Norge i internasjonale operasjoner by Universitetsforlaget

ISBN 978-82-15-02287-1

788215 022871

Etter den kalde krigen har norsk maktbruk og norske styrker endret karakter. Fra å være passive fredsbevarere i FNs tjeneste har styrkene tatt en mer aktiv rolle i det internasjonale konfliktbildet på 2000-tallet. Fra å være henvist til beskjedne støtteoppdrag langt fra stridssonen er norske styrker i dag en ettertraktet ressurs, og tidvis har de spilt en svært viktig rolle i den «spisseste enden». Norske myndigheters engasjement har dermed blitt viktigere, og internasjonale operasjoner er i dag et hovedanliggende for norske styrker. I denne boken søker vi svar på spørsmål som: Hva kan forklare Norges militære hamskifte utover på 2000-tallet? Hvorfor er militær synlighet og «tellende styrkebidrag» så viktig i internasjonale operasjoner? Hvilke erfaringer og lærdommer har de norske styrkene trukket? Og hva er konsekvensene for Norge og hjemmeforsvaret? Med ulike innfallsvinkler analyserer bidragsyterne Norges internasjonale operasjoner i lys av innenriks- og utenrikspolitiske forhold og fanger opp de operative utfordringene som er gjort i de ulike forsvarsgrenene.

Norge i internasjonale operasjoner

ISBN 978-82-15-02287-1

Etter andre verdenskrig har Norge deltatt i nesten 100 internasjonale operasjoner, i mer enn 40 land. Til sammen har mer enn 100 000 norske kvinner og menn fra alle forsvarsgrener bidratt i ulike roller, fra fredsbevarende observatører til skarpskodde spesialstyrker og jagerfly i anti-terroroppdrag.

heier • kjølberg • rønnfeldt (red.)

Morten Anderssen Kjell Inge Bjerga Egil Daltveit Sigrid S. EngebretsenSkaret Lene Ekhaugen Ola Bøe-Hansen Tormod Heier Hans Christian Helseth Dag Henriksen Stian Kjeksrud Anders Kjølberg Bjørn Olav Knutsen Guro Lien Janne Haaland Matlary Per M. NorheimMartinsen Ida Maria Oma Carsten F. Rønnfeldt Elise Svarstad Peter Shaw Wilhelmsson

tormod heier • anders kjølberg • carsten f. rønnfeldt (red.)

Norge i internasjonale operasjoner Militærmakt mellom idealer og realpolitikk

Norge i internasjonale operasjoner

Norge i internasjonale operasjoner.indd 1

28.04.14 12:46

Norge i internasjonale operasjoner.indd 2

ďťż

23.04.14 12:46

Tormod Heier, Anders Kjølberg og Carsten F. Rønnfeldt (red.)

Norge i internasjonale operasjoner Militærmakt mellom idealer og realpolitikk

universitetsforlaget

Norge i internasjonale operasjoner.indd 3

23.04.14 12:46

© Universitetsforlaget 2014 ISBN 978-82-15-02287-1 Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med rettighetshaverne er enhver eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Utnyttelse i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning og kan straffes med bøter eller fengsel.

Henvendelser om denne utgivelsen kan rettes til: Universitetsforlaget AS Postboks 508 Sentrum 0105 Oslo www.universitetsforlaget.no

Utgitt med støtte fra Forsvarsdepartementet, Forsvarets stabsskole og Forsvarets forsvarsinstitutt.

Omslag: Kristin Berg Johnsen/Sissel Tjernstad Omslagsfoto: Forsvarets mediesenter Sats: Rusaanes Bokproduksjon AS Trykk og innbinding: 07 Media AS – 07.no Boken er satt med: Adobe Garamond Pro 11/13 Papir: 90 g Amber Graphic 1,25

