Politisk-administrative rammer for barnehageledelse
2. utgave
universitetsforlaget
© H. Aschehoug & Co. (W. Nygaard) AS ved Universitetsforlaget 2024
1. utgave 2014
ISBN 978-82-15-06525-0
Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser.
Uten særskilt avtale med rettighetshaverne er enhver eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk.
Utnyttelse i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning og kan straffes med bøter eller fengsel.
Henvendelser om denne utgivelsen kan rettes til:
Universitetsforlaget
Postboks 508 Sentrum
0105 Oslo
www.universitetsforlaget.no
Omslag: Endre Barstad
Sats: ottaBOK
Trykk og innbinding: Merkur Grafisk AS
Boken er satt med: Adobe Garamond Pro 11,5/14
Papir: 90 g Amber Graphic
SVANEMERKET
Kapittel 7
Kapittel 10
Kapittel
Kapittel 13
Kapittel 14
Kapittel 15 Oppsummering:
Forord
Å være styrer i barnehagen medfører både innover- og utoverrettet ledelse. Et viktig utgangspunkt for denne boka er at styrerrollen har blitt mer utadrettet. Barnehagen har blitt en samfunnsinstitusjon som er godt forankret i det politiske feltet der mange aktører er med på å påvirke offentlig barnehagepolitikk. Denne politikken må barnehageledere ta hensyn til og lede iverksettingen av i sin barnehage. I boka går vi inn på sentrale aktører, konfliktlinjer og prosesser i det barnehagepolitiske feltet. I samsvar med bokas tittel har aktører og prosesser i det politisk-administrative systemet fått en sentral plass. Vi retter også søkelyset mot aktører som ligger rundt dette systemet og påvirker utfallet av beslutningene.
Boka har et samfunnsfaglig perspektiv og er skrevet for studenter og lærere i barnehagelærerutdanningen, nasjonal lederutdanning for styrere i barnehagen samt for forskere med søkelys på utadrettet barnehageledelse. Ellers er hele eller deler av boka også aktuell for andre med interesse for barnehagesektoren. Vi presenterer resultater fra egen forskning og bygger på andres.
En av utfordringene med å skrive en slik bok er at en del sider ved det barnehagepolitiske feltet er lite utforsket. Videre er feltet og barnehagepolitikken i kontinuerlig endring. I løpet av denne skriveprosessen har både nye aktører gjort seg gjeldende og nye saker blitt løftet fram. Det har medført en del endringer og justeringer underveis i skriveprosessen, men et sted må man jo si stopp.
Når ulike deler av boka er skrevet på bokmål og nynorsk, gjenspeiler det forfatternes ulike skriftspråk og hvor hver av forfatterne har hovedansvar for innholdet. Vi står likevel samlet bak hele boka.
Boka er i 2024 revidert ved at den er gjennomgående oppdatert. Det er kommet flere viktige forskningsbidrag om både eiere og kommunal styring. Det innebærer at rammebetingelsene for barnehageledelse endres og blir mer ulike. Større vekt er også lagt på hvor kunnskapsgrunnlaget for barnehagevirksomheten kommer fra, på transnasjonale styringsprosesser og innholdet i den statlige barnehagepolitikken.
12 Forord
Vi vil takke redaktørene Laila Brantenberg, Heidi Norland og Ola Mile Bruland for godt samarbeid med boka.
God lesning!
Kjetil Børhaug Kari Hoås Moen
Kapittel 1
Barnehagesektoren som politisk
felt
Innleiing
Å vera styrar i barnehagen handlar om å ta ansvar for dei indre prosessane i barnehagen, men det handlar også om barnehagen sitt tilhøve til omverda (Børhaug & Lotsberg, 2010; Iversen et al., 2021). Det er viktig å motivera dei tilsette, organisera kvardagen, planlegga året, utvikla nye og betre måtar å jobba på, laga gode rutinar for dei administrative oppgåvene, halda orden på utstyr og bygningar og å sjå til at der alltid er nok folk på jobb. Men det er også viktig å tilpassa seg til nye krav til organisering og pedagogisk arbeid frå eigar og frå offentlege styresmakter. Kommunane stiller stadig større krav til samordning av barnehagetilbodet og oppvekstsektoren elles (Børhaug, 2021). Det er viktig å kunna sikra barnehagen ressursane han treng for å fungera, og desse ressursane kjem utanfrå. Det er viktig å vera fagleg oppdatert, og for mange er det etter kvart vorte viktig å kunna konkurrera om born, ettersom foreldra ofte kan velja ein annan barnehage. For barnehagestyrarar er tilhøvet til omverda eit viktig og samansett ansvar (Børhaug et al., 2011; Børhaug & Lotsberg, 2010; Iversen et al., 2021).
Det er ikkje spesielt for barnehagen at tilhøvet til omverda er viktig, det er det for dei fleste organisasjonar, om enn på ulike måtar (Bolman & Deal, 2004; Scott, 1992). Bedriftsorganisasjonar opererer i ein marknadssituasjon, der tilhøvet til kundar, leverandørar og konkurrentar er avgjerande for om organisasjonen skal overleva. Også frivillige organisasjonar må vera opptekne av omverda, slik at dei får medlemer og andre ressursar. For offentlege organisasjonar er det offentlege styringssystemet viktigare. Då vert tilhøvet til folkevalde organ som gir oppdrag og ressursar, andre offentlege instansar og til innbyggjarar med rett til tenester, viktig.
Mange barnehagar må ta tilhøvet til både marknad og offentleg styring på alvor, og ein del av dei er dessutan frivillige organisasjonar. Dette understrekar kompleksiteten i den omverda barnehageleiarar møter. I denne boka er merksemda i hovud-
Kapittel 1 Barnehagesektoren som politisk felt sak avgrensa til korleis barnehagar er knytte til den offentlege styringa, og kva leiaransvar det inneber. Dette vil vera noko ulikt for private og offentlege barnehagar. Vi skal også sjå på kva leiing i ein konkurransesituasjon inneber. Dette er på sett og vis utanfor temaet om leiing i møte det politiske-administrative rammeverket, men etter som konkurransen i stor grad er eit resultat av politiske vedtak, og fordi konkurransen er ei viktig banehagepolitisk sak, har vi likevel teke det med.
Leiing er å ha ansvar for at organisasjonen skal fungera, og at viktige funksjonar skal verta ivaretekne (Strand, 2001). Tilhøvet til omverda er ein viktig funksjon i organisasjonar, og denne funksjonen må derfor vera ein del av leiingsprosessen og leiaransvaret (Busch, 2013; Strand, 2001). Det overordna spørsmålet som denne boka skal ta for seg, er kva leiing av denne utoverretta funksjonen overfor styringssystemet inneber. Kva form tek slik leiing i praksis, og kva former kan eller bør ho ta? Vi har ein omfattande litteratur om kva barnehageleiing er, og særleg leiing av barnehagen sine indre prosessar er grundig teke opp der (Bølgan & Lysell, 1992; Gotvassli, 1996; Skogen et al., 2007). Vi har færre bidrag om leiing av tilhøvet til omverda, sjølv om dette temaet etter kvart har fått ein noko større plass i litteraturen (Bjerkestrand & Pålerud, 2007; Børhaug & Lotsberg, 2010; Gotvassli, 2013; Ljunggren et al., 2017; Iversen et al., 2021; Østrem, 2015; Østrem et al., 2009).
