Faglig utgangspunkt

mentet skal ivareta eierrollen, mens virksomhetens styre skal forvalte selskapet. Denne rolledelingen begrenser statsrådens anledning til å instruere selskapets ledelse direkte. Formell eierstyring skal kun utøves gjennom generalforsamlingen.

Samtidig var statsråden parlamentarisk ansvarlig overfor Stortinget for måten departementet hadde utøvd eierskapet på. Da nyheten om Equinors tap i USA ble kjent, gikk det raskt politikk i saken. Statsråden ba derfor om å få informere Stortinget, dels for å gjøre rede for hvordan departementet hadde fulgt selskapet opp i den aktuelle perioden, og dels for å bli konfrontert med Stortingets politiske og moralske kritikk av selskapets forretningsførsel.

Eksemplet illustrerer hvordan forvaltningens og regjeringens styring av næringslivet skjer i klemme mellom politikk og marked. Demokratiske spilleregler krevde at statsråden stilte i Stortinget, og viste vilje til å komme Stortingets kritikk i møte. Samtidig måtte hun, som ansvarlig eier, unngå å kritisere selskapet i ordelag som svekket selskapets tillit blant investorer, kreditorer og kunder. En unyansert kritikk kunne redusert Equinors markedsverdi og utløst et betydelig verditap på statens investering. Jeg kommer detaljert tilbake til Equinor-eksemplet i kapittel 3.

Med noen viktige unntak behandles politikk, forvaltning, næringsliv og markeder i ulike deler av faglitteraturen. Det vanlige er at statsvitere, jurister, historikere og sosiologer konsentrerer seg mest om politikk og forvaltning, mens økonomer interesserer seg for markeder, næringsliv og effektiv ressursutnyttelse. Arbeidsdelingen gjenspeiler en tiltakende spesialisering innen akademia. Etablerte fagområder splittes i spesialdisipliner, som har sine egne tidsskrifter og møteplasser. Antallet publiserte forskningsartikler vokser eksponentielt, og de fleste forskere har nok med å holde seg orientert innen hvert sitt område.

Faglig spesialisering bringer med seg både teoretiske og metodiske framskritt. Samtidig er det fare for at overdreven filing på detaljer fortrenger helhetsforståelse og samfunnsrelevans. I noen tilfeller utarter forskning til det Jon Elster kaller for faglig obskurantisme.

En helhetlig beskrivelse av statlig styring vil nødvendigvis omfatte et bredt knippe av styringsorganer og virkemidler. Beskrivelsene må inkludere både storting, regjering, statsforvaltning, domstoler, markeder og næringsliv, og belyse hvordan disse institusjonene påvirker hverandre. Mangfoldet av styringsorganer tilsier en eklektisk tilnærming, som kombinerer innsikter fra samfunnsøkonomi, sosiologi, statsvitenskap, rettsvitenskap og historie.

Samfunnsøkonomisk teori tar gjerne utgangspunkt i at bedrifter tilpasser seg optimalt til markedsbestemte priser. Myndighetenes rolle vis-à-vis næringslivet er

primært å korrigere for markedssvikt, blant annet å finansiere fellesgoder som det ikke er privat betalingsvilje for i markedet, og føre tilsyn med at bedrifter med markedsmakt ikke utnytter sin posisjon på forbrukernes bekostning.

Med årene har samfunnsøkonomene økt sin interesse for andre institusjoner enn markedet.3 Bedrifter innretter seg ikke bare rasjonelt i tråd med relative markedspriser og bedriftsøkonomisk lønnsomhet. Bedrifter er også samfunnsaktører med egne politiske interesser, som de forfekter både enkeltvis og gjennom næringslivets interesseorganisasjoner ved å:

• påvirke politiske prosesser gjennom lobbying og deltakelse i offentlige råd og utvalg • argumentere prinsipielt for markedskonkurranse, samtidig som de gjerne forsøker å unnslippe konkurranse for sin egen del • utføre tidsriktige handlinger for å øke sin politiske kapital, blant annet gjennom å «grønnmale» virksomheten • bedrive verdikapring for å utløse statlig støtte til egen fordel.

Bedrifters mangfoldige motiver og tilpasninger krever et omfattende knippe av virkemidler for statlig styring. Virkemidlene kan være lover og regler, statlige budsjettvedtak, markedsreguleringer, eierstyring av statlige bedrifter og tiltak for å utjevne uønskete inntektsforskjeller. Styringen involverer politikk, økonomi, forvaltning, rettsvesen og markedsreguleringer.

I den første norske Maktutredningen benyttet Gudmund Hernes betegnelsen styringssystem til å beskrive institusjoner som binder sammen økonomi, politikk og næringsliv.4 Han tok utgangspunkt i skillet mellom marked, demokrati og byråkrati, og beskrev hvordan disse tre styringssystemene fungerer som arenaer for maktutøvelse og påvirkning mellom politikere, offentlige myndigheter og bedrifter:

Bedriftenes skjebne avgjøres ikke bare på markeder, men i forvaltningen, i regjeringen, i organisasjonene, i folkevalgte organer, og i samspillet mellom dem alle. Bedriftene selv er i økende grad politiske aktører.5

Denne boken bygger på Hernes’ analyse og viser hvordan demokrati, byråkrati og markeder manifesterer seg i statlig styring gjennom opinionen, Stortinget, regjeringen, statsforvaltningen, rettsvesenet og næringslivet.

3 Blant annet har organisasjonsøkonomi blitt et stort spesialområde. Denne faglige retningen gir for eksempel innsikt i hvilke tjenester det er effektivt for staten å produsere selv, sammenlignet med å «outsource» virksomheten til eksterne bedrifter, og styre produksjonen via kontrakter. Organisasjonsøkonomi innbefatter blant annet agentteori, transaksjonskostnadsteori, eierskapsteori og kontraktteori. Se Gibbons og Roberts (2013). 4 Hernes (1978: 11–60). 5 Hernes (1978: 7).