Norge i internasjonale operasjoner.indd 4

23.04.14 12:46

Innhold

Forord. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Innledning Norge i internasjonale operasjoner. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 tormod heier, anders kjølberg og carsten f. rønnfeldt Utenlandsoperasjoner eller internasjonale operasjoner?. . . . . 15 «Den røde tråden». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 del i teoretiske perspektiver . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 Kapittel 1 Hva er internasjonale operasjoner?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 tormod heier Et forslag til rammeverk. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 Farvel til fredsbevaring? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 COIN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 CORE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 Avslutning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 Kapittel 2 Makt i internasjonale operasjoner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 carsten f. rønnfeldt Et afghansk eksempel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 Militærmakt i krig og væpnet konflikt. . . . . . . . . . . . . . . . . 36 Makt – et begrepsapparat. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 Tvangsmakt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 Produktiv makt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 Avslutning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 Kapittel 3 Småstater i internasjonale operasjoner. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 anders kjølberg Småstaters strategi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 Sammenvevde spill på tre arenaer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 Innenriksarenaen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 Institusjonsarenaen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

Norge i internasjonale operasjoner.indd 5

23.04.14 12:46

Innhold

Operasjonsarenaen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 Avslutning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 Kapittel 4 Narrativet som maktfaktor i internasjonale operasjoner . . . . . 54 ola bøe-hansen Kampen om oppmerksomhet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 Målgruppetriangelet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 Avslutning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 del ii spenningen mellom det nasjonale og det internasjonale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 Kapittel 5 Internasjonale styrkebidrag og allianseavhengighet. . . . . . . . . 67 janne haaland matlary Allianseavhengighet som mellomstatlig fenomen. . . . . . . . . 68 «Det sikkerhetspolitiske problem i felt» . . . . . . . . . . . . . . . . 71 Innenrikspolitiske forklaringer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 Avslutning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 Kapittel 6 Nasjonale spenninger om deltakelse ute. . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 ida maria oma Innenrikspolitiske forhold og bidragsbeslutninger . . . . . . . . 80 Delta eller ikke delta?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 Hvordan delta? Kompromisser hjemme og begrensninger ute. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 Avslutning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 del iii nasjonale rammebetingelser. . . . . . . . . . . 89 Kapittel 7 Hjemlig institusjonsarena i endring. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 kjell inge bjerga En arena for grensedragning og politisering. . . . . . . . . . . . . 92 Internasjonale operasjoner og ny grensedragning. . . . . . . . . 95 Avslutning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99

Norge i internasjonale operasjoner.indd 6

23.04.14 12:46

Innhold

Kapittel 8 Samordning av virkemidler: «den norske modellen». . . . . . . . 101 lene ekhaugen Samordningsbegrepet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 Samordnet innsats i internasjonale operasjoner . . . . . . . . . . 104 Forklaringer på «den norske modellen» . . . . . . . . . . . . . . . . 106 Kritikk av modellen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 Avslutning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 Kapittel 9 Nasjonal kontroll i internasjonale operasjoner. . . . . . . . . . . . . 111 elise svarstad Nasjonal kontroll. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 Hvordan ivareta nasjonal kontroll?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 Vanskelige avveininger. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 Ulike forhold som påvirker nasjonal kontroll. . . . . . . . . . . . 115 Erfaringer fra Afghanistan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 Erfaringer fra Libya . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 Avslutning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 del iv internasjonale rammebetingelser. . . . . 121 Kapittel 10 Globale trender og internasjonale operasjoner. . . . . . . . . . . . . 123 per m. norheim-martinsen Det demografiske problem – Vesten krymper. . . . . . . . . . . . 124 Økonomisk krise og militærmakt på billigsalg. . . . . . . . . . . 126 Teknologisk utvikling og militærmaktens rolle. . . . . . . . . . . 128 Tilbud og etterspørsel i internasjonale operasjoner. . . . . . . . 129 Avslutning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 Kapittel 11 NATO mellom samhold og lagdeling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 bjørn olav knutsen Tidligere NATO-operasjoner. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 Fremtidige NATO-operasjoner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 Avslutning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141

