Urbana 37

ARTÍCULOS Mario Lungo GRANDES PROYECTOS URBANOS. UNA VISIÓN GENERAL

45

Ángel Mª Nieva García LA CULTURA COMO MOTOR DE TRANSFORMACIÓN URBANÍSTICA

59

Alfredo M. Garay ACERCA DE LA GESTIÓN DE PROYECTOS URBANOS: LAS ENSEÑANZAS DE PUERTO MADERO

87

Jimena Iracheta Carroll AEROPUERTO INTERNACIONAL DE MÉXICO EN TEXCOCO: UN GRAN PROYECTO INCONCLUSO

101

Marisa Carmona CAMBIOS DE ESCALA EN LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL EN HOLANDA. DEL SISTEMA DE CIUDADES A LA CIUDAD REGIONAL

113

Giorgio Piccinato DEL NUEVO PLAN DE ROMA Y DE LOS PROYECTOS URBANOS

147

Carolina Bencomo LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y LOS GRANDES PROYECTOS URBANOS. CASOS DE ESTUDIO: BOGOTÁ: RED DE BIBLIOTECAS PÚBLICAS Y TRANSMILENIO RESEÑA PRIMER SEMINARIO SOBRE LA GESTIÓN URBANA Y SUS INSTRUMENTOS

37

ISSN: 0798-0523

REVISTA Editada por el institutO de Urbanismo FACULTAD DE ARQUITECTURA Y URBANISMO UNIVERSIDAD CENTRAL DE VENEZUELA Y POR EL Instituto de Investigaciones de la Facultad de Arquitectura y Diseño UNIVERSIDAD DEL ZULIA

URBANA

127

URBANA 37 Volumen 11, Número 37, Caracas, julio-diciembre 2005

15

Caracas, julio-diciembre 2005

URBANA V.11 Nº 37

11

EDITORIAL Marco Negrón

URBANA

Caracas, julio-diciembre 2005

URBANA V.11 Nยบ 37

ISSN: 0798-0523

Revista URBANA 2005 Caracas: UCV, Instituto de Urbanismo A partir del No 16/17 la revista se coedita con el Instituto de Investigaciones de la Facultad de Arquitectura (IFA) de la Universidad del Zulia v. ilus; 20 cm Semestral ISSN: 0798-0523 1. Urbanismo - Pub. periód.

2. Planificación urbana - Pub periód.

3. Diseño urbano - Pub. periód.

4. Transporte - Pub. periód.

I. UCV, Instituto de Urbanismo II. LUZ, Instituto de Investigaciones de la Facultad de Arquitectura

2

URBANA Directora Tani Neuberger Co-Directora Mercedes Ferrer Editores Marta Vallmitjana Marco Negrón Mercedes Ferrer Consejo Editorial Alberto Lovera Tomás de la Barra Irene Nicolescu Rosamaría Atencio Miguel Sempere Rosamelia González Frank Marcano Requena

INSTITUTO DE URBANISMO FACULTAD DE ARQUITECTURA Y URBANISMO UNIVESIDAD CENTRAL DE VENEZUELA

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES DE LA FACULTAD DE ARQUITECTURA Y DISEÑO DE LA UNIVERSIDAD DEL ZULIA

Directora Tani Neuberger

Directora Mercedes Ferrer

Áreas de Investigación: Socioeconómica Irene Nicolescu Política Urbana Ana Semeco Estructura Urbana, Transporte y Sistemas de Información Juan José Rodríguez Diseño Urbano Frank Marcano Requena

Subdirector Tomás Pérez

JUNTA CONSULTIVA EDITORIAL INTERNACIONAL Ecuador Argentina Diego Carrión Alejandro Rofman EE UU Bélgica John Forester Marc Gosse Thomas Agotti Brasil John Friedmann Milton Santos Douglas Massey Colombia España Fernando Viviescas Jordi Borja Samuel Jaramillo Luciano Parejo Chile Francia Sergio Galilea Jean Pierre Frey Guillermo Geisse Henri Coing Giulietta Fadda Richard Darberá

Áreas de Investigación: Territorio, Ciudad y Comunidad Ramón Reyes Infonomia para la Gestión de Espacios Antropizados Carmen Cecilia Araujo Confort y Sustentabilidad del Ambiente Construido Gaudy Bravo

URBANA 37 V. 11 2005 Coordinadora de Edición Cira Alarcón Coordinadora Téctica Irene Layrisse de Nicolescu Editada por el institutp de Urbanismo FAU/UCV y el Instituto de Investigaciones de la Facultad de Arquitectura y Diseño IFAD/LUZ

Laboratorio de Historia de la Arquitectura y el Urbanismo Regional Nereida Petit Holanda J.H.P. Paelinck Inglaterra Marcial Echenique Italia Luigi Mazza Giorgio Piccinato México Boris Graisdorf Daniel Hiernaux Martha Schteingart

Suiza Ives Pedrazzini Venezuela Oscal olinto Camacho Pedro Cunill Hannia Gómez Omar Hernández miguel Nucete Magaly Sánchez Elisenda Vila Luis Carlos Palacios

3

Dirección URBANA IU (UCV) Apartado postal 4455 Caracas 1010-A Venezuela Teléfonos (0212) 605 1812/1841 FAX (0212) 662 1316 E-mail: urbana@urbe.arq.ucv.ve Versión electónica: www.scielo.org.ve IFAD (LUZ) Apartado postal 15399 Maracaibo, Venezuela Teléfonos (0261) 527992 FAX (0261) 520063 E-mail: urbana@luz.ve http:www.arq.luz.ve/ urbana Indizada en: Revency.

Depósito Legal No. pp.198002DF85 ISSN: 0798-0523 Edición 500 ejemplares

4

Diseño Martha Sanabria Portada Catherine Goalard Diagramación y montaje Emmy Gehrenbeck

Corrección de textos Helena González Pre-prensa e impresión Soluciones GráficasEditorial Arte

Esta publicación contó con el aporte financiero del Fondo Nacional de Ciencia y Tecnología e Inovación

NOTAS BIOGRÁFICAS Mario Lungo Arquitecto y urbanista salvadoreño con estudios en el Instituto de Urbanismo de Paris. Profesor de la Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas”, de San Salvador, e investigador invitado por las universidades Then Johns Hopkins California (San Diego y Los Angeles), Groupe Universitare de Montreal, Sao Paulo y General Sarmiento de Buenos Aires. Profesor asociado del Lincoln Institute of Land Policy. Consultor del PNUD y el Banco Mundial. Ha publicado 16 libros y más de 100 artículos, en diferentes países, sobre temas urbanos, regionales y socio-económicos, entre ellos La Tierra Urbana, UCA Editores de San Salvador.

Ángel María Nieva García Abogado Economista por la Universidad de Deusto. Tras su ejercicio profesional (años 84-85), pasó a desarrollar las funciones de Asesor Jurídico para el Dpto. de Política Territorial y Vivienda del Gobierno Vasco (años 85-86).

Tras 4 años como Asesor Jurídico de la sociedad municipal SURBISA, que gestiona la rehabilitación urbanística del Centro Histórico de Bilbao, pasa a ocupar el cargo de Director General de la misma (años 1990- 2000).

Desde el 1-1-2001 ocupa el cargo de Director General de BILBAO Ría 2000, sociedad de capital público constituida a partes iguales por la administración central del Estado y las administraciones vascas, cuya misión es recuperar zonas degradadas o áreas industriales en declive del Bilbao metropolitano.

Asimismo, ha desarrollado una amplia labor docente en el Instituto Vasco de Administración Pública.

Alfredo M. Garay Arquitecto y Urbanista, referente internacional en políticas públicas urbanas.

Ex Vicepresidente de la Corporación de Desarrollo de Pto. Madero.

Fue uno de los principales impulsores de la reurbanización de nuestro barrio. Actualmente es integrante del Directorio de la Corporación Antiguo Puerto Madero, del que también formó parte a principios de los Ž90.

Se desempeñó hasta junio de 2002 como Jefe de la línea Ciudad, Territorio y Medio Ambiente de la Escuela de Arquitectura de la Pontificia Universidad Católica de Chile.

5

6

Jimena Iracheta Carroll Licenciada en Planeación Territorial por la Universidad Autónoma del Estado de México, donde obtuvo la Presea Ignacio Manuel Altamirano, por el promedio general más alto. Maestra en Estudios Urbanos con especialidad en gestión y administración de la ciudad por El Colegio de México.

Actualmente se desempeña como Asesora del Secretario de Desarrollo Urbano y Vivienda del Gobierno del Estado de México. Entre sus actividades destaca la coordinación técnica de la reunión del Consejo de Administración de la Asociación Mundial de Grandes Metrópolis en Ixtapan de la Sal, Estado de México (abril 2004).

Fue asesora en la Coordinación General de Proyectos Estratégicos (donde participó en el proyecto del Aeropuerto Internacional de México en Texcoco) y en la Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas del Gobierno de Estado de México.

Fue responsable editorial de la publicación del libro “Ciudades Humanas, pobreza urbana y el futuro de las

ciudades” y de la edición del libro “Los Pobres de la Ciudad y la Tierra”.

En 2001 publicó el libro “Las grandes ciudades en el contexto de la globalización: el caso de la Zona Metropolitana del Valle de México”

Marisa Carmona Profesor Asociado del Departamento de Urbanismo de la Facultad de Arquitectura de la Universidad Tecnológica de Delft, Holanda donde trabaja desde hace treinta años. Estudió en Chile y fue encargada de la Oficina de Emergencia Habitacional (Campamentos) y miembro del directorio de la empresa estatal de viviendas (KPD) en Valparaiso. Ha trabajado como consultora en varios proyectos de la comunidad Europea y actualmente coordina la red de investigación de estudios doctorales Alfa-IBIS que agrupa a más de 40 Universidades de Europa, Latino América, Asia y Africa. La red Alfa-IBIS “Globalización, Forma Urbana y Gobernabilidad” estudia actualmente 25 ciudades.

Giorgiano Piccinato Actualmente es Director del Departamento de Estudios Urbanos y coordina el Doctorado de Investigación “ Políticas territoriales y proyecto local” en la Universidad Roma Tre. Entre 1970 y 1995 se desempeño como docente en el Istituto Universitario di Architettura di Venezia y de 1992 a 1994 ejerció la presidencia de la AESOP (Association of European Schools of Planing). Consultor de la Unión Europea y de las Naciones Unidas en materia de planificación urbana y territorial, políticas para los centros históricos y desarrollo local; ha dictado conferencias y seminarios en otras universidades Europa, Asia, Africa, América del Norte y América Latina.

Su interés de investigación actual se centra en los temas de los centros históricos y de las transformaciones urbanas y territoriales inducidas por la globalización. Autor de La costruzione dell`urbanística. Germania 1970- 1914 (Roma 1974, Wiesbaden 1983, Barcelona 1993) y editor de Città, territorio e politiche di piamo in America Latina (Milán 1991), Alla ricerca del centro storico (Milán 1996), Territori d´Europa (Florencia 2002).

Carolina BencomoDelgado Arquitecta, Universidad Central de Venezuela, (UCV), 1991. Magister Scientiarum en Planificación Física y Diseño Urbano, Instituto de Urbanismo, UCV, 2002. Actualmente cursa el Doctorado en Urbanismo, Instituto de Urbanismo, UCV. Es Profesora Instructora en la Maestría de Diseño Urbano, del Instituto de Urbanismo, UCV, donde imparte la asignatura Historia de la Forma Urbana. Se desempeña como Jefa de la Sección del Postgrado en Diseño Urbano, del Instituto de Urbanismo, UCV, desde 2006. Es miembro suplente del Comité Académico del Instituto de Urbanismo, UCV, desde 2006.

Correo electrónico: cbencomo@urbe.arq.ucv.ve

7

15

Caracas, julio-diciembre 2005

INDICE

URBANA V.11 Nº 37

11

EDITORIAL Marco Negrón ARTÍCULOS Mario Lungo GRANDES PROYECTOS URBANOS. UNA VISIÓN GENERAL

45

Ángel Mª Nieva García LA CULTURA COMO MOTOR DE TRANSFORMACIÓN URBANÍSTICA

59

Alfredo M. Garay ACERCA DE LA GESTIÓN DE PROYECTOS URBANOS: LAS ENSEÑANZAS DE PUERTO MADERO

87

Jimena Iracheta Carroll AEROPUERTO INTERNACIONAL DE MÉXICO EN TEXCOCO: UN GRAN PROYECTO INCONCLUSO

101

Marisa Carmona CAMBIOS DE ESCALA EN LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL EN HOLANDA. DEL SISTEMA DE CIUDADES A LA CIUDAD REGIONAL

113

Giorgio Piccinato DEL NUEVO PLAN DE ROMA Y DE LOS PROYECTOS URBANOS

8

127

147

Carolina Bencomo LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y LOS GRANDES PROYECTOS URBANOS. CASOS DE ESTUDIO: BOGOTÁ: RED DE BIBLIOTECAS PÚBLICAS Y TRANSMILENIO RESEÑA PRIMER SEMINARIO SOBRE LA GESTIÓN URBANA Y SUS INSTRUMENTOS

15

45

59

87

101

113

EDITORIAL Marco Negrón ARTICLES Mario Lungo BIG URBAN PROJECTS: AN OVERVIEW

Ángel Mª Nieva García CULTURE AS THE MOTOR OF URBAN TRANSFORMATION

127

147

INDEX

Caracas, july-december 2005

URBANA V.11 Nº 37

11

Carolina Bencomo STRATEGIC PLANNING AND BIG URBAN PROJECTS. CASES OF STUDY: BOGOTÁ, NETWORK OF PUBLIC LIBRARIES AND TRANSMILLENIUM (BUS RAPID TRANSIT SYSTEM) REVIEW FIRST SEMINAR ON URBAN MANAGEMENT AND ITS TOOLS

Alfredo M. Garay MANAGEMENT OF URBAN PROJECTS: THE EXPERIENCE OF PUERTO MADERO Jimena Iracheta Carroll INTERNATIONAL AIRPORT OF MEXICO IN TEXCOCO: A GREAT UNFINISHED PROJECT Marisa Carmona CHANGES OF SCALE IN THE TERRITORIAL PLANNING OF THE NETHERLANDS. FROM THE CITY SYSTEM TO THE REGIONAL CITY. Giorgio Piccinato THE NEW PLAN OF ROME AND URBAN PROJECTS

9

10

EDITORIAL

Marco NEGRÓN

Uno podría pensar que, como aquel burgués gentilhombre que hablaba en prosa sin saberlo, los venezolanos hemos estado desarrollando Grandes Proyectos Urbanos (GPU) durante más de medio siglo sin darnos por enterados. Una rápida revisión respalda esa sospecha: en poco más de diez años se produjeron tres intervenciones extraordinarias sobre las áreas centrales de Caracas: la reurbanización de El Silencio (1945), cuya magnitud se entiende mejor cuando se recuerda que la Caracas de entonces aún no alcanzaba el medio millón de habitantes; el Centro Simón Bolívar (1949), un avanzadísimo conjunto de oficinas y comercios con un área de construcción de cuatrocientos mil metros cuadrados; el nuevo complejo urbano del 23 de Enero (1955-1957) que dio vivienda a más de cincuenta mil personas. En los mismos años, pero más hacia lo que entonces era la periferia de la ciudad, se construye la espléndida Ciudad Universitaria. Dos décadas después, en 1978, comienza a levantarse en el mismo eje de la Avenida Bolívar donde ya se localizaban El Silencio y el Centro Simón Bolívar, el gran complejo multiusos del Parque Central, cuyas dos torres de doscientos veinticinco metros de altura se erguirán hasta 2005 como las más altas de América Latina; entre éste y el parque Los Caobos se inaugura en 1983 el Complejo Cultural Teresa Carreño, un ambicioso conjunto multifuncional de ochenta mil metros cuadrados de construcción cuya sala principal tiene capacidad para dos mil cuatrocientos espectadores. También pueden incluirse en esa categoría las grandes obras de vialidad y transporte de la ciudad, como las autopistas urbanas y el Metro. Pero otras ciudades se beneficiaron igualmente de obras similares, notablemente Maracaibo y Ciudad Bolívar, con la construcción de los magníficos puentes sobre el lago y el Orinoco. Sin embargo, más allá de las cualidades arquitectónicas o funcionales de cada una de ellas, se podría poner en duda si esas obras tuvieron los benéficos efectos sobre las respectivas ciudades que hoy muchos reivindican para los GPU. Un solo ejemplo bastará para ilustrar lo que aquí se dice: la autopista Francisco Fajardo en Caracas es sin duda un sobresaliente ejemplo de ingeniería vial, cuyos complejos y audazmente diseñados distribuidores son motivo de frecuente admiración. Evidentemente ella tuvo un notable efecto en estimular la dinámica de la ciudad al mejorar la accesibilidad de las áreas que sirve, pero también indujo importantes efectos negativos: vastas extensiones de terrenos residuales a los cuales ha resultado difícil encontrar un destino útil; la fractura de la ciudad, dividida radicalmente en dos, entorpeciendo la fluidez de los desplazamientos entre el norte y el sur y produciendo muchas veces la atrofia de sectores otrora florecientes o que, en otros casos, pudieron ser recuperados justamente por la presencia de la autopista; la asfixia de las riberas del río Guaire, cuyo potencial como espacio público fundamental de la ciudad aún no parece haber sido comprendido cabalmente; por último, el colapso de la circulación en la misma vía a causa de la incapacidad para completar el sistema y la insuficiencia de las respuestas en materia de transporte público frente al crecimiento poblacional. Hoy es posible concluir que esos problemas se originaron en que esta autopista fue vista esencialmente como un proyecto vial, no como un proyecto urbano.

11

Urbana 37/ 2005

En el caso del Metro, cuyo impacto sobre la movilidad en la ciudad está fuera de discusión, habría que recordar que su primera intervención significativa sobre el espacio público de Caracas la primera etapa del bulevar de Sabana Grande sólo fue posible por las presiones ejercidas por la Oficina Metropolitana de Planeamiento Urbano. Además, a quien escribe le consta que, como se demostró con el abierto desinterés hacia las propuestas sobre el espacio público hechas por el Instituto de Urbanismo cuando la construcción de la Línea 3 y la estación UCV, los directivos de CAMETRO eran fuertemente reacios a ese tipo de intervenciones. Algo en lo que no les faltaba del todo razón y que se analizará más adelante. Pero sorprende también el caso de una intervención de tanta calidad como la de la Ciudad Universitaria, que ha terminado por quedar encapsulada, habiendo sido incapaz de irradiar efectos positivos incluso sobre su entorno más inmediato.

Conviene recordar además que durante los años setenta del siglo pasado una de las más duras vertientes de la crítica urbanística fue la que proclamaba la superioridad del proyecto frente al plan: se llegó incluso a afirmar entonces que las calamidades de la ciudad contemporánea eran responsabilidad prácticamente exclusiva del plan, reivindicando frente a éste unas virtudes poco menos que taumatúrgicas de las cuales sería portador el proyecto. Cabe entonces preguntar: ¿por qué una ciudad como Caracas, beneficiada durante el último medio siglo de muchos proyectos arquitectónicos no sólo de altísima calidad sino, además, de gran escala, ha terminado encallando en el escandaloso desastre urbanístico actual?

Pero también en las ciudades pequeñas abundan los ejemplos de intervenciones urbanas de gran magnitud relativa que no sólo han sido incapaces de revitalizar la dinámica de la ciudad, sino que a veces han terminado por convertirse en una carga difícil de llevar. Por ejemplo, cuando se visitan las ciudades deportivas construidas en años recientes en nuestro país en ocasión de Juegos Deportivos Nacionales, muchas en ciudades menores de 200 mil habitantes, de indudable calidad arquitectónica y considerable magnitud respecto a esas ciudades en las que se localizan, se tiende a pensar que tan notables inversiones debieron convertirse en verdaderas locomotoras para el desarrollo de las respectivas comunidades. Sorprendentemente, lo que ha quedado después de la efímera euforia del evento son unas instalaciones desproporcionadas, escasamente utilizadas, no integradas a la ciudad respecto a la cual forman un verdadero mundo aparte: mientras ésta pareciera no haber cambiado en absoluto, resulta difícil imaginar para tan flamantes instalaciones deportivas otro futuro que no sea la decrepitud prematura. No es este editorial el sitio para entrar en el análisis a fondo de por qué proyectos a veces tan interesantes terminaron arrojando resultados tan pobres en términos urbanísticos, pero en todo caso la conclusión que parece posible sacar de las reflexiones anteriores es que no todo proyecto urbano grande es un gran proyecto urbano. Que este último requiere de algo más que la escala y la calidad.

12

Tratando de despejar incógnitas, este número de Urbana enfrenta el tema a partir del análisis de varias experiencias emblemáticas, incluyendo una fallida como es el caso del que debió ser el nuevo aeropuerto de Ciudad de México, pero también desde un importante intento de sistematización que ensaya Mario Lungo. En sus palabras, “por grandes proyectos urbanos se entiende en este trabajo no sólo las grandes obras emblemáticas, sino también grandes operaciones urbanas que asumen, en muchos casos, la forma de programas de intervención a través de un conjunto de acciones urbanas de nivel intermedio que por su integración tienen un profundo impacto en el desarrollo de una ciudad”. Y es que, en efecto, si el concepto puede adquirir un nuevo

sentido, él no puede ser visto sino en el marco de una estrategia integral para la ciudad, no en los términos restringidos de un proyecto, no importa si de gran magnitud, guiado por una lógica exclusivamente sectorial sea esta habitacional, deportiva, vial o de cualquier otro tipo.

Hay que notar que las experiencias venezolanas a las que nos hemos referido previamente son todas iniciativas del gobierno central, que sólo han podido ser rectificadas cuando, como en el caso citado del Metro, han intervenido organismos del gobierno local: tienen o tenían razón los directivos del primero cuando se resistían a gastar parte de sus recursos en obras destinadas al desarrollo del espacio público en la superficie. Al fin y al cabo la misión que se les había encomendado era la construcción del sistema de transporte subterráneo, y esto procuraban hacerlo de la mejor manera posible y con la mayor eficiencia, sin distraerse en nada que fuera ajeno a ella. De modo que la pregunta es otra: ¿tienen derecho los organismos del Estado a intervenir en las ciudades sin coordinar con sus autoridades? ¿No son estas precisamente quienes, por representar los intereses de esa colectividad, deben ofrecerle al Estado tanto como a los privados el marco en el cual pueden intervenir y las normas que deben respetar?

De lo anterior se desprende una reflexión muy importante en momentos en los cuales en nuestro país los factores de poder dominantes avanzan la propuesta de la eliminación de los poderes locales e incluso regionales, pretendiendo sustituirlos por una supuesta relación directa entre el Ejecutivo Nacional o más exactamente el Presidente de la República y la población a través del espejismo de los Consejos Comunales. Como enseña la experiencia, la racionalidad del poder central es esencialmente extraña a las necesidades locales y regionales, lo cual se agudiza cuando en estos últimos ámbitos no hay propuestas ni, sobre todo, interlocutores capaces de hacer valer esas necesidades. No parece que una estructura difusa y ambigua como la de los Consejos Comunales, sujeta además a las decisiones del vértice del poder nacional, pueda representar legítimamente la complejidad de las metrópolis contemporáneas.

Además de una reflexión teórica de notable importancia para el pensamiento urbano en nuestro continente, el artículo de Mario es sin duda la espina dorsal de esta edición de Urbana. Lamentablemente, ya él no está entre nosotros: por distintos motivos esta edición fue retrasándose al punto que, cuando ve la luz, ya no puede satisfacer el gusto que Mario había manifestado de publicar otra vez en nuestra revista. Magro consuelo para una ausencia tan sensible, sirva este número de Urbana como homenaje póstumo a quien supo poner el pensamiento y la práctica sobre las cuestiones urbanas al servicio de los intereses de la población de nuestras ciudades, que es tanto como decir de nuestras sociedades.

MN, abril 2007.

13

Urbana 37/ 2005

14

GRANDES PROYECTOS URBANOS. UNA VISIÓN GENERAL

ARTÍCULOS

Mario LUNGO

SÍNTESIS La realización de intervenciones urbanas de gran envergadura, denominadas usualmente grandes proyectos urbanos, que combinan una escala espacial importante con la complejidad de su gestión, constituyen uno de los rasgos dominantes actuales en las ciudades en todo el mundo.

Estas intervenciones van desde la recuperación de centros históricos hasta la construcción innovadores sistemas de transporte urbano, pasando por la utilización de tierras públicas en desuso (antiguos aeropuertos ó puertos, zonas industriales, etc.) ó la ejecución de proyectos de mejoramiento habitacional de gran dimensión.

Alrededor de esta “nueva forma de hacer ciudad” se plantean una serie de contradicciones: la planificación urbana por proyectos o a través de planes; el dominio del suelo y la captación de las plusvalías generadas; el rol de la institucionalidad pública y del sector privado; la participación ciudadana en estos proyectos; la conformación del equipo gestor; la utilización del marco normativo urbanístico general ó la adopción de marcos específicos; etc. En síntesis la modalidad de gestión urbana a impulsar.

Este artículo constituye una revisión de literatura sobre este tema publicado en Europa, Estados Unidos y América Latina; y recoge la experiencia de los Grandes Proyectos Urbanos presentados en los cursos organizados en Cambridge por el Programa Latinoamericano del Lincoln Institute of Land Policy.

ABSTRACT Making far-reaching urban interventions, best known as big urban projects, which combine an important space scale with the complexity of their management, embodies one of the current prevailing features in cities all around the world.

These projects cover the recovery of historical centers and the construction of innovating urban transportation systems, including the use of idle public lands (old airports or ports, industrial areas, etc.) or large-scale housing improvement projects.

Some contradictions arise from this “new form of building cities:” urban planning by using projects or plans; control over lands and having surplus value; the role of public institutions and the private sector; the participation of citizens in these projects; the creation of managing teams; the use of the general urban regulatory framework or the adoption of specific frameworks. In short, the kind of urban management to undertake.

This article is a revision of literature on this topic and published in Europe, the United States and Latin America; and it collects the experience of Great Urban Projects presented in courses organized in Cambridge by the Program on Latin American of the Lincoln Institute of Land Policy.

Palabras clave: Grandes proyectos urbanos. Gestión urbana.

Participación ciudadana. Valor excedente.

Key-words Big urban projects. Urban management. Participation of citizens. Surplus Value.

15

Recibido: 01/2004 Aceptado:07/2004

Nota: El siguiente artículo se publica postmortem y el mismo fue parte de otras publicaciones posteriores

Urbana 37/ 2005

En este artículo se discute el papel de los llamados grandes proyectos urbanos (GPU) en el desarrollo reciente en las ciudades latinoamericanas; su papel en la planificación urbana tradicional y en la planificación estratégica; la gestión de la tierra en estos proyectos; los actores y la participación social; el financiamiento y, finalmente, sus principales impactos.

El debate sobre esta temática no es nuevo. Se encuentra presente en los Estados Unidos alrededor de la construcción de megaproyectos, ejecutados sobre todo entre 1950 y finales de los años setenta, y ha predominado en el urbanismo europeo desde la década de los ochenta. En América Latina, no obstante que han existido grandes proyectos o grandes operaciones urbanas desde hace mucho tiempo, esta cuestión se ha estudiado poco y sólo desde hace algunos años. El objetivo de este trabajo es, entonces, contribuir a la discusión de esta temática abordando sus distintos aspectos, entre los que interesa destacar en especial la gestión de la tierra en este tipo de proyectos.

Hay una cuestión previa que es necesario señalar: estamos ante una noción ambigua y contradictoria, y por esta razón elusiva.

No se pretende en este trabajo elaborar un concepto definitivo, sino solamente abrir la discusión acerca de lo que se entiende desde diferentes visiones por grandes proyectos urbanos. Evidentemente se debe avanzar en su conceptualización para evitar que usos diversos conduzcan a equívocos o a debates estériles, tal como ha ocurrido con otros temas como el de gobernabilidad o sostenibilidad urbanas.

El trabajo se basa en una revisión bibliográfica difícil de acotar por la ambigüedad misma de esta noción, en el análisis de varios proyectos de este tipo ejecutados en América Latina1, los que se han comparado con otros realizados en Estados Unidos y Europa, y en discusiones con investigadores invitados o asociados al Lincoln Institute of Land Policy, institución que ha promovido diversas actividades sobre este tema2.

Por las razones anteriores, y la gran cantidad de proyectos ejecutados o formulados en las ciudades latinoamericanas (es difícil encontrar una gran ciudad en que no existan intervenciones urbanas de gran envergadura), muchos proyectos que permitirían obtener importantes lecciones no han sido analizados, quedando así una tarea pendiente para la investigación urbana.

GRANDES PROYECTOS URBANOS, UNA NOCIÓN ELUSIVA Y CONTRADICTORIA Por grandes proyectos urbanos se entiende en este trabajo no sólo las grandes obras emblemáticas, sino también grandes operaciones urbanas que asumen, en muchos casos, la forma de programas de intervención a través de un conjunto de acciones urbanas de nivel intermedio que por su integración tienen un profundo impacto en el desarrollo de una ciudad. La importancia del estudio de los grandes proyectos u operaciones urbanos en el momento actual deriva de la profunda transformación que está generando el proceso de globalización, redefiniendo las funciones de las ciudades y colocando la cuestión de la competitividad 16

1/ Se ha elaborado un catálogo con una descripción de éstos proyectos.

2/ Entre ellas el curso latinoamericano anual sobre Grandes Proyectos Urbanos que realiza el Programa Latinoamericano del Lincoln Institute of Land Policy

Mario Lungo / Grandes proyectos urbanos. Una visión...

de las mismas, con todo lo problemático y discutible que significa la aplicación de este concepto económico para el desarrollo urbano, en un primer plano en la planificación del desarrollo de las ciudades.

Aunque a lo largo de las últimas décadas en las ciudades latinoamericanas encontramos como mencionamos antes numerosos proyectos u operaciones de gran envergadura, no se ha elaborado y ni en los estudios urbanos ni en planificación urbana tradicional, una onceptualización específica sobre estos. No es sino hasta los últimos años, con la introducción del enfoque de la planificación estratégica, cuando estos pasan a ocupar una posición privilegiada como acciones claras para impulsar el desarrollo de las ciudades, comenzándose a elaborar su conceptualización, sistematizando ideas sobre diferentes aspectos relacionados con esta temática. Existe, no obstante estos esfuerzos, un obstáculo a considerar: la enorme diversidad de este tipo de proyectos, lo que plantea un importante desafío analítico.

Efectivamente, cuando hablamos de grandes proyectos urbanos, ¿de qué tipo de intervenciones urbanas estamos exactamente hablando? Estos proyectos pueden ser la recuperación de centros históricos; la construcción de sistemas de transporte público masivos, la reutilización de antiguas zonas industriales, militares, ferroviarias, portuarias, aeroportuarias, etc.; la rehabilitación de grandes áreas de vivienda degradada; la construcción de nuevas zonas turísticas o recreativas, etc. A esta diversidad se agregan los problemas de la definición de la escala y la multiplicidad de actores presentes que caracterizan este tipo de proyectos urbanos. Aquí encontramos una diferencia del contenido de esta temática en América Latina con relación a Estados Unidos y Europa. En la primera se incluyen intervenciones urbanas de muy distinto tipo y con diferentes objetivos como los mencionados antes, mientras que en Estados Unidos prevalecen las grandes construcciones de infraestructura urbana y en Europa la discusión se orienta hacia los grandes proyectos urbanos de corte emblemático. Lo anterior introduce matices en la valoración de los efectos en este tipo de grandes intervenciones sobre la ciudad.

En esta diversidad encontramos factores determinantes y lógicas de actuación muy diferentes que obedecen a la compleja heterogeneidad de los intereses presentes, dificultando la conceptualización de los llamados genéricamente grandes proyectos urbanos. Este es uno de los puntos que es urgente debatir. Para ejemplificar esta diversidad presentamos en el Anexo y una muestra de grandes proyectos urbanos realizados en algunas ciudades latinoamericanas.

La noción de proyecto urbano surge en Europa en los años setenta, asociada a las contradicciones existentes entre los proyectos arquitectónicos de gran dimensión y los planes urbanos, que no se limitaban a los aspectos espaciales. Posteriormente el proyecto urbano pasa a ser entendido como una actuación pública sobre un segmento de la ciudad pero articulada a una visión global de la misma y a los problemas económicos y sociales. Con este cambio la noción de proyecto urbano compite con la de plan urbano al ser más atractiva para los inversionistas privados al precisar las propuestas espaciales e incluir, además de aspectos económicos claves, objetivos sociales, culturales y ambientales, y exigir el acuerdo de múltiples actores, entre ellos los privados, 17

Urbana 37/ 2005

aunque estén conducidos por el poder público. A partir de este cambio en la noción de proyecto urbano éste se impone en el urbanismo europeo desde los años ochenta, generando propuestas analíticas en función de los distintos niveles de intervención (véase cuadro 1, adaptado por el autor de este artículo a partir de la propuesta hecha en Ingallina, 2001).

CUADRO 1 Distintos Niveles de Intervención UrbanA Planificación estratégica metropolitana

Proyecto Urbano Global

Aglomeración metropolitana

Plan de desarrollo urbano

Proyecto de Ciudad

Ciudad

Planificación operacional

Gran Proyecto Urbano

Zona o barrio (ciudad en algunos casos)

Programas específicos

Proyecto Arquitectonico

Lote o terreno específico

Un ejemplo de cómo un gran proyecto urbano se convierte en un proyecto urbano global es Euralille, expuesto por la autora mencionada, que tiene por objetivo contrarrestar la declinación económica de la región noreste de Francia. Un gran proyecto urbano se convierte así en una acción global y negociada para crear una transformación sustancial en un ámbito metropolitano.

Subyace aquí la cuestión de la escala que definiría un proyecto de este tipo: ¿geográfica? ¿financiera?

Consideramos que la clave está en la complejidad económica y social y no sólo en la escala, aunque ésta sea una condición necesaria, lo que introduce mayores problemas a un intento de construir una tipología de grandes proyectos urbanos o de construir indicadores específicos para el análisis de éstos.

18

El gran proyecto urbano es una noción polisémica, pero se puede entender como el hecho de articular una estrategia fuerte alrededor de apuestas urbanas y socioeconómicas de gran dimensión y larga duración que inciden en el desarrollo de una ciudad. No debe, sin embargo, limitarse a una acción urbana específica como un proyecto arquitectónico de gran dimensión, ni confundirse con el proyecto de ciudad. Como ha planteado una planificadora, una intervención urbana de este tipo debe, entre otras cuestiones, tener las siguientes características: preparar a la ciudad para su vocación futura; ser factible; pasar de la oferta a la demanda y guiarla; ser de carácter estratégico; apoyarse en las características del lugar; contar con una conducción fuerte durante toda su ejecución.

En síntesis, debe ser un programa motor, una palanca para el desarrollo de la ciudad (Masboungi, 2001). Estamos, aquí, ante una concepción claramente elaborada favorable a estas intervenciones.

Los grandes proyectos urbanos constituyen uno de los rasgos claves del urbanismo europeo de finales del siglo XX, aunque la intervención sobre partes enteras de una ciudad no es un hecho nuevo. Lo novedoso es que los grandes proyectos urbanos de última generación son pensados como elementos mediadores entre las exigencias espaciales de las inversiones económicas en las grandes metrópolis y

Mario Lungo / Grandes proyectos urbanos. Una visión...

su propia transformación urbana, lo que cuestiona la planificación tradicional por las siguientes razones: realizarse en una temporalidad prolongada; ser una obra pública, aunque exista inversión privada; tener orígenes diversos pero estar guiados por una voluntad e idea compartida por los principales actores urbanos (Ezquiaga, 2001).

Oportuno es destacar que este autor hace una clasificación de los grandes proyectos urbanos. Los de la primera generación y se caracterizan por: tener por objeto la construcción de infraestructuras o servicios urbanos, recuperando y ampliando el concepto de “obra pública”; estar basados, por la razón anterior, en el protagonismo público e intervención directa de gobierno central o municipal; estar concebidos como motores de la transformación urbana y recuperación del medio ambiente; brindar atención prioritaria al espacio público.

Los de la segunda generación se diferencian por: diversificar los objetos de intervención (conformación de nuevas centralidades, mejoramiento de zonas pobres, etc.); romper los límites geográficos de las intervenciones urbanísticas tradicionales llegando incluso a la periferia; introducir criterios de rentabilidad económica incorporando al sector privado en la gestión.

Los de la tercera generación, muchos de ellos grandes proyectos metropolitanos, se singularizan por: ser concebidos como motores de desarrollo del espacio metropolitano; promover la recuperación integral de los centros históricos, no sólo del patrimonio histórico; contribuir a la transformación de la periferia interna creando nuevas centralidades.

Encontramos en esta clasificación una cercanía con la visión latinoamericana actual, que incluye entre los grandes proyectos urbanos intervenciones de diferente tipo.

La trayectoria de los grandes proyectos urbanos en Estados Unidos muestra sensibles diferencias con la seguida en Europa. Las ciudades norteamericanas han sido extraordinariamente independientes de los gobiernos estatales y federal, pero altamente dependientes de las decisiones de inversión del sector privado. Simultáneamente, han hecho énfasis en la competencia entre ellas para captar inversiones privadas. Los instrumentos que tienen las ciudades para conseguir estos objetivos son de dos tipos: incentivos (cambios en la regulación, disminución de impuestos e intereses, etc.), o la construcción de grandes infraestructuras, de alto costo, construidas por el sector público, especialmente el gobierno federal. Aquí se ubican los llamados megaproyectos mencionados al inicio (Altshuler y Luberoff, 2003).

En Estados Unidos se pueden distinguir tres etapas: antes de 1950, donde hay poca inversión estatal y federal; entre 1950 y finales de los años setenta, la era de los megaproyectos financiados por los gobiernos estatales y el gobierno federal; y entre estos últimos años y el año 2000, cuando disminuye la inversión en megaproyectos de estos niveles gubernamentales y cambian de tipo: sistemas ferroviarios de transporte, instalaciones deportivas, centros de convención, etc., en lugar de grandes autopistas o aeropuertos construidos en las décadas precedentes.

En el último período surge una oposición social organizada, apoyada en cuestiones ambientales, que se enfrenta a los megaproyectos del período anterior. Pero la era de estos no ha finalizado, lo que ha cambiado es su tipo, el origen de su financiamiento y el peso de la opinión pública en torno a ellos.

