1.2 Sentrale utviklingstrekk

ker også økonomistyringen. Mulighetene til å skape egne inntekter er små, og blikket blir dermed rettet mot å utnytte best mulig de ressursene som er tildelt. Samtidig er det viktig å engasjere seg i budsjettprosessen. Det politiske systemet er preget av lite forutsigbarhet og kan skape problemer for en langsiktig planlegging.

Det er viktig å erkjenne at økonomisk styring i det offentlige er noe annet enn økonomisk styring i private virksomheter. Vi kan ikke se bort fra den offentlige konteksten. Melander (1997) hevder at det er nødvendig med innsikt i mange dimensjoner, og at det er behov for et begrepsapparat som inkluderer vel så mye den politiske og kulturelle virkeligheten som den rent bedriftsøkonomiske. Økonomistyring i det offentlige må fungere i en virkelighet med tvetydighet, målkonflikter, makt og politisk aktivitet, hvor økonomiens instrumentelle rasjonalitet stadig vil utfordres av andre rasjonalitetsnormer som har like stor eller større legitimitet hos viktige interessenter.

Økonomisk styring har kommet mer i fokus de senere årene, og dette kan til en viss grad henføres til en internasjonal utviklingstrend. Begrepet «New Public Management» (NPM) eller «Ny offentlig styring» (NOS) benyttes ofte som et samlebegrep for denne utviklingen – selv om vi neppe kan si at vi står foran en entydig trend. Klaussen og Ståhlberg (1998) hevder at innenfor NPM finnes det en del ideer og forestillinger om den offentlige sektor:

• Den offentlige sektor er for stor og kan med fordel privatiseres eller reorganiseres etter de modellene som finnes i den private sektor. • Den offentlige sektor er ineffektiv og dårlig ledet og kan lære mye av hvordan styringen er utformet i privat sektor. • Politikerne burde konsentrere seg om å fatte politiske beslutninger og overlate detaljstyring og gjennomføring til administrasjonen.

Ut fra dette har vi fått en utvikling innenfor offentlig sektor som er preget av overføring av modeller fra det private næringsliv, større vekt på konkurranse, større vekt på resultatmålinger, sterkere fokus på brukerne, sterkere styring og mer vekt på ansvarliggjøring. Vi kan identifisere fire modeller som hver for seg representerer en utvikling bort fra den tradisjonelle offentlige administrasjon, og som samtidig har klare særtrekk som skiller dem fra hverandre2. Disse modellene har fortsatt gyldighet og viser sentrale og pågående utviklingstrekk både i Norge og i utlandet.

2 Modellene bygger på Ferlie et al. (1996).

Modell 1: Krav om effektivitet

Denne modellen kan føres tilbake til begynnelsen og midten av 1980-tallet. Den representerer et forsøk på å overføre styringsprinsipper fra privat sektor med sterk vekt på effektivitet. Som eksempler på tiltak innenfor denne modellen kan nevnes:

• Sterkere økonomisk kontroll • Sterkere hierarkisk kontroll • Sterkere vekt på evaluering og standarder • Sterkere vekt på brukerorientering • Deregulering av arbeidsmarkedet • Nye lønns- og kontraktbetingelser • Sterkere makt til ledelsen og profesjonelle styrer

Margaret Thatcher i England var en drivkraft i denne utviklingen, og forandringene ble initiert og styrt fra toppen. Den er spesielt kritisert for en ureflektert overføring av modeller fra privat til offentlig sektor. Det tas ikke nok hensyn til den offentlige kontekst, og kritikerne hevder at det har ført til en rekke dårlige løsninger. Forskning har også vist at det ikke alltid er sterke koblinger mellom struktur og atferd – det vil si at nye systemer ikke alltid påvirker atferden til menneskene.

Modell 2: Nedskjæring og desentralisering

Denne modellen representerer en økende skepsis til store byråkratiske organisasjoner – noe som rammer både private og offentlige virksomheter. På grunn av store samfunnsendringer er det behov for fleksible løsninger hvor virksomhetene raskt kan tilpasse seg nye situasjoner. Resultatet har blitt en trend mot mindre enheter hvor ansvaret for økonomisk og strategisk utvikling er blitt desentralisert. Private virksomheter «skjærer bort» store stabsavdelinger og velger i stedet markedsløsninger – det vil si at de vil heller kjøpe tjenestene på markedet enn å produsere dem i egen regi. I stedet for å benytte standardiserte løsninger søkes det etter løsninger som er tilpasset den enkelte avdelings/virksomhets spesielle oppgaver og omgivelser. Denne utviklingen har også kommet til offentlig sektor og er blant annet særpreget av:

