Marcos legales que respaldan la participación adolescente en América Latina y el Caribe by UNICEF LAC

Estudio sobre los marcos legales que respaldan la participaci贸n adolescente en Am茅rica Latina y el Caribe

Equipo de elaboración: Altair Rodríguez Grullón, consultora Daniel Abreu, revisión técnica Edición y supervisión: Oficina Regional de UNICEF América Latina y el Caribe, Ana María Ortiz, Oficial Regional de Comunicación; Luz Ángela Melo, Asesora Regional de Desarrollo Adolescente. Organización Iberoamericana de Juventud., Paul Giovanni Rodríguez. Sincero agradecimiento a todas aquellas instituciones como la Organización Iberoamericana de Juventud (OIJ) y a las personas que colaboraron con sus comentarios, revisiones, información, referencias, etc. a la producción de este estudio. Las Oficinas de País de UNICEF a través de los puntos focales para Comunicación y Desarrollo Adolescente contribuyeron de igual manera, mediante la revisión individual de las fichas técnicas de cada uno de sus países: Barbados Elaine King, Lisa McClean Trottman Brasil Mario Volpi, Ludmilla Palazzo, Maria Estela Caparelli Costa Rica Rita Azar, Alejandro Vargas Ecuador Berenice Cordero, Consuelo Carranza, Alejandro Ponce Guatemala Juan Enrique Quiñonez, Julia Christina Noethiger, Parisa Nabili Honduras Héctor Espinal, Jamaica Novia Condell México Javier Álvarez, Norma Rocío Ortega Perú Melva Johnson, Marilú Wiegold

Para reproducir cualquier sección de esta publicación, es necesario solicitar permiso a la unidad de Comunicación de la Oficina Regional de UNICEF para América Latina y el Caribe. UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia Oficina Regional América Latina y el Caribe Ciudad del Saber Edificio 102 Apartado 0843/03045 Balboa, Ancón Panamá, República de Panamá Tel.: (507) 301-7400 Fax: (507) 317-0258 Web: http://www.unicef.org/lac

Este informe y otros materiales están disponibles en http://www.unicef.org/lac. Los análisis y desarrollos expresados en este documento, representan los puntos de vista de los autores y no reflejan necesariamente las posiciones del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, UNICEF. Fotografía de portada: UNICEF República Dominicana/Luis E. González

Estudio sobre los marcos legales que respaldan la participación adolescente en América Latina y el Caribe Recopilación y análisis de la documentación identificada en once países: Barbados, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, Jamaica, México, Perú y República Dominicana

Marzo 2012

PRESENTACIÓN La Oficina Regional de UNICEF para América Latina y el Caribe, presenta este análisis cuya base es la información recopilada desde once países de la región. Su finalidad es tener acceso a una fotografía regional sobre el contexto legal de la participación de niños, niñas y adolescentes en cada país incluyendo las principales leyes, normas, regulaciones y otros, que sirven de base para su aplicación. Esta información a su vez, podría ofrecer una plataforma sólida para trazar la estrategia regional sobre participación infantil y adolescente. El estudio reconoce la participación de niños, niñas y adolescentes como un derecho y un principio general, cuyo fundamento es básicamente el Artículo 12 de la Convención sobre los Derechos del Niño. Sobre este concepto, UNICEF apoya la participación activa de niños, niñas y adolescentes en acciones de abogacía y programación. UNICEF y sus aliados consideran que la participación como un derecho inalienable, empodera a los niños y adolescentes y les convierte en agentes de su propio desarrollo y cambio. La participación, les prepara para tomar mejores decisiones, para interesarse en los asuntos de su entorno inmediato y de su comunidad. Al mismo tiempo cuando participan junto a otros niños y niñas, aprenden tolerancia y respeto, a incluir y a ser ciudadanos y ciudadanas que aportan en la construcción de sociedades de paz en un marco de derechos humanos. La oficina regional de UNICEF para América Latina y el Caribe, en colaboración con la OIJ, dentro de sus programas de trabajo, desea promover las iniciativas de participación a través de las oficinas de país de UNICEF. Para ello ha intentado identificar los marcos jurídicos que fundamentan la participación, documentar prácticas cuyos resultados positivos pudieran interesar a otros, y en una etapa posterior sistematizar la documentación sobre participación adolescente producida por las oficinas de país de UNICEF y la OIJ. Esta primera entrega con información sobre Barbados, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, Jamaica, México, Perú y República Dominicana demuestra grandes avances en diversos aspectos de la participación juvenil y adolescente, y servirá para redoblar esfuerzos de abogacía en aquellos países en donde aún son necesarios los espacios debidamente estructurados para atender la voz de los niños, niñas y adolescentes de la región. Esta información y la documentación recopilada en todas las etapas de este proceso, estarán a disposición de aliados y colaboradores con la finalidad de fomentar y unificar criterios sobre la participación adolescente en América Latina y el Caribe incluidos el enfoque de género, la equidad, los derechos humanos y el ciclo de vida. Esperamos que los datos que este estudio ofrece, ayuden a promover avances sobre la vigencia del principio y derecho a la participación en los asuntos que les conciernan, dándose la debida importancia a esas opiniones en función de la edad y la madurez de los niños, niñas y adolescentes. Al mismo tiempo reconocemos y agradecemos a las oficinas de país y a los colegas de la Oficina Regional de UNICEF, a la Organización Iberoamericana de Juventud (OIJ), por sus aportes en la elaboración del presente documento.

ÍNDICE INTRODUCCIÓN ....................................................................................................................... 7 I. ABORDAJE METODOLOGICO ............................................................................................. 9 1.1. Descripción .................................................................................................................... 9 1.2. Alcance y precisiones metodológicas ............................................................................ 9 1.2.1. Categorías de análisis ............................................................................................ 9 1.2.2. Enfoque metodológico para análisis de marcos legales ........................................10 1.2.3. Limitaciones metodológicas .................................................................................10 II. MARCO DE REFERENCIA PARA LA PARTICIPACION ADOLESCENTE ...........................13 2.1. Marco Normativo Internacional ......................................................................................13 2.1. Bases para el análisis: el alcance de la participación .....................................................14 2.2.1. Observación General No. 12 (Comité de los Derechos del Niño) ..........................14 2.2.2. Marco de Referencia para la Región de Las Américas: las dimensiones ..............15 III. ANÁLISIS GENERAL: MARCOS LEGALES DE DERECHOS DE LAS PERSONAS ADOLESCENTES .....................................................................................................................17 3.1. Marco constitucional ......................................................................................................17 3.1.1. Interés superior de la niñez y desarrollo integral ..................................................17 3.1.1. Otras disposiciones relevantes ............................................................................18 3.1.3. Disposiciones exclusivas sobre adolescencia y/o juventud ..................................19 3.2 Marco legislativo: Leyes y Códigos de niños, niñas y adolescentes ................................19 3.2.1. Definición de adolescencia ..................................................................................22 3.2.2. Enfoque de género y grupos vulnerables............................................................23 3.2.3. Instituciones protección derechos niños, niñas y adolescentes ...........................24 3.3. Legislaciones nacionales e Instituciones de Juventud ...................................................26 3.3.1. Período que comprende la juventud ....................................................................26 3.3.2. Legislación nacional e instituciones de Juventud .................................................26 3.3.3. Atribuciones institucionales y el derecho a la participación ..................................29 IV. ANALISIS SOBRE LA PARTICIPACIÓN ADOLESCENTE ..................................................30 4.1. La participación adolescente en los marcos legales de protección NNA .......................30 4.1.1. Desglose de las dimensiones de participación.....................................................31 4.1.2. Ámbitos y mecanismos de participación .............................................................35 4.2. Participación adolescente en leyes de juventud .............................................................44 4.2.1. Disposiciones sobre el derecho a la participación ...............................................44

4.2.2. Mecanismos de participación ..............................................................................45 4.3. Participación adolescente en otras legislaciones: las leyes de educación .........................48 CONCLUSIONES .................................................................................................................51 BIBLIOGRAFÍA.....................................................................................................................53 Anexo I. Resumen de Disposiciones Destacadas .....................................................................59

INTRODUCCIÓN El presente informe es resultado del análisis del marco legal sobre los derechos de las personas adolescentes - y en particular sobre participación adolescente- en once países de América Latina y el Caribe con oficinas de UNICEF: Barbados, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, Jamaica, México, Perú, República Dominicana. El informe parte de la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN), aprobada en 1989, que es el principal instrumento internacional en materia de protección de los derechos de la niñez y la adolescencia, así como el instrumento jurídico internacional suscrito por la mayor cantidad de países en el mundo, incluyendo los once evaluados en este estudio. La CDN reconoce al niño o niña como sujeto de derechos y le define como ―todo ser humano menor de 18 años‖ (art. 1), sin hacer una distinción entre las distintas etapas del ciclo de vida. De manera específica, el artículo 12 de la CDN establece el derecho de todo niño o niña ―a expresar su opinión libremente en todos los asuntos que [le] afectan […]‖. Según el Manual de Aplicación de la Convención sobre los Derechos del Niño ―…el Comité recomienda que el Estado Parte examine regularmente el grado en que se tiene en cuenta las opiniones de los niños y los efectos de ello en la 1 política, la ejecución de los programas y los propios niños.‖ (Noruega CRC/C/15/Add. 126, párrafo 25) La participación del niño también se menciona en otros artículos de la Convención, sin embargo ―el artículo 12 de la Convención sobre los Derechos del Niño, es importante porque garantiza al niño no solo el derecho a expresar libremente sus opiniones, sino también el derecho a que sus opiniones sean escuchadas y tenidas <debidamente en cuenta>‖. Por otro lado La Declaración Universal de Derechos Humanos establece: ―Todo individuo tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho incluye el no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones, y el de difundirlas, sin 2 limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión‖ (artículo 19) . Dado que la participación abarca distintas dimensiones y puede reconocerse en un sin número de ámbitos, su reconocimiento varía significativamente de país en país. Se buscará, por lo tanto, identificar los rasgos en común y diferencias entre las distintas legislaciones, así como las prácticas que podrían ser replicables en el reconocimiento de las diversas facetas de la participación. Aparte de analizar el marco legal de niñez y adolescencia, el presente documento también incorpora un esbozo más sucinto de los marcos legales en derechos de la juventud, tomando como referente la Convención Iberoamericana de los Derechos de los Jóvenes, como primer tratado internacional que 3 reconoce específicamente los derechos de las personas jóvenes . Dicha normativa considera jóvenes a las personas entre 15 y 24 años, es decir que beneficia también a la adolescencia tardía (refiriéndose también a las y los, adolescentes entre 15 y 17 años). En cuanto al desglose del contenido del informe, el primer capítulo presenta una breve descripción metodológica sobre el reporte, su alcance y limitaciones. El capítulo II desarrolla el marco de referencia que sustenta el alcance del derecho a la participación, a la vez que orienta sobre los elementos tomados en cuenta a la hora de evaluar cada país, de acuerdo con los parámetros de la Convención sobre los Derechos del Niño. El tercer capítulo da inicio a la evaluación comparada, partiendo con las legislaciones de niñez y adolescencia vigentes y sus principales instituciones de protección de los derechos de niños niñas y adolescentes (NNA). Se incluye también un análisis más general de los principales instrumentos e instituciones de juventud. En el cuarto y último capítulo se establece la regulación de la participación adolescente en las legislaciones de NNA en sus distintas dimensiones, ámbitos y mecanismos, destacándose en cada renglón las disposiciones legales que más se acercan a las recomendaciones normativas del Comité de los Derechos del Niño y del Instituto Interamericano del Niño, la Niña y 1 2 3

Manual de Aplicación de la Convención sobre los Derechos del Niño, edición diciembre 2004.

Manual de Aplicación de la Convención sobre los Derechos del Niño, edición diciembre 2004. Ver: http://www.laconvencion.org/index.php?secciones/convencion.

Adolescentes. Se incluyen en éste capítulo las disposiciones más relevantes sobre participación en las leyes de juventud y en las leyes de educación. Para cerrar, se anexa una tabla con las disposiciones de participación más destacadas en las leyes de niños, niñas y adolescentes.

UNICEF TACRO/Karen Dertien

I. ABORDAJE METODOLOGICO

información, según los lineamientos ofrecidos por UNICEF. Finalmente, se

1.1. Descripción Metodológica El presente informe responde al objetivo general propuesto por la oficina regional de UNICEF para América latina y el Caribe: ―Elaborar un estudio sobre los marcos legales que respaldan la participación adolescente en un mínimo de 10, sobre los 35 países de la región en los que trabaja UNICEF”. El estudio fue realizado en los meses de noviembre y diciembre de 2011 y abarcó once países: Barbados, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, Jamaica, México, Perú y República Dominicana. La selección de los países fue realizada por la oficina regional de UNICEF para América Latina y el Caribe, en base a criterios de selección pre-definidos, para asegurar la representación de las distintas subregiones: la región Andina, el Caribe, Centroamérica y México, y Sudamérica. El estudio estableció los siguientes objetivos específicos: Identificar de manera sistematizada los instrumentos legales que enmarcan la participación de NNA en cada uno de países seleccionados. Elaborar una ficha técnica por cada país que sistematice información clave de los marcos legales. Realizar un análisis comparativo para destacar las principales características de los marcos legales y visibilizar buenas prácticas. Para lograr dichos objetivos, la metodología de trabajo se sustentó en un levantamiento exhaustivo de fuentes secundarias que abarcó las principales leyes, decretos, reglamentos, planes nacionales y demás documentos relevantes vinculados a los derechos de las personas adolescentes y, en particular, su derecho a la participación. Paralelamente, se definieron y consensuaron las principales categorías de análisis para la elaboración de las fichas técnicas y la sistematización de la

validaron las fichas técnicas por parte de un, una representante de cada Oficina de País de UNICEF y representes de los organismos responsables de velar por la implementación de las políticas de participación adolescente-juvenil.

1.2. Alcance y precisiones metodológicas Para asegurar un análisis comparativo minucioso se priorizaron las leyes de protección a niños, niñas y adolescentes, que en prácticamente todos los países fueron aprobadas fruto de la reestructuración legislativa necesaria para garantizar las disposiciones de la Convención sobre los Derechos del Niño. Por igual se ponderaron las disposiciones Constitucionales relativas a los derechos de las personas adolescentes, y los planes nacionales de niñez y adolescencia de los países que lo habían definido. También se ha incluido en el presente estudio un análisis más general del marco normativo nacional en materia de juventud (en los países que cuentan con leyes o estatutos de juventud), así como de disposiciones sobre participación en las leyes de educación.

1.2.1 Categorías de Análisis El análisis comparativo desarrollado en el presente informe parte de la sistematización de las distintas categorías de análisis incorporadas en las fichas técnicas para cada país: 1. Descripción general del país. 2. Marco jurídico que promueve los derechos de las personas adolescentes: a) Constitución Nacional, resaltando los derechos de NNA y disposiciones de participación. b) Ley o Código de NNA destacando su objeto, definición persona adolescente, derechos consagrados, incorporación

del enfoque o perspectiva de género, inclusión de grupos vulnerables, etc. 3. Institución responsable de la implementación de las leyes de NNA, incluyendo fecha de creación, vínculo con Ley NNA, mandato, atribuciones, niveles de autonomía y presupuesto. 4. Disposiciones y mecanismos de participación adolescente en la Ley NNA, en particular las dimensiones de participación (expresión, opinión, información y asociación); los ámbitos donde se promueve la participación (familiar, comunitario, judicialadministrativo, escolar, salud, medios de comunicación, políticas públicas, entre otros); los mecanismos de participación creados en dichos ámbitos; la inclusión de un enfoque de género y de grupos vulnerables en mecanismos de participación; y las disposiciones y mecanismos de participación en legislación de juventud y en la legislación de educación. 5. Políticas o Planes Nacionales a favor de la población adolescente con particular énfasis en sus disposiciones sobre participación. El informe, sin embargo, prioriza el análisis de las disposiciones y mecanismos de participación adolescente (es decir de las categorías 2 y 4). Las fichas técnicas, por tanto, incluyen información adicional y complementaria al presente informe.

1.2.2 Enfoque metodológico para análisis de marcos legales La valoración de los marcos legales partió del Enfoque basado en Derechos Humanos -EBDH- (Human Rights Based Approach). El EBDH se fundamenta en las normas internacionales de derechos humanos, el reconocimiento pleno de los derechos de los niños, niñas, hombres y mujeres, y el cumplimiento por parte de los Estados con las obligaciones derivadas de los instrumentos de derechos humanos suscritos por estos (UNICEF, 2008a). En ese sentido, UNICEF ha estudiado y promovido las implicaciones de la utilización del EBDH en las reformas legislativas, en el contexto de la ratificación de la Convención

sobre los Derechos del Niño. Para el presente estudio, el uso de este enfoque conllevó a la incorporación de los siguientes elementos en los marcos legales: a) Instituciones existentes para la protección de los derechos de las personas adolescentes. b) La equidad y protección y consideración especial de grupos vulnerables. c) La incorporación de un enfoque de género en las legislaciones a favor de la población adolescente. En cuanto a la incorporación de una perspectiva o enfoque de género, este es un componente neurálgico del EBDH que permite determinar cómo las legislaciones persiguen garantizar la igualdad de derechos y no-discriminación entre niños y niñas y adolescentes, hombres y mujeres, ―ya que pone un énfasis especial en las mujeres y las niñas como un grupo marginado‖ (UNICEF, 2008a). El análisis de la inclusión de una perspectiva o enfoque de género en los marcos legales se hizo según los siguientes parámetros: -

Incorporación de lenguaje de género o lenguaje no sexista Incorporación del principio de no discriminación por razón de género. Existencia de cláusulas con potencial discriminatorio. Inclusión de disposiciones que toman en cuenta la particularidad de las niñas y adolescentes.