19

Urbana 37/ 2005

La cuestión de la participación social nos conduce de nuevo a la concepción de grandes proyectos urbanos prevaleciente en Europa. Uno de los ejemplos paradigmáticos de los mismos son las diferentes intervenciones realizadas en la ciudad de Barcelona, especialmente durante los años noventa. Al respecto se ha sostenido (Borja, 1995), que no se deben hacer planteamientos aislados o sectoriales ya que estas intervenciones tienen un carácter polivalente y estratégico. El efecto global no viene dado por la suma de un conjunto de actuaciones sectoriales sino por la de una programación y gestión combinadas que comienzan con la participación ciudadana, continúa con la polivalencia de las actuaciones y progresa cuando estimula las intervenciones públicas y privadas, pasando del proyecto urbano al proyecto de ciudad.

Se insiste en que no debe pensarse que cada proyecto o intervención va a resolver uno solo sino varios problemas, a distintas escalas y con varias funciones (Borja, 2001). En varias ciudades latinoamericanas podemos encontrar grandes proyectos urbanos que cumplen con esta característica, entre ellos el Transmilenio construido en Bogotá.

Un gran proyecto urbano o una gran operación urbana no son necesariamente una intervención única de gran dimensión en la ciudad, sino también, como decíamos antes, puede estar integrado por un conjunto de pequeñas y medianas intervenciones que siguen una misma lógica y, en algunos casos, corresponden a una sola pieza urbana (véase Garay, 2004).

Sin embargo, los grandes proyectos urbanos, por el hecho de que muchos de ellos han contribuido a una mayor segregación socio-espacial en las ciudades y al desplazamiento de población pobre (procesos de elitización) provocado impactos ambientales negativos, canalizado el uso de recursos públicos para intervenciones privadas y, sobre todo, creado condiciones para la apropiación individual de la valorización de la tierra urbana; por ello han sido fuertemente criticados.

Así, los grandes proyectos urbanos han sido ante todo, para varios analistas críticos, construcciones monumentales, impulsadas en la mayoría de casos por iniciativa gubernamental, destinados a canalizar hacia la empresa privada los beneficios de la recuperación del entorno urbano donde se construyen estos proyectos. Una especie de show cases con una gran función mediática para facilitar el consenso de los actores. Estaríamos en el punto límite en el que se sostiene que estos proyectos constituyen un instrumento que contribuiría a crear un pensamiento único sobre las ciudades, donde se articulan los intereses económicos con la cultura para competir por el financiamiento internacional (Arantes, 2001), y en el que las estrategias culturales sirven al crecimiento económico y al control social (Zukin, 1997).

20

Incorporados en los planes estratégicos con el objetivo de incrementar la competitividad de las ciudades, tienden a generar procesos de elitización social, valorización de los capitales privados y especulación de la tierra. Proyectos emblemáticos en una especie de “shoppinización” de la ciudad, pretenden ser una nueva manera de hacer ciudad y construir ciudadanía (Vainer y Sanchéz, 2002). En realidad, es una forma de que el sector público comparta los riesgos de la iniciativa privada, tal como ha sido señalado en una investigación sobre varios proyectos en Europa, que desmitifica los pretendidos efectos multiplicadores en la economía de los grandes proyectos urbanos y que concluye: primero, que estos proyectos han servido para obviar las orientaciones y normas de planificación existentes; segundo, que los mecanismos de participación son a menudo formales; tercero, que los proyectos están en su mayoría pobremente integrados al desarrollo de la ciudad; cuarto, que acentúan la polarización socioeconómica; y quinto, que están asociados a modificaciones en la forma de gobernabilidad urbana (Swyngedouw et al., 2002).

Mario Lungo / Grandes proyectos urbanos. Una visión...

Sobre esta temática en América Latina, un interesante análisis crítico es el estudio sobre los proyectos de Faria Lima y Agua Espraiada en São Paulo (Fix, 2001), que apoyándose en el título de un artículo periodístico de 1977, donde se describía el nacimiento de una nueva ciudad a partir de la transformación de una zona marginal, pone al descubierto las relaciones de las grandes intervenciones urbanas con procesos que permanecen muchas veces en un segundo plano, tales como la reestructuración del sector de la construcción en momentos de crisis, la llegada de empresas extranjeras ligadas al sector inmobiliario, la utilización de nuevos tipos de financiamiento a partir de los fondos de pensiones, y otros que configuran una nueva forma globalizada de construir ciudad y en la que las asociaciones público-privadas sirven para cubrir los riesgos del capital privado invertido en estos proyectos.

Más allá de estas críticas, muchas de innegable validez, es necesario constatar que los grandes proyectos u operaciones urbanas se van incorporando en una estrategia de gestión de las aglomeraciones urbanas que, inevitablemente, van a conformar el panorama espacial del continente en los años futuros, cuando la creación o recreación de nuevas centralidades constituirá un elemento fundamental.

Uno de los mayores desafíos es convertir la concepción de estos grandes proyectos u operaciones en un hecho participativo permanente que vaya construyendo una visión compartida del desarrollo de la ciudad en parte integrante de los imaginarios urbanos colectivos construidos por actores múltiples. El hecho de que estén marcados por la incertidumbre y el largo plazo para su ejecución debe, por el contrario, ser aprovechado en sentido positivo y discutir si en lugar de la dicotomía entre partir del proyecto urbano para construir ciudad o a la inversa, no es mejor plantear que se trata de utilizar los dos caminos simultáneamente. Cuestiones más específicas como la relación entre estos proyectos y la planificación urbana a escala intermedia o como alternativa al zonning, entre otras, también merecen una discusión en profundidad.

Por otra parte, los grandes proyectos urbanos actuales se deben analizar en el marco del actual proceso de globalización, los cambios en la economía, la sociedad y el Estado, considerando las profundas mutaciones que están ocurriendo en las principales ciudades, y las transformaciones en la cultura urbana, en la arquitectura y en el diseño urbano, donde las visiones posmodernistas promueven la construcción de “artefactos urbanos” en oposición a los planes urbanos impulsados por el pensamiento modernista (Harvey, 1989), cuestión que no es ajena a la problemática que nos ocupa y que incide en la práctica profesional de las personas dedicadas al desarrollo urbano.

Estamos, entonces, frente a una noción elusiva que exige analizar en profundidad las actuales transformaciones que experimentan las ciudades y repensar el rol de la planificación y los instrumentos para un desarrollo urbano socialmente sostenible (Polèse, 2000).

EL CONTEXTO: PROFUNDAS MUTACIONES URBANAS Los grandes proyectos urbanos en el período actual se desarrollan en el contexto de profundas mutaciones urbanas. La metropolización y la globalización producen un doble efecto: la homogenización y la diferenciación; la primera, que tiende a generar procesos y actores económicos y políticos comunes para todos los países y ciudades; la segunda, porque estos actores son más exitosos si son capaces de adaptarse a las circunstancias particulares del lugar y del momento. Por esta última razón la globalización estimula también, paradójicamente, el desarrollo local.

21

Urbana 37/ 2005

Contexto marcado por la metropolización y la globalización, difícil de captar en sus rasgos esenciales debido a la velocidad de las transformaciones y el retraso de las explicaciones, tratemos sin embargo de hacer una síntesis de estas mutaciones urbanas.

Esta se ha estructurado alrededor de siete pares de contradicciones: a. la primera contradicción, entre la tendencia a que se configuren grandes ciudades y regione metropolitanas frente a las propuestas de revitalización de las ciudades intermedias; b. la segunda, entre la tendencia a crear urbanizaciones discontinuas y multipolares versus las propuestas de priorizar la construcción de ciudades compactas (alrededor de ésta y de la anterior el tema del medio ambiente juega un rol crucial); c. la tercera, entre el predominio en la economía urbana de funciones terciarias superiores modernas (derivadas de la globalización), y el enorme peso de la economía informal y de las pequeñas y medianas empresas; d. la cuarta, entre la existencia de islotes de modernidad que conviven con grandes zonas sub-equipadas y degradadas en las ciudades contemporáneas; e. la quinta, entre la creciente segregación socioespacial y exclusión social ante los intentos de recuperar la integración urbana (donde el papel de los espacios públicos juega un papel fundamental); f. la sexta, entre las nuevas formas de gestión urbana con fuertes tendencias privatizadoras (donde nuevamente la globalización es uno de los factores explicativos), en oposición al fortalecimiento de la gestión pública local del desarrollo que impulsa la descentralización; g. la séptima, entre la pérdida de las identidades urbanas previamente existentes que tenían una estrecha relación con la identidad nacional y las tendencias actualmente predominantes a privilegiar la identidad de la ciudad sobre la identidad de la nación (lo que está vinculado a las transformaciones en el papel del Estado-nación).

Alrededor de estas siete contradicciones podemos analizar los grandes proyectos u operaciones urbanas, ya que ponen en cuestión el ordenamiento territorial, la planificación urbana, las funciones económicas y sociales de la ciudad, su gobernabilidad, la participación ciudadana y la identidad cultural de sus habitantes.

Entre las innumerables reflexiones sobre estas transformaciones urbanas destaquemos una que señala la evolución reciente de las ciudades y de la vida urbana en torno a cuatro rasgos importantes relacionados con los grandes proyectos urbanos (Ascher, 2001): el desarrollo de los medios de transporte y comunicación; la metropolización; la autonomía creciente de los individuos pero dentro de sistemas cada vez más socializados y complejos; el desarrollo de una sociedad reflexiva marcada por la omnipresencia de la noción de riesgo.

22

Los dos primeros remiten a cuestiones directamente relacionadas con la planificación territorial de las ciudades. Las últimas introducen nuevas variables vinculadas más específicamente con las formas de vida y sus nuevas condicionantes. Esto permite señalar que la solidaridad en las sociedades urbanas actuales es diferente a la solidaridad existente en las ciudades previas. Ésta no depende ya de la coexistencia en una misma comunidad territorial sino de los intereses colectivos de los habitantes de una misma aglomeración urbana, ya que la mayoría de la población urbana tiende a vivir no en aglomeraciones densas y continuas, sino en “metápoles”, es decir en territorios urbanos discontinuos heterogéneos y multipolares (Ascher, 1995). Las transformaciones en las formas de vida constituyen también aspectos claves para la temática de este artículo, entre ellas la consideración de que vivimos en una sociedad en riesgo.

Mario Lungo / Grandes proyectos urbanos. Una visión...

Hay que enfatizar en los aspectos económicos y las dimensiones política y cultural, fundamentales cuando se analizan los grandes proyectos urbanos, especialmente cuando cuestiones como la productividad y la competitividad de las ciudades han pasado a ocupar un lugar privilegiado en las agendas urbanas, y cuando el marketing sustituye a la participación social en las decisiones sobre el futuro de las ciudades. Para otro autor, Neil Smith, el urbanismo del siglo XXI recuerda a las ciudades del capitalismo industrial temprano europeo, cuando la autoridad económica del Estado-nación sobre las ciudades era débil (Smith, 2000), y citando al geógrafo inglés Taylor plantea que las ciudades están sustituyendo a los Estados en la construcción de las identidades sociales.

También es indispensable abordar en profundidad la cuestión de la localización, aspecto esencial en este tipo de proyectos. El ’lugar’ resulta central para la circulación del capital que demanda la globalización, y la centralidad de los espacios globalizados lleva aparejada la pérdida de importancia de la economía nacional. Pero la globalización es un proceso que genera espacios contradictorios, diferenciaciones internas, continuos desbordamientos de límites (Sassen, 1998), generando distintos tipos de reivindicaciones espaciales urbanas.

La metropolización y la globalización aparecen así como los ejes centrales de las profundas mutaciones urbanas en curso alrededor de los cuales deben analizarse los grandes proyectos u operaciones urbanas en sus múltiples aspectos, y discutir el papel que se les pretende atribuir como motores del desarrollo de ciudades y regiones al margen del desarrollo de los países y la difundida idea de que constituyen, por sí mismos, nuevos espacios de participación y construcción de ciudadanía, especialmente en el caso de las ciudades donde predomina la pobreza. Aunque en las distintas posiciones favorables a este tipo de proyectos hay elementos de verdad, estas intervenciones urbanas deben ser analizadas con una mirada crítica para que su realización no contribuya a crear ciudades más injustas y desiguales. Por esta razón es discutible asignarles el lugar principal en las agendas de desarrollo urbano.

LA GESTIÓN DE LA TIERRA Y LOS GRANDES PROYECTOS URBANOS Las transformaciones espaciales recientes, que van configurando territorios urbanos discontinuos, heterogéneos y multipolares, que desdibujan los límites de las naciones, han cuestionado la planificación urbana tradicional y obligan a repensar el papel de la tierra urbana y su gestión.

Al predominar durante la segunda mitad del siglo XX, en el enfoque de la planificación tradicional, la propiedad de la tierra por el sector público como uno de los principales instrumentos de gestión de la tierra, se impulsó la conformación de importantes bancos de tierra urbana y suburbana. En muchos casos se pretendía, por esta vía, garantizar el acceso a la tierra para proyectos de vivienda de interés social.

A lo anterior hay que agregar la existencia en muchas ciudades latinoamericanas de importantes extensiones de tierra propiedad del Estado, hecho derivado de diferentes procesos históricos como la expropiación de tierras propiedad de comunidades indígenas y religiosas, el abandono de zonas portuarias o aeroportuarias de propiedad pública, la desafectación de áreas militares, etc.

Basados en esta propiedad se formularon y ejecutaron proyectos urbanos en los que los que el papel del Estado ha sido fundamental en la medida en que poseía el control de la tierra. No obstante, por la debilidad de la intervención del sector público en el desarrollo general de las ciudades y la concepción de la tierra como un bien privado que permite su utilización a discreción

23

Urbana 37/ 2005

por sus propietarios, plasmada en la mayor parte de las legislaciones de los países de América Latina, no es posible encontrar muchos ejemplos innovadores en la gestión de la tierra en proyectos de envergadura llevados a cabo.

Esta es una de las razones por las cuales la planificación urbana tradicional no ha desarrollado mecanismos e instrumentos para este fin, ni se ha desarrollado una cultura institucional en el sector público que impulsara la búsqueda de nuevas formas de participación y/o asociación con el sector privado, ni este último ha modificado su concepción de la tierra como un bien intocable.

Podemos plantear la hipótesis de que ha existido, hasta el momento, un doble obstáculo para pensar nuevas formas para la gestión de la tierra en grandes proyectos urbanos: - La primera, y más importante, es el acentuado sentido de propiedad privada de este bien, interiorizado en casi todos los grupos sociales sin distinción de su nivel de ingresos; - La segunda, que ha comenzado a perder peso en los años recientes, es la alta proporción de la tierra urbana en manos del Estado, en muchos países.

Es en este contexto donde irrumpe la planificación estratégica modificando la situación prevaleciente desde varias décadas atrás.

Este giro no ha tenido, sin embargo, sólo connotaciones positivas en la gestión de la tierra en grandes proyectos urbanos. La razón se explica por las contradictorias consecuencias de algunos planteamientos de la planificación estratégica que han sido llevados a posiciones extremas, entre ellos el rol de este tipo de proyectos en el desarrollo de las ciudades.

Efectivamente, uno de los principales instrumentos de la planificación estratégica de la ciudad es la identificación, el diseño y la ejecución de operaciones de gran envergadura, alrededor de las cuales se van construyendo consensos y acuerdos entre los principales actores. Los grandes proyectos urbanos, al ser pensados como detonadores de cambios positivos, ocupan aquí una posición privilegiada en este nuevo enfoque de planificación del desarrollo de la ciudad. Pero al ir prevaleciendo el proceso de privatización con diferentes grados y modalidades en la construcción de infraestructura y la prestación de servicios urbanos, se han ido promoviendo experiencias de gestión asociada de tierra urbana entre el sector público y el sector privado en grandes proyectos urbanos, con resultados de distinto signo.

Obviamente vamos a encontrar una gran gama de situaciones en el manejo de la tierra en estas grandes operaciones, desde la propiedad exclusiva del Estado hasta la presencia de un solo dueño privado, pasando por la existencia de múltiples y diversos propietarios, las cuales configuran escenarios de dominio complejos, susceptibles de generar conflictos de difícil solución.

24

Lo que interesa destacar aquí es uno de los puntos críticos de la planificación estratégica en torno a esta problemática: en la medida en que los grandes proyectos urbanos no se articulen a una estrategia para el conjunto de la ciudad, se pueden generar consecuencias negativas de distinta índole e introducir mayores distorsiones en el siempre contradictorio funcionamiento del mercado de tierra urbana al nivel general. Esta es una de las observaciones más fuertes que se pueden hacer al papel que se asigna a los grandes proyectos urbanos en la planificación estratégica.

Aquí podemos introducir algunos puntos de debate vinculados a la existencia de una estrategia de ciudad para pensar su relación con la gestión de la tierra en estos proyectos: la opción de la “ciudad compacta” versus la ciudad extendida;

Mario Lungo / Grandes proyectos urbanos. Una visión...

los “corredores urbanos de desarrollo” como ejes de articulación espacial; la incorporación de la ciudad informal a la ciudad formal (a través de programas de regularización de tierra urbana).

En términos generales se puede afirmar que, a pesar de los cuestionamientos que se han hecho, los grandes proyectos urbanos han pasado a ocupar un papel importante en la planificación actual del desarrollo de las ciudades, generando nuevas contradicciones en torno a la gestión de la tierra.

Algunas investigaciones plantean otros aspectos a partir de estudios hechos sobre grandes intervenciones urbanas (Carmona y Burgess, 2001), indicando que en los años noventa la regulación metropolitana se mueve entre la búsqueda de la competitividad, la integración social y la sostenibilidad de las intervenciones públicas. Sin embargo, hay tres cuestiones que se contraponen a estas intenciones: primero, la creencia de que se debe establecer un balance entre la forma urbana y el consumo de energía; segundo, la necesidad de mantener un centro metropolitano económicamente vivo y socialmente variado; y tercero, la necesidad de establecer una mejor relación entre el uso de la tierra y la accesibilidad. En la base de su argumentación está la conocida teoría de la “ciudad compacta”, que tiene estrecha relación con el uso de la tierra urbana y los grandes proyectos.

En este cuestionamiento de la planificación urbana y las formas de gestión de la tierra otro trabajo, que intenta reposicionar la visión de los arquitectos, identifica cuatro tipos de proyectos de lo que llama arquitectura urbana, ninguno de América Latina (Powell, 2000): intervenciones de saneamiento urbano (puerto de Génova, barrio de Chiado en Lisboa); ampliaciones de la ciudad (Saigón Sur, Kop van Zuid en Rotterdam); transporte (Abando en Bilbao, barrio de la estación en Sttutgart); instalaciones culturales (margen izquierda del río Sena en París, barrio del Raval en Barcelona).

En estos grandes proyectos, y en los que se han ejecutado o proyectado en América Latina, la gestión de la tierra está condicionada por dos factores: la escala y la complejidad, tanto del proyecto en sí mismo como de la ciudad en la que se inserta.

Un ejemplo al respecto es el proyecto de eje de Tamanduategy, impulsado por la municipalidad de Santo André, en el Estado de São Paulo. Este proyecto muestra las múltiples determinaciones y actores involucrados cuando se trata de intervenir en una extensión territorial de gran dimensión (Municipalidad de Santo André, 1999).

Pero hay casos en los que una gran operación se realiza no sobre un espacio vacío o en desuso, como es el caso de muchos de los grandes proyectos urbanos, sino sobre un tejido urbano densamente edificado y poblado, lo que introduce restricciones adicionales, lo que ha llevado a hablar de construir sobre la ciudad (de Gracia, 2001). Y ampliando más la dimensión territorial se ha propuesto una interesante idea: que el espacio metropolitano, que es un ejemplo de la complejidad de las transformaciones de la ciudad actual, es un espacio de geometría variable (Borja, 2001), característica asociada a la dimensión y complejidad de los grandes proyectos urbanos en los ámbitos metropolitanos.

Por eso no es correcto analizar la gestión de la tierra en intervenciones de gran envergadura al margen de una visión de ciudad.

El caso de México DF, en los años ochenta e inicio de los noventa es claro al respecto: era posible identificar grandes intervenciones que enfatizaban los aspectos ambientales (Xochimilco, la Sierra de Guadalupe), la revitalización de zonas patrimoniales (Centro Histórico), generación de empleos y servicios (Santa Fe, el Parque de Servicios Tecnológicos), el reordenamiento de los usos del suelo (Polanco), o el hábitat popular (Chalco), (Ramírez y Stolarsky, 1993), pero aisladas cada una sin configurar ni inscribirse en un proyecto de ciudad, ni mucho menos incorporar en los análisis los impactos sobre los mercados de la tierra.

25

Urbana 37/ 2005

Hay casos en los que podría sostenerse que un conjunto de intervenciones de pequeñas dimensiones, como las que han creado innumerables espacios públicos en Nueva York, podría ser calificado como un gran proyecto urbano en términos de un programa de intervención urbana de gran impacto inscrito dentro de una visión por recuperar el espacio público en Manhattan (Kayden, 2000). En este tipo de intervenciones urbanas los impactos sobre el mercado de tierra adquieren otras connotaciones que sería interesante investigar.

Los grandes proyectos urbanos constituyen un espacio privilegiado para reflexionar sobre la escala y la complejidad mencionadas. Es claro que el crecimiento de la población urbana y su diferenciación social exigen planes de escala amplia para la construcción de nuevas comunidades y no sólo de edificaciones o conjuntos aislados de gran dimensión por ejemplo en Estados Unidos, recordando la antigua crítica a la planificación en gran escala hecha en ese país.

Un ejemplo de gestión de la tierra a escala intermedia que configura un gran proyecto es Metrovivienda, en Bogotá. Sus acciones comprenden la selección de la ciudad donde intervenir a partir del plan de ordenamiento territorial, declarando la tierra rústica de utilidad pública; la compra de predios periféricos, expropiaciones y englobe de terrenos individuales; el diseño urbano, trámite de licencias y permisos; la construcción de vías y redes y dotación del espacio público. El resultado final son macrolotes urbanizados que se venden a constructores privados que evitan los costos de los tiempos de la tramitología, el lucro cesante y reducen los riesgos. Para el año 2002 se habían seleccionado 21 zonas de intervención, entre ellas Usme (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2001).

El aumento de la escala de los programas habitacionales populares es un elemento clave de la estrategia urbana actual del Banco Mundial (World Bank, 2000) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Esta tendencia produce un nuevo tipo de grandes proyectos urbanos: el mejoramiento de barrios, entre cuyos ejemplos más destacados están los programas de saneamiento de Guarapiranga en São Paulo y Favela Bairro en Río de Janeiro, en los que se aumenta la escala de los proyectos para los servicios para los pobres. Otro ejemplo lo constituye el proyecto para la zona de El Mezquital, en ciudad de Guatemala.

El Programa de Saneamiento Ambiental de Guarapiranga en São Paulo, apoyado por el BID, implicó por sus dimensiones el establecimiento de un innovador acuerdo interinstitucional para el manejo de 5 subprogramas que incluían un total de 50 componentes, en el que participaron la Compañía de Saneamiento Básico de São Paulo, la Prefectura de ese municipio, la Compañía de Desarrollo Habitacional y Urbano, y la Secretaría de Medio Ambiente del Estado, por un total de US$322 millones (Prefeitura de São Paulo, 2000).

26

Creado en 1994, el Programa Favela-Bairro atiende a las favelas de tamaño medio (entre 500 y 2.500 viviendas), que representan cerca de un tercio de todas las favelas de Río de Janeiro en las que vive 60% de la población. Incluye otros programas como el Proyecto Escuela, el Proyecto Deporte Comunitario, y generó otras actuaciones como el Proyecto Barrinho, destinado a las pequeñas favelas no incluidas en el primero; el Programa de grandes favelas (de más de 2.500 viviendas), con poblaciones entre 12.000 y 60.000 personas, atiende verdaderas ciudades dentro de la ciudad; el programa Morar sem Risco; y la regularización de lotificaciones irregulares y clandestinas (Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, 1999). El BID financió 60% del valor del Programa Favela- Bairro (de US$300 millones), siendo el resto responsabilidad municipal.

En los casos anteriores estamos también ante intervenciones urbanas de gran envergadura pero que operan sobre condiciones de la tierra muy particulares que difieren de los grandes proyectos urbanos emblemáticos, pero que también producen procesos

Mario Lungo / Grandes proyectos urbanos. Una visión...

de valorización del suelo que no pueden ser ignorados. En todas las grandes intervenciones urbanas la tierra aparece como una variable clave en la medida en que es a través de ella que se producen rentas adicionales que pueden tener diferentes destinatarios.

LA REGULACIÓN DE LA TIERRA URBANA Y LOS GRANDES PROYECTOS En el esquema de planificación tradicional de la ciudad, los grandes proyectos urbanos se ejecutaron siguiendo casi siempre las normas que establecen los marcos regulatorios prevalecientes, sin desarrollar esquemas de regulación innovadores para este tipo de intervenciones.

La mayoría de estos marcos regulatorios se caracterizan por dos rasgos fundamentales: primero, un alto grado de generalidad que no corresponde a la diversidad del desarrollo que caracteriza a toda la ciudad; segundo, una normativa excesivamente detallada y rígida sobre el uso del suelo que no permite adaptarse a las dinámicas de cambio urbanas. Lo anterior explica la continua transgresión de las normativas urbanas vigentes en la mayoría de ciudades y es una de las fuentes reconocidas de corrupción en la gestión urbana. Contribuye, también, a crear muchas dificultades cuando se trata de plantear formas de gestión de la tierra flexibles y adecuadas a objetivos específicos. Los grandes proyectos urbanos se ven enfrentados así a regulaciones de gran generalidad y rigidez que se convierten, muchas veces, en obstáculos insalvables que impiden el cumplimiento de objetivos trazados.

Para solucionar este problema se han ideado varias alternativas: crear regímenes regulatorios especiales, eliminar requisitos vigentes en el marco normativo general, autorizar usos de suelo no permitidos, etc. Estas acciones, sin embargo, al ser adoptadas exclusivamente para estos proyectos, pocas veces se articulan a la regulación vigente para el resto de la ciudad, acentuando las desigualdades urbanas existentes y generando otras nuevas. Este es uno de los mayores desafíos que enfrenta la gestión de estos proyectos, especialmente si en su ejecución existen diferentes dominios sobre la tierra urbana donde participan distintos actores públicos y privados. La planificación estratégica no ha podido, aún, dar una respuesta coherente y sostenible a este problema, especialmente porque opera en un contexto donde se tiende a desregularizar los procesos urbanos y a privatizar la gestión del desarrollo de la ciudad.

Así, por ejemplo, los beneficios buscados con la ejecución de un gran proyecto urbano pueden verse reducidos o anulados por la privatización de servicios urbanos que podría modificar las condiciones de cobertura o elevar los costos; por el abandono del mantenimiento o la construcción de infraestructura antes a cargo de entidades públicas; o por la generación de nuevas instituciones responsables de regulaciones sectoriales sin vinculación entre ellas. También la descentralización, con todos los beneficios que conlleva y sea necesario impulsar, puede dar origen al surgimiento de marcos de regulación territorial fragmentados que pueden afectar los objetivos que se fijan al momento de diseñar una operación urbana de gran envergadura. Hay que recordar que toda descentralización exige el reforzamiento cualitativo de las instituciones centrales.

La planificación estratégica no ha logrado dar respuesta a los desafíos de crear un nuevo marco regulatorio que apoye el desarrollo urbano integral e incorpore los grandes proyectos urbanos al mismo. Al observarse los casos más exitosos en que se ha utilizado este enfoque es posible identificar dos condiciones que lo han permitido: la existencia de un marco regulatorio moderno, flexible pero con una vocación integral, que trasciende los límites territoriales de la ciudad; la inversión pública en componentes estratégicos de estos proyectos.

27

Urbana 37/ 2005

El éxito de estos casos, debido a la existencia de condiciones particulares favorables, no se ha traducido siempre en tendencias de cambio positivas para impulsar una nueva regulación para el conjunto de la ciudad.

En esta situación influye también el hecho de que los procesos de reforma del Estado han priorizado la privatización sobre la descentralización; las dificultades de ésta debido a su aplicación general sobre una múltiple variedad de condiciones particulares, y el impulso a una desregulación a ultranza sin explorar la posibilidad y necesidad de crear nuevos modelos de regulación para el desarrollo territorial y urbano.

Todo lo anterior, sumado a las exigencias que va imponiendo el proceso de globalización actual, requiere de una renovación de los marcos legales y de los instrumentos normativos de la planificación urbana en general así como de los grandes proyectos urbanos en particular. Obviar esta cuestión fundamental sólo conduce a fomentar los hábitos de trasgresión de la ley y la corrupción tan frecuentes en América Latina.

Aquí se abre un importante debate que debe incorporar las nuevas regulaciones transnacionales que están produciendo la integración y liberalización creciente de los procesos económicos pero también político-administrativos. Se trata de pasar de la simple sociedad administrativa nacional a sociedades de derecho con fuertes implicaciones transnacionales, donde el enfoque de la negociación tenga un papel central.

Se ha sostenido que existen importantes instrumentos como los “contratos” que pueden ser de particular utilidad para la gestión de los grandes proyectos urbanos, ya que pueden corregir las indeterminaciones de las reglas, garantizar la eficiencia de la acción pública y ser de gran utilidad para la concertación de acuerdos (Auby, 2001). Evidentemente, el marco jurídico de cada país marca los límites y las posibilidades de este tipo de instrumentos jurídicos. Lo que es cierto es que el sistema jurídico en la mayoría de los países latinoamericanos es contrario a la flexibilidad que requieren los grandes proyectos urbanos, pero que la diferencia entre el interés general y el particular y la dificultad de arreglar las diferencias no siempre puede ser solucionado con “contratos” que corrijan la indeterminación de las reglas, a pesar de que un plan o un proyecto urbano podría ser acordado más fácilmente por la vía de las negociaciones que por la aplicación de los reglamentos urbanos.

Lo evidente es que los factores de escala y complejidad exigen una mayor, más moderna pero también más decisiva intervención del Estado, lo que contradice a quienes sostienen que el papel de este último debe limitarse a “facilitar” el desarrollo urbano.

Las grandes intervenciones urbanas son por esencia públicas y requieren siempre de la inversión del Estado, lo que marca los límites de acción de las asociaciones público-privadas.

28

Recordemos que la planificación tradicional de las ciudades se articula alrededor de tres niveles: la planificación urbana que brinda las grandes orientaciones (planes directores, esquemas, etc.); las normas urbanísticas, y el urbanismo operacional (instrumentos).

Este modelo se ha revelado incapaz de orientar el desarrollo de la ciudad dando lugar a continuas modificaciones y excepciones a la regulación urbana establecida. Por esta razón algunos investigadores han sostenido que la noción de proyecto urbano permite la articulación entre las diferentes escalas de tiempo y espacio, de enfrentar la incertidumbre, de manejar la complejidad

Mario Lungo / Grandes proyectos urbanos. Una visión...

creciente y de buscar formas de asociación más complejas que caracteriza a los grandes proyectos urbanos más allá de la simple asociación pública privada (Ascher, 2001).

Poco se ha avanzado, sin embargo, en pensar nuevos instrumentos de regulación de la tierra en las grandes intervenciones urbanas que permitan la captura de las plusvalías generadas por el desarrollo del proyecto y su utilización para reducir los impactos negativos del mismo o para compensar las desigualdades urbanas existentes en la ciudad. Habría que pensar en una economía política de la tierra urbana que permita identificar y valorar los trade off que generan los grandes proyectos urbanos que implican la presencia de múltiples actores.

Es clara, entonces, la necesidad de crear nuevos instrumentos para la gestión de la tierra urbana que permitan manejar proyectos de gran envergadura, evitando la proliferación de marcos normativos específicos que tienden a acentuar las desigualdades existentes y a repartir de forma no equitativa los beneficios y los impactos negativos que este tipo de proyectos provocan.

Un análisis especial exige la cuestión de la tributación en este tipo de intervenciones urbanas, donde muchas veces las exenciones constituyen un mecanismo para atraer inversiones. Sin descartarlo, es claro que deben ser otorgadas para fines específicos y no tener un carácter permanente, pues se constituyen en una fuente de apropiación privada de recursos públicos y de las plusvalías generadas.

ACTORES, PARTICIPACIÓN Y GRANDES PROYECTOS URBANOS Es esta compleja dinámica el marco de las negociaciones en torno a los grandes proyectos urbanos, donde participan en muchos casos actores multinacionales, nacionales y locales, es un contexto de grandes dificultades pero a la vez de potencialidades para coordinar los intereses y las formas de actuación de un conjunto complejo de actores.

Mientras que en el enfoque de la planificación tradicional el papel del sector público es predominante, ocupando un rol rector en la formulación y ejecución de los proyectos urbanos, esta posición tiende a cambiar en la planificación estratégica. En ésta la intervención pública se desplaza de ente ejecutor hacia un papel de facilitador de la gestión de los proyectos.

Por el enfoque de la primera las grandes operaciones ejecutadas no generaron mecanismos de participación ciudadana y el establecimiento de consensos y acuerdos entre los actores involucrados, ya que el Estado asumía el papel de conductor que tenía la última palabra (al menos formalmente), notándose la ausencia de instrumentos novedosos para la solución de los conflictos provocados por la discrepancia de opiniones e intereses. Este centralismo ignoró, con perversos efectos, las diferencias entre el gobierno central y los gobiernos locales, entre el Estado y la sociedad civil, particularmente de las organizaciones que representaban los intereses de los grupos sociales más pobres, socialmente excluidos y políticamente más débiles.

Las corrientes descentralizadoras promovidas durante las dos últimas décadas, la democratización política iniciada en numerosos países, la privatización de muchas esferas de la función pública, y la globalización, van a terminar de agotar el modelo tradicional de gestión urbana y su concepción de las grandes operaciones urbanas. Pero la emergente planificación estratégica no logra cubrir el vacío que se crea a pesar de sus aportes.

29

Urbana 37/ 2005

Así, en varios países el predominio del gobierno central ha cedido el puesto al incremento del poder de las colectividades locales y a las organizaciones de ciudadano. La descentralización hace aún más compleja esta situación al introducir nuevos actores y reglas, generando nuevos desafíos: multiplicación de actores e intereses; atomización de los poderes; incertidumbre en la gestión urbana por la larga duración de algunos proyectos; inadaptación de los mecanismos financieros y económicos tradicionales a las nuevas condiciones que produce la desregulación y la privatización.

Enfrentado a esta situación, el diseño de un gran proyecto urbano debe anunciar un resultado deseado, apoyado en una presentación clara que facilite el debate democrático de sus aspectos positivos y negativos. Sin la participación ciudadana, los conflictos surgen inmediatamente y es conocido que la presentación de recursos legales contra un proyecto puede causar largos bloqueos cuyos costos financieros impiden su realización (Masboungi, 2001).

Por otra parte, los grandes proyectos urbanos deben superar un obstáculo real, derivado del desarrollo inequitativo, segregado y excluyente de las ciudades latinoamericanas que ha prevalecido durante las últimas décadas, el predominio de lo que algunos autores llaman la planificación “defensiva”, donde las reivindicaciones comunitarias se anteponen a una visión y un discurso global sobre el desarrollo de la ciudad. Esto es incluso visible en el caso de los grandes proyectos de mejoramiento de barrios, en la medida en que la pobreza está extendida por toda la ciudad y las reivindicaciones urbanas pueden estar espacialmente atomizadas. El desafío es que la ejecución de grandes intervenciones urbanas contribuyan a la lucha contra la injusticia urbana.

No basta entonces con una intervención creativa, flexible e innovadora en proyectos parciales, aunque estos sean de gran dimensión, sin inscribir estas acciones en una visión integral del desarrollo de la ciudad. Aquí surge otra cuestión: pasar de un enfoque puramente normativo a la selección de intervenciones urbanas con participación de la ciudadanía. Es evidente el nuevo papel de las instituciones públicas en la creación de espacios y mecanismos para el establecimiento de consenso y acuerdos, pero hacerlo por proyectos o programas aislados se ha revelado, rápidamente, como insuficiente.

30

Existen otros puntos que es indispensable reiterar alrededor de los grandes proyectos urbanos y la participación social, además de la necesidad de tener una visión integral de la ciudad varias veces mencionada: Primero, para evitar contribuir a la tendencia hacia la fragmentación de la gestión urbana imperante estos días (reforzada por la globalización), se deben impulsar procesos de establecimiento de consensos y acuerdos en torno al desarrollo de la ciudad en su conjunto y no sólo al nivel de proyectos aislados.

Segundo, este papel de promotor deben hacerlo articuladamente tanto el gobierno central, el gobierno estatal y los gobiernos locales. Debe evitarse un efecto perverso de la descentralización no buscado: la atomización de las responsabilidades públicas.

Tercero, las organizaciones de la sociedad civil, y particularmente los gremios empresariales, no deben sustituir al sector público en la conducción de la gestión urbana. Hay que evitar la privatización de la misma ya que el mercado no puede cumplir esta función. El manejo de la tierra urbana, base clave de los grandes proyectos urbanos, no puede estar bajo su responsabilidad sin provocar desastrosos efectos.

Cuarto, la gestión urbana, además de la conducción pública, requiere de la recuperación de la inversión de este sector, así sea en componentes estratégicos, para poder orientar su desarrollo.

Mario Lungo / Grandes proyectos urbanos. Una visión...

Al discutir el papel de los actores en los grandes proyectos urbanos aparecen otras cuestiones íntimamente asociadas: una de ellas es la posibilidad de aprovechar la competencia alrededor del proyecto entre estos actores para generar sinergias positivas; la otra, íntimamente asociada a la anterior, es la forma de su gerenciamiento.

Esta última cuestión, alrededor de la cual podemos encontrar una variedad de ejemplos como la Corporación para el Desarrollo de Santiago entre otros, no debe hacernos olvidar que hay que evitar la fragmentación de la gestión de la ciudad en su conjunto.

La forma de gerenciamiento de un gran proyecto urbano sólo tiene validez plena si está articulada a la gestión integral de la ciudad. La privatización de ésta, estimulada por el manejo aislado de operaciones urbanas de gran envergadura, aunque sean en sí mismo un ejemplo de asociación pública-privada, es una tendencia negativa que hay que combatir.

Es útil describir aquí la prolongada discrepancia sobre un gran proyecto urbano, Retiro, el más grande emprendimiento de rehabilitación urbana de la ciudad de Buenos Aires. Este megaproyecto se propone reestructurar las estaciones terminales de transporte ferroviario permitiendo la liberalización de 130 hectáreas que serían destinadas a un moderno centro de transporte público, edificios comerciales, áreas residenciales de alto estándar, centros de convenciones y culturales, hoteles de nivel internacional y extensas áreas verdes. El proyecto es un buen ejemplo del nuevo paradigma de desarrollo urbano en la era de la globalización y los conflictos entre los múltiples actores que intervienen en estos casos.

