PROJETO
D E C A PA C I TA Ç Ã O INSTITUCIONAL E CONSOLIDAÇÃO DAS AUTORIDADES LOCAIS E REDES DO BRASIL E DE M O Ç A M B I Q U E C O M O AT O R E S D E COOPERAÇÃO INTERNACIONAL DESCENTRALIZADA
ESTUDO BASE
ELABORADO POR ARTICULAÇÃO SUL SÃO PAULO, AGOSTO
DE
2013
Autores: Bianca Suyama, Melissa Pomeroy e Ivone Souza Centro de Estudos e Articulação da Cooperação Sul-Sul
ESTUDO BASE Lista de Acrônimos............................................................................................................. 3 1. Introdução .................................................................................................................... 5 2. Política Urbana no Brasil ........................................................................................ 7
2.1. PRIMEIROS PASSOS DA POLÍTICA URBANA BRASILEIRA ................................ 7 2.2. PROCESSO DE DEMOCRATIZAÇÃO COMO NOVO ÍMPETO DA POLÍTICA URBANA ........................................................................................................................................... 8 2.3. A REGULARIZAÇÃO DO DIREITO À CIDADE: O ESTATUTO DA CIDADE .... 10 2.4. A CENTRALIZAÇÃO DA QUESTÃO URBANA(2003–2010) .............................. 13
3. Instrumentos de Planejamento Urbano ......................................................... 18
3.1. PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS ............................................................... 19 SITUAÇÃO ATUAL ............................................................................................................................. 22 LIÇÕES APRENDIDAS ...................................................................................................................... 23 OS PDPS NA PRÁTICA: O CASO DE GUARULHOS E MARINGÁ .......................................... 26 3.2. ORÇAMENTO PARTICIPATIVO ................................................................................ 29 A SITUAÇÃO ATUAL ........................................................................................................................... 32 LIÇÕES APRENDIDAS ........................................................................................................................ 34 O OP NA PRÁTICA: O CASO DE GUARULHOS ........................................................................... 36 3.3. CADASTROS, GESTÃO E PLANEJAMENTO ............................................................ 38 CADASTRO TERRITORIAL MULTIFINALITÁRIO .................................................................... 39 SITUAÇÃO ATUAL E LIÇÕES APRENDIDAS .............................................................................. 41 O CADASTRO ÚNICO .......................................................................................................................... 43 SITUAÇÃO ATUAL ............................................................................................................................... 45 LIÇÕES APRENDIDAS ........................................................................................................................ 46 O CADÚNICO NA PRÁTICA: O CASO DE GUARULHOS E MARINGÁ ................................ 48
4. Possibilidades para a cooperacão descentralizada .................................... 52 5. Bibliografia ............................................................................................................... 58 6. Links e Contatos ...................................................................................................... 62 PLANO DIRETOR E REFORMA URBANA.................................................................................... 62
Anexos ................................................................................................................................. 64 6.1. 6.2. 6.3. 6.4. 6.5.
Ficha Plano Diretor ..................................................................................................... 65 Ficha Orçamento Participativo ............................................................................... 66 Ficha Cadastro Único .................................................................................................. 67 Estudo de Caso Guarulhos ........................................................................................ 68 Estudo de Caso Maringá ............................................................................................ 69
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L I S TA D E A C R Ô N I M O S ABC – Agência Brasileira de Cooperação AFEPA – Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares ANAMM – Associação Nacional de Municípios de Moçambique APPs – Áreas de Preservação Permanente ASF-C – Arquitetos sem Fronteiras da Catalunha BNDES – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social BNH – Banco Nacional de Habitação CMDU – Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano CIMES – Red Ciudades Intermedias y Urbanización Mundial CGLU – Cidades e Governos Locais Unidos ConCidades – Conselho Nacional das Cidades COP – Conselho do Orçamento Participativo CRAS – Centros de Referência de Assistência Social CTM – Cadastro Territorial Multifinalitário EIV – Estudo de Impacto de Vizinhança FGTS – Fundo de Garantia do Tempo de Serviço FNHIS – Fundo Nacional de Interesse Social FNP – Frente Nacional de Prefeitos FNPP – Fórum Nacional de Participação Popular– FNRU – Fórum Nacional de Reforma Urbana HIS – Habitação de Interesse Social IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística INSS – Instituto Nacional do Seguro Social IPARDES – Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econômico e Social IPPUR – Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional IPTU – Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias LOA – Lei Orçamentária Anual LOM – Lei Orgânica Municipal MCMV – Programa Minha Casa Minha Vida MDS – Ministério de Desenvolvimento Social e combate à fome MNRU – Movimento Nacional de Reforma Urbana MRE – Ministério de Relações Exteriores ONG’s – Organizações Não Governamentais OP – Orçamento Participativo PBF – Programa Bolsa Família PDP – plano diretor participativo PDU – Política de Desenvolvimento Urbano PMAT – Programa de Modernização administrativa e tributária dos Municípios PNAD – Pesquisa Nacional de Amostra de Domicílios
ESTUDO BASE PNAFM – Programa Nacional de Apoio à Gestão Administrativa e Fiscal dos Municípios Brasileiros POF – Pesquisa de Orçamento Familiar PPA – Plano Plurianual PRONATEC – Programa Nacional de Ensino Técnico e Emprego RAIS – Relação Anual de Informações Sociais SAF – Subchefia de Assuntos Federativos SIG – Sistemas de informações Georreferenciadas SISBEN – Sistema de Benefícios da Previdência Social SNPU – Secretaria Nacional de Desenvolvimento Urbano TIC – Tecnologias da Informação e Comunicação UFRJ – Universidade Federal do Rio de Janeiro ZEIS – Zonais Especiais da Interesse Social
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1. INTRODUÇÃO O presente relatório busca subsidiar, com informações qualificadas, a compreensão de instrumentos de planejamento de cidades intermediárias brasileiras, no marco do “Projeto de capacitação institucional e consolidação das Autoridades Locais e redes de AL do Brasil e de Moçambique como atores de cooperação internacional descentralizada.” Este produto é o resultado de um desk study sobre a experiência brasileira com Planos Diretores, Orçamento Participativo e Cadastro Único Inclusivo, que conformam o objeto de intercâmbio entre as cidades brasileiras e moçambicanas, a saber: Porto Alegre, Guarulhos, Vitória, Canoas, Maringá, Belo Horizonte, Maputo, Lichinga, Xai-Xai, Dondo, Nampula, Matola, Inhambane e Manhiça. O projeto, financiado pela União Europeia, conta também com a participação da organização internacional Cidades e Governos Locais Unidos (CGLU), da Rede de Cidades Intermédias (CIMES), Arquitetos sem Fronteiras da Catalunha (ASF-C) e as Associações de Governos Locais do Brasil e de Moçambique: Associação Nacional de Municípios de Moçambique (ANAMM) e a Frente Nacional de Prefeitos (FNP). O relatório traz, em seu item 2, um breve histórico da evolução da Política Urbana no Brasil, com seus principais condicionantes e variáveis estruturantes, proporcionando elementos de contextualização para as reflexões sobre os instrumentos de planejamento e gestão urbana mencionados. O item 3 se dedica a detalhar cada um dos três instrumentos através de (i) uma explicação geral contendo principais objetivos e características, (ii) síntese sobre a atual situação de implementação no Brasil; (iii) reflexões sobre os desafios e as lições aprendidas; e (iv) exemplos escolhidos entre as cidades do projeto. No item 4 traçamos algumas considerações sobre os instrumentos no âmbito da cooperação descentralizada, apontando algumas recomendações para o projeto. Além da bibliografia de apoio consultada (item 5), estão disponíveis referencias eletrônicas e contatos das cidades que contribuíram com sua experiência para a redação do relatório (item 6). Finalmente nos anexos, encontram-se fichas com o detalhamento de cada um dos instrumentos (anexos 1 a 3) e sua implementação nos unícipios de Guarulhos e Maringá (anexos 4 e 5)
Bianca Suyama, Melissa Pomeroy e Ivone Souza Centro de Estudos e Articulação da Cooperação Sul-Sul
ESTUDO BASE
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2. POLÍTICA URBANA NO BRASIL 2.1. PRIMEIROS PASSOS DA POLÍTICA URBANA BRASILEIRA A política nacional de desenvolvimento urbano começa a ser delineada nas décadas de 60/70. Em 1963, o Seminário Nacional de Habitação e Reforma Urbana 1 refletiu sobre os possibilidades para balizar o crescimento das cidades (Ferreira, 2005). Já o governo Federal elabora um sistema de financiamento de habitação e saneamento, no qual se arrecada e redistribui, mediante empréstimos, os recursos da principal fonte de financiamento dessas políticas: o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS)2. Nestas décadas, havia um grande foco no planejamento urbano. Os planos diretores se multiplicavam, mas sem garantir um rumo adequado para o crescimento das cidades e ignorando as condições de assentamento e as necessidades de grande parte da população urbana (Brasil, 2004). Como o sistema dependia do retorno do investimento ao fundo público, este expandiu–se mais nas regiões de maior renda não sendo capaz de prover condições adequadas de moradia para a maior parte da população. Paralelamente, o Estado promovia a “urbanização privada” incumbindo ao loteador – por meio de leis de parcelamento, zoneamentos e planos urbanísticos – a responsabilidade de prover infraestrutura e espaços públicos para a expansão da cidade. Apesar desta estratégia ter sido bem sucedida para as classes médias e
1 O SHRU foi promovido pelo Instituto
de Arquitetos do Brasil (IAB) com o apoio do Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Servidores do Estado (IPASE). Durante o seminário, arquitetos, urbanistas, movimentos sociais e representantes de alguns governos discutiram, em grupos de trabalho, temas relacionados à habitação, reforma e planejamento urbano. O documento final do Seminário trouxe inovações no âmbito do planejamento (incluindo propostas relacionadas à renda da terra, como a disponibilização de áreas de interesse social para a produção em massa de habitação) e no âmbito institucional, com a proposta de criação de um órgão central encarregado da questão urbana e habitacional, com fontes específicas de recursos a serem concentradas num Fundo Nacional de Habitação. Boa parte das propostas do Seminário não prosperou na época e foi retomada duas décadas depois, na redemocratização, com a atuação do Movimento Nacional da Reforma Urbana junto a Constituinte de 1988 e na criação do Ministério das Cidades em 2001. (Bonduki & Koury, 2010) 2 “O FGTS foi criado na década de 60 para proteger o trabalhador demitido sem justa causa. Sendo assim, no início de cada mês, os empregadores depositam, em contas abertas na CAIXA, em nome dos seus empregados e vinculadas ao contrato de trabalho, o valor correspondente a 8% do salário de cada funcionário. Com o fundo, o trabalhador tem a chance de formar um patrimônio, bem como adquirir sua casa própria, com os recursos da conta vinculada. Além de favorecer os trabalhadores, o FGTS financia programas de habitação popular, saneamento básico e infraestrutura urbana, que beneficiam a sociedade, em geral, principalmente a de menor renda.” A CAIXA ECONOMICA FEDERAL, por sua vez, é uma instituição financeira sob a forma de empresa pública vinculada ao Ministério da Fazenda (Caixa Econômica Federal, 2013)
ESTUDO BASE altas, manteve o resto dos cidadãos a margem da urbanidade, vivendo em condições precárias, sem infraestrutura básica e vulneráveis a expulsões e remoções (Rolnik e Klink, 2009). O Banco Nacional de Habitação (BNH), foi criado em 1964 e, em 1967, se torna responsável pela gestão do FGTS passando, portanto, a ser o principal financiador do desenvolvimento urbano. No entanto, o BNH foi constantemente criticado pela construção de conjuntos habitacionais fora do tecido urbano existente, contrariando o adequado desenvolvimento urbano e o mercado de terras. A Caixa Econômica Federal assume o papel do BNH, que é extinto em 1986 devido a crescentes dívidas no contexto das “décadas perdidas” de 80/90. Com as restrições orçamentárias e as constantes mudanças institucionais relativas ao órgão responsável pelo desenvolvimento urbano, a Caixa termina por conduzir, ainda que sem uma orientação formal, o rumo da política urbana, tendo em vista seu poder como agente operador do FGTS (Brasil, 2004). Como consequência da realidade descrita acima, as cidades foram se expandindo caracterizadas pela concentração de infraestrutura e serviços em poucas áreas e por periferias densas, precárias e cada vez mais distantes. Do ponto de vista ambiental, este padrão de crescimento – de abertura de novas fronteiras, da “expulsão” permanente da população mais pobre das áreas ocupadas pelo mercado, da tentativa de minimizar perdas territoriais para o mercado de solos por meio do controle da geografia natural – criou um modelo insustentável (Rolnik e Klink, 2009).
2.2. PROCESSO DE DEMOCRATIZAÇÃO COMO NOVO ÍMPETO DA POLÍTICA URBANA A partir dos anos de 1990, governos, em todas as instâncias, começam a investir em políticas de urbanização de assentamentos precários (ibid). Esse momento coincidiu também com os processos de redemocratização do país. O final nos anos 1980 e começo dos anos 1990 representaram no Brasil um período de intenso debate, no seio da sociedade civil, dos partidos e governos, acerca do papel dos cidadãos e de suas organizações na gestão das cidades. Estes se organizaram no Movimento Nacional para a Reforma Urbana (MNRU)3.