1.2.3 Limitaciones metodológicas Se deben señalar también algunas limitaciones de carácter metodológico que determinan la naturaleza, y alcance del presente estudio: Limitaciones de alcance: Ante todo, el estudio se basa exclusivamente en once países de la región con oficinas de UNICEF. Es interés de UNICEF el poder incorporar en 2012 los 24 países restantes para realizar un análisis del panorama completo. Por otro lado, el análisis se

limita a las disposiciones normativas, es decir, no se abordan los procesos tampoco la implementación de las mismas. -

de consenso y consulta para la aprobación de las legislaciones, ni

Limitaciones basadas en la estructura política y legal de los países:

En los Estados Federales (Brasil y México) por razones de limitación de tiempo y alcance del estudio, sólo se analizaron aquellas legislaciones con alcance nacional. Finalmente se señala que los países del Caribe -Barbados y Jamaica- cuentan con un sistema jurídico anglosajón -Common Law- y tienen una legislación más atomizada que en el resto de los países. El sistema de ―derecho común‖ no se basta a sí mismo con las leyes o ―Estatutos‖, sino que incorpora las decisiones de los tribunales a través de los denominados ―precedentes 4 judiciales‖ . Sin embargo, por la complejidad de dichos sistemas legales, no se incorpora en el análisis sentencias o fallos (―Case Law‖) que puedan servir para complementar o ampliar las legislaciones existentes de estos dos países.

Foto: UNICEF Honduras/Griffin Flannery

Sentencias dictadas por los tribunales nacionales sobre casos específicos -UNICEF, 2008-.

“Debe facultarse a los niños, incluidos los adolescentes, para que ejerzan su derecho de expresar libremente sus opiniones, de acuerdo con su capacidad en evolución, para desarrollar su autoestima y adquirir conocimientos y aptitudes, como los necesarios para la resolución de conflictos, la toma de decisiones y la comunicación con los demás, a fin de hacer frente a los desafíos de la vida. Debe respetarse y fomentarse el derecho de los niños, incluidos los adolescentes, a expresarse libremente, y sus opiniones deben tenerse en cuenta en todos los asuntos que les afecten, dándose la debida importancia a esas opiniones en función de la edad y la madurez de los niños… Haremos cuanto sea posible por elaborar y aplicar programas para fomentar la genuina participación de los niños, incluidos los adolescentes, en los procesos de adopción de decisiones, incluso en las familias, en las escuelas y en los planos nacional y local”. Resolución de la Asamblea General de Naciones Unidas S-27/2 ―Un Mundo apropiado para los niños‖ aprobada el 10 de mayo de 2002 (párr. 8).

II. MARCO DE REFERENCIA PARA LA PARTICIPACION ADOLESCENTE Para analizar los marcos legales de participación, es necesario partir del marco normativo internacional que da origen a los mismos. Este marco normativo se sustenta en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos y de manera más específica en la Convención sobre los Derechos del Niño, como principal instrumento internacional que consagra los derechos de la niñez y la adolescencia, y también en la Convención Iberoamericana de Derechos de los Jóvenes. Adicionalmente, se debe recurrir a los principales documentos que interpretan, profundizan y expanden los artículos de la CDN relevantes a la participación de niños, niñas y adolescentes, para determinar los elementos claves en el análisis del derecho a la participación en las legislaciones nacionales

2.1 Marco Normativo Internacional A lo largo de las próximas décadas, distintos instrumentos internacionales dieron sustento a la participación de la ciudadanía en los principales ámbitos de la vida política, económica y cultural (reconociendo el derecho de asociación, libertad de expresión, de información). Algunos ejemplos importantes son Los Pactos Internacionales de Derechos Civiles y Políticos y de Derechos Económicos, Sociales y Culturales -en el marco del Sistema de Naciones Unidas- y la Convención Americana de Derechos Humanos -en el ámbito del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. La Declaración Universal de los Derechos Humanos proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1948 incluye la participación entre sus cuatro principios rectores, al reconocer el derecho de todas las personas a ―tomar parte de la vida política, económica, social y cultural del país.‖ Además, consagra, en su artículo 19 el derecho a recibir informaciones, investigar, y expresar sus opiniones sin ser molestado a causa de las mismas. A la vez, su artículo 20 reconoce el derecho de reunión y asociación, que es un

componente fundamental del derecho a participar en la vida pública. El 20 de noviembre de 1989, después de 10 años de discusión, la Asamblea General de Naciones Unidas aprobó la Convención sobre los Derechos del Niño. En ella se introduce un nuevo paradigma para pensar en la infancia, al definir al niño como sujeto de derecho, consagrar la participación como uno de sus principios rectores ―… y evitar que perduren criterios de carácter caritativo y paternalista en la manera de abordar las cuestiones 5 relacionadas con los niños.‖ En la CDN la participación se incluye desde su artículo 12 como ―el derecho a ser escuchado‖ y se menciona hasta el artículo 17 inclusive. El párrafo 1 del artículo 12 garantiza a todo niño ―que esté en condiciones de formarse un juicio propio el derecho de expresar su opinión libremente en todos los asuntos que le afecten, teniéndose debidamente en cuenta [sus] opiniones […] en función de su edad y madurez‖. El párrafo 2 exige que sea otorgado al niño o niña el derecho a ser escuchado en todo procedimiento judicial o administrativo que lo afecte. La participación del niño también se menciona como derecho en otros artículos de la Convención, por ejemplo, el artículo 9.2 sobre el derecho del niño a ser escuchado en lo relativo a su lugar de residencia, y en los artículos 37 y 40 el niño tiene derecho a desempeñar un papel activo en en los procesos legales que le atañen. A continuación varios artículos que complementan y permiten hacer efectivo el ejercicio del derecho a ser escuchado incorporado por el artículo 12 de la CDN: El artículo 13, que reafirma el derecho a la libertad de expresión incluyendo la libertad de buscar, recibir y difundir ideas de todo tipo y por cualquier medio; El artículo 14 que reconoce la libertad de pensamiento y de conciencia (Art.14); El artículo 15, que proclama el derecho de NNA a la libertad de asociación y de reunión

Manual de Aplicación de la Convención sobre los Derechos del Niño, edición diciembre 2004.

Otros artículos establecen ―la consideración de sus puntos de vista en diversas situaciones a nivel social, familiar y escolar.‖ (Art. 9, 16 y 29). Tal como ha considerado el Comité de los Derechos del Niño (órgano encargado de velar por el cumplimiento de las disposiciones de la CDN y de interpretar su contenido), el derecho del niño o niña a “ser escuchado” recomienda a los Estados Parte la obligación de revisar o modificar su legislación para introducir los mecanismos que den acceso a los/as niños, niñas y adolescentes a la información pertinente, el apoyo adecuado, a que su opinión sea considerada y a procedimientos de denuncia, recurso o desagravio (Comité de los Derechos del Niño, 2009). Por último, se debe hacer referencia a la Convención Iberoamericana de Derechos de los Jóvenes (CIDJ) –aprobada en 2005 y vigente desde 2008-, el instrumento normativo de mayor relevancia en la temática en la región de América Latina y el Caribe, y que ha servido de base para las legislaciones sobre juventud que se han desarrollado en la última década. La misma establece que el rango de edad de los jóvenes es entre 15 y 24 años, por lo cual los adolescentes entre 15 y 17 años son titulares de derechos tanto de la CDN como de la CIDJ. Esta Convención establece de manera explícita el derecho a la participación de los jóvenes, en su artículo 21, y se complementa con el artículo 18 en el que se reconoce la libertad de expresión, reunión y asociación.

2.2. Bases para el análisis: el alcance de la participación Para determinar el alcance de los distintos artículos de la CDN vinculados a la participación, el presente informe parte de dos documentos claves que interpretan y analizan a profundidad su contenido. El primero, es la Observación General No.12 sobre El derecho del niño a ser escuchado (del 20 de julio de 2009). Dicha observación fue emitida por el Comité de los Derechos del Niño y por su trascendencia será la base fundamental para el análisis de buenas prácticas en las legislaciones nacionales, en los ámbitos de participación.

El segundo es un documento regional publicado por el Instituto Interamericano de los Derechos del Niño, la Niña y Adolescentes (INN) publicado, en mayo del 2010 -en el contexto de los 20 años de la CDN-. Se titula La Participación de Niños, Niñas y Adolescentes en Las Américas. A pesar de que carece de un carácter jurídico, resulta útil como un parámetro consensuado de referencia para el análisis de las distintas dimensiones de la participación. Tanto el Comité de Derechos del Niño como el INN cuentan con la mayor legitimidad en materia protección de derechos de la niñez y adolescencia a nivel internacional y regional respectivamente y detallan en estos documentos los elementos más críticos a ser incorporados en los marcos legales nacionales, en referencia al derecho a la participación de niñas, niños y adolescentes..

2.2.1 Observación General No. 12 (Comité de los Derechos del Niño) En 2006 el Comité de los Derechos del Niño (―El Comité‖) celebró un día de debate general sobre el derecho el niño a ser escuchado para estudiar el significado y la importancia del artículo 12 de la Convención sobre los Derechos del Niño. Asimismo, se evaluó la vinculación de dicha disposición con otros artículos de la CDN, a la vez que se identificaron buenas prácticas y cuestiones prioritarias que debían abordarse para fomentar el disfrute de ese derecho. De dicho debate surgió la Observación General No. 12 del referido Comité. La Observación General considera que el artículo 12 es una disposición sin precedentes en un tratado de derechos humanos, ya que apunta a la condición jurídica y social del niño, que, por un lado, carece de la plena autonomía del adulto pero, por el otro, es sujeto de derechos. El derecho de todos los niños y niñas a ser escuchados y tomados en serio constituye uno de los valores fundamentales de la Convención. En este sentido, el Comité ha considerado el artículo 12 como uno de los cuatro principios generales de la Convención, junto con el derecho a la no discriminación, el derecho a la vida y el desarrollo y la consideración primordial del interés superior del niño, lo que pone de relieve que este

artículo no sólo establece un derecho en sí mismo, sino que también debe tenerse en cuenta para interpretar y hacer respetar todos los demás derechos.

avanzar en el efectivo ejercicio del derecho a la participación”.

La Participación y sus Dimensiones El principal aporte de la Observación General No. 12 para nuestro análisis es que describe algunos de los ámbitos más relevantes en los que debe fomentarse la participación: familia; salud; modalidades alternativas de acogimiento; educación y escuela; actividades recreativas, deportivas y culturales; trabajo; en situaciones de violencia; en la formulación de estrategias de prevención, en procedimientos de inmigración y asilo y en situaciones de emergencia relevantes para la participación y establece los ámbitos. Estos ámbitos sirven de base para la sistematización de nuestro análisis comparativo, así como para identificar las disposiciones que van más acorde con el mandato de la Convención sobre los Derechos del Niño.

2.2.2. Marco de Referencia para la Región de Las Américas: las dimensiones Desde el 2008, el Instituto Interamericano del Niño, la Niña y Adolescentes (INN), en colaboración con UNICEF y más de 13 países de la región, organiza distintos de Foros y Congresos regionales en México, Uruguay, Ecuador, Panamá, Perú y Colombia, en los que se desarrolla un proceso de definición de un marco de referencia conceptual relevante para la realidad de los niños, niñas y adolescentes en las Américas. Como resultado de ese proceso, en el 2010 el IIN desarrolló una Propuesta de Marco Referencial en materia de participación de niños, niñas y adolescentes, documento interdisciplinario, en el que se identifican e integran herramientas conceptuales, estrategias, metodologías, técnicas y experiencias, para la promoción y protección de la participación de NNA. Tal como se señala en el propio documento: ―se trata de un documento elaborado desde la realidad del Hemisferio, con los aportes de los protagonistas, que cuenta con el consenso de los Estados y que aspira a convertirse en un instrumento para

La Propuesta de Marco Referencial se refiere a la articulación del Principio de la participación con los derechos consagrados en la CDN y habilita a hablar de ―dimensiones de la participación‖: Expresión Se refiere al derecho a expresar libremente sus opiniones (Art.12 CDN). Implica el respeto de las distintas formas de expresión, la aceptación de su lenguaje en las distintas fases de su desarrollo. Además, se asocia a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión‖ (Art. 14 CDN). Información Es la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones de todo tipo (Art.13 CDN). Es un derecho que exige al adulto proporcionar las informaciones con respeto al niño tomando en cuenta sus capacidades. No se trata solo de ―decir‖ sino de poner lo que sea necesario para que el niño, niña o adolescente se apropie de la información, la comprenda y la utilice para formarse sus propias opiniones. Debe cuidarse la forma para garantizar la mejor comprensión, pero esto no justifica un descenso en la calidad de la información ni la distorsión de la misma. Opinión Se refiere a los contenidos de la expresión, al pronunciarse sobre las cuestiones que le conciernen. Abre el espacio a las interlocuciones inter-generacionales. El derecho a opinar incluye el de ser escuchado y respetado en su opinión. Escuchar implica una actitud de apertura del interlocutor, un compromiso y una disposición a aceptar y reconocer los intereses y modalidades con que el otro se expresa. Libre asociación y reunión Garantiza el derecho a la socialización, comunicación y abre el camino a la participación. Se expresa en encuentros espontáneos, en los grupos de pares y puede ser el germen de procesos organizativos.

Este enfoque analítico de las dimensiones de la participación puede constituir un aporte significativo al momento de definir indicadores e instrumentos que permitan evaluar el grado de participación alcanzado En determinado espacio, ya sea a escala de un proyecto, de una institución o un Estado. La participación podría pensarse como un proceso con diferentes momentos: el acceso a la información, la conformación de opinión propia y la posibilidad de expresarla a otro que la escuche y la tome en cuenta al momento de decidir. La participación incluye todas estas dimensiones, se nutre de ellas, pero a la vez les trasciende.

UNICEF TACRO/Jesús Carrasco

III. ANÁLISIS GENERAL: MARCOS LEGALES DE DERECHOS DE LAS PERSONAS ADOLESCENTES El presente capítulo procede al análisis comparado de los aspectos generales del marco jurídico de derechos de las personas adolescentes. Abarca tanto en marco constitucional como los principales aspectos de las legislaciones de NNA: la definición de adolescentes, las instituciones existentes, etc. En menor medida, también se hará referencia a la participación adolescente en las leyes de juventud.

3.1. Marco constitucional El marco legal de todo país tiene como punto de partida su constitución política, al ser esta la norma suprema del ordenamiento jurídico nacional. Es por esto que la adaptación del marco jurídico a los instrumentos internacionales de derechos humanos empieza por la Constitución. En América Latina y el Caribe, desde los años noventa se fue dando un proceso de democratización que en muchos casos conllevó a la aprobación de nuevas constituciones nacionales o a la incorporación de reformas a las mismas. Estos cambios han conllevado al establecimiento de marcos constitucionales sustanciosos en el ámbito de los derechos humanos, incluyendo en algunos casos disposiciones sobre su jerarquía en el ordenamiento constitucional, su aplicación directa, así como su incorporación en la legislación nacional (UNICEF, 2005). Muchos países proclaman también los derechos de los niños, niñas y adolescentes en las cláusulas constitucionales sobre derechos humanos, tanto de manera general, como en ámbitos puntuales (tales como educación, salud y trabajo) (UNICEF, 2005). De los once países evaluados en el presente estudio nueve incorporan al menos un articulado dedicado a los derechos de NNA. Las únicas excepciones son Barbados y Jamaica, que sólo se refieren la protección de los derechos fundamentales de todas las personas. El contenido de los preceptos constitucionales dedicados a la niñez y la adolescencia varía mucho de país en país, especialmente en términos de la amplitud y el nivel de detalle y precisión en las obligaciones del Estado y

derechos establecidos. Algunas de las constituciones analizadas destinan capítulos o secciones completas a los derechos de niños niñas y adolescentes a la vez que enumeran con precisión sus derechos -tal es el caso de Brasil, Ecuador y Honduras- . Otras se limitan a enumerar de manera más general la protección de los/as NNA, a la vez que señalan algunos derechos y deberes. Las Constituciones que tienen más de 25 años, es decir, que fueron aprobadas antes de la CDN, y que no han sido sustancialmente modificadas en lo relativo a los derechos de la infancia y la adolescencia suelen referirse exclusivamente a la niñez -es decir, no hacen referencia a la adolescencia- pero sin considerarles sujetos de derechos a los niños y niñas, sino más bien objetos de la protección Estatal; a la vez, éstas colocan en una misma categoría a ancianos, niños, mujeres y/o discapacitados. Tal es el caso de Costa Rica (1949) o Guatemala (1985). Costa Rica proclama al derecho a la protección de ―la madre, el niño, el anciano y el enfermo desvalido‖ derecho a la protección del anciano ―la madre, el niño, el anciano y el enfermo desvalido‖. Guatemala también dedica un artículo a la protección ―de los menores y ancianos‖ (art. 51). Otra Constitución que contiene este tipo de disposiciones es la de Perú, la cual aun habiendo sido aprobada luego de la ratificación de la Convención sobre los Derechos del Niño, se limita a proclamar el deber de la Comunidad y del Estado de proteger especialmente “al adolescente, a la madre y al anciano en situación de abandono” (art. 4).

3.1.1. Interés superior de la niñez y desarrollo integral El interés superior del niño/a es uno de los principios orientadores de la CDN y debe ser ―la base sobre la cual se realicen todos los esfuerzos para reformar la legislación, costumbres y prácticas nacionales‖ (UNICEF, 2008). Si bien la mayoría de las Constituciones se refieren a los derechos de NNA, sólo las de Ecuador, México y República Dominicana, exigen expresamente salvaguardar este principio.

Las Cartas Magnas de República Dominicana y Ecuador obligan a la familia, la sociedad y el Estado a hacer primar ―el interés superior del niño, niña y adolescente‖ (art. 45 Constitución dominicana) y atender al referido principio (art. 44 Constitución ecuatoriana). México, fue el último país en incorporar el interés superior de la niñez, al incluirlo en uno de sus primeros artículos en una reciente reforma constitucional (12 de octubre de 2011). Su proclamación constituye la referencia más completa a dicho principio. El actual artículo 4 exige al Estado garantizar el interés superior de la niñez y que éste oriente las políticas públicas de niñez: ―En todas las decisiones y actuaciones del estado se velará y cumplirá con el principio del interés superior de la niñez, garantizando de manera plena sus derechos […]. Este principio deberá guiar el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas públicas dirigidas a la niñez (art. 4). En cuanto al desarrollo integral de la niñez, Colombia, Ecuador y República Dominicana hacen referencia expresa en sus constituciones al deber de la familia, la sociedad y el Estado de promover y garantizar el desarrollo integral de la niñez y la adolescencia y el ―ejercicio pleno de sus derechos‖. El caso de Brasil, aún cuando no hace referencia al desarrollo integral, sí se refiere a la participación de la sociedad en el

cumplimiento de los derechos de niñas, niños y adolescentes. Luego de la reciente reforma Constitucional, México también hace referencia al desarrollo integral al establecer el derecho ―a la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral”.

