1.3 Interessentmodellen

Rapporteringen skal beskrive måloppnåelse og resultater. Rapportering om resultater kan omfatte innsatsfaktorer, aktiviteter, produkter og tjenester samt effekter i forhold til brukere og samfunn, innenfor hele eller deler av virksomhetens ansvarsområde» (kap. 1.6.1). Det kan altså stilles krav om både en kvantifisering av virksomhetens ytelser og en vurdering av den nytteverdi disse ytelsene har for brukere og samfunnet.

En mer effektiv offentlig sektor har vært en prioritert oppgave for mange regjeringer, og i Bondevik II-regjeringen (2001–2005) legges det vekt på at det skal være en arbeidsdeling mellom det offentlige og brukerne som gjør at de samlede kostnadene knyttet til offentlige tjenestetilbud blir så lave som mulig. I Stoltenberg II-regjeringen (2005–2013) følges dette opp, men samtidig markeres det en ideologisk endring i forhold til tidligere regjeringer og regjeringen går mot konkurranseutsetting og privatisering innenfor velferdsoppgaver som utdanning, helse og omsorg. I Granavolden-plattformen (Solberg II-regjeringen, 2014-2021) heter det: «Arbeidet med innovasjon i offentlig sektor må forsterkes for å sikre gode tjenester, bedre samordning og god bruk av samfunnets ressurser. Tjenestene må ta utgangspunkt i den enkeltes behov og bli mer samordnet på tvers av nivåer og sektorer. Det skal legges til rette for et større mangfold og mer valgfrihet i offentlige tjenester.»

Det store spørsmålet er hva som vil prege de framtidige endringer i offentlig sektor. Mange av teknikkene og metodene fra New Public Management har nok kommet for å bli, men de har også skapt noen dilemmaer og utfordringer som må takles i tiden framover.

Når vi skal analysere en offentlig virksomhet, er det hensiktsmessig å benytte den såkalte interessentmodellen. Her skiller vi ikke mellom grupper som befinner seg utenfor eller innenfor organisasjonen. Alle er viktige når vi skal vurdere grunnlaget for organisasjonens eksistens. Vi kaller disse gruppene for organisasjonens interessegrupper eller interessenter.

Som eksempel kan vi se på en barneskole som ligger i en utkantkommune. Her finner vi blant annet følgende interessegrupper:

• Kommunale myndigheter • Foreldre • Lærere • Ledelse/ansatte i administrasjonen • Bedrifter som leverer tjenester til skolen

Alle disse interessegruppene har et bidrag–belønningsforhold til skolen. De yter et bidrag og mottar en belønning tilbake. De ansatte bruker arbeidskraft og kunnskaper og

mottar lønn og stimulerende arbeidsoppgaver. Elevene bruker tid og evner og mottar en undervisning som øker deres kunnskaper. Foreldrene støtter sine barn og engasjerer seg i skolens virksomhet. Belønningen er et godt undervisningstilbud til elevene. De kommunale myndigheter gir økonomiske midler og legger forholdene til rette for virksomheten. Belønningen er arbeidsplasser, skatt, utvikling av verdifull kompetanse i samfunnet og et godt tilbud til befolkningen.

For at organisasjonen skal bestå, må interessentene helst motta en belønning som oppleves å være større enn bidraget. I hvert fall må belønningen være større enn hva som er oppnåelig i andre organisasjoner. Foreldre som er misfornøyde med skolen, kan flytte til en annen skolekrets eller sende barna til en privat skole. En pasient som ikke er fornøyd med det offentlige helsetilbudet, kan velge et privat alternativ. Det spesielle med mange offentlige tjenester er at det ikke finnes noen alternativer. Men tankegangen kan likevel benyttes. Hvis belønningen er for dårlig i forhold til eget bidrag, oppstår det en misnøye som på et eller annet vis gir konsekvenser. I en skole kan foreldrene sette i gang en aksjon for å fjerne en lærer, de kan utvikle negative holdninger til det offentlige skolevesenet generelt, eller de kan forsøke å skifte skole.

Alle offentlige organisasjoner fungerer på denne måten. Viktige interessenter er politiske myndigheter, ansatte, befolkningen, leverandører, samarbeidspartnere og så videre. Alle har et bidrag−belønningsforhold til organisasjonen. Dersom belønningen oppleves å være for dårlig, forsøker interessenten å skifte til en annen organisasjon. Myndighetene kan for eksempel velge å legge ned en institusjon som fungerer dårlig.