3 Para mais informações sobre o histórico do Movimento Nacional pela Reforma Urbana, consultar a publicação
“O
Estatuto
da
Cidade
Comentado”,
disponível
em
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De acordo com Ribeiro (apud Pereira, Brasil e Carneiro, 2013: p.14), o principal objetivo da reforma urbana seria a instituição de um novo padrão de política pública, fundado na: a) instituição da gestão democrática da cidade, com a finalidade de aprofundar a cidadania e aumentar a eficácia/eficiência da ação governamental, contribuindo para a inclusão social; b) fortalecimento da regulação pública do uso do solo urbano, com a introdução de novos instrumentos de política fundiária que garantam o funcionamento do mercado de terras condizentes com os princípios da função social da propriedade e da justa distribuição dos custos e benefícios da urbanização, procurando combater a especulação imobiliária e a captura da mais- valia da terra urbana; c) inversão de propriedades no tocante à política de investimentos urbanos que favoreça as necessidades coletivas de consumo das camadas populares, submetidas a uma situação de extrema desigualdade social. Durante a Assembleia Nacional Constituinte (1987–1988) o MNRU se consolidou como Fórum Nacional de Reforma Urbana (FNRU) e, assim como o movimento ligado à Saúde, apresentou uma proposta de emenda popular que previa a participação popular nas decisões urbanas. Como resultado, incorporou–se à Constituição do País, em 1988, um capítulo de política urbana estruturado em torno da noção de função social da cidade e da propriedade, do reconhecimento dos direitos de posse de milhões de moradores das favelas e periferias das cidades do país e da incorporação da participação dos cidadãos aos processos decisórios sobre esta política. Isso permitiu a inclusão de propostas democráticas sobre a função social da propriedade e da cidade nas leis orgânicas municipais. Foi também no mesmo período que o processo de descentralização federativa, fortaleceu a autonomia dos poderes locais. Várias experiências sociais relevantes ocorreram nas cidades brasileiras durante a redemocratização iniciadas com eleições diretas para prefeitos e vereadores de capitais, em 1986. Experiências como o orçamento participativo, os planos diretores participativos, programas de regularização fundiária, urbanização de favelas, conselhos setoriais, audiências públicas, relatórios de impacto ambiental, implementação do IPTU progressivo e criação de Zonais Especiais da Interesse Social (ZEIS), marcaram diversas administrações locais nas décadas de 80 e 90 e influenciaram outras iniciativas nos níveis municipais, estaduais e federal (Brasil, 2004).
http://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosSNPU/Biblioteca/PlanelamentoUrbano/EstatutoCom entado_Portugues.pdf . Especificamente, o artigo de José Roberto Bassul, “Estatuto da cidade: a construção de uma lei”, traz contribuições históricas interessantes para melhor compreensão do movimento.
ESTUDO BASE No entanto, a regulamentação do capítulo de politica urbana da Constituição levou 13 anos para ser elaborada. Durante este período, o FNRU, manteve forte pressão ao Congresso, buscando a aprovação do projeto de Lei denominado Estatuto da Cidade. Em 2001 esse projeto se torna uma Lei Federal.
2.3. A REGULARIZAÇÃO DO DIREITO À CIDADE: O ESTATUTO DA CIDADE O Estatuto da Cidade concretiza os princípios da gestão democrática e da função social
das
cidades, estabelecendo
desenvolvimento da
as
diretrizes e
instrumentos
para o
política urbana. A lei possui cinco capítulos: (1) diretrizes
gerais; (2) dos instrumentos da política urbana; (3) do Plano Diretor; (4) da gestão democrática da cidade; (5) disposições gerais. Os principais objetivos deste instrumento diz respeito à inclusão territorial e redução das desigualdades territoriais urbanas presentes na maioria das cidades brasileiras. O Estatuto enfatiza o direito à habitação, aos serviços urbanos e ao acesso à terra urbana regularizada a todos os cidadãos. Para atingir estes objetivos Estatuto da Cidade fornece instrumentos, que devem ser regulamentados e implementados em nível municipal. Cabe destacar que o Estatuto não estabelece uma correlação direta entre a aplicação dos instrumentos propostos e as transformações urbanas. Cabe a cada município escolher, regulamentar e aplicar as ferramentas conforme suas estratégia de desenvolvimento urbano. Os diversos instrumentos do Estatuto da Cidade por si só não apresentam uma solução para o problema urbano. Uma determinada transformação urbana pretendida depende da aplicação de um conjunto de instrumentos de forma coordenada e integrada na região, ou seja, a regulação dos instrumentos, para ser significativa, deve ser feita dentro de uma estratégia de desenvolvimento municipal. O Estatuto da Cidade prevê instrumentos fiscais, tais como impostos, contribuições, incentivos e benefícios fiscais e financeiros, para viabilizar a indução de usos e atividades consideradas importantes para a política urbana. Os instrumentos jurídicos e políticos do Estatuto permitem várias formas de intervenção social sobre o uso livre da propriedade privada4, a regularização fundiária das ocupações de interesse social 5 , a indução do desenvolvimento urbano e da redistribuição dos
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Desapropriação, obrigatoriedade do uso público, restrições administrativas, instituição de unidades de conservação, parcelamento obrigatória e preempção direita. 5 Concessão de direito de uso, concessão de uso especial para habitação, usucapião especial para bens urbano, demarcação urbanística para regularização territorial e legitimação de posse
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benefícios decorrentes da urbanização
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, assim como instrumentos para o
desenvolvimento de uma política habitacional para a inclusão social 7
e a
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democratização da gestão urbana . Tais instrumentos visam, em essência, refrear o processo especulativo e regular o preço da terra, ao forçar o exercício da função social da propriedade urbana. Buscam também permitir um maior controle do Estado sobre usos e ocupações do solo urbano, em especial em áreas que demandem uma maior democratização. Alguns exemplos são as ZEIS, que permitem a definição de um padrão urbanístico próprio, com tratamentos diferenciados tanto em áreas de favelas ou loteamentos que demandem urbanização, como em áreas vazias sujeitas à provisão de moradia de interesse social, ou ainda terrenos ou imóveis subutilizados em áreas com infraestrutura urbana. Outro exemplo é o do usucapião urbano, que permite dar a propriedade a moradores de favelas ou cortiços que ocupem esses imóveis, sem contestação jurídica, por mais de 5 anos. A concessão especial de uso para fins de moradia, aprovada por Medida Provisória complementar ao Estatuto, permite a poder público conceder o direito de uso habitacional em áreas públicas ocupadas (Ferreira, 2005). Mais detalhes sobre os instrumentos previstos pelo Estatuto da Cidade encontram–se detalhadas na Ficha Perfil do Instrumento Plano Diretor Participativo. Em relação à gestão democrática das cidades, o Estatuto estabelece a obrigatoriedade da participação na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano. No capítulo três, o estatuto prevê o Plano Diretor, aprovado por lei municipal, como instrumento básico da política de desenvolvimento urbano e subordina os demais instrumentos de gestão e planejamento municipal (plano plurianual, diretrizes orçamentárias e orçamento) as prioridades e diretrizes definidos nos planos diretores (art. 40). Ainda o Estatuto define que os poderes Executivos e Legislativos municipais devem assegurar a participação pública na elaboração e controle dos planos diretores por meio de audiências e debates públicos e a publicação dos documentos e informações produzidas (art.40). Em seu quarto capítulo "da gestão democrática das cidades", a lei indica que, para garantir a gestão democrática das cidades, devem ser estabelecidos órgãos colegiados de política urbana, audiências e
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Concessão onerosa do direito de construir e alterar o uso, transferência do direito de construir e operações urbanas consorciadas. 7 Principalmente, a instituição de ZEIS. Este instrumento pode ser utilizado tanto para regularização de áreas ocupadas, nas quais o processo de ocupação ocorreu sem observar as normas urbanísticas, quanto em áreas vazias, que podem ser destinadas para habitação de interesse social. 8 Referendo e plebiscito popular, assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos.
ESTUDO BASE consultas públicas, debates, conferências sobre temas de interesse urbanas e iniciativas populares de projetos de lei (art. 43). Finalmente, a lei prevê que todos os municípios com mais de 20 mil habitantes devem ter planos diretores aprovados até 2006. O Estatuto da Cidade contém dois modelos de políticas urbanas. O primeiro é redistributivo, uma vez que parte da renda gerada pela expansão urbana deve ser utilizada para financiar a ação pública com o objetivo de financiar habitações populares e melhorias urbanas na tentativa de igualar as condições habitacionais e urbanas da cidade. O segundo modelo é distributivo, tendo a ver com a provisão direta pelo poder público de serviços habitacionais e urbanos, tais como: regularização fundiária, urbanização de favelas, usucapião urbano, etc. (Pereira, Brasil e Carneiro, 2013).
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BOX 2. A democratização da democracia no Brasil Brasil experimentou uma grande etapa de inovação institucional nos últimos 20 anos, com a institucionalização em larga escala de espaços participativos, formando um contexto participativo sem precedentes. Cada vez mais a dinâmica de controle social estabelecida após a institucionalização da participação é reconhecida como elemento importante do modelo de desenvolvimento brasileiro. Inovações participativas ganham força a partir da redemocratização brasileira em 1988, principalmente em nível local, mas ainda muito restrita a cidades do Sul e Sudeste do país. A partir de 2003 um novo impulso é dado para a promoção da participação cidadã nas iniciativas institucionais. Por um lado, se consolidaram e ampliaram as experiências no âmbito federal: a criação de conselhos, a organização de mais de oitenta conferências de políticas setoriais entre 2003 e 2009 e a criação da Secretaria Geral da Presidência da República com a missão de apoiar e ampliar a participação no executivo federal. Por outro lado, a participação local também se estendeu para outras regiões do país, a partir da promoção de conferências setoriais a nível municipal e com a aprovação do Estatuto da Cidade, instituindo o planejamento urbano participativo obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes. (Avritzer, 2010) Assim, podemos falar de pelo menos quatro grandes "ondas" de participação nas duas últimas décadas: (i) o surgimento e consolidação do orçamento participativo a nível local, (ii) a expansão e consolidação dos conselhos locais e nacionais, como como previsto na Constituição de 1988, (iii) o surgimento e expansão dos processos de conferências em todos os níveis da federação e (iv) os planos de diretores e planos plurianuais como ferramentas de gestão e planejamento participativo. No entanto, a consolidação do projeto participativo, sem precedentes na gestão federal, se deu concomitantemente à existência de outras prioridades, como a estabilidade econômica, e à presença de outros projetos políticos presentes no interior do Estado, em um contexto da ampla coalizão politica construída para garantir a governabilidade. Constituiu–se, portanto, um delicado e intenso processo de negociações e mudanças nas configurações de poder que moldaram as dinâmicas políticas internas ao Estado (Serafim, 2013).
2.4. A CENTRALIZAÇÃO DA QUESTÃO URBANA(2003–2010) A priorização da questão urbana durante o começo da gestão federal de 2003 – 2006 9 se fez presente na criação do Ministério das Cidades, no próprio ano de 2003. Sua missão é integrar as diversas iniciativas relacionadas com a habitação, saneamento e mobilidade urbana que desde os regimes militares (1964) foram realizadas por uma série de organismos (em sua maioria vinculadas a bancos públicos) que emergiam e desapareciam a cada gestão. Assim, o Ministério é definido como a primeira instância estratégica de planejamento das políticas urbanas federais. O Ministério é responsável pelas políticas de saneamento ambiental, habitação e mobilidade/transporte urbano e transito; defini as diretrizes e princípios da politica urbana; é o gestor da aplicação e distribuição de recursos do FGTS e do
9 Primeiro mandato do Ex–presidente Luis Inácio Lula da Silva (Partido dos Trabalhadores)
ESTUDO BASE Orçamento Geral da União aos temas concernentes. Já a Caixa Econômica Federal é a principal operadora das politica urbana e politicas correlatas. Vale ressaltar que, na criação do Ministério houve a entrada, para compor o quadro de direção e técnico, de especialistas do campo da reforma urbana, os quais levaram consigo a agenda da reforma urbana para a construção das políticas e da própria forma de operar que teria o Ministério. A presença de ativistas da reforma urbana no quadro técnico do Ministério, ou na condição de consultores e especialistas nas reuniões e consultorias, são dimensões explicativas importantes para compreendermos a penetração de pautas da reforma urbana dentro da agenda do Ministério e do governo (Serafim, 2013). Dentre os avanços na área, que se deram a partir da criação do Ministério, destacam–se:
Realização de quatro conferências nacionais das Cidades entre 2003 e 2010;
Criação do Conselho Nacional das Cidades (ConCidades), em 2004;
Política Nacional de Desenvolvimento Urbano de 200410;
Programa Nacional de Regularização Fundiária, em 200311;
Programa de Crédito Solidário, 200412;
Lei Federal do Sistema e Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social, FNHIS13 e SNHIS14, Lei 11.124/05;
Programa nacional de fomento e apoio técnico e financeiro para a elaboração dos Planos Diretores Participativos;
Lei de Regularização Fundiária, 200915.
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Define–se como objeto da política o espaço socialmente construído e propõe–se um novo recorte dos temas estruturadores: habitação, saneamento ambiental e mobilidade urbana. Dois temas estratégicos se somam a este conjunto: a politica fundiária/imobiliária e a politica de capacitação/informações. 11 Cria condições para que os municípios e estados possam formular e implementar programas de regularização fundiária, viabilizando recursos financeiros e administrativos e parcerias. 12 O programa é destinado a famílias - organizadas em cooperativas ou associações habitacionais com renda até três salários mínimos. Cada família terá acesso a um crédito máximo de R$ 20 mil, com prazo de pagamento de até 240 meses sem juros. No orçamento do Fundo de Desenvolvimento Social, existem R$ 542 milhões destinados ao financiamento de habitações populares. 13 A instituição do Fundo Nacional de Interesse Social (FNHIS), em 2006, prevê̂ repasse direto de recursos a associações/cooperativas auto gestionários, e é produto de uma reivindicação histórica dos movimentos de moradia cujas ações de pressão sobre o Congresso tiveram início logo após a promulgação da Constituição de 1988 (Rodrigues, 2007). 14 O SNHIS foi criado com os seguintes objetivos: (1) viabilizar para a população de menor renda o acesso à terra urbanizada e à habitação digna e sustentável; (2) implementar políticas e programas de investimentos e subsídios, promovendo e viabilizando o acesso à habitação voltada à população de menor renda; (3) articular, compatibilizar, acompanhar e apoiar a atuação das instituições e órgãos que desempenham funções no setor da habitação. Para isso, o SNHIS centraliza todos os programas e projetos destinados à habitação de interesse social, observada a legislação específica
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A figura 1 sintetiza os principais marcos da evolução da política urbana no Brasil.