Norge i internasjonale operasjoner.indd 7

23.04.14 12:46

Innhold

Kapittel 12 FNs fredsbevarende operasjoner: før, nå og i fremtiden. . . . . . 143 stian kjeksrud Fra tradisjonell fredsbevaring til moderne fredsoperasjoner. . 144 Utfordringer og dilemmaer ved beskyttelse av sivile. . . . . . . 148 FNs fredsbevarende operasjoner i fremtiden. . . . . . . . . . . . . 152 Avslutning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 del v forsvarets deltakelse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 Kapittel 13 Kva gjer deltaking i internasjonale operasjonar med Hæren?. . 157 egil daltveit Personell. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 Taktikk og operasjonsmønster . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 Materiell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 Avslutning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 Kapittel 14 Sjøforsvaret i internasjonale operasjoner . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 tormod heier og hans christian helseth Maritime hovedoppgaver. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 Et integrert kommando- og kontrollsystem . . . . . . . . . . . . . 173 Nasjonal logistisk understøttelse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 Avslutning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 Kapittel 15 Luftforsvaret – kun en taktisk leverandør av luftmakt? . . . . . . 179 dag henriksen Kosovo 1999. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 Afghanistan 2002–2003 og 2006. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 Libya 2011. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 Avslutning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 Kapittel 16 Spesialstyrker i internasjonale operasjoner. . . . . . . . . . . . . . . . 188 sigrid s. engebretsen-skaret Oppdragstyper og -kategorier. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 Fase 1 1991–1998: enkeltmann og patruljenivå. . . . . . . . . . 190 Fase 2 1999–2001: fra patruljer til avdelinger. . . . . . . . . . . . 191 Fase 3 2001–2014: fra taktisk til strategisk betydning . . . . . 192 Fase 4 2009–2013: inn i politiske prosesser. . . . . . . . . . . . . 194

Norge i internasjonale operasjoner.indd 8

23.04.14 12:46

Innhold

Erfaringer fra Afghanistan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 Erfaringer fra Algerie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 Avslutning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 Kapittel 17 Militær rådgivning og assistanse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201 guro lien Hvorfor militær rådgivning og assistanse?. . . . . . . . . . . . . . . 202 Utfordringer og dilemmaer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 En helhetlig tilnærming. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 Norske erfaringer fra Afghanistan. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 Fremtidens militærassistanse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 Avslutning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 Kapittel 18 Kulturforståelse i internasjonale operasjoner. . . . . . . . . . . . . . 211 peter shaw wilhelmsson Operasjonens mellommenneskelige dimensjon . . . . . . . . . . 211 Om soldatens rolle og profesjonsidentitet. . . . . . . . . . . . . . . 212 Kulturbegrepet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 Hovedtyper av kultur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 Når kulturer møtes I: soldatens antakelse og fordom . . . . . . 218 Når kulturen møtes II: innbyggerens antakelse og fordom. . 219 Legitimitet og operasjonens mål. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 Avslutning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 del vi konklusjoner. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 Kapittel 19 Hvordan påvirker internasjonale operasjoner Forsvaret?. . . . . 225 tormod heier Den «indre omstillingen»: en sterkere profesjon. . . . . . . . . . 227 Ekspertise. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 Ansvar. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228 Profesjonsidentitet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229 Representativitet og forvitring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230 Den «ytre omstillingen»: uforenlig med internasjonale operasjoner?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 Avslutning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234

Norge i internasjonale operasjoner.indd 9

23.04.14 12:46

Innhold

Kapittel 20 Politisk suksess, men også utfordringer. . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 anders kjølberg og carsten f. rønnfeldt Politisk suksess med nisjekapasiteter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 Balansen mellom hjemme og ute. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 Innenrikspolitikkens betydning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 Norsk samordningsproblematikk. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 Sivil-militære spenninger. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242 Avslutning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244 Epilog Anti-regimeoperasjoner – et nytt begrep?. . . . . . . . . . . . . . . . . 247 anders kjølberg Årsakene til CORE-operasjoner. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249 Karakteristika ved CORE- operasjoner. . . . . . . . . . . . . . . . . 249 Legitimitet – nasjonalt og internasjonalt . . . . . . . . . . . . . . . 250 Utviklingen av en operasjon. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252 Institusjonell påvirkning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 Støtte til indre opprør . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254 Kortvarig suksess?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 Strategier. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 Avslutning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256 Litteratur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 Om bidragsyterne. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282