Det er såleis behov for betre innsikt i denne sida ved barnehageleiinga.
Vi vil altså analysera barnehagen sitt tilhøve til omverda som eit leiingsproblem. Dersom vi skal studera barnehageleiing i forhold til omverda, så må vi klargjera nærare korleis denne omverda ser ut. Vi skal i dette innleiingskapittelet argumentera for at barnehageomverda kan sjåast som eit politisk felt, og kva det vil seia. Leiing må då vera leiing i dette feltet, og vi er opptekne av korleis kjenneteikn ved feltet påverkar kva leiing i barnehagane er.
Dette utgangspunktet vert retningsgivande for oppbygginga av boka. I del I av boka vert spørsmålet om korleis det barnehagepolitiske feltet ser ut, hovudtema. I del II av boka går vi inn på kva leiing vil seia i møte med det barnehagepolitiske feltet. Vi vil her ta utgangspunkt i at vi i det politiske feltet finn prosessar som barnehagen må reagera på, delta i eller vera i forkant av, og leiing vil seia å vareta barnehagen sitt beste i møte med desse prosessane. Vi må derfor legga stor vekt på kva for prosessar i det barnehagepolitiske feltet barnehagen vert påverka av, og kva leiing er og kan vera i møte med desse. På same tid er det innanfor det barnehagepolitiske feltet overordna normer som har konsekvensar for korleis leiing i denne samanhengen bør ta seg ut.
I dette innleiande kapittelet skal vi først definera leiing i møte med omverda med utgangspunkt i leiingsteori, før vi går nærare inn på kva som er meint med omgrepet politisk felt.1 Ut frå dette vil vi formulera meir presise spørsmål og
1 Nokre gangar vil vi nytta omgrepet barnehagesektoren, men vi forstår sektoren som eit politisk felt.
Kapittel 1 Barnehagesektoren som politisk felt problemstillingar om feltet, prosessane i det og leiingsutfordringane det reiser, problemstillingar som vil verta tekne opp i kapitla i del I og II. Til slutt vil vi gjera greie for dei metodiske innfallsvinklane vi har nytta.
Eit leiingsteoretisk utgangspunkt
Vi definerer leiing ved at leiarar har eit ansvar for andre sitt arbeid, det vil seia at dei skal realisera organisasjon sine mål gjennom andre, og dei må derfor påverka andre på ein eller annan måte (Strand, 2001). Dei har dessutan eit særleg mandat frå organisasjonen til å handla på vegner av han og til å påverka dei andre medlemmene i han. Til sist har dei eit ansvar for livsviktige funksjonar i organisasjonen: dagleg drift, overleving og tilpassing til omverda, indre samordning og integrasjon (Strand, 2001, s. 26). Eit viktig aspekt ved leiing er å ta avgjerder i møte med det problematiske, tvitydige og utfordrande. Det problematiske og utfordrande vil ikkje minst vera å finna i organisasjonen sine omgivnader. Desse livsviktige funksjonane kan vi presisera ved hjelp av Adizes sitt PAIEskjema (Strand, 2001, s. 21). Produksjon, administrasjon og integrasjon er innoverretta funksjonar medan den siste, entreprenørfunksjonen, handlar om «å ta utfordringer fra omverdenen» (Strand, 2001, s. 501). Strand definerer denne utfordringa slik: «Det å aktivt holde oppsyn med og bearbeide omverdenen med sikte på en heldig tilpasning, skape nye muligheter ut fra egne forutsetninger og dermed sikre en langsiktig overlevelse for organisasjonen» (Strand, 2001, s. 501). Han deler vidare dette opp i tre hovudtilnærmingar: strategisk leiing, strategisk alliansebygging og innovasjon og nyskaping. Viktige element her kan vera satsingar på nye produkt, visjonar, marknader eller profileringar. Idealet her er bedrifta som må overvaka marknaden og gjera strategiske val av produkt og tenester, pris, marknadssegment og marknadsføring. Dette er ein del av leiing av omverda, men det dekkar ikkje heilt tilhøvet til det politisk-administrative systemet. Særleg dei offentlege barnehagane er underlagde offentleg styring, som dei nok kan påverka, men som dei altså er underlagde. Tilhøvet til slike omgivnader handlar om å fylgja instruks og vedtak, om å implementera vedtak og tilpassa seg budsjett og andre rammevilkår.
For dei private barnehagane er ikkje tilhøvet til styringsverket kjenneteikna av slik hierarkisk underordning sjølv om dei må respektera ei viss regulering. Dette gjeld særleg på kommunenivået. Her har både dei private barnehagane og kommunen stort sjølvstende frå kvarandre, samtidig som lovverket er utforma slik at dei er avhengige av kvarandre. Slik samanbinding av private og offentlege aktørar på delvis like fot kallar ein ofte for nettverksstyring. Styringa ligg ikkje i
eit hierarki, men er noko nettverket må finna ut av. Dette må skiljast frå nettverk i tydinga at leiarar av ulike verksemder møtest i nettverksgrupper for å læra av kvarandre (Busch, 2013). Det treng ikkje ha noko med styringa av sektoren å gjera. Nettverksstyring er ein spesiell type nettverk der styringa av sektoren ikkje ligg over nettverket, og der styringa av sektoren spring ut av korleis aktørane relaterer seg til kvarandre. Nettverksstyring er at det offentlege ikkje har full styringsrett over alle private og offentlege aktørarar, til dømes barnehagar, samtidig som marknadsaktørane (til dømes private barnehagar) ikkje kan klara seg utan støtte og ressursar frå det offentlege. Dei er avhengige av kvarandre, men den offentlege styringa er berre delvis, samtidig som dei private ikkje kan trekkja seg unna stat og kommune og berre satsa på marknaden.
Smith definerer styringsnettverk ved at dei er bygde opp av offentlege og ikkjeoffentlege aktørar som er avhengige av kvarandre for måloppnåing. Dei står i eit langvarig forhold til kvarandre basert på reglar for korleis dei skal møta kvarandre, gjensidig tillit mellom deltakarane samt stor autonomi frå nasjonale styresmakter (Smith 2007, s. 377). I tillegg hevdar Torfing og Sørensen at aktørane er involverte i å produsera offentlege gode, samt at dei deltek i forhandlingar og koordinering av aktivitetar (Torfing & Sørensen, 2005). Det er altså gjennom å byggja og delta i nettverk der ein byggjer opp tillit, samordnar og samarbeider, deler og byter ressursar, at leiaren kan vareta dei livsviktige funksjonane for organisasjonen. Slik forhandlande nettverksleiing er noko anna enn offentleg, hierarkisk leiing og strategisk leiing. I denne boka legg vi til grunn at tilhøvet til omverda, og det politisk-administrative systemet spesielt, har fleire sider. Dette tilhøvet er kjenneteikna av at barnehagen tilpassar og underordnar seg, at barnehagen prøver å påverka, og at barnehagane er kopla til dette systemet gjennom deltaking i nettverk. I nokon grad vil også strategisk marknadsleiing inngå.