Noen ganger er det vanskelig å vurdere de belønninger som produseres. Foreldrene kan for eksempel ha problemer med å vurdere hvor god undervisningen i en skole egentlig er. Slike situasjoner kan vi ofte finne i den offentlige sektor. Tjenestene som produseres er ikke alltid like synlige, og brukerne mangler forutsetninger for å vurdere kvaliteten. Vi kan også ha situasjoner hvor brukerne feilvurderer belønningene. Til tross for høy kvalitet kan en skole møte ubegrunnet kritikk fra elever og foreldre. For å legitimere sin eksistens kan virksomheten i en slik situasjon forsøke å vise at de har de samme verdier og normer som interessentene. En skole kan for eksempel gjennom brosjyrer, uttalelser og diskusjoner markere at de setter eleven i sentrum, legger vekt på samarbeid mellom lærerne og ønsker å utvikle positive holdninger og verdifulle kunnskaper hos elevene. Skolen kan på den måten skape aksept for sin eksistens blant viktige interessenter.

Dersom interessentene står for forskjellige normer, kan dette være vanskelig. I en skole kan for eksempel en gruppe foreldre legge stor vekt på kreative prosesser i undervisningen, mens en annen gruppe ønsker sterkere disiplin og mer vekt på innlæring av formelle kunnskaper. I et sykehus ønsker myndighetene at det skal legges vekt på rasjonell drift, mens brukerne ønsker at pasientene skal settes i sentrum. Evnen til å håndtere eller reflektere slike motstridende normer er viktig for offentlige virksomheter.

At en organisasjon demonstrerer at den er bærer av bestemte verdier, betyr ikke at disse verdiene reelt sett er til stede i organisasjonen. En skole kan markere sterk vilje

til å utvikle et positivt klassemiljø uten at lærerne i sin daglige virksomhet anstrenger seg for å nå dette målet. På denne måten kan vi ofte finne et dobbeltspill i offentlige organisasjoner – det er forskjell på liv og lære. For å oppnå legitimitet gir virksomheten inntrykk av å følge bestemte normer. For å oppnå effektivitet eller for å tilfredsstille andre interessenter kan virksomheten oppføre seg på en annen måte.

Om enkeltpersoner trekker seg fra organisasjonen, har ikke det noen drastiske konsekvenser. Organisasjonen er alltid på jakt etter nye interessenter, og normalt finnes det andre som kan fylle plassen til den som har trukket seg. Problemene oppstår dersom en av interessegruppene i sin helhet trekker seg ut, og det ikke er mulig å skaffe nye interessenter. I et privat foretak ser vi dette tydelig dersom markedet svikter. Kundene forsvinner, og det er ikke mulig å finne noen nye. Den samme situasjonen kan oppstå dersom leverandørene ikke er villige til å innvilge kreditt, eller de ansatte legger ned arbeidet.

Dersom en av interessegruppene forsvinner, faller grunnlaget for organisasjonen bort. En skole er utenkelig uten elever, og et foretak kan ikke fungere uten kunder. Det er ikke nok å ha interessenter. Interessegruppen må også være slik sammensatt at de totale bidrag som ytes, er tilstrekkelige til å produsere nødvendige belønninger. Uten nødvendige bevilgninger fra myndighetene eller nødvendig kompetanse blant lærerne er det ikke mulig å utvikle et undervisningstilbud som er tilfredsstillende for elevene.

Leverandører Medarbeidere

Offentlige myndigheter FORETAKET Ledelsen

Andre offentlige organer Brukere

Figur 1.1: Normalinteressentmodellen for offentlig sektor.

I figur 1.1 har vi vist et eksempel på en standard interessemodell for offentlige virksomheter. Den anskueliggjør det vi hittil har presentert – en organisasjon kan ses som en koalisjon av interessenter.

I figuren har vi markert seks interessegrupper. Disse kan igjen inndeles i undergrupper eller enkeltinteressenter, og modellen kan derfor gjøres mer eller mindre kompleks. Eksempler på bidrag og belønninger hva disse gruppene angår, er vist i tabell 1.1.

Her har vi bare angitt en del av bidrags- og belønningsstrømmene. I virkeligheten er det en rekke forskjellige former for bidrag og belønninger som overføres mellom organisasjon og interessenter.

