Função e Compreensão de Instrumentos de Planejamento e Gestão de Cidades Intermédias de Moçambique by urbaferramentas

FEVEREIRO 2015

Função e Compreensão de Instrumentos de Planejamento e Gestão de Cidades Intermédias Moçambicanas RELATÓRIO PRELIMINAR

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PROJECTO Nº

14040-A

DOCUMENTO Nº

VERSÃO Nº

DATA DE EMISSÃO

18/02/2015

PREPARADO

EREL

VERIFICADO

THEG

APROVADO

RIP

COWI Lda. Av.Zedequias Manganhela, 95 1º andar (Prédio 33 andares) C.P. 2242 Maputo Moçambique +258 21 358 300 +258 21 307 369 cowi.co.mz

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CONTEÚDO 1 1.1 1.2 1.3

Introdução Objectivos do Estudo Metodologia do Estudo Estrutura do Documento

14 14 15 15

2 2.1 2.2

Plano de Estrutura Breve Historial sobre o Processo de Planeamento Instrumentos de Planeamento e Ordenamento do Território Enquadramento Legal do Instrumento Procedimentos para a Elaboração do Plano de Estrutura Etapas no Processo de Elaboração do Plano de Estrutura Urbana Plano de Estrutura como Instrumento de Gestão da cidade, o caso da Cidade de Nampula

16 16

Orçamento Participativo Historial e Contexto sobre o Orçamento Participativo Instrumentos de Planificação e Orçamentação participativa Enquadramento Legal do Orçamento Participativo Procedimentos para a Elaboração do Orçamento Participativo Lições Aprendidas do Processo de Orçamentação Participativa no Dondo Relação entre o Orçamento Participativo e outras políticas e Instrumentos Legais Bibliografia e Fontes de Informação

2.3 2.4 2.5 2.6

3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7

19 20 20 25 29

30 31 31 32 34 37 37

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4 4.1 4.2

39 39

4.5

Cadastro Historial e Contexto sobre o Cadastro Enquadramento Legal e Procedimentos Cadastrais nas Zonas Urbanas Experiência do Cadastro na Cidade do Xai-Xai Relação com Outras Políticas e Instrumentos legais Bibliografia e Fontes Principais de Informação

Conclusões

Anexos

4.3 4.4

40 41 44 49

TABELAS Tabela 1 Principais Marcos Históricos Tabela 2 Número de projectos aprovados para serviços básicos Tabela 3 Valor (meticais) dos projectos aprovados Tabela 4 Principais Marcos Históricos Legais

18 35 35 39

FIGURAS Figura 1 Esquema de Etapas no Processo de Elaboração do Plano de Estrutura Figura 2 Membros dos Núcleos de Desenvolvimento dos Bairros Figura 3 Infraestruturas e Equipamento Figura 4 Processo Seguido para Legalização e Cadastro de Terras Figura 5 Passos seguidos no Processo de Cadastro Figura 6 Carta Cadastral da Cidade de Xai- Xai

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28 35 36 43 44 47

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ACRÓNIMOS ANAMM

Associação Nacional dos Municípios de Moçambique

ASF

Arquitectos Sem Fronteiras

CIMES CFM

Cátedra Unesco de Cidades Intermédias -

CGLU

Caminhos de Ferro de Moçambique Cidades e Governos Locais Unidos

CNP

Comissão Nacional do Plano

DINAGECA

Direcção Nacional de Geografia e Cadastro

DINAPOT

Direcção Nacional de Planeamento e Ordenamento Territorial

DINATEF

Direcção Nacional de Terras e Florestas

DNH

Direcção Nacional de Habitação

DPCAA

Direcção Provincial para a Coordenação da Acção Ambiental

DUAT

Direito de Uso e Aproveitamento da Terra

FNP

Frente Nacional de Prefeitos do Brasil

GESTERRA

Projecto de Gestão de Terras

Grupo Focal

GUHARLM

Gabinete de Urbanização e Habitação da Região de Lourenço Marques

INPF

Instituto Nacional do Planeamento Físico

INE

Instituto Nacional de Estatística

LOT

Lei do Ordenamento Territorial

MICOA

Ministério para a Coordenação da Acção Ambiental

MOPH

Ministério das Obras Públicas e Habitação

MPE

Ministério da Planificação Económica

NDB

Núcleos de Desenvolvimento dos Bairros

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ONG

Organização Não Governamental

Orçamento Participativo

PEU

Plano de Estrutura Urbana

PGU

Plano Geral de Urbanização

PPU

Plano Parcial de Urbanização

PQG

Programa Quinquenal do Governo

PROL

Programa de Reforma dos Órgãos Locais do Estado

SEPF

Secretaria de Estado do Planeamento Físico

SIGIT

Sistema de Gestão de Informação sobre Terras

UN HABITAT

Agência das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos (na sigla inglesa)

USD

Dólares americanos

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SUMÁRIO EXECUTIVO Em Moçambique, a Descentralização do Poder do Estado vem sendo implementada desde a década de 1990 tendo como um dos expoentes a institucionalização do Poder Local. Nesta base, foram criadas até ao presente 53 autarquias tendo como objectivo organizar a participação dos cidadãos na solução dos problemas próprios da sua comunidade e promover o desenvolvimento local, o aprofundamento e a consolidação da democracia, no quadro da unidade do Estado moçambicano, segundo reza a Lei das Autarquias Locais. O Poder Local compreende a existência de autarquias locais, designadamente (i) Municípios, que compreendem cidades e vilas e (ii) Povoações, correspondentes a sede dos postos administrativos. As autarquias locais são pessoas colectivas públicas, dotadas de órgãos representativos próprios, que visam a prossecução dos interesses das populações respectivas, sem prejuízo dos interesses nacionais e da participação do Estado. É pois com vista a melhoria da capacidade institucional dos Municípios de Moçambique, que a ANAMM, a CGLU, a FNP do Brasil em colaboração com CIMES e ASF estabeleceram uma parceria envolvendo oito Municípios em Moçambique (Maputo, Matola, Xai Xai, Manhiça, Dondo, Nampula, Lichinga e Inhambane) e seis Municípios brasileiros (Vitória, Maringá, Canoas, Guarulhos, Porto Alegre e Belo Horizonte) com o intuito de partilha de experiências e boas práticas de gestão urbana. Neste contexto, foi encomendado o presente estudo com os seguintes objectivos: 1

Contribuir para uma compreensão mais profunda das políticas de planeamento e gestão urbana em Moçambique.

Enriquecer o conhecimento sobre o grau de utilidade do planeamento urbano como instrumento de gestão das cidades, explorando as suas vantagens para o exercício de governação municipal.

Compilar um acervo de informação a ser usado pelos quadros dos Municípios para a preparação das necessidades de troca de experiências em gestão urbana.

Com base nas questões-chave indicadas acima, desenvolveu-se o presente trabalho, seguindo uma metodologia baseada na revisão bibliográfica, entrevistas semiestruturadas a informantes chave, incluindo técnicos e Vereadores, parceiros de cooperação activos nos Municípios visados e a ANAMM. Resumidamente o estudo é apresentado de seguida.

Instrumentos de Gestão Urbana Foram identificados três instrumentos a saber: (i) o plano de estrutura urbana, (ii) o orçamento participativo e (iii) o cadastro único ou inclusivo. O propósito é o de elaborar um documento simples e acessível a todos os munícipes, descrever a situação e contexto dos três instrumentos, indicando o enquadramento legal, o

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quadro institucional da sua aplicação e a evolução do uso dos instrumentos nos últimos 10 anos.

Enquadramento legal e Instituições relevantes Para o desenvolvimento do presente estudo, foi considerada a legislação pertinente em cada um dos instrumentos analisados, nomeadamente a Lei e Regulamento do Ordenamento Territorial, a Lei das Autarquias Locais, incluindo a das Finanças Locais, bem como os Decretos relativos a participação nos processos de elaboração de Planos e Orçamentos nas autarquias locais. Por fim foi compulsada a base legal, práticas e procedimentos seguidos na actividade cadastral em Moçambique.

Definição das Cidades objecto dos Estudos de Caso Para uma melhor compreensão da aplicação dos três instrumentos acima referidos, foram identificadas três cidades para servirem de caso de estudo, sendo a cidade de Xai Xai para o Cadastro, a cidade de Dondo para o Orçamento Participativo e a cidade de Nampula para o Plano de Estrutura.

Principais Constatações do Estudo As principais constatações do presente estudo, são agrupadas de acordo com os três instrumentos, como se descreve abaixo:

Plano de Estrutura Urbana O Plano de Estrutura Urbana (PEU) legalmente tem enquadramento na Legislação de Ordenamento Territorial (LOT), sendo um instrumento que vem sendo desenvolvido no país mesmo antes da promulgação da LOT em 2007. O estudo constatou ser o PEU um instrumento bem difundido nos Municípios do país, contudo a prática indica que para na maioria dos Municípios, ainda prevalecem desafios no campo da sua implementação. Um estudo elaborado pelo MICOA em 2013, aponta que de forma geral, os instrumentos de ordenamento territorial (PEU, PGU, PPU) elaborados para orientar o desenvolvimento espacial harmonioso dos Municípios de Moçambique, ainda não se adequam aos procedimentos legalmente instituídos na LOT, no que tange a elaboração, aprovação, implementação, actualização, revisão, ratificação e publicidade dos mesmos no Boletim da República. O mesmo estudo revela que há casos de autarquias que ainda não possuem sequer um único instrumento de ordenamento territorial vigente, e, mesmo nas autarquias onde o PEU e outros instrumentos existam, a prática indica que de facto, em muitos casos não são vistos como ferramentas de consulta e apoio na tomada de decisões sobre o uso do solo. No caso de Nampula, o estudo constatou que, com o apoio da UN HABITAT a autarquia e o Distrito de Nampula, desenvolveram Planos Parciais para a Cidade e para os Postos Administrativos do Distrito de Nampula, num esforço visando

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estabelecer futuras cidades satélites que poderiam descongestionar a Cidade de Nampula. A ideia inicial do Projecto era que o exercício incluísse a elaboração do PEU, contudo até ao momento, tal instrumento ainda não foi concretizado, resultando na ausência de enquadramento dos vários Planos Parciais, num instrumento de ordenamento territorial de hierarquia superior, que desse uma visão de conjunto e assegurasse um desenvolvimento sustentável da área de intervenção. Os instrumentos de nível local, por Lei subordinam-se aos de nível hierarquicamente superior. Este preceituado legal, quando devidamente cumprido, evita conflitos no uso do solo, como é o caso de infraestruturas de responsabilidade central que na altura da sua implementação, possam colidir com as infraestruturas da responsabilidade do nível local. A observância deste preceituado legal, permite a harmonização das prioridades de nível central e as do nível local, evitando reassentamentos onerosos no momento da implementação dos planos. Por fim e ainda no que se refere ao planeamento urbano, o estudo que temos vindo a citar, detectou uma fraca capacidade institucional na maioria das autarquias. As fraquezas incluem a preparação técnica dos recursos humanos, experiência de trabalho na área e recursos materiais e financeiros limitados, o que contrasta com uma galopante expansão física dos assentamentos humanos. Por forma a adequar as autarquias da necessária capacidade de resposta no campo do planeamento urbano, afigura-se urgente o reforço institucional no campo do planeamento urbano (recrutamento de técnicos e apetrechamento em meios materiais, bem como o cumprimento rigoroso do preceituado na LOT). Com vista ao reforço institucional dos Municípios de Moçambique, várias iniciativas de cooperação internacional estão sendo e serão implementadas, com destaque para a iniciativa Cidades e Mudanças Climáticas, o Programa de Desenvolvimento Municipal, GIZ, UN Habitat entre outras e futuramente as mais recentes iniciativas da DANIDA e KfW.