Leiingsteorien tematiserer altså relasjonen til omverda som livsviktig for organisasjonen og som eit leiaransvar. Ulike typar omgivnader stiller ulike krav til barnehageleiarar. Offentlege barnehagar er i stor grad underlagde offentleg styring, som gjer at dei må tilpassa seg og implementera dei vedtaka som er gjorde. Samtidig kan dei påverka den demokratiske, offentlege styringa. Private barnehagar kan ikkje frikopla seg frå kommunen og berre satsa på marknaden, men dei er heller ikkje underlagde hierarkisk offentleg styring frå kommunen. Dei deltek meir i ei blandingsform som vi kan kalla for nettverksstyring, der kommunen og dei private ikkje er underlagde kvarandre, men likevel er avhengige av kvarandre og har interesse av å samarbeida. I begge tilfelle er offentleg sektor ei viktig ramme for styrarane.
Vi skal vidare, med hjelp av omgrepet politisk felt, klargjera nærare kva denne offentlege ramma er. Med bakgrunn i desse teoretiske utgangspunkta skal vi så formulera dei meir presise problemstillingane for denne boka si utforsking av
Kapittel 1 Barnehagesektoren som politisk felt 17 korleis barnehagen sine politisk-administrative omgivnader ser ut, og kva leiing er i møte med det. Med denne tilnærminga meiner vi å gripa viktige sider ved barnehagen si omverd, sider som er særleg viktige for leiarar. Barnehageomgivnadene har likevel også andre sider enn dei vi får auga på gjennom omgrepa leiing av tilhøvet til omverda og politisk felt. Rundt barnehagen er det til dømes kulturelle tilhøve, økonomiske prosessar og fysiske tilhøve som vi med denne innfallsvinkelen mister av syne. Ambisjonen i denne boka er ikkje å skriva om leiing i møte med alle sider i barnehagen sine omgivnader, vi avgrensar oss til det politisk-administrative rammeverket, det vil seia til det politiske feltet.
Politisk felt
I alle samfunn kan vi skilja mellom saker og spørsmål som det er semje om, og slike som det ikkje er semje om. Vi er i stor grad samde om mange av grunntrekka i samfunnsorganiseringa og om korleis ulike oppgåver skal gjerast. Det er brei semje om at vi skal ha kommunar, at industri og varehandel skal vera privat, at kulturlivet skal støttast offentleg, og at alle barn skal gå på skule. På mange saksområde er det nokon som fått status som ekspertar, og deira vurderingar vert i stor grad respekterte av andre.
Andre saker er vi usamde om, vi har ikkje eintydige tradisjonar, og vi har ikkje ekspertar og vitskap som kan gi eit svar alle vil respektera. Ofte kan også ekspertar vera usamde. Det er slike saker som er politikken sitt felt, fordi vi ofte må finna fram til ei felles avgjerd også om vi ikkje veit sikkert kva som er rett å gjera. Politikken er den samfunnsordninga som produserer avgjerder der vi ikkje er heilt samde (Offerdal, 1992). Alle samfunn har ordningar for å ta avgjerder der ein ikkje er samd, og der ulike interesser og verdisyn drar i ulike retningar. Alle samfunn har altså ei form for politisk system, eit politisk felt (Østerberg, 1995). Å vera barnehageleiar er å ta ansvaret for barnehagen sitt tilhøve til dette feltet, fordi mange barnehagespørsmål er politiske i denne meininga av ordet.
Politisk konflikt
No er det ikkje alle stridsspørsmål som vert tekne inn i det politiske feltet, mange konfliktar mellom samfunnsmedlemmene vert verande mellom dei. Uvennskap mellom naboar og konfliktar i familien vert gjerne verande i den private sfæren. Men nokre konfliktsaker kan verta forståtte slik at mange kjenner at saka vedkjem dei. Konfliktane vert omformulerte i generelle termar som gjeld alle i samfunnet, og dei vert slik løfta opp på eit samfunnsnivå, eit felles nivå (Schattschneider, 1960). Lenge var konfliktar knytte til overgrep i familien ei privat sak, men særleg
18
Kapittel 1 Barnehagesektoren som politisk felt utover i 1970-åra vart det fleire og fleire som meinte at dette var ei politisk sak, dette var noko som gjaldt oss alle, og dei argumenterte for at overgrep i familien skulle vera ei politisk sak. Saka vart løfta opp på eit politisk nivå fordi mange meinte den høyrde til der. Derfor er lovreguleringa og den offentlege oppfølginga på dette området bygd ut, samtidig som det er ulike syn på korleis desse problema skal regulerast. Slik vert nokre konfliktar definerte i allmenne og ikkje personlege termar, og dei vert viktige i det politiske feltet. Barneoppseding og tilsyn før skulealder var også svært lenge eit felt som ikkje høyrde til i det offentlege, bortsett frå barn med behov for særleg sosiale tiltak (Korsvold, 2005). Konfliktane knytte til dette var dermed private. Den raske utviklinga av barnehagesektoren heng saman med at mange begynte å oppfatta konfliktar knytte til oppseding av barn i førskulealder som noko det politiske systemet skulle ta hand om. Dei konfliktane som gjeld barn i førskulealder, vart løfta inn i det politiske systemet for alvor nokså nyleg (Thoresen, 2009).2 Det var konfliktar om kven som skulle ha ansvaret for barn før skulealder, kven som skulle betala for det, og kva barn i denne alderen hadde behov for.
Det kan vera klargjerande å skilja mellom verdikonfliktar og interessekonfliktar. Med det siste tenkjer vi på nokså konkrete eigeninteresser, behov og krav som ulike politiske aktørar har. Kommunane har interesser i at staten gir dei meir pengar, staten har interesse i å halda dei kommunale utgiftene innanfor visse rammer, foreldre har interesser i lågare foreldrebetaling. Verdikonfliktar kan vera konfliktar om kva som i det heile er verdifullt – er til dømes den kristne kulturarven verdifull og viktig, slik at alle barn bør verta kjende med han? Eller det kan vera konflikt mellom ulike verdiar, til dømes mellom kommunal sjølvråderett og barnehagelærarane sin yrkesetikk, når barnehagelæraren vil ha tiltak kommunen ikkje vil prioritera (Foss & Børhaug, 2014). Mange konfliktar vil ha element av både interesse- og verdimotsetnader. Eit interessebasert politisk standpunkt kan verta forsvart med verdiar, og ofte støttar ein dei verdiane ein sjølv har interesse av. Det er likevel ein skilnad på verdi- og interessekonflikt, ikkje minst er sistnemnde lettare å løysa gjennom kompromiss.
Ut frå dette vil ein analyse av det barnehagepolitiske feltet måtta ta for seg dei konfliktane som går i feltet. Politikk er å ta avgjerder der ulike omsyn og verdiar står i strid med kvarandre, der det må gjerast til dels vanskelege avvegingar (Offerdal, 1992).
Når vi talar om barnehagepolitikken, viser vi til eit sett avgjerder om korleis barnehagen skal vera. Dei vert til på det barnehagepolitiske feltet, det vil seia i eit konfliktfelt. Nokre av desse avgjerdene er generelle, gjeld alle barnehagar og
2 Med denne forståinga av politikk legg vi til grunn eit politikkomgrep som er smalt, samanlikna med eit alternativt politikkomgrep, som inneber at alle konfliktar er politiske.
Kapittel 1 Barnehagesektoren som politisk felt 19 gjeld lenge, andre gjeld færre, er meir spesifikke og kan gjelda berre ei kort stund.
Stortingsvedtak om kor mykje kommunal økonomisk støtte private barnehagar har krav på, og eit vedtak i ein kommune om språktesting i dei kommunale barnehagane er avgjerder som inngår i barnehagepolitikken.