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é o primeiro marco jurídico de caráter nacional a dispor sobre a regularização fundiária em áreas urbanas de maneira abrangente. Além de conceituar, a lei cria novos instrumentos e procedimentos, define competências e responsabilidades, com o objetivo de agilizar e tornar efetivos os processos de regularização, especialmente nos casos em que esteja configurado o interesse social. A aprovação da lei consolida as conquistas alcançadas nas últimas décadas em favor de uma agenda nacional para a regularização fundiária plena dos assentamentos informais, que fazem parte da realidade da maioria das cidades brasileiras
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BOX 3. O Conselho e Conferências das Cidades
A criação do Conselho das Cidades (ConCidades), no ano de 2004, representa a possibilidade concreta de consolidação de um modelo de participação e controle social amplo para atuar na construção da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano acessível aos cidadãos. Ele é um órgão colegiado de natureza deliberativa e consultiva, integrante da estrutura do Ministério das Cidades e tem por finalidade estudar e propor diretrizes para a formulação e implementação da PNDU, bem como acompanhar a sua execução16. Ele viabiliza o debate em torno da política urbana de forma continuada, respeitando a autonomia e as especificidades dos segmentos que o compõem, tais como: setor produtivo; organizações sociais; ONG’s; entidades profissionais, acadêmicas e de pesquisa; entidades sindicais; e órgãos governamentais. A origem plural desses órgãos e entidades e sua tradição de atuação diante da temática de desenvolvimento urbano possibilitam aos segmentos uma atuação caracterizada pela articulação e negociação política, ação propositiva e qualidade técnica nos debates, possibilitando, dentre outras coisas, a construção de políticas públicas que favoreçam o acesso a todos os cidadãos, tendo sempre como referência as deliberações advindas das Conferências Nacionais das Cidades. As Conferências Nacionais das Cidades, realizadas em 2003, 2005 e 2007, contaram respectivamente com 3.457, 3.120 e 3.277 conferências municipais e 2.095, 1.820 e 2.040 delegados, dos 26 Estados e Distrito Federal. As conferências municipais se multiplicaram no território nacional, produzindo intenso debate, o que possibilitou a construção de ações voltadas para uma gestão participativa, no âmbito do desenvolvimento urbano. As Conferências Nacionais debateram sobre: Primeira Conferência Nacional das Cidades: parâmetros para uma Política Nacional de Desenvolvimento Urbano com propostas de integração das políticas setoriais, dos princípios para a construção do Direito à Cidade e outros. Segunda Conferência Nacional das Cidades aprovou (i) o princípio da gestão democrática, da participação e do controle social como uma das diretrizes da política de planejamento urbano (ii) a estruturação e os instrumentos da política regional e metropolitana. Terceira Conferência: construção do Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano e a criação de uma Política de Regularização Fundiária e de uma Política de Prevenção e Mediação de Conflitos Fundiários Urbanos. Fontes: Site Ministério das Cidades e Texto Base da 4a Conferencia das Cidades
16 Atualmente, o ConCidades é constituído
por 86 titulares – 49 representantes de segmentos da sociedade civil e 37 dos poderes públicos federal, estadual e municipal – além de 86 suplentes, com mandato de dois anos. A composição do ConCidades inclui, ainda, 09 observadores representantes dos governos estaduais, que possuírem Conselho das Cidades, em sua respectiva unidade da Federação
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3. INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO URBANO Os Municípios passam a ter o papel de executor da Política de Desenvolvimento Urbano, conforme o artigo 182 da Constituição Federal, regulamentado pelo Estatuto da Cidade. A obrigatoriedade do Plano Diretor para as cidades com mais de 20 mil habitantes e o seu conteúdo intimamente relacionado às questões do solo e Planejamento Urbano demonstram que os Municípios passam a ter protagonismo em relação ao tema do urbanismo. Planejamento urbano, políticas fundiárias e imobiliárias (que incluem zoneamento, regularização da posse ou propriedade, código de obras) requalificação de áreas centrais, prevenção a riscos de desmoronamento de encostas, recuperação de áreas ambientalmente degradadas são atribuições municipais. Cabe ao Governo Federal definir as diretrizes gerais da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano, mas cabe ao governo municipal o planejamento e gestão urbana e metropolitana É, portanto, nas cidades que os objetivos de participação cidadã e de garantia do direito à cidade para todos podem ser viabilizados. O texto constitucional aumentou também a participação dos municípios nas transferências constitucionais, fortalecendo–os financeiramente e atuando de forma redistributiva com a intenção de diminuir as desigualdades entre os grandes municípios (com maior capacidade de arrecadação) e os pequenos (mais dependentes de transferências). No entanto, mesmo com o aumento de recursos advindos das transferências obrigatórias, como o Fundo de Participação dos Municípios, as receitas municipais são insuficientes para produzir condições adequadas de urbanização. A maior parte dos municípios depende de acesso a crédito junto a bancos públicos ou de transferências voluntárias dos governos estadual ou federal. Tendo em vista as dificuldades enfrentadas pelos municípios brasileiros, o Ministério das Cidades passou a incentivar a construção de uma nova cultura de planejamento urbano no país e a fortalecer o apoio ao planejamento urbano dos municípios. Tal apoio é oportuno e necessário, pois embora o planejamento e a gestão territorial sejam de competência local, os municípios não estão plenamente preparados para exercer essa tarefa, visto que os problemas urbanos são de difícil solução, requerendo o apoio do Governo Federal e também dos Estados (Junior e Montandon, 2011)
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Durante as duas últimas gestões federais (2003–2010), houve um aumento espetacular no volume de recursos disponibilizados para o desenvolvimento urbano. Os dados sobre os repasses do Orçamento Geral da União para estados e municípios revelaram um salto de quase oito vezes entre 2001–2004 e 2005–2008. O crédito — especialmente para os beneficiários finais — elevou–se mais de dez vezes. Além disso, a combinação de subsídios diretos ao beneficiário final com crédito mais acessível propiciou um aumento da oferta de casas e apartamentos, incluindo extratos de renda que se encontravam fora do mercado formal, sobretudo na faixa de 5 a 10 salários mínimos de renda familiar mensal (Rolnik e Klint, 2009). Os Instrumentos de planejamento urbano a serem analisados neste relatório representam possibilidades para promover o planejamento estratégico nos município e reverter o quadro histórico de desigualdades nas cidades. Como enfatizado no policy paper “Líderes locais preparando o futuro das nossas cidades” (CGLU, 2010), o planejamento estratégico:
Propõe uma metodologia que ajuda as cidades identificarem suas forças e fraquezas e, ao mesmo tempo, definindo suas principais estratégias para o desenvolvimento local;
Traz dimensões adicionais ao planejamento técnico e ajuda a priorizar para a alocação efetiva dos recursos;
Oferece a possibilidade de envolver diversos parceiros, especialmente das comunidades e do setor privado
Se baseiam no entendimento e na disposição de desenvolver todos os aspectos da cidade, integrando interesses técnicos, ambientais, políticos, sociais e econômicos no mesmo território.
Nos próximos pontos destacamos as principais características de cada um dos instrumentos, exemplos de aplicação selecionados entre as cidades sócias do projeto e uma breve análise sobre a situação atual de implementação e aprendizados de cada um deles. Para informações mais detalhadas, assim como bibliografia complementar, encontram–se no anexo Fichas com o Perfil de cada instrumento.
3.1.
PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS
A Constituição de 1988 não só afirmou o papel protagonista dos municípios enquanto principais atores da política de desenvolvimento e gestão urbanos, mas
ESTUDO BASE também elegeu o Plano Diretor como instrumento básico da politica de desenvolvimento e de expansão urbana, com elaboração compulsória para os municípios com mais de vinte mil habitantes. Já a aprovação do Estatuto da Cidade, estende sua obrigatoriedade para as cidades integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, as integrantes de áreas de especial interesse turístico, as inseridas em áreas de influência de significativo impacto ambiental. Ademais, o Estatuto da Cidade prioriza diretrizes, princípios e instrumentos voltados para a promoção do direito à cidade e para a gestão democrática. Portanto, o plano diretor participativo (PDP) se apresenta hoje como um instrumento básico do planejamento urbano nacional e a principal lei do município que trata da organização e ocupação do seu território. O PDP:
Descreve os objetivos, diretrizes e ações que norteiam o desenvolvimento da cidade, elaborados em conjunto com os cidadãos – em seus diferentes e diversos segmentos sociais17;
Registra o destino de cada parcela do território, definindo o modo como se deve e pretende ocupar as diferentes regiões do município, prevendo os usos do espaço e a localização de atividades, para garantir que o interesse coletivo prevaleça sobre os interesses individuais ou de grupos;
Apresenta, a partir de uma leitura coletiva da realidade, as estratégias de intervenção, os instrumentos e os meios para alterar esta realidade e alcançar os objetivos acordados. (Brasil, 2001; Ministério das Cidades, 2005)
Entende–se que somente a efetiva participação da população na elaboração do PDP de desenvolvimento da cidade pode superar a ineficácia, os limites e fracassos das regulamentações do uso do solo strictu sensu que os Planos Diretores tradicionais priorizavam. Esses planos se baseavam em uma ideia de cidade como objeto essencialmente técnico, onde a regulação de indicadores de ocupação do solo segundo um zoneamento (divisão do território em zonas diferenciadas) seria suficiente para garantir seu bom funcionamento, minimizando o
17 O Estatuto da Cidade define mínimos de qualidade para a participação da cidadania na elaboração, implementação, monitoramento e revisão dos Planos Diretores. Ainda, o Ministério das Cidades promoveu uma ampla campanha de apoio aos municípios para a estruturação de seus processos participativos. Cada município, entretanto, tem a liberdade de fazer suas opções metodológicas. No anexo 1 – Ficha Perfil do Instrumento Plano Diretor encontram–se informações mais detalhadas sobre a participação nos Planos Diretores.
20
reconhecimento de conflitos entre os diversos agentes envolvidos em sua construção e a influência das desigualdades de renda sobre o funcionamento dos mercados imobiliários urbanos. O foco privilegiado em carências muito mais do que nas situações de fato, e em suas potencialidades de transformação, contribuiu também para a pouca aderência desses planos ao cotidiano das ações institucionais e da vida dos cidadãos. O objetivo fundamental do PDP é estabelecer como a propriedade cumprirá sua função social, de forma a garantir o acesso a terra urbanizada e regularizada, reconhecer a todos os cidadãos o direito à moradia e aos serviços urbanos. (Brasil, 2001). Ou seja, prioriza a inclusão territorial e a diminuição das desigualdades, expressas na maioria das cidades brasileiras por meio das irregularidades fundiárias, da segregação sócio espacial e da degradação ambiental. Buscou–se, também, oposição à lógica assimétrica entre centro e periferia, pois enquanto nas áreas centrais verificam–se os constantes investimentos públicos e uma urbanização consolidada e legalizada, nas áreas periféricas, sem contar os inúmeros conflitos sócio espaciais, nota–se carência de investimentos públicos e urbanização precária (Junior e Montandon, 2011). Para isso, o PDP pode combater a especulação imobiliária através do parcelamento, edificação ou utilização compulsória, na qual o proprietário é notificado pela Prefeitura indicando um prazo para que a área seja utilizada ou construída; IPTU progressivo no tempo, ou seja, não sendo cumprida a notificação, a Prefeitura aplicará um IPTU maior a cada ano pelo prazo máximo de cinco anos seguidos; desapropriação com pagamento em título da dívida pública, ou seja, se o proprietário ainda se recusar a dar uma utilidade ao imóvel, a Prefeitura poderá desapropriá–lo. No entanto, ainda restam análises a serem feitas sobre a real capacidade deste instrumento de reverter interesses do mercado imobiliário Já a democratização do acesso à terra pode ser promovida através da regularização fundiária, expressa pela delimitação das ZEIS, áreas ocupadas por população de baixa renda (favelas, ribeirinhos, morro, loteamentos irregulares e clandestinos) que precisam ser urbanizadas e regularizadas, a partir do estabelecimento de normas especiais para cada situação. Inclui também áreas vazias ou mal aproveitadas que podem ser destinadas à habitação de interesse social. Deve também realizar a delimitação de áreas necessárias para garantir o direito à moradia, para a implantação de escolas, postos de saúde, área de tratamento de esgoto, área de lazer, áreas verdes, para a proteção de áreas de interesse ambiental ou histórico, cultural ou paisagístico (Wolf, 2012).
ESTUDO BASE SITUAÇÃO ATUAL Passados quase dez anos da criação do Ministério das Cidades, e de seu apoio aos municípios na elaboração dos PDPs, o Ministério publicou os resultados de uma ampla pesquisa realizada pela Rede Nacional de Avaliação em parceria com a Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e o Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional (IPPUR) com o objetivo de constituir uma rede nacional de monitoramento de Planos Diretores (Junior e Montandon, 2011) Essa pesquisa buscou avaliar especialmente a incorporação dos instrumentos do Estatuto da Cidade nos PDPs, sua efetiva aplicação e os resultados alcançados em relação ao atendimento do princípio da função social da propriedade nos municípios. Dados quantitativos da pesquisa demonstram que os esforços empreendidos para a sensibilização e capacitação dos municípios na elaboração de Planos Diretores foram bem sucedidos: a partir de 2005, o número de Planos Diretores passou de 805 para 2.318 em 2009. No universo de municípios com mais de vinte mil habitantes, a proporção é mais expressiva: em 2009, dos 1.644 municípios nessa situação, 1.433 declararam ter Plano Diretor, o que corresponde a 87% do total. Cabe lembrar que a “Campanha Nacional Plano Diretor Participativo: Cidade de Todos” foi realizada de 2005 a 2006. Os dados reforçam a importância do envolvimento da esfera federal em ações de apoio e incentivo a ações municipais, inclusive e principalmente quando envolvem aporte de recursos para ações direta e indiretamente relacionadas a instrumentos de planejamento e gestão – e sua vinculação à execução de obras prioritárias.
Os municípios que elaboraram seus PDPs entre a aprovação do Estatuto da Cidade (2003) e a implantação da Rede (2007) já se encontram em fase de revisão desses planos. O acompanhamento dessa revisão pela REDE PDP poderá resultar em novas recomendações para o processo de elaboração de Planos Diretores. Além da REDE PDP, o Ministério das Cidades criou o Banco de Experiências de Planos Diretores, que busca “trazer recomendações, alertas e aprendizados apontados tanto de experiências que alcançaram conquistas e bons resultados quanto daquelas que enfrentaram dificuldades e não lograram alcançar seus objetivos”, no sentido de contribuir para a transparência da gestão pública e possibilitar reflexões no sentido do aprimoramento dos instrumentos.