• Utvikling av kvasimarkeder – det vil si det etableres interne markeder hvor avdelinger kjøper og selger av hverandre. Vi får en oppdeling i bestiller- og utførerfunksjoner. • Løsere ledelseskontrakter. Åremålsstillinger blir mer vanlige, og det gjøres forsøk på å ansvarliggjøre ledelsen ved hjelp av konkrete ledelseskontrakter. I kontraktene er blant annet de mål ledelsen skal arbeide mot, og de resultater som skal oppnås, forsøkt spesifisert så godt som mulig. • Konkurranseutsetting. Offentlige virksomheter som står for tjenesteproduksjon, blir konkurranseutsatt (for eksempel renovasjon, veivedlikehold, pleiehjem, barne-

hager). Det innebærer at den offentlige virksomheten som har ansvaret for produksjonen, må konkurrere med private tilbydere. Dersom de taper, blir oppgavene overført til private bedrifter, og den offentlige virksomheten blir nedlagt eller redusert. • Anbudskonkurranse. Det betyr at en rekke oppgaver som tidligere var produsert i offentlig sektor, blir satt ut på anbud til private. • Større vekt på nettverksløsninger og strategiske allianser. Det inngås langsiktige kontrakter med andre offentlige virksomheter eller private bedrifter for å løse oppgavene i offentlig sektor. • Større fleksibilitet og variasjon i tjenestetilbudet.

Kritikerne av denne modellen hevder blant annet at kvasimarkedene ikke fungerer godt nok. Det er vanskelig å fastsette gode internpriser, og de nye løsningene gir ikke nødvendigvis bedre produktivitet. Det hevdes også at konkurranseutsetting i mange tilfeller kun skaper private monopoler og økende kontrollkostnader.

Modell 3: Kulturutvikling

Denne modellen er påvirket av den utviklingen som startet på 1980-tallet, hvor organisasjonskulturen ble trukket fram som en sentral suksessfaktor. Boken In search of excellence (Hvorfor er de beste best?) av Peters og Watermann (1982) er sentral. Her settes det et kritisk søkelys på den instrumentelle rasjonaliteten som blant annet ligger i modell 1. I stedet fokuseres det på verdier, normer, kulturer, ritualer og symboler. På 1990-tallet fikk vi en ny trend med vekt på «den lærende organisasjon» som også kan henføres til denne modellen. I dag ser vi at disse tankene får fornyet kraft gjennom begreper som tillitsbasert og verdibasert ledelse. Denne utviklingen har påvirket både private og offentlige virksomheter. I offentlig sektor kan følgende særpreg nevnes:

• Stor vekt på organisasjonsutvikling og læring • Verdsetting av organisasjonskulturen • Verdibasert ledelse • Vekt på å utvikle symboler • Vekt på personalledelse

Betydningen av kulturelle forhold er kanskje spesielt viktig i profesjoner hvor den enkeltes kompetanse og skjønn betyr mye – for eksempel innenfor helse, omsorg og utdanning. Den enkelte lærer, sykepleier, vernepleier med videre stilles hele tiden overfor oppgaver og problemer som ikke kan løses med henvisning til regler. Samtidig er det vanskelig å gjennomføre konkrete resultatmålinger. I slike situasjoner er det viktig at de ansatte arbeider i henhold til verdier og normer som sikrer en tilfredsstillende kvalitet. De som er kritiske til denne modellen, hevder at vanskelighetene med å forandre organisasjonskulturer og behovet for kontroll er undervurdert.

Modell 4: Serviceledelse

Den modellen representerer et økende fokus på kunden eller brukeren og preger både privat og offentlig sektor. Som særpreg kan nevnes:

• Vekt på servicekvalitet og et klart verdifundament • Opptatthet av brukernes behov og verdier • Ønske om makt tilbake til de folkevalgte • Skepsis til markedsløsninger innenfor offentlig sektor • Vekt på legitimitet

Kritikerne av denne modellen hevder at det er uklart hvilke ideer fra den private sektor som egentlig skal overføres til det offentlige, og de hevder at produktivitetsproblemene blir undervurdert. De hevder også at de som arbeider for denne modellen, har for optimistiske forventninger om de ansattes holdninger til organisasjonens mål.