Ut frå dette er eit viktig spørsmål i analysen av det politiske feltet rundt barnehagen kva konfliktar som pregar feltet, og kva for avgjerder og val som er tekne. Desse avgjerdene utgjer barnehagepolitikken på feltet til ei kvar tid. Det sentrale er altså dei avgjerdene som vert produserte på det politiske feltet. Slike avgjerder tekne i kommunestyret eller andre stader får konsekvensar for barnehagen, og det er derfor barnehageleiaransvaret inkluderer tilhøvet til det politiske feltet.
Sjølv om det politiske feltet er naudsynt fordi vi må leva med konflikt, er det også ulike sider ved offentleg verksemd som det over tid vert semje om. Det politiske feltet forvaltar også ordningar og tiltak alle er samde om, i alle fall ei stund. Men det er høvet til å finna løysingar mellom ulike interesser og verdiar som er grunnkjenneteiknet på politikken.
Aktørane på feltet
Dei som tek politiske avgjerder, eller som påverkar andre som tek avgjerder, kallar vi for politiske aktørar. Viktige spørsmål er kven dei er, og kva relasjonar dei har til kvarandre og til dei politiske konfliktane på feltet. Aktørane er i stor grad grupperte rundt saksfelt, og denne gruppa av aktørar kan vera stabil og ha stor makt. Somme tider kallar ein denne gruppa for eit segment, for å understreka den tette, lukka karakteren dei har (Olsen, 1978). Eit godt organisert segment med ressurssterke aktørar kan vera svært handlekraftig.
Dei aktørane som inngår i segmentet, er for det første, og kanskje viktigast, forvaltningsorganisasjonane som er involverte. Ofte vil det vera eit departement med underliggande direktorat og ytre etat (det kan gjerne vera eit regionalkontor som kan iverksetja tiltak, til dømes Statsforvaltaren). Departementet inkluderer også statsråden. Stortingspolitikarar er spesialiserte i sakene til den stortingskomiteen dei sit i, og i eit segment er det ein stortingskomité som primært jobbar med sakene til det eine segmentet.
Viktige er også interesseorganisasjonar på området, dei har ofte tette og stabile band til forvaltninga. Dei konsulterer kvarandre jamleg. Vi har til dømes mange analysar av kva rolle dei ulike lærarorganisasjonane har spelt politisk (Slagstad, 1998; Grov & Michelsen, 2005; Helsvig, 2017). Interesseorganisasjonane har kontakt med forvaltninga ved hjelp av både faste samarbeidsutval og råd, og ved at dei er med i utval og komitear som utgreier saker over eit kortare tidsrom. Dette nettverket av råd og utval vert kalla korporativisme. Det er bygd ein god del ned dei siste tiåra, men er framleis viktig. Interesseorganisasjonar tek også
20 Kapittel 1 Barnehagesektoren som politisk felt kontakt med folkevalde politikarar (lobbyverksemd), dei prøver å få oppslag i media, og dei brukar forsking og utgreiing for å støtta sine krav.
I segmentet inngår også forskingsinstitusjonar og konsulentselskap som forsyner feltet med ny kunnskap om feltet og dei problema og prosessane som skjer der, og som utviklar ny kompetanse og metodar for å løysa problem. Lærarutdanningsinstitusjonane og andre pedagogiske forskingsmiljø vil også vera viktige på barnehagefeltet.
Innanfor segmentet rår det stor semje i dei viktige spørsmåla, og stabile mellomløysingar og kompromiss regulerer det dei er usamde om. Dei politiske konfliktane ville her i stor grad gå mellom det rådande synet i segmentet og andre syn som vart haldne utanfor. Olsen sitt syn var at staten i stor grad var bygd opp av segment som styrte kvart sitt politiske felt, og som i liten grad var samordna eller underlagde overordna styring (1978). Det er ein kritikk som framleis vert retta mot statsapparatet.
Likevel har mange halde fram at det finst få, kanskje ingen segment som er berre sterke, lukka og konsensusorienterte. For det første er aktørkonstellasjonane på eit politisk felt ofte i endring (Jacobsen, 1978). Dei siste to tiåra har lærarane sine organisasjonar i stor grad vorte kopla ut av utdanningspolitikken og mista mykje av den nære kontakten dei hadde hatt med departementa og andre forvaltningseiningar (Grov & Mikkelsen, 2005; Helsvig, 2017). I det same tidsrommet har Private Barnehagers Landsforbund (PBL) og Foreldreutvalet for barnehagen (FUB) kome til. Det vert ut frå dette eit viktig spørsmål kva for aktørar som i det heile er inne i det barnehagepolitiske feltet, og korleis dette endrar seg. Dette vert ei hovudsak i kapittel 3, 4 og 6. Meir nyleg er NHO og Virke komne til barnehagefeltet fordi dei har teke til å organisera private barnehagar.
Ein kan skilja mellom politikkfelt som klarar å halda andre sine problemdefinisjonar unna, og dei som ikkje klarar det (Jacobsen, 1978). Nokre felt kan ha så sterke aktørar at dei kan tvinga andre politiske felt til å ta omsyn til deira problem. Dei vert ein premissleverandør til andre felt, slik til dømes arbeidsmarknadspolitikken og næringspolitikken legg føringar på og stiller krav til utdanningspolitikken. Utdanningspolitikken har ikkje same kraft den andre vegen. Utdanningssektoren er kan henda eit døme på det motsette: premissmottakar frå andre segment. Dette er eit viktig spørsmål i vår analyse av det barnehagepolitiske feltet: Er barnehagefeltet lukka, ein premissleverandør til andre eller ein mottakar av andre sine problem som ein vil at barnehagen skal løysa? Vi skal særleg sjå på dette i kapittel 9.
Om eit politisk felt (eller segment) er premissmottakar eller premissleverandør, heng sjølvsagt saman med kor sterke aktørane på feltet er. Dersom ein har eit eige departement med ein eigen statsråd og ein eigen stortingskomité, er det ein for-
1
som politisk felt 21
del. Det er også ein fordel om ein har ein sterk profesjon, og om ein har store og sterke interesseorganisasjonar og forskingsinstitusjonar inne i feltet. Tilsvarande betyr det mykje korleis barnehagesaker er plasserte i det kommunale avgjerdssystemet. Er det organisasjonseiningar, tilsette og kommunepolitiske organ som er særleg opptekne av barnehage?
Ein profesjon er ei yrkesgruppe som er kjenneteikna ved at dei har stor fagleg autoritet på det ein definerer som sitt domene eller spesialfelt (Abbott, 1988). Ein sterk profesjon kan med støtte i faglege argument få gjennomslag også i politiske saker fordi det faglege og det politiske glir over i kvarandre i nokon grad. Men det er ingen som gir nokon slik autoritet utan vidare, det er oftare slik at profesjonell autoritet er noko yrkesgrupper kjempar fram over lang tid. Det er ulike syn på kva som gir slik autoritet og kontroll over domenet. Den tradisjonelle forståinga er at ein sterk fagleg status krev ei langvarig, akademisk utdanning, og aksept for at denne utdanninga er den som gir den beste kompetansen på eit bestemt problemfelt (Torgersen, 1994). Det er ei krevjande oppgåve for ei yrkesgruppe å byggja opp eit akademisk studium som sitt kompetansegrunnlag, og ikkje alle lukkast. Også barnehagelærarane har gjort det, sjølv om det har vore ulike syn på kva vekt den akademiske og den praktiske kompetansen skal ha.