I modellen er ledelsen angitt som egen interessegruppe. Med ledelsen mener vi de personer i koalisjonen som har makt og initiativ til å utøve lederatferd, det vil si å delta i et forpliktende målformulerende, problemløsende og språkutviklende samspill. Disse personene trenger ikke nødvendigvis å være ansatte ledere i organisasjonen. En formann i en kommunal nemnd eller en aktiv politiker kan også gjennom sitt engasjement delta i ledelsen. På samme måte kan lederen for den lokale fagforening være en sentral person. Vi snakker altså om den reelle ledelsen. De interessegrupper som den reelle ledelsen representerer, kaller vi den dominerende koalisjon. Dette er en undergruppe av interessentene som i en gitt situasjon har størst innflytelse.

Tabell 1.1: Eksempel på noen bidrag–belønningsstrømmer

Interessegruppe

Bidrag

Politiske myndigheter Kapital, makt, rammebetingelser

Medarbeidere Arbeidskraft

Belønning

Verdiskaping, godt omdømme

Lønn, sosiale ytelser, arbeidsinnhold

Ledelsen Lederatferd Økonomiske, sosiale og psykologiske belønninger

Leverandører Varer, utstyr, tjenester, service Betaling, sikkerhet, eksistensgrunnlag

Brukere

Skatter, avgifter, betaling Tjenester, varer, service Andre offentlige organer Kollegial forståelse, strategisk informasjon Kollegial forståelse, strategisk informasjon

Vi kan konkludere med at eksistensgrunnlaget for en organisasjon består i følgende:

1. Det finnes en gruppe interessenter som er villige til å engasjere seg i organisasjonen fordi belønningene er akseptable i forhold til de bidrag som må ytes. 2. De totale bidrag gir virksomheten et godt nok ressursgrunnlag til å dekke interessentenes behov for belønninger.

3. Organisasjonen er i stand til å markere at den er bærer av sentrale normer og verdier hos interessentene.

De to første punktene forutsetter at virksomheten har høy nok effektivitet, mens det tredje punktet setter krav om legitimitet.

Stabilitet i koalisjonen

En interessent vil alltid legge en relativ betraktning til grunn for sin vurdering av bidrag–belønningsbalansen. Det gjelder for det første i forhold til hvilke alternativer som finnes. En av de ansatte kan slutte dersom han eller hun mottar et godt tilbud fra en annen arbeidsgiver. Myndighetene kan skjære ned bevilgningene til fordel for alternative organisasjoner som fungerer bedre. En student kan søke seg over til en annen høgskole dersom undervisningstilbudet er for dårlig.

For det andre vil interessenten vurdere sin bidrag–belønningsbalanse i forhold til hva tilsvarende interessenter oppnår i samme organisasjon. Medarbeiderne sammenligner lønnen med hva andre ansatte i tilsvarende posisjoner oppnår. Befolkningen vurderer tilbudet i forhold til hva som oppnås i andre kommuner/regioner. Store ulikheter kan lett føre til at noen interessenter verdsetter sine belønninger lavere.

Misnøye med bidrag–belønningsbalansen skaper ustabilitet i koalisjonen, og interessentene vil være på utkikk etter alternative muligheter. Dersom årsaken ligger i interne ulikheter, kan organisasjonen stabilisere situasjonen ved å standardisere belønningene. Lønnsbetingelser for de ansatte, sykehusets tilbud til pasientene, skolens tilbud til elevene, og så videre, kan fastsettes etter enkle og akseptable kriterier. En slik standardisering har vært vanlig praksis i Norge, men i de senere årene har vi sett at delegering av beslutningsmyndighet til lavere forvaltningsnivåer har ført til ulike tilbud. Nå kan vi finne at skoletilbud, barnehagetilbud, sykehjemstilbud med videre kan variere fra kommune til kommune. Årsaken er at de lokale beslutningstakerne har forskjellige prioriteringer.

Problemene er større dersom ustabiliteten kan henføres til organisasjonens strategiske konkurrenter. Dette er organisasjoner som er på jakt etter samme type interessenter. Vi bruker begrepet strategisk for å markere at konkurransen er knyttet til organisasjonens eksistensgrunnlag. Dette gjelder alle interessentgruppene. Det kan være konkurranse om arbeidskraft, brukere, leverandører og ledere. Hva som er viktigst, varierer fra organisasjon til organisasjon. Dersom en strategisk konkurrent tilbyr en bedre bidrag–belønningsbalanse, kan organisasjonen raskt miste viktige interessenter. Det er derfor viktig å kjenne sine strategiske konkurrenter og å holde seg orientert om deres tilbud. En høgskole vil for eksempel følge nøye med på tilbudet både fra offentlige og fra private høgskoler.