El proyecto surgió por iniciativa del gobierno nacional con un objetivo esencialmente económico-financiero: la necesidad de obtener recursos para el pago de subsidios a los concesionarios de los servicios ferroviarios de pasajeros del Área Metropolitana de Buenos Aires, compromiso adquirido a raíz de la privatización de este servicio (Cuenya, 2001). A partir de allí ocurrieron una serie de acciones en las que es posible observar los problemas que se generan por la inexistencia de participación de la ciudadanía y de otras instancias gubernamentales en este tipo de proyectos.

Inicialmente en 1991, el gobierno argentino encargó a una consultora canadiense un estudio preliminar de factibilidad de reutilización de los terrenos del ferrocarril. A partir de éste se emitió un decreto que transfirió a la Comisión de Venta de Inmuebles Estatales el derecho de venta de tierras y explotación de inmuebles, potestad hasta ese momento del Ministerio de Economía junto con la Municipalidad. Posteriormente, con apoyo del Banco Mundial y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), se hizo un concurso para realizar consultorías, resultando un primer proyecto que se presentó a la opinión pública en 1993.

El proyecto recibió críticas de diferentes actores: los medios de prensa, la Sociedad Central de Arquitectos y el Consejo Legislativo de la Municipalidad de la ciudad, generándose un conflicto que llevó a dictar otro decreto en 1994 en el que el Presidente del país decidió la reurbanización de las tierras, desencadenando protestas de otros sectores sociales, entre ellos los habitantes de la Villa 31, al plantearse la erradicación forzosa de una parte de ella. Posteriormente, y hasta 1999, se suceden una serie de propuestas, contrapropuestas y debates en el marco de la autonomía que adquirió el gobierno de la ciudad, cuyo jefe era nombrado anteriormente por el Presidente del país. Finalmente el proyecto evolucionó de una lógica predominantemente inmobiliaria, urbanísticamente deficiente y socialmente excluyente, hacia una propuesta que pretende dar una respuesta concertada.

Dos lecciones muestra este caso (Cuenya, 2001): el peso de la opinión de sectores de la sociedad civil en torno a estos proyectos y de su movilización;

31

Urbana 37/ 2005

la importancia de la autonomía del gobierno local, lo que le permite asumir el liderazgo en el diseño y ejecución de los grandes proyectos urbanos.

Con mayor concentración en el tiempo, otra gran intervención urbana, el Rescate del Centro Histórico de Lima constituyó un ejemplo en el que no se logró obtener el acuerdo total del importante sector involucrado, los vendedores de la calle, en torno a la intervención propuesta por el municipio, a pesar de su indudable validez para el desarrollo de la ciudad (Ruiz de Somocurcio, 1999).

Es interesante, para fines comparativos, observar las grandes diferencias en los enfoques para analizar el papel de los actores en torno a esta temática. Según algunos autores (Altshuler y Luberoff, 2003), en los análisis políticos norteamericanos se pueden identificar cinco teorías que permiten explicar la relación entre los grandes proyectos urbanos y los actores: Élite-reputacional, donde dominan las élites corporativas Pluralista, donde la influencia política está ampliamente distribuida Selección pública, que se basa en la selección racional Élite-estructural, basada en la estructuras dominantes Histórico-institucional, basada en arreglos institucionales.

A pesar de estar frente aun enfoque analítico diferente al que predomina en América Latina, es interesante la propuesta en términos de que trata de identificar las teorías que permitirían explicar las complejas relaciones y conflictos que se generan entre los distintos intereses involucrados en la temática de las intervenciones urbanas de gran magnitud. Evidentemente, este es un trabajo que sólo puede avanzar con el estudio en profundidad de casos concretos.

La metropolización como la globalización provocan un doble proceso: por un lado, homogenización y diferenciación de los actores sociales: tiende a formar el mismo tipo de actores económicos en todas las ciudades y países, mientras a la vez no todos estos actores son capaces de adaptarse a las circunstancias del lugar y el momento. Esta doble dinámica constituye el marco de la planificación negociada para las transacciones entre los actores multinacionales y locales (Ascher, 2001), presentes en muchos de los grandes proyectos urbanos, siendo a veces actores privados y a veces públicos, como en el caso de los organismos multilaterales de cooperación económica como el Banco Interamericano de Desarrollo.

FINANCIAMIENTO DE GRANDES PROYECTOS URBANOS ¿Cómo han planteado el financiamiento de los grandes proyectos urbanos la planificación tradicional y la planificación estratégica?

32

Para la primera es evidente que el peso mayor de la inversión en este tipo de proyectos, por su escala, recae en el sector público, sea a través del aporte de la tierra, sea a través de este aporte más la inversión en construcción/readecuación de la infraestructura y los equipamientos urbanos. Esta última opción ha prevalecido, por ejemplo, en Estados Unidos. En América Latina contribuyó en buena medida al endeudamiento externo de muchos países al solicitar préstamos a los organismos financieros multilaterales (Banco Mundial, BID) para realizar grandes intervenciones urbanas.

Agotada en muchos casos esta posibilidad, se cesó de promover este tipo de proyectos o se comenzó a buscar la inversión privada, nacional o extranjera. Hay que señalar además que, para muchas ciudades, los montos de las inversiones económicas

Mario Lungo / Grandes proyectos urbanos. Una visión...

a invertir en estos proyectos excedía sus capacidades financieras. A lo anterior hay que sumar la debilidad de captación tributaria de los gobiernos locales en muchos países.

Lo anterior fue configurando una creciente incapacidad de gestión de proyectos de gran dimensión en muchas ciudades latinoamericanas, particularmente en las décadas de los años ochenta y los años noventa, reduciéndose la función pública al control, cada vez más ineficiente del desarrollo de las ciudades, al mantenimiento sin mayores inversiones ni modernización de los servicios públicos, y a la ejecución de proyectos puntuales.

Existen evidencias de que en muchos países latinoamericanos ya se alcanzó un límite tributario, bien sea a través de impuestos, de tasas o de contribuciones. La razón principal es que en la mayoría de estos países la llamada crisis de la deuda externa de mediados de los años ochenta llevó a una tensión de las finanzas públicas en la cual una parte creciente de los tributos pasaron a ser destinados al servicio de las deudas (externa e interna) de estos países y no al mantenimiento de los servicios existentes o a la creación de otros nuevos a través de inversiones. Esta situación ha llevado a muchos gobiernos a crear y/o utilizar formas de recaudación que no signifiquen una extracción de ingreso de la población (en un juego de suma cero, donde lo que uno gana el otro lo pierde) sino un juego de suma mayor que cero en el cual todos los jugadores ganan en función de un incremento en el valor de los inmuebles y de creación de plusvalías urbanas (Sandroni, 2004).

Se desdibujó así el poder de incidencia económica de los gobiernos locales en el desarrollo de las ciudades a pesar de los intentos de actualización y cambio de los regímenes tributarios municipales, y la creación de algunos mecanismos innovadores como el Fideicomiso del Centro Histórico de la ciudad de México. La función pública mostró durante esos años sus más acentuados rasgos de obsolescencia e ineficiencia respecto de la gestión urbana y la incapacidad de promover intervenciones urbanas de gran envergadura.

La introducción de la planificación estratégica en la gestión de muchas ciudades latinoamericanas, en los años noventa, trajo nuevas opciones en torno al papel del sector público y la inversión en grandes proyectos urbanos. Emblemáticamente, el ejemplo de lo hecho en la ciudad de Barcelona comenzó a difundirse como el modelo a seguir.

Es claro que la planificación estratégica, a pesar de las críticas de validez que se le han formulado, introdujo acciones que estimularon la inversión privada a través de novedosos mecanismos de concertación y la creación de incentivos económicos de distinto tipo, pero también debe decirse que la existencia de una visión de ciudad (o al menos de la existencia de una actitud socialmente compartida por construirla), el desarrollo de un conjunto de “eventos” que se desarrollan en estos grandes proyectos o son estimulados por su presencia, y una importante inversión pública son condiciones necesarias para que la inversión privada tenga lugar.

Aquí es importante señalar que la noción de “déficit de la operación” debe incorporar los beneficios y costos no financieros. Esta cuestión está estrechamente vinculada al análisis de los impactos de este tipo de proyectos que examinaremos más adelante.

La ausencia de éstas y otras condiciones más han limitado los resultados de algunos grandes proyectos urbanos surgidos el calor del creciente peso que la planificación estratégica tiene en las ciudades latinoamericanas. Hay que reiterar que el abandono de las inversiones públicas potencia los efectos negativos del mercado en este tipo de proyectos.

33

Urbana 37/ 2005

Es necesario destacar siempre, por importancia, el papel de la tierra como recurso económico y soporte material indispensable para las intervenciones urbanas de dimensiones grandes, y las formas de gestión utilizadas para la participación de este bien, así como los instrumentos construidos y sus limitaciones. Por esta razón deben ser estudiadas en profundidad cuestiones como la captación y utilización de plusvalías, la medición y tributación de las valorizaciones de la tierra generadas por la ejecución de estos proyectos, así como el establecimiento de seguros contra los riesgos financieros, que son temas de crucial importancia para el análisis específico de los mismos y para la regulación de la tierra urbana en general.

Hay que repensar la noción de déficit de la operación en los grandes proyectos urbanos. Es la colectividad que desea la valorización de un sector de su territorio la que debe asumir las inversiones claves (adelanto de las plusvalías inmobiliarias que se generarán).

La contribución de la colectividad no debe ser entendida como una subvención a un desequilibrio sino como una inversión de interés general. La función de los gobiernos de la ciudad es garantizar la perecuación de los beneficios; por eso mismo esto no debe quedar en manos privadas. La securización de los grandes proyectos urbanos implica compartir los riesgos.

Surgen así la asociaciones público-privadas para impulsar grandes proyectos urbanos. Existe una amplia gama de asociaciones público–privadas. En un extremo se ubican las que están ampliamente dominadas por el sector público, que aporta el financiamiento, toma las decisiones y asume todos los riesgos. En el otro extremo de la gama se ubican las formas de asociación en las que la participación del sector público se reduce a proporcionar subsidios que permiten a los socios privados obtener utilidades que les hagan atractivo el negocio. De este modo, el sector público logra sus objetivos a través de la acción del sector privado pero asumiendo el costo de los subsidios. Pero hay además una gama de situaciones intermedias en las que los sectores público y privado se involucran más profundamente en la sociedad y contribuyen con financiamiento, capacidad de gestión y de coordinación con otras entidades públicas. En este tipo de sociedades, los aportes de recursos privados son de riesgo, ya que no están garantizados ni asegurados por el sector público. Entre esas sociedades figuran empresas de capital mixto, fideicomisos y corporaciones para el desarrollo urbano (Rojas, 2004).

34

Las asociaciones público-privadas para la ejecución de proyectos urbanos han sido generalmente impulsadas por los gobiernos centrales para incentivar al sector privado a conducir procesos de renovación urbana usando fondos públicos, incentivos fiscales y financieros, y modificaciones en los marcos regulatorios urbanísticos (Sandroni, 2004). Esta modalidad de financiamiento encuentra sus mejores ejemplos en los grandes proyectos urbanos, siendo un instrumento clave desde la década de los ochenta en Estados Unidos y Europa. Generalmente mostrados como ejemplo de intervención del mercado, en la mayoría de los casos implica la necesidad de una fuerte inversión pública en las primeras etapas para estimular las inversiones privadas y el funcionamiento del mercado del suelo y hacer que las ciudades que atraviesan crisis y procesos de reestructuración espacial y económica puedan modificar su imagen de cara a atraer al capital internacional. Hay, sin embargo, muestras crecientes de que estas intervenciones acentúan las desigualdades sociales y espaciales.

El caso de la corporación para el desarrollo de Bilbao Metropolitano, RIA 2000, es un ejemplo de resultados contradictorios a pesar de su innegable éxito. Creada como una firma privada por iniciativa del gobierno central, opera en la práctica como una agencia cuasi pública, cuyo objetivo es manejar una serie de operaciones de renovación urbana en el Área Metropolitana de Bilbao, contando con un considerable poder para manejar tierras y fondos públicos que se arriesgan para impulsar proyectos

Mario Lungo / Grandes proyectos urbanos. Una visión...

que propician una mayor valorización de las tierras y el capital privado. Durante los años en que ha estado operando, RIA 2000 ha impulsado tres grandes operaciones: Abandoibarra, un proyecto ribereño en el que se han construido edificios emblemáticos como el museo Guggenheim; Amézola, reconversión de una antigua estación de ferrocarriles para usos residenciales y zonas verdes; y la transferencia de la línea férrea metropolitana.

No obstante su potencial como agencia ejecutiva y de coordinación entre diferentes actores, su estatus como empresa privada ha generado críticas por su papel en la privatización de la planificación urbana, la falta de responsabilidad política, su énfasis en el desarrollo de sitios de elevado potencial comercial y alto retorno financiero, así como en la priorización de los aspectos físicos de la renovación urbana (Rodríguez, 1995).

El recorte temporal de los ciclos financieros y la presión inducida sobre los tiempos de toma de decisiones dificultan la inserción de los grandes proyectos en las ciudades. Para contrarrestar estos obstáculos hay que insistir en dos cuestiones: la valorización de estas inversiones en el futuro y apoyarse en la creación de “eventos” que contribuyan a crear una atmósfera en la que se asocien los diferentes actores (Noisette, 2002).

En el caso de la ciudad de México es interesante destacar el modelo del Fideicomiso del Centro Histórico. La labor del Fideicomiso consiste en brindar asesoría técnica a los proyectos de rehabilitación, gestionar los trámites de licencias y permisos para ejecutar las obras, el otorgamiento de incentivos fiscales y facilidades administrativas. El Fideicomiso recibe aportaciones de los propietarios que inscriben sus inmuebles en sus programas (Fideicomiso del Centro Histórico de la Ciudad de México, 1994).

La ciudad de Quito presenta otro modelo que resulta útil observar. En 1987, a raíz del terremoto que asoló la ciudad, el Congreso Nacional creó el Fondo de Salvamento del Patrimonio Cultural, cuyo manejo fue encargado a la Municipalidad de Quito.

Para finales de 1996 el Fondo había ejecutado alrededor de 300 proyectos por un monto de US$24 millones de dólares. La estrategia consistió, en un principio, en ejecutar proyectos de forma paralela al Plan Maestro de Recuperación de Áreas Históricas; posteriormente, el desarrollo de proyectos de este Plan con un préstamo de US$41 millones de dólares otorgado por el BID. Estos proyectos han sido abordados de forma nucleada en general, y concentrada en barrios con altos índices de deterioro económico-social y físico-ambiental, y para los fondos prestados por el BID, la rehabilitación de uno de los ejes principales del Centro Histórico, lo que permitirá la recuperación de la inversión (Woolfson, 1998).

El éxito de las inversiones en el patrimonio cultural, como es el caso de grandes proyectos en los centros históricos, exige la cooperación para el financiamiento de múltiples actores, públicos y privados; internacionales, nacionales y locales; formales e informales (Rojas, 1999; Serageldin et al., 2001).

La forma de gestión y financiamiento que se encuentra con mayor frecuencia en los programas de recuperación urbana son las empresas de capital mixto. Este modelo de asociación responde bien a las necesidades de la recuperación de áreas urbanas centrales dado que combinan eficazmente capacidades tanto del sector público como del sector privado para emprender tareas tan variadas como: consolidar suelo por medio de compras e intercambios de parcelas; captar para fines públicos los aumentos del valor del suelo resultantes de las acciones de recuperación; construir o rehabilitar espacio para usos residenciales, de servicios, comerciales y productivos, y luego comercializarlo y administrarlo; y asegurar la participación de la comunidad en las decisiones y beneficios de los procesos de recuperación (Rojas, 2004).

35

Urbana 37/ 2005

Un ejemplo interesante lo muestran los resultados del Programa de Repoblamiento del Centro de Santiago, en Chile, conducido por la Corporación para el Desarrollo de Santiago. Uno de los indicadores es la variación del precio del suelo en el área central y el Barrio Poniente en particular. En 1990, cuando se inició el Programa de Repoblamiento y se dispuso del subsidio de remodelación, los precios de la tierra en las zonas más favorables para usos residenciales fluctuaban entre US$90 y US$150 por metro cuadrado. En 1997, los precios de terrenos comparables habían subido a US$360 por metro cuadrado. En ningún momento se constató escasez de suelo para desarrollar proyectos y, de hecho, al aumentar los precios aumentó la oferta (Corporación para el Desarrollo de Santiago, 1996).

Por último debemos destacar otro punto de singular importancia en la discusión sobre el desarrollo urbano actual: la ejecución de grandes proyectos urbanos es, en muchos casos, un elemento clave para incrementar la competitividad de las ciudades. Más allá de los casos en que esta competitividad responde ante todo a programas de marketing urbano, esto es posible a condición de ampliar la concepción de la competitividad urbana más allá de la limitada dimensión económica de la misma, tema que está cobrando cada día más relevancia.

IMPACTOS DE LOS GRANDES PROYECTOS URBANOS Tanto la planificación tradicional como la planificación estratégica han analizado los impactos sociales, económicos, ambientales, culturales y urbanísticos de los grandes proyectos aisladamente, sin explorar las relaciones y concatenaciones entre ellos, sus consecuencias en el desarrollo de la ciudad y de la región en la que se realizan, y sin pensarlos en el largo plazo.

Tampoco se ha reflexionado sobre el impacto de los grandes proyectos en la práctica y la teoría de la planificación urbana, ni particularmente su papel en la conceptualización de la gestión de la tierra urbana, sus efectos en el funcionamiento de los mercados de tierra, la generación de plusvalías, etc.

36

Los impactos de los grandes proyectos urbanos no son un problema exclusivamente urbanístico, sino que sus efectos territoriales tienen un carácter multifacético (Ferrán, 2001): sobre el sistema urbano, al provocar integración o aislamiento espacial; sobre las condiciones económico-sociales, al acentuar la concentración de la riqueza o estimular su mejor distribución; sobre el papel de la ciudad y su nivel de competitividad; sobre la forma de gobierno, ya que puede incidir en distinto sentido sobre la democracia, la participación ciudadana y la descentralización; sobre la planificación urbana, ya que las regulaciones específicas pueden debilitarla o potenciarla; sobre el medio ambiente, al deteriorarlo o contribuir a su desarrollo; sobre las identidades y los valores culturales, al estimular la emergencia de nuevos valores; y especialmente en la gestión de la tierra urbana al generar nuevas condicionantes para el funcionamiento de los mercados de tierra e incrementar sus precios.

A continuación se presenta un cuadro síntesis sobre los impactos de los grandes proyectos urbanos, favorables y desfavorables, en cinco aspectos: el desarrollo de la ciudad, la planificación urbana, los mercados de tierra, la estructura social urbana y el medio ambiente urbano (cuadro 2). Quedan al margen otros impactos que, aunque de importancia, no aparecen en el cuadro, como las consecuencias en la práctica profesional de los arquitectos, los planificadores urbanos y otras profesiones vinculadas

Mario Lungo / Grandes proyectos urbanos. Una visión...

al desarrollo de las ciudades; el surgimiento de nuevos promotores inmobiliarios, muchos de ellos de carácter transnacional; las transformaciones en la legislación urbanística; los mecanismos de financiamiento del desarrollo urbano (en la medida en que muchas de las grandes inversiones que implican estos proyectos escapan incluso al control de los gobiernos nacionales); el papel de los gobiernos locales en el desarrollo de las ciudades (en tanto algunas de estas grandes intervenciones urbanas rivalizan con proyectos locales), etc., y que llevan a una interrogante esencial: ¿en qué medida están preparadas las ciudades para asimilar la presencia de grandes proyectos urbanos? Para responderla es necesario profundizar en el análisis de estos impactos apoyándose en el estudio de casos concretos.

CUADRO 2 Impactos de los grandes proyectos urbanos Favorables

Desfavorables

En el desarrollo general de la ciudad

Estos proyectos desencadenan dinámicas positivas al estimular grandes inversiones públicas y privadas, potenciar la imagen positiva de la ciudad e incrementar su competitividad.

Acentúan la fragmentación (“dualización”), de la ciudad, produciendo islotes de gran calidad y modernidad urbana frente a amplias zonas desfavorecidos por no recibir inversiones; se pierde la “visión de ciudad”.

En la planificación urbana

Los proyectos provocan cambios innovadores y una nueva dinámica en el enfoque tradicional de la planificación urbana, estimulando además nuevas formas de participación y transformaciones en las normas urbanísticas vigentes.

Por su carácter parcial, estos proyectos contribuyen a la desregulación del desarrollo urbano generando privilegios en el campo de la normativa urbana; adicionalmente, favorecen la participación de los actores con mayor poder y la privatización de la gestión urbana.

En el mercado de tierra

Los proyectos permiten instrumentar nuevas y flexibles modalidades de manejo de la tierra entre el sector público y el sector privado con base en normas especiales para el uso de la tierra.

Se incrementan los precios de la tierra aumentando la desigualdad urbana; las plusvalías generadas son, en muchos casos, captadas individualmente, sin beneficiar el desarrollo de la ciudad en su conjunto.

Los grandes proyectos mejoran la calidad En la estructura so- de la infraestructura y los servicios urbanos que ofrecen; contribuyen a elevar, en genecial urbana ral, el nivel de las condiciones de vida de muchos sectores sociales.

Tienden a desplazar a los antiguos habitantes; provocan procesos de elitización; refuerzan los patrones de segregación socioespacial existentes en la ciudad y modifican las identidades urbanas.

Los proyectos, en muchos casos, producen procesos de saneamiento de áreas ambientalmente degradadas.

Al constituir intervenciones urbanísticas aisladas tienden a producir en algunos casos efectos perversos en términos del medio ambiente, al modificar positivamente una zona en perjuicio de otras o del conjunto de la ciudad.

En el medio ambiente urbano

Lo que sí parece cierto es que por su complejidad, su dimensión territorial, por rebasar los límites administrativos y por su carácter singular y esporádico, son difíciles de armonizar con los planes de ordenamiento territorial tradicionales. La integración de los grandes proyectos urbanos a la realidad urbana preexistente genera verdaderos rompecabezas (Ferrán, 2001). Esto es especialmente difícil en ciudades densas y en zonas con valor histórico.

Y sin embargo este tipo de intervenciones tiende a proliferar en países con niveles de desarrollo muy diferente, planteando lo que Michael Cohen, refiriéndose a los efectos de la globalización, llama la paradoja urbana: aunque las condiciones objetivas

37

Urbana 37/ 2005

entre las ciudades del mundo avanzado y del mundo en desarrollo tienden a ser similares, sus significados tienden a ser más locales y subjetivos (Cohen, 1996). Además, el mercadeo de este tipo de intervenciones lleva a una equivocada y peligrosa idea: la formación del club de ciudades poseedoras de grandes proyectos urbanos emblemáticos.

Pero quizás uno de los mayores desafíos de los grandes proyectos urbanos es hacer realidad lo que los discursos en general le atribuyen, que pueden constituirse en un espacio de “oportunidades urbanas” para todos, cuando en muchos casos ocurre lo contrario.

Por ejemplo, en una de estas grandes intervenciones urbanas emblemáticas de Estados Unidos, Battery Park, en Manhattan, se planeaba que un tercio de los 14.000 apartamentos proyectados fueran subsidiados para los pobres y otro tercio para familias de ingresos medios. La revisión del proyecto condujo a destinar los subsidios para los edificios de oficinas (bajo la forma de disminución de impuestos), y construyó 14.000 apartamentos de lujo (Frieden y Sagalyn, 1994). Lo mismo ocurre en muchos de los proyectos que caracterizan lo que se ha llamado el urbanismo posmodernista (Ellin, 1996), entre los que se encuentran desde las comunidades cerradas hasta las comunidades peatonalizadas, cuyas dimensiones tienen importantes impactos en las ciudades.

CONCLUSIONES Las ideas expuestas en las páginas anteriores permiten plantear las siguientes interrogantes en torno a la gestión de la tierra en las grandes intervenciones urbanas: a) ¿Es el mantenimiento de la gestión pública de los procesos de creación de los grandes proyectos urbanos un requisito indispensable para garantizar su integración al desarrollo de la ciudad en su conjunto? b) ¿Cuál debe ser el papel de las asociaciones público-privadas, sus formas de participación y su peso en la gestión de la tierra en los grandes proyectos para lograr articularlos con una visión integrada de la ciudad? c) ¿Es posible diseñar modalidades específicas de regulación de la tierra urbana para los grandes proyectos con el objetivo de lograr una distribución más equitativa de las plusvalías generadas y reducir los impactos negativos por el cambio en los precios? d) ¿Qué importancia debe tener la reducción de segregación socio-espacial y el control de los impactos ambientales negativos al momento de evaluar la factibilidad de ejecución de grandes proyectos urbanos? e) ¿Deben las plusvalías generadas por los grandes proyectos destinarse exclusivamente para ser reinvertidas en los mismos o se deben dedicar a proyectos en otras áreas deficitarias de la ciudad?

La respuesta a estas interrogantes sólo es posible intentarla a partir del estudio en profundidad de un conjunto representativo de grandes proyectos urbanos ejecutados o en proceso de realización en ciudades latinoamericanas como se ha propuesto antes. Estas interrogantes conforman un conjunto de desafíos que enmarcan la gestión de la tierra, los cuales se han tratado de sintetizar en el cuadro 3.

38

Finalmente queremos concluir este trabajo con una afirmación: la concepción que mira a los grandes proyectos urbanos conducidos por el sector privado, así sea a través de asociaciones público-privadas, como el elemento motor del desarrollo de las ciudades, es la expresión más clara de la visión neoliberal de la gestión urbana en la cual el papel de la institucionalidad pública y el interés general tienden a desvanecerse en función de los intereses privados bajo el manto de la necesidad de incrementar la competitividad de las ciudades exigida por la globalización. Dada la creciente complejidad de los fenómenos urbanos, lo anterior no invalida la necesidad de impulsar intervenciones urbanas de gran dimensión de distinto tipo pero que efectivamente generen ciudades más justas y equitativas. Este es uno de los principales desafíos para la gestión urbana en los años futuros en América Latina.

Mario Lungo / Grandes proyectos urbanos. Una visión...

CUADRO 3 Síntesis de los principales desafíos que enmarcan la gestión de la tierra Aspectos

Desafíos

Papel en el desarrollo urbano

Relación con la planificación de la ciudad

Integración del proyecto en la ciudad

Vinculación con la normativa urbana vigente

Evitar la creación de normas que den privilegios exclusivos al proyecto

Participación de los actores

Incorporación de todos los actores involucrados directa e indirectamente

Gestión de los proyectos

Impedir la fragmentación institucional y la privatización de la gestión urbana

Financiamiento

Promoción de modalidades de captación y distribución equitativa de las plusvalías

Impactos socioeconómicos y urbanísticos

Reducción de los efectos negativos de distinto tipo

Contribución al proceso de planificación de la ciudad

39

Urbana 37/ 2005

ANEXO AMÉRICA LATINA: MUESTRA DE GRANDES PROYECTOS URBANOS EN CIUDADES SELECCIONADAS

País o ciudad

México D.F.

Proyectos Nuevo aeropuerto internacional Zona Santa Fe Centro Histórico Proyecto Ferretera

Buenos Aires

Córdoba

Rosario

Puerto Madero (recuperación frente costero) Proyecto Retiro Telepuerto Área de trasbordo Saénz-Pompeya Plan de Mejoramiento de Barrios

Bogotá Transmilenio (transporte urbano) Proyecto habitacional El Recreo Proyecto Usme

La Habana Rehabilitación Centro Histórico La Habana Vieja Recuperación de la zona portuaria

Panamá Plan del área de Panamá Este

Lima Centro Histórico de Lima

Caracas Expansión de la Universidad Central de Venezuela

Santiago de Chile

Concepción

Reutilización del antiguo aeropuerto de Cerrillos Programa habitacional Santiago Centro Anillo Interior de Santiago Plan Bío-Bío

Montevideo Plan Fénix Centro Comercial Punta Carreta

São Paulo Guarapiranga (mejoramiento integral de barrios) Rehabilitación del Area Central de São Paulo

Río de Janeiro

Santo André

Belo Horizonte

Belém

40

Favela Bairro (mejoramiento integral de barrios) Rehabilitación zona portuaria y museo Guggenhiem Eixo Tamaduatehy Rehabilitación de Lagoinha Recuperación de la zona de agua

Guatemala Transmetro (transporte público)

San Salvador El Espino (conjunto multifuncional)

Belo Horizonte Lagoinha (rehabilitación de área pericentral)

Quito Rehabilitación del Centro Histórico

Guayaquil Rehabilitación del malecón

Asunción Plan Maestro franja costera de Asunción Fuente: Cursos y seminarios del Lincoln Institute of Land Policy.

Mario Lungo / Grandes proyectos urbanos. Una visión...

BIBLIOGRAFÍA

Alcaldía Mayor de Bogotá 2002 Ciudadela El Recreo.

Memoria del modelo de gestión de Metrovivienda. Bogotá.

ALTSHULER, Alan y LUBEROFF, David 2003 Mega-Projects. The Changing Politics of Urban Public Investments, Brookins Institution Press/Lincoln Institute of Land Policy, Washington.

ARANTES, Otília 2000 “Uma estratégia fatal”, en O. Arantes, C. Vainer e E. Maricato: A cidade do pensamento único, Editora Vozes, Petrópolis.

ASCHER, François 1995 Métapolis, ou l`avenir des villes. Éditions Odile Jacob, Paris.

2001 “La nouvelle révolution urbaine: de la planification au management stratégique urbain”, en Masboungi (coordinatrice), 2001.

AUBY, Jean Bernard 2001 “L`amenagement, le droit, le contrat”, en Masboungi (coordinatrice), 2001.

BORJA, Jordi

CUENYA, Beatriz

1995 Barcelona. Un modelo de transformación urbana. Programa de Gestión Urbana, Quito.

2001 “El proyecto metropolitano: el manejo de una variable geométrica”, en M. Freire y R. Stren (editores): Los retos del gobierno urbano, Banco Mundial/Alfaomega, Bogotá.

2001 “Una década de propuestas y debates en torno a la gestión del proyecto Retiro. 19912001”, en A. Falú y M. Carmona (editoras) Globalización, forma urbana y gobernabilidad.

Universidad Técnica de Delft (Holanda)/Universidad Nacional de Córdoba (Argentina).

CARMONA, Marisa y BURGESS, Rod 2001 Strategic Planning and Urban Projects, Delft University Press, Delft.

COHEN, Michael 1996 “The Hypothesis of Urban Convergence: Are Cities in the North and South Becoming More Alike in an Age of Globalization?, in M. Cohen, B. Ruble, J. Tulchin and A. Garland (editors) Preparing for the Urban Future.

The Woodrow Wilson Center Press, Washington.

Corporación para el Desarrollo de Santiago 1996 Memoria de Gestión 19941995, Santiago de Chile.

DE GRACIA, Francisco 2001 Construir en lo construido. Nerea Editores, Guipúzcoa.

ELLIN, Nain 1996 Postmodern Urbanism, Blackwell, London.

Basil

EZQUIAGA, José María 2001 “Projetos de transformaçao urbana na Madri do fim do século”, en P. Abramo (organizador): Cidades em transformação: entre o plano e o mercado, IPPUR- Universidade Federale do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro.

FERRÁN, Carlos 2001 “O efeito territorial dos ´grandes projetos urbanos´”, en P. Abramo (organizador): Cidades em transformação: entre o plano e o mercado, IPPURUniversidade Federale do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro.

41

Urbana 37/ 2005

Fideicomiso del Centro Histórico de la Ciudad de México 1994 Centro Histórico, 1991-1994.

México D.F. Fix, Mariana 2001 Parceiros da exclusão. Boitempo Editorial, São Paulo.

Franca, Elisabete (coordinadora) 2000 Guarapiranga.

Recuperacão urbana e ambiental no municipio de São Paulo. São Paulo.

Frieden, Bernard and Sagalyn, Lynne 1994 Downtown, inc. How America Rebuilds Cities. The MIT Press, Cambridge.

Garay, Alfredo 2004 “El montaje de grandes intervenciones de urbanismo”.

42

Harvey, David 1989 The Condition of Postmodernity, Basil Blackwell, Oxford.

IAURIF-Institut d’Aménagement de la région Ile de France 1996 Les grands projets structurants et le développement des métropoles. IAURIF, Paris.

Ingallina, Patrizia 2001 Le projet urbain. Presses Universitaires de France, Paris.

Kayden, Jerold 2000 Privately Owned Public Space.

The New York City Experience. John Wiley and sons, New York.

Lee, Douglas 1973 “Requiem for large-scale planning models”, Journal of the American Institute of Planners nº 73.

Lungo, Mario 2002 “Large Urban Projects: a Challenge for Latin America Cities”, Land Lines, vol. 14, nº 4, Cambridge.

Masboungi, Ariella 2001 “De l`intention à la reálisation”, en Masboungi (coordinatrice).

2001 Fabriquer la ville. Outils et méthodes: les aménageurs proposent. La Documentation Française, Paris.

Municipalidad de Santo André, 1999

Noisette, Francois 2002 “La ville face aux grands investissements”, Villes en Développement, nº 57, Paris.

Polèse, Mario 2000 “Learning fron Each Other: Policy Choices and the Social Sustainability of Cities”, in M. Polèse and R. Stren (editors) The Social Sustainability of Cities. University of Toronto Press, Toronto.

Powell, Kenneth 2000 La transformación de la ciudad.

Ediciones Blume, Barcelona.

Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro 1999 Cidade Inteira. A política Habitacional da Cidade do Rio de Janeiro. Río de Janeiro.

Prefeitura de São Paulo 2000 Guarapiranga.Recuperação urbana e ambiental no Municipio de São Paulo. São Paulo.

Ramírez, Guillermo y Stolarsky, Noemí 1993 Proyectos urbanos metropolitanos. Fundación Distrito Federal, México D.F.

Mario Lungo / Grandes proyectos urbanos. Una visión...

Rodríguez, Arantxa 1995 “Planificando la revitalización de una vieja ciudad industrial: innovaciones de la política urbana en Bilbao Metropolitana”, en Revista Interamericana de Planificación nº 110, Cuenca, Ecuador.

Serageldin, Ismail; Shluger, Ephim and Martin Brown, Joan (editors) 2001 Historic Cities and Sacred Sites: Cultural Roots for Urban Futures. The World Bank, Washington.

Rojas, Eduardo 1999 Old Cities, New Assets. Preserving Latin America’s Urban Heritage. Inter-American Development Bank (BID), Washington.

2004 “La recuperación de áreas centrales, una oportunidad de desarrollo urbano sostenible”.

Swyngedouw, Erik; Moulaert, Frank and Rodríguez, Arantxa 2002 “Neoliberal Urbanization in Europe: Large-Scale Urban Development Projects and the New Urban Policy”, Antipode, vol. 34, issue 3.

Ruiz DE Somocurcio, Jorge 1999 “Plan Maestro del Centro de Lima”, en Medio de Construcción nº 151, Lima.

Sandroni, Paulo 2004 “Formas de financiamiento de grandes proyectos urbanos”.

Sassen, Saskia 1998 Globalization and its Discontents, New York Press, New York.

Smith, Neil 2000 “Transformando la escala de las ciudades: globalización y urbanismo neoliberal”, en L. M. García; F. Sabaté; M. A. Mejías y V. Martín (editores) Globalización: transformaciones urbanas, precarización social y discriminaciones de género.

Departamento de Geografía, Universidad de La Laguna, Tenerife.

Vainer, Carlos y Sanchéz, Fernanda 2002 Belém, arena política, arena urbanística: o espaço em disputa na retomada das águas, IPPUR. UFRJ/Prefeitura Municipal de Bélem/LILP, Bélem.

Woolfson, Olga 1998 “El Fondo de Salvamento del Patrimonio Cultural y la conservación integral del Centro Histórico de Quito”, La Era Urbana nº 1, Quito.

World Bank 1999 Cities without Slums. Washington.

World Bank 2000 Cities in Transition. Washington.

Zukin, Sharon 1997 “Cultural Strategies of Economic Development and the Hegemony of Vision”, in A. Merrifield and E. Swyngedouw (editors): The Urbanization of Injustice. The New York University Press, New York.

43

Urbana 37/ 2005

44

LA CULTURA COMO MOTOR DE TRANSFORMACIÓN URBANÍSTICA

ARTÍCULOS

Ángel María NIEVA GARCÍA

SÍNTESIS La capital política de la CAV es Vitoria, y Bilbao es la capital económica financiera, con una población de 400.000 habitantes, donde se enmarca la actuación de BILBAO Ría 2000.

La recesión económica internacional de finales de los años setenta, como resultado de la crisis del petróleo, provocó el desmoronamiento de la gran industria pesada asentada en las márgenes de la Ría de Bilbao. La crisis de los 90, transformó brutalmente las riberas en ruinas industriales.El conjunto de actuaciones en el entorno de la Ría de Bilbao, tal vez ha sido el resultado de hacer de la necesidad virtud, y de convertir los problemas en verdaderas oportunidades.

Hasta el año 1800 la humanidad trabajó fundamentalmente en la agricultura. El sector primario-agropecuario,dio trabajo a la humanidad durante 4.000 años, y el secundario-fabril, dio trabajo durante los últimos 200 años (entre 30% o 35% de los puestos de trabajo necesarios),hoy el 70% del empleo restante lo proporciona sectores como el comercio, el turismo, los servicios, el ocio, la cultura, la información y otras actividades. La apuesta estratégica consiste en comprender que la cultura no es necesariamente sólo un coste sino una inversión de futuro.

La mayoría de los oponentes opinaba que en tiempos de crisis había que concentrar todos los recursos públicos en acciones a favor del empleo y de la industria. Un segundo grupo de oponentes, luchó ferozmente contra un proyecto que consumía sus fuentes de financiación y fue visto como “colonialismo a la americana” .Un tercer movimiento, alzó su voz contra una construcción que iba a ocultar la silueta del monte.

Las zonas industriales, ferroviarias y portuarias que quedaron

ABSTRACT The political capital city of the Basque Autonomy Community is Vitoria, being Bilbao its financial capital city with a population of 400,000 inhabitants and where the projects of BILBAO Ría 2000 are carried out.

The international economic recession of the late 70’s, resulting from the oil crisis, caused the collapse of the big heavy industry set up on the bank of Ría de Bilbao. The 90’s crisis brutally transformed the banks into industrial ruins. The activities taking place on Ría de Bilbao may have been the result of turning needs into virtue, and problems into real opportunities.

Up to 1800, humankind fundamentally developed agriculture.