Orçamento Participativo Actualmente o OP, assume-se como um instrumento largamente difundido nos Municípios do país. Do ponto de vista de enquadramento legal, o OP tem cobertura no Diploma Ministerial nº 80/2004, de 14 de Maio que aprova o Regulamento de Articulação dos Órgãos das Autarquias Locais com as Autoridades Comunitárias. Em Moçambique, a evolução do orçamento participativo, confunde-se com a do processo de autarcização do país. Com uma evolução gradualista, a literatura, aponta a Cidade do Dondo como sendo a pioneira do OP. Esta cidade terá dado os primeiros passos, logo após a institucionalização daquela autarquia em 1998, com o apoio institucional da Cooperação Suíça. O orçamento participativo iniciou pela identificação e capacitação das organizações da sociedade civil local sobre aspectos legais e institucionais da descentralização e municipalização. Dessa formação, identificaram-se membros

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da sociedade civil que em parceria com os técnicos do Município, procederam a recolha de dados sociais, económicos e culturais dos bairros que mais tarde permitiriam a elaboração do plano quinquenal do primeiro mandato de governação municipal, entre 1998 e 2003. No momento da discussão dos relatórios dos bairros foram criados os Núcleos de Desenvolvimento dos Bairros (NDB) constituídos por cidadãos eleitos de forma directa pelos moradores dos respectivos bairros. Os NDB juntamente com os líderes comunitários harmonizaram os relatórios de levantamento de necessidades dos bairros que foram canalizados ao Conselho Municipal. A partir dos relatórios de levantamento das necessidades dos bairros, foi elaborado o plano de desenvolvimento municipal (o plano quinquenal do Município), que constituiu a fonte com que se baseariam os planos anuais subsequentes. Os resultados deste processo não tardaram a aparecer, contando-se uma crescente dotação orçamental a projectos de infraestruturas identificados pela comunidade, tais como estradas, valas de drenagem, mercados, fontes de água e melhoramentos no ordenamento territorial dos Bairros. Dado o impacto positivo do OP na vida dos munícipes do Dondo, o OP se alastrou rapidamente por outros Municípios de Moçambique, sabendo-se que até a cidade capital, Maputo, recorre ao OP para a priorização da dotação financeira dos investimentos nos Bairros de Maputo.

Cadastro Único ou Inclusivo A legislação moçambicanaé omissa em relação ao Cadastro Único ou Inclusivo. Contudo a Lei de Terras, define o Cadastro Nacional de Terras como sendo a totalidade dos dados necessários para: (i) conhecer a situação económico-jurídica das terras; (ii) conhecer os tipos de ocupação, uso e aproveitamento, bem como a avaliação da fertilidade dos solos, manchas florestais, reservas hídricas, de fauna e de flora, zonas de exploração mineira e de aproveitamento turístico; (iii) organizar eficazmente a utilização da terra, sua protecção e conservação e (iv) determinar as regiões próprias para produções especializadas. A mesma Lei é omissa em relação ao cadastro de terras urbanas, remetendo aos Conselhos Municipais a autorização e registo de pedidos de uso e aproveitamento da terra. Na prática em Moçambique proliferam vários cadastros referentes a temas específicos, nomeadamente Cadastro de Terras Rurais, Cadastro das Cidades e Vilas, Cadastro Mineiro, Cadastro de Contribuintes das Finanças de entre outros. O aspecto saliente nestes Cadastros é a ausência de ligação formal entre os diferentes cadastros, o que por vezes leva a sobreposições na atribuição do Direito de Uso e Aproveitamento, o que por sua vez resulta em conflitos entre os utilizadores destes serviços. Ciente desta realidade o Governo Central, está comprometido em estabelecer o Sistema de Gestão de Informação sobre Terras, SIGIT, visando o estabelecimento de um Cadastro Único, combinando dados sobre Terras, Águas, Minas, Contribuintes e instrumentos de planeamento territorial e gestão ambiental.

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A nível urbano, o Cadastro Único apesar de incipiente por agora, constitui uma aposta de alguns Municípios, numa iniciativa impulsionada pela cooperação entre os Municípios de Moçambique e do Brasil. Para ilustrar o tema Cadastro Único, foi selecionada a Cidade do Xai Xai como estudo de caso. A Cidade do Xai Xai até o ano 2000 dispunha de um Tombo Municipal de Terras e Prédios Urbanos que abarcava perto de 60% da área do território do Município. Com as cheias do ano 2000, o acervo cadastral do Município, ficou completamente danificado, resultando em desorganização na atribuição e ocupação de terras. Logo após as cheias, o Município empreendeu esforços com vista a recuperação dos dados danificados e estancar a situação até então prevalecente no Município, por via do fortalecimento institucional na área do Cadastro e Arquivo. A introdução do Cadastro digital no Município de Xai-Xai, iniciou em 2008, incentivado por um consultor independente que instalou o primeiro software de ARCGIS e capacitou os técnicos do Departamento com vista ao domínio do uso do mesmo. A capacitação técnica e institucional do Departamento de Cadastro assume a forma de treinamento em serviço, cursos de curta duração e apetrechamento em meios de trabalho, num esforço apoiado por parceiros internacionais. Presentemente, e fruto da parceria entre o Município do Xai-Xai e as cidades de Vitoria e Maringá, ambas do Brasil, o Cadastro na Cidade, tem conhecido novo impulso com a oportunidade de troca de experiências com estes Municípios brasileiros. O estudo apreciou os esforços em curso no âmbito da institucionalização do Cadastro Único ou Inclusivo, mas vale reconhecer que para a concretização do Cadastro Único no Xai-Xai, ainda há um caminho a percorrer. Como primeiro importante passo para o estabelecimento do Cadastro único ou Inclusivo, apontase a conjugação entre os dados cadastrais e os dados dos contribuintes nas Finanças Municipais, por forma a facilitar a cobrança de taxas e melhoramento das receitas municipais. Outro factor de realce no Xai-Xai é o incremento na dotação financeira própria do Município, para o financiamento das atividades de Cadastro, resultando num gradual apetrechamento do sector em meios de trabalho e oportunidades de capacitação e formação em serviço.

Cooperação entre os Municípios de Moçambique e do Brasil A cooperação entre os Municípios é por unanimidade, vista como um marco positivo que deverá ser valorizado e prosseguido. Apontam-se como aspectos positivos a compatibilidade entre os dois países em termos de passado histórico de colonização, a língua, a cultura. Como pontos que os entrevistados julgaram ser fraquezas, inclui-se os recursos materiais e financeiros limitados do lado de Moçambique. A adopção de capacitações de mais longo prazo, a criação e fortalecimento da Rede do Orçamento Participativo em Moçambique, constituem propostas para o futuro na cooperação.

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Introdução

O melhoramento dos modelos de gestão urbana nos Municípios de Moçambique, tem sido apontado como uma aposta dos Órgãos Autárquicos, havendo para tal, a necessidade de se estabelecer parcerias a nível nacional e internacional. À luz deste objectivo, foi assinado um acordo de colaboração técnica entre a Associação Nacional dos Municípios de Moçambique, ANAMM, a Frente Nacional de Prefeitos, FNP, do Brasil e a União das Cidades e Governos Locais, CGLU, com o apoio técnico de ASF que visa a troca de experiências e boas práticas, rumo a capacitação de oito Municípios de Moçambique. O presente estudo visa apresentar um resumo sobre a compreensão e uso de três instrumentos de gestão urbana, nomeadamente o Plano de Estrutura, O Orçamento Participativo e o Cadastro, explorando o seu potencial, vantagens e o grau de compreensão da pertinência do seu uso em Moçambique e particularmente nos Municípios de Nampula, Dondo e Xai Xai.

1.1

Objectivos do Estudo

O objectivo do estudo resume-se em três aspectos, como se segue:

›

Contribuir para uma compreensão mais profunda das políticas de planeamento e gestão urbana em Moçambique.

›

Enriquecer o conhecimento sobre o grau de utilidade do planeamento urbano como instrumento de gestão das cidades, explorando as suas vantagens para o exercício de governação municipal.

›

Compilar um acervo de informação a ser usado pelos quadros dos Municípios para a preparação das necessidades de troca de experiências em gestão urbana.

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1.2

Metodologia do Estudo

Para a elaboração do presente estudo, a metodologia adoptada consistiu na revisão de bibliografia relevante sobre a base legal, práticas e procedimentos adoptados na elaboração dos três instrumentos, Plano de Estrutura, Orçamento Participativo e Cadastro. A revisão bibliográfica incluiu os materiais disponibilizados quer pela CGLU como a ASF, reportando as realizações e seminários de troca de experiências em Moçambique e Brasil. Seguidamente, realizaram-se entrevistas semi-estruturadas a actores chave a saber: a cooperação técnica alemã, GIZ, Arquitectos Sem Fronteiras, ASF a ANAMM, Faculdade de Arquitectura da Universidade Eduardo Mondlane, Universidade UNILÙRIO e entrevistas com técnicos e Vereadores dos Municípios selecionados. Na condução deste trabalho, salientamos a colaboração dos técnicos dos Serviços de Cadastro do Município de Xai-Xai, técnicos e Vereadores do Município do Dondo.

1.3

Estrutura do Documento

O presente estudo para além do sumário executivo, inclui seis capítulos a saber: (i) Introdução, (ii) Plano de Estrutura, (iii) Orçamento participativo), (iv) Cadastro (v) Conclusões e (Vi) Anexos. Na introdução consta uma nota introdutória, os objectivos do estudo, bem como a metodologia seguida no estudo. No capítulo referente ao Plano de Estrutura se define o instrumento, seu enquadramento legal e procedimentos para a elaboração do instrumento. No capítulo referente ao Orçamento Participativo debruçamo-nos sobre o historial da adopção do orçamento participativo no Dondo, evolução e aspectos organizativos da participação da população e da sociedade civil no processo. No capítulo quatro, referente ao Cadastro, faz-se uma resenha da base legal em Moçambique, a experiência do cadastro no Xai-Xai, o impacto das cheias do ano 2000, a colaboração com parceiros e os desafios desta autarquia na prossecução do cadastro único. No capítulo cinco apresentamos as conclusões do estudo. Por fim no sexto capítulo apresentamos os anexos.

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Plano de Estrutura

2.1

Breve Historial sobre o Processo de Planeamento

A actividade de planeamento territorial vem sendo desenvolvida no país desde o período colonial, tendo sido reestruturada imediatamente após a independência nacional, para responder as prioridades do Estado Novo. A seguir se apresenta um breve percurso da actividade de planeamento em Moçambique.

Período Antes da Independência Nacional Os grandes marcos da actividade de planeamento no período colonial obedecem a três grandes períodos, como se segue: Primeiro período - Até 1940 - existia no país um organismo encarregue de dirigir e controlar a actividade dos agrimensores, de manter o registo cadastral e de realizar o trabalho cartográfico e geodésico. Existia igualmente um organismo central encarregue pelas “obras públicas” que compreendia também a direcção e execução de obras viárias. Os Caminhos-de-ferro de Moçambique programavam, executavam e geriam a rede ferroviária, em parte a actividade portuária e ainda as comunicações e transportes aéreos. A engenharia militar e as administrações ao nível distrital e local controlavam a distribuição de terras e executavam planos locais de urbanização, com recurso a consultores privados na área de elaboração de instrumentos de planeamento. Segundo Período - De 1940 a 1952 foi criado o Gabinete de Urbanização do Ultramar, com sede em Lisboa enviando técnicos a Moçambique. Mantiveram-se os organismos anteriores e desenvolveu-se alguma capacidade de controlo do desenvolvimento urbano nas Câmaras Municipais de Lourenço Marques (agora Maputo) e Beira. Terceiro Período - De 1952 a 1974 – Foram mantidos os organismos activos no período anterior e foi criada uma secção de urbanização na Direcção Provincial de 1 Obras Públicas . Foram também criadas as Direcções de Urbanização das 1

Província de Moçambique como era então classificado o país.