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LIÇÕES APRENDIDAS Do ponto de vista qualitativo, o balanço realizado pela Rede mostra a prioridade dada ao zoneamento, à gestão do uso do solo, do sistema viário, da habitação e do patrimônio histórico, enquanto temas como saneamento ambiental e mobilidade urbana foram incorporados com maior fragilidade, ao mesmo tempo que a questão ambiental ganha maior destaque nesses planos. Dentre os PDPs analisados (526), os instrumentos foram incorporados do seguinte modo: zoneamento ou macrozoneamento em 91% dos Planos pesquisados; Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsória; IPTU Progressivo no Tempo e Desapropriação , em 87%; ZEIS – Zonas Especiais de Interesse Social, em 81%; Outorga Onerosa do Direito de Construir, 71%; Operações Urbanas Consorciadas, 71%. No entanto, a incorporação desses instrumentos não correspondeu a sua efetiva implementação: muitos municípios não avaliaram a pertinência dos instrumentos em relação ao território e a sua capacidade de gestão, e o plano urbanístico, muitas vezes, se apresenta desarticulado dos conceitos expressos no Estatuto da Cidade. Ademais, os municípios apresentam muitas dificuldades para implementar seus PDP: a maioria dos munícipios não dispõem dos recursos técnicos, humanos, tecnológicos e materiais adequados para o exercício do planejamento urbano; e há ainda baixa difusão dos conselhos de participação e controle social voltados para uma
cultura
participativa
de
construção
e
implantação
da
política
de
desenvolvimento urbano.
BOX 4. Análises setoriais dos Planos Diretores Participativos HABITAÇÃO: a maior parte dos Planos analisados incorpora a questão habitacional, mas remete seu detalhamento à elaboração de Planos Locais de Habitação, e alguns indicam estratégias de ampliação do acesso à terra e oferta de moradia. No entanto, poucos apresentam programas específicos para HIS–Habitação de Interesse Social. Embora as ZEIS sejam o instrumento mais utilizado, apenas a metade dos planos o apresentam sua demarcação no território. As referências aos instrumentos de indução da ocupação mais polêmicos – IPTU Progressivo, Outorga Onerosa e Parcelamento Compulsório – não se encontram diretamente vinculadas à política habitacional. A previsão de Fundos específicos e fontes de recurso aparece em grande número de PDPs. No entanto, as articulações entre essas definições e o orçamento municipal são praticamente inexistentes. SANEAMENTO AMBIENTAL: observou–se a fragilidade nas diretrizes, objetivos, instrumentos e programas que visem a universalização dos serviços – que pode estar relacionada ao fato de que muitos municípios não têm autonomia na gestão desses serviços, pois estão a cargo de concessionárias estaduais. Referências a canais de participação popular (como Conselhos setoriais) e recursos provenientes de Outorga Onerosa também aparecem, mas sem Fundos específicos.
ESTUDO BASE MOBILIDADE: figuram diretrizes relacionadas à prioridade ao transporte público coletivo e a tarifas sociais, mas tratamento insuficiente aos modos não motorizados – a pé e bicicleta; esta, aparece mais vezes como tema vinculado à questão ambiental. A acessibilidade é tratada como eliminação de barreiras físicas a portadores de deficiência física, muito mais do que no sentido da universalização do transporte público e acessibilidade universal ampla. A hierarquia viária aparece contemplada na maioria dos planos, mas sua articulação com as demais políticas é remetida ao plano setorial específico. Também não é comum a definição de metas e diretrizes para alocação de recursos nesse setor. QUESTÃO AMBIENTAL: estão presentes os conceitos de sustentabilidade e qualidade ambiental, bem como referências à capacidade de suporte das infraestruturas como condicionante para padrões de ocupação do solo, mas remetida a regulamentação posterior. A regulamentação de licenciamento e de Estudos de Impacto Ambiental–EIV para atividades e empreendimentos com potencial de impacto também é postergada na maioria dos Planos. A integração da “agenda verde” com a “agenda marrom”, ou do enfoque preservacionista com os processos de ocupação do espaço urbano (integrante das dinâmicas ambientais em sentido amplo) também não figura na maioria dos PDPs analisados. Embora desvinculada das políticas urbanas, os planos apresentam reflexões em torno da questão ambiental e sua relação com a dinâmica urbana. QUESTÃO METROPOLITANA: os PDPs dos municípios integrantes de regiões metropolitanas apresentam a vinculação preferencialmente aos temas de gestão de bacias hidrográficas, de Unidades de Conservação ambiental e APPs – áreas de preservação permanente; transportes; e centralidades comuns a mais de um município. Nota–se um privilégio à articulação vertical (município–União) em detrimento à articulação horizontal (município–município). A gestão compartilhada aparece como tema de interesse embora sejam “raras as referências ao instrumento dos consórcios públicos”. A fragilidade dos planos nesse aspecto pode estar relacionada “à insuficiência das definições relativas ao papel dos governos estaduais na gestão metropolitana”. PLANEJAMENTO PARTICIPATIVO: reconhece–se sua aplicação no processo de elaboração dos PDPs, mas sua pequena institucionalização – por exemplo, um número muito pequeno de planos avançou na criação de um sistema de gestão e planejamento urbano. A maioria dos Planos “não instituiu mecanismos e instrumentos de democratização do orçamento municipal”, e aqueles que o fizeram, adotaram as audiências públicas (restritas, na maioria dos casos, ao EIV e ao orçamento), a consulta prévia ao Conselho da Cidade e o Orçamento Participativo–OP. No caso dos Conselhos, vários municípios criaram o Conselho da Cidade mas mantiveram os Conselhos setoriais, fragmentando a participação relativa ao desenvolvimento urbano.
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Os dados qualitativos da pesquisa demonstram, portanto, que a grande maioria dos Planos Diretores analisados incorporou conceitos e instrumentos do Estatuto da Cidades. No entanto, a participação popular efetiva e a instituição de sistemas e instrumentos de gestão do solo urbano não foram valorizados. Os estudos também constataram que a adoção de instrumentos de regulação de uso e ocupação do solo não corresponde, no entanto, a sua efetiva regulamentação e aplicação. Além dos fatores já relacionados, o descompasso entre a elaboração dos Planos Diretores e a elaboração dos planos setoriais (Habitação, Saneamento e Ambiente, Mobilidade, entre outros) e das leis complementares de ação direta sobre a atuação dos agentes sociais (Uso e Ocupação do Solo, ZEIS, por exemplo) estão entre seus motivos. Instrumentos relacionados à indução do desenvolvimento urbano, em especial, apresentaram deficiências relacionadas “à definição de conceitos e parâmetros urbanísticos, à demarcação (...) no território e à definição de prazos para operacionalização de procedimentos administrativos, entre outros aspectos”, remetendo sua regulamentação para um momento posterior à aprovação do PDP, e adiando, portanto, sua aplicação e efeitos na dinâmica de apropriação do espaço. A indefinição de parâmetros urbanísticos em ZEIS vazias também permite a distorção dos objetivos para os quais foram criadas, possibilitando uma destinação diferente daquela pretendida no Plano por razões políticas, por exemplo. Poucos foram os PDPs que apresentaram as diretrizes e instrumentos expressos em mapas, explicitando seu rebatimento na efetiva ocupação do território. A baixa capacidade técnica institucional e técnica dos municípios também pode ser responsabilizada por essa deficiência – aliada a outras, como o desinteresse dos gestores e do legislativo com o processo participativo de elaboração e aprovação do Plano e a inexistência ou precariedade de cadastros e informações básicas sobre o território, entre outras. Esse fato reforça a importância do apoio dos governos federal e estaduais para a superação desse quadro. Mesmo diante das avaliações de baixa aplicabilidade dos instrumentos tributários e jurídicos propostos no Estatuto da Cidade, a aprovação regularização dos mesmos oferecem um arcabouço jurídico que assegura a oportunidade de um planejamento mais democrático e redistributivo. Por um lado, a existência desses instrumentos como marco regulador do planejamento representa uma janela de oportunidade para movimentos sociais e governos progressistas que queiram avançar em modelos mais inclusivos de cidade. Por outro, em muitas grandes metrópoles os
ESTUDO BASE Planos Diretores funcionam também como salvaguarda frente aos interesses especulativos do mercado imobiliário. Observa–se também, naqueles municípios onde houve uma grande mobilização da sociedade civil durante a elaboração dos PDP, a existência de uma pressão e articulação contínua pela maior aplicabilidade e efetividade dos diferentes instrumentos. Assim como no caso de outros direitos sociais e políticos, a garantia e o reconhecimento legal representam uma oportunidade para sua efetivação. O paradigma jurídico do Estatuto da Cidade também representa uma oportunidade para novos avanços na reforma urbana brasileira. Conforme registrado por Fernandes (2010) planos diretores propostos por governos municipais foram anulados por não incorporar efetivamente participação popular; prefeitos estão sujeitos a perder seus mandatos por improbidade administrativa e ações civis públicas foram propostas em defesa dos princípios e diretrizes do Estatuto da Cidade. Ainda, em muitos municípios existem avanços com relação a democratização da regularização fundiária e na proteção do patrimônio cultural e ambiental.
Entretanto,
os
dados
apresentados
demonstram
também
a
complexidade do desafio de desenvolvimento urbano com inclusão social e da inversão das lógicas excludentes que caracterizaram os processos desordenados de urbanização de grande parte dos municípios brasileiros.
OS PDPS NA PRÁTICA: O CASO DE GUARULHOS E MARINGÁ Os Planos Diretores Participativos dos munícipios de Guarulhos e Maringá são exemplos dos desafios, aprendizados e oportunidades registrados nos itens anteriores. Assim como a maioria dos municípios brasileiros, os PDPs aprovados incorporam as diretrizes do Estatuto da Cidade, porém necessitam de legislação complementar para sua efetivação que vêm sendo aprovada durante a última década. Também são exemplos da importância do processo de revisão participativo e das parcerias intersetoriais promovidas para a fiscalização da implementação. A figura abaixo resume os principais pontos de destaque informados pelas equipes municipais durante o trabalho de pesquisa.
Figura 2. Principais características dos Planos Diretores Participativos Aprovados em Maringá e Guarulhos
26
A estruturação dos processos de elaboração, implementação, fiscalização e revisão dos Planos Diretores Participativos é flexível e depende das opções político– metodológicas de cada cidade. Assim como nas demais iniciativas participativas destacam–se aquelas arquiteturas que são capazes de promover real envolvimento das lideranças políticas e técnicas municipais, participação sustentada e ampla da população,
multiplicidade
de
canais,
informação
transparente
e
dialogo
intersectorial. A título de exemplo, a figura abaixo sintetiza a estruturação das instâncias que acompanham o Plano Diretor na cidade de Guarulhos.
ESTUDO BASE Figura 3. Estrutura administrativa e participativa do PDP de Guarulhos
28
Maringá, por sua vez, se destaca pela incorporação da academia, que conta com um importante papel no acompanhamento e fiscalização das ações relacionadas à implementação do Plano Diretor. A Universidade Estadual de Maringá, por exemplo, participa do Conselho Municipal de Planejamento e Gestão Territorial. Ainda, congruente com sua aposta pela produção constante de conhecimento sobre o PDP, Maringá integra o Observatório Paraná, coordenado pelo Instituto Paranaense
de
Desenvolvimento
Econômico
e
Social
(IPARDES).
A
institucionalização local do Observatório de Políticas Públicas da Região Metropolitana de Maringá deu–se pela vinculação ao Centro de Ciências Humanas da Universidade Estadual de Maringá que firmou um acordo, através da assinatura do Protocolo de Cooperação Técnico–Científica, com o Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Participam ainda do grupo a Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Habitação da Prefeitura Municipal de Maringá e a União de Faculdades Metropolitanas de Maringá. Sob a coordenação do Departamento de Ciências Sociais (DCS)/UEM o Observatório Maringá é composto por 14 pesquisadores, mais seus respectivos orientandos
3.2.
ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
O Orçamento Participativo (OP) é um instrumento de gestão democrática da cidade, relacionado diretamente à gestão orçamentária e representado por um processo de realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas de aplicação dos recursos do orçamento municipal. É um processo que une a democracia representativa com a democracia direta, voluntária e universal, onde as pessoas podem discutir e deliberar sobre o orçamento e as políticas públicas. O cidadão não contém a sua participação no ato de escolher um representante, mas também decide e controla as prioridades de gastos da gestão do governo eleito, deixando de ser um complemento à política tradicional e se tornar um caráter permanente de gestão pública. Orçamento Participativo tem como objetivo ser um instrumento de democratização, ou seja, assegurar a participação direta da população na definição de prioridades para os investimentos públicos. Esta nova perspectiva da participação do cidadão procura romper com a tradição da exclusividade de decisões por funcionários eleitos e técnicos do governo.
ESTUDO BASE A metodologia vem sendo aplicada há 25 anos em vários e diferentes contextos sociais, políticos e econômicos em todo o mundo e, em 1996, durante a Conferência das Nações Unidas Habitat II, adotado como uma ferramenta de gestão recomendado pelas Nações Unidas como uma boa prática de governança. Banco Mundial recomenda ainda a implementação do orçamento participativo de metodologias e estratégias de responsabilidade corrupção. No entanto, apesar de estarmos falando sobre a proliferação de um mecanismo específico, que geralmente é característica de envolvimento dos cidadãos na decisão do orçamento público, podemos dizer que todas essas experiências responder com a mesma lógica ou objetivos (Sintomer et ali 2008 Fernandez e Fortes, 2008). No Brasil, por exemplo, o mecanismo criado como uma aposta combinação entre o aprofundamento dos valores democráticos, controle social e transparência e redução das desigualdades sociais, por meio de prioridades de investimento na alocação dos recursos públicos, marcadamente clientelistas. Esta lógica torna–se menos relevante na Europa, onde as condições sociais em relação ao estado de bem–estar, eles são mais estabelecida. Neste sentido, seria mais apropriado para interpretar esse fenômeno como um compromisso para a melhoria dos processos democráticos, a resposta política à crise de legitimidade percebido que enfrentou sistemas políticos representativos, que os desafia a pensar novas relações entre representantes e representados. (Fernandez e Fortes, 2008) Para fins dessa análise, é importante destacar alguns parâmetros gerais comuns que norteiam a criação do orçamento participativo. Por um lado, estão mais conectados configurações para um novo papel de ação do governo: transparência, controle social, co–gestão. Por outro lado, destaca os parâmetros vinculados a uma concepção liberal de autonomia não–cidadão, empowerment (empoderamento), liderança, cidadania ativa e educação cívica. Os parâmetros de controle social e cogestão formam uma questão importante no que diz respeito à Sociedade tríade Estado–Mercado–Civil. Representa uma re– legitimação da política e da ação do Estado, e tornando–se um mecanismo de defesa para diminuir os processos das funções do Estado e controle dos mesmos representantes políticos. Reiniciar o exercício da soberania cidadão contra os poderes políticos e econômicos, o modelo de democracia participativa representada pelo mecanismo de "subverte o governo representativo tradicional para estabelecer um novo equilíbrio onde há um lugar real para a democracia direta" (Sintomer & Gret, 2003, p. 33). Vire as funções de transparência como um pré–requisito para o controle social e a co–gestão, assim como a prática da boa governança.