The primary agricultural sector generated jobs for humankind for 4,000 years, and the secondary manufacturing sector provided humankind with jobs for the last 200 years (between 30% and 35% of the necessary jobs). Nowadays, the rest 70% of jobs is provided by sectors such as trade, tourism, services, entertainment, culture, information and other activities. The strategic gamble lies in understanding that culture does not necessarily involve costs, but also a future investment.

Most detractors though that, in time of crisis, all public resources had to be focused on actions favoring employment and industry.

A second group of detractors fiercely fought against a project that consumed their financing sources and that was seen as “American colonialism.” A third movement raised its voice against a construction that was going to hide the landscape.

The industrial, railway and port areas were freed after the activities undertaken there were stopped. The activities undertaken

by BILBAO Ría 2000, a pilot experience in Spain, included the

Palabras clave: Inversión. Cultura. Viabilidad. Museo.

Actividades. Oportunidades.

Key-words: Investment. Culture. Feasibility. Museum. Activities.

Opportunities.

Recibido: 02/2004 Aceptado: 08/2004

45

Urbana 37/ 2005

46

libres al cesar la actividad que sobre ellas se realizaba. Las actuaciones concretas a través de la sociedad BILBAO Ría 2000, una experiencia piloto en España, incluyeron la depuración sus aguas y el traslado de las actividades portuarias hacia la desembocadura, incluyendo: El Metro de Bilbao ,1995.

Dos nuevos puentes sobre la Ría, 1997.

La terminal del aeropuerto de Bilbao, 2000.

La ampliación del Puerto exterior, 1998.

El Plan Integral de Saneamiento de la Ría.

El nuevo puerto deportivo de Getxo.

El Museo Guggenheim Bilbao, y el Palacio de Congresos y de la Música de Euskalduna.

Las actuaciones ferroviarias.

El tipo de actuaciones, debía favorecer la sostenibilidad. Para ello se abordaron conjuntamente y con un enfoque integrador los problemas de transporte, urbanismo y medio ambiente. Así mismo, se trabajó con la ciudad existente, sin ocupar suelos vírgenes, y se trató de sacar el máximo partido a las infraestructuras existentes, transformando los problemas en oportunidades.

El ámbito de actuación abarcó los municipios situados a lo largo de la Ría y su misión consistió en re-ordenar el territorio de la mano de la planificación de los distintos municipio afectados.

La construcción del Museo Gugenheim, se volvió emblemático.

El estudio de su viabilidad ,justificaba esta inversión a condición de que el museo recibiera 400.000 visitantes al año, cifra que se triplicó en el primer año, sin tener en cuenta efectos menos tangibles, como el orgullo recuperado de una sociedad postrada que vuelve a tener fe en el futuro. Se trató, pues, claramente, de una inversión y no de un gasto. El museo suscitó el despertar cultural de Bilbao: su Museo de Bellas Artes se ha renovado y ha doblado el número de visitantes; la vida nocturna se ha enriquecido, así como la programación de sus salas de espectáculos; sus tiendas se han renovado para acoger a más grandes marcas; la calidad del diseño y de la arquitectura ha dejado su impronta en toda la ciudad .

La cultura crea ciudad y la ciudad hace cultura. Como dice Robert Parker, “La ciudad es sobre todo una especie de estado de ánimo, un conjunto de hábitos, de costumbres, de tradiciones, no sólo un mecanismo físico y una construcción artificial. Forma parte de los procesos vitales de los habitantes que la componen.

Es un producto de la naturaleza, sobre todo, de la naturaleza humana”.

treatment of water and the relocation of port activities to the Estuary of Ría de Bilbao, including: Bilbao Subway ,1995.

Two new bridges over Ría, 1997.

The Bilbao’s airport terminal, 2000.

The enlargement of the Exterior Port, 1998.

The Comprehensive Plan for Treating Ría.

The new Getxo Port.

The Guggenheim Museum of Bilbao, and the Palace of Congresses and Music of Euskalduna.

Railway activities.

The activities had to favor sustainability. Thus, the transportation, city-planning and environmental problems were tackled together by using an integrating approach. Likewise, they worked on the existing city, without occupying virgin lands, and tried to make the most of the existing infrastructure by transforming problems into opportunities. The activities covered the municipalities located along Ría, and their goal was to rearrange the territory according to the planning of the different municipalities involved.

The construction of the Guggenheim Museum became emblematic. Feasibility studies justified this investment under the condition that the museum received 400,000 visitors per year, a number that tripled in the first year, without considering less tangible effects such as the restoration of pride in a bedridden society that regained its faith in the future. It was clearly an investment and not an expense. The Museum caused the cultural awakening of Bilbao: the Bilbao Fine Arts Museum has been renewed and its number of visitors has doubled; night-life and the programming of its halls have been enriched; its stores have been renewed to receive greater brand products; and the city bears the imprint of the quality of design and architecture.

Culture creates city, and city creates culture. As Robert Parker said: “The city is, above all, some kind of frame of mind, a number of habits, customs, and traditions. It is not just a physical mechanism and an artificial construction. It is part of the vital processes of the inhabitants comprising it. It is a product of nature, especially of human nature.

Ángel María Nieva García / La cultura como motor de...

LA SITUACIÓN GEO-POLÍTICO-ECONÓMICA DE BILBAO Bilbao se encuentra situada en el sur de Europa y en el noreste de España. Forma parte de la Comunidad Autónoma del País Vasco (CAV en adelante) que, con una población de algo más de 2 millones de habitantes, es una de las 17 comunidades autónomas o regiones en que se estructura el Estado español.

La CAV tiene un régimen de autonomía política realmente amplio, con Parlamento y Gobierno propios, con competencias compartidas con el Estado y, en algún caso, exclusivas, y dispone de autonomía fiscal (Concierto Económico).

La capital política de la CAV es Vitoria, pero Bilbao es la capital económica y financiera, y con una población de casi 400.000 habitantes es el corazón de su área metropolitana, donde se enmarca la actuación de BILBAO Ría 2000.

El área metropolitana, con sus 374 Km2, se extiende linealmente a lo largo de la Ría del Nervión, y en sus 14 Km. de longitud concentra el 50% de la población de la CAV. Historia hasta la crisis previa a la transformación Bilbao nació en el año 1300 como una villa medieval, transformándose en 1511 en una villa mercantil gracias al monopolio de su puerto en el comercio con Flandes.

A finales del siglo XIX, y gracias a sus yacimientos de hierro, Bilbao se convierte en una ciudad industrial, especializándose principalmente en siderurgia y construcción naval. En ese siglo se funda Altos Hornos de Vizcaya, que en la actualidad es el ámbito de una de las actuaciones de BILBAO Ría 2000: la llamada Operación Galindo.

La recesión económica internacional que se desató a finales de la década de los años setenta, como resultado de la crisis del petróleo, provocó el desmoronamiento de la gran industria pesada asentada en las márgenes de la Ría de Bilbao. La industria siderúrgica y naval, que era la base que sustentaba la economía vizcaína, había quebrado con carácter definitivo.

Las márgenes de la Ría se convierten en el más vivo reflejo de la nueva situación: las plantas cerradas, abandonadas u ocupadas marginalmente dan una imagen de degradación y obsolescencia, productiva y urbanística, que en algunos momentos han podido parecer imposibles de superar, poniendo de manifiesto las dificultades y carencias que se heredan de la situación anterior: la elevada contaminación de la Ría; la desestructuración urbanística de cascos urbanos distantes no más de unos centenares de metros, pero permanentemente incomunicados; la carencia y obsolescencia de las infraestructuras.

A finales de los ochenta, con una administración autonómica ya consolidada, se asume sin reservas la nueva situación y comienzan a tomarse las primeras medidas tendientes a frenar un deterioro socioeconómico que se manifestaba, entre otros síntomas, en unos espectaculares índices de paro.

Por fin, nos damos cuenta de que Bilbao ha vivido de espaldas a su Ría y de que los mejores suelos han estado ocupados por la industria y vedados para la actividad ciudadana.

47

Urbana 37/ 2005

La crisis de los años 1990 transformó brutalmente las riberas en ruinas industriales, liberando suelos muy bien situados. Es en la transformación de estos suelos donde la metrópoli basa hoy en día su proyecto urbano y económico.

Sin duda alguna, Bilbao se halla en un momento de plena transformación urbana, inmersa en un cambio de modelo: de ciudad industrial en crisis a ciudad pos-industrial (de servicios). Esto obliga a preparar el futuro mediante una necesaria reconfiguración urbana, que está significando una profunda transformación de la ciudad.

EL PROCESO DE TRANSFORMACIÓN DE BILBAO El Museo Guggenheim es la punta del iceberg de un proceso mucho más amplio y complejo de transformación del Bilbao metropolitano, hasta el punto de que para los ciudadanos de Bilbao hay un antes y un después de la inauguración del Museo.

Es importante destacar que este proceso de transformación es el fruto de la colaboración de muchos y, en especial, de todas las administraciones. Desde la administración central, que financia o ha financiado el nuevo puerto exterior, el nuevo aeropuerto y parte del saneamiento de la Ría, y que participa en BILBAO Ría 2000, hasta los ayuntamientos, con una participación fundamental del gobierno vasco y de la Diputación Foral de Bizkaia. Incluso con la aportación de fondos importantes de la Unión Europea.

El Plan Estratégico plantea cuatro ejes principales de actuación: La accesibilidad exterior y la movilidad interna de la metrópoli.

La regeneración medioambiental y urbana.

La inversión en recursos humanos y la transformación tecnológica.

La centralidad cultural.

El Museo Guggenheim Bilbao, cuyo éxito ha superado las más optimistas expectativas, se ha convertido en el gran mascarón de proa de este proceso.

De ciudad industrial a metrópoli de servicios Es probable que sin la quiebra de la base socioeconómica preexistente, el proceso de transformación en el que está inmersa Bilbao y su metrópoli no se habría producido porque la necesidad de transformación, que no de modificación o evolución, era absolutamente vital. En este sentido, el conjunto de actuaciones en el entorno de la Ría de Bilbao tal vez ha sido el resultado de hacer de la necesidad virtud, y de convertir los problemas en verdaderas oportunidades.

48

Las zonas industriales, ferroviarias y portuarias que han quedado libres al cesar la actividad que sobre ellas se realizaba, suponen áreas de oportunidad inmejorables: en muchos casos se trata de suelos llanos de ribera que se sitúan en el mismo centro geográfico de la aglomeración urbana.

Sin evento, pero con motivo El Bilbao del siglo XXI ya se está reconfigurando en torno a su Ría, en un proceso “sin evento” o hito que lo justifique.

La transformación del espacio físico que se produjo en Barcelona y Sevilla es irrepetible, entre otras razones, por el impresionante volumen de inversión pública movilizado y por el relativamente corto espacio de tiempo en el que se produjo.

Ángel María Nieva García / La cultura como motor de...

La transformación en Bilbao tiene un motivo último diferente: el de generar el soporte urbano necesario para el establecimiento de una base económica diferente de la existente con anterioridad y que, de una u otra forma, había agotado su ciclo.

En la década de los noventa se dio comienzo a los proyectos urbanísticos que servirán de base para estructurar el nuevo territorio, y también han comenzado las actuaciones concretas en torno a la Ría, a través de la sociedad BILBAO Ría 2000, tanto en el municipio de Bilbao como en el de Barakaldo.

Las primeras actuaciones La transformación de Bilbao pasa por la recuperación de su Ría: depurando sus aguas y trasladando las actividades portuarias hacia la desembocadura; construyendo nuevos puentes y comunicando con el metro sus márgenes, y creando en su ribera infraestructuras de ocio y de cultura. Podemos destacar: El Metro de Bilbao diseñado por el arquitecto Norman Foster, operativo desde finales de 1995.

Dos nuevos puentes sobre la Ría, el de Euskalduna (Javier Manterola) y la pasarela Zubizuri (Santiago Calatrava), ambos en el casco urbano bilbaíno e inaugurados en 1997.

La nueva terminal del aeropuerto de Bilbao, proyectada por Santiago Calatrava, y puesta en servicio en el año 2000.

La primera fase de ampliación del Puerto exterior, concluida en 1998: acoge la nueva estación de mercancías ferroviarias y posibilita la liberación de espacios para los nuevos usos urbanísticos.

El Plan Integral de Saneamiento está posibilitando que no existan vertidos de aguas residuales a la Ría.

El nuevo puerto deportivo de Getxo, situado en la desembocadura del Abra, representativo de la nueva estructura económica en la que el ocio cobra un gran protagonismo.

Las dos actuaciones más emblemáticas del Bilbao del siglo XXI, el Museo Guggenheim Bilbao, proyectado por Frank O. Ghery, y el Palacio de Congresos y de la Música de Euskalduna, proyectado por Federico Soriano, que se han construido al borde de la Ría, en el área de Abandoibarra, a su vez, el proyecto urbanístico más importante de Bilbao.

También están las actuaciones ferroviarias que desarrolla BILBAO Ría 2000, como la denominada Variante Sur y las nuevas estaciones para Renfe y FEVE. El último proyecto ferroviario puesto en marcha es el tranvía, que está construyendo el gobierno vasco en colaboración con el ayuntamiento de Bilbao y BILBAO Ría 2000.

Se trata de proyectos muy importantes, muchos de ellos estratégicos para la transformación de Bilbao. Pero se trata de proyectos sectoriales, desarrollados por las administraciones competentes que, como señalaba al principio, van desde la administración central hasta los ayuntamientos, con una participación muy especial del gobierno vasco y de la Diputación Foral de Bizkaia.

Pero seguían faltando las actuaciones urbanísticas integradas o integrales. Sobre el espacio estratégico de la Ría se propone una actuación de choque: primero la demolición sistemática de las instalaciones industriales, ferroviarias y portuarias que han quedado obsoletas y, a partir de aquí, la completa reurbanización del entorno de la Ría, entre Bilbao y su desembocadura en la Bahía del Abra, de manera que la Ría deje de ser la barrera prácticamente infranqueable en que las antiguas actividades de sus márgenes la convirtieron.

La Sociedad BILBAO Ría 2000 Es en ese contexto, y en ese momento, cuando se crea BILBAO Ría 2000.

49

Urbana 37/ 2005

A partir de finales de 1991, tanto desde el entonces Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) como desde las Administraciones Vascas, se plantea la necesidad de acometer conjuntamente actuaciones en Bilbao, en las que se trabajará, integradamente, en los aspectos de transporte, urbanismo y medio ambiente. Se acuerda, además, hacerlo mediante un nuevo modelo de gestión en el que participen todas las administraciones y, para ello, se constituye la sociedad BILBAO Ría 2000.

En su génesis se encuentran tres factores principales: La nueva política de actuación en las ciudades que, tras las experiencias de Sevilla y Barcelona, estaba poniendo en marcha el MOPT a través de la Dirección General de Actuaciones Concertadas en las Ciudades. Con esta nueva política se trataba de abordar el desarrollo de operaciones de gran envergadura que implicaran la actuación coordinada de todas las administraciones.

Entre las ciudades elegidas por el MOPT para realizar las primeras operaciones estaba Bilbao, debido a su problemática y a la existencia en el centro de la ciudad de gran cantidad de suelo propiedad de la administración central.

La firme voluntad del gobierno vasco y de la Diputación Foral de Bizkaia de apoyar la transformación de Bilbao, el área metropolitana más importante del País Vasco.

El nuevo Plan General, que estaba redactando el ayuntamiento de Bilbao, en el que se hacían propuestas muy ambiciosas tendientes a transformar la ciudad en un centro de servicios avanzados, cabecera del Arco Atlántico.

Con todo ello, el 19 de noviembre de 1992, se constituyó la Sociedad BILBAO Ría 2000, como experiencia piloto en España de una nueva forma de abordar los problemas de la ciudad.

50

¿Cuáles son las características especiales de BILBAO Ría 2000: Su composición: está formada al 50% por la administración central del estado y por las administraciones vascas.

Su Consejo de Administración: en él figuran los principales representantes políticos de las administraciones que forman parte de la sociedad, lo que facilita que las decisiones sean realmente ejecutivas. Su presidente es el Alcalde de Bilbao y su vicepresidente el Secretario de Estado de Infraestructuras del Ministerio de Fomento. También participan el presidente de la Diputación de Bizkaia, varios consejeros del Gobierno Vasco y el presidente de la Autoridad Portuaria.

Su forma jurídica es la de sociedad anónima, aunque la totalidad de su capital es público. Se buscaba crear un organismo flexible que pudiera tomar decisiones importantes y con agilidad.

Su forma de financiación, ya que se trataba de minimizar la inversión pública proveniente de los presupuestos ordinarios buscando otras fuentes de financiación, en este caso generadas por las actuaciones urbanísticas. Los socios aportan los suelos de su propiedad y sus correspondientes aprovechamientos urbanísticos a la sociedad, y BILBAO Ría 2000 gestiona el proceso urbanizador que se financia con las plusvalías de la venta de las parcelas ya urbanizadas destinadas a actividades lucrativas. El objetivo es el equilibrio económico de cada actuación y los excedentes económicos que se obtienen son reinvertidos en nuevas actuaciones.

El tipo de actuaciones, que deben favorecer la sostenibilidad. Para ello se abordan conjuntamente y con un enfoque integrador los problemas de transporte, urbanismo y medio ambiente. Así mismo, se trabaja con la ciudad existente, sin ocupar suelos vírgenes, y se trata de sacar el máximo partido a las infraestructuras existentes, transformando los problemas en oportunidades.

Ángel María Nieva García / La cultura como motor de...

El ámbito de actuación de BILBAO Ría 2000 son los municipios situados a lo largo de la Ría y su misión consiste en re-ordenar el territorio de la mano de la planificación de los distintos municipios afectados, definiendo propuestas de actuación concertadas en el Área Metropolitana de Bilbao, y ejecutar, poniendo en marcha las operaciones estratégicas concretas que hayan sido definidas y consensuadas.

La sociedad ha tomado ya importantes decisiones, que se han refrendado en convenios firmados por todas las administraciones implicadas. En estos momentos, BILBAO Ría 2000 está desarrollando cinco actuaciones “globales”: tres en el municipio de Bilbao, que se concentran en la operación denominada Abandoibarra-Variante Sur (en adelante OAVS), y dos en el de Barakaldo, en lo que se conoce como el Plan URBAN-Galindo.

Así mismo, BILBAO Ría 2000 actúa pero no de forma global, como en los otros casos también en el barrio de Bilbao la Vieja, una de las asignaturas pendientes del municipio de Bilbao, a la que se destinan excedentes de la operación de Abandoibarra y que responde también a una filosofía redistributiva, intentando llevar las mejoras urbanas a toda la ciudad y no sólo a sus espacios más emblemáticos.

ACTUACIONES DE BILBAO RÍA 2000 OAVS (Operación Abandoibarra-Variante Sur) Es la primera operación que inició BILBAO Ría 2000, y resume la filosofía y modo de acción de la sociedad, siendo su objetivo la transformación integral del Centro. Incluye tres actuaciones: dos urbanísticas (Abandoibarra y Ametzola) y una ferroviaria (Variante Sur), con un único objetivo final que es la revitalización del Centro de Bilbao.

Las propuestas urbanísticas de Abandoibarra y Ametzola se basan en el nuevo Plan General de Bilbao y buscan la creación de sendos nuevos focos de centralidad, bien servidos por el transporte público. La Variante Sur surge de la necesidad de conectar Renfe con el Metro e integrar el ferrocarril en la ciudad, eliminando su efecto barrera.

La propuesta de transporte incluye dos actuaciones complementarias: la nueva línea de tranvía San Mamés-Atxuri, cuya obras ha puesto en marcha el Gobierno Vasco, y la nueva estación de mercancías multifuncional que el Ministerio de Fomento ha construido en el Puerto Exterior y que permite trasladar todas las actividades ferroviarias de transporte de mercancías fuera de la ciudad, liberando entre otros suelos Abandoibarra y parte de Ametzola.

Esta operación, que se plantea con un enfoque global y con la colaboración de todas las administraciones, tiene un triple objetivo: Potenciar la red ferroviaria, tanto de viajeros como de mercancías. Para los primeros se realizan la Variante Sur (Renfe y FEVE) y la línea San Mamés-Atxuri del nuevo tranvía de Bilbao. Para las mercancías se construye la estación multifuncional en el puerto.

Recuperar dos amplias zonas centrales (Abandoibarra y Ametzola) que, hasta ahora, han estado ocupadas por instalaciones industriales obsoletas, zonas portuarias y estaciones ferroviarias de mercancías que las aislaban del resto de la ciudad.

Mejorar la calidad medioambiental del centro creando nuevos parques y zonas verdes, eliminado la barrera de la trinchera del ferrocarril y uniendo la ciudad a la Ría, recuperando sus riberas para los peatones.

51

Urbana 37/ 2005

Abandoibarra Es seguramente la operación más conocida y significativa de las que realiza BILBAO Ría 2000. Tanto por la importancia que tiene para la ciudad como por su especial significación al encontrarse en la zona más céntrica de la ciudad. Delimitada por el propio Museo Guggenheim y el Palacio Euskalduna que, sin duda, han sido, como decía antes, los elementos más emblemáticos de la regeneración de Bilbao.

Av. Abandoibarra - Antes

Av. Abandoibarra - Después

Se trata de un área de 350.000 m2 de superficie que, aunque situada en pleno centro urbano, fue hasta hace poco una zona de uso industrial y portuario a la que los ciudadanos no tenían acceso. Abandoibarra se ha convertido en el símbolo de lo que Bilbao quiere ser, y ya está siendo.

Siguiendo las líneas de la ordenación diseñada por el equipo liderado por el arquitecto César Pelli, están en construcción o previstos un conjunto de edificios con capacidad para albergar oficinas, 800 nuevas viviendas, un hotel, un centro comercial y de ocio, y dos edificios universitarios: el Paraninfo de la Universidad del País Vasco y la Biblioteca de la Universidad de Deusto, así como una importante dotación de espacios libres y zonas verdes que llegan a sumar dos tercios de la superficie, es decir, más de 200.000 m2.

Los paseos de Ribera, la pasarela Pedro Arrupe, y las nuevas Avenida de las Universidades y Avda. de Abandoibarra, así como la calle Lehendakari Leizaola ya están abiertas.

52

El tranvía, en cuya realización BILBAO Ría 2000 colabora con el Gobierno Vasco y el Ayuntamiento de Bilbao, ha sido el primer medio de transporte que ha tenido acceso a Abandoibarra y permitirá, además, que el área esté perfectamente conectada con el resto de la ciudad y con los demás modos de transporte.

Ángel María Nieva García / La cultura como motor de...

Ametzola Es una zona de 110.000 m2 de superficie ocupada en su momento por tres estaciones ferroviarias de mercancías (dos de Renfe y una de FEVE), que suponían una barrera física entre las diferentes zonas del Sur de Bilbao.

El objetivo de esta actuación era regenerar ese área destinándola a un uso predominantemente residencial, dotándola de vida propia. Esta operación supone la construcción de 900 viviendas, de las cuales 150 serán protegidas.

La antigua barrera ferroviaria se ha transformado, mediante la eliminación o cubrimiento de las vías, en una zona urbana perfectamente integrada, en la que predomina un gran espacio verde de 36.000 m2 de superficie, que ya se ha convertido en el pulmón de esa parte de la ciudad.

Se trata, en definitiva, de un proyecto que mejora el equilibrio de la ciudad, recuperando el área de Ametzola para la vida urbana, mejorando la calidad.

La Variante Sur ferroviaria Es la principal actuación ferroviaria desarrollada por BILBAO Ría 2000. Su objetivo principal ha sido mejorar el transporte ferroviario, adaptándolo a las nuevas necesidades de la ciudad y dando servicio a los barrios del Sur de Bilbao, que quedan ahora conectados con el centro y con los demás modos de transporte.

Ha significado, además, la eliminación de dos importantes barreras: la que suponía la línea de cercanías en el borde mismo de la Ría, que impedía que la ciudad se acercara hasta ella, y el cubrimiento de la trinchera que separaba barrios tan importantes como los de Rekalde y Basurto del conjunto del Ensanche.

Parque de Ametzola - Antes

Parque de Ametzola - Después

53

Urbana 37/ 2005

La nueva Avenida del Ferrocarril, construida sobre lo que era antaño una barrera urbanística, es ahora una calle amplia, con grandes espacios peatonales, que mejora la conexión entre los barrios y supone un paso trascendental en la integración urbana.

La Variante Sur ha supuesto el soterramiento de 3,2 Km de vías en el corazón mismo de la ciudad, y la construcción de cuatro nuevas estaciones, además de la reordenación de otras dos.

Los trenes de FEVE circulan por la nueva Variante Sur Ferroviaria desde mediados de 1997, y los de Renfe desde marzo de 1999.

Bilbao la Vieja Bilbao la Vieja no es el único, pero sí el ejemplo más claro de cómo una parte importante de la riqueza que generan las operaciones más singulares en el centro de la ciudad se puede utilizar para mejorar otros barrios y otras infraestructuras desde una visión global, más sostenible e integradora.

BILBAO Ría 2000 está colaborando con el Plan de Rehabilitación Integral de Bilbao la Vieja, mediante varias actuaciones que van a mejorar las conexiones de este barrio con el resto de la ciudad y también la propia trama urbana de una zona que había sufrido una considerable degradación urbanística y social en las últimas décadas.

Barakaldo Barakaldo es otro gran ámbito de actuación de BILBAO Ría 2000.

La importancia que tuvo la industria pesada en este municipio y el porcentaje de suelo utilizado era aún mayor de lo que podía suponer en Bilbao. El área de Galindo, sobre la que interviene Bilbao Ría 2000, tiene 50 hectáreas. Además, se trata de un espacio contiguo a los cursos de los ríos Nervión y Galindo, por lo que la importancia que tiene su regeneración urbanística es decisiva para Barakaldo. Esta operación se realiza de forma similar al modo como se ha proyectado la prolongación del Ensanche de Bilbao hacia el Nervión a través de Abandoibarra.

Barakaldo - Antes

54

Av. Abandoibarra - Después

Ángel María Nieva García / La cultura como motor de...

Actuación URBAN En febrero de 1996 Bilbao Ría 2000 inició los trabajos en Barakaldo, en el contexto del programa URBAN, mediante el cual la Comisión Europea cofinanciaba una actuación integral en el borde del casco urbano con una inversión total de más de 24 millones de euros. El programa URBAN conjugaba aspectos de mejora urbanística, de fortalecimiento del tejido económico y de creación de nuevos equipamientos con programas sociales y de formación.

Las acciones vinculadas a este programa están ya concluidas y han supuesto obras muy importantes para el municipio, entre ellas la remodelación de la Plaza del Ayuntamiento (Herriko Plaza), la plaza de Desierto, la rehabilitación del Edificio ILGNER, la reurbanización del Paseo de los Fueros y de la calle Portu, la construcción de nuevos edificios, como el Centro de Servicios Sociales y la remodelación de otros como el de la empresa municipal INGURALDE. Este programa permitió también algo muy importante como fue la regeneración de suelos contaminados por las antiguas explotaciones siderúrgicas.

Galindo Las acciones vinculadas al programa URBAN fueron las que dieron “entrada” a BILBAO Ría 2000 en Barakaldo. Sin embargo, nuestra actuación más importante en Barakaldo en estos momentos se centra en la zona de Galindo. Esta operación se desarrolla sobre los antiguos terrenos de Altos Hornos de Vizcaya, la mayor parte de los cuales fueron aportados a BILBAO Ría 2000 por la Diputación Foral de Bizkaia.

Galindo, por su extensión y por la importancia de las actuaciones previstas en la zona, está llamado a ser realmente el nuevo ensanche de la ciudad. Es una actuación urbanística global en la que están previstas en torno a 2.200 viviendas, de ellas más de 500 de protección pública, más de 200.000 m2 de zonas verdes y paseos peatonales, un equipamiento de ocio, nuevos viales como la BI-3739 y la Ronda Norte de Circunvalación, ya abiertas al tráfico y que permiten la conexión con el resto de Barakaldo, con Sestao y con la autopista A-8.

La regeneración de Galindo ha supuesto, además, la creación de un nuevo área de actividades económicas, que contribuye a la creación de riqueza y empleo en plena zona urbana a través de nuevas empresas no contaminantes y nada industriales, que toman el relevo de las que tradicionalmente ocuparon la zona.

EL PAPEL DE LA CULTURA COMO MOTOR DEL NUEVO BILBAO: DE CIUDAD INDUSTRIAL A METRÓPOLI DE SERVICIOS Hasta el año 1800 la humanidad trabajó fundamentalmente en la agricultura, la cual hoy, en los países industrializados, sólo ocupa a un 3% o 4% de la población. A partir de esa fecha, con la revolución industrial, el sector secundario se convirtió en la principal base económica y de empleo del mundo desarrollado.

En los próximos años, la automatización, robotización y el desarrollo tecnológico conllevarán ineludiblemente un descenso importante de los puestos de trabajo que podrá ofrecer la industria, con lo que en un futuro a medio plazo entre el sector primario-agropecuario, que ha dado trabajo a la humanidad durante 4.000 años, y el secundario-fabril, que ha dado trabajo durante los últimos 200 años, sólo se obtendrán 30% o 35% de los puestos de trabajo necesarios, el 70% del empleo restante

55

Urbana 37/ 2005

lo proporcionarán sectores como el comercio, el turismo, los servicios, el ocio, la cultura, la información y otras actividades que todavía están por desarrollarse.

En Bilbao, el cambio en la estructura económica, desde un sustrato basado en la industria pesada a otra en la que el sector terciario alcanza un mayor peso relativo ya se está dando.

En este sentido, varios datos resultan reveladores: considerando el entorno del área metropolitana, todavía no hace quince años que más de 55% del empleo correspondía al sector secundario (excluida la construcción). Hoy, con mayores niveles de población ocupada, el porcentaje correspondiente ha descendido en más de veinte puntos.

Altos Hornos de Vizcaya, la gran empresa siderúrgica fundada a comienzos del siglo XX y paradigma del desarrollo industrial de la comarca, ya no existe como tal: se han perdido sus más de 10.000 empleos industriales directos y se ha convertido en una miniacería compacta que da empleo a menos de 1.000 personas y produce 20% más que lo que producía Altos Hornos en sus mejores años. Sólo un astillero importante sigue operativo en la Ría y ya hace tiempo que otras de las grandes empresas que han configurado nuestra realidad inmediata han cerrado.

En el esquema resultante de este proceso de transformación se asume que los cimientos de la actividad económica deberán seguir asentándose sobre el sector secundario, aunque con nuevas características: empresas de menor tamaño -más ágiles e innovadoras, centradas en el cliente y en la calidad, y con orientación exportadora- configuran la base sobre la que ya se está construyendo la nueva realidad socioeconómica. En ella, el sector terciario, las actividades de servicios, la cultura y el ocio adquieren mayor peso y configuran la envoltura exterior, la más visible, de la misma.

Puede decirse que en este proceso de transformación de Bilbao hay un antes y un después de la inauguración del Museo Guggenheim. Pero no todo fue un camino de rosas. Durante el proceso de decisión y de construcción hubo una gran mayoría de grupos y personas que se oponían al mismo.

La oposición casi generalizada al proyecto partía del principio de que un museo genera costes. La apuesta estratégica consiste en comprender que la cultura no es necesariamente sólo un coste sino una inversión de futuro.

56

La mayoría de los oponentes opinaba que en tiempos de crisis había que concentrar todos los recursos públicos en acciones a favor del empleo y de la industria. De hecho realizamos desembolsos importantes para sostener artificialmente el empleo y ayudar a industrias en declive. Algunas empresas supieron reconvertirse, cambiando personal por tecnología. El paro persistía.

Un segundo grupo de oponentes, el mundo de la cultura, que tendría que haber sido favorable a una inversión cultural, luchó ferozmente contra un proyecto que consumía sus fuentes de financiación. Este grupo estigmatizó el proyecto tachándolo de “colonialismo a la americana” y de “cultura de la Coca-Cola”.

Un tercer movimiento, menos numeroso pero dominado por asociaciones, alzó su voz contra una construcción que iba a ocultar la silueta del monte.

Ángel María Nieva García / La cultura como motor de...

El museo costó en total 132,22 millones de euros, financiados principalmente por el Gobierno Vasco y la Diputación Foral de Bizkaia; la ciudad cedió el suelo y se encargó de gestionar su urbanización. Este presupuesto se puede desglosar en tres partes: La inversión para el edificio del museo -la construcción, los honorarios de Gehry y de la urbanización-: 84 millones de euros.

Los fondos propios, para las primeras compras de obras: 36,6 millones de euros.

La adhesión a la fundación Guggenheim: 12,2 millones de euros.

El estudio de viabilidad que encargamos justificaba esta inversión a condición de que el museo recibiera 400.000 visitantes al año. Nosotros tuvimos miedo de no alcanzar este techo. El año de la inauguración esa cifra se triplicó: 1,3 millones de visitantes de los cuales 79% vinieron a Bilbao exclusivamente por el Museo. Después de haber tenido 1,2 millones el segundo año, esperamos alcanzar una velocidad de crucero en torno a un millón de visitantes al año.

Después de un primer año, el aumento del PIB de la Comunidad autónoma de Euskadi -ligeramente superior a 0,05%- y el enriquecimiento de toda la sociedad por mediación del museo sobrepasó la inversión total de 132,22 millones de euros. En tres años, la Diputación Foral de Bizkaia y el Gobierno Vasco han recuperado en impuestos más de los 84,14 millones de euros que costó la construcción. En cuatro años y medio recuperaremos la inversión total. Sólo en publicidad, si sumamos la promoción, el valor de los artículos de periódicos y las horas de televisión, llegaríamos a 132,22 millones de euros. Sin tener en cuenta efectos menos tangibles, como el orgullo recuperado de una sociedad postrada que vuelve a tener fe en el futuro.

El astillero, situado en el emplazamiento del actual Palacio de Congresos, tuvo en su mejor época 3.000 puestos de trabajo directos y otros 1.000 puestos derivados en empresas subcontratadas; estas cifras quedaron reducidas a 2.600 empleos antes de su cierre.

Junto con el aumento del PIB del País Vasco, el museo ha generado 3.816 empleos en la hostelería, el comercio y el turismo.

Se trata, pues, claramente, de una inversión y no de un gasto.

Santiago Calatrava, autor de la pasarela cercana al museo y del nuevo aeropuerto, que también va a colaborar en el Gran Cero de Manhattan, comparó en su día esta inversión con la de un banco de Zurich, que destinó otros 84 millones de euros al diseño de su logo y a su difusión mundial sin tener ni la mitad de la publicidad de la que hemos disfrutado nosotros, y sin hacerse dueño de ningún elemento tangible.

El museo ha suscitado el despertar cultural de Bilbao: su Museo de Bellas Artes se ha renovado y ha doblado el número de visitantes; la vida nocturna se ha enriquecido, así como la programación de sus salas de espectáculos; sus tiendas se han renovado para acoger a más grandes marcas; la calidad del diseño y de la arquitectura ha dejado su impronta en toda la ciudad.

En el futuro, ninguna ciudad del mundo será económicamente importante sin ser a la vez culturalmente relevante. No me refiero a París, Londres o Nueva York, sino a una ciudad como Frankfurt que ha sabido crear una red de diecisiete museos.

La cultura crea ciudad y la ciudad hace cultura. Como dice Robert Parker, miembro de la Escuela de Sociología de Chicago, “La ciudad es sobre todo una especie de estado de ánimo, un conjunto de hábitos, de costumbres, de tradiciones, no sólo un mecanismo físico y una construcción artificial. Forma parte de los procesos vitales de los habitantes que la componen. Es un producto de la naturaleza, sobre todo, de la naturaleza humana”.

57

Urbana 37/ 2005

58

Nota: Este artículo es el resultado de la ponencia del autor en el Curso de Ampliación de Conocimiento con acreditación al Doctorado en Urbanismo del Instituto de Urbanismo (FAU, UCV) denominado “Los grandes proyectos urbanos como instrumentos de planificación estratégica metropolitana” dictado en Caracas en enero 2004

ACERCA DE LA GESTIÓN DE PROYECTOS URBANOS: LAS ENSEÑANZAS DE PUERTO MADERO

SÍNTESIS Puerto Madero constituye un punto de inflexión para el urbanismo de la Ciudad de Buenos Aires. Las posibilidades y los límites de una manera de operar aparecen allí materializadas.

El montaje de la operación deja sin lugar a dudas profundas enseñanzas. La posibilidad de encarar intervenciones de gran escala. Entrever la complejidad de los mecanismos de gestión, sobre todo a la hora de articular recursos y voluntades suficientes para volver viable una operación.

Demuestra la viabilidad de guardar cierta independencia de los objetivos de poderosos grupos empresarios, y la posibilidad de incorporar objetivos de naturaleza política sin poner en riesgo la factibilidad de la intervención.

Los aportes al desarrollo económico presentan cifras consistentes, tanto en los números de la construcción (más de 800.000 metros cuadrados de obra ya realizada) como del empleo (más de 20.000 puestos de trabajo).

Los cambios que introdujo en la ciudad son por demás significativos. porque alteró absolutamente, las tendencias de inversión vigentes de finales de 1989, convirtiéndose en el recinto donde se concentraron las inversiones más significativas de la década de los noventa.

Puerto Madero marchó al revés de la tendencia, es decir, no

ARTÍCULOS

Alfredo M. GARAY

ABSTRACT Puerto Madero represents a breakthrough in the city planing of the city of Buenos Aires. The possibilities and limits of a way to operate have been materialized there.

The undertaking of this operation undoubtedly leaves deep teachings. The possibility of facing large-scale interventions and glimpsing the complexity of management mechanisms, especially when articulating enough resources and wills to make an operation feasible.

It proves the feasibility of saving some degree of independence from the objectives of the powerful business groups, and the possibility of incorporating political goals without jeopardizing the feasibility of the intervention.

The contribution made to economic development shows strong numbers regarding construction (over 800,000 square meters already built) and employment (over 20,000 jobs).

The changes made to the city are significant because it absolutely modified the investment trends in force by late 1989, thus becoming a place where the most significant investments of the 90’s were made.

Puerto Madero did not follow the traditional trend; that is to say, it did not transfer the project to a big international company; it rather developed a public-owned company to distribu59

Palabras clave: Intervenciones de gran escala. Modelo de gestión. Especuladores. Conflictos.

Recibido: 02/2004 Aceptado: 08/2004

Key-words: Large-scale interventions. Management model.

Speculators. Conflicts.

Urbana 37/ 2005

transfirió el proyecto a un gran operador internacional y desarrolló una empresa de propiedad pública que distribuyera inserciones entre pequeños y medianos emprendedores locales.

