 喀拉拉邦 中央邦 马哈拉施特拉邦 奥里萨邦 旁遮普邦 拉贾斯坦邦 泰米尔纳德邦 北方邦 西孟加拉邦 平均

电力能源强度 ( 吨油当量 / 千万印 度卢比 ) 16.16 3.83 16.65 13.93 16.60 6.96 14.24 11.12 21.37 19.34 17.62 13.88 12.49 5.33 13.54

电力能源强度 ( 指数 0-1)

获取照明用电家庭 （% 人口）

电力获取率 ( 指数 0-1)

0.70 0.00 0.73 0.58 0.73 0.18 0.59 0.42 1.00 0.88 0.79 0.57 0.49 0.09 0.55

92.20 16.40 90.40 90.50 90.60 94.40 67.10 83.90 43.00 96.60 67.00 93.40 36.80 54.50 72.63

0.95 0.00 0.92 0.92 0.93 0.97 0.63 0.84 0.33 1.00 0.63 0.96 0.25 0.48 0.70

来源：人口普查（2011 年）和印度中央电力管理局（2014 年）

附件 3：为绿色建筑提供激励措施的印度各邦 / 中央直辖区 / 城市 邦 / 中央直辖区 / 城市

激励措施

安得拉邦

• 物业税退税 10% – 20%

德里

• FAR 和 FSI 覆盖率提高 1% – 5% • 若获得绿色评级，物业税退税 10%

喀拉拉邦

• 物业税和建筑税退税 • 放宽 FAR

马哈拉施特拉

• FSI • 开发费用退还 • 物业税退税

拉贾斯坦邦

• 4 星级或 5 星级 GRIHA 项目免除 5% FAR 费用

旁遮普邦

• 建筑用地面积（5,000 平方米以上）免除 5%FAR 费用

诺伊达

• 若系 GRIHA4 星级、5 星级或白金级、黄金级项目，FAR 提高 5%（面 积超过 5,000 平方米）

布巴内斯瓦尔

• 按 0.10 的补贴率退费 • 白金级、黄金级绿色建筑 FAR 补贴 来源：作者汇编

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