30
Finalmente,
essas
experiências
de
orçamento
participativo
enfatizam
a
necessidade de reforçar a sua dimensão educativa, não só no que diz respeito à formação em orçamento, finanças e administração pública, mas sobretudo no desenvolvimento das capacidades dos cidadãos para desempenhar um papel ativo e autônomo de relações públicas, formando uma concepção ativa de cidadania, com base na autonomia, autonomia, capacitar os cidadãos e a lei. Em geral, são os cidadãos individuais os principais participantes dos processos e os critérios para a votação propostos para eleição de representantes se baseiam na lógica uma pessoa – um voto. Finalmente, algumas experiências instituíram mecanismos para aliviar as desigualdades entre os mesmos participantes, com base no tratamento diferenciado desses setores sociais mais susceptíveis de exclusão. Outro aspecto metodológico e regulamentar a ser destacado é a existência de mecanismos de auto–regulação e de auto–gestão do processo. Embora o orçamento participativo é um mecanismo de cogestão das políticas públicas e orçamento entre o executivo e a sociedade civil no espaço aéreo do processo de auto–gestão e auto–regulação. Para efeitos desta análise é importante notar que estes espaços surgem principalmente com o objetivo de manter a flexibilidade e independência de estruturas participativas. Finalmente, Orçamento Participativo é um instrumento de planejamento e gestão e, portanto, têm relação direta com outros instrumentos de planejamento municipal, em especial com o plano plurianual (PPA), a lei de diretrizes orçamentárias (LDO), o orçamento anual (LOA) e o Plano Diretor18. Também relaciona–se com os Planos setoriais (Habitação, Saneamento, Saúde, Educação, entre outros) e Planos de Bairro (ou Distritais, na escala intramunicipal), ao indicar e definir programas, ações e projetos a serem implementados no município – e que implicam em despesas. A integração e articulação do OP com os demais instrumentos de planejamento e administração dos municípios é um aspecto de fundamental importância, pois promove maior sustentabilidade e efetividade do Orçamento Participativo.
18 Ver Ficha Perfil do Instrumento para maiores informações
ESTUDO BASE
A SITUAÇÃO ATUAL Em 2010, foram registradas cerca de 1500 experiências de OP no mundo (Sintomer, Herzberg , & Allegretti, 2010) no continente africano são 162 casos. Algumas experiências se destacam por promover inovações como a associação da participação ao uso das Tecnologias da Informação e Comunicação (TIC), contribuindo para incluir na vida política a população que vive em localidades rurais distantes. Na região do Kivu do Sul na República Democrática do Congo, por exemplo, o Banco Mundial apoiou um projeto piloto de OP cuja participação se deu por meio de mensagens SMS, para obter informações sobre o andamento das políticas públicas, votar em prioridades de infraestrutura e monitorar o processo orçamentário. E Yaoundé, nos Camarões, e em Nairóbi, Quénia, existem práticas correlatas. (Porto, 2013) O Brasil continua sendo um dos principais países onde o OP é adotado. A escala municipal
é
onde
ocorre
preferencialmente;
as
experiências
em
escala
metropolitana e estadual ainda são poucas. A pesquisa realizada pelo Fórum Nacional de Participação Popular–FNPP, publicada em 2002, mostrou que a região Sudeste concentrava o maior número de experiências de OP (45,6%), seguida pela Sul (37,8%), Nordeste (13,6%) e Norte (3%). Desde então, a adoção do instrumento nos municípios tem se ampliado, embora os dados quantitativos disponíveis estejam em grande parte desatualizados e apresentem inconsistências. A Rede Brasileira de Orçamento Participativo, por exemplo, contabiliza 70 experiências municipais e 3 estaduais em seu Banco de Dados. Este número é bastante inferior aos cerca de 140 municípios brasileiros que iniciaram processos participativos no período 1997–2000, pois se referem somente aos municípios que aderiram à Rede até o momento. Notam–se esforços no sentido de reunir e sistematizar experiências (como a constituição das Redes e o grande número de artigos e trabalhos acadêmicos dedicados ao tema), mas faltam trabalhos de reunião e dimensionamento quantitativo dessas experiências, bem como que demonstrem a relação de causalidade entre OP e diminuição de desigualdade ou melhora da qualidade de vida nas cidades. Isso explica–se pois, em geral, cidades que têm OP tem também uma serie de outras politicas que visam atacar esses desafios. Um estudo do Banco Mundial confirmou que OP na África também favoreceu a melhora da receita municipal. A constatação é de que, ao conhecer a destinação
32
dos recursos públicos e o processo de alocação orçamentária, o cidadão se sente mais confiante para contribuir com o pagamento dos impostos (Porto, no prelo). Alguns municípios buscaram introduzir mecanismos de participação para segmentos específicos da população, como Belo Horizonte, Recife, São Paulo, Barra Mansa, Pinheiral e Icapuí com o OP Criança; Alvorada e Mundo Novo com o OP Jovem. Belo Horizonte também instituiu o OP Digital para a discussão de temas de interesse de toda a cidade, incorporando o uso de ferramentas como a internet para promover uma modalidade de diálogo governo–população sem a intermediação de delegados, complementar às demais. Esses são alguns exemplos de diversificação e aperfeiçoamentos a que o processo dinâmico da democracia participativa convida os governos com ela comprometidos. No contexto da Campanha Global pela Governança Urbana, o Programa UNHabitat disponibiliza recursos para apoiar o OP. A Rede URBAL 9 de Orçamento Participativo
e
Financiamento
Local
promoveu
intensamente
a
troca
de
experiências e a produção de conhecimento sobre o tema entre cidades europeias e latino–americanas.
ESTUDO BASE
LIÇÕES APRENDIDAS Além dos inegáveis benefícios relacionados à democratização e modernização da gestão pública, outro aspecto importante do OP – e decorrente dos primeiros – é a agilização dos processos de atendimento às carências e redução de déficits (como saneamento básico, pavimentação de ruas, melhorias na rede de transportes públicos, centros de saúde e educação, habitação, melhoria de espaços públicos). Cabannes
(2004)
identifica
diversas
dificuldades recorrentes
em
muitas
experiências:
falta de recursos para atender às reivindicações;
acúmulo de projetos aprovados mas não executados;
déficit no orçamento municipal;
falta de participação pública;
conflitos e tensões entre partidos políticos;
permeabilidade do processo de OP a práticas clientelistas;
dificuldades na relação entre o poder público e a Câmara de Vereadores.
Entre os desafios identificados para a aplicação do instrumento destacam– se:
superação das resistências de setores do governos, especialmente técnicos, à participação dos segmentos sociais na discussão de programas, ações e projetos e decisão sobre o orçamento municipal, subestimando sua capacidade de interlocução;
o instrumento requer grande mobilização do aparato administrativo para sua que sua implementação seja eficiente. O diálogo com a cidadania traz novas dinâmicas
à
administração,
incluindo
questões
cotidianas
como
o
deslocamento para bairros distantes e a necessidade de participar de reuniões foram do horário normal de trabalho;
construção de um sistema de informação confiável e transparente assim como metodologias de avaliação participativa dos resultados obtidos pelas experiências, com a utilização de modelos que permitam aferir em que medida as prioridades são efetivamente atendidas e em que grau o instrumento
contribui
para
atingirem–se
seus
objetivos
básicos.
Recomenda–se que todos os atores envolvidos no processo do OP
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participem dessa avaliação: sociedade civil, corpo técnico municipal e demais instituições;
fortalecimento de novos modelos de gestão pública que proporcionem condições para a superação dos desafios mencionados e contribuam para a eficiência dos processos. Tal fortalecimento deve incluir melhoras na capacidade fiscal, aumento de receita e investimento, otimização e redução de gastos para aumentar possibilidades de impacto do instrumento.
Os estudos e trabalhos sobre o instrumento apontam alguns condicionantes básicos para sua implementação:
a vontade política dos governantes e o interesse da sociedade civil no exercício da gestão pública compartilhada;
a definição clara do processo participativo, suas regras e limites;
a capacitação da população e autoridades sobre composição e aspectos do orçamento público;
a ampla divulgação de informações confiáveis;
a atenção efetiva e prioridade às demandas da população por parte de técnicos e governos.
a adoção do OP não é recomendada nos casos em que haja indícios de falta de transparência e desonestidade por parte da administração pública local e quando não houver receptividade ao instrumento por parte da população e/ou governo.
Finalmente, a partir da análise das experiências, recomenda–se que:
as formas e a cultura da organização popular preexistentes em cada município
sejam
valorizadas
e
potencializadas
nos
processos
de
mobilização, organização e negociação do instrumento, dado o acúmulo de suas experiências;
o tempo destinado à discussão das demandas e prioridades pela população não seja subdimensionado; o percentual do orçamento disponibilizado à deliberação conjunta não seja muito pequeno; a transparência das negociações seja garantida, a fim de evitar que o processo do OP seja superficial e utilizado para fins eleitoreiros;
as informações produzidas e utilizadas durante o processo sejam acessíveis e adequadas ao conjunto do público participante, e não somente aos delegados e conselheiros;
ESTUDO BASE
o Conselho do OP se articule aos demais Conselhos gestores de políticas municipais (Educação, Saúde, Habitação, Meio Ambiente, Transportes, Desenvolvimento Urbano), aos Fóruns de debates de direitos e sobre os Planos Diretores Urbanos, pois muitos deliberam e fiscalizam a aplicação dos recursos financeiros de seus respectivos Fundos.
O OP NA PRÁTICA: O CASO DE GUARULHOS Guarulhos ostenta atualmente a coordenação da Rede Brasileira de Orçamento Participativo. No município o mecanismo foi iniciado em 1998. Em 2001, o OP contou com maior investimento político e financeiro por parte da administração, com o envolvimento da estrutura municipal e participação da população. Foi discutido anualmente até 2005, quando a Administração adotou um ciclo bienal que funciona até hoje. O OP de Guarulhos exerce grande incidência no planejamento Urbano. Nas plenárias regionais as reivindicações populares buscam, de maneira emergencial, solucionar problemas do crescimento desordenado da cidade. Em um segundo momento, os representantes eleitos negociam e acompanham a execução das demandas e são estimulados, nos processos formativos e atividades integradoras, a pensar a cidade como um todo. Finalmente, os representantes se envolvem em outros espaços de planejamento urbano como a revisão do plano diretor e a conferência municipal da cidade. O instrumento está vinculado ao Departamento do Orçamento Participativo. O Departamento, por sua vez, depende da Secretaria de Governo, órgão central na administração municipal, que concentra tarefas políticas e administrativas, como os departamentos de controle e gestão, relações administrativas e comunitárias. O Orçamento Participativo, ocupa por tanto, local privilegiado para exercer a coordenação com outras áreas municipais, estabelecendo o diálogo com aquelas implicadas no processo e sistematizando as informações relacionadas às demandas. Os responsáveis políticos de muitas secretarias participam das assembleias e os técnicos acompanham as atividades do processo. Entretanto, não há nenhum mecanismo que estabeleça a formalidade desse acompanhamento, sendo que a participação intersectorial é uma orientação política do governo. O Conselho do Orçamento Participativo (COP) é o instrumento de controle e planejamento das ações municipais, tendo por finalidade propor, fiscalizar e decidir o Orçamento Municipal. O funcionamento do COP combina instâncias deliberativas,
36
de apoio e executivas, exercendo papel importante para o bom funcionamento do processo. 19 O OP de Guarulhos também investe intensamente na formação dos representantes eleitos, contribuindo para discussões mais qualificadas e para uma maior capacidade da população em exercer controle social. As demandas indicadas nas plenárias e não priorizadas dentro do ciclo, serão utilizadas como instrumentos de planejamento da gestão das áreas afins nos anos seguintes através elaboração de projetos que são utilizados para a busca de recursos junto ao governo federal. A participação popular na definição de políticas setoriais e do planejamento do desenvolvimento municipal e distrital é obrigação municipal tal como indicado na Lei Orgânica do Município 20 . Atualmente Guarulhos conta com mais de 30 conselhos consultivos. Além disso, existem uma série de processos vinculados a estes conselhos como, por exemplo, as conferências municipais setoriais (saúde, educação, Assistência social). Um desafio importante é a articulação dos conselhos, existentes buscando construir um sistema integrado de planejamento para superar a sobreposição e fragmentação da participação aplicada nas políticas públicas. O debate predominante no OP de Guarulhos são os projetos de infraestrutura para a cidade. Em 2007, por exemplo, 43% das propostas apresentadas em assembleias se relacionavam a infraestrutura urbana. Em segundo lugar encontram–se as propostas relacionadas a Saúde (12%) Igualmente, nos ciclos de 2003 e de 2005, mais de 40% das propostas se incidiam sobre a melhora da infraestrutura da cidade. O número de participantes durante os últimos 10 anos apresentou variações entre aproximadamente 8 e 12 mil pessoas, sendo que em 2011, a participação alcançou cerca de 1,4% da população do município – 1.222.357 de pessoas. (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, 2010) .