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Câmaras Municipais de Lourenço Marques e Beira. Já em 1969, é criado o Gabinete de Urbanização e Habitação da Região de Lourenço Marques, que também se encarregava de estudos de melhoramento dos Bairros suburbanos ou de caniço ”.

Período pós-Independência Nacional No período pós-independência, podemos demarcar dois períodos, como se segue: Primeiro Período – De 1975 até 1990, período socialista Na sequência da orientação política vigente de "Escangalhamento do Aparelho do 2 Estado Colonial ", em 1977 foi criada a Direcção Nacional de Habitação (DNH) no Ministério das Obras Públicas e Habitação (MOPH), com funções de retomar as actividades do Gabinete para estudo das áreas suburbanas de Lourenço Marques - criado ainda no período colonial, e de assegurar a actividade de planeamento urbano e regional. A DNH viria a ser extinta em 1983 e as suas funções transferidas para o Instituto Nacional de Planeamento Físico – INPF, braço técnico da Secretaria de Estado do Planeamento Físico subordinada ao então Ministério de Planificação Económica, posteriormente convertido em Comissão Nacional do Plano. A nível local, nas Cidades e Vilas, são criados os Conselhos Executivos num contexto marcado pela escassez de recursos humanos, financeiros e materiais e por um êxodo campo cidade sem precedentes, ditado pela guerra, que pressionou e moldou o tecido urbano na totalidade dos centros urbanos e aglomerados humanos em Moçambique. Segundo Período – De 1990 até o presente, período do multipartidarismo Com a introdução do Estado de Direito Democrático, pela Constituição de 1990, as instituições responsáveis pela gestão urbana, sofreram mutações para se adequarem ao momento político vigente, com realce para a adopção da descentralização do poder do Estado. A partir de 1995, o Instituto Nacional de Planeamento Físico é extinto e suas funções, incorporadas no Ministério para a Coordenação da Acção Ambiental com a designação de Direcção Nacional de Planeamento e Ordenamento Territorial, instituição que tutelava a actividade de planeamento físico no país até 2014. Presentemente, com o novo Governo, a estrutura governamental conheceu mexidas, tendo sido extinto o MICOA e criado o Ministério das Terras, Ambiente e Desenvolvimento Rural, que ainda está em fase de consolidação da sua estrutura orgânica. A nível local e a luz do Programa de Reforma dos Órgãos Locais do Estado, são criados os Conselhos Municipais de Cidade, de Vila e de Povoação com funções

Cadernos de planeamento físico, 1988

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de assegurar o desenvolvimento da actividade de planeamento urbanístico nestes locais. Até então, a actividade urbanística vinha sendo desenvolvida sem bases legalmente estabelecidas, apenas em 2007, foi aprovada a Lei n.º 19/2007, de 18 de Julho enquadrando a Política e a Lei do Ordenamento Territorial em Moçambique, seguindo-se o respectivo Regulamento em 2008 e outras peças complementares.

Principais Marcos históricos A tabela abaixo descreve os principais marcos históricos do processo de planeamento urbano em Moçambique. Tabela 1 Principais Marcos Históricos

Ano

Marco

1975

Independência Nacional

1978

A Lei 7/78 cria os Conselhos Executivos das Cidades

1987

A Resolução do Conselho de Ministros 7/87 classifica as cidades em quatro níveis, A,B,C e D

1997

A Lei 2/97, Aprova o quadro jurídico para a implantação das autarquias locais

1997

A Lei 10/97 cria Municípios de Cidades e de Vila em algumas Circunscrições Territoriais

1998

Realização das Primeiras Eleições Autárquicas

2007

A Lei 19/2007, aprova a Política e a Lei do Ordenamento Territorial

2008

Decreto 23/2008, aprova o Regulamento da Lei do Ordenamento Territorial

2008

A lei 1/2008, Define o Regime Financeiro, Orçamental e Patrimonial das Autarquias Locais e o Sistema Tributário Autárquico

2010

Diploma Ministerial 181/2010, aprova a Directiva sobre o Processo de Expropriação para efeitos de Ordenamento Territorial

2012

O Decreto 31/2012 aprova o Regulamento sobre o Processo de Reassentamento resultante de Actividades Económicas.

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2.2

Instrumentos de Planeamento e Ordenamento do Território

Segundo a LOT, os Instrumentos de planeamento e ordenamento territorial a nível 3 autárquico estruturam-se do seguinte modo : 1

Plano de Estrutura Urbana (PEU)

Planos Gerais e Parciais de Urbanização (PGU e PPU)

Planos de Pormenor (PP)

A elaboração dos instrumentos de gestão territorial para o nível autárquico é de carácter obrigatório.

O que é o Plano de Estrutura Urbana (PEU)? É o instrumento de gestão territorial, de nível municipal, que estabelece a organização espacial da totalidade do município, os parâmetros e as normas para a sua utilização, tendo em conta a ocupação actual, as infra-estruturas e os equipamentos sociais existentes e a implantar na estrutura espacial do município.

O que é o Plano Geral e Parcial de Urbanização (PGU e PPU)? O Plano Geral e Parcial de Urbanização é o instrumento de gestão territorial, de nível municipal, que estabelece a estrutura e qualifica o solo urbano, tendo em consideração o equilíbrio entre os diversos usos e funções urbanas, e define as redes de transporte, comunicações, energia e saneamento, e os equipamentos sociais, com especial atenção às zonas de ocupação espontânea com base sócioespacial para a elaboração do plano.

O que é o Plano de Pormenor (PP)? O Plano de Pormenor é o instrumento de gestão territorial, de nível municipal, que define com pormenor a tipologia de ocupação de qualquer área específica do centro urbano, estabelecendo a concepção do espaço urbano, dispondo sobre usos do solo e condições gerais de edificações, o traçado das vias de circulação, as características das redes de infra-estruturas e serviços, quer para novas áreas 3

Lei de Ordenamento e Planeamento Territorial

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Função e Compreensão de Instrumentos de Planeamento de Cidades Intermédias Moçambicanas

Qual o Objectivo do Plano de Estrutura Urbana (PEU)? O objectivo fundamental do PEU, é o de definir as normas e as regras a observar na ocupação e transformação do uso do solo das diferentes áreas, as orientações, medidas e acções para a prossecução dos objectivos de desenvolvimento territorial de interesse local, conciliando-as com as de níveis superiores, numa clara relação de subordinação do nível local ao superior. O PEU visa ainda estabelecer como a organização espacial do território municipal cumprirá sua função social, de forma a garantir o acesso a terra urbanizada e regularizada, reconhecer a todos os cidadãos o direito à moradia e aos serviços urbanos. O PEU serve de instrumento que induz o desenvolvimento sustentável das cidades e vilas moçambicanas, indicando espaços adequados para a provisão de novas habitações sociais e para o desenvolvimento de actividades das micro e pequenas empresas, bem como áreas de protecção ambiental – itens determinantes para que haja crescimento urbano equilibrado, para que se evite ocupação irregular e informal do território do Município. Nota importante neste processo é a necessidade da participação pública no processo de elaboração deste instrumento de planificação urbana.

2.3

Enquadramento Legal do Instrumento

Segundo o Regulamento da Lei de Ordenamento do Território, decreto n 23/2008 de 1 de Julho do Conselho de Ministros, a elaboração do PEU, rege-se pelo disposto na Lei de Ordenamento Territorial n.º 19/2007, de 18 de Julho, e pelo Regulamento da mesma. o

Vincula-se também ao disposto na Lei 11/97 de 31 de Maio artigo 24 n s 2,3 do o Pacote autárquico e da Resolução n 29 /AM/203de Julho de 2003, Capítulo III referente ao Planos de Desenvolvimento e domínio Público no seu artigo 12 número 1 alínea a) que confere as autarquias a competência de elaborar e aprovar os planos de desenvolvimento da autarquia local, planos de ordenamento do território ou dos planos de estrutura, gerais e parciais de urbanização e dos planos de pormenor.

2.4

Procedimentos para a Elaboração do Plano de Estrutura4

Iniciativa de Elaboração do PEU

Os procedimentos são aplicáveis aos outros instrumentos de planeamento legalmente estabelecidos

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Função e Compreensão de Instrumentos de Planeamento de Cidades Intermédias Moçambicanas

O PEU é elaborado por iniciativa do Conselho Municipal das Autarquias e aprovado pela Assembleia Autárquica, através de deliberação. No exercício da elaboração dos instrumentos de gestão do território poderão os órgãos

Artigo 39 (Competência) Os Instrumentos de Ordenamento Territorial a nível autárquico são elaborados por iniciativa do Presidente da Autarquia e aprovados pela respectiva Assembleia Autárquica

"Regulamento da Lei de Ordenamento do território"

autárquicos competentes ser coadjuvados pelo órgão que superintende a actividade do ordenamento do território.

Deliberação de Elaboração dos Planos Gerais e Parciais de Urbanização O Órgão Executivo da Autarquia ou de Vila delibera a elaboração do PEU, definindo previamente a oportunidade, os prazos de realização e os Termos de Referência. A deliberação deve ser publicada em Boletim da República e divulgada na comunicação social através de Aviso.

Termos de referência para elaboração de um PEU – conteúdo mínimo 

Enquadramento legal do plano;



Definição do conteúdo material e documental do plano;



Previsão das fases e prazos para a elaboração do plano;



Definição das valências mínimas da equipa técnica do plano;



Informação acerca da cartografia digital e dos dados de base disponíveis;



Área territorial e população a abranger pelo plano;



Enquadramento territorial da área de intervenção;



Oportunidade da elaboração do plano e adequabilidade da estratégia de intervenção com os princípios da disciplina urbanística e do ordenamento do território;



Enquadramento nos instrumentos de gestão territorial, programas e projectos com incidência na zona de intervenção;



Inventariação das condicionantes legais que impendem sobre a área de intervenção do plano;



Definição da base programática para o desenvolvimento da solução proposta. U:\alessa\EUBrazil-Mozambique\management\consultoria_mozambique\COWI\final.fevereiro2015\UCLGReportwithannex.docx

Função e Compreensão de Instrumentos de Planeamento de Cidades Intermédias Moçambicanas

É concedido um prazo para formulação de sugestões e apresentação de informações pelos interessados. É nesta etapa que se procede ao Desencadeamento do Processo de Elaboração, onde o órgão executivo da autarquia ou vila concerta com os representantes dos diferentes interesses da comunidade. O Órgão Executivo do Município, o Conselho Municipal, comunica sobre a deliberação de elaboração do Plano, à entidade pública responsável pelo Ordenamento do Território, a ex-Direcção Provincial de Coordenação da Acção Ambiental (DPCAA), a quem envia os Termos de Referência do Plano. O Órgão Executivo solicita à ex-DPCAA a designação de um técnico para o acompanhamento do plano e indica o interlocutor do Órgão Executivo que assegurará a articulação com a ex-DPCAA. A elaboração dos instrumentos de gestão territorial ao nível autárquico obriga a identificar e a ponderar, nos diversos âmbitos, os planos, programas e projectos com incidência na área em causa, tendo em consideração não apenas os que já existem, mas também os que se encontrem em preparação, de forma a assegurar que sejam realizadas as necessárias compatibilizações.

Participação na Elaboração do PEU O PEU deve obedecer a um processo consultivo e participativo como se segue:

›

Deve ser elaborado e implementado com a participação efectiva de todos os cidadãos e actores-chave.

›

O processo deve ser conduzido pelo Conselho Municipal, articulado com os representantes da Assembleia Municipal e com a sociedade civil.