3.1.2. Otras disposiciones relevantes Como destacamos anteriormente, los derechos de la niñez y la adolescencia han sido incorporados en las distintas constituciones de diversas maneras. Honduras, por ejemplo, va más allá de exigirle ―al Estado, la familia y la sociedad‖ garantizar estos derechos, al establecer la obligación expresa a los medios de comunicación de ―cooperar en la formación y educación del niño‖ (art. 125). Las constituciones de Ecuador y Brasil requieren que los derechos de NNA sean asegurados manera prioritaria. Honduras y también Ecuador exigen un trato prioritario para niños, niñas y adolescentes en situaciones de emergencia que ameriten ir en auxilio. En la siguiente tabla destacamos éstas y otras cláusulas de derechos puntuales de NNA que reconocen algunas constituciones:

TABLA 3.1 Disposiciones Constitucionales sobre derechos específicos NNA Prioridad en ejercicio derechos NNA

Brasil; Ecuador (derechos NNA prevalecen sobre las demás personas)

Prohibición del Trabajo Infantil

Brasil, Guatemala, México (prohibición trabajo a menores de 14 años); República Dominicana (declara de "interés nacional" prohibición trabajo infantil); Honduras (prohíbe trabajo a menores de 16 años, a quienes con 16 años "sigan sometidos a la enseñanza" y exige trabajo diurno a menores de 17 años)

Prohibición de todo tipo de explotación o violencia NNA

Brasil; Ecuador; Honduras y República Dominicana

Adopción NNA

Brasil; Guatemala

Inimputabilidad a personas menores de 18 años

Brasil; Guatemala; Honduras (prohíbe ingreso a cárceles a menores de 18 años)

3.1.3. Disposiciones exclusivas sobre adolescencia y/o juventud Únicamente las constituciones de República Dominicana y Colombia hacen referencia expresa y exclusiva a la población adolescente (al margen de los niños y niñas). Colombia señala el derecho del adolescente a la ―protección y a la formación integral‖ (art. 45), mientras que el artículo 56.3 de la Constitución Dominicana proclama a los adolescentes como ―sujetos activos del proceso de desarrollo‖, a la vez que exige al Estado, las familias y la sociedad, crear oportunidades “para estimular su tránsito productivo hacia la vida adulta.” El caso de Brasil también debe ser subrayado ya que en 2010, la Constitución Brasileña fue modificada para incluir el mandato de aprobación de un ―Estatuto de la Juventud‖ -que

establezca los derechos de las Personas Jóvenes- y un Plan Nacional de Juventud de duración decenal art. 227-. Actualmente el Congreso Brasileño se encuentra debatiendo el proyecto de ley del Estatuto da Juventude, que beneficiaría a los jóvenes-adolescentes entre quince y diecisiete años y en cuya definición y debate ha habido una participación activa de organizaciones y representantes juveniles. a. Disposiciones sobre participación adolescente Aun cuando la mayoría de las Constituciones estudiadas enumeran distintos principios y derechos de NNA, únicamente se identificaron disposiciones sobre participación adolescente en las de Colombia, Ecuador y República Dominicana (los dos últimos tienen las Constituciones más recientes del grupo de países estudiados).

La Constitución de la República de Ecuador (2008) es la única que recoge el mandato expreso de la CDN en materia de participación de niños, niñas y adolescentes al reconocer su derecho “ser consultados en los asuntos que les afecten” y al exigirle al Estado “garantizar su libertad de expresión y asociación‖ (art. 45). Al desglosar los derechos de NNA, también va más allá de la CDN al incorporar el derecho “a la participación social”. La Constitución de República Dominicana (2010) exige al Estado promover “la participación activa y progresiva de los niños, niñas y adolescentes en la vida familiar, comunitaria y social” (art. 56.2); Por último, destaca la Constitución de la República de Colombia, que si bien fue aprobada en 1991, incorporó desde entonces la libre expresión de opinión de los niños (art. 44). Además, hace referencia expresa a la participación de las personas jóvenes, al exigir al Estado y la sociedad: ―la participación activa de los jóvenes en los organismos públicos y privados que tengan a cargo la protección, educación y progreso de la juventud‖ (art. 45).

También, se debe mencionar en este acápite que las Constituciones de Ecuador y Brasil reconocen la participación política de los y las adolescentes mayores de dieciséis años, al concederles el derecho 6 al voto facultativo .

3.2 Marco legislativo: Leyes y Códigos de niños, niñas y adolescentes El artículo 4 de la CDN establece que al ratificar dicho instrumento los Estados deben adoptar ―todas las medidas administrativas, legislativas y de otra índole para dar efectividad a los derechos reconocidos en la presente Convención‖. El Comité de los Derechos del Niño, a su vez, ha establecido en la mencionada Observación General No. 5 que para asegurar un cumplimiento pleno con las disposiciones de la CDN es necesaria ―una revisión comprehensiva de toda la legislación nacional‖. También les exige asegurar que los articulados de la CDN tengan un efecto legal en sus sistemas legales nacionales y les exhorta incorporar la CDN en la legislación Nacional. 6

La Constitución Brasileña (1988) establece el voto facultativo (es decir no obligatorio) para personas mayores de 16 años y menores de 18 años (art. 14 II c). La Constitución ecuatoriana (2008) al reconocer el goce de los derechos políticos, establece que “El voto será facultativo para las personas entre dieciséis y dieciocho años de edad*…+” (art. 62.2).

Para cumplir con estas obligaciones, desde principios de los años noventa, los países de América Latina y el Caribe fueron realizando el proceso de adaptación de la legislación nacional a las disposiciones de la CDN a través de leyes o Códigos de Niñez y Adolescencia ―que por primera vez introducen la Doctrina de la Protección Integral en el ordenamiento jurídico de los Estados‖ (INN, 2010). Estos Códigos o leyes suelen abarcar un amplio rango de aspectos prioritarios para la niñez y la adolescencia, incluyendo los principios de protección, derechos que les corresponden y las obligaciones que corresponden al Estado, la sociedad y la familia para garantizarlos (UNICEF, 2008a). 7

En el caso específico de los países evaluados, a excepción de Barbados , todos cuentan con una ley o Código de Niñez y adolescencia, tal como lo evidencia la tabla 3.2: TABLA 3.2 Ratificación de la Convención sobre los Derechos del Niños y Legislación Derechos Adolescentes Cronología aprobación instrumentos NNA

PAÍS

FECHA RATIFICACIÓN CDN*

INSTRUMENTO

FECHA APROBACIÓN INSTRUMENTO

BARBADOS

9 oct. 1990

N/A

BRASIL

24 sept. 1990

Estatuto del Niño y la Adolescencia (Ley 8.069)

13 jul. 1990

COLOMBIA

28 ene. 1991

Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098)

8 nov. 2006

COSTA RICA

21 ago. 1998

Código de la Niñez y la Adolescencia (Ley 7739)

6 feb. 1998

ECUADOR

23 mar. 1990

Código de la Niñez y la Adolescencia (Ley No. 100)

3 ene. 2003

GUATEMALA

6 jun. 1990

Ley de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia (27-2003)

4 jun. 2003

HONDURAS

10 ago. 1990

Código de la Niñez y la Adolescencia (Decreto No. 73-96)

5 sept. 1996

JAMAICA

14 may. 1991

Child Care and Protection Act

2004

MÉXICO

21 sept. 1990

Ley para la protección de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes

29 mayo 2000

PERÚ

4 sept. 1990

Ley que aprueba el nuevo Código de los Niños y Adolescentes (No. 27337)

2 ago. 2000

REPÚBLICA DOMINICANA

11 jun. 1991

Código para la protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes (Ley No. 136-03)

7 ago. 2003

* Fuente: United Nations Treaty Collection. http://treaties.un.org/pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV11&chapter=4&lang=en. 7

Ante la ausencia de una Ley de NNA en Barbados, fueron ponderadas en este caso las siguientes legislaciones: el Family Law Act de 1991 (Ley de Derecho de Familia); el Minors Act de 1985 (Ley de las personas menores de edad), 1985; el Education Act de 1985 (Ley de Educación); el Protection of Children Act de 1990 (Ley de protección de la niñez); el Sexual Offences Act de 1992 (Ley de delitos sexuales); el Domestic Violence (Protection Orders) Act de 1992 (Ley de Violencia Doméstica) y el Juvenile Offenders Act de 1998 (Ley del las personas menores de edad infractoras de la ley) . 8 El primer “Código del Menor” en Colombia fue aprobado en 1989.

La tabla también refleja la relación entre la ratificación de la CDN y la aprobación de la Ley de NNA, demostrando que en la mayoría de los casos -siete de los once países- la legislación de NNA se aprobó una década o más luego de la ratificación. Las únicas excepciones son Brasil, Colombia, Costa Rica y Honduras. Colombia y luego Brasil fueron los primeros de los países evaluados que aprobaron una legislación sobre derechos de los niños, niñas y adolescentes. Ambos promulgaron su Código del Menor (en el Caso de Colombia) y Estatuto de la niñez y Adolescencia (en el caso de Brasil), antes de la ratificación de la CDN –en 1989 y 1990 respectivamente. La mayoría de estas legislaciones responden al mandato de la CDN al hacer de los niños, niñas y adolescentes sujetos de derechos, en lugar de objetos de protección (en Guatemala, Perú y especialmente Costa Rica, sus leyes de NNA trascienden la visión que persiste en sus postulados constitucionales de los NNA como objetos de protección y control). También la mayoría incorpora el Principio de Interés Superior de la Niñez y el Principio de No-discriminación (dos de los principios 9 orientadores de la CDN ):

TABLA 3.3 Incorporación de los principios básicos de la CDN en legislación NNA Prohibición de toda Principio del PAÍS forma de Interés Superior Discriminación BARBADOS

N/A

BRASIL

N/A x

COLOMBIA

COSTA RICA

ECUADOR

GUATEMALA

HONDURAS JAMAICA

MÉXICO

PERÚ

REPÚBLICA DOMINICANA

Las legislaciones también establecen otros principios importantes como el deber o garantía de prioridad (como le denomina Brasil) o principio de prevalencia, preferencia o prioridad de derechos (en los casos de Colombia, Ecuador, Honduras y México); que implica una primacía en la formulación de políticas públicas, a la hora de recibir protección o atención de servicios públicos o privados, en el ámbito de los 9

El Comité de Derechos del Niño ha establecido como principios orientadores de la CDN: la obligación de no discriminación (art. 2 CDN); interés superior del niño “como consideración primordial de todas las medidas concernientes a los niños; (art. 3 CDN); Derecho a la vida, supervivencia y el desarrollo (art. 6 CDN); derecho a expresar su opinión libremente “en todos los asuntos que afecten al niño” (art. 13) -a este último nos referimos con detenimiento en el Capítulo IV-. Ver: Comité Derechos del Niño (2003). Observación General No. 5 -CRC/GC/2003/5-. 25 de noviembre de 2010. En: http://daccess-ddsny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G03/455/17/PDF/G0345517.pdf?OpenElement

actos o decisiones administrativas o judiciales y en la asignación de “recursos públicos” (en el caso de Brasil o México). República Dominicana también incorpora este principio, denominándole ―principio de prioridad absoluta‖ y afirma la prevalencia de los derechos de NNA ―ante una situación de conflicto con otros derechos e intereses legítimamente protegidos‖ (Principio VI, Código NNA).

3.2.1. Definición de adolescencia Aunque la CDN no ofrece indicaciones concretas sobre la edad o edades específicas en las que el niño debe adquirir sus derechos, sí proporciona un marco de principios. En virtud del artículo 12, el niño capaz de formarse un juicio propio tiene derecho a expresar su opinión libremente en todos los asuntos que le afecten. Sus opiniones se tendrán ―debidamente en cuenta…, en función de la edad y madurez del niño‖, La Convención subraya la importancia de respetar ―la evolución de las facultades‖ del niño 10 (véanse el artículo 5, y el artículo 14) . La mayoría de los Códigos y Leyes de niñas, niños y adolescentes evaluados, consideran adolescentes a las personas entre 12 y 18 años (según lo detalla la siguiente tabla). Al cumplir los 18 años, pasan a ser considerados personas adultas y a adquirir ciudadanía plena, por lo que la diferenciación entre la niñez y la adolescencia, no hace de esta última una ―categoría legal especial‖ (Krauskopf, 2000).

TABLA 3.4 Rango edades adolescentes en Leyes NNA

PAÍS

RANGO EDADES

BARBADOS

Legislación no incorpora concepto adolescente

BRASIL

Entre 12 y 18 (art. 2)

COLOMBIA

Entre 12 y 18 (art. 3)

COSTA RICA

Entre 12 y 17 (art. 2)

ECUADOR

Entre 12 y 18 (art. 4)

GUATEMALA

Entre 13 y 17 (art. 2)

HONDURAS

Entre 12 y 18 (varones) Entre 14 y 18 (mujeres) (art. 1)

JAMAICA

Legislación no incorpora concepto adolescente

MÉXICO

Entre 12 y 18 (art. 2)

PERÚ

Desde los 12 hasta los 18 (art. 1)

REPÚBLICA DOMINICANA

Entre 13 y 17 (principio II)

Manual de Aplicación de la Convención sobre los Derechos del Niño, edición diciembre 2004.

Las principales excepciones en la clasificación etaria son Guatemala y República Dominicana que dan inicio a la adolescencia a partir de los 13 años. También Honduras, que hace una distinción entre adolescentes hombres y mujeres (en las mujeres inicia a partir de los 14 mientras que varones a partir de los 12), aun cuando el Comité de los Derechos del Niño le ha planteado su preocupación a dicho país por el uso de ―criterios biológicos de pubertad‖ para definir el paso a la adolescencia en niños y 11 niñas‖ . Por último, Jamaica y Barbados, que no incorporan el concepto de adolescente, sino que se limitan a reproducir la terminología de la CDN (considerando como niño o niña a toda persona menor de 18 años).

Con algunas excepciones que serán señaladas a lo largo del informe, las leyes de NNA no suelen dedicar acápites o prerrogativas especiales en beneficio exclusivo de las personas adolescente (es decir no hacen una distinción según la condición etaria). Sin embargo, algunas de sus disposiciones sí aplican casi exclusivamente a adolescentes, principalmente, aquellas relativas a la protección de la persona adolescente trabajadora y a aquellas infractoras de la ley. También aplican especialmente a los y las adolescentes otras disposiciones específicas, incluyendo las edades mínimas permitidas, en situaciones como el abandono escolar y el matrimonio -que al igual que en el empleo, suele ser 14 años(UNICEF, 2005a).

de Colombia, Costa Rica, Guatemala, México y República Dominicana. Costa Rica se refiere a “personas menores de edad”, mientras que el resto utiliza la denominación de “niñas, niños y adolescentes”. Las leyes de estos países, añadiendo a Perú, también incorporan una cláusula expresa de prohibición de toda forma de discriminación, incluyendo el género. Al margen de estos dos elementos, sólo algunos países incorporan disposiciones relevantes a la luz del análisis de género, que toman en cuenta las vulnerabilidades y discriminaciones que enfrentan las niñas y las adolescentes en su condición de mujeres. Colombia, México y República Dominicana, por ejemplo, incorporan cláusulas alusivas a la superación de los roles tradicionales de género y la incorporación de una perspectiva de género: -

3.2.2 Enfoque de género y grupos vulnerables Tal como se mencionó en las precisiones metodológicas, para determinar la incorporación de una perspectiva de género se ponderaron distintos elementos. Alrededor de la mitad de los países analizados incluyen en sus leyes o códigos de niñez y adolescencia un lenguaje de género, así como alguna cláusula sobre principio de no-discriminación, entre otras, por razón del género. La inclusión de un lenguaje de género fue destacable en las leyes 11

Ver: Comité de los Derechos del Niño. Observaciones finales del Comité de los Derechos del Niño: Honduras. CRC/C/15/Add.105. 24 de agosto de 1999, párrafo 18. En:http://odnhonduras.org/docs/ObservacionesFinalesdel ComiteSegundoInforme.pdf.

El Código de la Infancia y la Adolescencia de Colombia (2006) incluye una cláusula específica sobre la incorporación de la ―perspectiva de género‖ en la legislación, que exige que ésta sea tomada en cuenta en la aplicación del Código NNA ―en todos los ámbitos en donde se desenvuelven los niños, las niñas y los adolescentes, para alcanzar la equidad‖ (art. 12). La Ley para la Protección de los Derechos de NNA en México (2000), incorpora un artículo que demanda la superación roles y prejuicios de género y que obliga expresamente al Estado, la familia y la sociedad a promover la igualdad de género: ―Es deber de las autoridades, ascendientes, tutores y de miembros de la sociedad promover e impulsar un desarrollo igualitario entre niñas, niños y adolescentes, debiendo combatir o erradicar desde la más tierna edad las costumbres y prejuicios alentadores de una pretendida superioridad de un sexo sobre otro‖ (art. 18). En República Dominicana, el Código para la protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes consagra como parte del Principio VIII las responsabilidades y obligaciones

“comunes e iguales” de los padres y las madres “en lo querespecta al cuidado, desarrollo, educción y protección integral de sus hijo se hijas”, como parte del mismo incorpora el derecho de la mujer embarazada a reclamar alimentos del hijo que está por nacer y exige el fortalecimiento de programas de planificación familiar y responsabilidad materna y paterna (art. 30). Otro aspecto importante para el análisis de género es la visibilización y protección de las niñas o adolescentes embarazadas en las legislaciones de algunos de los países: Costa Rica, Ecuador y República Dominicana prohíben a los recintos educativos la aplicación de medidas discriminatorias por causa de embarazo o maternidad de la adolescente. Ecuador también exige al poder público garantizarles atención durante el embarazo y el parto (art. 25). Por último, el Código de Niñez de Honduras también enfatiza en la protección de las ―niñas‖ trabajadoras o 12 infractoras de la ley que se encuentren ―en estado de gravidez o sean madres lactantes‖ (arts. 116 y 127). El Código de la Niñez y la adolescencia de Costa Rica es el que más resalta por la amplia protección que otorga adolescentes embarazadas en el ámbito económico, de salud y educación a cargo de distintas instituciones (incluyendo la prohibición de sanciones por causa de embarazo en el ámbito educativo, así como el apoyo en la continuidad de los estudios de las adolescentes embarazadas y madres). También destaca la cláusula que exige la nodiscriminación por razón de género en el ámbito educativo, y muy especialmente, aquellas que exigen la puesta en marcha de programas educativos y políticas sobre salud sexual y reproductiva y la violencia de género. Más allá de las disposiciones mencionadas, ninguna otra legislación incorpora mecanismos para promover activamente la igualdad -por ejemplo a través de la educación no sexista-, ni 12

Aunque se utiliza el término niña, se refiere a adolescentes ya que se prohíbe el trabajo a menores de 14 años (art. 120, Código de la Niñez y la Adolescencia de Honduras, 1996).

hacen un énfasis particular en las niñas y adolescentes en el ámbito de salud, educación, etc.