Slik sett er det viktig at ein no byggjer ut barnehageforskinga, etablerer masterstudium og det vert teke doktorgradar på barnehagetema. I tillegg vil ein sterk profesjon ha monopol på eit sett stillingar, slik juristane har, og slik barnehagelærarane også i stor grad har. Den makta det gir å ha stillingsmonopol, er ein av fleire faktorar som gjer dispensasjonsproblematikken så viktig i barnehagepolitikken.
Ein profesjon vil også ha organisasjonar som alle i utdanningsgruppa er med i. Her vert det felles verdigrunnlaget og faglege standardar haldne ved like og utvikla, og avvikarar kan korrigerast gjennom korreks. Profesjonen vert slik samla, og det gir politisk gjennomslag (Frostenson, 2012). Ikkje minst er det viktig for profesjonen å fylla stillingane i dei forvaltningsorgana som regulerer feltet han arbeider på, slik medisinarane fyller helseforvaltninga.
På dei fleste politikkfelt viser forskinga at også det internasjonale nivået i stigande grad er inne (Held & McGrew, 2003; Jones, 2010). Utdanning vert vevd inn i transnasjonale system av samarbeidsorganisasjonar og ekspertnettverk (Steiner-Khamsi, 2016), som organiserer erfaringsutveksling, dokumentasjon og tilbyr ressursar. Det er ein tendens til at det internasjonale nivået fremjar standardisering ut frå ein logikk om dersom ein skal samanlikna land, og samanlikna god og dårleg praksis for å finna den beste praksis, så må ein ha klare standardar å gå etter. Det vert jamleg gjort internasjonale målingar og rangering av utdanning, og i dei landa som kjem svakt ut på rangeringa, aukar presset for reformer slik
Kapittel 1 Barnehagesektoren som politisk felt at ein kan gjera det betre neste gang. Til dømes er OECD i ferd med å verta ein premissleverandør til norsk barnehagepolitikk.
Vi må skilja mellom dei aktørane som er ein del av det offentlege systemet, og som har ein demokratisk forankra autoritet til å ta avgjerder, og dei aktørane som ligg rundt systemet, og som prøver å påverka forvaltninga og dei politiske organa og deira formelle avgjerdstaking, slik som interesseorganisasjonar, aksjonsgrupper og til dels profesjonar. Massemedia er på den eine sida ei plattform og ein arena der andre aktørar fremjar sitt syn og kritiserer andre, men massemedia påverkar også politiske prosessar ut frå eigne vurderingar, ikkje minst gjennom kva saker dei tek opp. Når media tek opp ei sak, er det vanskeleg for dei andre aktørane ikkje å gjera noko med saka, derfor rettar aksjonsgrupper seg ofte mot å få media til å ta deira sak opp. Ein seier gjerne at massemedia set ein dagsorden for dei andre aktørane.
Ofte kallar vi dei aktørane som er ein del av det offentlege, for det politisk-administrative systemet. Eit viktig skilje innan det politisk-administrative systemet gjeld relasjonen mellom folkevalde einingar på den eine sida og forvaltningseiningar og tenesteproduserande einingar på den andre. Folkevalde einingar, med Stortinget og kommunestyra som dei viktigaste, er nokså få, og medlemmene der vert oftast skifta ut etter nokre valperiodar. Kommunestyremedlemmene er som regel også berre fritidspolitikarar, dei har anna arbeid utanom. Regjeringa og formannskapet er ikkje direkte folkevalde, men dei er så tett knytte til storting og kommunestyre at vi også tek dei med når vi talar om politikarane eller folkevalde organ. For også dette er organ som vert sette saman ut frå valresultatet. Kommunestyret oppnemner dessuten ei rad andre råd og styre i kommunen.
På den andre sida har vi dei offentleg tilsette som jobbar i ulike forvaltningsorgan, det vil seia i departement og direktorat, og i kommunar og fylkeskommunar ved den sentrale administrasjonen, som er leia av kommunedirektøren. Under der igjen har vi dei tenesteproduserande einingane i velferd, forsvar, samferdsle og alle dei andre politikkfelta. Nokre gangar ser ein at det vert skild mellom overordna forvaltning og tenesteproduksjon. Andre gangar vert ordet forvaltning nytta som ei fellesnemning for begge delar. Forvaltning er eit ord som vert nytta fordi desse organa har ansvaret for å forvalta (bruka og fylgja opp) eit lovverk. Dei skal også forvalta budsjettet, det vil seia bruka pengar slik dei folkevalde har avgjort i budsjettet. Andre gangar vert ordet offentleg administrasjon eller berre administrasjon brukt. Det er fordi ein også kan seia at desse organa administrerer dei lovvedtaka og løyvingane som er bestemte av dei folkevalde organa.
Det hender også at ein nyttar ordet byråkratiet om alle desse einingane, eller det offentlege byråkratiet. Byråkrati er ein bestemt måte å byggja opp organisasjonar på, som historisk har dominert den offentlege forvaltninga. Det viktigaste
Kapittel 1 Barnehagesektoren som politisk felt 23 kjenneteiknet på denne organisasjonsforma er at dei tilsette der i all hovudsak tek avgjerder baserte på reglar. Dei får inn saker og gjer vedtak om desse sakene. Vedtaka kan vera avslag, godkjenning, tildeling av støtte eller straff basert på kva regelverket seier. Om reglane er gode eller dårlege, er ikkje dei tilsette ansvarlege for. Eit byråkrati er hierarkisk bygd opp, slik at kvart nivå kan overvaka at nivået under respekterer reglane, og slik at vanskelege saker som reglane ikkje passar på, kan sendast oppover til overordna med rett til å avgjera tvilstilfelle. All sakshandsaming skal vera skriftleg, og dei tilsette er pliktige til ikkje å blanda personlege vurderingar inn i arbeidet sitt. Dei vert tilsette på grunnlag av fagleg kompetanse og gjer karriere nedanfrå og oppover i byråkratiet (Christensen et al., 2009). Fordi den offentlege forvaltninga har forvalta eit regelverk, har ho i stor grad vore byråkratisk organisert, og ho vert derfor ofte kalla for «byråkratiet». Til tider kan slike organisasjonar verta omstendelege og langsame (fordi regelverket kan krevja tidkrevjande prosedyrar), og derfor kan ordet byråkrati også ha eit kritisk forteikn. I vår tid er ikkje alle forvaltningsorgan byråkratisk organiserte, men til dømes Skatteetaten er nok i stor grad framleis byråkratisk organisert.
Det tradisjonelle synet har vore at forvaltning og tenesteproduksjon i størst mogeleg grad skal vera lojale iverksetjarar av vedtak gjort av folkevalde organ, og at dei skal forvalta det lovverket som Stortinget har gitt. I den grad det er slik, er ikkje forvaltning og tenesteproduksjon politiske aktørar; dei gjer ikkje val i det politiske feltet, dei berre gjennomfører det som er bestemt. Men dette er berre ein del av biletet (Jacobsen, 1997). Forvaltninga og dei tenesteytande ledda er viktige deltakarar i politiske val, kanskje dei viktigaste.