›

É importante que todas as etapas de elaboração do PEU, sejam elaboradas e acompanhadas pelas equipes técnicas do Conselho Municipal e por moradores do município. A participação da sociedade não deve estar limitada apenas à solenidade de apresentação do PEU, em audiência pública, deverse-á identificar e mobilizar agentes organizados segundo bases territoriais (associações de bairro, grupos de quarteirões) ou bases sectoriais (associações de pescadores, culturais, empresariais, religiosas, étnicas, ambientais, grupos de mães, etc.), agentes económicos, empresários na altura da elaboração dos PEU aos mais diferentes níveis.

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Audiência pública 1.

Durante o processo de elaboração dos instrumentos de ordenamento territorial de nível autárquico, e independentemente de outras técnicas de participação que possam vir a ser adoptadas, deverão ser realizadas, pelo menos, duas audiências públicas para audição dos interessados, uma no princípio do processo e outra antes da conclusão do mesmo.

A audição dos interessados será precedida da afixação de editais nos lugares de estilo e da publicação e difusão de anúncios em dois jornais e estações de rádio de maior circulação ou escuta, sendo um de âmbito nacional e outro âmbito local.

Entre a data da afixação dos editais e publicação dos anúncios e da realização da audição deverá respeitar-se um prazo intercalar mínimo de quinze dias e máximo de trinta dias.

Por cada sessão, o órgão executivo da Autarquia Local mandará lavrar uma acta que, nos cinco dias subsequentes, ficará à disposição dos interessados participantes para apreciação, complemento e assinatura. “Regulamento da Lei de Ordenamento Territorial”

Recomenda-se que os representantes da Assembleia Municipal, participem desde o início do processo de elaboração do PEU, evitando alterações substanciais, e distintas da proposta construída pelo processo participativo. Os vereadores podem colaborar muito também para dar boa redacção ao texto de lei. Esse cuidado é importante para facilitar a aplicação da lei e a implantação das medidas previstas nos Planos.

Responsabilidade na Elaboração do PEU Para a elaboração do PEU, o Município deverá estabelecer uma equipa de coordenação, formada por técnicos de diversos sectores da administração municipal. Se necessário, essa equipe poderá ser complementada com outros profissionais especialistas, ou consultores, a serem contratados, com a missão de passarem o conhecimento aos técnicos da autarquia.

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Constituição elaboração

composição

comissão

responsável

pela

A Constituição da comissão responsável pela elaboração de instrumentos de gestão territorial de nível autárquico será efectuada pelo presidente do Órgão autárquico respectivo A constituição da comissão referida devera assumir obrigatoriamente, natureza inter-disciplinar, incluindo, para além de planeadores físicos, pelo menos um jurista, um sociólogo e um biólogo. Esta comissão poderá, consoante o grau de exigência do plano e da área geográfica de actuação, incluir funcionários dos diversos órgãos do Governo, consoante as respectivas área de especialização, e com anuência dos respectivos superiores hierárquicos, os quais, para todos os efeitos, trabalharão em comissão de serviço, pelo período estritamente necessário para a elaboração dos instrumentos referidos. “Regulamento da Lei do Ordenamento do Territorial”

Informação e Mobilização na Elaboração do PEU Para que todos entendam e possam participar no processo, é fundamental que o PEU seja elaborado em linguagem acessível e clara, da discussão à redação final. O PEU deve ser realizado num processo realmente participativo, em discussão entre iguais e por decisões conscientes e esclarecidas. Deve ser um conjunto de regras simples, que todos entendam. Entender o PEU e assumir-se como parte do processo de sua elaboração é condição essencial para saber defendê-lo e implementá-lo. Para que o processo de elaborar o PEU seja público e transparente é importante construir estratégias eficazes de comunicação pública, de amplo alcance. Rádio, televisão, jornais, Internet, teatro, e carro de som, são meios muito úteis para mobilizar os cidadãos e divulgar as informações e propostas, na medida em que sejam sistematizadas nas diversas etapas e eventos. É indispensável usar também, nessa divulgação, as redes sociais estabelecidas na sociedade civil organizada – associação de moradores, entidades de classe, ONG’s, entidades profissionais, sindicatos e instituições que tradicionalmente falam directamente aos cidadãos, como a igreja, a rede escolar, dentre outras. A população deve saber onde encontrar documentos para consulta, em prédios do Conselho Municipal e em outros pontos da cidade.

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2.5

Etapas no Processo de Elaboração do Plano de Estrutura Urbana

O Regulamento da Lei de Ordenamento Territorial estabelece um mínimo de sete etapas no processo de elaboração do Plano, como abaixo se descreve.

Artigo 6 (Elaboração dos instrumentos de ordenamento territorial) 1.

O processo de elaboração de um instrumento de ordenamento territorial deverá obedecer, no mínimo, às seguintes fases: a) b) c) d) e) f) g)

Formulação de objectivos gerais e específicos; Inventário da situação existente no âmbito geográfico do território onde é aplicável o referido instrumento; Análise e diagnóstico dos dados recolhidos na fase do inventário; Elaboração e avaliação de alternativas; Decisão sobre quais as alternativas aplicáveis; Monitorização da implementação das disposições constantes no instrumento de ordenamento territorial; Revisão sistemática das disposições do instrumento de ordenamento territorial.

Na elaboração dos instrumentos de ordenamento territorial devem colaborar todas as instituições responsáveis por intervenções no âmbito do território a ordenar.

“Regulamento da Lei de Ordenamento Territorial”

Abaixo descrevemos as etapas essenciais.

Formulação de objectivos gerais e específicos Acção da responsabilidade do Conselho Municipal ou Órgão Executivo da Urbe responsável pela instituição do PEU e pela iniciativa da sua elaboração. Nesta etapa o Órgão Executivo Municipal deverá elaborar os Termos de Referência do PEU, constituir a Comissão de Elaboração do Plano e se necessário contratar a consultoria técnica para assessorar esta Comissão.

Desencadeamento do processo de elaboração do PEU Nesta etapa deverá ser realizada a cerimónia do Desencadeamento do Processo de Elaboração do Plano, acto este que deve ser participado por dirigentes e funcionários municipais, lideranças locais, agentes políticos, sociais, económicos, religiosos dentre outros, da área de intervenção, e a população residente.

Composição Ideal da Comissão de Acompanhamento 1

Vereador da área de Planeamento Urbano ou seu representante

Vereador da área de Infraestruturas ou seus representantes

Vereadores de outras áreas a escolher

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Função e Compreensão de Instrumentos de Planeamento de Cidades Intermédias Moçambicanas

Representante da Direcção Provincial de Coordenação da Acção Ambiental

Director da Área de Planeamento Urbano

Dirigente principal da Área de Intervenção

Membro da Assembleia da Autarquia residente na Área de intervenção

Representantes do sector económico

Representantes da Sociedade Civil (ONG, Confissões religiosas, entidades socioculturais, etc.

Consultor principal se houver

Representantes de Provedoras de serviços públicos (água, electricidade etc.)

Representantes de servidões públicas ou de áreas de restrição (Aeroportos, Portos, CFM, Estradas, Domínio Hídricos, Florestas etc.)

Esta Comissão reúne-se no mínimo três vezes (Logo após o Desencadeamento, antes da primeira e da segunda Audiência Pública) e verifica e avalia o desenvolvimento do processo de elaboração do Plano

Aprovação, Ratificação, Publicação e Divulgação Aprovação e enquadramento legal O PEU deverá ser submetido a aprovação nas Assembleias Municipais ou de Povoação, conforme sejam localizados em cidades, vilas ou sedes de postos administrativos. No caso dos centros urbanos onde não haja autoridade autárquica instalada, os projectos deverão ser examinados e aprovados pelos órgãos locais respectivos, concretamente os Serviços Distritais de Planeamento e Infraestruturas. No caso de envolverem projectos de edificações, terão suas obras licenciadas e aprovadas por actos das Administrações Locais. No caso de obras de infraestruturas, deverão ser previamente aprovadas pelos órgãos sectoriais competentes. Quando forem obras de implantação de redes ou instalações no subsolo, deveriam ser previamente aprovadas pela equipa técnica local, integrando representantes dos demais usuários do subsolo do centro urbano.

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Ratificação, Publicação e Divulgação.

Artigo 18 (Publicidade)

Todos os instrumentos de ordenamento territorial, sempre que aprovados e devidamente ratificados, são publicados em Boletim da República e afixados nos lugares de estilo das administrações de distrito e das autarquias. "Lei de Ordenamento do território"

O Conselho Municipal da Cidade ou Vila remete à ex-Direcção Provincial de Coordenação da Acção Ambiental (DPCAA) o esboço do plano final para apreciação técnica e emissão do parecer de conformidade. Após a aprovação pela Assembleia Municipal, o Órgão Executivo envia à exDPCAA uma colecção completa do plano, acompanhada da deliberação da assembleia municipal que o aprova, pareceres das entidades consultadas, relatório da discussão pública e o parecer final da ex-DPCAA. A ex-DPCAA efectua a apreciação final de controlo e remete o processo ao Órgão Executivo de Autarquia ou de Vila e ao Ministério da Administração Estatal, para efeitos da sua instrução para registo ou ratificação. A apreciação final de controlo incide apenas sobre a legalidade da versão final do plano, verificando se o processo reúne as condições necessárias para prosseguir para registo ou ratificação.

ARTIGO 11 dos Instrumentos de ordenamento territorial) Os instrumentos de ordenamento territorial, uma vez publicados no Boletim da República, têm o efeito de lei e vinculam todas as entidades públicas, bem como os cidadãos, as comunidades locais e as pessoas colectivas de direito privado. (Vinculação

"Lei de Ordenamento do território"

Implementação

A implementação do PEU é da inteira responsabilidade do Conselho Municipal que em coordenação com outros sectores de nível superior irá basear todas as suas decisões sobre a alocação de terra em toda a área de jurisdição do Plano. A não aplicação do preceituado no Plano implica penalizações a figura do Presidente do Conselho Municipal, como previsto na Lei.

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Figura 1 Esquema de Etapas no Processo de Elaboração do Plano de Estrutura

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2.6

Plano de Estrutura como Instrumento de Gestão da cidade, o caso da Cidade de Nampula

Sabe-se que a UN Habitat financiou a elaboração de Planos Parciais para a Cidade e Distrito de Nampula, num esforço visando criar cidades satélites em torno da Cidade de Nampula. Os Planos Parciais carecem de um enquadramento num Plano de Estrutura que pudesse enquadra-los no território, dando uma visão de conjunto e assegurar a sustentabilidade e harmonia no desenvolvimento da área de estudo.

Bibliografia › A Planificação Física em Moçambique, Forjaz, J. 1990 ›

Lei 19/2007, aprova a Política e a Lei do Ordenamento Territorial

›

Decreto 23/2008, aprova o Regulamento da Lei do Ordenamento Territorial

›

Relatório sobre o Grau de Implementação dos Instrumentos de Ordenamento Territorial em Moçambique, MICOA, 2013.

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Orçamento Participativo

3.1

Historial e Contexto sobre o Orçamento Participativo

Em Moçambique, a planificação e orçamentação participativa, dão os seus primeiros passos logo após o estabelecimento dos governos municipais resultantes das primeiras eleições autárquicas em 1998, com apoio de organizações de cooperação internacional. Fruto das vantagens do modelo, a participação comunitária na planificação e orçamentação, foi sendo adoptada em vários municípios, contudo sem bases legalmente estabelecidas. Para colmatar a situação acima referida, em 2004, o Governo produz legislação que uniformiza a organização dos serviços técnicos administrativos, estabelece as autoridades comunitárias ao nível municipal e define formas de articulação entre estas e os órgãos municipais.