19 O COP É composto por um total de 72 conselheiros sendo 46 representantes da sociedade civil e 26 representantes do governo. No anexo 3 (Estudo de Caso Guarulhos) encontram–se mais informações sobre o funcionamento do Conselho do Orçamento Participativo 20 Lei de abril de 1990 com retificações em março de 2003.
ESTUDO BASE
3.3.
CADASTROS, GESTÃO E
PLANEJAMENTO O conhecimento do território e da população que o ocupa é de fundamental importância para o planejamento e desenho das ações dos governos. Diante dos desafios impostos pela urbanização, é inconcebível pensar administrações que pautem suas ações sem estudos prévios ou sem planejamento baseado em informações atualizadas e de qualidade. Além disso, se faz cada vez mais urgente administrações eficientes que busquem o aprimoramento constante das entregas de serviços públicos. Os cadastros configuram instrumente importante para o planejamento da gestão. Além disso, originariamente os cadastros foram implantados para exercer importante função fiscal e de controle para arrecadação de impostos. A figura 3 sintetiza a evolução da compreensão sobre os cadastros segundo seus usos.
38
Figura 4. Evolução da concepção sobre Cadastros
FÍSICO JURÍDICO Cartografia Mercado Imobiliário Cadastral Seguro Arrecadação Ordenamento Territorial Planejamento Integrado
ECONÔMICO Equidade de Impostos
SOCIAL Inclusão Social e Ambiental
Fonte: Adaptado de Erba, 2005
Sendo assim, os cadastros podem ser estabelecidos para finalidades fiscais, legais e administrativas, assim como servir de base de informações para o planejamento do desenvolvimento sustentável. Mesmo diante da importância dos cadastros para a plena efetivação das diretrizes e instrumentos propostos no Estatuto da Cidade e Planos Diretores, o Brasil ainda não dispõe de legislação específica que determine a implantação de cadastros urbanos, sendo que cada município desenvolve seus próprios tipos de registros e cadastros. Os chamados “cadastros técnicos” ou os “cadastros imobiliários” são realizados sem que haja algum tipo de padronização de procedimentos na sua execução. Os cadastros de imóveis dos municípios deveriam trazer informações a respeito de todas propriedades, mas o que se observa é que os dados são ainda limitados, precários e deficientes, inclusive para a função fiscal. (Rúbio & Bertotti, 2008)
CADASTRO TERRITORIAL MULTIFINALITÁRIO Em 2009, o Ministério das Cidades aprovou as Diretrizes Nacionais para o Cadastro Territorial Multifinalitário (CTM). Esta portaria, de caráter orientador e não compulsório, vem preencher lacunas da política e legislação referentes ao cadastro urbano. Vale destacar os esforços do Ministério das Cidades na promoção de formação para técnicos de municípios que queiram implementar o CTM. O Ministério das Cidades, junto com o Ministério da Fazenda, também investe fortemente na modernização do poder público municipal, através de dois programas
ESTUDO BASE específicos: Programa de Modernização administrativa e tributária dos Municípios – PMAT21 e o Programa Nacional de Apoio à Gestão Administrativa e Fiscal dos Municípios Brasileiros – PNAFM22. Tabla 1. Ordenamento do Sistema de Cadastros Territoriais no Brasil Cadastro
Rural
Legal ou Jurídico Fiscal
Urbano Registro de Imóveis
Imposto sobre a Propriedade
Imposto predial territorial urbano
Territorial Rural (ITR)
(IPTU) Portaria 511/2009 MCidades:
Cadastro Nacional de Físico / Geométrico
Imóveis Rurais (Lei 10267/ 2001
Diretrizes para a criação, instituição e atualização do Cadastro Territorial Multifinalitário (CTM)
Fonte: Adaptado de Brandão, 2011
O Cadastro Multifinalitário é uma ferramenta eficiente tanto para o planejamento urbano quanto para a política fiscal. O cadastro “é um conjunto de informações gráficas e descritivas de uma porção da superfície terrestre, contendo as propriedades
imobiliárias
corretamente
georreferenciadas,
possibilitando
o
conhecimento detalhado sobre todos os aspectos levantados, tendo em vista a Gestão Ambiental de forma racional, legal e econômica” (Lima, 1999) O Cadastro além das funções fiscais e legal serve como base de dados para o planejamento, baseando–se em tecnologias de Geoprocessamento. Segundo a portaria 511/2009 “O Cadastro Territorial Multifinalitário (CTM), quando adotado pelos Municípios brasileiros, será o inventário territorial oficial e sistemático do município e será embasado no levantamento dos limites de cada parcela, que recebe uma identificação numérica inequívoca”. (Ministério das Cidades, 2009)
21
Recursos disponibilizados pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES (www.bndes.gov.br/) e gerenciados pelo Banco do Brasil. Este programa destina–se à apoiar projetos de investimentos voltados à melhoria da eficiência, qualidade e transparência da gestão pública, visando à modernização da administração tributária e qualificação do gasto público. O Programa proporciona aos municípios uma gestão eficiente de recursos, em especial por meio do aumento das receitas e da redução do custo unitário dos serviços com administração geral, saúde e educação. O programa busca apoiar os municípios no sentido de aumentar as receitas próprias, otimizar a aplicação de recursos; reduzir os custos, ter maior Autonomia financeira/menor dependência de recursos de terceiro, resultando na melhora do atendimento ao cidadão. (Cidades, 2013) 22
Recursos disponibilizados pelo Ministério da Fazenda e gerenciados pelo banco Caixa Econômica Federal (www.fazenda.gov.br/ucp/pnafm/). O PNAFM contempla ações de modernização da gestão administrativa e fiscal, como capacitação de técnicos e gestores municipais, implementação de ações e sistemas destinados ao controle da arrecadação, atendimento ao cidadão, comunicação de dados, controle financeiro, recursos humanos, consultorias, aquisição de equipamentos de informática, infra– estrutura e geoprocessamento referenciado e possibilita ao município, a elaboração e implementação de Plano Diretor, Cadastro Multifinalitário e Planta Genérica de Valores. (Cidades, 2013)
40
Instrumento básico da política de desenvolvimento e planejamento da expansão urbana do município, assim como é parte importante de um Plano Diretor, o CTM tem como objetivos: (Ulkowski, 2008) -
cobrança justa de impostos;
-
embasar o planejamento governamental;
-
garantia da propriedade imobiliária;
-
facilidade e economia nos processos de desapropriações legais e servidões;
-
fiscalização da execução de planos de desenvolvimento regional para obras em geral;
-
geração de dados espaciais para um sistema de informações;
-
permitir acuidade no planejamento;
-
permitir a atualização cadastral;
-
função social da terra.
Para cumprir com esses objetivos o CTM deve estruturar–se para: (Ulkowski, 2008) -
Coletar as informações descritivas, ou seja, todos os elementos que caracterizam a área urbana;
-
Atualizar o sistema descritivo e o conjunto de informações que caracterizam cada propriedade imobiliária;
-
Obter um sistema cartográfico georreferenciado e atualizado sistematicamente;
-
Interligar as informações cartográficas e descritivas de maneira que se possa obter cruzamento de informações.
SITUAÇÃO ATUAL E LIÇÕES APRENDIDAS Por se tratar de uma nova tendência, pouca informação sobre o CTM encontra–se disponível para a consulta pública. Entretanto, algumas cidades avançaram na utilização do CTM para fins de planejamento. Em Belo Horizonte, por exemplo, o setor de urbanismo utiliza o cadastro para identificar e licenciar atividades, imóveis ou edificações; a área de educação, por sua vez, para realizar a matrícula escolar com alocação automática de alunos das redes do primeiro grau, usando o quesito de proximidade e a Saúde, identifica locais de incidência de doenças, para ações mais corretas e efetivas. Vale destacar que no caso de Belo Horizonte, a empresa municipal de dados (PRODABEL), desenvolvia um sistema integrado desde 1991.
ESTUDO BASE A implantação do Cadastro Territorial Multifinalitário (CTM) é um processo complexo que envolve ações administrativas, legais e técnicas. O poder público municipal é responsável por manter equipe técnica capacitada para conservar a integridade, organização e continuidade do mesmo. Muitas vezes a implantação do CTM pode chegar a ser inviável para municípios com pouca disponibilidade de recursos financeiros e pessoal capacitado. Para os municípios de pequeno porte, com dificuldades financeiras e/ou técnicas, a portaria recomenda formar consórcios, de modo a diminuir os custos de implantação e alocar partes das receitas oriundas do cadastro para a manutenção e atualização do mesmo, como mecanismo de sustentabilidade. (Pimentel & Carneiro, 2012) Especialistas em cadastros indicam que quando se atua no assessoramento de projetos cadastrais nos municípios brasileiros se encontram os seguintes problemas: (Loch, 2007)
Falta de pessoal nas equipes de Cartografia, Cadastro e geoprocessamento;
Falta de recursos em termos de hardware e software para a gestão da informação;
Falta de harmonia e de integração entre as equipes de gestão e de coleta de informações;
Demora para a realização dos projetos devido a entraves burocráticos;
Insuficiência de dados de qualidade para a gestão do território visando a Geração de Planos Diretores;
Base cartográfica desatualizada;
Base cartográfica sem Georreferência;
Imprecisão na posição dos imóveis;
Falta de integração entre o registro e o cadastro;
Falta de investimento para o levantamento cadastral e atualização cadastral.
bases dispersas e com informações incompatíveis
42
BOX 5. Relação entre CTM e Registro de Imóveis O Art. 4º da Portaria sobre o Cadastro Territorial Multifinalitário afirma que “Os dados do CTM, quando correlacionados às informações constantes no Registro de Imóveis (RI) constituem o Sistema de Cadastro e Registro Territorial – SICART” Loch (2007) afirma que o controle administrativo em separado das funções do registro imobiliário e levantamento cadastral são uma das maiores barreiras nos processos de reforma cadastral. A integração entre cadastro imobiliário e registro de imóveis, fornece a possibilidade de compartilhamento e intercâmbio de Informações entre a parte técnica e a parte jurídica, pois enquanto o Cadastro declara a existência do imóvel e sua realidade física o Registro declara a titularidade dominial e circunstâncias pessoais e de vizinhança do proprietário do bem. (Carneiro, 2005)
O CADASTRO ÚNICO Entendendo a vulnerabilidade como o resultado de processos multidimensionais, para a implementação de políticas de enfrentamento da pobreza duas questões necessárias devem ser enfrentadas: (i) a necessidade de coordenação dos diferentes entes federativos, dada a gestão descentralizada das políticas e, (ii) a necessidade de integração das ações e programas de forma a tornar essas políticas complementares e mais efetivas, evitando concorrência, sobreposição ou lacunas na implementação. Do ponto de vista da gestão, políticas sociais dependem
da articulação intersetorial e da complementaridade entre ações e
programas. No Brasil, A articulação das políticas de enfrentamento da pobreza com as demais políticas sociais (incluindo saúde, educação, trabalho e desenvolvimento agrário) procura integrar ações com base em dois focos: a família e o território. Dentro dessa perspectiva os municípios, como entes da federação com maior ligação ao território e aos beneficiários cumprem papel fundamental para a gestão das estratégias de combate à pobreza. A partir dessa perspectiva, em 2001 foi instituído o Cadastro Único dos Programas Sociais do Governo Federal (CadÚnico) como instrumento para identificação das famílias em situação de pobreza e visando ao gerenciamento dos programas federais de transferência de renda criados entre 2001 e 2002. O CadÚnico foi mantido na fase seguinte à unificação desses programas, passando por etapas de validação e atualização. Gradualmente os cadastros de diferentes ministérios e
ESTUDO BASE programas sociais foram unificados e hoje o CadÚnico alimenta nove programas que contavam com cadastros diferentes 23 Figura 5. Objetivos do Cadastro Único
Fonte: Elaboração Própria
Sua relevância decorre do fato de permitir a realização de diagnósticos socioeconômicos
das
famílias
cadastradas,
assim
como
de
nortear
a
implementação de políticas públicas voltadas para as famílias de baixa renda. Este se caracteriza pelo o cadastramento e a manutenção de informações atualizadas das famílias brasileiras com renda per capita inferior a meio salário mínimo ou renda familiar total até 3 salários mínimos em todos os municípios brasileiros. O governo brasileiro define o CadÚnico como a ferramenta de mapeamento da pobreza no Brasil. Através da busca ativa, o governo conhece quais são as famílias pobres e suas respectivas condições de vida. O domínio dessas informações passou a ser um importante indicador de planejamento para o Governo Federal. A sua utilização pelas três esferas do Governo ajuda a identificar potenciais beneficiários para os programas sociais, proporciona melhor focalização, e evita a sobreposição de programas para uma mesma família. Três características do CadÚnico definem suas possibilidades de utilização como uma importante fontes de informação sobre a população pobre. Em primeiro lugar, sua abrangência é quase censitária, cobrindo a quase totalidade da população. Em Dezembro de 2012, 25 milhões de famílias, 81 milhões de pessoas cadastradas, ou cerca de 42% da população estava cadastrada (Souza, 2013). Em segundo lugar, devido a sua natureza cadastral, o CadÚnico inclui o nome e o endereço dessa população pobre permitindo, assim, não apenas medir o seu grau de pobreza e carências, mas também lhe prestar atendimento. Ademais, Permite cruzamento com outras bases de dados e georreferenciamento.
23 São eles: programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI), Programa Bolsa Família (PBF), Carteira do Idoso, a Isenção do Pagamento de Taxa de Inscrição em Concursos Públicos e o , Benefício de Prestação Continuada – BPC, ProJovem Adolescente, Programa de Cisternas, Programa Micha Casa Minha Vida (PMCMV), Tarifa Social de Energia Elétrica,
44
Por fim, o CadÚnico contém uma ampla variedade de informações sobre as condições de vida destas famílias que podem ser organizadas em seis dimensões: a) vulnerabilidade (composição demográfica das famílias, inclusive com a indicação da presença de mulheres grávidas e amamentando (nutrizes), e também sobre a presença de pessoas com necessidades especiais; b) acesso a conhecimento; c) acesso ao trabalho; d)disponibilidade de recursos (renda e despesa familiar per capita e despesas com alimentação); e) desenvolvimento infantil; e, f) condições habitacionais (acesso a serviços públicos básicos como água, saneamento e energia elétrica) (Barros, Carvalho e Mendonça, 2008). Assim como no caso do Orçamento Participativo, o CadÚnico também prevê estratégias
especificas
para
setores
socialmente
vulneráveis,
visando
o
cadastramento de populações indígenas, quilombolas, em situação de rua, famílias assentadas, em condições de trabalho análogas ao trabalho escravo.