3.2.3. Instituciones protección derechos NNA Todos los países analizados cuentan con una o varias instituciones y órganos responsables de garantizar los derechos de los NNA, tanto de carácter administrativo como rector. Además, la mitad de los países establecen en sus leyes la creación de un sistema ―de protección‖ o ―de garantía‖ que contempla la creación de una estructura institucional en los distintos niveles (nacional, municipal, etc.) y poderes del estado 13 (ejecutivo y judicial) . Si bien las fórmulas para la estructuración de dichos sistemas varían de país en país, estos suelen estar integrados por organismos de definición de políticas públicas en los distintos niveles, instituciones encargadas de velar por el cumplimiento de los derechos de NNA, organismos de defensa de los derechos de NNA (como las defensorías de la niñez), tribunales de niñez y adolescencia, defensorías de la niñez, entre otros. No obstante, llama la atención que sólo en Ecuador y Guatemala las propias leyes de protección a la niñez y la adolescencia crean expresamente a las principales instituciones gubernamentales en el ámbito de Niñez y Adolescencia: el Consejo y la Comisión Nacional de la Niñez respectivamente. El caso de Brasil también resalta, ya que si bien su Estatuto de la Infancia y la Adolescencia se contempla la creación del Consejo Nacional de la Infancia y la Adolescencia, su instauración formal requirió de una ley posterior, que estableció sus facultades y estructura. En los demás países las instituciones de protección de los derechos de NNA han sido establecidas por Leyes especiales (como en Costa Rica y

Tal es el caso de Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Perú y República Dominicana. México, no establece formalmente la creación de un sistema de protección pero sí delega en la Federación, el Distrito Federal, los estados y municipios la obligación de establecer instituciones “para una mejor defensa y protección de los niños, niñas y adolescentes a nivel nacional” Que serán “instancias especializadas” con personal capacitado (art. 48).

Colombia) o decretos presidenciales (como en México, Honduras y República Dominicana). Otro elemento interesante es que en muchos de los países las principales instituciones familiares preceden a las Leyes y Códigos de NNA: tal es caso del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, el Patronato Nacional de la Infancia de

Costa Rica (PANI), el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia en México, el Ministerio de la Mujer y del Desarrollo Social en Perú y el Consejo Nacional para la Niñez y la Adolescencia (CONANI) en República Dominicana. Aunque en el caso de Perú y Dominicana las leyes de NNA redefinen las funciones de dichas instituciones. Así lo demuestra la tabla 3.5:

TABLA 3.5 Instituciones encargadas de velar por los derechos NNA PAÍS

Institución

Fecha de Creación

Normativa que la crea (si no fue creado por ley NNA)

BARBADOS

Child Care Board

1969

N/A

BRASIL

Consejo Nacional de Derechos de la Niñez y la Adolescencia (CONANDA)

1991

Ley 8.242 (12 oct. 1991)

COLOMBIA

Instituto Colombiano de Bienestar Familiar

1968

Ley 75/68 (Dic. 1968)

COSTA RICA

Patronato Nacional de la Infancia

1930

Ley orgánica 7648 (1996)

ECUADOR GUATEMALA HONDURAS

Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia Comisión Nacional de la Niñez y de la Adolescencia Instituto Hondureño de la Niñez y la Familia

2003 2003

Código de la Niñez y la Adolescencia Ley de Protección Integral Niñez y Adolescencia

1997

Decreto 199-97

JAMAICA

Child Development Agency

2004

N/A

MÉXICO

Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (SNDIF).

1997

Decreto del 13 de enero de 1997

PERÚ

Ministerio de la Mujer y del Desarrollo Social

1966

29 de octubre de 1966 (cambio nombre en 2002)

REPÚBLICA DOMINICANA

Consejo Nacional para la Niñez y la Adolescencia (CONANI)

1978

Decreto del Poder Ejecutivo No. 426

La mayoría de estas instituciones tienen como mandato hacer efectivos los derechos de los niños, niñas y adolescentes, así como definir y velar por la aplicación de las políticas nacionales de infancia y adolescencia -en el caso de aquellas que tienen funciones rectoras- o fomentar el sano desarrollo de la niñez y la adolescencia y asegurarles o proveerles protección y atención -para las que tienen un carácter administrativo. En cuanto al nivel de autonomía de las instituciones, en seis de los países evaluados las instituciones tienen un carácter autónomo o descentralizado tanto a nivel funcional como presupuestario y patrimonio jurídico propio. En el resto de los casos las instituciones son dependencias directas de la

presidencia de la República (Comisión Nacional de la Niñez y la Adolescencia de Guatemala y la Secretaría y el Consejo Nacional de Promoción de los Derechos del Niño en Brasil) o dependen de un Ministerio (el Child Care Board en Barbados y la Child Development Agency de Jamaica -aunque esta última es una ―agencia ejecutiva‖ con carácter semi-autónomo-). Únicamente en el caso de Perú, la institución responsable es un Ministerio (Ministerio de la Mujer y el Desarrollo), que a su vez, cuenta con una Dirección de Niños, Niñas y Adolescentes (DNNA).

Para fines de este estudio, el principal elemento a destacar sobre las instituciones de niñez y adolescencia señaladas es que en ninguno de los casos se pudo identificar entre sus competencias o atribuciones el mandato de promover las distintas formas de participación adolescente. Aun así, de manera indirecta sí están en la obligación de hacerlo, ya que deben asegurar el cumplimiento de los derechos de los NNA y/o definir y velar por el cumplimiento de las políticas nacionales de la niñez y la adolescencia.

3.3. Legislaciones nacionales e Instituciones de Juventud Al delimitar los principales instrumentos normativos que conforman el marco legal de derechos de las personas adolescentes, no se pueden obviar aquellos que garantizan el desarrollo integral de las personas jóvenes.

3.3.1 Período que comprende la juventud Como categoría etaria, la juventud suele abarcar el período entre los 15 y los 24 –tal como lo establece la Convención Iberoamericana- o entre los 15 y los 29 años (aunque, como veremos más adelante, puede extenderse hasta los 35 años) (Dávila, 2004). Únicamente tres países -Barbados, Brasil y Perú-, coinciden en establecer como franja etaria de juventud a la población entre 15 y 29 años. Jamaica también establece como punto de partida los quince años, pero hasta los 24. Colombia y Guatemala a partir de los 14 pero el primero hasta los 26 y el segundo hasta los 29 Según el estudio CEPAL – OIJ hasta los 30. Tres países consideran jóvenes a las personas desde los 12 años (Costa Rica, Honduras y México), es decir que sus normativas benefician a toda la población adolescente y Ecuador es el único país que no incorpora a las personas adolescentes en su clasificación de jóvenes (ya que su Ley de la Juventud considera jóvenes a partir de los 18 años). Por último, República Dominicana y Honduras y Costa Rica (35 años) – Guatemala (30 años) son los únicos que extienden el período de ―juventud‖ hasta los 35 y 30 respectivamente. 3.3.2.

Legislación nacional e instituciones de Juventud De los once países estudiados, sólo cinco cuentan con leyes nacionales de juventud: Colombia, Costa Rica, Ecuador, Honduras y República Dominicana. Dos más, Brasil y México han aprobado leyes que exclusivamente crean instituciones de juventud: el Instituto Mexicano de la Juventud y el Consejo Nacional de la Juventud en el caso de Brasil -aunque en este último el Poder Legislativo se encuentra en proceso de aprobación de un Estatuto Nacional de Juventud-. Perú y Guatemala, a pesar de no contar con una Ley, cuentan con instrumentos normativos en esta materia, emitidos por la presidencia de la república. La tabla 3.6 detalla los principales instrumentos, a la vez que desglosa las franjas etarias que delimitan la juventud -poniendo en evidencia la ausencia de categorías comunes- (ver tabla 3.6 de la siguiente página):

PAÍS

TABLA 3.6 Instrumentos nacionales de juventud y definición de persona joven FECHA INSTRUMENTO JUVENTUD APROBACIÓN LEY JUVENTUD

EDADES JOVENES (AÑOS)

BARBADOS

N/A

Entre 15 y 29^

BRASIL

Ley 11129 que crea el Consejo Nacional de Juventud

30 jun. 2005

Entre 15 y 29

COLOMBIA

Ley 375

4 jul. 1997

Entre 14 y 26

COSTA RICA

Ley General de la Persona Joven

20 mayo 2002

Entre 12 y 35

ECUADOR

Ley de la Juventud

24 oct. 2001

Entre 18 y 29

GUATEMALA

Acuerdo Gubernativo 357-96

26 sept. 1996

Entre 14 y 29*

HONDURAS

Ley Marco para el Desarrollo Integral de la Juventud

17 ene. 2006

Entre 12 y 30

JAMAICA

N/A

Entre 15 y 24**

MÉXICO

Ley del Instituto Mexicano de la Juventud

6 ene. 1999

Entre 12 y 29

7 ago. 2005

15 a 29

Jul. 2000

Entre 15 y 35 años

PERÚ REPÚBLICA DOMINICANA

Decreto 061-2005-PCM (Lineamientos de Política Nacional de Juventudes) Ley General de Juventud 492000

^Según el Borrador de Política Nacional de Juventud -Draft National Youth Policy- (2011) " Establecida en la Ley No. 11129 (2005) que crea el Consejo Nacional de Juventud. * Según la Política Nacional de Juventud 2005-2015 ** Según Política Nacional de Juventud (2004).

Todos los países tienen alguna institución encargada de definir e implementar las legislaciones o normativas de juventud, con la excepción de Barbados. Esto evidencia que muchos países no han esperado la aprobación de una Ley de Juventud para crear una institución responsable de la promoción de los derechos de dicha población. La siguiente tabla detalla las instituciones de juventud y las normativas que las crean (ver tabla 3.7 en la siguiente página):

TABLA 3.7 Instituciones Nacionales de Juventud PAÍS

Institución/Instituciones

Fecha de Creación

Creada por Ley Juventud

BARBADOS

N/A

BRASIL

Consejo Nacional de Juventud (CONJUVE) / Secretaría Nacional de la Juventud

30 de junio de 2005

No tiene Ley de Juventud

COLOMBIA

Programa Presidencial Colombia Joven

8 de mayo de 2000

Decreto 822 (2000)

COSTA RICA

Viceministerio de la Juventud*/ Consejo Nacional de la Política Pública para la Persona Joven

20 de mayo de 2002

Ley General de la Persona Joven No. 8261 (2002)

ECUADOR

Consejo Nacional de Políticas de Juventud / Instituto Nacional de la Juventud

24 de octubre del 2001

Ley de la Juventud (2001)

GUATEMALA

Consejo Nacional para la Juventud

26 de septiembre de 1996

HONDURAS

Instituto Nacional de la Juventud

17 de enero de 2006

JAMAICA

Centro Nacional para la Juventud y el Desarrollo (National Centre for Youth and Development)

2000

No tiene Ley de Juventud

No se pudo identificar

MÉXICO

Instituto Mexicano de la Juventud

6 de enero de 1999

No tiene Ley de Juventud

Ley del Instituto Mexicano de la Juventud (1999)

PERÚ

Secretaría Nacional de la Juventud (SENAJU)

2008

No tiene Ley de Juventud

Decreto Supremo No. 001-2008-ED

REPÚBLICA DOMINICANA

Ministerio de la Juventud

julio de 2000

Ley General de Juventud (2000)

Normativa que la crea N/A Ley No. 11.129 que crea el Consejo Nacional de Juventud (2005)

Acuerdo Gubernativo 357-96 y Decreto 11497 del Congreso de la República Ley Marco para el Desarrollo Integral de la Juventud (Decreto 260-2005)

*Adscrito al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes).

En Brasil, Costa Rica y Ecuador la tabla señala tanto los órganos rectores como las instituciones encargadas de implementar las legislaciones o políticas públicas aprobadas. Asimismo, en algunos casos, la Institución responsable no fue creada por la ley a pesar de su existencia –tal es el caso de Colombia, cuya Institución responsable a nivel administrativo el ―Programa Presidencial Colombia Joven‖ fue creada por Decreto.

3.3.3. Atribuciones institucionales y el derecho a la participación

económica, política, administrativa y cultural de la Nación (art. 3 Decreto No. 822 de 2000).

A diferencia de las leyes y códigos de NNA, las Leyes de Juventud o leyes que crean instituciones de juventud, sí delegan expresamente en sus instituciones mecanismos de promoción de distintas formas de participación de la juventud. Se identificaron disposiciones relevantes en este sentido en las leyes de Brasil, Colombia, Costa Rica y Honduras:

Consejo Nacional de la Política Pública para la Persona Joven, Costa Rica. Uno de sus objetivos es “apoyar e incentivar la Participación de las personas jóvenes en actividades promovidas por organismos internacionales y nacionales relacionadas con este sector (art. 12d, Ley General de la Persona Joven No. 8261).

 Consejo Nacional de Juventud, Brasil. Se le otorga la facultad de ―fomentar el intercambio entre organizaciones juveniles nacionales e internacionales” (art. 9 Ley 11.129 que establece el CNJ, 2005).

Instituto Nacional de Juventud, Honduras. Se establece como parte de su mandato ―fomentar la participación activa y permanente de los jóvenes en su propio desarrollo y el de la Nación‖ (art. 1, Ley Marco para el Desarrollo Integral de la Juventud, 2006).

Programa Presidencial Colombia Joven. Entre sus atribuciones destaca la de ―estimular la formación para la participación de la juventud en las decisiones que los afectan en la vida

UNICEF Brasil/Manuela Cavadas

IV. ANALISIS SOBRE LA PARTICIPACIÓN ADOLESCENTE El capítulo anterior desarrolló todo lo relativo al marco general de derechos de las personas adolescentes. Si bien se realizaron algunas precisiones sobre el derecho a la participación en el ámbito constitucional y en los mandatos de las instituciones más relevantes para el presente estudio, es el presente capítulo el que desglosa cómo los países evaluados plasman el derecho a la participación en sus distintas dimensiones y ámbitos, y qué mecanismos establecen para hacerla viable. El análisis se basa principalmente en las Leyes de niñez y adolescencia que han sido presentadas previamente, aunque también se incorpora un acápite menos detallado de las disposiciones relevantes en las leyes de juventud y en las leyes de educación. Al final de cada sección, el análisis comparado de la participación en las leyes de niñez y adolescencia resalta las disposiciones que mejor consagran los derechos desglosados. La selección de dichas ―disposiciones destacadas” sobre participación adolescente toma como marco de referencia primordial la Observación General No. 12 del Comité de los Derechos del Niño y las recomendaciones normativas del Instituto Interamericano del Niño, la Niña y los Adolescentes, precisadas en el capítulo II. La identificación de las disposiciones destacadas se hizo en base a dos criterios: por un lado, se destacan los ámbitos y mecanismos de participación que solo uno o dos países incorporan (por ejemplo el caso de la participación en medios de comunicación, que únicamente Guatemala reconoce de manera explícita); por otro lado, en los ámbitos que sí son abordados por la mayoría de países (como es el caso de la participación en el sistema judicial) se seleccionan las disposiciones que más se acercan a las recomendaciones normativas del Comité de los Derechos del Niño y/o a las del Instituto Interamericano del Niño, la Niña y los Adolescentes. Es decir, se resaltan

aquellas disposiciones legales que más clara y ampliamente reconocen la participación de NNA en un ámbito determinado.

4.1. La participación adolescente en los marcos legales de protección NNA El Instituto Interamericano del Niño, la Niña y Adolescentes (2010), ha considerado el derecho a participar como eje del nuevo paradigma de la CDN, aunque la misma Convención no establece de manera explícita el derecho a la participación como tal. El mismo año en que fue adoptada la CDN (1990), Brasil incluyó el derecho a participar en su Estatuto de la Niñez y la Adolescencia. Es decir que desde el momento mismo de adopción de la CDN en el continente se inició el proceso de readecuación de los marcos legales nacionales, para incorporar los derechos de NNA. De los países analizados, cinco reconocen la participación de manera explícita como un derecho en sí mismo: Colombia, Ecuador, Honduras, México y República Dominicana. Un sexto país, Brasil, también incorpora la participación de manera sucinta como un ―aspecto‖ del derecho a la libertad. Ecuador y México le dedican todo un Capítulo, que desglosa las distintas dimensiones de la participación -titulado ―Del derecho a participar‖ en la Ley para la protección de los derechos de NNA de México, y ―Derechos de participación‖ en el Código de la Niñez y la Adolescencia de Ecuador-. Colombia, a su vez, reconoce en un artículo el derecho a participar y los distintos ámbitos donde tanto el Estado como la sociedad tienen la obligación de propiciar la “participación activa” de los niños, niñas y adolescentes. Honduras, a su vez, lo reconoce como un derecho dentro del ámbito cultural y también

como una de las libertades que gozan los NNA en el ámbito familiar y comunitario. Por último República Dominicana además de contemplar la participación como un derecho, la vincula a la ―incorporación progresiva a la ciudadanía activa‖ (art. 17). De los países que no incluyen de manera explícita la participación de NNA como un derecho , tres hacen referencia a ésta en ámbitos y disposiciones específicas: Costa Rica la reconoce dentro de los ámbitos de educación y recreación; Guatemala se refiere a la obligación de los medios de comunicación de promover ―la participación directa‖ de NNA en programas o ediciones dirigidos a estos y Jamaica se solamente refiere de manera expresa a la participación de NNA, al establecer el derecho a la participación social y recreativa en centros de acogida.