Sin embargo, a pesar de la enseñanza profunda que dejó Puerto Madero, en todas las intervenciones posteriores de urbanismo de gran escala, fueron recurrentes las situaciones críticas con respecto a temas tales como: el dominio del suelo, la geometría del trazado, la presión de los cuerpos legislativos, el debate entre actores involucrados y no involucrados, la necesidad de definir un modelo de gestión, la dificultad para caracterizar al mercado, lidiar con los arquitectos, poner en línea proyecto comercialización y financiamiento, motivar a un directorio que carece de audacia, hacer frente a la desconfianza de la gente, transformar especuladores en inversores, y desarrollar cartografías para navegar conflictos.

60

te the inclusion of small and mid-size local entrepreneurs.

However, though Puerto Madero left a deep teaching to later large-scale urban interventions, critical situations arose regarding: the control over lands, the geometry of the plan, the pressure of legislative bodies, the debate among involved and non-involved actors, the need of defining a management model, the difficulty to characterize the market, dealing with architects, lining up a trade and financing project, encouraging a board of directors lacking boldness, facing the suspicion of people, transforming speculators into investors, and developing plans to overcome conflicts.

Alfredo M. Garay / Acerca de la gestión de proyectos urbanos...

En el marco de un Curso de Ampliación de Conocimiento con acreditación al doctorado de Urbanismo dictado en Caracas 2004, el autor quiso hacer un reconocimiento a Carlos Matus, que vivió tantos años en esta ciudad. Como homenaje de gratitud a uno de los pensadores que más ha aportado al desarrollo del planeamiento estratégico en América Latina y que, sin saberlo, aportó elementos conceptuales fundamentales para poder resolver este proyecto.

LA CUESTIÓN DE LAS ÁREAS CENTRALES La urbanización de Puerto Madero fue concebida como parte de una política pública para rescatar el área céntrica de la ciudad de Buenos Aires. La experiencia internacional daba cuenta de los procesos de deterioro de los centros históricos como consecuencia del desplazamiento de las funciones centrales hacia nuevas periferias.

La fragmentación de la propiedad, a través de la subdivisión de la estructura parcelaria y de las diferentes modalidades de condominio, ha vuelto muy difícil encontrar en los cascos céntricos parcelas grandes, condición indispensable para implantar productos inmobiliarios de última generación.

La ausencia de parcelas adecuadas impide que las funciones que caracterizan las áreas centrales puedan seguirse concentrando, dando lugar a una pérdida de valor del suelo y de las edificaciones, que orienta a los inversores hacia otras localizaciones.

Esta caída de la inversión no tiene sin embargo efectos inmediatos, dado que las áreas centrales logran sobrevivir un tiempo apoyadas en las ventajas que brindan las inversiones de antaño. Con el tiempo la falta de nuevas iniciativas se generaliza como un proceso de pérdida de valor que se expresa a través del progresivo deterioro de la calidad del espacio urbano.

En otras épocas, la demolición sistemática de las construcciones existentes habilitaba espacios para localizar nuevos productos en el centro de la ciudad. La valorización del suelo, que estaba en la base del discurso moderno, llevó durante mucho tiempo a desestimar la pérdida de un valioso patrimonio arquitectónico y cultural. Desde mediados de la década de los setenta1 esta metodología ha pasado a ser inaceptable, imponiendo la necesidad de instrumentar políticas que salvaguarden el patrimonio de las áreas céntricas.

Las primeras experiencias de preservación de centros históricos conocieron rápidamente un límite que surge de la dificultad para hacer frente a un problema de gran envergadura con recursos públicos que resultan siempre escasos. El rescate de las áreas centrales debió por lo tanto proponer otro tipo de políticas, encontrar otro tipo de herramientas, generando acciones que guarden relación con la escala del problema al que están atendiendo.

Cuando nos vimos en la responsabilidad de instrumentar una política para rescatar el centro de Buenos Aires nos propusimos desplegar simultáneamente varias líneas de acción: 1/ Es en los años setenta cuando se difunden nuevas concepciones arquitectónicas tendientes a valorar este patrimonio.

2/ Porteños: habitantes del puerto; se denomina de esta manera a los vecinos de Buenos Aires.

3/ Se invirtieron dos millones de dólares induciendo una inversión privada de más de cinco millones.

4/ El programa se inscribió en el marco de los festejos del Quinto Centenario del Descubrimiento de América, contando con un financiamiento del Reino de España que contribuyó con el 50% de la inversión.

61

Urbana 37/ 2005

La primera apuntaba a realizar una operación de prestigio, que reinstalara en el imaginario de los porteños2 el paradigma del antiguo centro. Tuvo como eje el Programa de Revitalización de la Avenida de Mayo (PRAM) que instaló una oficina municipal que interactuaba con los propietarios, comerciantes y habitantes de los inmuebles frentistas, promoviendo un nuevo posicionamiento de esa prestigiosa avenida. Esta acción (sostenida durante tres años), que logró la remodelación de más de 25 edificios y 45 intervenciones sobre plantas bajas estaba apoyada por un subsidio3 que incentivaba las inversiones privadas4.

La segunda impulsaba un cambio normativo esperando canalizar inversiones sobre un sector más amplio del centro de la ciudad de indudable valor patrimonial5. Logró incorporar un nuevo capitulo al Código de Ordenamiento Urbano que identifica áreas de protección histórica (APH)6.

Conscientes de que la incorporación de operaciones de prestigio pone en riesgo la permanencia de los sectores populares que habitan en las edificaciones deterioradas de las áreas centrales, una tercera línea impulsó una política de remodelación de edificios de valor patrimonial para convertirlos en vivienda social. No habiendo tradición en este tipo de políticas, se impulsaron tres experiencias diferentes en edificios ocupados de propiedad municipal (la manzana de San Francisco, los conventillos de la Boca7 y el edificio del Padelai), retomando en todos los casos las propuestas impulsadas por las organizaciones de ocupantes (squatters).

Por último, el área del antiguo puerto se presentaba como una gran oportunidad para urbanizar un nuevo sector e incorporarlo al centro de la ciudad.

Se debe señalar que en ese momento (1989) el país atravesaba por una crisis económica muy profunda (hiperinflación), volviendo muy difícil pensar en este tipo de iniciativas en un contexto tan recesivo. La urbanización de Puerto Madero quedó por lo tanto fuertemente marcada por la influencia de políticas orientadas a promover el desarrollo de nuevas actividades económicas y de empleo.

La particularidad del predio permitía a la vez sumar otros objetivos, como recuperar la relación con el río, habilitar una cantidad muy significativa de áreas verdes y promover la construcción de viviendas, recuperando el carácter residencial que el centro de la ciudad había perdido.

Paradójicamente, estos objetivos figuraban entre las intenciones de los planes urbanos redactados en los últimos setenta años, planes que por alguna razón no habían logrado trascender su condición de textos.

En el marco de una crisis tan profunda era muy claro que se debía poner el esfuerzo en realizar las acciones, afinando los mecanismos de intervención a través de programas concretos.

62

5/ Estuvo a cargo del Consejo de Planificación Urbana y contó con el apoyo del IPU (Inventario del Patrimonio Urbano), una organización no gubernamental dedicada a la preservación del patrimonio y del PROSUR, unidad ejecutora surgida de un convenio con el PNUDPrograma de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

6/ Esta norma establece para cada área la obligación de producir un catálogo que identifica las edificaciones de interés patrimonial y define criterios para intervenir tanto en los edificios catalogados como en las parcelas circundantes.

7/ En el caso de la Boca el primer paso consistió en la compra (por US$200.000 dólares) de 21 conventillos de propiedad de la familia Bencich. Las obras de la manzana de San Francisco contó con el apoyo de la Junta de Andalucía.

El programa Recup Boca fue desarrollado con la colaboración de la cooperación francesa.

Alfredo M. Garay / Acerca de la gestión de proyectos urbanos...

A catorce años de esta experiencia, constato que Puerto Madero tuvo más fuerza que las otras acciones que impulsamos; el nuevo capítulo del Código Urbano tuvo un alcance limitado (no reprodujo las APH en otros lugares del centro como yo esperaba); el programa de Avenida de Mayo fue abandonado cuando terminó nuestra administración, y respecto de la remodelación de conventillos, los intendentes sucesivos renegaron tanto de esa política que ni siquiera participaron de la inauguración de la obras cuando fueron terminadas8.

ANTECEDENTES El predio de Puerto Madero tiene 170 hectáreas y pertenecía a la Administración General de Puertos (AGP), organismo del Gobierno Federal que a lo largo del tiempo había disputado con la ciudad la soberanía sobre el área.

No es este un tema menor considerando que la mayor parte de las intervenciones sobre antiguos puertos tuvieron como protagonistas a las administraciones portuarias. Ha sido, por ejemplo, el caso de los puertos de Hamburgo, Génova y Barcelona, donde la autoridad portuaria ha participado activamente en los procesos de reconversión. Ha sido así mismo el caso de las intervenciones de las Torres Gemelas y de Battery Park, donde la autoridad portuaria de la ciudad de Nueva York se convierte en el desarrollador inmobiliario de ambas operaciones. Ha sido también el caso de los Docklands, donde la actitud de confrontación del gobierno ultraliberal de Margaret Thatcher autorizaba construir sobre los predios del antiguo puerto aquello que las autoridades municipales prohibían construir en la ciudad (gobernada por los laboristas).

En el caso de Puerto Madero la actividad portuaria había perdido dinámica y competitividad. Los puertos estatales atravesaban por una profunda crisis, sumidos también en largos procesos de descapitalización.

A mediados de la década de los ochenta la AGP había encargado a la Rogge Marin un estudio para la refuncionalización de sus puertos; este texto consideraba el abandono de los usos portuarios en gran parte del sector de Puerto Madero recomendando promover su urbanización.

Entre los antecedentes corresponde también mencionar que la Facultad de Arquitectura, a través de un convenio con el politécnico de Lausana, había desarrollado un proyecto que tuvo mucha dificultad para definir la modalidad de articulación publicoprivado, dedicándose a analizar diferentes mecanismos de urbanización sin transferir el dominio de la tierra.

Puede por lo tanto indicarse, como una primera cuestión, que en el inicio de cualquiera de estas grandes intervenciones de urbanismo es importante tener en claro quién es (o quienes) el dueño de la tierra, cuál ha de ser su participación, y cuál el mecanismo que se debe implantar para garantizar que la unidad ejecutora del proyecto pueda ejercer derechos reales sobre esa tierra.

8/ Corresponde así mismo destacar que las políticas para el área céntrica conformaban sólo algunas de las líneas de trabajo encaradas por la Secretaría de Planeamiento. Me interesa destacar, entre otras, la realización de los denominados talleres de planeamiento y gestión que proponiendo incorporar la participación vecinal en la elaboración del

presupuesto municipal realizaron durante tres años consecutivos talleres participativos con las diferentes organizaciones vecinales relevando necesidades y formulando propuestas. Estas propuestas conformaron un banco de proyectos que a lo largo de los tres años de gestión fueron concretados en un 70%.

63

Urbana 37/ 2005

LA FORMULACIÓN DE UNA PRIMERA CARPETA La Secretaría de Planeamiento tenía en ese entonces la responsabilidad de programar toda la acción de gobierno. Esta tarea nos llevaba a sistematizar todas las iniciativas, haciéndalas atravesar por un procedimiento pautado de formulación y evaluación de proyectos, cuyo primer paso era la confección de una carpeta. Este documento constaba básicamente de tres partes: un texto en el que se exponía brevemente el concepto de la operación, se ponderaban sus efectos y se señalaban las ventajas y desventajas de su implementación; como segundo elemento desarrollaba (aunque en forma muy preliminar) una evaluación de su factibilidad económica y financiera, y por último, desarrollaba algunas imágenes en las que se graficaba su posible morfología, pero sobre todo las características del evento que se proponía para ese lugar.

La primera carpeta dio como resultado un trazado y una matriz de doble entrada relacionando la cantidad de parcelas, su constructibilidad y su posible valor de venta, a lo que se agregaban los costos de las infraestructuras, de los espacios públicos y de la administración.

La carpeta proponía un modelo de gestión basado en la creación de una sociedad urbanizadora que realice la operación sin contar con el aporte de recursos presupuestarios. Se esperaba realizar la operación sin que supusiera erogaciones por parte del Estado, porque en ese caso entraría en discusión si esta intervención, localizada en un sector tan valioso de la ciudad, era realmente prioritaria respecto de otras inversiones que podrían realizarse con estos recursos (como en el caso de operaciones de vivienda social, construcción de una escuela o un hospital). Los cálculos que hacíamos en esta primera carpeta nos llevaban en cambio a proponer que este desarrollo esté en condiciones de transferir beneficios, que a su vez podrían en el futuro financiar programas sociales u otras intervenciones de urbanismo.

La transferencia de las tierras para realizar esta operación requería la sanción de una ley, de modo que en un primer momento –para convencer a los diputados– consideramos la posibilidad de crear una sociedad cuyos accionistas fueran todas las provincias argentinas.

Siguiendo con la intención de señalar aquellos aspectos necesarios para el montaje de una operación de este tipo, creo que es indispensable darse un tiempo para aclarar cuál es el concepto de la operación. Se trata de un documento simple, flexible, que va a experimentar ajustes técnicos y económicos, que seguramente va a experimentar otros cambios en las negociaciones que van a hacer posible su implementación. Sin embargo, este documento va a permitir dar un primer paso, va a poner una primera carta sobre la mesa, y como consecuencia pondrá en movimiento una realidad que hasta ese momento se presentaba como quieta.

64

Alfredo M. Garay / Acerca de la gestión de proyectos urbanos...

PUESTA EN MARCHA DE LA OPERACIÓN La realidad avanzó más rápido que nuestra imaginación, porque en el contexto de una profunda crisis se sancionaron dos leyes (Ley de Reforma del Estado y Ley de Emergencia Económica) que simplificaron este tipo de transferencias, facultando al Poder Ejecutivo nacional a disponer de los bienes considerados innecesarios para la gestión.

Conscientes de que el Gobierno Nacional estaba dispuesto a recibir nuevas ideas pedimos una audiencia al presidente de lanación (Dr. Carlos Menem, 1989 y 1999) para proponerle esta iniciativa. Llevábamos la carpeta que sirvió de base para reflexionar la operación acompañada de una primera maqueta bastante rústica.

El intendente municipal (Lic. Carlos Grosso Intendente Municipal designado por el Poder Ejecutivo Nacional entre 1989 y 1992) señaló la importancia estratégica del proyecto y expuso el interés que tendría para el Gobierno Nacional el inicio de un emprendimiento que atraería nuevas inversiones y movilizaría a la industria de la construcción generando empleos. El Presidente ordenó que ajustáramos los términos del acuerdo con algunos de sus ministros y asesores. Apoyados en las leyes recientemente sancionadas proponíamos la creación de una sociedad anónima producto de la fusión de dos empresas de propiedad estatal: la Administración General de Puertos (AGP) y Autopistas Urbanas S. A. (AUSA), una empresa constructora de autopistas que unos años antes había sido adquirida por el municipio para rescatarla de la quiebra.

A los pocos días el Boletín Oficial daba cuenta del decreto que creaba la Corporación Antiguo Puerto Madero Sociedad Anónima, propiedad por partes iguales del Estado Nacional y la Municipalidad de Buenos Aires, poniendo bajo la responsabilidad de un directorio de seis miembros la urbanización de las 170 hectáreas.

En los estatutos se consideraba que el Gobierno de la Ciudad era propietario del 50% de la sociedad como resultado del aporte el Plan Maestro, el “expertice” de la operación y la capacidad de valorizar el suelo que confería la normativa urbana. Es de señalar que para desarrollar este proyecto no se requería en rigor un cambio de norma, porque se ajustaba en todo a las restricciones que establecía la norma vigente.

Coincido con la crítica de varios autores que consideran que una carpeta, por bien formulada que esté, no es suficiente para encarar una operación de esta envergadura, sin embargo, creo necesario valorar en este tipo de iniciativas el sentido de oportunidad.

Una hipótesis fuerte puede ser suficiente para abrir una línea de acción, siendo conscientes de que se irá ajustando a lo largo de su desarrollo. No se trata por lo tanto de un proyecto, que requeriría un nivel de desarrollo mucho más sofisticado, sino de una hipótesis de trabajo que –si es suficientemente flexible– podrá ir incorporando los intereses o puntos de vista de otros actores que se pueden ir sumando a la propuesta y modificándola en la medida en que se vaya convirtiendo en realidades.

65

Urbana 37/ 2005

Hay que decir que la intervención sobre Puerto Madero resultaba bastante obvia, tanto que hoy, a la luz de lo sucedido, mucha gente se pregunta cómo no se la había visto antes. Siempre recuerdo la reflexión de Carlos Matus que consideraba que cuando un problema se presentaba como demasiado grande (o complejo de resolver) la gente dejaba de considerarlo un problema y se acostumbraba a convivir con él como si fuera parte del paisaje.

Desgraciadamente el presente de las ciudades latinoamericanas está poblado de elementos que nos hemos acostumbrado a aceptar como parte del paisaje.

Era sin embargo una operación compleja, la más grande y compleja que hubiera encarado hasta entonces la ciudad. Se proponía además innovar en las modalidades de gestión, no se trataba de una gran obra pública, ni contaría con fondos públicos para su desarrollo.

Fue esto lo que sucedió. La sanción del decreto instalaba el tema y le daba solidez jurídica. Quedaba por delante todo el trabajo, desde el desarrollo de la propuesta técnica hasta el montaje de la estructura operativa que debía llevar adelante la operación.

Literalmente éramos en ese momento un grupo de seis personas, que no teníamos ni una oficina donde reunirnos, pero que por medio de un decreto presidencial teníamos a cargo una empresa que era propietaria de esas tierras, en las que debíamos desarrollar una operación urbanística sin precedentes, y para la que no contaríamos con un centavo de los fondos del Estado.

DESARROLLO DEL PROYECTO Durante esos primeros meses de gestión, habíamos avanzado en las conversaciones con la gente del ayuntamiento de Barcelona que en esos años encaraba la remodelación de su antiguo puerto y daba inicio a las obras de la Olimpiada. La sanción del decreto nos llevó a formalizar esta relación suscribiendo un convenio de cooperación con el Ayuntamiento y el Puerto Autónomo de Barcelona, que permitió que un equipo de profesionales catalanes (como Jordi Borja, Joan Busquets y Joan Alemagni) interactuara con el equipo municipal9. Este equipo produjo una segunda versión del proyecto, mucho más madura, que reunía los requisitos de un plan maestro.

Durante este tiempo en que nacía la Corporación, se aproximó el empresario Ted Raymond, que habiendo desarrollado en su Boston natal el proyecto del Navy Yard, aportó con enorme buena voluntad su invalorable experiencia.

La propuesta había avanzado sobre algunas cuestiones sustanciales. Había puesto en discusión la importancia del trazado y del conjunto de relaciones geométricas que vinculan la estructura parcelaria y la industria de la construcción.

66

9/ Conformado, entre otros, por Jorge Moscato, Emilio Rivoira, Néstor Magariños y Pablo Huberman con el apoyo de Carlos Rodríguez, Silvia Fajere, Mishal Katz.

Alfredo M. Garay / Acerca de la gestión de proyectos urbanos...

La reflexión de Joan Busquets puso el acento sobre los obstáculos que separaban a la ciudad del antiguo puerto y la necesidad de resolver la estructura vial que debía garantizar el desplazamiento entre el norte y sur de la ciudad sin conformar un obstáculo insalvable para el éxito del proyecto. Llevó así mismo a caracterizar los emprendimientos que en ese momento se construían en la ciudad, a tipificar tamaños, volumetrías, tecnologías, montos y modalidades de inversión, lo que nos permitió a la vez caracterizar a quienes serian realmente nuestros interlocutores.

Una gran intervención de urbanismo debe pensarse como un problema de álgebra: se trata de convertir una operación grande y compleja en un conjunto de operaciones pequeñas, encadenadas a lo largo de una secuencia lógica.

Reconocer el tamaño de los emprendimientos y las características de la parcelaria donde se implantan nos llevaba a concebir un lote semejante (un poco mejor), mejor localizado (aunque en un primer momento sería difícil conseguir pioneros) y un poco más baratos (justamente para resultar atractivos para los pioneros). La geometría general debería componer estos volúmenes, en el marco de una estrategia flexible, que admitiera que un tipo de producto (más dinámico) pudiera expandirse sobre el espacio donde se esperaba la localización de otros (menos dinámicos) conformando un contexto armónico. El tamaño y tratamiento de los espacios públicos define la calidad urbanística de la pieza, que en tanto soporte de actividades colectivas, tiene el desafío de proponer recintos atractivos para el uso y disfrute de los ciudadanos.

Por lo tanto el análisis de la geometría del proyecto a la luz de una ajustada caracterización de la actividad inmobiliaria, permite clarificar la naturaleza del emprendimiento, que en rigor se limita a producir parcelas adecuadas, para que se produzcan determinados edificios y determinados eventos.

Esta lectura simplificó también los estudios de mercado, que en el contexto de una crisis muy profunda, tendían a realizar difíciles estimaciones respecto del crecimiento del mercado de viviendas u oficinas.

Paradójicamente no era nuestro problema medir la demanda de oficinas en la ciudad, sino saber si las diez o quince empresas que construían edificios de oficinas estaban dispuestas a adquirir una parcela en ese lugar. Sabíamos que cuanto mas pequeñas fueran la parcelas, mayor seria el numero de empresarios interesados en adquirirlas y sabíamos, por el contrario, que si optábamos por unidades de gran tamaño el proyecto quedaría en manos de tres o cuatro grandes inversores inmobiliarios.

MODELO DE GESTIÓN La mayor parte de los desarrolladores (developers) que aparecieron por Buenos Aires coincidieron en señalar las restricciones de un organismos público para llevar adelante una propuesta como ésta. Como alternativa proponían que se les vendiera el 67

Urbana 37/ 2005

paquete accionario o les transfiriera de algún modo el manejo de la Corporación para que ellos puedan tomar a su cargo el manejo del emprendimiento.

La mayor parte de los personajes venían acompañados de un gran empresario local, que ponía en movimiento toda su capacidad de lobby para convertirse en protagonista del futuro proyecto.

Frente a tal demostración de poder, la figura del directorio se volvía sumamente débil, instalándose la idea de que su misión se limitaría a instrumentar el proceso licitatorio a través del cual se vendería el emprendimiento como paquete.

Nuestra hipótesis era exactamente la contraria, crear una empresa de propiedad estatal que garantizara el cumplimiento de los objetivos políticos y urbanísticos del proyecto. Entre los objetivos de corto plazo se destacaba la necesidad de poner en movimiento a la industria de la construcción contribuyendo a revertir la recesión económica en la que estábamos sumidos. Desde otra perspectiva nos interesaba también proponer otra manera de hacer urbanismo, demostrando la posibilidad de convocar intervenciones en el marco de un proyecto de ciudad.

Se trataba de revertir el fracaso recurrente de planes y proyectos que quedaban en los papeles por no haber utilizado instrumentos adecuados para garantizar su ejecución. Estábamos persuadidos de que los códigos urbanísticos y la obra pública no eran instrumentos suficientes para sostener una política urbana, requiriendo la experimentación con otros instrumentos que demuestren la posibilidad de hacer las cosas de otra manera.

La creación de una sociedad anónima urbanizadora avanzaba en esta dirección, y estábamos decididos a pelear por esta alternativa. Por eso al redactar el decreto de creación de la Corporación Puerto Madero incorporamos una cláusula que impedía la venta en bloque del paquete accionario.

Nuestra respuesta a la presión de los lobbies empresarios era simplemente que la venta de la Corporación no era posible, y que en todo caso, podríamos acceder solamente a vender hasta 49% de las acciones.

En general no se mostraban interesados con esta propuesta, porque desconfiaban de la eficacia de una asociación minoritaria con el Estado.

Una segunda línea argumental planteaba el problema de la envergadura del negocio, afirmando que un operador internacional podía estar interesado en asumir la totalidad de la operación pero difícilmente estaría dispuesto a comprometerse con proyectos 68

Alfredo M. Garay / Acerca de la gestión de proyectos urbanos...

de pequeña escala (como la de cada edificio). Planteaban así mismo dudas respecto de las garantías que daría el Estado a cada uno de los inversores, sobre todo respecto de su capacidad de incidir sobre la calidad de los proyectos en los predios adyacentes.

La experiencia nos demostró que para establecer una relación adecuada con desarrolladores de diferente escala, la Corporación debía comprender su rol de productor de suelo y por lo tanto de comercializador mayorista, promoviendo la participación y distribuyendo el juego de los inversores minoristas. La definición del tipo de actividad, de intensidad de construcción o de morfología, debería ser la base para convocar emprendimientos diferentes, pero a la vez debía garantizarse una subdivisión parcelaria que permitiera ampliar lo más posible el número de posibles interlocutores.

La experiencia internacional nos demostraba que en los diferentes países donde habían sido instrumentados proyectos de este tipo aparecían casi siempre los mismos desarrolladores. Frente a los primeros signos de una globalización incipiente10 enfrentamos la necesidad de estudiar otras experiencias, de hablar con sus protagonistas, de comprender sus decisiones.

Cotejando experiencias fortalecimos la hipótesis de la Corporación como comercializador mayorista, que si bien acotaba nuestro campo de actuación lo volvía mucho más concreto. Basados en este supuesto pudimos definir por dónde comenzaría a venderse la tierra, priorizar terrenos que no eran los mejor ubicados, promover el desarrollo de partes atractivas del programa (aquellas con mayor demanda) en predios que induzcan el mejoramiento de zonas deterioradas (la zona sur del proyecto) y fijar tiempos para la realización de las edificaciones, evitando que inversores especulativos se posicionen sobre parcelas que mantendrían baldías. Resulta evidente observar que estos criterios no reflejan en todos los casos el comportamiento del mercado pero garantizan que el proyecto se inscriba dentro de la política urbana que dio origen a este proyecto.

Como productor de suelo urbanizado la Corporación asumía el compromiso de construir en tiempo y forma las infraestructuras, basado en una cuidadosa programación del flujo de caja que garantizara el financiamiento de las obras. Debía lograr la credibilidad de los futuros inversores, que confiarían en que la Corporación invertiría los anticipos de las primeras ventas para financiar la construcción de las infraestructuras.

Por último, la figura de un comercializador mayorista, imponía la necesidad de identificar y caracterizar correctamente a sus posibles interlocutores.

La experiencia de la ciudad señalaba que hasta ese momento no habían sido desarrollados emprendimientos con una inversión superior a los 30 millones de dólares, que las torres de oficinas que se construían con cierta frecuencia (dos por año, según 10/ Cabe señalar que en esos años el fenómeno de la globalización no constituía aún un tema importante en el debate ni en la bibliografía sobre problemática urbana. Más bien se tendía a destacar el predominio de los grupos económicos que, en connivencia con el Estado, habían experimentado un meteórico desarrollo du-

rante los años del proceso militar.

Frente a la denominada “patria contratista” costosa e ineficiente, las empresas internacionales eran presentadas por los medios de prensa como la expresión de mayor racionalidad y eficacia.

69

Urbana 37/ 2005

las investigaciones de mercado) suponían una inversión de alrededor de 10 millones, y que el grueso de las construcciones (edificios de vivienda dentro de la trama urbana) resultaban de una inversión de entre tres y cinco millones.

No era por lo tanto creíble que un único gran grupo económico fuera a desarrollar la totalidad del proyecto. Tampoco que varios estuvieran dispuestos a compartir diferentes partes de un único emprendimiento. Todo indicaba que era más racional confiar en el dinamismo de empresarios más pequeños, y por lo tanto que un desarrollador mayorista (en este caso el Estado) asuma el rol de distribuidor del juego, asignando a los diferentes “jugadores”, según su escala o sesgo particular, un espacio donde desarrollar sus productos.

Si bien en términos teóricos resulta evidente que la sumatoria de estas inversiones pequeñas era más eficaz, resultaba difícil en ese momento convocar a un proyecto liderado por el Estado cuando el discurso general11 coincidía en el desprestigio de los organismos públicos y la necesidad de transferir funciones al sector privado.

Volviendo a puntualizar elementos a tener en cuenta, me interesa destacar la necesidad de llevar en paralelo varias líneas de acción: Una se vincula al desarrollo técnico de la propuesta, tanto en lo referido a las dimensiones proyectuales (imagen, paisaje, etc.) como a las tecnológicas (redes de infraestructura, vialidad, transportes) resolviendo de manera concreta cómo será la relación con la ciudad en cuestiones como la provisión y distribución de agua energía, gas, los efectos sobre el tránsito y el sistema de transportes, el manejo de efluentes y otro tipo de residuos, entre otros.

Una segunda dimensión se refiere al vínculo que es necesario establecer con los posibles inversores, desarrollando una adecuada tipificación de productos, modalidades de venta y traspaso del dominio, forma y condiciones de crédito, mecanismos de comunicación, etc.

Una tercera línea debe analizar el plan financiero. Poner en línea ingresos por ventas y desembolsos por obras, identificando necesidades y posibilidades de financiamiento, hasta conformar alternativas de flujo de caja que permitan cumplir con los compromisos financieros del proyecto.

La conformación de un plan maestro (como documento técnico) de un plan de comercialización y de un plan financiero, suponen mutuas determinaciones, que finalmente permiten visualizar el desarrollo de un proyecto en etapas, y por lo tanto ajustar la mirada en el desarrollo de una primera etapa.

UNA CARTA DE NAVEGACIÓN La idea central era para nosotros sostener una estrategia tendiente a reactivar el centro de la ciudad a través de una intervención de urbanismo. La pregunta era hasta dónde estábamos dispuestos a flexibilizar nuestra propuesta para sumar voluntades, abiertos de espíritu para incorporar los puntos de vista de nuestros interlocutores.

70

11/ Al hablar de discurso general me refiero al que construía la prensa (interesada en ese entonces en impulsar los procesos de privatización, especialmente de los medios de prensa –televisión y radio– que hasta ese entonces controlaba el Estado): el tema se había visto reflejado en el discurso electoral de los partidos políti-

cos, y por lo tanto en las primeras acciones del gobierno del presidente Menem.

Alfredo M. Garay / Acerca de la gestión de proyectos urbanos...

Necesitábamos que un amplio consenso adhiriera a la idea de concentrar inversiones sobre ese lugar, en el marco de un emprendimiento público que permitiera la concreción de objetivos políticos y sociales. Debíamos además lograrlo sin afectar recursos del Estado.

Nuestra idea de plan distaba a esta altura mucho de los supuestos de la Carta de Atenas. Distaba mucho incluso de los planes de la década de los sesenta que, siguiendo la imagen de Francisco Liernur, eran concebidos como esa madre de todas las soluciones por la cual todos los hechos sociales políticos y económicos podían y debían ser sintetizados en una sala de botones, para desde allí y sólo desde allí dar origen a las respuestas correctas para todo, desde la cosecha de papas hasta la forma de los ceniceros.

Seguíamos a otro tipo de autores mas recientes como Carlos Matu12 que concibe el planeamiento como una alteración deliberada de un sistema de fuerzas cuyas respuestas puede orientarse hacia el cumplimiento de objetivos conscientemente elegidos.

Poner un primer proyecto sobre la mesa constituía un elemento desequilibrante, capaz de generar la energía necesaria para liberar un sistema de decisiones de la envergadura de ese emprendimiento. Siguiendo al mismo autor entendíamos que la trayectoria para alcanzar esos objetivos depende de ajustes posibles y sucesivos en el comportamiento de ese sistema de fuerzas.

Cualquiera que haya atravesado la experiencia de participar de un gobierno local sabe que está sujeto a un sistema de equilibrios y desequilibrios, donde la toma de decisiones y su formalización institucional, debe atravesar una maquinaria que procesa relaciones de fuerza.

Una buena idea para la ciudad no logra instalarse si no es percibida como un asunto central (un hito) que debe ser percibido por el Alcalde como un producto político interesante.

LA DISCUSIÓN PÚBLICA DEL PROYECTO La firma del decreto presidencial fue el disparador de la discusión, un elemento movilizador suficientemente fuerte como para que aparecieran los verdaderos implicados, los que consideraban que tenían algo que perder como consecuencia del rumbo que tomaba esta iniciativa. Paradójicamente, con el mismo nivel de generalidad poco a poco se fueron desvinculando aquellos sectores que considerábamos que tenían algo que ganar. De modo que el desarrollo del debate nos dejaba con una cierta sensación de indefinición que dista mucho del entusiasmo con que, pensábamos, la sociedad iba a recibir este proyecto.

Los primeros en opinar fueron los operadores portuarios, reivindicando la utilidad de los diques como área de apoyo. Fue una buena oportunidad para iniciar una rueda de reuniones a través de las cuales fui comprometiendo a la ciudad con el problema de la modernización del puerto operativo (Puerto Nuevo).

12/ Carlos, Matus (1981) Estrategia y Plan. Siglo XXI Editores, México D.F.

71

Urbana 37/ 2005

Como resultado de esta negociación estos empresarios lograron que el municipio fuera su principal aliado en la transformación de la operatoria portuaria, hasta el punto que la ciudad hizo lobby para que la cámara de diputados impulsara una ley que transfería el manejo de los puertos del gobierno federal a los gobiernos locales (provinciales o municipales)13.

Un segundo grupo consideró que la totalidad de estas tierras debía ser afectada como parque, argumentando que la ciudad no cumple con ciertos estándares internacionales que definen una superficie de 7 metros cuadrados de área verde por habitante (porcentaje que no se verifica en el centro de Buenos Aires).

Resulta difícil sostener la discusión cuando está planteada en estos términos, porque obviamente nadie puede oponerse a quien reivindica la habilitación de un nuevo parque; quizás el debate se vuelve más complejo cuando incluye cuánto cuesta, quién y cómo ha de financiar esta operación. La ciudad ha atravesado varias veces por esta experiencia, y fueron varios los políticos que cortaron de cuajo el debate optando por un atajo demagógico, existiendo una cantidad de predios afectados y parques pintados de verde en todos los mapas, pero en la realidad nunca lograron ser algo más que un terreno baldío.

El tercer sector que se hizo presente14 fue el de los desarrolladores inmobiliarios internacionales.

Debo confesar que, frente a la audacia que había implicado la creación de la Corporación en medio de una crisis tan profunda, la llegada de grandes inversores de reconocida trayectoria internacional, que viajaban especialmente a Buenos Aires para hablar sobre Puerto Madero, nos llenaba de expectativa: contradiciendo el desdén con que se manifestaban los empresarios locales la aparición de estos personajes era la confirmación de la existencia de un verdadero interés por el proyecto.

Como ya mencioné, el primero en llegar fue Donald Trump, que apareció con tono beligerante. De la mano de un arquitecto local (el principal constructor de centros comerciales) nos hizo saber de su llegada por una nota en la prensa, en la que exponía planos y perspectivas de su proyecto para urbanizar Puerto Madero.

No pidió reunirse con el directorio de la Corporación, ni con el Intendente Municipal, sino con el Presidente de la República con quien mantuvo una reunión de trabajo.

Por suerte la información de la que disponía el Presidente no era suficiente para formalizar un acuerdo. Muy impresionado por el despliegue que rodeaba al personaje, el Presidente le propuso que se reuniera con nosotros para tratar el tema en profundidad.

72

13/ Paradójicamente cuando se sancionó la ley que transfiere los puertos a las provincias el ministro de Economía vetó el artículo que transfería el Puerto de Buenos Aires al gobierno de la ciudad.

14/ En realidad no se lo debería considerar como un sector porque se trató más bien de varios operadores autónomos.

Alfredo M. Garay / Acerca de la gestión de proyectos urbanos...

A medida que los anuncios tomaron estado público un cuarto sector se hizo presente. Quizás por la necesidad de convertir cada propuesta en un debate, los medios de prensa estaban particularmente receptivos a las opiniones que se opusieran al proyecto.

El presidente de la Sociedad Central de Arquitectos (SCA) se sumó rápidamente a la crítica, abriendo una línea de debates dentro de la institución sobre las características del proyecto. En el editorial del número 149 de la revista de la SCA advierte sobre la importancia de este proyecto, considerando “que está en juego no ya una conquista sectorial, sino el acceso irrestricto a la propiedad pública, la preservación de áreas verdes imprescindibles para la higiene ambiental, el mantenimiento de los espacios abiertos para la recreación y el esparcimiento de los habitantes de Buenos Aires, la intangibilidad de patrimonios arquitectónicos y urbanísticos.

Agregando que la escala de los temas en cuestión es de tal magnitud que cualquier decisión sobre ellos produce impactos a escala regional”, y concluye: “defender estos principios será tarea inmediata e irrenunciable, porque forma parte de las demandas de la población porteña que requiere de sus técnicos asesoramiento y opinión”.

El 25 de julio de 1990 fueron presentados en la SCA los resultados del trabajo realizado en forma conjunta por el equipo de urbanistas catalanes y los técnicos del gobierno municipal, y algunos días después una mesa redonda ampliaba el debate sobre la nueva urbanización.

Los panelistas coincidieron en la necesidad de priorizar la función de esparcimiento y recreación, cuestionando la idea de seguir concentrando actividades en el área céntrica, frente a lo cual reclamaban la formulación de un plan para la totalidad del área metropolitana.

Un segundo eje argumental se centró en la necesidad de llamar a un concurso, considerando que un tema de esta envergadura requería que toda la matrícula tuviera la oportunidad de desarrollar propuestas, considerando que los arquitectos nacionales tenían la capacidad suficiente para desarrollar un tema de estas dimensiones, por lo que no era necesario que el proyecto fuera desarrollado por un equipo catalán.

El tema requiere obviamente un análisis más pormenorizado, que dejaré para más adelante cuando analicemos el tema del concurso y la formulación final del master plan. Lo cierto es que a esta altura de los acontecimientos teníamos a nuestro favor un decreto presidencial que nos asignaba la propiedad del predio, un cierto conocimiento de cómo desarrollar el proyecto, bastante más información que los demás interlocutores, y un sistema de relaciones interesado en la idea. Contábamos además con un fuerte apoyo del Presidente y del Intendente de la ciudad, dos figuras principales de la política nacional. Nuestros recursos eran sumamente 73

Urbana 37/ 2005

escasos (no alcanzaban por ejemplo para financiar el montaje y funcionamiento de una oficina de la Corporación) pero contábamos con un grupo de arquitectos municipales y otros funcionarios públicos dispuestos a jugar a fondo frente a este desafío.

El debate de la Sociedad Central fue seguido de una lluvia de críticas de distinto origen promulgadas por el diario La Nación, que temía que esta urbanización privara a sus oficinas de la vista del río. En este contexto los miembros de Concejo Municipal vieron oportuno llevar el juego a su campo, aduciendo la necesidad de discutir el proyecto.

Por su lado, la SCA centraba su reivindicación en la necesidad de convocar a un concurso que permitiera proponer alternativas a los arquitectos nacionales.