Norge i internasjonale operasjoner.indd 10

23.04.14 12:46

Forord

I tråd med ønsket om å «bringe NATO hjem» er den norske innsatsen i Afghanistan gradvis i ferd med å trappes ned. Samtidig vet vi også av erfaring at ønsket om å styrke hjemmeforsvaret kan bli utfordret raskere enn hva vi mentalt sett er forberedt på. Internasjonale operasjoner kommer gjerne brått på, og vi vet lite om hvilken form eller innhold fremtidens styrkebidrag vil få. Dette har også vært bokens utgangspunkt – et ønske om å se bakover, men også fremover. Vi analyserer hvilke politiske og militære erfaringer som er gjort på 1990- og 2000-tallet, og hva norske myndigheter må regne med å håndtere i fremtiden. Tematisk spenner boken vidt, fra overordnede teoretiske diskurser, til hvilke suksesser og utfordringer som norske myndigheter kan tenkes å stå overfor i fremtiden. For å analysere dette har vi vært så heldige å trekke veksler på mange av Norges fremste eksperter på de ulike fagområdene. Dette er både sivile og militære analytikere som i sum representerer mye av bredden innenfor fagfeltet, noe som også har vært en målsetting med boken. Uten deres fagkunnskap og entusiasme hadde dette prosjektet aldri blitt til. Fra å være en skeptisk bidragsyter til «skarpe» militære operasjoner på begynnelsen av 1990-tallet, er Norge i dag et land som tidvis assosieres med de fremste i NATO; et land som er villig til å ta risiko der andre nøler, og hvor vi har høyt utdannede militære mannskaper som kan gjøre jobben. Å nyttiggjøre seg lærdommer fra de siste par tiårene er derfor av stor betydning, spesielt for et lite land som ikke kan konkurrere på volum – bare på kvalitet. Hva betyr så dette internasjonale militære engasjementet for Norge? Hvilke forhold må norske politikere og militære ta hensyn til når Forsvaret stadig oftere brukes utenfor landets grenser? I denne boken forsøker vi å fange opp noen av de viktigste lærdommene, basert på erfaringer som er gjort i Utenriks- og Forsvarsdepartementet, i det sivil-militære sakskomplekset, i FN- og NATO-operasjoner – og ikke minst nedover i Forsvarets egne rekker. Mange må takkes for å ha vært med på denne boken. Den ville selvfølgelig ikke sett dagens lys uten engasjementet fra ikke mindre enn 18 kapitteleiere, fra 12 forskjellige institusjoner i inn- og utland. Takk også til professor Øyvind Østerud ved Universitetet i Oslo og forlagsredaktør ved Universitetsforlaget, Per Robstad, som begge har kommentert tidligere

Norge i internasjonale operasjoner.indd 11

23.04.14 12:46

Forord

manusutkast. Krigsskolen og Forsvarets stabsskole har lagt arbeidsforholdene godt til rette for redaktørarbeidet. Forsvarsdepartementet og Forsvarets forskningsinstitutt har bidratt med økonomisk støtte. Hensikten med denne boken har vært å få frem kunnskap som kan være av nytte, både for undervisningen ved Forsvarets høgskoler og ved de ulike sivile universitets- og høgskolemiljøene rundt om i landet. Forhåpentlig vil boken også være til nytte for dem som skal iverksette og delta i fremtidige internasjonale operasjoner. Sist, men ikke minst, boken er skrevet som en takk til alle de som har hatt ansvaret for, og deltatt i, de norske bidragene til internasjonale operasjoner. Oslo, mai 2014 Tormod Heier

Norge i internasjonale operasjoner.indd 12

Anders Kjølberg

Carsten F. Rønnfeldt

23.04.14 12:46

Innledning Norge i internasjonale operasjoner

Innledning

Norge i internasjonale operasjoner Tormod Heier, Anders Kjølberg og Carsten F. Rønnfeldt

