Hva er «avfallsrett»?

Kapittel 1 Hva er «avfallsrett»?

Det er ca. 7 milliarder mennesker i verden i dag. Alle lever ulike liv, men noen få ting har de til felles. De puster, sover, spiser og genererer avfall hver eneste dag. Dette gjør avfall ikke bare til et tema for spesielt interesserte, men et tema av universell interesse.

Avfall er noe som på mange måter er nærmest umulig å definere. Det som er avfall for deg, er kanskje et produkt eller en nyttig gjenstand for naboen eller for personer i andre land. Vi kan også, tilsynelatende ved hjelp av tanken, bestemme oss for at noe er avfall, for sekunder senere bestemme at det likevel ikke er avfall, men i stedet noe vi kan bruke videre. Avfall er derfor et relativt begrep som varierer med både tid, sted og rom. Likevel har man med stort hell klart å regulere avfall i mange land.

I 2016 utgjorde den totale avfallsmengden i EU-landene ca. 2533 millioner tonn.1 Norge genererte 11,8 millioner tonn avfall i 2018,2 hvorav ca. 2,4 millioner tonn var fra private husholdninger. Det oppstår med andre ord en enorm mengde avfall hvert eneste år som skal behandles på en miljømessig forsvarlig måte. Håndtering av avfall er derfor en oppgave av stor samfunnsmessig betydning, som er gjennomgripende i hele samfunnsstrukturen. Det har dermed avgjørende betydning for samfunnet at det juridiske rammeverket for håndtering og behandling av avfall er tilstrekkelig robust og legger til rette for en miljømessig forsvarlig behandling og en hensiktsmessig utnyttelse av avfallet i den utstrekning det er ønskelig og miljømessig forsvarlig.

Med «avfallsrett» menes rettsreglene for håndtering og behandling av avfall. Det vil si de reglene som direkte sier noe om hvordan avfall skal håndteres. Regelverk som tar sikte på å regulere forurensning mer generelt, faller derfor i utgangspunktet utenfor det boken definerer som «avfallsrett». Avfall kan også være forurensning, slik at det vil være nødvendig å fremstille de forurensningsmessige sidene av avfall der hvor det er særlig relevant.

Avfallsretten er etter hvert blitt svært kompleks, noe som skyldes en relativt betydelig mengde regelverk fra EU som er blitt innført i norsk rett gjennom EØS-avtalen. Forordningene og direktivene knyttet til avfallsregelverket i EU er hovedsakelig gjennomført gjennom avfallsforskriften og ved visse tilpasninger i

1 2 https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/pdfscache/1183.pdf (lest: 02.03.20). Kilde: https://www.ssb.no/natur-og-miljo/statistikker/avfregno/aar/2020-04-02 (lest: 14.04.2020).

forurensningsloven (lov av 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall). Avfallsregelverket fra EU har stor betydning for forståelsen av det norske avfallsregelverket.3 EUs avfallsregelverk bygger på flere grunnprinsipper som er viktige for forståelsen av det europeiske og norske avfallsregelverket, som bare i begrenset grad reflekteres i bestemmelsene om avfall i forurensningsloven kap. 5. I tillegg er det avsagt en rekke dommer fra EU-domstolen om hvordan det europeiske avfallsregelverket skal forstås, og det foreligger etter hvert omfattende veiledning om regelverket fra ulike kilder. Dette gjør det krevende å forstå oppbygningen og hensynene bak avfallsregelverket, slik at risikoen for uriktig behandling av avfall øker.

Hovedtemaet for boken er en fremstilling og systematisering av regelverket som gjelder ved håndtering og behandling av avfall,4 hvor det særlig tas sikte på å få frem de rettslige sammenhengene mellom norsk og europeisk avfallsregelverk. Dette innebærer at fremstillingen søker å avgrense mot rettsreglene som gjelder i de rene forurensningssituasjonene. Grensen mellom hva som er avfall og hva som er forurensning, kan forenklet sies å være at avfall er forurensning som ikke er trengt ned i grunnen.5 Det er imidlertid i praksis vanskelig å opprettholde skillet mellom avfall og forurensning fullt ut siden den rettslige grensen mellom hva som er avfall og hva som er forurensning, er uklar. Visse sider av forurensningsloven som ikke direkte gjelder avfallshåndtering, er imidlertid så sentrale for avfallsretten at regelverket må omtales for at fremstillingen skal kunne gi et helhetlig bilde av avfallsaktørenes forpliktelser etter regelverket. Avfallsrett har fått liten oppmerksomhet fra norske juridiske fagmiljøer, men det foreligger et betydelig antall brukere av regelverket, som blant annet kommuner og private virksomheter som håndterer avfall.

Reglene for håndtering og behandling av avfall er en del av miljøretten, og denne boken kan med fordel leses i sammenheng med annen miljørettslig litteratur på området som tar for seg en del grunnleggende juridiske problemstillinger innenfor miljøretten, som også har relevans ved forståelsen av avfallsregelverket. Se særlig fremstillingen Bugge, Lærebok i miljøforvaltningsrett, 5. utgave, Universitetsforlaget 2019 og Bugge, Forurensningsansvaret, Universitetsforlaget 1999.

3

4

5 Enkelte tilpasninger til EU-regelverket ble foretatt ved endringslov av 9. des. 2016 nr. 89, som i hovedsak var en tilpasning av avfallsdefinisjonen til det europeiske regelverket. En generell fremstilling av miljørettslig regelverk i EU som ikke har direkte betydning for avfallsregelverket, faller utenfor rammene av fremstillingen, som f.eks. VVM-direktivet (2011/92/EU), fugledirektivet (2009/147/EØS) og habitatdirektivet (1992/43/EØS) m.m. For en nærmere redegjørelse for skillet mellom avfall og forurensning vises det til fremstillingens pkt. 2.3 nedenfor.