Dei grunnleggande årsakene til det er for det første at dei har ein kapasitet og ein kompetanse som ingen andre aktørar har, heller ikkje dei folkevalde. Dei få folkevalde har ikkje innsikt og tid nok til å setja seg godt inn i særleg mange saker, og dei må stola på dei råda dei får frå forvaltninga, før vedtak skal fattast. Ofte gjer dei folkevalde vedtak om at store saksfelt vert delegerte til forvaltninga si faglege vurdering. For det andre er eit politisk felt prega av motstridande omsyn, som vi nemnde ovanfor. Når ein fattar politisk vedtak, vert vedtaka ofte sprikande fordi ein skulle prøva å sameina ulike syn. Eller ein gjer med vilje vedtaket uklart, slik at alle kan kjenna seg innanfor den formuleringa som er laga. I begge tilfelle må dei som skal setja vedtaka ut i livet, det vil seia forvaltninga, gjera dei eigentlege vala mellom det som sprikar, eller presisera det uklare. Det varierer over tid kor mykje dei folkevalde overlet til forvaltninga. Politiske felt er dynamiske og endrar seg, dei skiftar mellom kontraksjonsfasar og detraksjonsfasar (Jacobsen, 1978). Når eit politikkfelt er i ein kontraksjonsfase, vil det seia at dei folkevalde si interesse for feltet aukar, og styringa med forvaltninga vert då stramma til. I ein detraksjonsfase skjer det motsette. Fordi konfliktnivået
Kapittel 1 Barnehagesektoren som politisk felt er lavt eller feltet vert sett som mindre viktig enn andre felt, vil dei folkevalde då i aukande grad overlata feltet til forvaltninga eller kanskje også overlata det til private, som ikkje vert regulerte i så stor grad. Eit svært viktig spørsmål er om barnehagepolitikken er i kontraksjon eller detraksjon.
Så langt har vi skissert aktørar på det nasjonale nivået. I Noreg er også kommunane ein svært viktig del av det politisk-administrative systemet. Dei er ein del av det politiske feltet på den måten at kommunen tek avgjerder om barnehagane, samtidig som det lokalt er ulike verdiar og interesser som gjeld korleis desse avgjerdene skal vera.
Kommunane i Noreg er ikkje ein del av staten, dei er sjølvstendige. Staten kan rett nok endra kommunelova som gir kommunane dette sjølvstendet, men med denne lova har kommunane i prinsippet same fridom som andre organisasjonar, som berre kan regulerast gjennom særleg lovgiving. Internt er kommunane organiserte nokså parallelt som staten, med folkevalde organ og ei underliggjande forvaltning som førebur og iverkset kommunestyret sine vedtak. Den kommunale sentralforvaltninga styrer dei ulike tenesteytarane, til dømes barnehagen. Ulike aktørar – massemedia, interesseorganisasjonar og ikkje minst aksjonar – prøver å påverka kommunen.
Kommunane er lokalt sjølvstendige, demokratiske organ som kan gjera det dei vil, så lenge det ikkje er forbode. Mange velferdsordningar har ei historie i at føregangskommunar sette i gang nye tiltak som seinare vart vanlege overalt. Slik er det også med barnehagane, der bykommunane var tidleg ute med å tilby kommunale barnehagar. Dette lokale handlingsrommet er likevel avgrensa av at staten gjennom lovvedtak har pålagt kommunen ansvar for å tilby ei rad ulike tenester innanfor oppvekst, helse, eldreomsorg, kultur og utbygging.
Barnehagelova (2005) gir kommunane ansvaret for at det er barnehage til alle, og kommunane løyser det på ulike måtar, noko dei har høve til innanfor ei generell lov. Det medfører at den kommunale delen av det politiske feltet er svært viktig, og at dei ulike aktørane og prosessane der er svært viktige for barnehageleiarar.
Struktur
og institusjonalisering
Vi har over gjort greie for at det politiske feltet er kjenneteikna av små og store konfliktar mellom verdiar og interesser som er løfta opp på eit felles, offentleg nivå. Ulike aktørar prøver å påverka avgjerder der verdiar og interesser står på spel. Men sjølv om det er mange aktørar og mange meiningar, er det ikkje anarki og kaos. Tvert om, barnehagefeltet er kjenneteikna av strukturar som formar åtferda til dei politiske aktørane. Det er mangt som skapar struktur. Stabile maktkonstellasjonar og alliansar, til dømes mellom Arbeidarpartiet og LO, skapar struktur. Det same gjeld reglar som definerer maktrelasjonar mellom aktørar, slik parla-
mentarismen definerer makttilhøvet mellom storting og regjering, og mellom kommunestyre og kommunalforvaltninga. Der er formelle reglar for prosessen for ulike typar saker, til dømes budsjettprosessen, og kva steg sakene skal gå gjennom. Der er sterke kulturelt definerte verdiar og normer som pregar alle aktørane på feltet, og som regulerer korleis dei kan handla for å fremja sitt syn. Til saman utgjer slike element ei avklaring av kva for aktørar som skal vera involverte i kva for saksfelt, og korleis det kan skje.
Strid om viktige saker vil i ein del tilfelle enda med eit avgjerdsutfall som vert ståande. Striden mellom barnehagen som heildagstilbod og korttidsbarnehagen enda nok i stor grad med at barnehage måtte forståast som eit heildagstilbod. Nokre viktige verdiar vert det over tid stor semje om, til dømes at leik er viktig i den norske barnehagen. Ein del måtar å organisera seg på vert etter kvart einerådande, sjølv om andre måtar også kunne vore brukbare. Å organisera tilbodet i ein årsplan er til dømes ei slik organisatorisk løysing som er lovbestemt og nokså sjølvsagt. Men den var ikkje like sjølvsagt for nokre år sidan. Dette kallar vi institusjonaliseringsprosessar. Når forståingar av ulike mål for verksemda, måtar å løysa problem på, verdiar og organisasjonsoppskrifter vert sjølvsagde og felles for heile det politiske feltet, vil vi seia at dei er institusjonaliserte (Christensen et al., 2009). Dei fleste politiske felt er prega av slike institusjonaliseringar, ikkje minst gjeld det måten å organisera verksemda på (Røvik, 2007). Slike institusjonar er ikkje eit resultat av at ein har funne den rette løysinga. Det er oftare eit resultat av at ei løysing blir den vanlege, at den vinn fram i kampen mot alternativa eller at eit kompromiss vert varig. Når slike institusjonar først er etablerte, er dei vanskelege å endra, og dei vil forma feltet og politikken i lang tid framover. Det utløyser gjerne stor motstand dersom nokon utfordrar ein slik institusjonalisert standard. Også i det barnehagepolitiske feltet vil vi finna slike institusjonaliserte standardforståingar, verdiar og organisasjonsformer. Men det barnehagepolitiske feltet er likevel høvesvis nytt i det offentlege styringssystemet og er, meir enn mange andre felt, framleis i ferd med å ta form. Det betyr at det er no mange standardar vert lagde, som vil forma feltet i framtida. Det gjer det ekstra viktig å kunna påverka kva som skjer på det barnehagepolitiske feltet.
Demokratiske normer
Det er mange prosedyrekrav i offentleg sektor som kan vera krevjande og tek tid, men som er der for å sikra demokratisk styre. Forslag må på høyring, og ei sak må ofte innom mange instansar før vedtak kan gjerast. Prosessen skal vera offentleg med innsyn for alle, og organisasjonar og grupper kan blanda seg inn og meina og forstyrra. Det har dei rett til. Sakene vert ofte avgjorde i kompromiss, der partane må godta noko dei er imot, for å få gjennomslag for noko anna. Det tek
Kapittel 1 Barnehagesektoren som politisk felt lang tid, og utfallet er ofte berre delvis det ein ynskte seg, fordi eit kompromiss var naudsynt.