Siden 1947 har Norge vært med i nesten 100 forskjellige typer av operasjoner i mer enn 40 land. Fra Guatemala i vest til Korea i øst, fra Baltikum i nord til Angola i sør har mer enn 100 000 norske kvinner og menn fra alle forsvarsgrener deltatt i militære operasjoner utenfor landets grenser (Leerand 2012). Etter den kalde krigen har da også slike operasjoner vært et hovedanliggende for Forsvaret. I moderne tid deltok norske styrker for første gang i utenlandsoperasjoner i 1947 – i den såkalte «Tysklandsbrigaden», mens det vi på side 16 definerer som «internasjonale operasjoner», har røtter tilbake til FNs fredsbevarende operasjoner på 1950-tallet. De militære operasjonene etter den kalde krigen, derimot, har i all hovedsak blitt gjennomført i NATO-regi eller som en del av en større ad hoc-oppsatt koalisjonsoperasjon. At internasjonale operasjoner har blitt en hovedoppgave for Forsvaret, skyldes først og fremst at internasjonale operasjoner har blitt et hovedanliggende for NATO utover på 1990- og 2000-tallet. Det er imidlertid usikkert i hvilken grad denne internasjonale dreiningen vil vedvare. På den ene side er det et utbredt ønske fra mange europeiske land om å vende tilbake til egne nærområder. Skepsisen mot å engasjere seg i nye langvarige operasjoner, som krigene i Irak og Afghanistan, er utbredt. På den annen side kan dette fort endre seg fordi konflikter som krever internasjonal inngripen ofte kommer brått på. Et eksempel på dette er koalisjonsoperasjonene mot Libya i 2011 der det norske luftforsvaret forlot landet i løpet av 72 timer. Norge må derfor være forberedt på nye internasjonale operasjoner, både i NATO- og FN-regi, selv om slike operasjoner kan få en annen karakter enn tidligere. Den grunnleggende årsaken til dette er at en slik deltakelse brukes aktivt for å fremme nasjonale interesser, bredt forstått. Hensikten med denne boken er derfor å diskutere noen av de utfordringene og erfaringene som Norge har høstet fra internasjonale operasjoner på 1990- og 2000-tallet. Dette er utfordringer og erfaringer som favner bredt i det sivile så vel som i det militære maktapparatet, blant politikere, embetsmenn, soldater og bistandsarbeidere.

Norge i internasjonale operasjoner.indd 13

23.04.14 12:46

Tormod Heier, Anders Kjølberg og Carsten F. Rønnfeldt

I den norske opinionen og i det innenrikspolitiske landskapet har Forsvarets deltakelse stort sett hatt bred støtte, i hvert fall så lenge deltakelsen har hatt solid forankring i FN – og så lenge sammenhengen mellom operasjonene og norske interesser har vært klare. De militære operasjonene har imidlertid også skapt hodebry, spesielt for koalisjonsregjeringer som har vært sterkt uenige i militærmaktens nytteverdi. De norske og internasjonale nyhetsmediene har også spilt en viktig rolle i dette bildet. Media tolker det som skjer på vegne av opinionen og bidrar til å skape forventninger som norske myndigheter må forholde seg til. Dette kan tidvis oppleves som et politisk press, og kan noen ganger føre til en sterkere grad av «politisering» nedover i de militæres egne rekker. Dette gjelder selvfølgelig ikke i spørsmålet om norske styrker skal delta eller ei, men i forhold til hvordan norske styrker skal delta. Politisk kontroll gjennom prinsipper, direktiver, regler og konkrete føringer for hvordan styrkene skal opptre, har derfor blitt stadig viktigere utover på 2000-tallet. Erfaringene som er gjort på dette området har vært viktige, spesielt fordi de politiske målsettingene i internasjonale operasjoner har vært av begrenset fremfor eksistensiell karakter for Norge. Men det er usikkert hvilken overføringsverdi de vil ha for fremtidige operasjoner, som med stor sikkerhet vil anta en annen karakter enn hva norske myndigheter har opplevd frem til i dag. Dette gjør at spørsmålet om erfaringenes relevans, både for deltakelse i fremtidige internasjonale operasjoner og for det norske forsvar som helhet, er viktig å ha med seg. Norske myndigheter har utover på 1990- og 2000-tallet blitt mer «fremoverlente» i internasjonale operasjoner. Militærmakt brukes som aldri før internasjonalt, og ofte også i en mer offensiv og risikabel form. Erfaringene er også meget sammensatte fordi operasjonenes karakter og innsatsen til de norske styrkebidragene har vært svært forskjellige. De har omfattet alt fra enkeltpersoner til store avdelinger, fra ubevæpnede observatører til robuste kampenheter, fra fredsbevaring i regi av FN til opprørs- og regimebekjempelse i NATO-regi. Erfaringene trekkes også på ulike nivåer i systemet, fra den enkelte soldat og offiser, via ulike avdelingsnivåer til Forsvaret og den politiske ledelse. Det er heller ingen tvil om at mange erfaringer «feies under teppet» – især de negative (Bentzrød 2013; Eriksen 2014b; Bruun-Hansen 2014; Bentzrød 2014). Selvsensur og frykten for å være politisk ukorrekt kan ha spilt inn, noe som like mye er et militærfaglig som et politisk og demokratisk problem. Etter den kalde krigen har også Norges forsvar blitt lite. Norges internasjonale operasjoner finner derfor utelukkende sted i flernasjonale forband, enten gjennom kjente allianseforband eller i løsere «koalisjoner av villige». Samtidig har også ikke-statlige aktører vist seg å spille en stadig viktigere rolle i forhold til norsk militær innsats. Samarbeid og koordinering – med andre stater eller ikke-statlige aktører – har derfor blitt viktigere, men