Principais Marcos Histórico-Legais A tabela abaixo descreve os principais marcos do enquadramento legal sobre o orçamento participativo nos municípios. Ano

Marco

1997

Lei 2/97 aprova o quadro jurídico para a implantação das autarquias locais Lei 10/97 cria Municípios de Cidades e de Vila em algumas Circunscrições Territoriais

1997

1998

Realização das Primeiras Eleições Autárquicas

2004

Diploma 80/2004 aprova o Regulamento de articulação dos órgãos das autarquias locais com as autoridades comunitárias (chefes tradicionais, secretários de bairros e outros líderes legitimados pela respectiva

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Função e Compreensão de Instrumentos de Planeamento de Cidades Intermédias Moçambicanas

comunidade) 2004

Decreto 51/2004 uniformiza a organização dos serviços técnicos administrativos dos municípios e estabelece níveis de planificação participativa

2008

Lei 1/2008 define o Regime Financeiro, Orçamental e Patrimonial das Autarquias Locais e o Sistema Tributário Autárquico.

3.2

Instrumentos de Planificação e Orçamentação participativa

Os Instrumentos de planificação e orçamentação são: 1. Plano 2. Orçamento

O que é o orçamento participativo? O orçamento participativo consiste num processo de deliberação e tomada de decisão democrática no qual os cidadãos decidem como alocar parte do orçamento do Município, geralmente o de investimento, por via de debates participativos envolvendo as autoridades municipais e representantes dos cidadãos. O carácter participativo requer a integração efectiva da comunidade no processo decisório. Para o efeito é necessário criar condições para aumentar o conhecimento e o domínio de aspectos financeiros por parte das comunidades.

Quais são os seus objectivos? O objectivo principal do orçamento participativo, tem sido o reforço da cidadania, onde o cidadão se sente parte do processo decisório na priorização de actividades a serem financiadas pelo fundo de investimento no Município. Outros objectivos são a elevação da consciência das populações sobre o seu papel no desenvolvimento local; a apropriação do processo de planificação e orçamentação pelo cidadão; e por fim, o melhoramento dos serviços públicos e das condições de vida das populações.

3.3

Enquadramento Legal do Orçamento Participativo

A administração pública em Moçambique assenta na descentralização do Poder do Estado. Nesta base, foram criadas até ao presente 53 autarquias com objectivo de organizar a participação dos cidadãos na solução dos problemas próprios da

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Função e Compreensão de Instrumentos de Planeamento de Cidades Intermédias Moçambicanas

sua comunidade e promover o desenvolvimento local, o aprofundamento e a consolidação da democracia. O Decreto nº 51/2004 uniformiza a organização dos serviços técnicos administrativos dos municípios e estabelece as autoridades comunitárias ao nível municipal, definindo formas de articulação entre estas e os órgãos municipais e em última análise cria as bases para a participação pública nos processos decisórios. È pois neste comando jurídico que se enquadra o exercício de orçamentação participativa.

3.4

Procedimentos para a Elaboração do Orçamento Participativo

A elaboração, aprovação e implementação do orçamento da autarquia é orientada com base na Lei nº 1/2008 que define o regime financeiro, orçamental e patrimonial das autarquias, indicando três pilares basilares a saber:

›

Os orçamentos das autarquias locais são elaborados com observância dos princípios de anualidade, unidade e universalidade, especificação, não compensação, não consignação e equilíbrio.

›

O ano financeiro coincide com o ano civil.

›

Deve ser dada publicidade ao orçamento, publicando-o no Boletim da República, depois de aprovado pelo órgão deliberativo competente.

O artigo 12 da mesma Lei, indica que o regime financeiro das autarquias deve observar os princípios gerais vigentes para a elaboração e execução do Orçamento do Estado e para a organização da contabilidade pública, observando classificações e definições idênticas às do Orçamento do Estado, contudo salvaguarda as especificidades inerentes a cada autarquia. O artigo 13 define os procedimentos inerentes a preparação, a aprovação e informação referentes ao orçamento da autarquia, sublinhando o calendário para a sua aprovação e a necessidade de ratificação do mesmo por parte do Ministro que superintende a área de Finanças.

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Função e Compreensão de Instrumentos de Planeamento de Cidades Intermédias Moçambicanas

Artigo 13 (Preparação, aprovação do orçamento e informação estatística) 1. As autarquias locais apresentam até 31 de Julho de cada ano ao Ministério que superintende a área de Finanças a proposta do respectivo orçamento necessária á elaboração do Orçamento do ano seguinte. 2.O Conselho Municipal apresenta à Assembleia correspondente a proposta orçamental até 15 de Novembro do ano anterior ao da sua vigência. 3.A Assembleia Municipal delibera sobre a proposta do respectivo orçamento até 15 de Dezembro do ano anterior ao da sua vigência. 4.A aprovação do orçamento da autarquia está sujeita a ratificação pelo Ministro que superintende a área das Finanças, podendo este delegar ao Governador Provincial. 5.Aprovado o orçamento da autarquia, a Assembleia Municipal não pode tomar iniciativas que envolvam o aumento das despesas ou diminuição das receitas. Lei nº 1/2008 que define o regime financeiro, orçamental e patrimonial das autarquias

Nota importante em toda a legislação pertinente a gestão autárquica é a necessidade permanente de as Autarquias assegurarem a articulação e participação da sociedade civil para o reforço da cidadania e governação democrática, plasmada no artigo 27.

Artigo 27 (Articulação e participação da sociedade civil) 1. As autarquias locais desenvolvem formas de articulação e participação das autoridades comunitárias, sector privado e outra forma de organização da sociedade civil, na realização de actividades que visem a satisfação das necessidades específicas da sociedade 2.as autarquias locais devem criar condições para que os munícipes sejam permanentemente informados sobre as grandes decisões municipais, nomeadamente sobre os planos de expansão, a arrecadação e aplicação de recursos financeiros e a realização de programas de trabalho Decreto nº 51/2004 organização e funcionamento dos serviços Técnicos e Admnistrativos dos Municípios

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Função e Compreensão de Instrumentos de Planeamento de Cidades Intermédias Moçambicanas

3.5

Lições Aprendidas do Processo de Orçamentação Participativa no Dondo 5

Segundo Nguenha , 2009, o Município de Dondo pontifica como pioneiro na planificação e orçamentação participativa em Moçambique, tendo desenvolvido em 1998 o modelo de planificação participativa com o apoio institucional da Cooperação Suíça. O desenho do modelo iniciou pela identificação e capacitação das organizações da sociedade civil local sobre aspectos legais e institucionais da descentralização e municipalização. Dessa formação, identificou-se uma equipa que trabalhou na recolha de dados sociais, económicos e culturais dos bairros que mais tarde permitiriam a elaboração do plano quinquenal do primeiro mandato de governação municipal, entre 1998 e 2003. Os relatórios parciais dos bairros foram discutidos de forma directa com as comunidades. No momento da discussão dos relatórios dos bairros foram criados os Núcleos de Desenvolvimento dos Bairros (NDB) constituídos por cidadãos eleitos de forma directa pelos moradores dos respectivos bairros. Os NDB foram capacitados sobre o processo de planificação participativa (no âmbito do conhecimento, da execução e de coordenação do processo) e juntamente com os líderes comunitários harmonizaram os relatórios de levantamentos de necessidades dos bairros que foram canalizados ao Conselho Municipal. A partir dos relatórios de levantamento das necessidades dos bairros, foi elaborado o plano de desenvolvimento municipal (o plano quinquenal do Município). Os planos anuais passaram a ser elaborados em função do plano de desenvolvimento municipal. Porém, anualmente, a cada NDB cabia a responsabilidade de mobilizar a participação da comunidade local com a qual deveria actualizar o mapa de necessidades para efeitos de elaboração dos planos operacionais. Na actualização dos mapas de necessidades, cada bairro escolheria dois projectos, um dos quais a ser realizado com a comparticipação da comunidade local (trabalho, materiais da comunidade) e o outro a ser financiado por recursos do Município e externos. Na realização de todos os projectos o NDB participa nos processos de concurso, de contratação e de fiscalização dos projectos. Mais tarde, à luz do Decreto 51/2004, de 1 de Dezembro a estrutura administrativa do Município foi revista e também revistos os níveis de orçamentação participativa. Assim, os níveis de participação passaram de dois para quatro: Conselhos Comunitários das Unidades Comunais; Conselhos Comunitários de Desenvolvimento do Bairro, Conselhos Comunitários de Desenvolvimento da 5

em Governação Municipal em Moçambique, IESE, 2009

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Função e Compreensão de Instrumentos de Planeamento de Cidades Intermédias Moçambicanas

Localidade e Conselho de Desenvolvimento Municipal. Ao nível da estrutura orgânica do município, foi criado o Gabinete dos Assuntos Comunitários, principal unidade de articulação com as instâncias de planificação participativa ao nível comunitário.

Figura 2 Membros dos Núcleos de Desenvolvimento dos Bairros Com base nas prioridades emanadas pelas comunidades, foram aprovados e financiados projectos ligados a abastecimento de água e saneamento, gestão de resíduos sólidos, arruamentos e electricidade, como documentam as tabelas abaixo. Tabela 2 Número de projectos aprovados para serviços básicos

Serviços básicos ou infraestruturas

Anos

Água potável

2010 2

2011 1

2012 1

Saneamento

Drenagem

Resíduos sólidos

Estradas

Electricidade e energia

Fonte : Conselho Municipal do Dondo, 2014 Tabela 3 Valor (meticais) dos projectos aprovados

Serviços básicos ou infraestruturas

Anos 2010

2011

2012

Água potável

2.000.000

1.250.000

Saneamento

2.500.000

1.690.000

8.800.000

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Função e Compreensão de Instrumentos de Planeamento de Cidades Intermédias Moçambicanas

Serviços básicos ou infraestruturas

Anos 2010

2011

2012

Drenagem

1.800.000

7.500.000

2.800.000

Resíduos sólidos

7.000.000

Estradas

5.526.656

15.650.355

5.750.000

Electricidade e energia

2.500.000

3.500.000

14.326.656

28.590.355

23.100.000

Total (meticais)

Fonte : Conselho Municipal do Dondo, 2014 Figura 3 Infraestruturas e Equipamento

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Função e Compreensão de Instrumentos de Planeamento de Cidades Intermédias Moçambicanas

O estudo constatou que o Orçamento Participativo é um instrumento sólido no Dondo e que as autoridades o acham pertinente e válido na governação municipal. Apesar do sucesso assinalável no uso do OP como instrumento de gestão, afigura-se importante aprimorar o instrumento por via do estabelecimento de uma Rede de Orçamento Participativo, envolvendo Municípios de Moçambique com apoio técnico de autarquias brasileiras, enquadrado na cooperação sul-sul.

3.6

Relação entre o Orçamento Participativo e outras políticas e Instrumentos Legais

Da análise bibliográfica, constatou-se que o orçamento participativo apesar de não ser explícito na legislação que regula a gestão urbana em Moçambique é uma prática comum em vários Municípios com resultados positivos palpáveis. A legislação moçambicana no seu todo dá ênfase e encoraja práticas participativas e consultivas na gestão urbana.

3.7

Bibliografia e Fontes de Informação

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Colectânea de Legislação autárquica, ANAMM,2010

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O Processo de Planificação e Orçamentação Participativa no Município do Dondo, Vedor, B. e Cardoso, L. 2010

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Lei 2/97, Aprova o quadro jurídico para a implantação das autarquias locais

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Decreto 51/2004, Uniformiza a organização dos serviços técnicos administrativos dos municípios e estabelece níveis de planificação participativa

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Lei 1/2008, Define o Regime Financeiro, Orçamental e Patrimonial das Autarquias Locais e o Sistema Tributário Autárquico.