Todo esto fue procesado en una mesa de negociación donde el intendente y el presidente de la SCA firmaron un acuerdo. De esta negociación me interesa rescatar cuatro puntos que fueron, a mi entender, clave para que haya podido desarrollarse este emprendimiento: 1. La Corporación y el Gobierno Municipal convocarían junto con la SCA a un concurso.

2. El concurso se referiría exclusivamente al sector Este del emprendimiento, aceptando que el sector Oeste (la fila de 16 docks) podía ser comercializado por la Corporación. La Corporación podría ir desarrollando una primera etapa de acuerdo con una normativa de preservación que se acordaría con la legislatura.

3. Las bases del concurso retomarían el programa y los criterios básicos del Plan Maestro, designando una comisión de 4 miembros (2 por la SCA y dos por la Corporación) para redactarlas.

4. Como resultado del concurso no habría un ganador, sino tres, comprometiéndose la Corporación a contratar a tres miembros de cada equipo ganador para que desarrollran junto con los técnicos de la Corporación el Plan Maestro definitivo.

Este acuerdo habilitó la posibilidad de comercializar los docks a corto plazo. Diluyó durante toda esta etapa el debate convirtiendo a los arquitectos en un aliado del proyecto. Quitó base de sustentación a la crítica de los concejales, que debían asumir que el proyecto entraba en una etapa participativa. Por último aisló a quienes reivindicaban cuestiones parciales, como los operadores portuarios a los que pude dirigirme con otras políticas (más importantes desde su interés sectorial).

Permitía así mismo avanzar en el desarrollo del proyecto evitando encarrilarlo dentro de las modalidades convencionales de contrato profesional y de obra pública.

Tuvo sin embargo como costo resignar el proyecto elaborado en convenio con el equipo español. Las críticas de los arquitectos locales no ahorraron ofensas, instalando un balance injusto respecto de su desempeño.

74

Alfredo M. Garay / Acerca de la gestión de proyectos urbanos...

Debo decir que fue un costo importante en la evolución de este conflicto, sé además que dejó un sabor amargo en sus miembros, sobre todo en Joan Busquets, que ha sido un hombre clave para el desarrollo de este proyecto.

EL PROYECTO URBANO Quizás queda para la reflexión que los proyectos urbanos no pueden ser considerados proyectos de autor, como en las obras de arquitectura, porque la pretensión de atribuírselos despierta recelos y suspicacias entre una cantidad de personas que intervinieron, y que con justa razón consideran que se trata de una construcción colectiva.

Frente a la perspectiva del concurso era una cuestión difícil de explicar a los arquitectos, sobre todo cuando la selección de un ganador lo vuelve difícilmente manejable por el comitente.

Personalmente temía que la aproximación de los arquitectos fuera la de una arquitectura de gran escala, no comprendiendo la complejidad de la operación, en tanto geometría adecuada para la localización de productos. Temía así mismo que en la formulación de las bases prevaleciera un pensamiento anticuado respecto de la definición del programa y la rigidez del Zonning.

Igualmente temía que los criterios de composición no dieran cuenta del flujo de caja, repitiendo la experiencia de algunos famosos concursos que obligaron al Estado a realizar obras sumamente costosas. Temía, por último, que el tiempo de preparación consumiera el tiempo político que tenía para presentar resultados, entendiendo que los resultados no podían ser perspectivas ni maquetas, sino construcciones concretas que demostraran la eficacia de un modus operandi.

En lo concreto, la convocatoria del concurso habilitaba a la Corporación a realizar las primeras operaciones; a esa altura este acuerdo nos permitía poner en funcionamiento un instrumento que, como la bicicleta, se mantiene en equilibrio más fácilmente cuando está en movimiento.

Permítanme nuevamente destacar algunas cuestiones importantes para tener en cuenta cuando se quiere implementar una operación de urbanismo.

La construcción de acuerdos que garanticen la viabilidad del proyecto implica ir agregando actores sociales hasta conformar una mayoría consistente. La posibilidad de alcanzar un consenso suele demandar un tiempo precioso (costos de oportunidad) tanto en términos políticos como económicos. La gestión de un Alcalde se convalida con la acción y no es bueno que una intervención de este tipo no alcance a realizar al menos una primera etapa. En algunos casos, otras acciones permiten a un Alcalde repetir su mandato, y por lo tanto a continuar con un proyecto. Sin embargo, el problema de esas grandes intervenciones es como encauzarlas, para que un eventual cambio de autoridades no implique la interrupción del emprendimiento.

75

Urbana 37/ 2005

El inicio de las operaciones es sin dudas el momento de máximo conflicto, en el que aquellos que se perjudican por la intervención se opondrán con mayor vehemencia, y en cambio, aquellos que se beneficiarán por la operación apoyarán tibiamente. Es la responsabilidad de quienes asumen el proyecto navegar el conflicto con inteligencia.

Cuando se habla de la necesidad de desarrollar un planeamiento estratégico, queda claro que intervenir sobre la realidad es desequilibrar un campo de fuerzas, y que el secreto es poder reconstruir un sistema de equilibrios en base a un proyecto.

Inicio de la etapa operativa: las primeras ventas No teníamos otro termómetro para medir el interés de los inversores que el contacto personal con algunos referentes. Todavía hoy siento angustia al recordar una reunión, donde el principal inversor de la ciudad y el mayor comercializador de locales trataban de explicarme que Puerto Madero no iba a funcionar porque su escala era demasiado grande. Que los inversores no se iban a arriesgar porque ninguno quería correr el riesgo de ser pionero.

Afortunadamente el anuncio de la licitación de un primer paquete de cinco galpones despertó el interés de los inversores que hicieron sentir la presión de su respectivos lobbies.

La presencia de un inversor internacional que aceptaba las reglas de juego, como el ya mencionado Raymond, fortalecía las expectativas locales.

De acuerdo con nuestros criterios de tasación, cada dock en el estado en que se encontraba podría valer alrededor de US$600.000.

En función de su potencialidad, pudiendo construir 10.000m2, ese valor podría incrementarse hasta US$1.500.00015.

En un momento en el que todas las operaciones se realizaban al contado, para poder competir la Corporación ofreció financiamiento, vinculando el avance de las cuotas con la concreción de las infraestructuras programadas.

Se tuvo como criterio no vender todos los edificios en block, advirtiendo a los interesados que no podrían acceder a más de dos unidades.

Al no definir el programa ni los usos a los que serían afectadas las diferentes unidades, se corría el riesgo de perder el control del mix que conformaría el conjunto de las unidades. Temíamos por la calidad arquitectónica de las propuestas y por la posibilidad de que los oferentes no realizasen los trabajos previstos, desarrollando maniobras especulativas que demorasen la realización del proyecto.

76

15/ La incidencia (costo por metro cuadrado posible de construir) era en ese momento en la ciudad de US$150.

Alfredo M. Garay / Acerca de la gestión de proyectos urbanos...

Para responder a estas posibles debilidades se implementó un mecanismo licitatorio a dos vueltas.

Un primer sobre contenía el proyecto arquitectónico, el programa, y el volumen de inversión desagregado como programa de obra. Debía además incluir una evaluación de factibilidad, los antecedentes del inversor y una garantía bancaria de las inversiones. Con estos elementos de juicio la Corporación podía evaluar cuáles propuestas reunían las condiciones de credibilidad, adecuación o conveniencia en función de los objetivos generales del proyecto. Sólo aquellas que superaban esa primera evaluación estaban en condiciones para el análisis del segundo sobre, donde figuraba el valor que pagarían por el inmueble.

Cabe aquí hacer una reflexión sobre la particularidad de este mecanismo licitatorio, considerando que por tratarse de una sociedad anónima, la Corporación no necesitaba atenerse a este mecanismo de subasta. Sin embargo el carácter público de la empresa requería de la transparencia en las transacciones, implementando cada una de estas subastas en el marco de importantes operaciones de prensa.

La apertura del sobre dos del primer paquete de galpones confirmó el interés de los empresarios por este proyecto. El valor ofrecido por el primer galpón rondó los US$6 millones (cuatro veces lo esperado), acotándose esta cifra hasta un valor de tres que fue el promedio de las ventas posteriores.

Las cuentas que hacía un inversor consideraban un costo de obra de alrededor de diez millones, esperando vender al finalizar las obras en un valor de US$2.000 dólares el metro. Veinte millones contra trece señalaban una operación rentable, a la que se animaban en ese momento fundacional un grupo de empresarios más pequeños, pero también más audaces. Es necesario destacar que en la actualidad el metro cuadrado de dock ronda los cuatro mil dólares, crecimiento que tiene que ver con la asimilación como parte del valor del prestigio del proyecto.

Algunos cuestionan en la actualidad por qué la Corporación no cobró un porcentaje mayor de estos dividendos. Con cierta distancia creo realista considerar que esos valores fueron razonables, sobre todo si se considera que para alcanzarlos debieron encadenarse varios inversores que corrieron riesgos. Creo oportuno señalar que es justamente este encadenamiento de actores, convocados en torno a un proyecto, el que permite desplegar una intervención de gran escala.

Nuevamente me interesa destacar del relato otros elementos útiles para quienes tienen la responsabilidad de montar una intervención de urbanismo, como la posibilidad de ir incorporando otro tipo de instrumentos.

77

Urbana 37/ 2005

Si bien este sector de la ciudad tenía una normativa urbana (semejante a las del centro de la ciudad), en el marco de las condiciones en que se desarrollaba el proyecto nos propusimos no alterarlas. Por el contrario, nos interesó incorporar algunas particularidades en los mecanismos licitatorios implementados para la venta de los docks, que nos permitieron garantizar el control de cuestiones como la calidad de los proyectos, el tipo de usos a los que iban a ser afectados, las restricciones al uso de la publicidad, uso de toldos y construcciones livianas, expansión sobre el espacio público, etc., que eran esenciales para garantizar la calidad del emprendimiento. Nos permitieron así mismo establecer condiciones al monto de la inversión, tiempo de obra y condiciones de escrituración que evitaran que alguno de los adjudicatarios se sentara a esperar que los vecinos valorizasen su tierra. Permitía así mismo ir manejando el mix de actividades que se irían instalando, lo que nos daba la posibilidad de modelar el evento urbano que se iba produciendo.

De modo que al concebir una operación pueden considerarse otros instrumentos que si bien no tienen la contundencia de la normativa urbana, pueden incidir positivamente en el logro de determinados objetivos del proyecto. La innovación en el modelo de gestión no depende solamente de la naturaleza de la entidad responsable de implementar el proyecto, depende también de los instrumentos que utiliza y de la cantidad de cuestiones que ha decidido supervisar porque las considera importantes para el éxito del emprendimiento.

Acostumbrarse al uso Cuando se vendió el último galpón se habían remedado 160.000 metros cuadrados, nunca antes en la historia de la ciudad se había producido una intervención tan grande. Paradójicamente era sólo el 10% de la operación, lo que la SCA había aceptado dejar fuera del concurso y que la sociedad reconocía como el proyecto de Puerto Madero.

A medida que se terminaban las obras, y sobre todo cuando se terminaban los espacios públicos, iba cada vez más gente a conocer los nuevos lugares.

El conflicto del que escucharon hablar se transformaba en asombro, en autoestima, en demostración de que es posible cambiar las condiciones del escenario urbano.

Preguntando cómo antes no se había percibido aquel lugar, Puerto Madero asombraba a los visitantes, existiendo casi siempre alguno que explicaba a los demás los avances o el futuro del proyecto.

Quizás la paradoja más notable al terminar el siglo fue el número especial del diario La Nación (el mismo que dedicó numerosos comentarios editoriales a criticar el proyecto) que presentaba en tapa la foto de Puerto Madero bajo el título “la nueva postal de Buenos Aires”.

78

Alfredo M. Garay / Acerca de la gestión de proyectos urbanos...

Contemporáneamente con las primeras concreciones se fue desarrollando el concurso de ideas que tuvo tanto en número como en calidad de participantes un éxito mayor que el esperado.

La conformación del jurado ofrecía un espectro mucho más amplio. Motivados por la trascendencia del tema y la cantidad y calidad de las propuestas encaró el trabajo con mucho entusiasmo. Un tema central de discusión giraba en torno a la continuidad o ruptura respecto del resto de la trama urbana. Una respuesta obvia era la prolongación del damero, desplegando una alfombra obediente a las determinaciones de las Leyes de Indias. Sin embargo, la geometría de los diques que se interpone entre el centro y la nueva pieza impide la prolongación de los ejes principales sobre los puentes respetando el ritmo de una avenida cada cuatro calles.

Hubo en el concurso dos proyectos que coincidieron en un mismo partido: desarrollar una franja de tejido ortogonal pero con una manzana diferente (rectangular en lugar de cuadrada) subdividida en parcelas, sobre la que implantaba edificios de ocho pisos con fachada corrida y centro de manzana. Una estructura de calles vitales con edificios con plantas bajas comerciales, recreando el clima de los barrios más interesantes de las áreas densas del tejido urbano.

Una segunda cuestión se refería a la localización de los edificios en torre y sus efectos sobre la conformación del escenario urbano.

La posibilidad de elegir tres ganadores liberaba al jurado de la necesidad de elegir un proyecto integral, evaluando más bien el nivel de comprensión del problema demostrado por cada equipo, ciertas calidades en el tratamiento de los espacios, pudiendo también valorar otros aportes importantes en el momento de conformar un equipo para elaborar un master plan.

La experiencia confirmó que la opción había sido correcta: no nos interesaba tener un proyecto ganador, del que debíamos asumir sus virtudes pero también sus defectos; teníamos en cambio un criterio general por el cual optar después de analizar mas de 100 alternativas y teníamos además un conjunto de personas que a través de sus proyectos habían demostrado comprender determinadas cuestiones.

La evolución posterior (1992-2001) Cuando en 1992 no tenía más condiciones políticas para permanecer al frente de la Secretaría de Planeamiento y renuncié al directorio de la Corporación, el emprendimiento estaba claramente encaminado.

La mayor parte de los antiguos docks habían sido comercializados, avanzaban las obras de construcción, incluyendo los trabajos comprometidos por la Corporación (el espacio público y las infraestructuras). Se había garantizado la preservación patrimonial y 79

Urbana 37/ 2005

las remodelaciones eran de buena arquitectura. Se desplegaba una intensa actividad comercial (sesgada hacia los restaurantes) y el lugar era valorado por miles de visitantes que lo asumían como un nuevo paseo urbano.

Se había convocado el concurso y los arquitectos habían confeccionado un Plan Maestro.

Habíamos logrado avanzar, negociando con diferentes interlocutores, sin necesidad de cambios normativos que hubieran demorado largos períodos de discusión en la legislatura.

Se había consolidado una empresa responsable del desarrollo del proyecto, que contaba con recursos genuinos producidos por las primeras ventas. El flujo de caja garantizaba el apoyo logístico, técnico y administrativo del proyecto.

Habíamos logrado neutralizar los embates de los principales grupos económicos, que en el contexto de la fragilidad económica general aceptaban esta nueva modalidad de gestión del Estado. Manejábamos la conflictualidad interna de la institución y, por lo tanto, la existencia de disputas por el poder entre fracciones del Estado, entre grupos técnico-disciplinares, o entre antiguos y nuevos fruto de los roces que produce la cotidianidad o como resultado de la acción de lobbies políticos o empresariales.

El master plan proponía una subdivisión parcelaria que habilitaba una segunda etapa de comercialización, y estaban montados los mecanismos de venta y contratación que garantizaban la consistencia jurídica e institucional de la Corporación.

Por último en el presupuesto municipal había logrado crear una cuenta especial16 destinada a recibir los fondos que giraba la Corporación, evitando que estos fondos pasasen a “rentas generales” y se diluyeran en el gasto corriente de la Municipalidad.

De acuerdo con lo previsto, el proyecto siguió con paso firme a pesar de que se sucedieron profundos cambios políticos. En 1992 renunció el Intendente de la ciudad en medio de una profunda crisis. En esos años Puerto Madero permaneció al margen de las crisis, siendo actualmente reconocida esta intervención como la obra más importante de su gobierno.

Desde entonces, las autoridades municipales cambiaron cinco veces, siendo jefes de gobierno los señores Bower, Domínguez, De la Rúa, Olivera e Ibarra (los tres últimos después del cambio constitucional no fueron designados por el Presidente sino electos por la ciudadanía), y las autoridades nacionales cambiaron en el año 2000. Esto supuso que durante períodos más o menos prolongados coincidieran en el directorio de la Corporación funcionarios de diferentes partidos políticos.

La mayor parte de las políticas que formaban parte del rescate del centro fueron abandonadas por los sucesivos alcaldes: fue 80

16/ Se denominaba Fondo de consolidación urbana: contaba con fondos provenientes de la venta de inmuebles innecesarios y de la implementación de operaciones de urbanismo como la de la Corporación Puerto Madero.

Los fondos se destinaban a financiar la compra de inmuebles necesarios, operaciones de reforma

urbana y programas de vivienda social (regularización de villas y remodelación de conventillos).

Alfredo M. Garay / Acerca de la gestión de proyectos urbanos...

particularmente significativo el caso de la rehabilitación de conventillos, que terminadas las obras de la manzana de San Francisco –que daba vivienda a 200 familias– no fueron inauguradas por ninguno de los intendentes posteriores.

Puerto Madero se había instalado como una operación prestigiosa, y a los funcionarios les gustaba quedar vinculados con sus resultados. Los empresarios manifestaban interés por las nuevas fracciones, consolidando un flujo de nuevos inversores internacionales. Los miembros del directorio formaban parte destacada de la vida social y de la cotidianidad de los empresarios locales, siendo frecuentes sus presentaciones en prestigiosos foros internacionales.

La Corporación iba creciendo en personal y logística, incrementando sus gastos de publicidad y representación. Continuó vendiendo tierras respetando los procedimientos licitatorios originarios, hasta que en 1997 el nuevo directorio consideró innecesario exigir proyecto y garantía del plazo de realización de cada emprendimiento. Las ventas de tierra se convirtieron por lo tanto en un remate de tierras al mejor postor y determinó una notable caída de la calidad de los proyectos, que si bien siguieron siendo realizados por los principales arquitectos locales, quedaron a merced de las condiciones de los inversores.

Con un apoyo legislativo más claro las autoridades electas llevaron la discusión del Plan Maestro al cuerpo legislativo, paso que a esa altura era un requerimiento formal que no suscitó ningún nuevo aporte ni debate participativo. Fue sin embargo la oportunidad de introducir cambios en los parámetros vigentes, accediendo a la demanda de mayor altura en los racimos de torres y aceptando en las “manzanas palazzo” la tipología de edificios de perímetro libre.

Durante esta etapa, donde predominó la administración, fueron sacados a concurso y construidos gran parte de los espacios públicos, incluyendo la Costanera Sur que no estaba prevista entre las inversiones originales del proyecto17.

Debemos admitir que algunos de los parámetros morfológicos propuestos por el Plan Maestro presentaron problemas.

En primer lugar hubo una fuerte resistencia a aceptar que (exceptuando las torres) los edificios mantuvieran el lenguaje ladrillero de los antiguos docks. Por el contrario, la mayor parte de los arquitectos optaron por diferenciarse radicalmente de ese lenguaje utilizando aluminio o courtain wall.

La voluntad de garantizar la coherencia formal de los edificios palazzo llevó a los autores del Plan Maestro a definir sólo normas de tejido (tangentes, alturas máximas, mansardas y líneas de cornisa fijas) desestimando el FOT (relación entre superficie del terreno y superficie construíble). Los propietarios interesados en saturar la capacidad constructiva18 exigieron a los arquitectos ceñirse a la morfología señalada. El resultado fue desalentador. Los edificios quedaron inflados contra la envolvente, perdiendo 17/ El equipo ganador del concurso estaba integrado por los arquitectos Joselevich, Novoa, Magariños, Sebastián, Vila y el autor de esta nota. Las obras comenzaron en l998, obteniendo los autores el Premio Bienal de Arquitectura por los resultados de la primera fase (Costanera Sur).

18/ Considerando que el costo del terreno debía pro-ratearse por la cantidad de metros construíbles.

81

Urbana 37/ 2005

toda posibilidad de diferenciar planos, volúmenes o espacios de transición en el tratamiento de fachadas.

Debe a esto agregarse que el optimismo vendedor posterior a 1997 desestimó la posibilidad de subdivisión parcelaria, vendiendo en bloque cada manzana. La combinación de ambas condiciones dio como resultado una arquitectura sin gracia, un edificio por manzana cuya imagen se aproxima peligrosamente a las tipologías obvias de algunos conjuntos de vivienda social.

En el marco de estas condiciones queda como enseñanza el interés por mantener los mecanismos que garantizan la escala de los emprendimientos (y por lo tanto las características de los empresarios y sus potenciales clientes), la “mixidad” de usuarios y de usos (para garantizar la integración social y la animación de la calle y del barrio) y por implementar mecanismos de control de la calidad arquitectónica de los proyectos.

En 1998, cuando ingresaron las autoridades electas del gobierno de la ciudad, temimos seriamente por la continuidad del proyecto. Habiendo sido protagonistas de la oposición en la legislatura local, una de las primeras declaraciones del Secretario de Obras Públicas (Nicolás Gallo) proponía la venta de la parte del paquete accionario perteneciente al Gobierno de la Ciudad.

Confieso que en el momento seguí la propuesta con interés, porque objetivamente había un sector del empresariado interesado en adquirirla y continuar el proyecto.

Puesto a evaluar ventajas y desventajas de esa alternativa, tuve que reconocer que a esa altura del desarrollo del proyecto la incorporación de un grupo de empresarios en el directorio de la CAPMSA podía resultar positiva.

La experiencia indicaba que para dirigir esa empresa de propiedad estatal las autoridades recurrían a los cuadros del sistema político, siendo los candidatos, en general, figuras preponderantes relegadas de los cargos legislativos a las que se designaba en el directorio como una suerte de compensación (premio consuelo).

En estas condiciones, los miembros del directorio estaban más interesados por la asignación de los quioscos y los puestos de flores que por los resultados de la empresa, insertos en una carrera donde los méritos para ascender son de naturaleza política y no económica.

Si bien en un momento inicial interesaba que la empresa fuera estatal para cumplir con los objetivos políticos del emprendimiento, puede considerarse que una vez encauzado, los resultados económicos (eficiencia desembolsos) son importantes, convirtiéndose19 en objetivos políticos.

82

19/ Si se tiene en cuenta que los recursos producidos por la corporación subsidian otras obras que tienen dificultad para obtener financiamiento.

Alfredo M. Garay / Acerca de la gestión de proyectos urbanos...

En la actualidad se puede considerar que es esta una asignatura pendiente, a mi entender de enorme importancia, porque define en gran medida la legitimidad de la operación. Recordando que desde las primeras estimaciones el flujo de caja comenzaba a equilibrarse después del quinto año, desde esa fecha la Corporación debió girar recursos al Gobierno Nacional y al Gobierno de la Ciudad. En los hechos estos giros se han ido demorando, existiendo la tendencia a reemplazarlos por montos de obra. La cuenta especial abierta en el municipio fue abandonada en los presupuestos desde 1994, y lo que queda por cobrar difícilmente cubra los comprometidos 100 millones de dólares.

La crisis del año 2001 asestó un golpe difícil de superar. Considerando que la mayor parte de las ventas habían sido realizadas en dólares o en pesos convertibles (1 a 1 con el dólar) las nuevas medidas económicas fijaban para este tipo de operaciones un tipo de cambio igual a 1,6, cuando las operaciones reales fijaban el cambio a tres pesos por dólar.

La Corporación dividió su cartera entre los empresarios que se presentaban a saldar la deuda (convertida en la mitad), y los que apuntaban a instalarse como cartera incobrable.

En la actualidad la Corporación enfrenta el dilema de su propia extinción. Habiendo cumplido la mayor parte de las tareas que le dieron origen resiste vehemente la hipótesis de su disolución.

Es verdad que ha constituido un instrumento muy útil para poner en valor inmuebles desafectados de propiedad pública, produciendo intervenciones de urbanismo con relativa eficacia. Presenta sin embargo como saldo de su propia experiencia signos de obesidad, cansancio e ineficiencia.

Se sabe portadora de un know how valioso y seguramente transferible, útil para la ejecución de otros proyectos urbanos. Queda frente a esto abierta una oportunidad y una pregunta: ¿debe apuntarse a la permanencia de esta institución, perfeccionado su capacidad en la ejecución de nuevos proyectos de urbanismo, o por el contrario debe ponerse el eje en cada proyecto y desarrollar una unidad ejecutora adecuada para responder a sus propias determinaciones?

A MODO DE CONCLUSIÓN Muchos son los elementos que valdría la pena evaluar para extraer una conclusión.

En un trabajo de tesis de reciente publicación20 señalan que Puerto Madero constituye un punto de inflexión para el urbanismo de la Ciudad de Buenos Aires. Las posibilidades y los límites de una manera de operar aparecen allí materializadas.

20/ Investigación realizada por Graciela Novoa y Marta Aguilar para la Facultad de Arquitectura de la Universidad de Buenos Aires.

83

Urbana 37/ 2005

El montaje de la operación deja sin lugar a dudas profundas enseñanzas. La primera, la posibilidad de encarar intervenciones de gran escala. Permite así mismo entrever la complejidad de los mecanismos de gestión, sobre todo a la hora de articular recursos y voluntades suficientes para volver viable una operación.

Demuestra la viabilidad de guardar cierta independencia de los objetivos de poderosos grupos empresarios, y la posibilidad de incorporar objetivos de naturaleza política sin poner en riesgo la factibilidad de la intervención.

Los aportes al desarrollo económico presentan cifras consistentes, tanto en los números de la construcción (más de 800.000 metros cuadrados de obra ya realizada) como del empleo (más de 20.000 puestos de trabajo).

Las ventas calculadas en 150 millones de dólares, habían superado antes de la crisis del 2001 los US$230 millones, como consecuencia del incremento del valor que había alcanzado la tierra en relación con las estimaciones realizadas con base en los valores iniciales.

Si bien hasta el presente la Corporación no transfirió dividendos en dinero (sí en volúmenes de obra pública) ni al Gobierno Nacional ni al Gobierno de la Ciudad, tiene aún montos significativos de valores al cobro en su cartera de deudores. Puede igualmente afirmarse que no requirió en ningún momento de su ejecución acudir a créditos especiales o a aportes provenientes del erario público, para completar en tiempo y forma sus compromisos de obra.

Los cambios que introdujo en la ciudad son por demás significativos. En primer lugar porque alteró absolutamente las tendencias de inversión vigentes a finales de 1989, convirtiéndose en el recinto donde se concentraron las inversiones más significativas de la década de los noventa.

Esto quizás connotó al proyecto con los contenidos de la política económica neoliberal que caracterizó a la década, frente a lo que corresponde hacer una salvedad: si la política dominante eran las privatizaciones, Puerto Madero marchaba al revés de la tendencia, porque privatizar hubiera sido transferirle la totalidad del proyecto a un gran operador internacional y no desarrollar una empresa de propiedad pública que distribuyera inserciones entre pequeños y medianos emprendedores locales.

Queda sin embargo por considerar los efectos de un cierto corrimiento de actividades centrales que se produjo dentro del mismo centro y la aparición de áreas desvalorizadas. Como en el momento en que se formuló la propuesta, esta intervención debe formar parte de un conjunto de políticas de puesta en valor del centro.

84

Alfredo M. Garay / Acerca de la gestión de proyectos urbanos...

La política de puesta en valor de la Avenida de Mayo fue abandonada en 1993, anunciando en 1995 el nuevo Gobierno Municipal que se abocaría a la rehabilitación de la avenida Corrientes. Sin una estrategia clara ni un modelo de gestión, las obras se limitaron a un cambio de solados.

Desde 1993 no se habló más de las políticas destinadas a crear viviendas sociales, tampoco existen iniciativas para recuperar el carácter habitacional del centro. La normativa sancionada en 1992 no ha sido acompañada de un trabajo de catalogación e identificación de nuevas áreas de protección patrimonial. Limitado a la aplicación de la norma, y no expandiendo los límites de las áreas protegidas, el gobierno municipal no ha logrado impedir la demolición de edificios valiosos, ni promover intervenciones privadas en el tejido existente.

Puede concluirse que Puerto Madero ha sido un aporte positivo para el centro, mientras que el abandono de las otras políticas y sobre todo la ausencia de otras iniciativas que las sustituyan han sido en cambio muy negativos.

La paradoja es que la crítica tiende a centrarse sobre la acción, y rara vez se miden los efectos (y sobre todo los costos) de la inacción.

En estos últimos años me ha tocado participar en otras intervenciones de urbanismo de gran escala, y en todos los casos me vuelvo a encontrar con algunos temas recurrentes: el dominio del suelo, la geometría del trazado, la presión de los cuerpos legislativos, el debate entre actores involucrados y no involucrados, la necesidad de definir un modelo de gestión, la dificultad para caracterizar al mercado, lidiar con los arquitectos, poner en línea proyecto comercialización y financiamiento, motivar a un directorio que carece de audacia, hacer frente a la desconfianza de la gente, transformar especuladores en inversores, y desarrollar cartografías para navegar conflictos.

Después, como sucede en tantas obras de arquitectura, se puede experimentar la emoción de caminar esos espacios, escuchar cómo un vecino le explica a otros el proyecto, escuchar el comentario de los taxistas, o ver a los novios que eligen ese lugar para su foto de bodas.

Me interesa contar esta experiencia para que la conozcan otros, urbanistas, estudiantes, funcionarios, vecinos, que viven en realidades lejanas, muchas veces pobres como la mía. Quisiera darles ánimo para que se atrevan a pensar que es posible cambiar algunas cosas, sobre todo aquellas que la desidia hace que pasen a formar parte del paisaje.

Buenos Aires, enero de 2004.

85

Urbana 37/ 2005

86

Nota: Este artículo es el resultado de la ponencia del autor en el Curso de Ampliación de Conocimiento con acreditación al Doctorado en Urbanismo del Instituto de Urbanismo (FAU, UCV) denominado “Los grandes proyectos urbanos como instrumentos de planificación estratégica metropolitana” dictado en Caracas en enero 2004

AEROPUERTO INTERNACIONAL DE MÉXICO EN TEXCOCO: UN GRAN PROYECTO INCONCLUSO

SÍNTESIS Las metrópolis enfrentan grandes retos, entre los que destaca la generación de infraestructuras como una premisa fundamental para la competitividad económica y territorial. Dado el rápido crecimiento de las comunicaciones, el transporte aéreo y los servicios, el contar con un aeropuerto internacional moderno, competitivo y funcional, es un requisito indispensable para el posicionamiento global de toda gran metrópoli.

La Zona Metropolitana de la Ciudad de México es la concentración urbana más poblada e importante de la República Mexicana con alrededor de 18 millones de habitantes. Su Aeropuerto Internacional se encuentra prácticamente saturado, y se estima que para 2020 llegará a alrededor de 975 mil operaciones anuales.

Desde hace más de treinta años se inició la búsqueda de posibles soluciones al problema aeroportuario de la metrópoli, y después de haber realizado amplias consultas y estudios, el Gobierno Federal determinó, el 22 de octubre de 2001, que se construiría un nuevo Aeropuerto Internacional de México en la zona del ex lago de Texcoco, en el Estado de México, a 34 km. del centroide de la demanda.

Se trataba de un gran proyecto urbano, que impactaría la economía, la configuración urbana y el medio ambiente de

ARTÍCULOS

Jimena IRACHETA CAROLL

ABSTRACT Metropolises face great challenges, among which the generation of infrastructure stands out as a fundamental principle for economic and territorial competitiveness. In view of the rapid growth of communications, aerial transportation and services, having a modern, competitive and functional international airport is an indispensable requirement for the global positioning of every major metropolis.

Mexico City’s Metropolitan Zone is the most important and populated urban concentration in the Mexican Republic with a population of approximately 18 millions habitants. Its International Airport is practically saturated, and it is estimated that it will manage about 975 thousand operations annually in 2020.

More than 30 years ago, the search for possible solutions to the airport problem of the metropolis begun, and after extensive consultations and studies were made, the Federal Government determined, in October 22nd 2001, that a new Mexico’s International Airport would be built in the former lake of Texcoco area, in the State of Mexico, 34 km from the demand center.

It concerned a major urban project, which would impact the economy, the urban configuration and the environment of the 87

Palabras clave: Aeropuerto, Suelo, Gran proyecto urbano, Zona Metropolitana de la Ciudad de México Recibido: 03/2004 Aceptado: 08/2004

Key-words: Airport. Land. Big Urban Proyect.

Metropolitan zone of Mexico City

Urbana 37/ 2005

la gran metrópoli, pues contemplaba la construcción del aeropuerto en el contexto de un Plan Maestro, en el cual se considerarían proyectos de regulación hidráulica del Valle de México; inversiones en comunicaciones y transportes; ordenación del entorno urbano; consolidación e impulso de actividades económicas, entre otros aspectos.

Después de un largo proceso de tensiones sociales y negociaciones poco fructíferas, el gran proyecto del Aeropuerto Internacional de México en Texcoco fue cancelado, como consecuencia de confrontaciones de corte social y político que impidieron su construcción, bajo la restricción que se presentó al no poder adquirir el suelo.

El obstáculo principal para la consolidación del proyecto fue producto de la forma en que se gestionó el suelo, lo cual generó fuertes conflictos sociales.

88

metropolis, since it foreseen the construction of the airport within the framework of a Master Plan, in which hydraulic regulation projects for Mexico City’s Valley were taken into account; communications and transportation investments; urban environment arrangement; consolidation and impulse of economic activities, among other aspects.

After a long process of social tensions and slightly rewarding negotiations, Mexico City’s International Airport major project at Texcoco was cancelled, as a consequence of social and political confrontations that blocked its construction, under the restriction presented since the soil could no be acquired.

The main obstacle to achieve the project was product of the manner in which the soil was managed, which generated strong social conflicts.

Jimena IRACHETA CAROLL / Aeropuerto Internacional de México en...

El futuro de las ciudades es el futuro del mundo; en ellas se decide y controla el rumbo de la economía, las telecomunicaciones y las formas de vida que prevalecen en casi todo el planeta. Para cumplir con tan importante papel y posicionarse en el escenario mundial, las metrópolis enfrentan grandes retos, entre los que destaca la generación de infraestructuras como una premisa fundamental para la competitividad económica y territorial de las ciudades y regiones, en tanto que las inversiones tienden a localizarse en aquellos lugares donde las condiciones para la producción, la distribución y el consumo son más favorables, pues el intercambio de bienes y servicios requiere necesariamente de una infraestructura que lo sustente.

Además, la generación de infraestructura es una forma de actuar estratégicamente en el territorio con efectos importantes en el desarrollo económico y social, pues ésta es la base material para el desarrollo y un elemento fundamental tanto para determinar la configuración regional como para articular y estructurar un sistema urbano.

Así mismo, el rápido crecimiento de las comunicaciones, el transporte aéreo y los servicios obliga a las ciudades y regiones a ser más competitivas en cuanto a la movilización y el flujo de personas, bienes, servicios e información. Un aeropuerto internacional moderno, competitivo y funcional, es un requisito indispensable para el posicionamiento global de toda gran metrópoli.

Sin embargo, un gran número de ciudades, entre ellas la Zona Metropolitana de la Ciudad de México (ZMCM), enfrentan una situación de atraso en cuanto a la dotación de infraestructura, debido a obstáculos que tienen que ver con la falta de recursos y la inexistencia de una estrategia integrada de infraestructura, entre otros aspectos.

La ZMCM es la concentración urbana más poblada e importante de México, no sólo por sus dimensiones físicas y demográficas sino porque ha sido históricamente el centro de la vida económica, social y política del país. Esta metrópoli concentra actualmente alrededor de 18 millones de habitantes, que se asientan en las 16 delegaciones del Distrito Federal y en 34 municipios del Estado de México (gráfico 1).

GRÁFICO 1 Zona Metropolitana de la Ciudad de México (ZMCM)

Dadas las dimensiones de la ZMCM, resalta la importancia de que exista un aeropuerto internacional con capacidad suficiente para cubrir la demanda de viajes. Actualmente, el Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (AICM) Benito Juárez, presenta una saturación inminente, con lo cual las demoras, la limitada capacidad de salas, estacionamientos y pistas contrastan con el dinamismo de la demanda de servicios aeroportuarios, que históricamente crece más que la economía mexicana.

Los estudios realizados por MITRE (2001) han estimado que en cuanto a la demanda de servicios aeroportuarios “cuando menos, el crecimiento anual histórico de 5%-6% continuará, y el número de operaciones que atiende la Ciudad de México podría triplicarse en menos de 20 años”.

89

Urbana 37/ 2005

El actual Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México se inauguró en 1950, ocupando un espacio alejado de la zona urbana y con una capacidad de atención sobrada para aquella época. Hacia finales de los años setenta comenzó a mostrar síntomas de saturación, por lo que se iniciaron los estudios para la reubicación de las instalaciones.

En 1994, antes de la crisis económica de 1995, el tránsito anual en el AICM alcanzó su nivel histórico más alto con 347 mil operaciones y cerca de 35 millones de pasajeros, lo que generó preocupaciones muy serias sobre la saturación de la terminal aérea.

Debido a la caída en la actividad económica en ese año, y a la transferencia de la aviación general a la ciudad de Toluca, la terminal ganó algunos años más de vida útil. Sin embargo, para el año 2001 el tránsito aéreo en el AICM se aproximó a 300 mil operaciones anuales y actualmente supera las 500 mil.

De acuerdo con las tendencias históricas observadas tanto en México como en otros países, y los posibles cambios socioeconómicos que experimentaremos, puede preverse que las operaciones aeronáuticas en la ZMCM aumenten entre 6% y 7% anual durante las próximas décadas.

Se estima que para el año 2020, el tránsito aéreo de la ZMCM llegará a alrededor de 975 mil operaciones anuales y a cerca de 140 millones de pasajeros cada año, lo que representa un nivel de demanda similar al experimentado en el actual aeropuerto de Dallas- Fort Worth.

LA ELECCIÓN DE TEXCOCO COMO SITIO PARA EL NUEVO AEROPUERTO INTERNACIONAL La planificación de un nuevo aeropuerto requiere la consideración de aspectos aeronáuticos, de la estructura del espacio aéreo, condiciones fisiográficas, capacidad potencial de operaciones, capacidades de pistas, impacto de demoras, entre otros. A estas consideraciones deben sumarse análisis económicos, sociales, de transporte, de desarrollo urbano y regional, así como ambientales.

Con base en estos criterios se inició, desde hace más de treinta años, la búsqueda de posibles soluciones al agotamiento del actual aeropuerto; todos los sitios estudiados fueron desechados, a excepción de Texcoco, en el estado de México, y Tizayuca, en el estado de Hidalgo.