Demokratiet er lett å kritisera fordi det er omstendeleg og gir kompromiss i staden for klare val. Demokratisk styre har den seinare tida vore under press og tilbakegang i verda, med argument om at ein treng tydeleg leiing. Det er likevel fleire avgjerande fordelar med demokratiet. For det første gir det styring og regulering legitimitet slik at folk aksepterer det. Demokrati legitimerer makt og styring fordi vi alle har kunna påverka utfallet i alle fall litt. For det andre er den langdryge, og ikkje veldig elegante, avveginga av mange omsyn ei kvalitetssikring som gjer at ting er gjennomtenkte, og at einsidige og uheldige innfall ikkje får same gjennomslag som dei kan få i eit styresett der makta er svært konsentrert i ei sterk leiing som ikkje treng lytta til motførestillingar. For det tredje er demokrati eit vern mot at den offentlege makta skal kunna overkøyra fridomen og rettane til den einskilde.
Men det er ulike syn på kva desse demokratiske spelereglane er. Dei fleste er nok samde i at menneskerettane ligg i botn for demokratiet, og at demokratiet må innebera at folket skal ha makt over dei politiske avgjerdene, men det er ulike syn på kva form denne folkemakta skal ta. Vi kan skilja mellom nokre hovudsyn som det er ei viss spenning imellom, men som til saman utgjer dei demokratiske spelereglane. Dei er viktige for diskusjonen av i kva grad barnehageleiarar kan prøva å påverka den politiske styringa dei vert påverka av (sjå kapittel 11).
På den eine sida finn vi eit tradisjonelt og noko smalt demokratisyn, gjerne kalla konkurransedemokratiet. Det politiske livet i eit demokrati er ein konkurranse om makta mellom elitar. Elitane er grupperte i politiske parti som konkurrerer i val. Slik konkurranse sikrar mot maktmisbruk, fordi dårlege elitar vil verta kasta i neste val. Politisk deltaking er såleis avgrensa til val mellom konkurrerande leiarskap som veljarane overdrar eit styringsmandat til, for ein heil valperiode. Sagt på ein annan måte er demokrati retten og høvet til å kasta dei styrande. Politisk deltaking utover valdeltaking og det å diskutera politikken mellom vala er ikkje ynskjeleg (Held, 1996, s. 189; Pateman, 1970, s. 5). Dei valde styrande bør ikkje kunna gjennomføra lite gjennomtenkte og uforstandige tiltak heilt fritt (Schumpeter, 1976). Dei konkurrerande elitane bør vera av særleg høg kvalitet når det gjeld kompetanse og etisk standard. Vidare må forvaltninga ha ei nokså uavhengig stilling som inkluderer karrierevern. Det vil gi dei eit grunnlag for faglege innvendingar og vurderingar som grense for dei valde elitane si maktutøving (Schumpeter, 1976, s. 293–294).
Andre oppfatningar av demokratiet er på sett og vis ulike utvidingar av kva demokrati er, kor det skal gjelda, og kven som kan delta. Pluralismen er ei vidare-
som politisk felt 27 føring av sentrale element i konkurransedemokratiet, samtidig som ein her går utover det (Faulks, 1999). Til dømes vil demokrati i ei pluralistisk forståing gi rom for langt fleire aktørar i det politiske livet enn dei valde elitane, partia deira og folket i val. Statsapparatet består sjølv av mange einingar som har interesser dei søkjer å vareta. Dei er ikkje berre lydige instrument (Dahl, 1956, s. 136–137), dei representerer ofte i stor grad samfunnsinteresser på sitt saksfelt. Vidare vil mange interessegrupper i samfunnet organisera seg for å fremja sine verdiar og interesser. Så sant folk organiserer seg, er det politiske systemet nokså ope for folkeleg påverknad. Slik blir makta spreidd, og det hindrar tyranni. Men det er ikkje dermed sagt at alle har like stor makt. Økonomiske interesser, dei store masseorganisasjonane og partia har ei særleg dominerande rolle (Lindblom, 1977).
Det deltakardemokratiske perspektivet som vert utvikla frå 1960-åra, er oppteke av direkte deltaking frå den einskilde i avgjerdsprosessar (Lafferty, 1983). Denne retninga byggjer dels på kritikk av pluralisme og konkurransedemokrati som ikkje gir borgarane god nok styring over eige liv (Held, 1996). Den som ei sak har konsekvensar for, må ha rett til å påverka direkte. Eit tillleggsargument er at politisk deltaking har ein sterk, dannande verknad på dei som er med (Pateman, 1970). Gjennom politisk deltaking i politiske avgjerdsprosessar kan borgaren læra korleis eigne interesser og verdiar må sjåast i ein større samanheng, det er her etisk refleksjon for fellesskapen kan utviklast, og det er her, i samvirket, at den einskilde best kan skapa det gode liv for seg sjølv. Det representative demokratiet, som ein også treng, føreset lokal, direkte deltaking som gir den danninga av borgarane som representativt demokrati byggjer på. Direkte deltaking er innført på ei rad område. For det første på grunnplanet i organisasjonar og politiske parti. For det andre ved desentralisering til kommunalt nivå, der direkte kontakt med borgarane er viktig. For det tredje i lokalsamfunn og fritidsorganisasjonar der folk deltek og løyser oppgåver dei sjølve meiner er viktige for dei. For det fjerde på arbeidsplassen, der alle arbeidstakarar vert venta å ta ansvar, seia ifrå om kritikkverdige tilhøve og bidra i samarbeid. Aksjonsdemokrati og til dels også gallupdemokrati (det vil seia at meiningsmålingar som viser standpunkt i einskildsaker har autoritet i forhold til dei folkevalde mellom vala) er deltakingsformer som stør seg på deltakardemokratisk tenking (Olsen & Sætren, 1980).
Direkte aksjon er svært vanleg og finn nye former i sosiale medium.
Det deliberative perspektivet på demokrati inneber ikkje avvising av val, interesseorganisasjonar eller ulike former for direkte demokrati. Men det inneber ein kritikk av at demokratiske prosessar vert reduserte til kamp og forhandling mellom særinteresser. Det alternative demokratiidealet som her vert halde fram, er den frie deliberasjon (diskusjon), der det betre argumentet skal ha forrang, og
Kapittel 1 Barnehagesektoren som politisk felt der dialogen skal vera herredømefri og søkja mot ekte konsensus om mål, strategi og tiltak som alle kan einast om, fordi dei er det beste for fellesskapet (Weigård & Eriksen, 1998).
Deliberativt demokrati kan ein ta meir eller mindre bokstaveleg. At alle skal delta til alle er samde, er knapt mogeleg. Oftare legg ein her vekt på den offentlege samtalen og den offentlege debatten, og på viljen til å finna samlande løysingar i ein del særs viktige saker og spørsmål.
Desse ulike syna på demokrati sameksisterer, og når det vert tala om demokrati, varierer det kva demokratiidé ein har i tankane. Som vist over vil vi også i politisk praksis finna sterke spor av alle dei ulike formene. Dei som deltek i det politiske livet, må gjera det i samsvar med slike prinsipp, og det gjeld også barnehagelærarar dersom dei som samfunnsmedlemmer, gjennom sine organisasjonar eller som tilsette og leiarar i barnehagane, vil påverka barnehagepolitikken.