Disposición Destacada – Reconocimiento explícito del Derecho a Participar Colombia: Código de la Infancia y la Adolescencia - Art. 31 Colombia reconoce tanto el derecho a participar de NNA, como los ámbitos en los que éste debe ser ejercido y las condiciones en que dicha participación debe propiciarse. El artículo 31 de su Código de la Infancia y Adolescencia afirma: “Para el ejercicio de los derechos y las libertades consagradas en este Código los niños, las niñas y los adolescentes tienen derecho a participar en las actividades que se realicen en la familia, las instituciones educativas, las asociaciones, los programas estatales, departamentales, distritales y municipales que sean de su interés […]‖. Dicho artículo, además exige que tanto el Estado como la sociedad propicien la “participación activa” de los adolescentes “en organismos públicos y privados que tengan a cargo la protección, cuidado y educación de la infancia y la adolescencia”.

4.1.1. Desglose de las dimensiones de participación Tal como se desarrolló en el marco de referencia, el Instituto Interamericano del Niño, la Niña y los Adolescentes ha señalado distintas ―dimensiones de la participación‖, de acuerdo con los artículos relevantes de la Convención sobre los Derechos del Niño. A continuación realizamos un análisis comparado de cada una de las cuatro dimensiones: opinión, expresión, información, libertad de asociación y reunión. a. Reconocimiento del derecho a expresar su opinión y que sea tomada en cuenta La mayoría de los países analizados reconocen de alguna manera el derecho de los NNA a expresar su opinión. Brasil y Costa Rica lo incluyen como parte del derecho a la libertad. Estos dos países, junto a República Dominicana, Colombia, México y Honduras, incorporan dicho derecho sin ninguna referencia al principio de madurez. Por ejemplo, el Código de la Niñez y Adolescencia de Honduras, afirma la ―libertad de emisión del pensamiento que sus opiniones sean tomadas en cuenta en un ambiente de respeto‖ (art. 28c). México, a su vez, va más allá, al reconocerlo como el derecho de las niñas, niños y adolescentes “a ejercer sus capacidades de opinión, análisis, critica y de presentar propuestas en todos los ámbitos en los que viven‖ (art. 39). El Código para la Protección de Niños, Niñas y Adolescentes de República Dominicana, por ejemplo, reconoce el derecho a expresar libremente su opinión, ser escuchados y tomados en cuenta en más de seis ámbitos: estatal, familiar, comunitario, social, escolar, científico, cultural, deportivo y recreacional (art. 16). Dicho artículo, además, hace énfasis en el ámbito administrativo y judicial, al añadir que se ―garantiza el ejercicio personal y directo” de dicho derecho “especialmente en todo procedimiento administrativo y judicial, que conduzca a una decisión que esté vinculada a la garantía de sus derechos e intereses.”

Algunos países, reconocen el derecho de los y las NNA a expresar su opción en ámbitos específicos: Barbados lo reconoce en el ámbito de la justicia, mientras que Perú y Jamaica además del de justicia, lo reconocen en el ámbito familiar y el recreativo y cultural, respectivamente. El Child Care and Protection Act de Jamaica, también se refiere de manera específica al derecho a ser consultados y expresar su opinión a aquellos niños y niñas en centros de acogida o bajo guarda, al reconocerles el derecho ―a ser consultados y, de acuerdo con las habilidades del niño o niña, expresar sus opiniones sobre decisiones significativas que les afecten‖ (sección 62b). Ecuador es el único que va más lejos del derecho a ―ser escuchados‖ al incorporar el derecho de todo niño, niña o adolescente a ser consultados “en todos los asuntos que les afecten” (art. 61 Código de la Niñez y Adolescencia de Ecuador). Tal disposición añade una importante aclaración: “[…] Ningún niño, niña o adolescente podrá ser obligado o presionado de cualquier forma para expresar su opinión”. Que su opinión sea tomada en cuenta Aunque todos los países reconocen el derecho a expresarse, no todos establecen de manera inequívoca que esa opinión será tomada en cuenta. Solamente Colombia, Honduras, Jamaica y República Dominicana establecen este derecho de manera integral. Algunos países condicionan este derecho a la edad y madurez de los sujetos. Por ejemplo, la Ley para la Protección Integral de la Niñez y Adolescencia de la República de Guatemala, exige que la opinión de los NNA sea tomada en cuenta “en función de su edad y madurez” (art. 5). También el Código de la Niñez y la Adolescencia de Ecuador, por último, establece que para que la opinión sea tomada en cuenta se debe considerar ―su edad y madurez‖ (art. 61). De igual forma, el Child Care and Protection Act de Jamaica incluye: ―que el niño tenga la edad y madurez necesarias para ser capaz de formarse sus propias opiniones y, de ser así, dichas opiniones deben ser tomadas debidamente en cuenta según la edad y 14 madurez del niño o niña ” (sección 2g). 14

La redacción original en el inglés afirma: whether the child is of sufficient age and maturity so as to be capable of forming his or her own views and, if so, those views are to

Barbados, a su vez, limita el ejercicio de este derecho según el ―principio de madurez‖, concretamente en el Family Law Act establece que “a partir de los 16 años las Cortes tienen la obligación de tomar en cuenta la opinión del adolescente” (capítulo 214, sección 43). Aunque se ha sentado precedente jurídico aceptando la participación de un joven de 14 15 años en un caso de custodia . b. Libertad de expresión Sólo cinco países reconocen explícitamente el derecho a la libertad de expresión. Brasil y Honduras lo definen como una de las libertades fundamentales. Ecuador, por su lado, lo establece como parte de la libertad de conciencia; mientras que la República Dominicana y México lo incluyen dentro de la disposición del derecho a opinar Este último, en su Ley para la Protección de Niños, Niñas y Adolescentes dispone sobre el “derecho a ejercer sus capacidades de opinión, análisis, crítica”, así como de “presentar propuestas en todos los ámbitos […], trátese de familia, escuela, sociedad o cualquier otro, sin más limitaciones que las que establezca la Constitución y dicte el respeto de los derechos de terceros” (art. 39) . El resto de los países no establece claramente este derecho.

be given due weight in accordance with the age and maturity of the child. 15 Es importante destacar que se ha sentado un precedente jurídico que permite la participación de un joven de 14 años en un caso de custodia Haloute v. Adamira. Unreported, No. 233 of 1989 Barbados High Court Judgements.

c. Derecho a la información Cuatro de los cinco países que proclaman la libertad de expresión de NNA, también reconocen irrestrictamente el derecho a la información: México, Ecuador, Costa Rica, Brasil y República Dominicana. El Código de Niños, Niñas y Adolescentes en República Dominicana señala que “todos los niños, niñas y adolescentes tienen derecho a recibir, buscar y utilizar todo tipo de información que sea acorde con su desarrollo y a seleccionar libremente el medio y la información a recibir” (art. 27). Por su parte, el Código de la Niñez y la Adolescencia de Costa Rica reconoce el derecho de los NNA a ―obtener la información, sin importar su fuente y modo de expresión, en especial la que promueva su bienestar social, espiritual y emocional, así como su salud física y mental‖. Brasil también reconoce el derecho a la información tomando en cuenta el principio de madurez y Ecuador lo restringe a las limitaciones que se derivan del ejercicio de la Patria Potestad (art. 45 del Código de la Niñez y Adolescencia). Otros países como Perú, Guatemala, Colombia y Jamaica reconocen el derecho a la información en ámbitos o situaciones específicas. Perú lo señala en situaciones de internación para que la persona adolescente tenga ―acceso a la información de los medios de comunicación social” (art. 240 del Código de los Niños y Adolescentes). Guatemala lo reconoce en casos especiales, específicamente a NNA con discapacidad, durante la ejecución de sanciones contra adolescentes indígenas como una garantía procesal de: “recibir información clara y precisa en su idioma materno, sobre el significado de cada una de las actuaciones procesales que se desarrollen en su presencia, así como del contenido y las razones de cada una de las decisiones.” (art. 116 de la Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia). Colombia y Jamaica lo establecen en ámbitos específicos como el de medios de comunicación y el judicial respectivamente.

Por último, Honduras lo contempla como parte de la libertad de expresión al reconocer “la posibilidad de buscar, recibir y difundir informaciones, investigaciones e ideas por cualquier medio lícito” (art. 28 del Código de la Niñez y Adolescencia).

d. Derecho/libertad de asociación La libertad de asociación se reconoce clara e independientemente en las leyes de tres países: Colombia, Honduras y Costa Rica. El Código de la Niñez y la Adolescencia de Honduras reconoce la libertad ―de asociarse, reunirse y manifestarse públicamente; siempre que los fines perseguidos sean lícitos y armónicos con la moral y las buenas costumbres‖ (art. 28 d). Por su parte, el Código de la Infancia y la Adolescencia de Colombia, a su vez, establece el ―derecho de reunión y asociación con fines sociales, culturales, deportivos, recreativos, religiosos, políticos o de cualquier otra índole sin más limitación que las que imponen la ley, las buenas costumbres, la salubridad física o mental y el bienestar del menor”. Además precisa que dicho derecho comprende ―formar parte de asociaciones, inclusive de sus órganos directivos, y el de promover y constituir asociaciones conformadas por niños, las niñas y los adolescentes‖ (art. 32). En caso de Costa Rica resulta particularmente relevante para el presente estudio ya que el artículo 18 del Código de la Niñez y Adolescencia, incorpora en esta dimensión una distinción expresa entre niños/as y adolescentes, estableciendo derechos diferenciados y progresivos según el rango de edad. Dicho artículo afirma: “toda persona menor de edad tendrá el derecho de asociarse libremente con otras personas con cualquier fin lícito, salvo fines políticos y los que tuvieran por único y exclusivo el lucro. En el ejercicio de este derecho podrá: Asociarse entre sí o con personas mayores. En este último cejo, los menores de doce años podrán tomar parte en las deliberaciones, solo con derecho a voz.

Los adolescentes tendrán derecho a voz y voto y podrán integrar les órganos directivos[...] Por sí mismos, los adolescentes mayores de quince años podrán constituir, inscribir y registrar asociaciones como las autorizadas en este artículo y realizar los actos vinculados estrictamente con sus fines. En ellas, tendrán voz y voto y podrán ser miembros de los órganos directivos [...]”. Otros tres países se refieren con menor precisión y amplitud a la libertad de asociación. Ecuador y México, establecen el derecho a la libre asociación interconectado con la libertad de reunión. Por ejemplo, la Ley para la Protección de los Niños, Niñas y Adolescentes de México, establece en su artículo 42 que las “niñas, niños y adolescentes tienen derecho de reunirse y asociarse. Las leyes deben disponer lo necesario para que puedan ejercerlo sin más límites que los que establece la Constitución”. Finalmente, Brasil solamente contempla el derecho de asociación en el ámbito educativo, estableciendo el derecho de ―organización y participación en entidades estudiantiles‖ (art. 53 del Estatuto de la Infancia y Adolescencia). El resto de países no contempla el derecho o libertad de asociación en su marco legal. La siguiente tabla resume y sistematiza los principales hallazgos de este apartado, según cada uno de los artículos de la Convención sobre los Derechos del Niño. La misma pone en evidencia cómo la disposición más frecuente es aquella que, en consonancia con el artículo 12 de la Convención, establece el derecho de los NNA a expresar su opinión en los asuntos que les afecten. Sin embargo, sólo siete países -de los once evaluados- precisan la obligación que la opinión del niño, niña o adolescente sea tomada en cuenta. También resulta relevante que otras dimensiones de la participación como el derecho a la información y la libertad de expresión son igualmente reconocidos por al menos la mitad de los países.

TABLA 4.1 Reconocimiento de las dimensiones de participación y derechos vinculados

PAÍS

Derecho a expresar su opinión en los asuntos que les afecten (art. 12 CDN)

Que su opinión sea tomada en cuenta

Libertad de expresión (art. 13 CDN)

Derecho a información (art. 13 y 17 CDN)

Libertad de asociación -art. 15 CDN-

BARBADOS

Parcial

Sí

BRASIL

Sí

Parcial

COLOMBIA

Sí

COSTA RICA

Sí

ECUADOR

Sí

GUATEMALA

Sí

Parcial

HONDURAS

Sí

JAMAICA

Sí

MÉXICO

Sí

PERÚ

REPÚBLICA DOMINICANA

Sí

Disposición Destacada– Dimensiones de la Participación Ecuador: Código de la Niñez y Adolescencia – Capítulo V México: Ley para la Protección de Niños Niñas y Adolescentes – Titulo II, Capítulo XIII Ecuador y México son los únicos países que dedican un capítulo completo en sus legislaciones exclusivamente a los derechos de participación, también son los únicos que de manera inequívoca establecen disposiciones sobre todas las dimensiones de participación analizadas, resaltando que Ecuador incluye la disposición adicional del derecho a ser consultados. Si bien Honduras y República Dominicana también abarcan todas las dimensiones, lo hacen de forma menos precisa. En el caso de Ecuador, el Código de la Niñez y la Adolescencia dedica su Capítulo V a “Derechos de Participación”, bajo los cuales incorpora los artículos: 59 sobre el ―derecho a la libertad de expresión”; 60 del ―derecho a ser consultados”; 61 acerca del “derecho a la libertad de pensamiento, conciencia y religión”; 62 sobre el “derecho a la libertad de reunión”; y 63 que versa sobre el “derecho a la libre asociación”. Ecuador, es el único país que reconoce el ―derecho a ser consultado/a‖ explícitamente como un derecho independiente. En cuanto a México, su Ley para la Protección de los Niños, Niñas y Adolescentes, denomina “Del Derecho a Participar‖ al Título Segundo de su Capítulo Décimo Tercero. El articulo 38 versa sobre ―la libertad de expresión”; el 39 sobre el “derecho a ejercer sus capacidades de opinión, análisis, critica y de presentar propuestas en todos los ámbitos en los que viven…‖; el 40 sobre el “derecho a la información”; el 41 sobre el “derecho a expresar su opinión‖; y finalmente el 42 acerca del “derecho a reunirse y asociarse‖.

4.1.2. Ámbitos y mecanismos de participación Luego de repasar las distintas dimensiones de la participación. Nos detenemos en los ámbitos y mecanismos que las legislaciones desglosan para el ejercicio de las mismas. Tal como se afirmó previamente, la selección y análisis de los ámbitos de participación se fundamenta primordialmente en la Observación General No. 12 del Comité de los Derechos del Niño, así como en el documento La Participación de Niños, Niñas y Adolescentes en las Américas del Instituto del Niño, la Niña y los Adolescentes (2010). La Observación General No. 12, en la sección “la observancia del derecho a ser escuchado en diferentes ámbitos y situaciones” (Párrafos 89-131) desarrolla diez ámbitos y situaciones que “pueden utilizar los Estados partes para fomentar la participación del niño”, conjuntamente con mecanismos que permitan una implementación efectiva de dichas garantías. La presente sección parte de los ámbitos desarrollados en la Observación General y los reagrupa de la siguiente manera: participación en la familia; en el sistema judicial y administrativo (incluye también el ámbito de derechos inmigración y asilo); en la atención de salud; en la educación y la escuela; en las actividades recreativas, deportivas y 16 culturales; y en situaciones de emergencia . Nuestro análisis ha incluido, además, otros ámbitos que el INN propone y que los propios países tipifican en sus legislaciones como la participación comunitaria, participación política y participación en políticas públicas que afecten a los niños, niñas y adolescentes. Por igual, se incluye el ámbito de medios de comunicación, el cual aunque no es incluido en la sección de ámbitos de participación de la Observación General No. 12, el propio Comité “recuerda también a los Estados partes que los medios de comunicación constituyen un recurso importante tanto para fomentar la conciencia del derecho de los niños a expresar sus opiniones como para brindarles la oportunidad de expresar esas opiniones públicamente” (Párrafo 83). 16

El ámbito judicial y administrativo incluye la participación en “derechos de inmigración y asilo” que exhorta el Comité. Únicamente no se han incluido la participación en el lugar de trabajo, ya que a nivel regional su incorporación como un ámbito de participación aun se encuentra en un proceso inconcluso de debate (en el referido documento el INN no lo reconoce explícitamente como ámbito de participación); y los ámbitos de (formulación y aplicación de medidas) en situaciones de violencia y en la formulación de estrategias de prevención debido a que aunque son ámbitos fundamentales, el análisis del mismo no puede ser identificado solamente revisando marcos legales sino que implica un análisis del proceso participativo de la redacción de los mismos, lo cual excede el alcance del presente estudio.

En cuanto al detalle del análisis de cada ámbito de los países estudiados, el ámbito judicial, es el único que ha sido incorporado de manera unánime tanto a nivel enunciativo como en la inclusión de mecanismos de participación. El ámbito educativo es el segundo más reconocido, ya que siete países lo incorporan: Brasil, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Honduras, México y República Dominicana, ya sea al garantizar el derecho a impugnar las evaluaciones académicas o promoviendo el asociacionismo estudiantil. El ámbito recreativo, cultural y artístico es otro de los que se encuentran más extendidos en los marcos legales al ser incluido en cinco países: Colombia, Costa Rica, Honduras, Jamaica y República Dominicana. Colombia y Costa Rica lo reconocen explícitamente como un derecho; Jamaica declara ―derecho a participar en actividades sociales y recreativas‖ en beneficio de los NNA en centros de guarda o acogida. Solamente Honduras promueve la creación de mecanismos para implementar este ámbito. Es importante observar que ámbitos muy importantes como el de la participación en políticas públicas y notoriamente en la salud -uno de los más enfatizados por la Observación General-, se encuentran relativamente ausentes en las legislaciones de la mayoría de los países analizados en este documento, solamente Costa Rica, Ecuador y Colombia incorporan de manera directa o indirecta el ámbito de políticas públicas en sus marcos legales, y Guatemala y República Dominicana el de salud. También la participación política sólo es reconocida por dos países, Brasil y Ecuador, tal como se mencionó en el análisis constitucional (Brasil, además de la Constitución lo incorpora en su Ley de NNA. En cuanto al ámbito familiar, aunque es enunciado por cinco países en sus disposiciones generales (Brasil, Colombia, México y República Dominicana), ninguna legislación lo detalla en un articulado que profundice en lo relativo al alcance que se espera tenga la participación de NNA dentro de la familia. De manera crítica se señala que la participación de NNA en el ámbito de situaciones de emergencia se encuentra ausente en todas las legislaciones, se podría exceptuar el Código de Niñez y Adolescencia de Colombia que en su artículo 20 lo incorpora como un ámbito de protección sobre “los riesgos y efectos producidos por desastres naturales y demás situaciones de emergencia”.