Norge i internasjonale operasjoner.indd 14

23.04.14 12:46

Innledning Norge i internasjonale operasjoner

også mer krevende. Slikt samarbeid, særlig med allierte stater, kan gi en betydelig merverdi gjennom bedre tilgang på kritisk etterretning, moderne våpensystemer og nye stridsteknikker. Men det kan også være krevende å avsløre store svakheter innen for eksempel kommunikasjon, trening og teknologi, eller i forståelse av andre partneres kulturer og verdier. Vi vil nå diskutere bruken av to begreper som er sentrale i boken, nemlig «utenlandsoperasjoner» og «internasjonale operasjoner». Deretter presenterer vi den «røde tråden» som fanger opp hovedspørsmålene i de ulike kapitlene.

Utenlandsoperasjoner eller internasjonale operasjoner? Norges militære innsats utenfor landets grenser beskrives ofte med flere mer eller mindre presise begreper. I nyhetsmediene så vel som i faglitteraturen og offisielle dokumenter brukes blant annet utenlandsoperasjoner og internasjonale operasjoner om hverandre, ofte også med ulikt meningsinnhold. Det mest vidtfavnende begrepet er «utenlandsoperasjoner», definert i Forsvarets fellesoperative doktrine (FFOD) som «militære bidrag i fredstid, stabiliseringsoperasjoner, strid mot irregulære styrker og strid mot regulære styrker» (Forsvarsstaben 2007:23). Den norske «Tysklandsbrigaden», hvor cirka 50 000 norske soldater deltok mellom 1947 og 1953, er den mest omfattende norske utenlandsoperasjonen (Forsvarsdepartementet 2009a:15–16). Norsk deltakelse i NATOs såkalte «artikkel 5-operasjoner» utenfor Norges grenser vil også falle inn under denne betegnelsen. At dette defineres som «utenlandsoperasjoner» og ikke «internasjonale operasjoner» kan være vanskelig å forstå og må derfor diskuteres nærmere. Diskusjonen kan starte med begrepet internasjonale operasjoner, som i vår forståelse har et smalere nedslagsfelt enn utenlandsoperasjoner. Internasjonale operasjoner kan også kalles «internasjonale militære operasjoner» for å skille dem fra for eksempel sivile humanitære operasjoner. Internasjonale militære operasjoner er uansett operasjoner der militære styrker fra ulike land deltar i en multinasjonal institusjonell ramme, enten i en formell allianse som NATO, eller i en mer spontan ad hoc-oppsatt koalisjon. En slik internasjonal operasjon er legitimert ut fra et ønske om å løse konflikter, enten mellom land eller innad i et land. Begrepet «internasjonale operasjoner» brukes ofte i offisielle dokumenter, men ikke i FFOD 2007. Her brukes i stedet et synonymt begrep, «stabiliseringsoperasjoner», som i FFOD defineres som en operasjon som «har til hensikt å senke konfliktnivået mellom to eller flere parter for å bevare eller gjen-