90

El gobierno federal, después de haber realizado amplias consultas y estudios determinó, el 22 de octubre de 2001, que el sitio para el nuevo aeropuerto internacional sería la zona del ex lago de Texcoco, en el estado de México, argumentando que se trataba de la mejor opción porque “permitirá realizar las inversiones necesarias para fortalecer la recuperación hidroecológica del Proyecto del lago de Texcoco, con obras para proteger la Ciudad de México de inundaciones y continuar con programas de manejo de aves” (La Jornada, 23 de octubre de 2001, p. 27, en Iracheta y Medina, 2001).

Esta decisión partió de especificaciones técnicas de carácter aeroportuario, y tomó en consideración la ventaja de su distancia al centroide de la demanda y el hecho de integrar todas las operaciones en un solo sitio. Dicha decisión sería un factor estratégico para el desarrollo nacional, pues se trata del principal aeropuerto del país y el medio para integrar el sistema aeroportuario nacional.

Jimena IRACHETA CAROLL / Aeropuerto Internacional de México en...

Ámbito regional La Ciudad de México cumple la función de nodo articulador de la región centro del país con la economía global, lo cual implica retos de modernización y creación de infraestructura y equipamiento, como el aeropuerto, que aceleren su competitividad (gráfico 2).

GRÁFICO 2 Región Centro del país

El actual aeropuerto atiende usuarios de diversas partes del país, estimándose que cerca de 73% proviene del área metropolitana, 11% del Valle de Toluca y 16% del resto de la región centro del país.

El aeropuerto en Texcoco generaría una serie de impactos económicos positivos para la región, entre otros: la atracción de inversiones, la generación de empleos y una mayor actividad comercial, tanto hacia dentro como hacia afuera del país, siempre y cuando se llevara a cabo la recomposición económica y productiva del espacio megalopolitano mediante un esquema de desarrollo físico, espacial, económico y ambiental para mejorar la infraestructura regional y favorecer así los intercambios en la región centro con las regiones inmediatas y los demás subsistemas regionales que conforman el país. Ámbito Metropolitano Una análisis prospectivo de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México plantea los escenarios que se delinean a continuación.

En el año 2000 la ZMCM contaba con 17,8 millones de habitantes, que representaban 18,27% de la población nacional. Si bien algunos escenarios demográficos tendenciales plantean que la metrópoli alcanzará 26,2 millones de habitantes para el año 2020, los resultados definitivos del Censo 2000 permiten plantear que la metrópoli ha reducido radicalmente sus tendencias, lo que significa que se alcanzarán alrededor de 22,2 millones de habitantes en el año 2020 (véase cuadro 1). A partir de entonces descenderá notablemente el crecimiento en virtud de las modificaciones de los modelos demográficos. Por otro lado, la expansión metropolitana se orientará preferentemente al norte de la ciudad, que cuenta con la posibilidad de dotar los servicios que la nueva población demande.

91

Urbana 37/ 2005

CUADRO 1 Zona Metropolitana de la Ciudad de México (ZMCM): proyecciones de población 2000-2050

Población Población

Año Nacional ZMCM

Total Total

2000 2005 2010 2020 2030 2040 2050

97,3 106,3 112,2 122,1 129,0 133,0 134,0

17,8 19,4 20,4 22,2 23,2 23,8 23,9

Población ZMCM respecto de Población Nacional (%)

Superficie (km2)

18,27 18,25 18,18 18,12 17,98 17,89 17,83

1.430 1.550 1,629 1.757 1.856 1.904 1.920

Fuente: Elaboración propia con base en datos de INEGI, Censo General de Población y Vivienda 2000.

COESPO, Proyecciones de Población 2010-2020.

Para 2050 se considera que habrá 24 millones de habitantes, es decir, que el crecimiento total para las próximas cinco décadas se estima en cerca de seis millones de habitantes, a distribuir fundamentalmente en los municipios metropolitanos. Si se mantienen las densidades que actualmente se presentan (125 hab/ha), se requeriría de un área de 1.920 km², lo que significaría una necesidad de suelo urbano adicional del orden de 490 km².

En el marco de esta tendencia demográfica a la estabilización, el argumento de quienes favorecían la opción de Texcoco era que la construcción del nuevo aeropuerto y el ordenamiento de su zona de influencia no tendría un impacto significativo en el incremento poblacional de la metrópoli, sino que sería una oportunidad para estructurar su desarrollo futuro, para ordenar el territorio metropolitano y para equilibrar las grandes inversiones en equipamiento, edificios corporativos e infraestructura del poniente y sur.

Su localización en Texcoco permitía articularlo con el centro de la Ciudad de México y con el resto del Distrito Federal, a través de las vialidades existentes y de diversos proyectos viales propuestos. Se planteaba que una zona urbana con estas características era una oportunidad única, que facilitaría el acceso de los usuarios y del personal de operación y de las líneas aéreas, que mayormente provienen del Distrito Federal.

92

Cabe destacar que la ZMCM es la única metrópoli del mundo que cuenta con un espacio libre y baldío a 23 km de su centro, capaz de atender la demanda aeroportuaria pronosticada para los próximos 50 años.

PROYECTO DEL NUEVO AEROPUERTO INTERNACIONAL DE MÉXICO EN TEXCOCO Ubicación Desde el siglo XVII, y como parte de los esfuerzos por proteger a la Ciudad de México de las inundaciones que la caracterizaron, se intentó desecar el Vaso de Texcoco, lo que se fue logrando gradualmente con la construcción de nueva infraestructura de drenaje que culminó con el drenaje profundo y toda su red de interceptores, túneles profundos y emisores, el cual ha operado junto con el gran canal de desagüe, el dren general del valle, el tajo de Nochistongo y los túneles de Tequisquiac.

Jimena IRACHETA CAROLL / Aeropuerto Internacional de México en...

Sólo quedaron como remanentes charcas estacionales e intermitentes en el Lago de Texcoco, en medio de enormes áreas salitrosas y degradadas que se convirtieron en una fuente muy importante de generación de partículas suspendidas, lo que contribuyó a deteriorar de manera severa la calidad del aire en la ZMCM. Desde 1970 se intentó restaurar el área a través de la reconstrucción de cuerpos de agua (entre los que destaca el lago Nabor Carrillo), de plantas de tratamiento, encauzamiento y rectificación de ríos, pastización y reforestación. Sin embargo, la insuficiencia de los recursos presupuestarios, la invasión de asentamientos irregulares y los suelos salitrosos y cáusticos limitaron considerablemente el alcance de estos esfuerzos.

El área ocupada por el polígono de la zona federal abarca 10 mil hectáreas (de 14.500 que abarcaba el decreto inicial), de las cuales una buena parte consiste en zonas baldías y eriales que constituyen una atracción para las invasiones y la expansión caótica de la mancha urbana.

Se trata de terrenos donde predominan arcillas plásticas impermeables en una profundidad promedio entre 12m y 30 metros, por lo que no permiten la recarga de acuíferos.

El sitio está todavía despoblado, aunque sometido a enormes presiones de invasión. No tiene instalaciones ni estructuras importantes, por lo que su costo de oportunidad en términos económicos es cero.

Se encuentra a una distancia de 34 kilómetros por vía terrestre de la Fuente de Petróleos, que se considera como el centroide de la demanda de la población metropolitana que utiliza el transporte aéreo.

La propiedad de la tierra es fundamentalmente federal en el sitio seleccionado para la localización del aeropuerto, y en la zona de influencia coexisten propiedades federales con algunas de tipo ejidal, comunal y pequeña propiedad.

El área de influencia directa del proyecto está constituida por 9 municipios, cuya población pasó de 134 mil habitantes en 1970 a más de 450 mil habitantes en el año 2000. Se estima que para el año 2010 el número de habitantes superará los 579 mil y para 2020 los 748 mil, quienes podrían ocupar en forma irregular el área que resta del Vaso de Texcoco.

Sin un proyecto de infraestructura y de restauración ecológica y lacustre, la zona de Texcoco se perderá, provocando costos sociales, urbanos e hidrológicos extremos para la ZMCM. Se extenderán los asentamientos irregulares en condiciones críticas y se ejercerán grandes presiones sobre la infraestructura y la capacidad hidrológica del oriente del Valle de México.

Descripción del Proyecto El proyecto aeroportuario en Texcoco se concibió como una iniciativa integral y de objetivos múltiples que ofrecía: Servicios aeroportuarios eficientes, seguros y de alta calidad Regulación hidráulica para el Valle de México Restauración ecológica y lacustre

Mejoramiento de la calidad del aire Ordenación urbana y ecológica regional Oferta de áreas públicas e infraestructura urbana

93

Urbana 37/ 2005

CUADRO 2 Zona de influencia inmediata del Aeropuerto: población 2000-2020 Municipio 2000 Atenco 34.435 Chicoloapan 77.579 Texcoco 204.102 Acolman 61.250 Chiautla 19.620 Chiconcuac 17.972 Papalotla 3.469 Tepetlaoxtoc 22.729 Tezoyuca 18.852 Total 460.008

2005 38.958 90.593 226.637 71.115 19.793 17.688 3.962 24.653 22.620 516.018

2010 44.074 105.789 251.661 82.570 19.968 17.408 4.526 26.739 27.140 579.875

2015 51.301 120.676 285.196 94.892 21.240 18.118 5.194 29.776 32.159 658.552

2020 59.712 137.659 323.199 109.053 22.592 18.857 5.961 33.159 38.107 748.299

Fuente: Elaboración propia con base en datos de INEGI, Censo General de Población y Vivienda 2000.

COESPO, Proyecciones de Población 2010-2020.

El proyecto aeroportuario en Texcoco se basó en un concepto de tres pistas paralelas de 5.000 metros de longitud con sus respectivas pistas de apoyo, con una orientación aproximada norte-sur, y con una separación entre los ejes de las pistas de aproximadamente 1.500 metros. La longitud estaba prevista para no limitar el peso máximo permisible al despegue de cualquier aeronave. La separación entre pistas permitía aproximaciones simultáneas triples en prácticamente cualquier condición meteorológica.

El sitio permitía concentrar operaciones aeroportuarias suficientes para satisfacer la demanda de los usuarios, aprovechando economías de escala y haciendo más eficiente la operación de las compañías aéreas y reduciendo los costos para los usuarios.

El proyecto tendría una vida útil de hasta 50 años, por lo que evitaría la necesidad futura de construir otro aeropuerto en sitios a distancias de más de 100 kilómetros, que es donde se encuentran las zonas libres más cercanas.

94

En términos generales, se planteaba que el Aeropuerto Internacional de México en Texcoco era económicamente eficaz porque reforzaba la viabilidad económica del centro del país; aumentaba su competitividad; fortalecía a la metrópoli como centro de servicios financieros, educativos, culturales y de salud; reforzaba su función de nodo internacional de transportes y telecomunicaciones, fortalecía la estructura económica de la región centro, y reforzaría la actividad productiva y turística de la ciudad. Además, mantendría los 20 mil empleos del actual aeropuerto.

El proyecto era socialmente equitativo, pues mediante el ordenamiento territorial, constituía una oportunidad para elevar la calidad material de vida de la población y para estructurar y ordenar el desarrollo urbano de la zona nororiente del Valle de México, así como reforzar el sistema metropolitano de equipamiento urbano, equilibrando la dotación y el acceso a satisfactores urbanos. Se planteaba que dicho proyecto generaría alternativas para diversas capacidades de ingreso y gracias a las inversiones en vías de comunicación y transporte público mejoraría la accesibilidad y movilidad.

Jimena IRACHETA CAROLL / Aeropuerto Internacional de México en...

Así mismo, se trataba de un proyecto ambientalmente sustentable, porque ayudaba a preservar y proteger la zona ecológica del ex Lago de Texcoco y planteaba una expansión urbana sustentada en la viabilidad de ofrecer agua potable y de disponer y tratar las aguas servidas.

Entorno del Aeropuerto El ordenamiento del entorno del aeropuerto es responsabilidad del Gobierno del Estado de México, por lo que se planteó un enfoque integral que consideraba, en términos generales, los siguientes criterios: Criterio económico: la ubicación del aeropuerto en Texcoco permitiría aprovechar el potencial turístico y agroindustrial de la zona, caracterizada actualmente por actividades comerciales y de servicios. Igualmente generaría impactos positivos de creación de empleo en las actividades de construcción y operación de la zona aeroportuaria y, al mismo tiempo, podría inducir nuevas actividades económicas de carácter industrial y del sector terciario moderno.

Criterio social: la atención de rezagos había sido prevista en proyectos estratégicos del estado de México, que beneficiaban a los 3,7 millones de habitantes que se encontraban en los municipios circundantes al ex lago.

Criterio ambiental: se orientaba a preservar las zonas de valor ambiental y alta productividad agropecuaria, y a consolidar el sistema de áreas naturales protegidas.

Criterio territorial: con base en los criterios anteriores se integraron 9 planes sub-regionales intermunicipales en un Plan Regional que da los lineamientos para el crecimiento de cada municipio, para promover su crecimiento equilibrado y ordenado, con infraestructura y equipamiento suficiente; para determinar la conservación de los centros históricos; para mejorar los asentamientos humanos populares; para ordenar las áreas de crecimiento, con programas parciales que asegurarían un uso del suelo acorde con las capacidades y vocación de la zona, y para prever la estructura vial y de transporte a corto, mediano y largo plazos.

Además, se reconocía la necesidad de respetar las dinámicas propias de cada municipio, y se consideraba prioritario el control estricto de la ocupación de los usos del suelo, aunque no se especificaron claramente los mecanismos e instrumentos para ello.

En términos generales, el entorno inmediato del aeropuerto se ordenaba a partir de: una franja de amortiguamiento en la zona limítrofe del aeropuerto la preservación de las zonas ecológicas la contención del crecimiento urbano irregular la conservación y rehabilitación de los centros históricos la consolidación de las zonas urbanas con actividad habitacional, comercial e industrial una franja de servicios anexa a la de amortiguamiento al oriente del aeropuerto, y el establecimiento de vialidades estructuradoras.

Estos planteamientos de ordenación debían basarse en un enfoque integrado, es decir, en el Plan Maestro de la Zona Aeroportuaria, el cual debería responder a las necesidades de carácter aeroportuario planteadas por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes del gobierno federal, así como atender los proyectos de regulación hidráulica del Valle de México; mantener, mejorar y consolidar las obras que ha desarrollado el Plan Texcoco, y considerar las inversiones de comunicaciones y transportes para el oriente del Valle de México.

95

Urbana 37/ 2005

Aspectos de suelo En el proyecto de Texcoco se consideraba que las áreas para el crecimiento urbano se localizarían al norte del Valle, bajo un esquema polinuclear, a lo largo de las principales vialidades regionales, en la zona de los municipios de Tecámac, Atizapán de Zaragoza y Nicolás Romero, y con menor intensidad en Chicoloapan, Texcoco y Huehuetoca.

Debía preverse el suelo suficiente para el crecimiento urbano considerando no sólo el necesario para la vivienda, sino también el correspondiente a fuentes de empleo, equipamiento e infraestructuras, por medio de una política integrada de suelo que contemplara los siguientes elementos: Recuperar el concepto de reserva territorial y banco de suelo para usos urbanos estratégicos y para atender las necesidades de suelo de los grupos de menor ingreso.

Incorporar a propietarios, desarrolladores e inversionistas en proyectos integrales de desarrollo urbano que partan del control efectivo del suelo, por medio de los instrumentos necesarios de concertación, asociación y/o apropiación previa del suelo, antes de obtener la autorización de los desarrollos, para evitar los procesos inflacionarios provocados artificialmente por agentes especuladores.

Establecer los instrumentos de integración entre la política de fiscalización a la propiedad raíz y la de desarrollo urbano, a fin de aprovechar los impuestos y otras cargas financieras inmobiliarias determinadas por el gobierno, como elementos de fomento al crecimiento urbano, para la recuperación por la hacienda pública de una porción de las plusvalías generadas por el mercado inmobiliario.

Promover con los desarrolladores e inversionistas públicos y privados que sus reservas territoriales se integren exclusivamente en las áreas designadas para urbanización futura; igualmente, saturar las reservas existentes y establecer las medidas para que no se adquiera reserva en áreas consideradas no aptas para el desarrollo urbano.

Acordar con el gobierno del Distrito Federal acciones para la absorción y retención de población en su territorio, especialmente en el área de influencia del aeropuerto en Texcoco, con el objetivo de reducir las presiones de urbanización que enfrentarán los municipios de la sub-región, en el Estado de México.

Promover la liberación de derechos de vía y la recuperación de los que se encuentran invadidos, bajo el principio de que estos espacios son oportunidades para nuevos desarrollos y que su utilización y puesta en valor evita invasiones.

Apoyar el desarrollo de proyectos urbanos e inmobiliarias ejidales únicamente en los sitios considerados como aptos para el desarrollo urbano.

Establecer, como parte de la política de suelo, medidas para reducir los riesgos de invasiones y adquisiciones irregulares o ilegales de suelo para uso urbano. La orientación principal sería la definición de dónde sí y dónde no urbanizar, y el establecimiento de instrumentos de promoción de la ocupación, dónde lo consideran los planes, y de restricción y control, dónde establecen que no deberá urbanizarse.

96

En materia de suelo rural se planteó restablecer mecanismos para actuar en los centros de población rural, a través de: Instrumentos que permitan atraer capitales para impulsar las actividades productivas.

Instrumentos que aseguren la propiedad, el uso y destino y que permitan en el mediano plazo la recuperación de inversiones privadas, en actividades relacionadas con la producción agropecuaria.

Los procedimientos de enajenación, asociación y regularización del suelo en centros de población rurales.

Jimena IRACHETA CAROLL / Aeropuerto Internacional de México en...

Para estructurar los sistemas de centros de población rurales se planteó: Dotar de suficiente equipamiento y servicios a las comunidades con dinámicas micro-regionales activas o capacidades centrales potenciales, para atender a la población rural dispersa.

Reforzar la infraestructura de vinculación entre estos centros, así como con los centros urbanos de mayor jerarquía.

Llevar a cabo acciones directas de inversión que promuevan procesos de vida más urbanos en estos centros, que vayan modificando los patrones tradicionales de uso y manejo del suelo rural.

Financiamiento y diseño institucional El Gobierno del Estado de México planteó que el financiamiento del nuevo aeropuerto y de sus proyectos complementarios provendría de una mezcla de fondos nacionales e internacionales, públicos y privados.

Entre las alternativas que se consideraron se encuentran: Un sobrecargo a la tarifa de uso aeroportuario (TUA).

El restablecimiento del fideicomiso ambiental metropolitano a partir de un sobreprecio de 2 centavos a la gasolina.

Créditos multilaterales del BID y/o Banco Mundial.

Créditos bilaterales de agencias de cooperación de países industrializados.

Fondos federales, estatales y municipales en el contexto de un convenio de desarrollo social.

Fondos provenientes de la licitación y/o concesiones para infraestructura y servicios de apoyo al aeropuerto.

Condiciones de financiamiento a infraestructura ecológica e hidráulica establecidas en la licitación para la operación privada del nuevo aeropuerto.

Se proponía la creación de un fideicomiso a través del cual se recibieran y administraran los fondos necesarios y se aplicaran en los diferentes programas operativos y de trabajo. El fideicomiso tendría como Comité Técnico a un Consejo o Comisión Interinstitucional, que podría estar integrado por: Director de Aeropuertos y Servicios Auxiliares (ASA).

Gobernador del estado de México.

Jefe del Gobierno del Distrito Federal.

Director de la Comisión Nacional del Agua.

Secretario de Medio Ambiente y Recursos Naturales.

Presidentes municipales.

Investigadores e instituciones académicas.

Representantes de la sociedad civil.

Representantes del sector privado.

UN GRAN PROYECTO ESTRATÉGICO INCONCLUSO El 22 de octubre de 2001, el gobierno federal decidió construir en Texcoco, estado de México, la nueva terminal aérea metropolitana. La tierra donde se construiría el nuevo aeropuerto involucraba tres municipios: Texcoco, San Salvador Atenco y Chimalhuacán, ubicados en lo que se conoce como la región oriente del estado de México.

97

Urbana 37/ 2005

Sin embargo, después de un largo proceso de tensiones sociales y negociaciones poco fructíferas, el gran proyecto del Aeropuerto Internacional de México en Texcoco fue cancelado, como consecuencia de confrontaciones de corte social y político que impidieron su construcción, bajo la restricción que se presentó al no poder adquirir el suelo. De haberse continuado con el proceso expropiatorio para su adquisición, seguramente se hubiera generado un conflicto social de grandes dimensiones.

Los decretos expropiatorios para adquirir el suelo necesario para el proyecto del aeropuerto tuvieron que ser cancelados después de que el Gobierno Federal utilizó un largo período de tiempo y una cantidad considerable de recursos en estudios que llevaron a sustentar que Texcoco era la mejor opción. Con el paso del tiempo aún quedan interrogantes acerca de los múltiples intereses que hicieron de la expropiación un grave conflicto social y que el proyecto perdiera legitimidad.

Así, a partir de la cancelación de los decretos expropiatorios de los ejidos del municipio de San Salvador Atenco, estado de México, que representarían parte del terreno para la construcción del nuevo aeropuerto, ha resurgido el debate acerca de las opciones para solucionar la problemática de saturación que enfrenta el actual Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México, aunque no de manera oficial por parte del gobierno federal.

Conflictos políticos y sociales El obstáculo principal para la consolidación del proyecto del Aeropuerto Internacional de México en Texcoco fue producto de la forma en que se gestionó el suelo. La localización del aeropuerto ya había sido decidida por el Gobierno Federal, por lo que el éxito del proyecto radicaba en un adecuado manejo del suelo para controlar los problemas de orden económico, político, social, cultural y ecológico.

Además, algunos opositores al proyecto sostenían que “no hubo un estudio a fondo (...) El proyecto Texcoco ha sido una opción promovida desde la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) y organismos del sector...” (La Jornada, 23 de octubre 2001, p. 24, en Iracheta y Medina, 2002).

Los conflictos sociales más graves se presentaron en el municipio de San Salvador Atenco, el cual tiene más de 11 mil habitantes, de los cuales casi 70% se dedica a la siembra de maíz, frijol y alfalfa que utilizan para autoconsumo, alimentación de sus animales o comercialización. La mayoría de los ejidatarios se pronunciaron abiertamente en contra de la instalación del nuevo aeropuerto en los terrenos que comprende el ex vaso de Texcoco.

98

Por la superficie expropiada el gobierno federal pagaría 534 millones 374 mil 391 pesos -la hectárea de temporal se valuó en 72 mil pesos (del orden de US$6.545) y la de riego en 250 mil pesos (alrededor de US$22.727)1- que iban a ser entregados a más de 4.375 ejidatarios. Si consideramos que cada hectárea consta de 10 mil metros cuadrados, el Ejecutivo pagaría 7,20 pesos (menos de un dólar) por metro cuadrado de tierra de temporal y 25 pesos (2,27 dólares) por la de riego (Iracheta y Medina, 2002).

El gobierno federal argumentó que el avalúo de 7,20 pesos se debió a la mala calidad de la tierra, su salinidad y baja productividad, así como su cercanía con el Distrito Federal y las zonas urbanas de Texcoco. No se tomó en cuenta el fin para el cual la superficie ejidal fue expropiada, ya que la Ley Agraria no lo considera y esas tierras no tienen valor catastral porque son ejidales.

Jimena IRACHETA CAROLL / Aeropuerto Internacional de México en...

Esto provocó también fuertes reacciones políticas. El Gobierno del Distrito Federal se opuso a la construcción del aeropuerto en Texcoco argumentando que “es un absurdo construir un aeropuerto en la zona oriente de la ciudad porque... auspiciará el crecimiento desmedido de la mancha urbana hacia una zona que no cuenta con agua ni infraestructura. Se pone en riesgo la sustentabilidad de la ciudad de México al incrementarse los índices de crecimiento poblacional con las implicaciones que esto significa sobre el manto acuífero y sobre los recursos naturales del Distrito Federal; se pone en riesgo de inundaciones a la capital, debido a que el ex lago de Texcoco es un vaso regulador fundamentalmente de la cuenca de la ciudad. Por último, se pone en riesgo una zona de rescate ecológico en la que se ha trabajado los últimos 20 años, que alberga a 144 especies de aves residentes y migratorias” (La Jornada, 23 de octubre de 2001, p. 23, en Iracheta y Medina, 2002).

Mientras que Aarón Dychter, Subsecretario de Comunicaciones y Transportes del gobierno federal “negó que las tierras expropiadas estén siendo utilizadas para siembra u otro uso agrícola o ganadero, y explicó que son 4.500 hectáreas improductivas porque contienen alta cantidad de salitre, así que no se está atentando contra los productores de la región” (La Jornada, 24 de octubre 2001, p. 36, en Iracheta y Medina, 2002).

Al parecer, la razón no fue solamente el bajo precio del suelo derivado de la expropiación, sino un cierto arraigo a la tierra y a la región, lo que implicaba que la solución al conficto no radicaba únicamente en elevar el precio del suelo, sino mantenerlos cerca de la tierra o bien ofrecerles alguna alternativa para que siguieran cultivando la tierra (Iracheta y Medina, 2002).

En opinión de algunos expertos: “Los disensos ante la decisión final habrían sido mucho más tenues si el proceso correspondiente hubiera sido conducido con mayor transparencia, sentido democrático y participativo... tales fallas viciaron la solidez y la credibilidad del proyecto y ahora dificultan la viabilidad política de una obra de gran importancia, cuyas virtudes y fallas seguirán proyectándose mucho después de que termine el actual sexenio” (La Jornada, editorial, 23 de octubre de 2001, p.

2, en Iracheta y Medina, 2002).

REFLEXIONES FINALES El desgaste político y social que generó el proyecto del aeropuerto, desde la decisión de dónde localizarlo hasta los procesos expropiatorios inconclusos, puso de manifiesto la necesidad de generar un nuevo modelo de desarrollo metropolitano para la ZMCM, en el que deben incorporarse nuevos roles para los agentes sociales, económicos y públicos involucrados en el desarrollo metropolitano, definiendo para cada uno de manera clara sus derechos y obligaciones y aceptando que hoy diversos agentes sociales están asumiendo papeles más activos y más creativos en el desarrollo del entorno urbano.

El Estado debe consolidar su papel de orientador y facilitador del desarrollo urbano, acordando acciones con los inversionistas y las organizaciones de la sociedad en el proceso de urbanización.

El factor central para controlar el proceso de urbanización es el suelo y su mercado, pues mediante los instrumentos adecuados para su gestión y la articulación de políticas de largo plazo es posible tener mejores condiciones para hacer de la urbanización un proceso eficiente y racional; y no un proceso caótico como está llegando a ser en la ZMCM: eficiente para algunos intereses privados e ineficiente para el conjunto de la sociedad.

Equivalencia de un dólar (1US$) por 11 pesos.

99

Urbana 37/ 2005

BIBLIOGRAFÍA

Iracheta, Alfonso y Medina, Susana 2002 Suelo, empleo y ecología en el Ex Vaso de Texcoco (Recuperación de plusvalías del nuevo aeropuerto internacional de México.Estudio de caso. Documento de trabajo. México.

Mitre Technical Report (MITRE) 2001 “El futuro aeroportuario de la Ciudad de México. Estudios de factibilidad aeronáutica”.

Documento disponible la página de Aeropuertos y Servicios Auxiliares: asa.gob.mx.

100

CAMBIOS DE ESCALA EN LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL EN HOLANDA. DEL SISTEMA DE CIUDADES A LA CIUDAD REGIONAL

SÍNTESIS En los últimos veinte años las transformaciones en el territorio Holandés han tenido una rapidez sin precedentes. El territorio ha cambiado de ser un ‘sistema de ciudades balanceadas’ a un sistema fragmentado de núcleos y redes urbanas, con tendencias a la metropolisación que han dado lugar al concepto de la Ciudad Región. Los cambios espaciales han sido inducidos por la posición hegemónica del país en el sistema global reflejandose en el bajo crecimiento demográfico (0.5% por año) al crecimiento económico sostenible de un 2,7% al año, el sector terciario proveyendo del 80% de los puestos de trabajo y las Inversiones Directas Extranjeras llegando a constituir el 38% del Producto Nacional Bruto. La población ha envejecido pero también informatizado y se ha reducido considerablemente el tamaño del núcleo familiar y la vivienda social en arrendamiento se ha reducido hasta solo constituir un 38% del stock total. Todo ello ha cambiado y diversificado considerablemente los estilos de vida de la población y la forma de ocupación del territorio. Estas transformaciones no han sido el producto exclusivamente de la globalización y la consecuente supremacía del mercado, sino han sido el resultado también de decisiones políticas que han cambiado la forma de planificar el territorio para hacerlo mas atractivo

ARTÍCULOS

Marisa Carmona

ABSTRACT During the last two decades globalisation have changed the form of Dutch regions and cities at an historically unprecedented rate. The Dutch territory has changed from being a ‘balanced system of cities’ to a fragmented system of nodes and urban networks, with tendencies towards metropolization which have been known as the regional city. Transformation expresses the hegemonic position of the country in the global system. In the last decade demographic growth was reduced to 0.5% per year the GNP grew in an annual average of 2.7%, the tertiary sector became responsible of about 80% of jobs and FDI raised to constitute the 38% of the GNP. Population have become older but also computerized and household size has minimised and people living in rental social housing have been reduced to almost 38% of the total housing stock.. All these have change and diversified lifestyles and the form of occupation of the territory. Changes have not been exclusively related to the impact of globalisation and the consequent liberalisation of the markets, but also have been steered by explicit political decisions that have changed the form how the territory is planned. In this paper we will explain how this process politically has developed. Here we will state that notwithstanding the territorial changes two dilemmas in the Dutch 101

Palabras clave: Globalización. Metropolizacion Planificación estratégica. Diseño regional Grandes Proyectos Urbanos.

Recibido: 03/2004 Aceptado: 08/2004

Key-words: Globalization. Metropolizacion. Strategic planning, regional design. Large Urban Projects

Urbana 37/ 2005

a las nuevas condiciones impuestas por la globalización. Aquí plantearemos que a pesar de los cambios en el ordenamiento territorial dos dilemas en el pensamiento histórico del urbanismo holandés seguirán marcando el nuevo paradigma: la relación entre el suelo construido (lo rojo) y el medio natural (lo verde) y la cuestión sobre el nivel y forma de la planificación espacial (Colombo). La razón son las nuevas dinámicas generadas por la multiplicidad de redes funcionales trabajando en diferentes escalas que dan lugar a la formación de grandes conurbaciones y nuevas centralidades. En este artículo daremos una breve sinopsis del desarrollo histórico de las políticas de ordenamiento del territorio y luego explicaremos los fundamentos políticos de la forma como ha cambiado el territorio y la forma de planificación espacial, donde los Grandes Proyectos Urbanos constituyen una herramienta importante en la creación de la Ciudad Region..

102

thinking of cities will remain: the relationship between the built environment (red) and the natural environment (green) and the question about the form and level of planning. For many planners the reason of these changes lies is the new dynamic generated by the multiplicity of spatial functional networks working at different scales making place to new large urban conurbations and interlinked centralities. This article provides first an historical analysis of the Planning Policies of the last 50 years and then will explain the main strategic decisions underpinning the changes in the form and scale of strategic planning where Large Urban Projects constitute an important tool for the consolidation of the Regional City.

Marisa Carmona / Cambio de escala en la planificación...

En los últimos veinte años las transformaciones en el territorio holandés han tenido una rapidez sin precedentes. El territorio ha pasado de ser un ejemplo de ‘sistema de ciudades balanceadas’ a un sistema fragmentado de núcleos y redes urbanas, con tendencias a la metropolización: la Ciudad Región. Los cambios espaciales han sido inducidos por la posición hegemónica del país en el sistema global. En esta última década el crecimiento demográfico ha sido de 0,5 por año y el del producto nacional bruto de 2,7% al año; el sector terciario provee el 80% de los puestos de trabajo y las Inversiones Directas Extranjeras han llegado a constituir el 38% del Producto Nacional Bruto. La población ha envejecido pero también se ha informatizado y se ha reducido considerablemente el tamaño del núcleo familiar; la vivienda social en arrendamiento se ha reducido hasta sólo constituir 38 % del stock total. Todo ello ha cambiado y diversificado considerablemente los estilos de vida de la población y la forma de ocupación del territorio. Estas transformaciones no han sido el producto exclusivamente de la generalización de hábitos y costumbres aceleradas por las nuevas tecnologías de información y la supremacía del mercado, sino que han sido el resultado también de decisiones políticas que han cambiado la forma de planificar el territorio para hacerlo más atractivo a las nuevas condiciones impuestas por la globalización.

En este artículo trataremos de explicar cómo se dio el proceso de cambio y cuáles fueron las determinantes políticas de este proceso. Aquí plantearemos que, a pesar de los cambios en el ordenamiento territorial, dos dilemas en el pensamiento histórico del urbanismo holandés seguirán marcando el nuevo paradigma: la relación entre el suelo construido (lo rojo) y el medio natural (lo verde) y la cuestión sobre el nivel y forma de la planificación espacial (Colombo). La razón son las nuevas dinámicas generadas por la multiplicidad de redes funcionales trabajando en diferentes escalas que dan lugar a nuevas aglomeraciones y centralidades. Estos dilemas son producto de la alta densidad de población y la vulnerabilidad del suelo en Holanda, pero también responden a la naturaleza de cambios en la reestructuración geográfica de uso de suelo, y al carácter internacional de las relaciones geográficas de los diferentes mercados (vivienda, empleo, servicios y también el recreativo) que conducen a la formación de grandes aglomeraciones regionales y complejas redes de infraestructura y comunicación (Musterd y Salet 2003).

RESEÑA HISTÓRICA DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Holanda tiene una tradición en materia de planificación ya que por siglos su supervivencia ha estado relacionada con la lucha contra el agua. La legislación regulando la vivienda se anticipó a las de ordenamiento del territorio demostrando la importancia de las decisiones habitacionales para la sustentación del territorio.

La primera ley habitacional de 1901 tuvo como objetivo asegurarle una vivienda básica a aquellos que dependían de la comunidad. En 1921, se implanta una zonificación del territorio y el uso de suelo de las ciudades. En 1931 el Acta es enmendada para contemplar el territorio regional y se empieza a diseñar el plan nacional de uso de suelo. En 1941, se creó la Agencia Nacional para formular el Plan Nacional que se transforma en Ley en 1950. En el mismo año un período importante en la reconstrucción del país se propone el Plan de Ordenamiento Territorial, aprobado en 1962, que se hace efectivo en 1965. Se le conoce como la Tercera Nota, coincide con el auge del Estado de bienestar y empieza una fase importante en la planificación holandesa. Se fijan los roles y las responsabilidades de los diferentes niveles de gobierno, involucrando el nacional, provincial y local. Se suceden una serie de gobiernos que mantienen las necesidades de un modelo de gestión centralizada y se construye el sistema balanceado de núcleos urbanos que perdurará por tres décadas.

Desde 1965 hasta hoy el plan de ordenamiento espacial del territorio ha sufrido varias enmiendas, reflejando los cambios del país en cuanto a su forma de desarrollo económico social. Se identifican cuatro períodos que determinan diferentes papeles a los

103

Urbana 37/ 2005

actores sociales y a la relación entre el Estado, las fuerzas del mercado y la forma de ordenamiento del territorio: El período modernista social demócrata, formación de un sistema de ciudades balanceado (1960-1974) El período de la distribución social-social demócrata-liberal (1974-1989): destaca la renovación urbana, la participación popular por encima de la eficiencia de los centros urbanos El período ligado a la globalización, la abundancia: se plantea y facilita la competencia entre ciudades en el marco de un socialismo reformado (1989-2000) Actualmente es el liberalismo pragmático: se facilita la metropolización, la intensificación de las redes y nodos como forma de reorganizar el territorio y se anuncia programáticamente la gentrificación en grandes ciudades (2000 - hoy) 1960-1974 En el período modernista el papel del Estado se hace efectivo con la construcción de grandes obras de infraestructura y la industrialización del país. Se mezclan ideas liberales y socialistas, se crean “zonas residenciales” en conjuntos habitacionales en altura y en extensión (tipo ‘ciudad jardín’) para facilitar tanto la ‘libre elección’ y al mismo tiempo apoyar la ‘vivienda para todos’. La construcción masiva de vivienda social se realiza a través de las ‘Corporaciones de Viviendas’, instituciones privadas sin fines de lucro que existen desde el siglo XIX y que están altamente subvencionadas. Se desconcentra la producción industrial y las instituciones de gobierno en todo el territorio según ideas de desarrollo balanceado y se crean nuevos polos de desarrollo auto-sustentados como las ciudades de Zoetermeer, Purmerend, Bijlbermeer, Alexander Polder, Capelle a/d Ijssel. Se procede a la renovación de los centros urbanos a través de la demolición de barrios deteriorados y la construcción de nuevas funciones urbanas, especialmente anillos de transporte público y áreas de oficinas y administración. En esta época empieza la des-industrialización, que implica el éxodo al extranjero de industrias de alto uso de mano de obra y su reemplazo por la industria moderna de alto valor agregado y por actividades de servicios modernos y empieza el éxodo de los sectores de ingresos medios y altos de las áreas centrales de las grandes ciudades.

104

1975-1989 En el período de Distribución Social prevalecen las ideas socialistas y liberales progresistas predominando el bienestar colectivo sobre el individual. Las políticas públicas se enmarcan dentro de un concepto de universalidad y subsidiaridad del Estado y las políticas territoriales se basan en los principios del carácter público de los servicios y la función social del suelo, que se reflejan en el equilibrio de sistemas urbanos. Las desigualdades sociales se ven de tipo estructural, por lo tanto la transformación de la sociedad se hace inminente favoreciendo la intervención del Estado sobre las fuerzas del mercado. Se evita el crecimiento urbano con el fin de proteger el medio ambiente (corazón verde) y mejorar las condiciones de vida de los habitantes del centro de las ciudades. La renovación urbana se hace preferentemente con vivienda social, llegando a su pico máximo en 1982, cuando se construyen alrededor de 60% de viviendas sociales (aproximadamente 60% en arriendo y 40% en propiedad). Los municipios incorporan a la comunidad en los procesos de decisión, acciones que se conocen como Construyendo con el Barrio. La renovación urbana se transforma en un gran movilizador de dinámicas económicas y sociales que terminan de reconstruir en ‘pequeñas dosis’ la totalidad de las áreas centrales deterioradas. El resultado es un gran déficit fiscal y estas acciones aceleraron el éxodo de los sectores de medio-altos ingresos hacia zonas suburbanas. Los centros urbanos concentran a los sectores de bajos ingresos, generalmente desempleados e inmigrantes. El desempleo en algunas áreas urbanas como Rotterdam en 1982 sube en 10 puntos, hasta alcanzar cerca de 25%.