›

Apresentações nos seminários sobre orçamento participativo, CGLU e ASF, 2014

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Função e Compreensão de Instrumentos de Planeamento de Cidades Intermédias Moçambicanas

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Avritzer, L.(2009) : Participatory Budgeting Step by Step Guide

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Cadastro

4.1

Historial e Contexto sobre o Cadastro

Com a introdução do Estado de Direito Democrático, pela Constituição de 1990, as instituições responsáveis pela gestão de terras, sofreram mutações para se adequarem ao momento político vigente, com realce para adopção da descentralização do poder do Estado. A nível local e a luz do Programa de Reforma dos Órgãos Locais do Estado, são criados os Conselhos Municipais de Cidade, de Vila e de Povoação com funções de assegurar a gestão urbana, incluindo os serviços de cadastro. Neste período, várias peças legislativas, determinam que nas zonas urbanas, O Direito de Uso e Aproveitamento da Terra é solicitado aos Serviços Cadastrais da autoridade municipal competente e é autorizado pelo Presidente do Conselho Municipal e de Povoação. A nível central, a DINAGECA é transformada em Direcção Nacional de Terras e Florestas (DINATEF).

Principais Marcos Histórico-Legais A tabela abaixo descreve os principais marcos histórico-legais do processo de cadastro em Moçambique. Tabela 4 Principais Marcos Históricos Legais

Ano

Marco

1978

A Lei 7/78 cria os Conselhos Executivos das Cidades

1987

A Resolução do Conselho de Ministros 7/87 classifica as cidades em quatro níveis, A,B,C e D

1997

A Lei 2/97, Aprova o quadro jurídico para a implantação das autarquias locais

1997

A Lei 10/97 cria Municípios de Cidades e de Vila em algumas

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Ano

Marco Circunscrições Territoriais

1998

Realização das Primeiras Eleições Autárquicas

2004

O Diploma 80/2004 aprova o Regulamento de articulação dos órgãos das autarquias locais com as autoridades comunitárias (chefes tradicionais, secretários de bairros e outros líderes legitimados pela respectiva comunidade)

2004

Decreto 51/2004, Uniformiza a organização dos serviços técnicos administrativos dos municípios e estabelece níveis de planificação participativa

2008

A lei 1/2008, Define o Regime Financeiro, Orçamental e Patrimonial das Autarquias Locais e o Sistema Tributário Autárquico.

4.2

Enquadramento Legal e Procedimentos Cadastrais nas Zonas Urbanas

As normas e procedimentos sobre a actividade cadastral nas zonas urbanas, vieram a ser parcialmente referenciadas no Regulamento do Solo Urbano aprovado em Dezembro de 2006 que determina que a urbanização é um prérequisito para a atribuição do DUAT nas zonas urbanas e acrescenta que estas zonas deverão incluir áreas destinadas a equipamentos sociais e serviços públicos. A urbanização poderá ser básica, intermédia ou completa. Quer a Lei de Terras quanto a LOT, reiteram o facto de que nas zonas urbanas a actividade cadastral é de exclusiva responsabilidade das autarquias locais e Governos Distritais. A mesma Lei sublinha que a actividade cadastral terá lugar nas áreas cobertas por planos de urbanização, desde que tenha serviços de cadastro estabelecidos. Da análise da base legal vigente em Moçambique conclui-se que esta não contempla o cadastro único ou inclusivo. Contudo, fruto de parcerias, os municípios acreditam que o instrumento pode trazer largas vantagens na gestão municipal, como veremos no caso de Xai-Xai que se descreve no capítulo que se segue.

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ARTIGO 23 (Conselhos Municipais e de Povoação e Administradores do Distrito) Compete aos Presidentes dos Conselhos Municipais e de Povoação e aos Administradores do Distrito, nos locais onde não existam órgãos municipais, autorizar pedidos de uso e aproveitamento da terra nas áreas cobertas por planos de urbanização e desde que tenham serviços públicos de cadastro. "Regulamento da Lei de ordenamento Territorial"

4.3

Experiência do Cadastro na Cidade do XaiXai

4.3.1 Breve historial Até o ano 2000 o Conselho Municipal do Xai-Xai dispunha de um Tombo Municipal de Terras e Prédios Urbanos que abarcava perto de 60% da área do território do Município. Com as cheias do ano 2000, o acervo cadastral do Município, ficou completamente danificado, colocando desafios na gestão dos assuntos do dia-adia dos munícipes, o que resultava em sobreposições na atribuição de terras, culminando em conflitos entre os detentores dos Direitos de Uso e Aproveitamento de Terra. Logo após as cheias, o Município empreendeu esforços com vista a recuperação dos dados danificados e estancar a anarquia até então prevalecente no Município por via do fortalecimento institucional na área do Cadastro e Arquivo. Consequentemente, em 2009 foi criado o Sector de Cadastro e Arquivo. A introdução do Cadastro Único no Xai-Xai, iniciou em 2008, incentivado por um consultor independente que instalou o primeiro software de ARCGIS e capacitou os técnicos do Departamento com vista ao domínio do uso do mesmo. Durante o ano de 2009 o software foi atualizado e obteve a respetiva licença, com o apoio do Município da Cidade de Guelph-Canada, como resultado de uma parceria entre a ANAMM e a Federação Canadiana dos Municípios. Durante o ano de 2011 houve outra capacitação no uso do software para os técnicos de outros departamentos, numa parceria com os Arquitetos Sem Fronteiras. Presentemente e fruto da parceria entre o Município do Xai-Xai a ANAMM, a FNP do Brasil e a CGLU, o Cadastro na Cidade tem conhecido novo impulso com a oportunidade de troca de experiências com Municípios brasileiros. Muito recentemente um técnico de cadastro participou em actividades de formação em Porto Alegre e Maringá, dando novo impulso as metodologias e práticas cadastrais no Município do Xai-Xai. O estudo concluiu que há passos assinaláveis na actividade cadastral, assinalando-se a crescente dotação financeira própria do Município, para o fortalecimento da actividade cadastral, contudo a implementação do Cadastro

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Único ou Inclusivo no Xai-Xai ainda requererá grandes esforços quer a nível de recursos humanos como materiais. Aponta-se como passo inicial, a conjugação entre os dados cadastrais e os dados dos contribuintes nas Finanças Municipais, por forma a facilitar a cobrança de taxas e melhoramento das receitas municipais, num esforço que deverá ser articulado em coordenação com o Sistema de Gestão de Informação sobre Terras, SIGIT, ora em implementação a nível central. O SIGIT visa a implementação de um Sistema Cadastral Único ou Inclusivo, que englobe os vários cadastros hoje separados, concretamente o cadastro de terras rurais, o cadastro de terras das autarquias, o cadastro mineiro, o cadastro dos contribuintes e os planos de uso de terra, num esforço visando a articulação e compatibilização destes.

4.3.2 Procedimentos para o Cadastro Do trabalho de campo efectuado, ficou patente que o cadastro constitui uma aposta no Município do Xai-Xai. O procedimento cadastral tem sido orientado para dois fins, a saber: (i) legalização de terras já ocupadas por boa fé pelas famílias e (ii) pedidos de concessão de terras para vários fins. Resumidamente a legalização de terras já ocupadas pelas famílias, inicia com a apresentação do pedido formal as estruturas do Posto Administrativo. Aqui a equipa técnica local em colaboração com a Comissão de Moradores da Zona, procede a verificação da autenticidade dos dados do requerente. Confirmada a autenticidade dos dados do requerente pela Comissão estas emitem uma Declaração dirigida ao Posto Administrativo. Com a Declaração emitida pela comissão da Zona, o Posto emite um parecer que é enviado à Direcção de Construção e Urbanização. Aqui o sector de Cadastro, emite o seu parecer que é enviado ao Vereador de Construção e Urbanização, que por sua vez dá o seu 6 parecer antes do envio do pedido a Sessão do Conselho Municipal para a Autorização do pedido. Após a aprovação os dados relativos ao pedido, são lançados no Cadastro que por agora ainda não assume as características de Cadastro Único. Do ponto de vista de duração o processo leva cerca de 20 dias. O diagrama abaixo descreve o processo seguido para a legalização e cadastro de terras já ocupadas pela família.

A sessão do conselho é composta pelos Vereadores, dirigida pelo Presidente do Município e tem uma periodicidade semanal

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Figura 4 Processo Seguido para Legalização e Cadastro de Terras 1. Apresentação de Pedido Formal no Posto Administrativo

2. Confirmação dos Dados do Requerentes Junto da Comissão Morador de Zona (Emissão do Parecer)

3. Envio a Direção de Construção e Urbanização (Sector de Cadastro)

Lançamento dos dados no Cadastro e emissão de DUAT

4. Análise do Processo Emissão do Parecer Técnico

5. Envio ao Vereador de construção e Urbanização

6. Vereador Submete o Pedido a Sessão do Conselho para Deliberação

7. Aprovação Formal pelo Presidente do Município

Fonte: Serviços de Cadastro de Xai-Xai Relativamente ao cadastro de terras resultantes de pedidos de concessão, o procedimento inicia com a apresentação do pedido de concessão ao Posto Administrativo, indicando o uso a que se destina a terra requerida. Segue-se o parecer técnico do Posto, baseado no Plano Parcial aprovado para a zona pretendida, para ver a compatibilidade entre o uso previsto no Plano e a proposta do pedido de concessão. Analisada a compatibilidade a equipa técnica do Posto, emite o parecer técnico dirigido a Direcção de Construção e Urbanização (Sector de Cadastro). Aqui é emitido o parecer técnico, que é enviado ao Vereador de Construção e Urbanização. O Vereador por sua vez analisa o processo e emite o seu parecer que deverá ser a base para a deliberação na Sessão do Conselho Municipal. Com base na deliberação da Sessão do Conselho, a autorização é emitida pelo Presidente do Conselho Municipal. Autorizado o pedido, este retorna ao Sector de Cadastro para o necessário Cadastro e emissão do DUAT. Regra geral o processo completa-se em cerca de 15 dias. O diagrama abaixo descreve os passos seguidos no cadastro de pedidos de concessão de terras.

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Figura 5 Passos seguidos no Processo de Cadastro

Fonte: Serviços de Cadastro de Xai-Xai

4.4

Relação com Outras Políticas e Instrumentos legais

Em Moçambique, o Cadastro de Terras está a conhecer inovações que conduzirão ao estabelecimento de um Cadastro Único, englobando o cadastro mineiro, cadastro agrícola e florestal, cadastro do registo predial, planos de uso de terra e dados sobre o cadastro urbano, num exercício guiado pelo Gesterra, o Projecto de Gestão de Terras, que culminará com o estabelecimento do Sistema de Informação e Gestão de Terras a nível nacional.

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O maior desafio para a área de cadastro, centra-se na falta de coordenação entre os diversos cadastros vigentes , resultando em sobreposições de uso e conflitos entre os detentores do Direito do Uso e Aproveitamento de Terra. A nível municipal a Lei estipula que a actividade cadastral cabe ao Conselho Municipal, e é responsabilidade deste Órgão desenvolver o cadastro de terras na sua área de jurisdição. No caso do Município do Xai-Xai o cadastro apoia-se nos Planos Parciais de Urbanização e é visto como constituindo a base para a cobrança da taxa fundiária integrada nas fontes de receita do Município. O mapa abaixo indica o cadastro da Cidade do Xai-Xai.

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Figura 6 Mapa Cadastral da Cidade de Xai- Xai

Fonte: Serviços de Cadastro do Xai-Xai, Dezembro de 2014 U:\alessa\EUBrazil-Mozambique\management\consultoria_mozambique\COWI\final.fevereiro2015\UCLGReportwithannex.docx

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4.5

Bibliografia e Fontes Principais de Informação

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Lei nº 19/97 de 1 de Outubro, Lei de Terras;

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Decreto nº 66/98 de 8 de Dezembro, Regulamento da Lei de Terras;

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Decreto nº 48876 de 3 de Março, cria os Serviços Geográficos e Cadastrais de Moçambique;

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Decreto nº 60/2006 de 26 de Dezembro, Regulamento do Solo Urbano;

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Apresentações sobre cadastro no seminário de Inhambane, Julho de 2014;

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Amorim, A. et al: Utilização do Cadastro Territorial Multifinalitário na Gestão de Riscos;

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CGLU: Ficha Perfil de Instrumentos de Cadastro.