Norge i internasjonale operasjoner.indd 15

23.04.14 12:46

Tormod Heier, Anders Kjølberg og Carsten F. Rønnfeldt

opprette fred» (Forsvarsstaben 2007:175). Slike operasjoner er ideelt sett legitimert gjennom et vedtak i FNs sikkerhetsråd. Alle FN-operasjoner og alle operasjoner med FN-mandat faller derfor begrepsmessig per definisjon innenfor begrepet «internasjonale operasjoner» slik vi bruker det her. Dette gjelder for eksempel den NATO-ledede International Security Assistance Force (ISAF) i Afghanistan. Det er også et begrepsmessig overlapp mellom begrepene «internasjonale operasjoner» og «krisehåndtering». Begrepet «internasjonal krisehåndtering» (international crisis management) anvendes nå i NATO om såkalte «ikke-artikkel 5 operasjoner» som finner sted utenfor medlemslandenes egne territorier (NATO 2010). Begrepet brukes også i noen grad i norske dokumenter, blant annet av Forsvarsdepartementet. Dette begrepet er synonymt med «internasjonale operasjoner», slik det brukes i denne boken. Tematikken i denne boken dekker spennet mellom det vide begrepet «utenlandsoperasjoner» og det snevrere begrepet «internasjonale operasjoner», men med hovedvekt på det siste.

«Den røde tråden» For å etablere en analytisk og vitenskapelig ramme for de empiriske kapitlene – som utgjør bokens tyngdepunkt – starter vi innledningsvis med et bredt teoretisk bakteppe. Denne delen etterfølges av fire empiriske deler som isolert sett er smalere og mer tematisk lagt opp. De fem delene knyttes sammen til slutt gjennom en avsluttende konklusjonsdel, der perspektivene igjen antar en større bredde. Avslutningsvis avrundes det hele med en teoretisk epilog for å bidra i teoriutviklingen på fagfeltet. Del I – Teoretiske perspektiver – består av fire kapitler. I det første kapittelet stilles det spørsmål ved hvordan de internasjonale operasjonene kan kategoriseres, og hvordan de eventuelt skiller seg fra nasjonale forsvarsoppgaver. Kapittel 2 tar utgangspunkt i militærmaktens formål om å påvirke andre menneskers handlinger og holdninger, og diskuterer hvordan slike maktrelasjoner kan forstås i internasjonale operasjoner. Kapittel 3 tar utgangspunkt i småstatsteori og søker forklaringer på hvorfor stater som Norge tar del i operasjoner der de selv ikke har sterke nasjonale interesser. I kapittel 4 drøftes medienes rolle i internasjonale operasjoner, og hvordan nasjonale myndigheter i økende grad blir påvirket av denne aktøren etter som internasjonale operasjoner ikke virker politisk samlende på samme måte som mer eksistensielle kriger på eget territorium. Del II – Spenningen mellom det nasjonale og det internasjonale – analyserer de stadig mer intrikate forbindelsene mellom det norske innenriks- og det utenrikspolitiske landskapet. I kapittel 5 diskuteres de utenriks- og sikkerhetspolitiske årsakene til at småstaten Norge er så aktiv i interna-