SITUAÇÃO ATUAL Em 2010, o Cadastro Único contava com mais de 18 milhões de famílias cadastradas. (Brasil–MDS, 2010). Em apresentação realizada pelo Ministério de Desenvolvimento Social (MDS) em março de 2013, o sistema já contabilizava cerca de 21,5 milhões de famílias cadastradas – cerca de 17,5 milhões de domicílios e 70 milhões de pessoas. “O CadÚnico é constituído de três questionários distintos. O primeiro reúne informações sobre o município, o segundo sobre o domicílio e o terceiro sobre cada um dos membros da família. Assim, a variedade de informações presentes neste instrumento (de natureza socioeconômica, cadastral, e referente ao acesso a programas sociais) permite avaliar as condições de vida das famílias cadastradas, assim como também do conjunto da população cadastrada do município.” (Barros, Carvalho e Mendonça, 2008) Além do formulário principal de cadastramento, a versão 7 introduziu um formulário suplementar para identificar a vinculação da família a programas sociais e outro formulário suplementar para o cadastramento de pessoas em situação de rua. Ao reunir esse conjunto de informações, o Cadastro possibilita o planejamento de ações relativas a políticas de várias áreas; além de ações relacionadas a programas de educação e saúde – como redução da evasão escolar e programas de saúde direcionados a públicos específicos – programas relacionados a geração
ESTUDO BASE de trabalho e renda, transportes, lazer e cultura, por exemplo, também podem fazer uso dessas informações. No entanto, o CadÚnico ainda não se consolidou como instrumento para gestão territorial dos municípios, embora apresente potencial e condições de integração aos cadastros setoriais mantidos pelas administrações públicas. Ao longo dos anos foram introduzidos adequações e aperfeiçoamentos no sistema, ampliando sua eficácia e possibilidade de utilização. O sistema, por exemplo, já permite o cadastramento de famílias com renda superior às definidas inicialmente, desde que a inserção esteja vinculada à sua inclusão e à permanência em programas sociais implementados pelos Governos Federal, Estadual ou Municipal. Essa abertura é especialmente importante para programas sociais que objetivam atender a famílias ou pessoas cuja situação de vulnerabilidade não está necessariamente vinculada à renda. O Cadastro Único é uma ferramenta importante para o trabalho desenvolvido na área de Assistência Social. Nos Centros de Referência de Assistência Social (CRAS) dos municípios, as informações do Cadastro Único são utilizadas para diversas ações de acompanhamento das famílias cadastradas. A associação gradual de informações de programas de atendimento habitacional, como Minha Casa Minha Vida, também irá possibilitar uma análise da sobreposição de carências e de benefícios; desse modo, aprimorar a gestão de recursos e as próprias políticas públicas setoriais. O cruzamento de dados do CadÚnico com indicadores de outras importantes instituições de pesquisa, que servem de base para elaboração e avaliação de políticas públicas, como do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), da Pesquisa Nacional de Amostra de Domicílios (PNAD), da Pesquisa de Orçamento Familiar, e de sistemas de gerenciamento de recursos e fundos públicos, como o FGTS, Instituto Nacional do Seguro Social, o Sistema de Benefícios da Previdência Social (SISBEN) e a Relação Anual de Informações Sociais (RAIS) são ações previstas e necessárias (algumas já em curso) que demandam grandes esforços de organização e aperfeiçoamento institucional. Pelas possibilidades já exploradas (e aquelas que ainda estão por serem aprimoradas ou desenvolvidas) a experiência de implementação do Cadastro Único tem sido objeto de muitos estudos, no país e internacionalmente.
LIÇÕES APRENDIDAS
46
Os estudos e avaliações do instrumento reconhecem, dentre os avanços alcançados, a importância do CadÚnico para a construção de um sistema de integração, avaliação e monitoramento de políticas e melhoria da gestão pública. Do mesmo modo, admitem que os esforços para melhoria da gestão das informações no âmbito federal (em conjunto com as regras impostas para acesso a recursos) acabam por disseminar ações de controle da qualidade de dados, implantação de processos administrativos e capacitação de recursos humanos para implementação de processos de melhoria da gestão pública também no âmbito local. A integração desses processos, que envolvem diferentes programas, dirigidos a diversos públicos–alvo, apresenta desafios como a coordenação e articulação de diferentes níveis federativos, além de diferentes setores de governo. No mesmo sentido, exige o ajuste de metodologias de coleta e tratamento de dados – uma das recomendações recorrentes, no caso do CadÚnico, por exemplo, é a necessidade de adequação da metodologia de coleta de dados do cadastro e do censo do IBGE. A adequação dos sistemas à necessidade de seus usuários é outro aspecto e desafio importante: apesar dos aprimoramentos já introduzidos, os gestores locais demandam a ampliação do número de aplicações do CadÚnico, da variedade e quantidade de relatórios que possibilitem estudos e diagnósticos simples e ágeis a partir dos dados reunidos. Essa expectativa demonstra a importância que o instrumento vem adquirindo na medida em que passa a aglutinar e integrar informações importantes para o gerenciamento das políticas públicas. Uma das principais críticas ao CadÚnico é quanto à sua limitação como instrumento de gestão territorializada. Muitos municípios acabam adotando ou mantendo sistemas e cadastros paralelos – setoriais e, por vezes, concorrentes entre si e com o CadÚnico – ao invés de pressionar seu ajuste, adequação e integração, dificultando, assim, a construção de UM cadastro ÚNICO. Outro desafio, identificado pelo próprio MDS, diz respeito aos esforços necessários, por parte dos municípios, para alimentação e manutenção do Cadastro em si, limitando o tempo das equipes locais para promover a intersetorialidade junto às secretarias de educação e saúde e para firmar parcerias junto aos diversos órgãos e instituições governamentais e não governamentais para propiciar a oferta dos programas sociais complementares.
ESTUDO BASE A nosso ver, não há contradição entre a adoção do CadÚnico, com suas variáveis e indicadores próprios, associado a sistemas georreferenciados, por exemplo, que viabilizem as análises necessárias à territorialização das ações. Muitos municípios já empreendem esforços no sentido da inserção e integração do CadÚnico aos sistemas
de
informações
georreferenciadas
(SIG)
que
utilizam
para
24
acompanhamento e planejamento de ações . Essa crítica somente ilustra outro desafio do instrumento: “sua plena utilização pelos gestores locais. Somente essa plena utilização provocará a pressão e a demanda para superar as deficiências desse instrumento, exigindo alterações aos responsáveis pelo seu desenho e pelo acréscimo das funcionalidades que a gestão mostrarem ser necessárias.” (ibid.) Também segundo Vaitsman, Rodrigues e Paes–Sousa (2006), a “integração das ações e programas do MDS a partir da família e do território, envolvendo a articulação complexa entre diferentes atores, agências e organizações (com a) institucionalização de um sistema de avaliação e monitoramento sensível a essa complexidade é um pressuposto para a integração efetiva das várias áreas e programas que hoje convergem para as políticas de desenvolvimento social (...)”. Trabalhos como o de Barros, Carvalho e Mendonça (2008) também evidenciam aspectos do CadÚnico que já possibilitam “não somente identificar as carências de cada família e, portanto, caracterizar a natureza de sua pobreza, mas, também, como é possível, ao nível municipal, traçar o perfil da pobreza e realizar diagnósticos buscando identificar as principais carências de cada município, possibilitando
um
melhor
direcionamento
dos
recursos
públicos
e,
consequentemente, aumentando a eficácia da política social.” Esse componente se relaciona diretamente à elaboração do PLANO DIRETOR municipal, outro instrumento importante para o planejamento e gestão das cidades.
O CADÚNICO NA PRÁTICA: O CASO DE GUARULHOS E MARINGÁ Em Guarulhos, como em muitos municípios brasileiros, a estruturação de um sistema de cadastramento foi impulsionado pela implementação do CadÚnico e sua
24
Note–se ainda que o Cadastro Único já permitia a emissão de relatórios a partir da informação “CEP”, e que, na versão disponibilizada a partir de 2009, “constam explicitamente os campos “Município”, “Distrito”, “Subdistrito” e “Setor censitário” na área de identificação e controle do instrumento de coleta de dados. E o campo de “Localidade” para cadastrar o bairro, vila, povoado (…)”. (Barros, Carvalho e Mendonça, 2008)
48
vinculação ao o Bolsa Família (PBF). Em Guarulhos, uma vez implementado o CadÚnico para o PBF foram incorporados outros programas como o Minha Casa Minha Vida e o Programa Nacional de Ensino Técnico e Emprego (PRONATEC), que viabiliza cursos técnicos para participantes de programas sociais, como PBF. Ainda, no Cadastro Único de Guarulhos, estão contemplados os cadastros relacionados aos programas: Tarifa Social, Previdência Social e Telefonia Popular. Em Maringá, Informações da Secretaria de Habitação municipal apresentam material de comunicação sobre “Cadastro Único da Habitação”, vinculado ao Cadastro Único federal. No Cadastro Único de Maringá, estão contemplados os cadastros relacionados aos programas sociais federais (como o Luz Fraterna – Tarifa Social de Energia Elétrica, Carteira do Idoso, Programa de Erradicação do Trabalho Infantil, Programa ProJovem e, recentemente, também os programas habitacionais.
Tabela 2. Programas Sociais Incorporados no Cadastro Único Guarulhos Bolsa Família, Tarifa Social de Energia Elétrica, Previdência Social, Telefonia Popular, Minha Casa Minha Vida, Programa Nacional de Ensino Técnico e Emprego (PRONATEC)
Maringá Bolsa Família , Tarifa Social de Energia Elétrica, Carteira do Idoso, Programa de Erradicação do Trabalho Infantil, Programa ProJovem
Fonte: Elaboração Própria
RESPONSÁVEIS E FUNCIONAMENTO Em Guarulhos, as Coordenadoria do Fundo Social de Solidariedade e a Secretaria de Desenvolvimento e Assistência Social são as principais instâncias municipais envolvidas na organização e coleta de informações da comunidade para alimentar o cadastro único com base em formulários e sistemas disponibilizado pelo Governo Federal. Com a incorporação de programas de infraestrutura (Cisternas, Luz para Todos) e habitacionais (Minha Casa Minha Vida), outras instâncias municipais passaram a alimentar os dados cadastrais e participar do seu acompanhamento e atualização, como a Secretaria de Habitação. Os cadastramentos são realizados e / ou atualizados diretamente em um dos 11 Centros de Referência da Assistência Social (CRAS) existentes no município, e que são coordenados pela Secretaria de Desenvolvimento e Assistência Social, ou por meio de eventos específicos
ESTUDO BASE organizados pela Coordenadoria do Fundo Social de Solidariedade, nos quais a população de baixa renda é convidada a participar, Em Maringá, Os cadastramentos são realizados e / ou atualizados diretamente em um dos Centros de Referência da Assistência Social (CRAS) existentes no município, e que são coordenados pela Secretaria de Assistência Social e Cidadania. Os Agentes Comunitários de Saúde do Programa Saúde da Família ligados às Unidades Básicas de Saúde (UBS) de cada região também atuam no cadastramento das famílias, pois têm proximidade e conhecimento da realidade cotidiana de muitas das famílias beneficiárias. A Secretaria Municipal de Habitação de Interesse Social interage com essa secretaria na orientação das famílias e na posterior seleção da demanda. As famílias devem atualizar seus dados anualmente, mesmo que não tenham ocorrido mudanças.
Tabela 3. Objetivos dos programas integrados no Cadastro Único de Maringá e Guarulhos Programa
Objetivos Identificação, cadastramento e atualização de dados das famílias
Bolsa Família
de baixa renda, segundo critérios do programa de transferência de recursos federal.
Tarifa Social de Energia
Desconto na conta de energia elétrica que pode chegar a
Elétrica
65%,conforme o consumo da família.
Aposentadoria para
Benefícios da Previdência Social para donas de casa de baixa
Dona de Casa
renda mediante contribuição reduzida, de 5% do salário mínimo.
Telefonia Popular
Telefonia fixa para famílias de baixa renda, com valor de assinatura básica mensal reduzido.
Minha Casa Minha
Possibilidade de participar do sorteio público de casas, acessar a
Vida
descontos e subsídios para a compra da casa própria, redução do valor de seguros habitacionais. Além disso em alguns municípios os dados do Cadastro Único subsidiam indicação de preferência para benefícios relacionados à habitação a partir de critérios de vulnerabilidade.
Programa Nacional de
Destinado à inclusão produtiva do público em extrema pobreza, por
Ensino Técnico e
meio de formação inicial e continuada adaptada à vocação da
Emprego (PRONATEC)
economia local.
Carteira do Idoso
A Carteira do Idoso é o instrumento de comprovação para que o idoso tenha acesso gratuito ou desconto no valor das passagens interestaduais, de acordo com o Estatuto do Idoso. A carteira deve ser gerada apenas para as pessoas acima de 60 anos, que não
50
tenham como comprovar renda individual de até dois salários mínimos. Para emitir sua carteira, o idoso deve procurar o CRAS de seu município. e inscrever-se no Cadastro Único. Programa ProJovem
Formação profissional de jovens de baixa renda. O programa se divide em quatro modalidades: Adolescente, Trabalhador, Campo e Urbano. Para aceder ao ProJovem Adolescente, a família do jovem deve estar cadastrada no Cadastro Único.
Programa de
Conjunto de ações para retirar crianças e adolescentes de até 16
Erradicação do
anos das práticas de trabalho infantil, exceto na condição de
Trabalho Infantil (PETI)
aprendiz a partir de 14 anos. Inclui transferência de renda, serviços de convivência e fortalecimento de vínculos para crianças e adolescentes e acompanhamento familiar.
Fonte: Elaboração Própria
ESTUDO BASE
4.