TABLA 4.2 Ámbitos en los que se reconoce la participación de adolescentes en Legislación NNA Política Cultura Medio Famili Educativ Comun s Judicia Polític ly Salu PAÍS s de ar o i-tario Pública l/ Adm. o Artístic d Com. s a BARBADOS x BRASIL

COLOMBIA COSTA RICA ECUADOR GUATEMAL A HONDURAS

x x

PERÚ REPÚBLIC A DOMINICAN A

JAMAICA MÉXICO

x x

Como se puede observar en la tabla 4.2, República Dominicana es el país que incorpora más ámbitos de participación con seis ámbitos: familiar, educativo, comunitario, administrativo y judicial, cultural y artístico y de salud. Le siguen Colombia y Brasil con cinco ámbitos; Honduras, Guatemala y Costa Rica, que contemplan 4 ámbitos de participación; Ecuador y México con tres ámbitos; Jamaica con dos ámbitos y por último Perú y Barbados, que sólo se refieren a la participación adolescente en el ámbito judicial y administrativo. En este sentido es interesante señalar que no se observa una correlación entre el reconocimiento de dimensiones de participación y de los ámbitos de la participación. México y Ecuador, por ejemplo desarrollan en detalle todas las dimensiones de la participación (derecho a expresión, opinión, asociación, etc.), sin embargo no expanden esta concepción de la participación hacia ámbitos más particulares. La República Dominicana es el país que posee el marco legal más balanceado en cuanto a estos aspectos, ya que incorpora tanto el conjunto de dimensiones -aunque de manera menos específica que México y Ecuador- como la más amplia concepción de la participación de NNA por ámbitos. De manera general, Perú y Barbados resaltan como las naciones con el marco legal de participación 17 NNA más débil, siendo Perú el único que no reconoce ninguna dimensión de participación y ambos, los que menos ámbitos de participación contemplan. En cuanto a los mecanismos para hacer viable en la praxis la participación reconocida, únicamente en el ámbito judicial (y en un segundo lugar, el educativo) la mayoría de los países establecen tales mecanismos. Este contraste entre los ámbitos de participación y el reducido número de mecanismos permite visibilizar el carácter declarativo o enunciativo de muchos de los ámbitos. Así lo destaca la tabla 4.3:

TABLA 4.3 Mecanismos de participación en distintos ámbitos PAÍS

Educativo

BARBADOS

Judicial/Adm.

Políticas Públicas

BRASIL

COSTA RICA

ECUADOR

GUATEMALA

x x

JAMAICA MÉXICO PERÚ REPÚBLICA DOMINICANA

Comunitario

COLOMBIA

HONDURAS

Cultural

x x

x x x

Al momento de redactar este informe, el Congreso Nacional de Perú tenía pendiente de revisar una propuesta de nueva legislación de NNA.

En los ámbitos que tienen un alcance en la toma de decisiones a nivel local y nacional, como el comunitario y de políticas públicas es notoria su mínima presencia. Es de resaltar también el hecho de que ningún marco legal crea mecanismos de participación para ámbitos tan vitales como la salud y la familia.

A continuación, se desarrolla un análisis desglosado de los hallazgos más relevantes cada uno de los ámbitos y mecanismos de participación evaluados en las leyes y códigos de niños, niñas y adolescentes. a. Ámbito Familiar En lo concerniente a la garantía del derecho de participación en el ámbito familiar, solamente cinco países lo incorporan: Brasil, Colombia, México y República Dominicana. Pero resulta notorio que únicamente Perú le dedique una disposición independiente. El resto lo incluye al enumerar los distintos ámbitos de participación que la legislación reconoce. Por citar dos ejemplos: el Código de la Infancia y la Adolescencia de Colombia en su artículo 31 establece que “para el ejercicio de los derechos y las libertades consagradas en este Código los niños, las niñas y los adolescentes tienen derecho a participar en las actividades que se realicen en la familia, las instituciones educativas, las asociaciones, los programas estatales, departamentales, distritales y municipales que sean de su interés”. Como se observa la participación en el ámbito familiar es enunciada sin ningún énfasis particular. A su vez, el Estatuto de la Infancia y la adolescencia de Brasil, se refiere a la participación ―en la vida familiar‖, en el articulado que hace el reconocimiento de la participación como un aspecto del derecho a la libertad (art. 16). b. Ámbito Educativo El ámbito educativo es el segundo más reconocido tanto a nivel declarativo como en lo relativo a los mecanismos para asegurar su ejercicio. De manera específica, destacan los mecanismos de impugnación de evaluaciones en Brasil, Honduras y Costa Rica. El Código de la Niñez y la Adolescencia de Costa Rica va más allá de la impugnación de las evaluaciones, al incluir entre sus principios educativos el ―respeto por el debido proceso‖ cuando el educando estime que sus derechos están siendo violentados, ―mediante procedimientos ágiles y efectivos para conocer las impugnaciones de los criterios de evaluación, las acciones correctivas, las sanciones disciplinarias u otra forma en la que el educando estime violentados sus derechos” (art. 60c). México y Colombia establecen mecanismos para democratizar y abrir la participación de NNA en la gestión de los centros escolares. Por ejemplo la Ley de Protección de Niños, Niñas y Adolescentes de México exige ―que se prevean mecanismos de participación democrática en todas las actividades escolares, como medio de formación ciudadana‖, como una de las medidas para garantizar el derecho a la educación (art. 32. E). También resulta sumamente relevante que el Código de Infancia y Adolescencia de Colombia delegue en los centros escolares la obligación de “facilitar la participación de los estudiantes en la gestión académica del centro educativo” (art. 42.4) y “estimular las manifestaciones e inclinaciones culturales de los niños, niñas y adolescentes, y promover su producción artística, científica y tecnológica” (art. 42.8). Por su parte, Brasil y Honduras también promueven el asociacionismo estudiantil, tal como refleja la disposición destacada:

Disposición Destacada Honduras: Código de la Niñez y la Adolescencia – Art. 35 Brasil: Estatuto de la Infancia y la Adolescencia – Art. 55 Honduras y Brasil tienen los únicos marcos legales que de manera clara y simultánea hacen un reconocimiento explícito a la participación en el ámbito educativo, promueven el asociacionismo estudiantil e incorporan mecanismos de impugnación de las evaluaciones del proceso de enseñanzaaprendizaje.

El Código de Honduras establece que la educación se impartirá de manera que asegure ―la formación de organizaciones estudiantiles y juveniles o su participación o permanencia en las misma… ” y reconoce a los y las estudiantes la facultad de “impugnación ante las instancias correspondientes, de acuerdo con la ley y los reglamentos, de las evaluaciones hechas durante el proceso de enseñanzaaprendizaje”. Por su parte, el Estatuto de la Infancia y la Adolescencia Brasil establece el derecho ―de impugnar criterios de evaluación, pudiendo recurrir a las instancias escolares superiores‖ y el derecho de ―organización y participación en entidades estudiantiles‖. Es importante observar que aunque en las leyes de niñez y adolescencia de muchos países tales disposiciones se encuentran ausente -Perú, Ecuador, Guatemala, República Dominicana-, en las legislaciones de educación estos mecanismos sí son incorporados (tal como se detalla en el Punto 4.3). c. Ámbito Comunitario La participación en el ámbito comunitario no se establece de manera precisa en casi ninguno de los marcos legales de los países analizados, a excepción de República Dominicana y Brasil. El Estatuto de la Infancia y la Adolescencia de Brasil, lo enuncia como un ámbito de participación dentro de su disposición general del derecho a la libertad y el Código de NNA de República Dominicano le dedica un artículo completo, según detalla la siguiente disposición destacada.

Disposición Destacada República Dominicana: Código para la protección de los derechos Niños, Niñas y Adolescentes Art. 455. La República Dominicana posee el único marco legal que de manera explícita dedica un articulado sobre la participación comunitaria de NNA, que detalla los espacios en que los NNA tienen derecho a participar y contempla la creación de nuevos espacios. Más específicamente el artículo 455, “De la Participación Comunitaria de los Niños, Niñas y Adolescentes”, afirma: “Los niños, niñas y adolescentes podrán participar según sus intereses desde los mecanismos de participación definidos como clubes, círculos infantiles, instancias de participación escolar y en las estrategias de las organizaciones que desarrollan programas y actividades en el ámbito comunitario. Podrán crearse otros mecanismos de participación y exigibilidad de sus derechos.” d. Ámbito judicial y administrativo Como se señaló anteriormente, la mayoría de los mecanismos de participación en beneficio de la población adolescente se concentran en el ámbito judicial. De hecho, todos los países estudiados establecen disposiciones de participación en los distintos procesos judiciales y administrativos, especialmente en los regímenes de adopciones y guarda, y en los procedimientos de garantías durante juicios. De manera general, la República Dominicana es el país que cuenta con las disposiciones más integrales en cuanto a garantías de participación en procesos jurídico-administrativos, como se presenta en la disposición destacada de esta sección. La mayoría de los países hacen énfasis en este ámbito en una de las dimensiones de la participación: el derecho de todo/a NNA a expresar su opinión en los asuntos que le afecten. Algunos lo hacen de manera general, mientras que otros lo limitan a procesos o actores específicos: -

En Costa Rica, el Código de la Niñez y la Adolescencia establece como una garantía procesal el ―derecho de audiencia‖, es decir, el derecho a que se escuche la opinión de las personas menores de edad en todos aquellos procesos y procedimientos administrativos o judiciales en que se discutan sus derechos (art. 114f). Además, reconoce que las personas menores de edad ―tendrán participación directa en los procesos y procedimientos establecidos en este Código y se escuchará su opinión al respecto‖ (art. 105);

El Código de los Niños y los Adolescentes de Perú establece la obligación del juez especializado de ―escuchar la opinión del niño y tomar en cuenta la del adolescente‖ (art. 85);

El Child Care and Protection Act de Jamaica, exige al defensor de la niñez tomar las medidas necesarias para que las opiniones de los niños y niñas y adolescentes sean escuchadas (Sección 4.13.5);

México exige en su Ley para la Protección de Niños Niñas y Adolescentes que la opinión de NNA “se escuche y tome en cuenta en los procesos de adopción” (art. 26);

En Barbados, el Adoption Act (Ley de adopción) obliga a la corte tomar en consideración los deseos del/la menor en edad suficiente para entender la naturaleza del proceso (sección 43 I);

El Estatuto de la Infancia y la Adolescencia de Brasil, en los casos de colocación en familia sustituta (mediante guarda, tutela o adopción) exige el derecho a ser oído y que ―su opinión sea escuchada‖ (art. 28.1).

Algunas disposiciones van más allá de garantizar a los niños, niñas y adolescentes el derecho a ―ser escuchados‖ al requerir expresamente su consentimiento o que su opinión sea tomada en cuenta, generalmente en beneficio exclusivo de los y las adolescentes. Por ejemplo, el Estatuto de la Infancia y la Adolescencia de Brasil, requiere del consentimiento de los y las adolescentes (es decir mayores de 12 años) que se encuentran en un proceso de adopción (art. 45). En Barbados, el Family Law Act, establece que a partir de los 16 años las Cortes tienen la obligación de tomar en cuenta la opinión del adolescente (capítulo 214, sección 43). El Código de la Niñez y la Adolescencia de Costa Rica al reconocer el derecho de todo NNA a ser escuchado en procedimientos administrativos y judiciales, añade que para determinar ―cómo recibirá la opinión‖, la autoridad judicial o administrativa “tomará en cuenta la madurez emocional” de la persona menor de edad (art. 105). Por último, el Código de los Niños y Adolescentes de Perú concede al adolescente que no tenga padre ni familia el derecho a 18 participará en las reuniones del Consejo de Familia con derecho a voz y voto (art. 102). En cuanto a las disposiciones de participación que benefician a adolescentes infractores de la Ley o que están siendo investigados, los códigos de República Dominicana y Colombia llegan a reconocer el “derecho a participar en la elaboración del plan de ejecución de la sanción” (arts. 349 y 188 respectivamente). También es importante resaltar el caso de Ecuador, cuyo Código de la Niñez y la Adolescencia desarrolla ampliamente las garantías de los adolescentes ―sometidos a juzgamiento‖ (incluyendo el derecho a ser escuchado en cualquier instancia del proceso, al libre acceso a documentos y piezas del proceso, a interrogar a los testigos y peritos, etc. -art. 314-. Asimismo, durante el internamiento, se reconoce el derecho a recibir información y a presentar peticiones ante cualquier autoridad (art. 377). En lo relativo a las garantías procesales, otras legislaciones reconocen: -

El derecho a ser oído por la autoridad competente (Estatuto de la Infancia y la Adolescencia de Brasil -art. 111V-);

El derecho a recibir información tanto al momento de ser investigados o detenidos -como es el caso del Código de la Niñez y la Adolescencia en Ecuador -art. 312- y del Juvenile Offenders Act de Barbados –sección 8.1-) como durante la ejecución de la sanción (en el caso de la Ley para la Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia de Guatemala -art.

El Consejo de Familia es la institución encargada de velar por la persona e intereses del niño o del adolescente que no tenga padre ni madre o que se encuentre incapacitado *…+ (art. 101).

260d-, el Código para la Protección de los derechos de NNA en República Dominicana-art. 349-); -

El derecho “del niño infractor” de participar en el proceso a que sea sometido ―si su grado de madurez lo aconseja‖ (Código de la Niñez y la Adolescencia de Honduras -art. 226-). El artículo agrega que en dicho caso ―tendrá derecho, desde el inicio de la investigación, a ser representado y oído, a proponer pruebas y a interponer recursos, sin perjuicio de los demás derechos consignados en el presente Código‖ (art. 226). El derecho a impugnar la legalidad de la privación de la libertad (Código para la protección de los derechos Niños, Niñas y Adolescentes de República Dominicana -art. 324-);

El Child Care and Protection Act de Jamaica también debe ser señalado de manera particular porque faculta a los niños y niñas a someter quejas al “Defensor de la Niñez” (Children’s Advocate) (sección 4.13.5), el cual debe conducir investigaciones por quejas sometidas por niños cuyos derechos hayan violentados por alguna autoridad (Sección 4. Parte I .11.1). Por otro lado, tal como se afirmó previamente, la Ley para la Protección Integral de la Niñez y Adolescencia de Guatemala también destaca de manera especial, al tomar en cuenta las necesidades de los y las adolescentes pertenecientes a poblaciones indígenas, asegurando que ―los adolescentes se expresen, sean escuchados y reciban información en su idioma en procesos judiciales” (art 116 a, d).

Disposición Destacada República Dominicana: Código para la protección de los derechos Niños, Niñas y Adolescentes Arts. 77, 91, 126, 324, 349 y 377. Costa Rica: Código de la Infancia y la Adolescencia - Arts. 114f y 105. La República Dominicana, en su Código para la protección de Niños, Niñas y Adolescentes, desarrolla la participación de NNA en mecanismos judiciales, estableciendo procesos participativos en: los Procesos de Autoridad Parental en donde los NNA ―tienen calidad para demandar la suspensión y la terminación de la autoridad parental” (art. 77); en los Procedimientos de Guardia , en los que deberá ser oída su opinión, de acuerdo a su madurez” (art. 91) y en los Procesos de Adopción, en los que “si los adoptados son mayores de doce (12) años, deberán estar de acuerdo personalmente con su propia adopción.”(Art. 126). En el caso de NNA infractores de la ley, se establece el derecho a impugnar directamente “la legalidad de la privación de su libertad” (art. 324); asimismo, durante la ejecución de sentencias, se reconoce el “derecho a recibir información y participar activamente en la elaboración y ejecución del Plan Individual de Ejecución de la Sanción” (art. 349). Por último, se exige garantizar a las personas adolescentes ―con problemas de dependencia de sustancias controladas, su participación en la definición del tipo de tratamiento y el lugar donde se practicará” (art. 377). El Código de la Infancia y la Adolescencia de Costa Rica también sobresale ya que garantiza la ―participación directa en los procesos y procedimientos establecidos en este Código y se escuchará su opinión al respecto‖ (art. 105) y establece como una garantía procesal el ―derecho de audiencia‖, explicado más arriba.

e. Ámbito de Políticas Públicas La mayoría de países no incorporan de manera clara en sus legislaciones la participación de NNA en los espacios de definición, seguimiento y evaluación de las políticas públicas vinculadas a su desarrollo integral (tanto a nivel nacional como local). Esto se evidencia en la ausencia de mecanismos concretos que permitan una real participación en espacios de definición de políticas que afectan a los NNA. Solamente Costa Rica y Ecuador establecen mecanismos puntuales en este ámbito. Ambos benefician exclusivamente a adolescentes y no a niños y niñas. No obstante, se debe destacar que el citado 31 del Código de la Infancia y la Adolescencia en Colombia, también reconoce la participación de NNA en este importante ámbito. Al reconocer el derecho

a participar de NNA, incluye ―los programas estatales‖ como uno de los ámbitos y exige al Estado y la sociedad propiciar “participación activa” de los niños, niñas y adolescentes “en organismos públicos y privados que tengan a cargo la protección, cuidado y educación de la infancia y la adolescencia”.

Disposición Destacada Costa Rica: Código de la Niñez y la Adolescencia – Art. 179 Ecuador: Código de la Niñez y Adolescencia – Art. 198 Costa Rica y Ecuador se destacan como los únicos países que establecen claros mecanismos de participación adolescente en políticas públicas. Costa Rica incluye la participación de un/una representante adolescente en las Juntas de Protección a la Niñez y la Adolescencia que son los órganos locales de coordinación y adecuación de las políticas públicas sobre NNA, con los mismos derechos del resto de los integrantes. Explícitamente establece que “además de los integrantes señalados en la Ley Orgánica de la Institución, cada Junta contará con un representante de la población adolescente de la comunidad, quien deberá ser mayor de quince años y actuará con voz y voto.” En el caso de Ecuador su marco legal crea un Consejo Consultivo a nivel nacional, formado íntegramente por adolescentes, al igual que sus respectivos consejos consultivos a nivel sub-nacional, disponiendo que “tanto el Consejo Nacional como los Concejos Cantonales promoverán la formación de consejos consultivos de niños, niñas y adolescentes, en sus respectivos niveles nacionales y seccionales‖.

f. Medios de Comunicación Muchas de las legislaciones evaluadas se refieren a los medios de comunicación, al establecer su responsabilidad sea en su condición de canal para el acceso a la información por parte de los niños, niñas y adolescentes o por su carácter pedagógico. Por ejemplo, el Código de los Niños y Adolescentes de Perú, reconoce el derecho de los adolescentes en condición de internamiento a “tener acceso a la información de los medios de comunicación social” (art. 240). Costa Rica, a su vez, establece en su Código de la Niñez y Adolescencia que los medios de comunicación “procurarán atender las necesidades informativas de este grupo y promoverán la difusión de sus derechos, deberes y garantías” (art. 21). Sin embargo, únicamente la Ley para la Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia de Guatemala establece la promoción de la participación directa de los NNA en los medios de comunicación, tal como se describe en la siguiente Disposición Destacada.