Norge i internasjonale operasjoner.indd 16

23.04.14 12:46

Innledning Norge i internasjonale operasjoner

sjonale operasjoner generelt, og da spesielt i NATO-ledede operasjoner. I kapittel 6 diskuteres deretter de innenrikspolitiske forholdene, med vekt på utviklingen av koalisjonsregjeringer som må balansere mellom partipolitisk uenighet og bredere hensyn til allierte i utenriks- og sikkerhetspolitikken. De utenriks- og sikkerhetspolitiske forholdene som analyseres i kapittel 5 forklarer hvorfor Norge deltar. De innenrikspolitiske forholdene i kapittel 6 kaster lys over hvordan norske styrker deltar. I Del III og Del IV beveger vi oss dypere ned i materien for å analysere tre konkrete nasjonale og internasjonale rammebetingelser. Del III – Nasjonale rammebetingelser – drøfter først i kapittel 7 hvordan det institusjonelle maktforholdet mellom politikk og militærfag har utviklet seg i lys av de internasjonale operasjonene på 1990- og 2000-tallet. I kapittel 8 beveger vi oss fra det konstitusjonelle til det sektorovergripende, der det praktiske sivil-militære samvirket i den såkalte «norske modellen» analyseres. I forlengelsen av denne sivil-militære spenningen avsluttes Del III med kapittel 9. Her går vi dypere inn i diskusjonen om sivil politisk kontroll med militære styrker, og hvordan innenrikspolitikken styrer stadig lenger ned i den militære organisasjonen. Del IV – Internasjonale rammebetingelser – drøfter først, i kapittel 10, sentrale årsaksforhold som påvirker utviklingen av fremtidige internasjonale operasjoner. På bakgrunn av dette analyserer kapittel 11 utviklingen i NATO, der alliansen utover på 2000-tallet har blitt mer fragmentert, noe som igjen har svekket det kollektive samholdet i internasjonale operasjoner. Kapittel 12 redegjør til slutt for utviklingen innen FNs militære operasjoner, med vekt på utviklingen i Afrika. Den operative innsatsen på dette kontinentet har antatt en mer kombattant og offensiv profil i arbeidet med å beskytte sivile mot en rekke statlige og ikke-statlige aktører. I Del V – Forsvarets deltakelse – bryter vi de internasjonale operasjonene ned i forsvarsgrenvise kapitler, og i to militærfaglige temaer. Kapittel 13 beskriver først noen av de mest sentrale erfaringene som er gjort i Hæren, noe som er naturlig fordi det er Hæren som har vært tyngst involvert i internasjonale operasjoner. I tillegg er det også på det landmilitære området at forskjellen mellom de nasjonale og internasjonale oppgavene er størst. I kapittel 14 diskuteres deretter Sjøforsvarets hovedoppgaver og erfaringer fra internasjonale operasjoner. Dette er en forsvarsgren som i utgangspunktet er innrettet for internasjonale operasjoner, noe som gjør at utfordringene er mindre enn i Hæren. I kapittel 15 redegjøres det for Luftforsvaret, med vekt på et kampflyvåpen som har vært politisk nyttig – men også et kontroversielt virkemiddel. I kapittel 16 beskrives utviklingen innen de norske spesialstyrkene. Disse styrkene har vist seg svært anvendelige for norske myndigheter, og har i likhet med kampflyene fått frem at selv små land kan stille med spisskompetanse som kan gi poli-

Norge i internasjonale operasjoner.indd 17

23.04.14 12:46

Tormod Heier, Anders Kjølberg og Carsten F. Rønnfeldt

tisk uttelling internasjonalt. I kapittel 17 drøftes betydningen av militær rådgivning og assistanse som en potensiell vekstnæring i internasjonale operasjoner, og som «exit-strategi» i konflikter Vesten ønsker å komme seg ut ifra. I kapittel 18 redegjøres det for betydningen av kulturforståelse, både som fenomen og som praktisk hjelpemiddel for norske soldater i felt. I Del VI – Konklusjoner – anlegges det et bredere og mer allment militært og politisk perspektiv. Kapittel 19 løfter blikket og drøfter om den militære innsatsen i utlandet har påvirket Forsvarets profesjonsidentitet og militære struktur. Kapittel 20 oppsummerer boken med noen betraktninger rundt politisk suksess og fremtidige utfordringer. Til sist kommer en epilog som presenterer tanker rundt et nytt teoretisk begrep som kan være nyttig for å forstå innholdet i de internasjonale operasjonene vi har valgt å kalle «antiregime-operasjoner».

Norge i internasjonale operasjoner.indd 18

23.04.14 12:46

ISBN 978-82-15-02287-1

788215 022871

Norge i internasjonale operasjoner

ISBN 978-82-15-02287-1

heier • kjølberg • rønnfeldt (red.)

tormod heier • anders kjølberg • carsten f. rønnfeldt (red.)

Norge i internasjonale operasjoner Militærmakt mellom idealer og realpolitikk