Problemstillingar
Vi har teke utgangspunkt i at barnehagelærarar som skal ha eit leiaransvar for barnehagen, må vareta også tilhøvet til barnehagen si omverd. Ein del av denne omverda er det offentlege styringssystemet, som vi kan forstå som eit politisk felt, der ulike aktørar på alle styringsnivå påverkar avgjerder og tek avgjerder i saker der det er ulike syn på kva barnehagen skal vera, og kven den er til for. Leiing er å vera ein del av og relatera seg til slike prosessar på ein eller annan måte.
Dette reiser fleire viktige delspørsmål og problemstillingar som denne boka skal kasta lys over. For det første: Kven er dei ulike aktørane på feltet, kva er dei opptekne av, og kva har dei eit særleg ansvar for? Kva for stabile relasjonar og makttilhøve pregar tilhøvet mellom dei? Er nokon av dei sterkare enn andre? Er barnehagefeltet ein premissleverandør til andre felt eller ein mottakar av problem andre vil at feltet skal løysa? Kva er dei viktigaste konfliktane på feltet, og kor står politikken i forhold til desse i dag? Dette er hovudspørsmåla i del 1 i denne boka. Vi skal derfor først, i kapittel 2, gjera greie for nokre sentrale konfliktlinjer på barnehagefeltet, og i kapittel 3–8 gjera nærare greie for dei ulike aktørane, korleis relasjonane mellom dei utgjer ein stabil struktur, og kva dei har vore opptekne av i barnehagepolitikken.
For det andre: Kva kjenneteiknar dei avgjerdsprosessane som går føre seg i det politiske feltet, og korleis kan barnehageleiarar delta i desse anten som aktørar eller som mottakarar av utfall av slike prosessar? Dette er tema i del II. I kapittel 9 skal vi drøfta i kva grad barnehagefeltet er lukka, eller om det er ope mot andre politikkfelt. Av plassomsyn kan vi berre gjera det med vekt på lokalt nivå.
Vi skal sjå på kva politiske prosessar nærare bestemt er (kapittel 10), kva leiing er i forhold til politiske avgjerdsprosessar (kapittel 11), og vi skal sjå på kva leiing er etter at vedtaka er fatta, i møte med ulike styringsformer (kapittel 12). Vi skal bruka kapittel 13 til spørsmålet om korleis og innanfor kva rammer den einskilde barnehage til slutt gjer politiske val i si lokale iverksetting av politisk styring. På mange politikkfelt har ein gjennom politiske vedtak innført større eller mindre element av konkurranse. Dette er også tilfellet i barnehagesektoren, og vi skal bruka kapittel 14 på kva leiing er i ein konkurransesituasjon.
Metodar
Vi har i denne innleiinga teikna opp eit stort tema og reist mange spørsmål. For å svara på og drøfta desse spørsmåla vil vi kombinera fleire metodar. Vi vil for det første trekkja inn tidlegare forskingsbidrag. På nokre område finst det mykje forsking, på andre mindre. For det andre vil vi bruka data som er samla inn i to store prosjekt. Det eine, Styringsutfordringar, organisasjon og leiing i barnehagesektoren (SOL), var eit samarbeid mellom Rokkansenteret ved Universitetet i Bergen og Høgskulen i Bergen. Det var finansiert av Norges forskningsråd. Prosjektet gjekk frå 2008 til 2010. Her vart det samla inn intervjudata frå styrarar og tilsette i ti barnehagar, og det vart gjennomført ei spørjeskjemaundersøking som gjekk til alle styrarar i landet. Dette vil vi omtala som SOL-studien, sjå Børhaug et al. (2011) for nærare detaljar om dette materialet. Det andre prosjektet vart starta i 2012. Det heiter Leiing for læring (forkorta LfL her) og var eit samarbeid mellom Dronning Mauds Minne Høgskole for barnehagelærarutdanning, Høgskulen i Nord-Trøndelag og Universitetet i Bergen. Også dette prosjektet var støtta av Norges forskningsråd. I dette prosjektet er det samla inn intervjudata frå 16 barnehagar og frå 14 ulike barnehageeigarar samt andre aktørar i feltet. Det vart også gjennomført ei spørjeskjemaundersøking der barnehageeigarar svarte på spørsmål om korleis dei dreiv barnehagar. Dette vil vi omtala for Leiing for læring-studien. Sjå Skjæveland (2016) for nærare detaljar om dette materialet. Vi vil i denne boka også bruka tilgjengeleg statistikk og avisoppslag. Til sist er det gjort fleire supplerande styrarintervju for denne boka med eit meir pedagogisk og illustrerande siktemål. Ein slik intervjurunde vart gjort i 2013, og det vert referert til som det vesle styrarutvalet. Her vart fire styrarar intervjua. Ein ny runde vart gjort i 2022, og han vert omtalt som styrar 2022-undersøkinga. Her vart seks styrarar intervjua.
Oppsummering
Relasjonen til omverda er avgjerande for barnehagen, og han er derfor eit leiaransvar. Vi har argumentert for at ein viktig del av barnehagen si omverd er det offentlege styringssystemet, som vi forstår som eit politisk felt. På denne bakgrunnen må vi først kartlegga korleis dette politiske feltet er strukturert, det vil seia kva aktørar som er aktive der, kva som er viktig for dei, kva relasjonar dei har seg imellom og til aktørar på andre felt. Kva konfliktar er sentrale i feltet, og kva for politiske avgjerder er tekne i desse konfliktane? Dette vil vera tema for del I, og det kan gjerne lesast som eit generelt oversyn over det barnehagepolitiske feltet. Siktemålet i denne boka er likevel at dette skal vera bakgrunn for del II, der vi skal gjera nærare greie for dei prosessane som finn stad i feltet, og der vi spør kva barnehageleiing er og kan vera i møte med slike prosessar.
Barnehagefeltet har i løpet av få år gjennomgått store forandringer og utviklet seg til en betydelig samfunnssektor. Denne boka gir lederne av denne sektoren ny og nødvendig kunnskap, og de får oversikt over det politisk-administrative systemet som alle barnehagelærere skal jobbe i.
Barnehageledelsen har ansvar for barnehagens forhold til omverdenen. Det krever god innsikt i hvordan sektoren er bygd opp politisk og administrativt. Ledernes utfordringer kan være å representere barnehagen i politiske prosesser, det kan være å følge opp ulike former for styring, og det er å ta ansvar for lokal iverksetting av vedtak gjort av andre. Men det er også samarbeid med ulike instanser og lokale nettverk, til beste for barn. Og det er ledelse i en konkurransesituasjon.
Boka er delt i to hoveddeler og har 15 kapitler:
Del 1: Aktører og rammer
Del 2: Barnehagepolitiske avgjørelser og prosesser rundt barnehagen
Boka er egnet som lærebok for barnehagelærerutdanningen. Den er også skrevet for Nasjonal lederutdanning for styrere i barnehager, masterstudier i barnehageledelse og for forskere.
Kjetil Børhaug er professor ved institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap ved Universitetet i Bergen.
Kari Hoås Moen er dosent emerita ved Dronning Mauds Minne Høgskole for barnehagelærerutdanning (DMMH) i Trondheim.
ISBN 978-82-15-06525-0
Kjetil Børhaug Kari Hoås Moen