Disposición Destacada Guatemala: Ley para la Protección Integral de la Niñez y Adolescencia - Art. 60 La legislación de protección de NNA de Guatemala además de reconocer explícitamente la importancia de la función que desempeñan los medios de comunicación social del Estado “como instrumentos de promoción, desarrollo del bienestar social, espiritual, moral, de la salud física y mental de todos los niños, niñas y adolescentes”, insta a los medios de comunicación a “promover la participación directa en los programas o ediciones de niños, niñas o adolescentes”.

g. Ámbito de Recreación, Cultura y Arte

El ámbito recreacional, cultural y artístico es uno de los más reconocidos en las leyes de NNA, al ser incorporado por cinco de los once países evaluados. Colombia y Costa Rica lo reconocen explícitamente como un derecho en sí mismo; por ejemplo el Código de Infancia y Adolescencia de Colombia en su artículo 30 establece el ―Derecho a la recreación, participación en la vida cultural y en las artes‖ en donde ―los niños, las niñas y los adolescentes tienen derecho al descanso, esparcimiento, al juego y demás actividades recreativas propias de su ciclo vital y a participar en la vida cultural y las artes‖. El Child Care and Protection Act de Jamaica lo limita a los niños, niñas y adolescentes en centros de acogida o bajo guarda, afirmando su derecho: ―participar en actividades sociales y recreacionales apropiadas a las habilidades e intereses del niño/a‖(62.g). Por otro lado, el Código para la Protección de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes de República Dominicana simplemente menciona la participación en la vida ―[…] cultural, deportiva y recreativa […]‖ en el artículo que establece el derecho a participar (art. 17). Por último, solamente Honduras promueve la creación de mecanismos para ejercer la participación ―en la vida cultural y artística del país‖:

Disposición Destacada Honduras: Código de la Niñez y la Adolescencia - Art. 46 y 49 La legislación de Honduras es la más destacada en este ámbito ya que exige a las instituciones relevantes promover la participación en el ámbito cultural y artístico al disponer que “los niños, atendida su edad y su vocación, tienen derecho a participar en la vida cultural y artística del país. Las entidades estatales encargadas de la educación, la cultura y el turismo promoverán oportunidades para el logro de tal fin.” Además, es la única legislación que establece responsabilidades institucionales específicas para que este derecho se cumpla, a la vez que vincula la participación en el ámbito cultural a la libertad de asociación: “el Consejo Nacional de la Juventud, dependiente del Congreso Nacional, colaborará con la Secretaría de Estado y las Artes para promover, financiar y supervisar la formación de asociaciones de niños que tengan como finalidad investigar y divulgar las tradiciones nacionales.”. h. Ámbito de Salud La salud integral es un ámbito ampliamente detallado en la mayoría de legislaciones en sus dimensiones de protección y derecho primario. Sin embargo, solo Guatemala enuncia claramente la participación en el ámbito de salud, aunque no establece un mecanismo particular para viabilizar su implementación. Se debe señalar que República Dominicana aborda parcialmente la participación en este ámbito en su Código para la Protección de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes, al contemplar el derecho a la información en materia de salud en donde ―todos los niños, niñas y adolescentes tienen derecho a ser informados y educados sobre los principios básicos de prevención en materia de salud, nutrición, estimulación temprana, desarrollo físico, salud sexual y reproductiva, higiene, saneamiento ambiental y accidentes [...]” (art. 29). Disposición Destacada Guatemala: Ley para la Protección Integral de la Niñez y Adolescencia Art. 76 La ley de protección de NNA de Guatemala establece que es una obligación del Estado “diseñar políticas y ejecutar programas de salud integral con participación de las instituciones dedicadas a la atención de la salud, que tiendan a la prevención de enfermedades, brindando los insumos que sean necesarios. Para ese fin, deberá fomentar al máximo la participación de los niños, niñas y adolescentes, la familia y la comunidad.” i. Consideraciones de Género y Grupos Vulnerables en Mecanismos de Participación Se observa que ningún país toma en cuenta la perspectiva de género en la definición los ámbitos y mecanismos de participación. Tampoco se definen mecanismos de participación destinados a grupos vulnerables. No obstante algunos países sí incorporan se refieren al derecho a participar o a algunas de

las dimensiones de la participación: -

Guatemala reconoce en su Ley para la protección integral de la Niñez y la Adolescencia el derecho de los niños, niñas y adolescentes con discapacidad a recibir información (art. 48) y el derecho de NNA indígenas a expresarse en su idioma (art. 10). El Código de la Infancia y la Adolescencia en Colombia reconoce a NNA con discapacidad el derecho a disfrutar de una vida digna en condiciones de igualdad […] que les permitan desarrollar al máximo sus potencialidades y su participación activa en la comunidad (art.36). La Ley para la Protección de los Derechos de NNA en México, reconoce a los/as NNA con discapacidad derecho a una vida digna ―que les permita integrarse a la sociedad‖. la Ley precisa que dicho derecho será ejercido ―participando, en la medida de sus posibilidades, en los ámbitos escolar, laboral, cultural, recreativo y económico‖ (art. 30). El Código de los Niños y Adolescentes en Perú, además, establece responsabilidades puntuales para la participación de NNA con discapacidad:

Disposición Destacada Perú: Código de los Niños y Adolescentes - Art. 23 Perú es el único país con una legislación que establece una responsabilidad institucional específica para promover la participación de NNA con discapacidad a través de los Ministerios comprendidos en el Consejo Nacional de la Persona con Discapacidad del Perú, corresponsabilizando a la sociedad para asegurar la ―igualdad de oportunidades para acceder a condiciones adecuadas a su situación con material y servicios adaptados, como salud educación, deporte, cultura y capacitación laboral. Asimismo, se asegura el pleno desarrollo de su personalidad hasta el máximo de sus potencialidades, así como el goce de una vida plena y digna, facilitando su participación activa, igualdad y oportunidades en la comunidad.”

4.2. Participación adolescente en leyes de juventud Las leyes de juventud hacen mucho énfasis en el derecho de las personas jóvenes a participar en los asuntos que les afecten. A diferencia de las leyes de protección de los derechos de niños, niñas y adolescentes, incorporan diversas modalidades para asegurar la participación de las personas jóvenes en todos los asuntos que les afecten, incluyendo la definición y supervisión de políticas y programas de juventud, y en instancias de toma de decisiones. Lo anterior se debe a que existe una tendencia en las leyes de juventud a destacar el rol de la persona joven como ―actor social‖, para propiciar que la juventud desempeñe un mayor papel en los espacios públicos. La Ley Marco para el Desarrollo Integral de la Juventud de Honduras, por ejemplo, establece entre sus objetivos: ―Propiciar que los jóvenes asuman un papel protagónico y responsable de la transformación positiva de la realidad nacional […]”-(art. 6.1-). También la Ley General de la Persona Joven en Costa Rica y la Ley General de Juventud en República Dominicana reconocen este rol a las personas jóvenes, así como su capacidad de incidir en la vida nacional.

4.2.1 Disposiciones sobre el derecho a la participación Al fundamentarse en el rol social desempeñado por las personas jóvenes, las leyes de juventud suelen hacer formulaciones detalladas y sustanciosas sobre el derecho a la participación, incluyendo aquellas sobre el derecho a participar en la formulación y aplicación de políticas públicas.  Ley General de la Persona Joven No. 8261, Costa Rica (2002). La ley de la persona joven en Costa Rica incluye distintas formulaciones del derecho a la participación. De los doce derechos de las personas jóvenes enumerados en el artículo 4, al menos cuatro están vinculados a la participación en el ámbito de las políticas públicas, la recreación, el medio ambiente y calidad de vida. También se reconoce el derecho de participación de las personas con discapacidad. En cuanto a participación en las políticas públicas, la ley afirma el ―derecho a la participación, formulación y aplicación de políticas que le permitan integrarse a los procesos de toma de decisión en

los distintos niveles y sectores de la vida nacional en las áreas vitales para su desarrollo humano” (art. 4b).  Ley 375 de Juventud, Colombia (1997). En Colombia, la Ley de Juventud otorga a las organizaciones y movimientos juveniles participación en su ejecución, al afirmarse que tanto los/as jóvenes individuales como asociados son uno de sus ―principales ejecutores‖ (art. 24). También se les delega un rol protagónico en la concertación de las ―políticas y el plan nacional, departamental, municipal y distrital de juventud‖. Este rol le corresponde conjuntamente con el Estado y organismos, organizaciones, y movimientos de la sociedad civil que trabajen en pro de la juventud (art. 26). Es importante señalar que Colombia recién ha aprobado el Estatuto de la Ciudadanía Juvenil, que entrará en vigencia en 2012, y que supera el alcance de la Ley 375 en lo relativo a la participación de la juventud. Su objeto mismo lo denota: ―Establecer el marco institucional para garantizar a todos los y las jóvenes el ejercicio pleno de la ciudadanía juvenil en los ámbitos, civil o personal, social y público”. Ley de la Juventud, Ecuador (2001). Si bien esta ley no beneficia a las personas adolescentes (ya que considera jóvenes a las personas mayores de 18 años), destacamos algunas de sus disposiciones. Se establece el derecho de “acción directa”, el cual garantiza que las personas jóvenes puedan ―dirigir quejas y propuestas destinadas a la promoción y protección de sus derechos‖ (art. 5). Además su artículo 9 reconoce el derecho a participar ―en todos los asuntos que les interese o afecte especialmente en el diseño y evaluación de políticas y ejecución de acciones y programas que busquen el desarrollo y el bienestar de la comunidad”. De igual forma, se refiere a las organizaciones de jóvenes, no sólo al exigir que el estado propicie y estimule su conformación y ―el Estado propiciará y estimulará la conformación de organizaciones de jóvenes‖, sino también al incluirlas como uno de los órganos que conforman el ―Sistema Nacional de Juventud‖. El artículo 12 de la Ley exige que las ―políticas de fomento de los derechos de los y las jóvenes‖ deben contar con la participación de representantes juveniles ―ya sea de manera directa o a través de las organizaciones que se constituyan de conformidad con la ley‖.  Ley Marco para el Desarrollo Integral de la Juventud Honduras, (2002). La ley hondureña contempla la participación como un derecho y como un deber: -“Derecho a participar en las decisiones y actividades sociales, educativas, culturales, económicas, políticas, ambientales y recreativas, así como en las instituciones públicas y privadas, conforme a las potestades que les otorgue la Ley (art. 13. 4)” y; -Deber de participar activamente en la vida civil, cultural, económica, social y política, recreativa y deportiva del país (art. 14.5). Además, se garantiza ―el derecho a organizarse‖ como uno de los objetivos que debe garantizar la ley (art. 6.4) y se incorpora como una de las orientaciones para la Política Nacional de Juventud “crear los mecanismos de participación de los y las jóvenes en los distintos niveles de la vida pública” (art. 10.1).

Ley General de Juventud No. 49-2000, República Dominicana.La Ley de General de Juventud en República Dominicana tiene como objeto instaurar el marco jurídico, político e institucional que permita, entre otra cosas ―una efectiva participación de los jóvenes en los procesos de toma de decisiones‖ (art. 1). Además, establece la participación como una política sectorial que busca, insertar a las personas jóvenes en ―espacios formales de participación social y política‖ y garantizar su participación ―en las distintas instancias o poderes del Estado así como en la gestión pública y en los mecanismos de toma de decisiones‖, (art. 14). Otras de las finalidades relevantes de la política sectorial de participación es la creación de ―espacios alternativos de expresión juvenil‖ (―como redes de información, mesas de discusión, foros

municipales, provinciales y nacionales de juventud y de otro tipo‖).

4.2.2 Mecanismos de participación La mayoría de los países que cuentan con leyes o estatutos de juventud van más allá de enunciar y desglosar el derecho a la

participación o el derecho de asociación al exigir mecanismos para el ejercicio del mismo, especialmente en el ámbito organizativo y en la participación en los espacios de toma de decisiones relacionados con juventud.

Destaca la participación juvenil en los organismos encargados de asegurar el cumplimiento de las leyes de juventud y las respectivas políticas nacionales con la participación de la población joven, (incluyendo sus distintos niveles político territoriales –Nacional, Provincial, Departamental, Municipal, etc.). En algunos de los países estos organismos tienen un carácter no gubernamental y en otros, un carácter mixto, al incluir representación de organizaciones de la sociedad civil y organismos estatales. En los Consejos y Comités de la Juventud que operan a nivel local, la representación juvenil suele mayor. Sin embargo, en algunos casos, como el de los Consejos de la Juventud en República Dominicana y Colombia, se trata de entidades conformadas en un 100% por representantes y organizaciones juveniles. En Colombia, la Ley 375 establece el Consejo Nacional de Juventud y los Consejos Municipales y Departamentales de Juventud como cuerpos colegiados y autónomos de carácter social que trabajan ―en pro de la juventud‖ y que funcionan como interlocutores ante las entidades públicas responsables de los temas de juventud así como veedoras de la ejecución de las políticas de juventud (art. 18, Ley 375). -

Los Consejos Municipales se conforman por representantes de organizaciones juveniles 19 en un 40% y en un 60% por voto popular y directo de la juventud (art. 19) . Los Consejos Departamentales a su vez, se integran por representantes de los consejos Municipales y el Consejo Nacional por miembros de los Departamentales (arts. 20 y 21).

Es de suma importancia precisar que el Estatuto de la Ciudadanía Juvenil crea el Sistema Nacional de Juventud conformado por 1) Subsistema Institucional de las Juventudes; 2) Subsistema de Participación de las Juventudes y 3) Comisiones de Concertación y Decisión. El Subsistema de Participación de las Juventudes retoma la figura Consejos de Juventud (también a nivel nacional, Departamental, Distrital, Municipal y Local) como ―mecanismos autónomos de participación, concertación, vigilancia y control de la gestión pública e interlocución de los y las jóvenes en relación con las agendas territoriales de las juventudes […] (art 34).  En Costa Rica, la Ley 8261 de la Persona Joven (2002) regula la participación de las personas jóvenes en los espacios institucionales del ―Sistema Nacional de Juventud‖, especialmente en los Comités Cantonales de Juventud y la Red Nacional Consultiva de la Persona Joven:

Los Comités Cantonales de Juventud son entidades que operan en cada municipalidad y están conformados por personas jóvenes representantes de la municipalidades, los colegios, las organizaciones juveniles, deportivas y religiosas del Cantón (art. 24). Tienen por mandato ―elaborar y ejecutar propuestas locales y nacionales, que consideren los principios, fines y objetivos de esta ley, contribuyan a la construcción de la política nacional de las personas jóvenes‖ (art. 25) y forman parte de la estructura de la Red Nacional Consultiva de la Persona Joven (art. 23).

La Red Nacional Consultiva de la Persona Joven, es un organismo con alcance nacional conformada por los ―Comités Nacionales de Juventud‖ y la ―Asamblea Nacional‖ con el

Los Consejos Departamentales deben ser conformados por representantes de los Consejos Municipales.

objetivo de ―darles participación efectiva a los jóvenes del país en la formulación y aplicación 20 de las Políticas Públicas que los afecten‖ (art. 22 Ley No. 8261) . La ley establece que tres miembros de la Red Nacional Consultiva participan en el Consejo Nacional de la Política Pública para la Persona Joven ―órgano rector de las Políticas Públicas para la persona joven‖ (arts. 11 y 14, Ley No. 8261). En Ecuador, la Ley de Juventud exige la participación de dos representantes de organizaciones juveniles en el ―Consejo Nacional de Políticas Públicas de Juventud” -organismo adscrito a la presidencia de la República, encargado de la ―definición, seguimiento y evaluación de las políticas de 21 promoción de los derechos juveniles‖ (art. 24) . En Honduras, la Ley Marco para el Desarrollo Integral de la Juventud también exige la participación juvenil en las instituciones encargadas de garantizar la ley de juventud y la política nacional de juventud. -

Comisión Nacional de Juventud: órgano consultivo encargado de garantizar el respeto de la Ley y de proponer la Política Nacional de Juventud (art. 27). Las personas jóvenes participan en el mismo a través de ―dos representantes de cada Comisión Regional de Juventud‖ de acuerdo con la división territorial del país (art. 25.3).

Comisiones Municipales de Juventud: encargadas de diseñar, ejecutar y evaluar la Política Municipal de Juventud e integradas por ―al menos un miembro de la Corporación Municipal y representantes de las organizaciones juveniles del municipio” (art. 37).

Comisiones Locales de Juventud (que deben establecerse en cada barrio, colonia o aldea) integradas por ―un representante de cada una de las organizaciones juveniles de la localidad, más un representante de las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales que trabajan con y para la juventud local‖ -art. 38-.

En República Dominicana, la Ley General de Juventud (49-00) también exige la creación de un Consejo Nacional de la Juventud y de Consejos Provinciales y Municipales de Juventud, como entidades ―estrictamente juveniles‖ adscritas al Sistema Nacional de Juventud. Entre sus funciones, destacan: “Proponer políticas [para] mejorar la calidad de vida de los y las jóvenes en las distintas jurisdicciones y demarcaciones territoriales del país‖ y fomentar “la organización de los y las jóvenes en distintas clases de agrupaciones de acuerdo a los intereses de los y las mismas en sus distintos escenarios de vida‖ (art. 37). -

Los Consejos Municipales están integrados ―por las organizaciones juveniles basadas en la comunidad localizadas en el Municipio‖ (art. 34) y los Consejos Provinciales, están integrados por delegados/as de los ―Consejos Municipales de la Juventud‖ (la función principal de estos últimos es ―evaluar la implementación de las políticas locales de juventud con un enfoque provincial‖ -art. 35- ).