Disse fire modellene viser at vi står overfor forskjellige utviklingstrekk innenfor offentlig sektor. Modellene vil alle være til stede i de ulike land – men med forskjellig tyngde og utviklingsnivå. Noe av årsaken er at nye modeller for økonomisk styring ikke utelukkende utvikles for å skape bedre effektivitet. De kan like gjerne innføres for at de er moderne. Konkurranseutsetting av offentlige tjenester har for eksempel spredt seg som en bølge over de vestlige land. Det samme gjelder mål- og resultatstyring. Alle fire modellene som er presentert, har etter vår mening positive sider. Men de har også svakheter. Problemet er ofte ikke å finne en ny modell eller en ny metode for styring, problemet er å finne en metode som er tilpasset den enkelte virksomhet og den kontekst som er dominerende.

Utviklingen i Norge er langt på vei den samme som i utlandet. Det ble tidlig reist spørsmål om vi får nok helse, skole, vei og annen offentlig service for alle de milliardene som offentlig forvaltning disponerer (NOU 1991: 28) – noe som dannet grunnlaget for en kontinuerlig moderniseringsprosess av offentlig sektor. Ifølge professor Johan P. Olsen (1993) skulle den offentlige sektors omfang og makt reduseres, og styrings- og organisasjonsformen skulle moderniseres og effektiviseres. Utfordringen var ifølge Olsen (1993:28) å «skape mer rom for spontane samfunnsprosesser gjennom privatisering og deregulering, og å erstatte byråkratisk regelstyring og forhandlinger mellom organiserte interesser med The New Public Management». En mindre, mer fleksibel og kostnadseffektiv sektor med private, markedsrettede bedrifter som forbilde, skulle gi store økonomiske gevinster og revitalisere samfunnet. Oppskriften ble ifølge Olsen marked og management. I dag kan vi konkludere med at Norge i stor grad har innført mange av de styringsmodellene som ligger innenfor New Public Management.

Professor Johan P. Olsen har også pekt på den usikkerhet og forvirring som det nye styringsregimet medfører med hensyn til de ulike samfunnsinstitusjonenes oppgaver,

makt, ansvar, virkemåte og normative begrunnelse. Staten er blitt fragmentert og har mistet mye av sin tradisjonelle styringskraft. Dette har ført til en motsatt og samtidig bevegelse som gjerne kalles revisjonseksplosjonen, med vekt på planer, instruksjon, registreringer, rapporteringer, kontroll og en eksplosiv vekst i kontroll- og tilsynsadministrasjoner på alle nivåer og i alle sektorer av offentlig forvaltning.

Revisjon, granskinger og høringer i kontrollutvalg og kontrollkomiteer er blitt institusjonalisert som en del av offentlig sektors tjenesteproduserende, myndighetsutøvende og samfunnsformende roller. Revisjons- og granskingsrapporter får raskt status som autoriserte sannheter. Rapportenes gyldighet og pålitelighet blir sjelden bestridt.

Reformer i statens budsjettsystem er synlige bevis på denne utviklingen og dokumenterer klare endringer i styringsmåte eller styringslogikk. I Norge er det to hovedlinjer i budsjettreformarbeidet. Den første har vært knyttet til endringer i bevilgningsreglementet. Den andre hovedlinjen gjelder endringer i regjeringens organisering av sitt interne budsjettarbeid, og har gitt seg uttrykk i arbeidet med å utvikle et forpliktende rammebudsjetteringssystem. Delegering av ansvar for (eller frihet til disponering av) ressurser er koblet til mål- og resultatstyring. Dette ble understreket allerede i St.prp. nr. 87 (1989–90, s. 11) og er fortsatt en viktig dimensjon i utviklingen av statlig økonomistyring.

Det er derfor liten tvil om at mål- og resultatstyring fortsatt vil være et viktig element i den offentlige styringslogikken. I økonomireglementet for staten, som siste gang ble justert i 2019, er denne utviklingen slått klart fast. De grunnleggende styringsprinsipper er fastsatt i § 4, og her er det angitt følgende:

Alle virksomheter skal:

a) fastsette mål og resultatkrav innenfor rammen av disponible ressurser og forutsetninger gitt av overordnet myndighet b) sikre at fastsatte mål og resultatkrav oppnås, ressursbruken er effektiv og at virksomheten drives i samsvar med gjeldende lover og regler, herunder krav til god forvaltningsskikk, habilitet og etisk adferd c) sikre tilstrekkelig styringsinformasjon og forsvarlig beslutningsgrunnlag

Departementene skal i tillegg fastsette overordnede mål og styringsparametere for underliggende virksomheter, jf. § 7.

Styring, oppfølging, kontroll og forvaltning må tilpasses virksomhetens egenart samt risiko og vesentlighet.

Det sies videre i «Bestemmelser om økonomistyring i staten» at «Departementet skal i samråd med virksomheten definere behov og avtale omfang og innhold i rapporteringen.