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Conclusões

Da avaliação dos três instrumentos analisados, o Orçamento Participativo, o Cadastro e o Plano de Estrutura Urbana, o estudo revela que os três instrumentos têm sido usados de forma diferenciada na gestão urbana em Moçambique. Enquanto o Plano de Estrutura Urbana já conta com uma cobertura legal e com procedimentos estruturados no pacote legislativo que rege a gestão urbana, contrariamente ao Orçamento Participativo e Cadastro.que constituem desafios futuros no pacote legislativo nacional. O estudo concluiu que nas autarquias moçambicanas, o Orçamento Participativo e o Cadastro Único têm sido instrumentos largamente aceites, num exercício onde a cooperação internacional tem sido vista como impulsionadora do processo e com resultados plausíveis. Relativamente ao Plano de Estrutura, o estudo revela ser um instrumento que apesar de largamente difundido nas autarquias, nem sempre é visto como instrumento de apoio na tomada de decisões sobre o uso do solo urbano. O estudo constatou a pertinência da cooperação sul sul,entre Moçambique e Municípios brasileiros no que respeita a troca de experiências e capacitação institucional. As várias iniciativas de apoio institucional financiadas quer pelo Banco Mundial, quer pela DANIDA e GIZ de entre outros, abrem uma janela de esperança, no tocante ao fortalecimento da capacidade institucional das autarquias moçambicanas. Por último, o estudo recomenda a necessidade do prosseguimento dos esforços de capacitação institucional (recursos humanos, materiais e financeiros) na área de gestão urbana, por forma a adequar os Municípios da necessária capacidade para se conformar com dos ditames da legislação do ordenamento territorial.

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Anexos

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Anexo A1: Ficha do Plano de Estrutura Introdução O que é o Plano de Estrutura

Quais são os seus Objectivos

Histórico e Contexto

O Plano de Estrutura é o instrumento de gestão territorial de nível municipal, que estabelece a organização espacial da totalidade do município, os parâmetros e as normas para a sua utilização, tendo em conta a ocupação actual, as infraestruturas e os equipamentos sociais existentes e a implantar na estrutura espacial do município. O O objectivo fundamental do PEU, é o de definir as normas e as regras a observar na ocupação e transformação do uso do solo das diferentes áreas, as orientações, medidas e acções para a prossecução dos objectivos de desenvolvimento territorial de interesse local, conciliando-as com as de níveis superiores, numa clara relação de subordinação do nível local ao superior. Contexto Político e social da elaboração do instrumento

Principais actores sociais envolvidos

Descrição do histórico de implementação do instrumento

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O Plano de Estrutura foi iniciado na década de 1980. Apesar de na altura terem sido elaboradas as Normas e Procedimentos que orientassem a sua elaboração, aprovação e implementação, o mesmo era desenvolvido, desprovido de bases legalmente estabelecidas. Este vazio veio a ser preenchido em 2007, com a aprovação da Lei de Ordenamento Territorial seguida do respectivo regulamento em 2008. Outras peças legislativas foram sendo desenvolvidas como o Regulamento do Solo Urbano e a Directiva sobre Reassentamento. Os actores sociais envolvidos na elaboração do Plano de Estrutura, incluem o Conselho Municipal na figura do seu Presidente e Direcções especializadas, a Assembleia Municipal, a sociedade civil, empresários, provedores de serviços (água, electricidade), confissões religiosas e parceiros. O Plano de estrutura foi introduzido na década de 1980, logo após a independência nacional. Na altura foram elaborados os Guiões, Normas e Procedimentos para a sua elaboração, aprovação, implementação, revisão. Contudo,

Função e Compreensão de Instrumentos de Planeamento de Cidades Intermédias Moçambicanas

só em 2007 o país conheceu a Lei do Ordenamento Territorial. Ao longo dos cerca de 30 anos de elaboração de Planos de Estrutura em Moçambique, o grau de sucesso na implementação deste instrumento na maioria das autarquias é questionável. Regra geral os Planos elaborados ainda não se conformam com os procedimentos emanados na Lei, no referente a elaboração, aprovação, implementação, revisão e publicidade no Boletim da República e lugares de estilo na autarquias e vilas. Marcos Legais do Plano de Estrutura

A Lei 7/78 cria os Conselhos Executivos das Cidades A Resolução do Conselho de Ministros 7/87 classifica as cidades em quatro níveis, A,B,C e D  A Lei 2/97, Aprova o quadro jurídico para a implantação das autarquias locais  A Lei 10/97 cria Municípios de Cidades e de Vila em algumas Circunscrições Territoriais  O Diploma 80/2004 aprova o Regulamento de articulação dos órgãos das autarquias locais com as autoridades comunitárias (chefes tradicionais, secretários de bairros e outros líderes legitimados pela respectiva comunidade)  Decreto 51/2004, Uniformiza a organização dos serviços técnicos administrativos dos municípios e estabelece níveis de planificação participativa  A Lei 19/2007 aprova a Política e a Lei do Ordenamento Territorial  O Decreto 23/2008 aprova o Regulamento da Lei de Ordenamento Territorial  O Diploma Ministerial 181/2010, aprova a Directiva sobre o Processo de Expropriação para Efeitos de Ordenamento Territorial  O Decreto 31/2012 aprova o Regulamento sobre o Processo de Reassentamento resultante de Actividades Económicas Competência e Os recursos destinados a implementação das actividades de financiamento Planeamento Urbano nas autarquias moçambicanas regra geral têm sido canalizados pelos parceiros internacionais, com apoio técnico da Universidade Eduardo Mondlane, ex-Direcção de Planeamento Territorial, ex-Ministério das Obras Públicas e Habitação e consultores. Ainda não constitui prática a orçamentação de actividades de ordenamento territorial nos Planos Económicos e Sociais da maioria das autarquias. Dada a fraca capacidade institucional nas Direcções de Planeamento e Urbanização da maioria dos Municípios, a implementação dos Planos já elaborados e submetidos a estes, regra geral fica longe do desejável. Descrição técnica da programação e implementação do instrumento Implementação do Por lei, o Plano de Estrutura é o instrumento que permite dar uma visão Instrumento de conjunto sobre o desenvolvimento harmónico de todo o território da autarquia. Os outros instrumentos (Planos Geral e Parcial de Urbanização) deverão ser elaborados em consonância com as directrizes 

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emanadas no Plano de Estrutura.

Forças, Oportunidades Fraquezas e Ameaças na cooperação com a Frente Nacional de Prefeitos/UCGL/ANAMM Fontes Principais de Informação

Estes comandos legais nem sempre são seguidos. Ainda persistem fraquezas também a nível da ratificação dos Planos pelo Ministério competente. O registo e publicação dos Planos aprovados no Boletim da República e nos lugares de estilo das autarquias e Governos Distritais também ainda não é uma prática em Moçambique. De uma forma geral, a implementação dos instrumentos de ordenamento territorial ainda não é uma prática seguida em muitas das nossas autarquias. Forças : Língua e realidade social compatíveis Fraquezas : Fraca capacidade técnica nas autarquias de Moçambique Ameaças : Recursos Humanos e Financeiros limitados Oportunidades : Troca de experiências práticas Decreto nº 66/98 de 8 de Dezembro, Regulamento da Lei de Terras Decreto nº 60/2006 de 26 de Dezembro, Regulamento do Solo Urbano Relatório sobre o Grau de Implementação dos Instrumentos de Ordenamento Territorial em Moçambique, MICOA 2013 Entrevistas : João Tique-Universidade Eduardo Mondlane Custódio Conceição Universidade do Lúrio/ex-colaborador do Projecto da UN Habitat Nampula Albino Mazembe-Universidade Eduardo Mondlane

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Anexo A2: Ficha de Cadastro Introdução O que é o Cadastro Ùnico

Quais são os seus Objectivos

Histórico e Contexto

O Cadastro Ùnico é um banco de dados informatizado que permite conhecer a realidade socioeconómica das famílias cadastradas conjugando dados sobre as características da habitação, formas de acesso a serviços públicos bem como dados de cada um dos componentes do agregado familiar cadastrado.Trata-se de uma experiência piloto em alguns Municípios de Moçambique, com apoio técnico de parceiros internacionais. O Cadastro Único está sendo concebido como instrumento de gestão territorial, social e fiscal. A ideia dos Municípios envolvidos na implementação do Cadastro Único é assegurar o conhecimento sobre o uso e ocupação da terra, incluindo o nome dos ocupantes, o uso a que se destina a parcela, a área ocupada, bem como o valor das taxas a cobrar pelo Município. O Cadastro Único pretende também facilitar informação sobre os serviços sociais prestados aos Munícipes e melhorara a transparência e boa governação na gestão autárquica em Moçambique Contexto Político e social da elaboração Na República de Moçambique, a do instrumento terra é propriedade do Estado como meio universal de criação da riqueza e do bem-estar social, cabendo o seu uso e aproveitamento, um direito de todo povo moçambicano. A partir de 2013, o Governo de Moçambique está a implementar o Sistema de Informação para a Gestão de Terras (SIGIT), com o objectivo de criação do Tombo Nacional de Terras, que vai agregar informação sobre os vários cadastros que hoje se acham dispersos e isolados. Trata-se do Cadastro Mineiro, Cadastro de Terras Rurais e Urbanas, Cadastro dos Contribuintes, conjugado com o Planeamento do Uso da Terra e outros instrumentos de gestão ambiental, rumo ao desenvolvimento sustentável de Moçambique Presentemente o Cadastro de Terras Urbanas é por Lei responsabilidade dos Governos Municipais e Distritais, nas áreas não abrangidas pela autarcização. Não existe legislação específica para o cadastro urbano, contudo existem práticas e experiências que remontam ao período colonial e que foram revistas por forma a adequalas a Legislação vigente, tal é ocaso da Lei de Terras e Regulamento do Solo Urbano. Legalmente, poderão exercer a actividade cadastral todas as autarquias e Vilas, desde que tenham Serviços de Cadastro. Principais actores sociais envolvidos

A actividade cadastral em Moçambique, obedece aos ditames da Lei de Terras e Regulamento do Solo Urbano. Nesta base legislativa,

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Função e Compreensão de Instrumentos de Planeamento de Cidades Intermédias Moçambicanas

nota importante é dada a salvaguarda dos direitos consuetudinários e ocupação de boa fé dos ocupantes. Os actores sociais envolvidos incluem as autoridades municipais, parceiros de cooperação e as estruturas de base(Posto Admnistrativo/Secretários de Bairro).