Por último, citamos el caso de México, ya que si bien este país no cuenta con una Ley de Juventud, la Ley que crea el Instituto Mexicano de la Juventud incorpora una representación juvenil, en su Junta Directiva y el Consejo de Seguimiento de Proyectos y Programas. A pesar de la creación de estas estructuras institucionales detalladas, no se pudo identificar en las leyes evaluadas disposiciones que resalten de manera específica la representación de los y las adolescentes en los distintos espacios de participación para las personas jóvenes

Está integrada por personas jóvenes de “representantes de colegios públicos y privados, Asociaciones de Desarrollo Comunal legalmente inscritas y vigentes en la Dirección Nacional del Desarrollo de las Comunidades, Comités Cantonales de la Persona Joven, Universidades Públicas y Privadas, Instituciones Para Universitarias, Partidos Políticos, Organizaciones No Gubernamentales y demás organizaciones de la Sociedad Civil especializadas en el tema” (art. 22 Ley No. 8261). 21 Sin embargo, llama la atención que la Ley no contemple representación juvenil en los Consejos Locales de Juventud.

4.3 Participación adolescente en otras legislaciones: Las leyes de educación Si bien las leyes de NNA y de juventud son las más relevantes a la hora de analizar las disposiciones sobre participación adolescente. Existen otras legislaciones que complementan las leyes evaluadas en los capítulos anteriores, al incorporar este derecho en ámbitos específicos. Tal es el caso de las leyes de educación, ámbito que, como vimos anteriormente es de los más subrayados en la participación adolescente. En cinco de los once países analizados se detectaron cláusulas relevantes sobre el derecho a la participación de los y las estudiantes. Algunas enuncian la participación como un derecho o principio del sistema educativo, mientras que otras establecen mecanismos para la participación del estudiantado, sea como parte de la comunidad educativa y o en espacios reservados exclusivamente para los y las estudiantes. En este sentido, destacaremos las disposiciones más relevantes en las leyes de: Brasil, 22 Colombia, Guatemala, Perú y República Dominicana . De éstos, Perú es el único que no incluye la participación en el ámbito educativo dentro de su legislación sobre niñez y adolescencia. 23

 Brasil, Ley no. 9.394 que establece las directrices y bases de la educación nacional (1996) Esta ley contempla "la participación de las comunidades escolar y local en consejos escolares" como uno de los principios para garantizar la "gestión democrática de la enseñanza pública", (art. 14). Según la Ley 10.172 que aprueba 24 el Plan Nacional de Educación , dichos consejos escolares deben orientarse por el ―principio democrático de participación‖ y están integrados por los alumnos y alumnas, padres, profesores/as y demás trabajadores/as de la educación (art. 2.2). Colombia, Ley General de 25 Educación No. 115 (1994) La Ley General de Educación colombiana exige la participación de la comunidad educativa (de la cual los y las estudiantes forman parte) "en la dirección de los establecimientos educativos" (art. 6). Además, incluye la participación de un representante de los estudiantes de los tres últimos grados "en 22

Sólo se hará referencia a las leyes que contienen cláusulas generales relevantes. Sin embargo, destacamos que Ley Fundamental de Educación No. 2160 (1957) de Costa Rica, se refiere a la participación pero sólo en el caso de estudiantes con necesidades especiales “Los centros educativos deberán suministrar a sus alumnos y a los padres, la información necesaria para que participen, comprendan y apoyen el proceso educativo” (art. 29) – Ver: http://www.mep.go.cr/LeyFundamental.html.-. También señalamos el caso de México, ya que si bien se establecen Consejos Escolares, Municipales y Estatales de Participación Social, con el objetivo de promover la participación de la sociedad en el fortalecimiento y mejora de la calidad y la cobertura de la educación pública, no se incluye una representación del estudiantado en dichos consejos, sino de padres, asociaciones de maestros, autoridades educativas, y de organizaciones de la sociedad civil y sectores y social y productivo en el resto de los casos. Únicamente en los Consejos Escolares se incluye la representación de ex alumnos (arts. 68-70) -Ley General de Educación (1993), arts. 68-70 Ver: http://basica.sep.gob.mx/dgei/pdf/normateca/LeyGeneraldeEducacion.pdf. 23 Ver: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9394.htm. 24 Ley 10.172, del 9 de enero de 2001 que aprueba el Plan Nacional de Educación y otras medidas. Ver. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10172.htm. 25 Ver: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=292

los Consejos Directivos de los establecimientos de educación básica y media", que debe ser escogido por el propio estudiantado, según el reglamento de cada institución (art. 93). Por último, contempla la selección de un ―personero de los estudiantes y promotor de sus derechos y deberes‖ en cada establecimiento de educación básica y media (art. 94). 26

Guatemala, Ley de Educación Nacional -Decreto Legislativo No. 12-91-(1991) La Ley de Educación Nacional en Guatemala contempla como una de las características del Sistema Educativo Nacional, que sea participativo (art. 4) y como uno de los fines de la educación ―formar ciudadanos con conciencia crítica […] que participen activa y responsablemente en la búsqueda de soluciones económicas, sociales, políticas, humanas y justas‖ (art. 2). De manera más específica, se establece como un deber y un derecho de los/as educandos/a 27 participar en las actividades y planificación “de la comunidad educativa ‖ (arts. 34 y 39). También se reconoce como un derecho a organizarse en asociaciones estudiantes “sin ser objeto de represalias” y participar en actividades y programas de carácter educativo, deportivo, recreativo y cultural (art. 39). Sin embargo, no se establece una estructura específica como los consejos o comités estudiantiles. Por último, también se exige a los directores de los centros educativos ―propiciar y apoyar la organización de asociaciones estudiantiles en su centro educativo‖ (art. 37.8). 28

Perú. Ley General de Educación No. 28044 (2003) La Ley General de Educación del Perú señala que el estudiante es ―el centro del proceso y del sistema educativo‖ (art. 53) y que en tal sentido le corresponde: “c) Organizarse en Municipios Escolares u otras formas de organización estudiantil, a fin de ejercer sus derechos y participar responsablemente en la Institución Educativa y en la comunidad. d) Opinar sobre la calidad del servicio educativo que recibe”. Igualmente, se afirma que la formulación del currículo educativo es un proceso participativo que se construye por la comunidad educativa y otros actores de la sociedad (art. 34). La comunidad educativa, a su vez, está conformada por ―estudiantes, padres de familia, profesores, directivos, administrativos, ex alumnos y miembros de la comunidad local‖. Sus representantes integran el Consejo Educativo 29 30 Institucional y participan en la formulación y ejecución del Proyecto Educativo (art. 52) . República Dominicana, Ley Orgánica de Educación No. 66-97 (1997). La Ley Orgánica de Educación en República Dominicana contempla el derecho y deber de participación de todos los miembros de la “comunidad educativa”, incluyendo al estudiantado: La dirección, los profesores, el personal del centro educativo, los estudiantes, los padres de familia, los miembros de la comunidad y del municipio (art. 181 y ss.). Además, exige que el currículo educativo fomente, entre otras, una ―cultura de participación activa‖ (art. 65). 26

Ver: http://www.oei.es/quipu/guatemala/Ley_Educacion_Nacional.pdf La Comunidad educativa está integrada por educandos, padres de familia, educadores y organizaciones que persiguen fines educativos [art. 18 Ley de Educación Nacional -Decreto Legislativo No. 12-91-(1991)]. 28 Ver: http://www.oei.es/quipu/guatemala/Ley_Educacion_Nacional.pdf. 29 El Consejo Educativo Institucional “es un órgano de participación, concertación y vigilancia ciudadana. Es presidido por el Director e integrado por los subdirectores, representantes de los docentes, de los estudiantes, de los ex alumnos y de los padres de familia, pudiendo exceptuarse la participación de estos últimos cuando las características de la institución lo justifiquen” (art. 69, Ley General de Educación No. 28044,2003). 30 El artículo señala que la participación de los distintos miembros de la comunidad educativa “se realiza mediante formas democráticas de asociación, a través de la elección libre, universal y secreta de sus representantes” (art. 52, Ley General de Educación No. 28044,2003). 27

Dispone la creación de distintos ―organismos de participación‖, como las asambleas de padres, de alumnos y de profesores y la Asamblea General de los Centros Educativos. A nivel de las y los estudiantes, se establecen las Asambleas de Alumnos, los Consejos de Curso y Consejos Estudiantiles -conformados por los presidentes de cada consejo de curso- (art. 189) -los cuáles a su vez son parte de la Asamblea General de los Centros Educativos (art. 187). Por último, cabe mencionar que la ley establece la creación del Instituto Nacional de Bienestar Estudiantil (organismo descentralizado adscrito al Ministerio de Educación) con el fin de ―promover la participación de los estudiantes en las diversas actividades curriculares‖ (art. 177).

CONCLUSIONES Nutriéndose del mandato de la Convención sobre los Derechos del Niño, sin lugar a dudas, todos los países evaluados reconocen y promueven la participación adolescente en sus principales legislaciones sobre niñez y adolescencia. Casi todos los países reconocen el derecho a expresar su opinión, de acuerdo con el artículo 12 de la Convención y la mayoría también se refiere a alguna de las demás dimensiones de la participación: información, libertad de expresión, libertad de asociación. Asimismo, todas las leyes incorporan algún mecanismo para ejercer la participación, especialmente en el ámbito judicial y administrativo y en el ámbito educativo. Sin embargo, otros ámbitos importantes quedan rezagados en la mayoría de las legislaciones, tales como el ámbito de políticas públicas, de participación comunitaria, salud, etc. Por otro lado, si bien solo la mitad de los países cuentan con leyes de juventud -que suelen ser más recientes que las de protección de NNA-, llama la atención que éstas establecen disposiciones y mecanismos muy precisos para promover participación juvenil. También es de destacar que las instituciones creadas por las leyes y demás instrumentos de juventud, suelen incluir en sus atribuciones la obligación de fomentar la participación de la juventud, contrastando con las instituciones facultadas para asegurar los derechos de la niñez y la adolescencia que no suelen estar facultadas expresamente para promover su participación en los ámbitos establecidos por las leyes revisadas en este documento. Si contrastamos las legislaciones de NNA con las de juventud, vemos lo que podríamos denominar la paradoja de la condición de adolescente: cada vez más, los y las adolescentes (especialmente la adolescencia tardía) cuentan con una doble protección legal a través de las leyes o códigos de NNA y las leyes o estatutos de juventud. A pesar de ello, ambos tipos de legislaciones suelen destacar muy poco a la adolescencia -salvo excepciones puntuales -. En las leyes y códigos de NNA, a las personas adolescentes se les suele destacar especialmente en el ámbito judicial y administrativo, esencialmente en procedimientos de guarda, adopción y en aquellos vinculados a los y las adolescentes que infringen la ley. Resulta positivo que los países tomen en cuenta a las y los adolescentes en procedimientos administrativos y judiciales que afecten sus derechos, salvaguardando su integridad e incorporando el derecho a ser escuchados y a que su opinión sea tomada en cuenta, tal como lo establece la Convención sobre los Derechos del Niño. No obstante, la preeminencia de mecanismos de participación en lo judicial podría interpretarse como una evidencia de la visibilización negativa de la adolescencia. Debe considerarse favorable que al ámbito judicial y administrativo le siga en importancia el ámbito educativo, particularmente en lo referente a la promoción del ejercicio del derecho de asociación en el ámbito estudiantil y las garantías de interpelación de evaluaciones y de definición de los criterios de evaluación. Las prohibiciones de toda forma de discriminación en el ámbito educativo, incluyendo el reconocimiento en tres países de los derechos a las estudiantes adolescentes embarazadas es un gran adelanto - muy positivo desde la perspectiva de género. Pero más allá de estos dos ámbitos (judicial y educativo) pocas legislaciones establecen mecanismos concretos de participación adolescente a nivel comunitario, de salud, de políticas públicas, cultural y recreacional, etc. Un ejemplo en este sentido, es que solamente dos leyes de NNA establecen mecanismos para garantizar la participación adolescente en espacios de definición de las políticas públicas orientadas a esta población (un ámbito esencial para asegurar el aporte de las personas adolescentes como actores sociales). Afortunadamente los marcos legales no son estáticos. Van cambiando y mejorando, especialmente en materia de juventud, que todavía es muy reciente en los ordenamientos

jurídicos nacionales. En muchos países se trata de un marco naciente, o que se mantiene en proceso de estructuración, lo cual en un futuro inmediato podría permitir una mayor visibilización de la población adolescente en las leyes de juventud (a finales de 2011 y durante la edición del presente reporte, Brasil se encontraba en proceso de aprobar su Estatuto de Juventud, y Colombia en proceso de aprobar una nueva ley más avanzada en cuya definición y debate ha habido una gran presencia de organizaciones juveniles). Finalmente destacamos la problemática universal del distanciamiento existente entre el marco legal y la realidad que experimentan los niños, niñas y adolescentes. Muchas veces no solo se garantizan a medias o se vulneran los derechos contenidos en los instrumentos, sino que no se ponen en marcha las estructuras institucionales y mecanismos plasmados en las mismas. Distintos organismos de derechos humanos destacan la problemática de la débil implementación de los derechos incorporados al marco legal nacional (INN, 2010a). La clave está en asegurar una legislación fundamentada en los estándares internacionales, asegurando los recursos económicos necesarios y el compromiso político, para convertirla en una realidad cuyos resultados serían evidentes a todas luces.

UNICEF Panamá/Sarah Cousineau

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Decreto del Poder Ejecutivo Nº 426 que crea Consejo Nacional para Niñez y la Adolescencia (CONANI). República Dominicana.

Anexo I. Resumen de Disposiciones Destacadas Anexo I RESUMEN DE DISPOSICIONES NORMATIVAS DESTACADAS CATEGORÍA PAÍS 1 PAÍS 2 Reconocimiento participación adolescente en la Constitución

Ecuador: Constitución 2008, Art. 45 (Reconoce el derecho de NNA a ser consultados y a la libertad de expresión y asociación).

Reconocimiento explícito del "derecho a participar"

Colombia: Código de la Infancia y la Adolescencia, Art. 31 (Reconoce el derecho de NNA a participar y establece la obligación activa del Estado y la sociedad de propiciar una "participación activa").

Inclusión expresa de todas las dimensiones de participación

Ecuador: Código de NNA Capítulo V (Reconoce como "Derechos de Participación": derecho a la libertad de expresión, a ser consultados, a la libertad de pensamiento, conciencia y religión, libertad de reunión y libre asociación).

Disposición y mecanismo de participación en ámbito educativo

Honduras: Código de NNA Art. 35 (Reconoce la facultad de NNA a impugnar "las evaluaciones hechas durante el proceso de aprendizaje" y establece la obligación de que la educación garantice "la formación de organizaciones estudiantiles y juveniles[...]").

Disposición participación en ámbito comunitario

República Dominicana: Código Protección Derechos NNA Art. 455 (Reconoce el derecho de NNA a beneficiarse de "los mecanismos de participación definidos como clubes, círculos infantiles, instancias de participación escolar y en las estrategias de las organizaciones [...]en el ámbito comunitario [...]".

República Dominicana: Constitución 2010, Art. 56.2 (Reconoce la participación activa y progresiva de NNA en la vida familiar, comunitaria y social). República Dominicana: Código Protección Derechos NNA, Art. 17 (Reconoce el derecho de todo/a NNA a participar "libre, activa y plenamente" en el ámbito familiar, comunitario, social, escolar, científico, cultural, deportivo y recreativo, "así como la incorporación progresiva a la ciudadanía activa". Exige al Estado, la familia y la sociedad "crear y fomentar crear y fomentar oportunidades de participación de todos los niños, niñas y adolescentes y sus asociaciones"). México: Ley Protección NNA Capitulo XIII Título 2do "Del derecho a participar" (Reconoce la libertad de expresión, derecho a expresar su opinión, derecho a la información, derecho a reunirse y asociarse y "derecho a ejercer sus capacidades de opinión, análisis, crítica y de presentar propuestas en todos los ámbitos en los que viven").

Brasil: Estatuto NNA Art. 55 (Reconoce el derecho ―de impugnar criterios de evaluación, pudiendo recurrir a las instancias escolares superiores‖ y el derecho de ―organización y participación en entidades estudiantiles").

CATEGORÍA

PAÍS 1

PAÍS 2

Mecanismos de participación en ámbito judicial

República Dominicana: Código Protección Derechos NNA Arts. 77, 91, 126, 324, 349, 377 (Exige la participación de NNA en los procesos de autoridad parental, procesos de guardia, y de adopción. Garantiza a los/as adolescentes infractores de la ley el derecho de "impugnar la legalidad de la privación de su libertad", así como el derecho a recibir información.

Costa Rica: Código de NNA Art. 114f y 105 (El art 105 garantiza a NNA la ―participación directa en los procesos y procedimientos establecidos en este Código y se escuchará su opinión al respecto‖. El art. 114f establece como una garantía procesal el ―derecho de audiencia‖ -derecho a que se escuche la opinión de las personas menores de edad en todos aquellos procesos y procedimientos administrativos o judiciales en que se discutan sus derechos).

Mecanismos participativos en políticas públicas

Disposición de participación medios de comunicación

Mecanismos de participación en ámbito de recreación, cultura y arte

Disposición de participación en ámbito de salud

Mecanismo de participación NNA con discapacidad

Costa Rica: Código de NNA Art. 179 (Incluye la participación de un/una representante adolescente en las Juntas de Protección a la Niñez y la Adolescencia -órganos locales de coordinación y adecuación de las políticas públicas sobre NNA-). Guatemala: Ley para la protección integral de la Niñez y la Adolescencia, Art. 60 (Insta a los medios de comunicación a ―promover la participación directa en los programas o ediciones de niños, niñas o adolescentes‖). Honduras: Código de NNA Art. 46 y 49 (Establece el derecho de NNA a participar en la vida cultural y artística del país" y exige que las instituciones responsables promuevan "la formación de asociaciones de niños que tengan como fin investigar y divulgar las tradiciones nacionales"). Guatemala: Ley de protección integral de NNA Art. 76 Exige que en el diseño de políticas y programas de salud integral se fomente "al máximo" la participación de NNA Perú: Código de NNA Art. 23 (Responsabiliza a los Ministerios comprendidos en el Consejo Nacional de la Persona con Discapacidad a promover la participación de NNA con discapacidad)

Ecuador: Código de NNA Art. 198 (Dispone la creación de un Consejo Consultivo a nivel nacional, formado por adolescentes; así como consejos consultivos a nivel seccional).

UNICEF TACRO/Jesús Carrasco