P O S S I B I L I D A D E S PA R A A C O O P E R A C Ã O DESCENTRALIZADA
COOPERAÇÃO BRASIL – MOÇAMBIQUE Moçambique ocupa uma posição de destaque nas relações Brasil-África, devido a uma combinação de afinidades históricas, língua comum, relações diplomáticas e, cada vez mais, oportunidades de negócios. O país é o principal beneficiário na África de projetos e programas de Agência Brasileira de Cooperação (ABC) (Leite et al, prelo). Atualmente, são 32 projetos ativos. Agricultura, educação e saúde são os principais setores (site ABC, acesso 22/07/13). Além da cooperação técnica, Moçambique é também um destino cada vez mais importante para o investimento privado brasileiro, especialmente nos setores de mineração e construção. Já o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social do Brasil (BNDES) tem desempenhado um papel crucial na expansão de empresas brasileiras e na promoção das exportações brasileiras na África (Masagão et al, 2012). O comércio entre Brasil e Moçambique tem, como resultado, foi exibindo uma tendência de crescimento cada vez mais dinâmico (Cindes, 2011). Os governos subnacionais também têm desempenhado uma influência crescente na cooperação técnica brasileira. Pelo menos três fatores permitiram tal dinâmica: (1) os governos subnacionais brasileiros participaram, ao longo de décadas, de redes de cooperação e iniciativas em áreas como meio ambiente, integração regional e a cooperação fronteiriça (e, recentemente iniciativas de cooperação SulSul, como os BRICS e do IBAS); (2) a maioria das políticas públicas nacionais e as experiências
que
estão
sendo
“demandadas”
pelos
outros
países
em
desenvolvimento têm suas origens nas esferas locais; e (3) os governos locais são articulados em redes nacionais com uma interface no MRE, por meio da Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares - AFEPA e, especialmente, na Presidência, por meio da Subchefia de Assuntos Federativos – SAF (Leite et al, no prelo). Embora os parceiros tradicionais dos governos locais brasileiros estejam no domínio regional (especialmente no Mercosul), houve uma ampliação do seu envolvimento geográfico nos últimos anos. Um exemplo foi a mobilização das cidades brasileiras, articuladas através das Frente Nacional de Prefeitos - FNP, a fim de apoiar a reconstrução do Haiti após o terremoto de janeiro de 2010, que
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culminou com a assinatura de um Protocolo de Intenções entre a FNP e a ABC visando o reforço da cooperação descentralizada entre as cidades brasileiras e seus colegas haitianos (Leite, 2011). RECOMENDAÇOES NO ÂMBITO DO PROJETO Neste contexto de relações consolidadas entre Brasil e Moçambique, uma primeira consideração do projeto deverá ser o conhecimento acumulado pelas cidades envolvidas acerca da cooperação Brasil-Moçambique. Como assegurar trocas de conhecimento horizontais entre as cidades? Que tipo de abordagens podem ser utilizadas para assegurar que o conhecimento compartilhado tenha, de fato, um impacto nos municípios envolvidos? Como promover um diálogo intercultural que respeite as diferenças entre os atores envolvidos? Os processo e metodologias para que haja de fato cooperação, ou aprendizado bidirecional, são tão importantes quanto os instrumentos que foram escolhidos para serem compartilhados. No contexto brasileiro, os três instrumentos apresentados nas seções anteriores, exibem objetivos e históricos diversos, que não se limitam à gestão e planejamento urbano. Planos Diretores e Orçamentos participativos, por exemplo, são resultado de uma forte interação com a sociedade civil organizada brasileira, enquanto o CadÚnico surge como iniciativa federal para apoiar programas sociais em um contexto de priorização da erradicação da fome e pobreza. Entretanto, tal como observado nos exemplos citados, os instrumentos podem atuar de maneira articulada e /ou exercer impacto importante na complexa rede de leis, políticas e estruturas que conformam a gestão e o planejamento urbano dos municípios. Os aprendizados brasileiros não derivam apenas da elaboração e implementação dos instrumentos em si, mas dos processos políticos e sociais que possibilitaram a tais iniciativas. Um aspecto crucial da evolução das políticas urbanas no Brasil, como enfatizado neste relatório, foi a mobilização da sociedade civil e outros atores. Este engajamento foi essencial para a criação de um consenso sobre os princípios que deveriam reger a política urbana. A priorização dos direitos dos cidadãos e, principalmente, dos grupos mais marginalizados, assim como a centralidade da gestão democrática são os alicerces da política urbana brasileira. Isso não significa, por exemplo, que a função social da propriedade precisa estar inscrita na Constituição Moçambicana. O ponto de partida pode ser como o planejamento urbano municipal, dentro do seu contexto político-econômico-social, possibilitará o equilíbrio dos interesses individuais de proprietários com interesses sociais, culturais e ambientais da coletividade. Ou seja, mesmo que a elaboração
ESTUDO BASE de um marco legal que assegure o direito à cidade seja uma aspiração a ser trabalhada em médio-longo prazo, as intervenções das cidades devem ser baseadas em uma abordagem de direitos. A riqueza do projeto virá da exploração dos aprendizados das cidades envolvidas, tanto em relação aos sucessos quanto aos limites e dificuldades encontradas. A partir do aprofundamento dos instrumentos e revisão de suas próprias práticas, poderão ser identificada inovações. As lições que podem ser compartilhadas emanam não só de como o processo do planejamento se deu, por exemplo, de elaboração do PDP, mas como os municípios, em face as dificuldades existentes, conseguiram implementar os instrumentos e impactar de forma positiva a realidade local. Particular atenção pode ser dada à como os grupos mais vulneráveis e expluídos Enfatizamos a importância de entender a origem e os objetivos de cada instrumento, pois são essas as variáveis que condicionam o desenho e a implementação dos mesmos. Em outras palavras, acreditamos de suma importância que a reflexão sobre os objetivos e, consequentemente, as estratégias para consecução dos mesmos se dê em diálogo com uma leitura acurada das realidades dos municípios moçambicanos e, principalmente, dos objetivos a serem alcançados. O desenvolvimento metodológico dos instrumentos pode servir como referencia e inspiração para o desenho de estratégias próprias em dialogo com instrumentos e estruturas já existentes em cada município. Acreditamos que os princípios que regem os instrumentos são mais importantes do que os instrumentos em si. Por exemplo, a função social da terra tem como objetivo a redistribuição da mais valia, mediada pelo governo. Uma das consequências, no caso do PDP, é que diferentes interesses deverão ser levados em consideração no planejamento na busca de contrapesos. Dentro do projeto, é essencial entender qual o interesse das cidades Moçambicanas em aplicar o PDP. Dependendo desta resposta, os instrumentos poderão ser adaptados a realidade local, mantendo os princípios básicos. A mesma situação se coloca para o cadastro único. A implementação do cadastro não é simples, devido a questões tecnológicas e de capacidade. Por isso, torna-se necessário definir qual o interesse principal das cidades, ter uma cadastro para: arrecadação de impostos, ordenamento territorial ou planejamento integrado? A partir do objetivo da cidade, as experiências brasileiras poderão servir de inspiração. No entanto, é essencial pensar sobre a sustentabilidade técnica destes
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cadastros e sobre possíveis soluções de baixa tecnologia. Os aprendizados acumulados pelas experiências brasileiras também podem ajudar as cidades a refletir sobre possíveis funções futuras do cadastro. Um outro aspecto a ser enfatizado é a necessidade de adaptar as práticas participativas ao contexto cultural das diferentes cidades de Moçambique. Em certos casos, as estruturas e práticas tradicionais de participação podem divergir da cultura brasileira. Isso pode incluir tanto a representação das vozes de comunidades por lideres tradicionais, como também o costume de buscar consensos e não decidir pela maioria dos votos. Da mesma forma, as metodologias para assegurar que as vozes dos excluídos/marginalizados sejam ouvidas precisarão ser adaptadas ao contexto. Vale ressaltar que as estratégias de desenvolvimento urbano dependem do envolvimento de diferentes áreas e níveis de responsabilidade dentro do governo local, assim como de outras redes de governança (com sociedade civil, produtores de conhecimento), outros níveis de governo,
e parceiros do desenvolvimento.
Outras iniciativas que foram bem sucedidas em Moçambique e em outros países Africanos também podem ser incorporadas, por exemplo, são aproximadamente 160 municípios africanos que implementam hoje Orçamento participativo, com inovações importantes como o uso de NTICs, A capacidade do projeto de ser um catalizador do debate mais amplo sobre os instrumentos no contexto moçambicano depende também da sua capacidade de envolver atores que se encontram além do núcleo de municípios sócios. PROPOSTAS METODOLÓGICAS Como mencionado acima, as metodologias utilizadas para o compartilhamento de conhecimento são de suma importância para a construção de espaço e laços de confiança entre parceiros. A metodologia de peer learning da CGLU identifica 4 atividades: 1. Espaços para compartilhar conhecimento e experiência nas temáticas em oficinas temáticas, mesas redondas relacionadas com o tema da governança e planejamento e gestão. 2. Revisão entre pares: este espaço se revisa mais a fundo a necessidade ou experiências na implementação de ferramentas e políticas específicas. 3. Mentoring: são sessões especificas para apoiar à implicação de prática e acompanhamento de processos em terreno.
ESTUDO BASE 4. Conclusões políticas: é um formato de dialogo que prepara as mensagenschave para posicionar cidades intermédias na agenda política nacional, regional e internacional. Acreditamos que em todas estas atividades a cooperação descentralizada deve assegurar a troca de conhecimento bidirecional entre pares.
Neste sentido, a
primeira oficina poderia identificar, a partir das perspectivas dos próprios participantes, o que cada cidade pode compartilhar de seus conhecimentos e experiências, e o quais os desafios que enfrentam e apoio que poderiam receber. Este primeiro encontro possibilitará a criação de um entendimento básico sobre a realidade dos dois países e o estabelecimento de relações horizontais entre os parceiros. A oficina também permitirá aprofundar e qualificar as informações deste relatório, assegurando que o conhecimento tácito dos participantes seja explicitado. Propomos, para este fim, que as cidades brasileiras compartilhem, a partir de perguntas especificas sobre cada instrumentos, os aprendizados de maneira a enfatizar os fatores chaves que os instrumentos e contextos proporcionaram para que a gestão urbana se tornasse mais eficaz e democrática. Ou seja, o foco seria no impacto real que estes instrumentos tiveram em cada cidades e não necessariamente na metodologia em si. Entender as expectativas e “drivers” que levaram as cidades escolher os instrumentos, permite que a discussão saia do tecnicismos. Mesmo no caso do PDP que é obrigatório, sabemos que é necessário vontade política para implementá-lo de forma a ter resultados reais na vida da população. Os instrumentos, que promovem uma visão mais estratégica sobre o planejamento urbano, requerem novas formas de organizar o governo, há necessidade de discussões intersetoriais, assim como a modernização administrativa. Ou seja, em muitos casos, a implementação destes instrumentos leva a uma mudança na cultura e estrutura administrativa. Entender como as cidades fizeram para que isso fosse possível, frente aos desafios e resistências, são aprendizados importantes para serem compartilhados. Propomos abaixo algumas perguntas que podem ajudar as reflexões durante o projeto. Figura 6. Perguntas para reflexão sobre os aprendizados da implementação dos instrumentos
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ESTUDO BASE
5.
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60
ESTUDO BASE
6.
L I N K S E C O N TAT O S
PLANO DIRETOR E REFORMA URBANA Fórum Nacional pela Reforma Urbana http://www.forumreformaurbana.org.br/ Ministério das Cidades http://www.cidades.gov.br/ Observatório das Metrópoles http://www.observatoriodasmetropoles.net Base de dados Planos Diretores (Observatório das Metrópoles) http://www.observatoriodasmetropoles.net/planosdiretores/
OP E PARTICIPAÇÃO Grupo OP Facebook https://www.facebook.com/groups/participatory/ Rede OP Brasil http://www.redeopbrasil.com.br/ Plataforma Africana do Observatório internacional de Democracia Participativa http://www.democratieafricaine.org Proposta de Politica Nacional de Participação Nacional http://psocial.sg.gov.br/politica–nacional Vídeo OP (em inglês) http://lookingatdemocracy.org/submissions/15201– re–inventing–democracy–through–participatory–budgeting Vídeo OP Guarulhos http://www.youtube.com/watch?v=2aJHRmwJOMM Vídeo OP Escolar Lisboa http://www.youtube.com/watch?v=nPNcSDsKT6o
CADASTROS Portal SIGcidades (Sistemas de Informações Geográficas) http://www.uff.br/sigcidades/ Laboratório de Cadastro e Gestão Territorial http://www.lacad.org/p/publicacoes.html Programa Nacional de Capacitação das cidades http://www.capacidades.gov.br História em quadrinhos Zeca Dastro e as Diretrizes para o Cadastro Territorial Multifinalitário https://www.lincolninst.edu/pubs/dl/1877_1190_Gibi%20Zeca%20Dastro%2 0final.pdf História em quadrinhos Jacinto Bené Ficio e o Imposto Predial e Territorial Urbano http://www.capacidades.gov.br/media/doc/acervo/2078da5ee702c6574c535 d23eee0a877.pdf Vídeo Importância Cadastros (em espanhol) http://www.youtube.com/watch?v=kY6C62tgoiI Revista Brasileira de Cartografia http://www.rbc.ufrj.br/rbc.htm#online Boletim de Ciências Geodésicas http://ojs.c3sl.ufpr.br/ojs2/index.php/bcg/index
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Caixa Econômica Federal http://www1.caixa.gov.br/gov/gov_social/municipal/distribuicao_servicos_cid adao/cadastramento_unico/index.asp Ministério do Desenvolvimento Social http://www.mds.gov.br/ http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/cadastrounico
Contatos Guarulhos: Kátia Lima (katialimaop@gmail.com) Maringá: Célia Weffort (celiaweffort@maringa.pr.gov.br)
ESTUDO BASE
ANEXOS
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6.1.
Ficha Plano Diretor
ESTUDO BASE
6.2.
Ficha Orçamento Participativo
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6.3.
Ficha Cadastro Ăšnico
ESTUDO BASE
6.4.
Estudo de Caso Guarulhos
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6.5.
Estudo de Caso Maringรก