Marcos Legais do Cadastro

No caso do Município do Xai-Xai o Cadastro envolve o Conselho Municipal, o Posto Admnistrativo e as famílias abrangidas. Há organizações de apoio internacional que têm apoiado o processo de cadastro. Descrição do histórico de implementação Até 2000 o Conselho Municipal do instrumento no municipio de XAIXAI dispunha de um tombo municipal de terras e prédios urbanos Com as cheias do ano 2000 danificou-se toda a informação de que o Tombo Municipal dispunha Entre 2000 á 2008, recuperação do cadastro analógico nos postos com sobreposições, originando conflitos de terras; Em 2009, criou-se o Sector de Cadastro e Arquivo com vista a disciplinar a anarquia existente na gestão do solo urbano  A Lei 7/78 cria os Conselhos Executivos das Cidades  A Resolução do Conselho de Ministros 7/87 classifica as cidades em quatro níveis, A,B,C e D  A Lei 2/97 aprova o quadro jurídico para a implantação das autarquias locais  A Lei 10/97 cria Municípios de Cidades e de Vila em algumas Circunscrições Territoriais  A Lei 19/97 aprova a Lei de Terras  O Decreto 66/98 aprova o Regulamento da Lei de Terras  O Decreto 60/2006 aprova o Regulamento do Solo Urbano

Competência e financiamento

Os recursos destinados a implementação das actividades de Cadastro no caso do Município do Xai-Xai, eram até 2013, canalizados pelo Município de Guelph do Canadá. A partir de 2014, a actividade é financiada através de receitas próprias do Município. Ao abrigo da parceria UCGL/ANAMM e Frente de Prefeitos do Brasil, que prevê uma colaboração sul sul, Xai Xai tem beneficiado do apoio técnico dos Municípios de Vitória para o planeamento participativo e muito recentemente Maringá na área do Cadastro Ùnico Descrição técnica da programação e implementação do instrumento Implementação do Instrumento Sendo o cadastro um instrumento da responsabilidade das autarquias, e na ausência de procedimentos uniformizados para todas as autarquias, a sua implementação poderá apresentar especificidades locais. No caso do Xai Xai, O Município pretende ligar os Sistemas de Informação Geográfica (GIS) à cobrança das taxas do uso do solo urbano, IPRA através da criação de único número de identificação do contribuinte, informação essa que estará ligada ao sistema de rede ligado ao Sistema de Gerenciamento

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Forças, Oportunidades Fraquezas e Ameaças na cooperação com a Frente Nacional de Prefeitos/UCGL/ANAMM

Fontes Principais de Informação

do Banco de Dados (SGBD) O Cadastro abrange até hoje cerca de 90% do território do Município do Xai-Xai. Presentemente está sendo implementado o Programa Cidades e Mudanças Climáticas, com um horizonte de capacitação institucional a 20 Municípios incluindo o de Xai Xai em Finanças Locais e Cadastro. Forças : Língua e realidade social compatíveis Fraquezas : Apesar dos esforços empreendidos recentemente, o Município do Xai-Xai ainda não dispõe de equipamento adequado para enveredar pelo Cadastro Ùnico Ameaças : Recursos Humanos e Financeiros limitados Oportunidades : Troca de experiências práticas Lei nº 19/97 de 1 de Outubro, Lei de Terras Decreto nº 66/98 de 8 de Dezembro, Regulamento da Lei de Terras Decreto nº 48876 de 3 de Março, cria os Serviços Geográficos e Cadastrais de Moçambique Decreto nº 60/2006 de 26 de Dezembro, Regulamento do Solo Urbano MINAG.2013 Documento do Projecto GESTERRA, para o estabelecimento do Sistema de Informação e Gestão de Terra em moçambique Entrevista aos técnicos do Conselho Municipal de XaiXai, Víctor Chiconela e Justino Massingue aos 07/11/14 MAE,2013 Documento do Projecto Cities and Climate Change Project (3CP)

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Anexo A3: Ficha do Orçamento Participativo Introdução O que é o Orçamento Participativo

Quais são os seus Objectivos

Histórico e Contexto

O Orçamento Participativo consiste num processo de deliberação e tomada de decisão democrática no qual os cidadãos decidem como alocar parte do orçamento do Município, geralmente o de investimento, por via de debates participativos envolvendo as autoridades municipais e representantes dos cidadãos. O carácter participativo requer a integração efectiva da comunidade no processo decisório. Para o efeito é necessário criar condições para aumentar o conhecimento e o domínio de aspectos financeiros por parte das comunidades O objectivo principal do orçamento participativo é o reforço da cidadania, onde o cidadão se sente como parte do processo decisório na priorização de actividades a serem financiadas pelo fundo de investimento no Município. Outros objectivos são a elevação da consciência das populações sobre o seu papel no desenvolvimento local; a apropriação do processo de planificação e orçamentação pelo cidadão; e por fim, o melhoramento dos serviços públicos e das condições de vida das populações Metodologicamente o Orçamento Participativo assenta na planificação e orçamentação conjunta entre as autoridades municipais e os munícipes, incluindo a delineação das grandes prioridades de intervenção a nível local. Contexto Em Moçambique, a Descentralização do Poder do Estado vem Político e social sendo implementada desde os anos noventa, tendo como um da elaboração dos expoentes a institucionalização do Poder Local, o qual tem do instrumento como objectivos organizar a participação dos cidadãos na solução dos problemas próprios da sua comunidade e promover o desenvolvimento local, o aprofundamento e a consolidação da democracia, no quadro da unidade do Estado moçambicano. O Poder Local compreende a existência de autarquias locais, designadamente (i) Municípios, que compreendem cidades e vilas e (ii) Povoações, correspondentes a sede dos postos administrativos.

Principais actores sociais envolvidos

Descrição do histórico de implementação do instrumento

As autarquias locais, são pessoas colectivas públicas, dotadas de órgãos representativos próprios, que visam a prossecução dos interesses das populações respectivas, sem prejuízo dos interesses nacionais e da participação do Estado È pois com base neste contexto que se ensaiaram os primeiros passos do Orçamento Participativo no Dondo em 1998. Os actores sociais envolvidos no Orçamento Participativo são o Conselho Municipal e as Organizações Comunitárias de base. No caso do Município do Dondo, os principais actores no orçamento participativo, são os membros eleitos dos Núcleo de Desenvolvimento dos Bairros e do Núcleo de Desenvolvimento Sectorial, representantes de empresas, técnicos dos Serviços Municipais, líderes comunitários, religiosos e o Conselho Municipal, totalizando 50 pessoas congregadas no Forúm Consultivo Municipal No caso do Município do Dondo, o percurso histórico do Orçamento Participativo, se pode resumir em : 1998-Criação dos Núcleos de Desenvolvimento dos Bairros, Criação de um Banco de Dados, Participação Comunitária, Diálogo com o Governo Local, Criação dos Fóruns Consultivos e Início da Planificação Participativa

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Função e Compreensão de Instrumentos de Planeamento de Cidades Intermédias Moçambicanas

2003-Reorganização Interna do Município e Capacitação dos seus Quadros, Integração efectiva dos Órgãos comunitários nas estruturas Municipais arranque da Planificação e Orçamentação Participativa 2008 a 2013-Gestão Participativa no Município Marcos Legais do Orçamento Participativo



O Decreto 51/2004, de 1 de Dezembro, uniformiza a organização dos serviços técnicos administrativos dos municípios e estabelece as autoridades comunitárias ao nível municipal, definindo formas de articulação entre estas e os órgãos municipais e em última análise cria as bases para a participação pública nos processos decisórios O Diploma Ministerial 80/2004 de 14 de Maio, aprova o Regulamento de Articulação dos Órgãos das Autarquias Locais com as Autoridades Comunitárias, abrindo espaço para fortalecer os mecanismos de estruturação de modo a que o Município pudesse estar mais próximo dos Munícipes Lei nº 1/2008 que define o regime financeiro, orçamental e patrimonial das autarquias, indicando os procedimentos para a elaboração aprovação e implementação dos Planos e Orçamentos dos Municípios, bem como a articulação com o Ministro que superintende a área de Finanças

Competência e financiamento

Os recursos destinados a implementação das actividades enquadradas no Orçamento Participativo, no caso do Município do Dondo, provêm das Transferências do Governo Central e do Orçamento Municipal, com assistência técnica de parceiros de cooperação. Não existem tectos orçamentais estabelecidos para a dotação do orçamento participativo, contudo no caso do Dondo, uma vez consolidado o processo, a dotação orçamental tem sido crescente ao longo dos anos. Descrição técnica da programação e implementação do instrumento Implementação do  Dimensão da participação : Os munícipes que participam nas diferentes Instrumento fases do processo, são 2000 pessoas sendo 50% homens e 50% mulheres, englobando a dimensão etnia e idade  Nível de envolvimento do Governo Municipal : Os Serviços de Assuntos Comunitários, estão encarregues pela organização dos Núcleos de Desenvolvimento dos Bairros; a Secção de Planificação Participativa e investimentos, faz a Gestão do processo através do Guião do Orçamento Participativo e da Metodologia do Orçamento Participativo. O Conselho Consultivo Técnico avalia tecnicamente as Propostas elaboradas pelos Núcleos dos Bairros; antes da deliberação é feita a concertação entre as Vereações do Conselho Municipal e as Comissões de trabalho da Assembleia Municipal; Os canais de informação, mobilização e divulgação são anúncios e debates entre Vereadores e os Munípes no programa radiofônico “Dondo em Progresso”, Jornal informativo Bangue do Conselho Municipal, reuniões nos bairros liderados pelo Presidente e Vereadores do Conselho MunicipalNo caso do Dondo, os resultados da prática do Orçamento Participativo, são investimentos em infraestruturas e equipamentos, incluindo valas de drenagem, arruamentos, viatura funerária e para a recolha de lixo, bem como melhorias no ordenamento dos bairros. Forças, Oportunidades Forças : Língua e realidade social compatíveis Fraquezas e Ameaças na Fraquezas : A cooperação potencia formações de curto prazo ao invés do Cooperação com a Frente treinamento a longo prazo, dificultando a apreensão dos modelos e práticas Nacional de brasileiras Prefeitos/UCGL/ANAMM Ameaças : Recursos Financeiros limitados para a cobertura dos custos de deslocação e alojamento dos técnicos Oportunidades : Possibilidade de estabelecimento de uma Rede de Orçamentação Participativa envolvendo os Municípios de Moçambique, com base na experiência brasileira

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Função e Compreensão de Instrumentos de Planeamento de Cidades Intermédias Moçambicanas

Fontes Principais de Informação

Colectânea de Legislação autárquica, ANAMM,2010 O Processo de Planificação e Orçamentação Participativa no Município do Dondo, Vedor, B. e Cardoso, L. 2010 Lei 2/97, Aprova o quadro jurídico para a implantação das autarquias locais Diploma 80/2004 aprova o Regulamento de articulação dos órgãos das autarquias locais com as autoridades comunitárias (chefes tradicionais, secretários de bairros e outros líderes legitimados pela respectiva comunidade) Decreto 51/2004, Uniformiza a organização dos serviços técnicos administrativos dos municípios e estabelece níveis de planificação participativa Lei 1/2008, Define o Regime Financeiro, Orçamental e Patrimonial das Autarquias Locais e o Sistema Tributário Autárquico Entrevista ao Vereador e Quadros de Finanças do Município do Dondo aos 04/11/14

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Função e Compreensão de Instrumentos de Planeamento de Cidades Intermédias Moçambicanas

Anexo A4: Lista de Entrevistados Nome do entrevistado

Instituição

Nº Telefone

Ana Carolina Cortes

Arquitectos Sem Fronteiras

840335553

anacarolina.cortes@asfes.org

Cristina Rangel

Cidades e Mudanças Climáticas, Ministério Administração Estatal

826234032

Professor Josep Maria Llop Abel Manhique

Universidade de M Lleida ANAMM Catedra Unesco

belmino.manhique@gmail.com

Adérito Cumbane

ANAMM

cumbanader@gmail.com

Christian Kapfensteiner

GIZ

25821485153

christian.kapfesnsteiner@giz.de

Conselho Municipal do Dondo

258 844856076

anselmofigueira@yahoo.com.br

01/09/14 7 Anselmo Martinz Figueira 18/0914 8 Custódio Concepção 9

Víctor Chiconela

Justino Abel Massingue

UNILÚRIO

Conselho Municipal de XaiXai Conselho Municipal de XaiXai

custodiocp@gmail.com

823045650

v.chiconela@yahoo.com.br

Jamassingue1@yahoo.com.br

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