Los cambios políticos importantes que sufre el país a finales de los ochenta influyen en la necesidad de ligar el desarrollo urbano al desarrollo nacional. Se vuelve a diseñar un nuevo Plan de Ordenamiento Territorial (la Cuarta Nota, 1988). Esta nota es la respuesta a la recesión económica en que se encontraban las ciudades holandesas, la falta de inversiones externas y privadas,

Marisa Carmona / Cambio de escala en la planificación...

la persistencia de la degradación y violencia de las áreas centrales, la persistencia del éxodo de la clase media y alta hacia los suburbios, el alto costo de la política de renovación urbana, etc.

Esta nueva política buscará el aumento de la productividad urbana para hacer la región más atractiva a las inversiones nacionales y extranjeras. Específicamente se apoya flexibilizar el control de la expansión urbana y la consolidación de grandes obras de infraestructura a nivel europeo afectando las redes viales, de ferrocarril y comunicación en general. Las aglomeraciones urbanas empiezan a asumir un papel importante para el desarrollo económico nacional, se busca la competencia entre ciudades y la primacía del mercado. Surgen nuevas ideas sobre cómo gestionar las áreas centrales, las áreas en decadencia, la reversión de usos, y principalmente nuevos instrumentos para incentivar la atracción de capitales privados en el desarrollo urbano. Con relación al ordenamiento nacional del territorio sobresalen las posiciones en pro de la formación de redes urbano-regionales multi-modales, la protección irrestricta al ‘corazón verde’ y la política de vivienda se encuadra en un marco de des-regulación.

1989-2000 Al final de los ochenta empieza un pleno período de cambio y después de grandes giros políticos y debates nacionales se llega a algunos acuerdos que reflejarán una nueva organización espacial del territorio. El período denominado ‘polder model’ se puede caracterizar como un socialismo reformado con su forma ampliada de toma de decisiones. El modelo lleva implícito la reestructuración del Estado y una nueva relación con las fuerzas del mercado y la comunidad. Surgen nuevas ideas sobre el desarrollo del conocimiento, de las tecnologías de informática y comunicación y la protección del medio ambiente. El ‘polder model’ generó por casi toda la década de los noventa un desarrollo económico sostenible y se reflejó en el ordenamiento territorial fundamentalmente a través de las políticas focalizadas de desarrollo con el apoyo selectivo al crecimiento de las cuatro grandes ciudades.

Las estrategias económicas e institucionales buscan mejorar la productividad urbana como forma de mejorar la equidad.

El nuevo gobierno de centro-izquierda en 1989 reorienta la estrategia de ordenamiento territorial y lanza el Informe Extra a la Cuarta Nota (acrónimo en holandés conocido como VINEX). La nueva estrategia favorece el crecimiento urbano de las grandes cuatro conurbaciones que forman el Randstad (Amsterdam, La Haya, Rotterdam y Utrecht) y no del sistema nacional de ciudades en su conjunto con el fin implícito de crear mayores aglomeraciones espaciales capaces de competir con conurbaciones como las de París y Londres. Se piensa que una expansión urbana planificada evitará la compactación residencial intensiva, fuente de patologías sociales, y al mismo tiempo facilitará la intensificación de uso de las áreas centrales ayudando a la flexibilización del uso de suelo, haciendo más atractivas la localización de funciones de comando global y así responder mejor a las nuevas necesidades de las ciudades modernas, altamente computarizadas y de servicios.

Sin embargo, se debate en torno al modelo de desarrollo asociado a la globalización con la necesidad de proteger el medio ambiente y con la existencia de un marco legal con estándares y normas estrictas. Los nuevos estilos de vida suburbana, las nuevas demandas sobre localización de industria y servicios modernos ponen en peligro ideas sobre sustentabilidad urbana.

Surgen debates sobre cómo conjugar la aspiración de espacio y privacidad con los viajes intra/inter-regionales entre residenciatrabajo con la protección al medio ambiente.

2000-hoy El período actual es la expresión de los nuevos procesos sociales y económicos más o menos autocontenidos en torno a grandes aglomeraciones geográficas regionales. Está caracterizado por la formación de grandes redes espaciales estructuradas

105

Urbana 37/ 2005

funcionalmente en torno a los mercados de la vivienda, empleo, servicios y la recreación, y abarca grandes regiones. Esta nueva geografía urbana se diferencia de aquella sub-urbanización exclusiva de Estados Unidos y América Latina de baja densidad (van Kempen y Marcuse, 1997) ya que las inter-relaciones de actividades y flujos en Holanda se realizan aún entre zonas relativamente compactas.

La Planificación Estratégica que surge en los noventa conjugará los aspectos financieros y económicos de la globalización con los socio-espaciales en el contexto de los cambios en el mercado de la vivienda y da lugar a una nueva Nota de Ordenamiento Territorial (conocida como Quinta Nota, 2000).

LA FORMACIÓN DE REDES FUNCIONALES Y LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL TERRITORIO Las nuevas formas de localización de actividades económicas a lo largo de corredores de desarrollo están favorecidas por los cambios en el sistema de infraestructura, junto con la flexibilidad en la política habitacional, y tienen una injerencia significativa en las transformaciones del territorio y en la formación de nuevas redes funcionales de vivienda, empleo y servicios. VINEX propone en 1990 la construcción de un millón de viviendas en diez años. Según la localización y accesibilidad se distinguen tres tipos de programas: Programa A: aquellos desarrollos ubicados en los centros de las ciudades grandes. Cercanos a empalmes de transporte público con facilidades limitadas de estacionamientos y con conexiones de transporte público. Son áreas densamente construidas, con una alta concentración de funciones públicas. Darán lugar a Grandes Proyectos Urbanos y a la intensificación del uso de suelo en los centros urbanos.

Programa B: se encuentran en la periferia de los centros urbanos, próximos a paraderos de tranvías, estaciones de metro o a nodos de transporte; promueven usos de suelo mixto. Serán las nuevas centralidades suburbanas.

Programa C: están situadas en las afueras de las áreas urbanas y son de fácil acceso para el automóvil desde cruces o empalmes de vías vehiculares. Serán los nuevos ambientes residenciales.

Estas medidas favorecen la metropolización, la formación de grandes aglomeraciones y de nodos urbanos funcionalmente especializados. Estos son inducidos por el aumento de la movilidad y accesibilidad relacionado con el mejoramiento en la infraestructura vial y las nuevas conexiones del tren rápido. Todo esto contribuye a que los contornos de las ciudades se hagan más permeables dando lugar a la ciudad región.

106

La planificación urbana tradicional basada en la visión integradora de la ciudad compacta y escenarios de corto plazo, con revisión paulatina, llegan a su fin con la aceptación tácita de la globalización y la ciudad región. La planificación estratégica presenta una visión de la ciudad y de la región insertada en el escenario global acompañado con proyectos de desarrollo urbano-regionales a largo plazo y de gran impacto. La nueva forma de planificación le asigna un lugar significativo a la imagen urbana y a la negociación entre los diferentes actores tanto públicos como privados, y menos importancia a la integración social, favoreciendo la diversidad, la eficiencia y un abanico de oportunidades de redes funcionales. La conjugación de nuevas formas de gestión de proyectos resultantes de la política de robustecimiento de las Grandes Ciudades y las nuevas estrategias de localización facilitan el surgimiento de una serie de proyectos claves en las grandes ciudades. La política urbana cambia de una escala local a una regional-nacional y europea ya que los grandes proyectos que se emprenden tienen una área de influencia más amplia que la ciudad y está orientada a aprovechar las ventajas ofrecidas por la globalización, el beneficio de las inversiones directas extranjeras, las tecnologías de la informática y el acelerado desarrollo de las nuevas infraestructuras de comunicaciones y transporte.

Marisa Carmona / Cambio de escala en la planificación...

Una serie de proyectos estratégicos han cambiado la estructura regional del occidente en Holanda. La importancia de los puertos pivotes (extensión del aeropuerto de Schipol en Amsterdam, el cambio de ubicación y extensión del nuevo puerto marítimo de supertanques de Rotterdam), la nueva línea de tren rápido Amsterdam- París, la línea de transporte de carga entre Rotterdam y Alemania, el desarrollo de grandes áreas dedicadas a la producción agraria industrial (invernaderos) en el área norte del río Maas y el desarrollo de un anillo vial estratégico uniendo los centros urbanos de las cuatro ciudades principales facilitan la creación de nuevas zonas de industrias modernas (Schipol, Eje Leidschemdam-Delft, aeropuerto de Rotterdam, etc.), el desarrollo de la petroquímica y de nuevas zonas de localización de parques de oficinas comando global (Eje sur en Amsterdam, centro de Rotterdam y La Haya) configurando una nueva estructura regional que formará el marco estructural de la planificación estratégica y la localización de los Grandes Proyectos Urbanos.

Aunque la mayor parte de las decisiones económicas se toman en torno a la industria y los servicios (localización, expansión de oficinas, fusiones), la accesibilidad y su localización regional también son factores importantes que influyen en las decisiones económicas. La articulación entre las ventajas territoriales y las redes funcionales espaciales es donde se dan los mayores desafíos y oportunidades para el desarrollo de la ciudad regional: es el punto de encuentro de las dinámicas espaciales y actúa como elemento catalizador de sinergias locales y regionales. Para que la región urbana funcione como tal no se trata simplemente de una mera expansión de límites del centro urbano tradicional. La ciudad región es una estructura policéntrica por excelencia, donde los polos no tienen una posición jerárquica ni articulaciones radiales que conllevan flujos de densidades desde el centro a la periferia. La ciudad región en Holanda se caracteriza por una serie de articulaciones en red entre los diferentes centros, con densidades variables y estructuras compactas. Diferentes concepciones para estudiar el efecto de las relaciones funcionales, principalmente entre lugar de residencia y de trabajo, han dado paso a conceptos como el del ‘Randstad’ y posteriormente el de ‘Delta Metropole’, pero estos conceptos no pasan de ser simples interpretaciones analíticas. En verdad la delimitación de áreas de influencia de la ciudad región es difícil de definir tanto institucional como funcionalmente. Pareciera que en la región del Randstad podría hablarse de tres grandes sistemas regionales identificados tanto por la morfología del territorio y sus redes funcionales (Colombo, Stedenbaan). Estos son el del Ala Norte, alrededor de la ciudad de Amsterdam y sus ciudades aledañas.

La Franja Leiden-Utrecht y el Ala Sur, la zona comprendida entre La Haya-Rotterdam. En estas tres regiones existen dinámicas diferentes con actuación de diversas redes espaciales funcionales, con diferentes ventajas y oportunidades para los mercados económicos de sistemas productivos y diferentes formaciones de carácter cultural.

MAPA 1

El Randstad según la Quinta Nota de Ordenamiento Territorial (2000-2020) Un sistema de ciudades-regiones formado por una articulación de redes. Se identifica la ciudad-Región de Amsterdam (Ala Norte), la franja Leiden-Utrecht y la ciudad-Región La Haya-Rótterdam (Ala Sur).

107

Urbana 37/ 2005

MAPA 2

Tres alternativas de expansión del Randstad con diferentes grados de ocupación del territorio (área verde) y tipos de contronos urbanos (zona roja) (Sijmons, 2002).

MAPA 3

La nueva estructura espacial generada por la construcción de la carretera A4 Amsterdam-París.

La carretera A13 pierde importancia y la ciudad de Delft se expande al oriente. Un nuevo eje de industrias de tecnología de informática aparece al Sur de Delft (Stendenbaan, 2003)

MAPA 4

Una alternativa para el corredor urbano generado por la transformación del sistema férreo en metro-tren (Stedenbaan, 2003).

108

Marisa Carmona / Cambio de escala en la planificación...

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y GRANDES PROYECTOS URBANOS La forma urbana de las grandes ciudades ha cambiado sustancialmente desde principios de la década de los noventa. Kop van Zuid es uno de los primeros grandes proyectos urbanos que se perfiló como la intersección estratégica de la tecnología de la información y las nuevas áreas residenciales y que corresponde al reciclaje y refuncionamiento de las antiguas áreas industriales portuarias. La remodelación de la estación central de Rotterdam a finales de los noventa se plantea como un nuevo nodo terciario global favoreciéndose de las nuevas oportunidades abiertas por la línea del tren rápido de Amsterdam a París.

También se perfila un futuro gran proyecto urbano al borde de la ribera Sur del río Maas como producto de la relocalización de las instalaciones portuarias.

Entre la Estación Central de La Haya y la nueva Alcaldía se ha construido una nueva centralidad incluyendo el Ministerio de Vivienda, oficinas del gobierno local, un teatro de música y variedad de instituciones culturales, hoteles, viviendas y oficinas.

Se está construyendo una segunda centralidad aledaña a la Estación Central, el complejo inmobiliario Beatrix, que consiste en oficinas públicas, viviendas de lujo y de semi-lujo, grandes almacenes y otras instituciones de importancia global, así como una tercera centralidad en la parte posterior de la Estación Holland Spoor, consistente en un gran centro de educación superior, oficinas y residencia.

Otro rasgo de la planificación estratégica urbana es la importancia que se le otorga a la parte formal de los grandes proyectos.

La “personalización de la arquitectura” es la búsqueda de calidad arquitectónica como forma de generar ventajas comparativas para atraer inversionistas. Se piensa que el mejoramiento de la imagen de un lugar urbano clave podrá crear condiciones para despertar el interés del sector privado y, de “vender” el proyecto, generar automáticamente una futura revitalización en otras áreas de la ciudad. Las autoridades municipales prefieren dar los encargos a arquitectos internacionalmente famosos, cuyos nombres parecerían garantizar la calidad del proyecto.

El diseño regional La importancia del diseño va más allá del mero marketing del proyecto inmobiliario y se está convirtiendo en un factor independiente de planeación urbano-regional. Los aspectos formales de los nuevos desarrollos devienen valores en sí mismos. Su importancia consiste, sobre todo, en que despiden un potencial inesperado produciendo nuevas perspectivas programáticas para el futuro. Dentro de ciertos límites el diseño regional y el del espacio urbano abren nuevas posibilidades para la función futura y el uso de suelo y, de esta manera, hacen posible la existencia de nuevas perspectivas programáticas, como es el caso concreto del proyecto del Eje Sur en Amsterdam donde se programa estratégicamente para el año 2030 pero donde obras de infraestructura actuales deben tener flexibilidad suficiente para poder contener funciones terciarias o residenciales en el largo plazo. Otro ejemplo es la multiplicidad de opciones que se abren con el ‘corredor urbano’ (Stedenbaan) desarrollado por la oficina de la provincia de Holanda del Sur al cambiar el sistema férreo actual con la nueva línea rápida Amsterdam-Rotterdam.

El estudio de factibilidad económica de las alternativas para abrir nuevas estaciones y crear nuevas centralidades en el corredor urbano en el Ala Sur del Randstad considera los impactos económicos y espaciales donde incluyen factores directos e indirectos como generación de empleo, el impacto en el mercado de la vivienda, la captura de plusvalías, la densidad habitacional y la dimensión de la economía de aglomeración creada para atraer otras actividades (Stedenbaan, op. cit.). El análisis de factibilidad del gran Proyecto Urbano Zuid-As (escenario 2030) en Amsterdam está basado en impactos directos e indirectos y evalúa tres alternativas programáticas usando una nueva alternativa donde los programas de uso de suelo son los mínimos posibles (Central Plan Buro Dic.2003, Saitua et al., Nul Alternatieve.).

109

Urbana 37/ 2005

La nueva tarea para el diseño urbano regional es la de explorar las posibilidades del espacio en cuestión, generar ideas sobre el potencial de un lugar específico para revisar los intereses de los diferentes actores involucrados y facilitar el proceso de alcanzar consenso. Un diseño espacial deviene en instrumento para explorar posibilidades fundamentalmente espaciales y para facilitar la comunicación entre las partes involucradas (Colombo).

Un ejemplo de plan estratégico es el de Amsterdam (1996) ‘Amsterdam la Ciudad Abierta” y tiene por objetivo mejorar la vida urbana a través del mejoramiento del suelo urbano, tanto en su uso como en la intensificación de las actividades. La mezcla de funciones se plantea como primordial al mismo tiempo que se apunta a optimizar el uso del espacio verde. En la década de los noventa Amsterdam vive un proceso de revitalización económico y crea 44.000 puestos de trabajo (con una población de 700.000 habitantes). Se incentiva la pequeña industria y servicios como la gráfica, la publicidad, la industria del ocio, servicios de gestión empresarial moderna, administración pública y logística en general, incluyendo TIC y seguros según las ideas de la ‘ciudad creativa’ explotando las ventajas de la ciudad multicultural. El plan estratégico tiene un escenario espacial de largo plazo (2030) y es un plan participativo e informado que contiene un calendario estricto para promover discusiones en su instrumentación. El concepto de ciudad-red es fomentado con el objetivo de una mayor urbanidad, el mayor desarrollo de conectividades entre polos de actividad. La gente vive en A, trabaja en B y se recrea en C. Esto significa abordar el tema del mercado de la vivienda, el mercado del empleo y el tiempo libre en el ámbito regional.

Las nuevas centralidades en el Ala Norte del Randstad se plantean como complementarias y no competitivas respecto del distrito central de Amsterdam. Se trata de fomentar el carácter como centros con servicios internacionales, cultura, oficina y servicios.

Esta ciudad-red se hace posible por el desarrollo intenso de la infraestructura de transporte.

La Oficina de Planificación económica del municipio de Amsterdam ha sufrido cambios estructurales. Su función es velar por la política estratégica y guiar y controlar el fundamento económico de la ciudad a través de la adquisición y atracción de firmas extranjeras y la promoción de la ciudad. La estrategia económica potencia las interconectividades de compañías multinacionales y nacionales y las fusiones de empresas tanto en el ámbito global como regional. Su función es también definir las áreas vulnerables y los nuevos proyectos urbanos facilitando el contacto entre las partes y actualmente ha tomado una posición más intervencionista que refleja la firme estrategia hacia el crecimiento económico y la eficiencia urbana. Siendo el desempleo una de las causas de las patologías se busca la forma de combatir el desempleo y crear más empleo, ya que no siempre dan los mismos resultados.

110

CONCLUSIONES Holanda ha sido favorecida por la globalización y sus instituciones se han ajustado a la necesidad de promover el crecimiento económico a través del mejoramiento de la competitividad regional cambiando el papel intervencionista del Estado a un papel facilitador de las iniciativas de los sectores privados. Esta política lleva implícita nuevas formas de actuación a nivel de la ciudadregión que pasa a ser el locus del desarrollo. La importancia de los poderes provinciales crece en relación con la identificación, elaboración y diseño de los grandes proyectos regionales de significación nacional. El diseño regional es una nueva forma de planificación estratégica y se hace más creativo, multisectorial y multiespacial, planteando nuevas formas de transporte, comunicación, residencia, y recreación.

La dicotomía entre el espacio construido y el medio ambiente persiste como elemento organizativo del nuevo ordenamiento territorial: la dicotomía entre la ciudad compacta y los fragmentos, entre las nuevas infraestructuras viales de gran velocidad y la

Marisa Carmona / Cambio de escala en la planificación...

movilidad diaria de la población, entre nuevas centralidades suburbanas (nodos) y la región y, en general, en los conflictos administrativos de la fijación de bordes entre lo urbano, lo suburbano y lo rural, entre las funciones urbanas, entre la biodiversidad, el medio ambiente y la recreación de la población.

Estos conflictos abren nuevos campos a la planificación y diseño estratégico a nivel regional, intra-regional e inter-regional.

FOTO 1 La Ciudad Jardín de mitad del siglo XX en Amsterdam poniente.

Sin embargo, cualquier balance económico reconoce que la globalización ha beneficiado en forma preferencial los altos ingresos. El mercado habitacional será responsable en gran medida de la metropolización y la intensificación de un proceso de segregación social. La rápida articulación de la vivienda con el mercado de capitales influye en la intensificación de grandes proyectos inmobiliarios tanto en el centro como en los nodos de actividades y las áreas suburbanas.

FOTO 2 Reestructuración de laEstación Central de La Haya. Proyectos en construcción

Foto 3.

El nuevo centro financiero de Ámsterdam: Zuid As. Se integra al Corredor Urbano del Randstad, uniéndose con los centro urbanos de las cuatro grandes ciudades.

111

Urbana 37/ 2005

BIBLIOGRAFÍA

Bakker, Rob; Buijs, Steef; Colombo, Francisco et al.

2003 De Zuidvleugel van de Tandstad. Platform Zuidvleugel. Provintie Zuid Holland.

Carmona, Marisa 2003 The Return of Large Plans. Globalisation, Urban Form and Governance. Serie Number 7.

Delft University Press.

Dieleman, F. M. y Evenaars, P. J. 1994 “From renting to owning: life course and housing market circumstances”, Housing Studies, 9, nº 1 pp. 11-25.

Ministry of Housing, Spatial Planning and the Environment (Ministerio de la Vivienda, Ordenamiento Urbano y Medio Ambiente) 2001 “Making Space, sharing space”.

Summary Fifth National Policy Document on Spatial Planning 2000/20020. National Spatial Planning Agency. Amsterdam.

112

Musterd, Sako y Salet, Willen (eds.)

2003 Amsterdam Human Capital.

Amsterdam University Press.

Saitua, Rafael et al.

2003 “Nul Alternatieve Zuid-As”.

Central Plan Buro. Informe diciembre 2003. Amsterdam.

Stedenbaan Platform Zuidvleugel 2003 Provincia Holanda del Sur. Sijmons, D. 2002 “Pleiddoi voor rijkgeschakeerde stadslandschappen”, De Architect, febrero. van Kempen, Ronald y Marcuse, Peter 1997 “A New Spatial Order in Cities?”, American Behavioral Scientist 11, vol. 41, pp. 285298.

DEL NUEVO PLAN DE ROMA Y DE LOS PROYECTOS URBANOS

SÍNTESIS En 1870 Roma se convierte en la capital del Reino de Italia.

En 1873 se publica el nuevo plan regulador dentro de las murallas aurelianas. El último plan regulador vigente es el de 1962 propio de una ciudad en plena expansión. El nuevo plan, adoptado por el Concejo Municipal en marzo de 2003, es muy diferente de los precedentes, reconoce la estabilidad de la dimensión demográfica actual de 2,7 a 2,8 millones de habitantes.

Parece necesario establecer algunos principios directores sobre los cuales valorar las diversas propuestas. No es la suma de las pequeñas intervenciones la que puede garantizar la eficacia de la propuesta, sino más bien la claridad de los intentos y la coherencia de la propuesta en su conjunto. Un instrumento, orientado a la organización de las estructuras territoriales resultantes en primer lugar de consideraciones de sustentabilidad ambiental abierta a la proyectación futura y a las ocasiones que concretamente puedan presentarse. Para realizar los servicios públicos y las áreas verdes, el plan prevé el uso de mecanismos de compensación, evitando así enfrentar largos y costosos procesos de expropiación, difícilmente soportables por las finanzas municipales.

Uno de los elementos más interesantes del plan es el siste-

ARTÍCULOS

Giorgio Piccinato

ABSTRACT In 1870, Rome became the capital city of the Kingdom of Italy. In 1873, a new regulating plan is published inside the Aurelian Walls. The last regulating plan in force dates back to 1962 and it is typical of a city undergoing development. The new plan, adopted by the Municipal Council in March, 2003, is very different from former plans; it recognizes the stability of the current demographic dimension from 2.7 to 2.8 million inhabitants.

It seems it is necessary to establish some leading principles in order to value the different proposals. The efficiency of the proposal is not guaranteed by the sum of small interventions, but rather by the clearness of attempts and the coherence of the proposal as a whole. It is a tool aimed at the organization of territorial structures resulting from environmental sustainability considerations and open to future projections and the situations that may arise. In order to develop public services and green areas, the plan foresees the use of mechanisms of compensation, thus avoiding long and costly expropriation processes, which can hardly be supported by municipal finances.

One of the most interesting elements of the plan is the transit system. The plan indicates some alleviating measures such as 113

Palabras clave: proyectos urbanos, re-calificación, suturar, movilidad Recibido: 03-2003 Aceptado: 09-2003

Key-words: Urban Propopsal, re-qualify, to suture, mobility

Urbana 37/ 2005

114

ma de la movilidad. El plan indica algunas medidas de alivio, como la integración entre las diversas redes autobús y tranvías urbanos, metro, trenes de cercanías o el desarrollo de metros “ligeros” de superficie y ciclovías. El objetivo es de desarrollar un sistema que cubra la totalidad del tejido metropolitano de modo que ningún punto diste más de 500 metros de la red donde no llega el metro. En una ciudad que no crece, el de la recalificación de la ciudad existente se convierte en el problema principal. Se trata, en primer lugar, de recuperar y “suturar” las periferias. El territorio municipal, en vez de ser subdividido detalladamente por zonas, es interesado por tres sistemas: el sistema de asentamiento, el sistema ambiental y el sistema de los servicios y las infraestructuras. Esto nuevos modos caen bajo el nombre, un poco genérico de proyectos urbanos EL PROYECTO URBANO OSTIENSE-MARCONI:dispuestos a los lados del río Tíber, se trata de promover una recalificación difusa reforzando los “puntos de fuerza” existentes dentro de un parque urbano para caracterizar el área en términos culturales. EL PROYECTO URBANO FLAMINIO: el nuevo plan proponen un barrio rico en nuevos y grandes equipamientos culturales públicos , después de un largo período de sustancial estancamiento (1960-1990). LA NUEVA GRAN ESTACIÓN TIBURTINA: Representará el nodo intermodal de mayor complejidad dentro de la ciudad de Roma. En ella se cruzan los distintos modos de transporte (rueda-rueda, rueda-riel, riel-riel, peatonal-rueda, peatonal-riel, ciclo-riel, etc.).CINCO PROYECTOS ESTRATÉGICOS PARA LA ACCESIBILIDAD Y EL DESARROLLO DEL EUR:Cuenta con unos 200 mil habitantes lo cual determina un rol de City cultural y económica. Se establecen cinco proyectos que marcan una política urbana con una búsqueda de integración : “Conexión sobre rieles con Fiumicino”; “Accesibilidad desde el lado Tíber” ;“Alameda urbana de conexión entre los barrios”; “Estacionamientos de transferencia y de destino”; “Islas peatonales y transbordadores eléctricos”.

the integration of different bus networks and urban tramways, subway, and trains, or the development of superficial “light” transportation systems and bicycle routes. The goal is to develop a system covering the totality of the metropolitan network so that no point is further than 500 meters from the network the subway does not reach. In a city that does not grow, requalifying the existing city is the main problem. First, it has to deal with recovering and “stitching” the outskirts. The municipal territory, instead of undergoing a detailed subdivision by areas, is comprised by three systems: the settlement system, the environmental system, and the service and infrastructure system. These systems are called urban projects: THE OSTIENSE-MARCONI URBAN PROJECT: It is distributed along the Tíber River; it promotes re-qualification by strengthening the existing “strong points” in the urban park in order to culturally characterize the area. THE FLAMINIO URBAN PROJECT: The new plan proposes a neighborhood with new and big public cultural infrastructures after a long period of stagnation (1960-1990). It will represent the hub with the biggest complexity in the city of Rome. It features different transportation systems (wheel-wheel, wheel-railway, railwayrailway, pedestrian-wheel, pedestrian-railway, etc.) FIVE STRATEGIC PROJECTS FOR ACCESS AND DEVELOPMENT OF THE ESPOSIZIONE UNIVERSALE ROMA (EUR): It has 200,000 inhabitants, which gives it the role of a cultural and economic city. Five projects have been established to implement an urban policy and seek integration: “Railway connection with Fuimicino,” “Access from the Tiber,” Urban tree-lined avenue with connection with neighborhoods,” “Parking lots for transference and destination,” “Median strips and electrical ferries.”

Giorgio Piccinato / Del nuevo plan de Roma y...

EL NUEVO PLAN REGULADOR Para describir así sea sumariamente un nuevo plan urbano es necesario examinar la ciudad a la cual se aplica, o si esto no es posible por razones de espacio –como ocurre en nuestro caso–, intentar al menos entender cuánto han pesado los planes precedentes en la constitución de la ciudad contemporánea. La misma conformación del plan actual refleja las transformaciones ocurridas en la disciplina urbanística: existe una historia de la disciplina que se entrelaza necesariamente con la de la ciudad y ambas deben ser tomadas en cuenta.

En 1870 Roma se convierte en la capital del Reino de Italia. En 1873 se publica el nuevo plan regulador (por lo demás, nunca adoptado oficialmente) que nos restituye la imagen de una ciudad íntegramente encerrada dentro de las murallas aurelianas, en el inicio de una fase de crecimiento constructivo que se aspiraba a que fuera controlada y conformada según los parámetros técnicos y compositivos de la época.

El último plan regulador vigente es el de 1962. También éste restituye la imagen de una ciudad en plena expansión, coherentemente con el comportamiento de los años precedentes. Una estructura hipertrófica sostiene expansiones que deberían llegar a contener 4,5 millones de habitantes en 25 años, más del doble de la dimensión corriente. Hoy sabemos que aquel plan, sin duda valeroso para la época, se apoyaba en presupuestos de carácter fuertemente ideológico. Entre ellos, el crecimiento ininterrumpido de la población a la tasa corriente, la concentración hacia el Este de las nuevas estructuras direccionales, la realización de un sistema controlado de barrios autosuficientes. Y, aunque se anexaba al plan un esquema de desarrollo de la red del Metro, se enfatizaba el reforzamiento de la red vial, comenzando por el famoso “eje equipado”, donde la Autopista del Sol que recorre todo el país desde el norte hasta el sur, entraba directamente a la ciudad para entroncar con el nuevo centro direccional.

Cada plan debe hacer sus cuentas con el precedente. Esto es tanto más cierto en este caso, cuando el precedente tiene 40 años y, en el momento de su adopción, fue saludado como un ejemplo de plan metodológicamente avanzado, resultado de un debate político-disciplinar desarrollado durante toda una década. El nuevo plan, adoptado por el Concejo Municipal en marzo de 2003 pero que todavía no está legalmente vigente, es muy diferente de los precedentes. En primer lugar reconoce la estabilidad de la dimensión demográfica actual como dato permanente al menos durante la próxima década, con una previsión mínima de ajuste de 2,7 millones a 2,8 millones de habitantes. En segundo lugar, aun lamentando la ausencia de un plan estratégico de perspectiva, se ofrece como instrumento de gobierno del territorio dentro de un proceso de toma de decisiones que envuelve todo el abanico de las políticas urbanas, sociales, económicas y ambientales. Un instrumento, en consecuencia, orientado a la organización de las estructuras territoriales, con especial atención a los elementos invariantes, resultantes en primer lugar de consideraciones de sustentabilidad ambiental. A diferencia de los planes precedentes, éste no restituye la imagen de un modelo de ciudad, tanto más cuando la sustancial ausencia de previsiones de crecimiento se transforma en la perspectiva de una recalificación generalizada de la ciudad existente. Es dentro de este cuadro que el plan propone esencialmente líneas guía para las operaciones por venir, responsabilizando a la gestión por la definición de las intervenciones particulares, localización incluida.

Leer este plan (cuya eficacia solamente podrá ser evaluada en el futuro) significa antes que nada examinar las características de esas líneas guía y los principios que las inspiran.

El plan está apoyado, como por lo demás es tradicional, por algunas retóricas que sin embargo, en este caso, asumen el rol de indicaciones para las futuras políticas de gestión. Se trata de definir algunas “invariantes” destinadas a caracterizar la acción de la administración pública. La primera es la de las maneras de proceder. Esto significa, en las intenciones de los planificadores,

115

Urbana 37/ 2005

exigir a los sucesivos programas de recalificación o desarrollo, a menudo vinculados a específicas previsiones financieras o a mecanismos de asociación público-privado, la especificación, sea en términos de organización espacial que de cantidad, de cada intervención. O, en otras palabras, dejar la puerta abierta a la proyectación futura y a las ocasiones que concretamente puedan presentarse. La segunda es la de la “equiparación”. Para realizar los servicios públicos y las áreas verdes, el plan prevé el uso de mecanismos de compensación, evitando así enfrentar largos y costosos procesos de expropiación, difícilmente soportables por las finanzas municipales. Un tercer elemento es el de la “coplanificación”. Esta consiste en activar la colaboración de todos los entes que operan sobre el territorio -sean electos o no- antes (y no después) de asumir iniciativas de transformación. La última es la de la participación ciudadana, que puede considerarse lanzada justamente con la difusión capilar de los documentos del plan.

La memoria descriptiva del plan indica, un poco desordenadamente, algunos “principios” en los cuales debería inspirarse.

Algunos son del todo aleatorios, como la “dimensión metropolitana”. En realidad Municipio, Provincia y Región, hasta hace dos años gobernados por la misma coalición de centro-izquierda, no lograron coordinar sus planes: es difícil pensar que ello pueda ocurrir ahora, cuando la Región, el ente que ha sustituido al Estado en el gobierno del territorio, está controlada por el centro-derecha. O el que se refiere al “derecho de acceso a la vivienda”, en ausencia de programas concretos de inversión en construcción social. Más realista en cambio aparece el de la sustentabilidad, si bien ésta pareciera reducirse esencialmente a las distintas formas de tutela de los espacios abiertos: parques, áreas agrícolas, áreas fluviales, villas históricas, verde público y verde privado. Aquí realmente el plan desarrolla una extraordinaria cantidad de elementos naturales, tales como para poder calificar la ciudad futura como una de las más “verdes” de Europa. La tradición local de gestión de los espacios abiertos no es sin embargo de las más confiables, ni está claro cómo efectivamente tanta cantidad de espacios públicos pueda ser mantenida en condiciones de eficiencia y seguridad sin una programación innovadora de los recursos necesarios. El todo está comprendido en una llamada “red ecológica”, en la cual se insieren las diferentes componentes del sistema ambiental, comprendida una gestión sustentable de los recursos naturales, de los desechos, de las contaminaciones.

116

Uno de los elementos más interesantes del plan es el sistema de la movilidad. Si bien falta por ver cuánto podrá ser efectivamente realizado en el próximo decenio, algunas operaciones ya han sido puestas en marcha. El plan parte del reconocimiento del retardo existente en la infraestructura de transporte de la ciudad, particularmente aquella en sede propia. Roma es, entre las grandes ciudades europeas, la que registra la distribución más desfavorable entre transporte público y transporte privado. Hoy el transporte público no cubre más del 30% de los viajes: el objetivo, por lo demás bastante modesto, es el de llegar a 48% en el mediano-largo plazo. Considérese también que la mayor parte del transporte público es cubierta por autobuses, cuya eficiencia está fuertemente condicionada por la congestión del tráfico. A las condiciones ya críticas del tráfico se suma la emergencia de la contaminación, que algunas veces obliga al Alcalde a limitar e incluso prohibir completamente el tráfico privado durante aquellos días en los cuales la calidad del aire cae por debajo de los límites establecidos por la ley nacional, como ocurrió otra vez en febrero de 2004. El plan indica algunas medidas de alivio, como la integración entre las diversas redes -autobús y tranvías urbanos, metro, trenes de cercanías- o el desarrollo de metros “ligeros” de superficie y ciclovías. El compromiso mayor, que por lo demás la ciudad no puede afrontar sin una participación del gobierno central, es el de desarrollar la red del metro y en general la de transporte masivo sobre rieles, incluyendo también los trenes de nivel (¿alcance?) metropolitano y regional. Para ello el plan declara que el objetivo es de desarrollar un sistema que cubra la totalidad del tejido metropolitano de modo que ningún punto diste más de 500 metros de la red. Lo que ha dejado perplejos a cuantos observan que, sobre los documentos gráficos, las dos expansiones mayores -asentamientos mixtos comerciales y residenciales en el norte y en el sur- no son servidas por la red (futu-

Giorgio Piccinato / Del nuevo plan de Roma y...

ra) del metro. Es verdad sin embargo que, al menos donde no llega el metro, se prevén corredores dedicados (de uso exclusivo para buses), donde los medios públicos deberían tener -como sucede en un número cada vez mayor de ciudades europeas y no europeas- la prioridad absoluta. Un capítulo importante es el del anillo ferroviario que ahora se completa en torno a la capital. Es el resultado de una nueva colaboración entre el ente local y las Ferrovías del Estado (también éstas transformadas en sociedad de derecho privado y más interesadas que antes en las sinergias posibles) que prevé la integración entre los diversos modos de transporte colectivo. Además, la realización del sistema de alta velocidad (sobre recorridos largos) y de líneas de empalme (bretelle di collegamento) prevén la liberación del nodo ferroviario romano de gran parte del tráfico de paso y su desplazamiento de la estación principal de Termini, que es terminal, a la estación Tiburtina, que es de tránsito. Por cuanto se refiere a la red vial, el plan prevé completar el sistema reticular superando las cuñas verdes (de las cuales por fortuna hasta ahora ha disfrutado la ciudad) con túneles, puentes, puentes peatonales y sustituyendo con pasos subterráneos los tramos de autopistas presentes en el tejido urbano. La nada noble tradición de las administraciones pasadas, las reales dificultades ligadas a una estrategia de la movilidad que apuesta mucho a intervenciones externas a la municipalidad y también el grado de detalle con que se presentan los programas viales podrían inducir a sospechar que tan buenos propósitos terminen reduciéndose sobre todo a intervenciones sobre la red de calles; sin embargo, el peso incluso político que ha adquirido la emergencia ambiental permite esperar que ésta sea la ocasión favorable para una transformación radical de la movilidad en el área romana.

En una ciudad que no crece, el de la recalificación de la ciudad existente se convierte en el problema principal. Se trata, en primer lugar, de recuperar y “suturar” las periferias. Más allá del núcleo histórico y de la ciudad compacta construida en la primera mitad del siglo XX, se extiende la ciudad de la especulación inmobiliaria, de la construcción pública y de la construcción ilegal, constituidas fragmentariamente en el tiempo, malamente conectadas al conjunto del sistema urbano, carentes de servicios y a menudo también de aquellos espacios públicos tan necesarios a la vida civil cotidiana. El plan se refiere a numerosos estudios que identifican la existencia de centenas de “microciudades”, significando con esto volver a dar o reconocer elementos de identidad local que puedan sustentar la acción de rescate urbanístico. Aquí se aplicarán los “planes integrados” y las estrategias de equiparación, con lo cual se persigue interesar a los operadores privados, conjugando sus intereses propios con obras de sustancial mejoramiento del espacio público, todo ello con la supervisión de los municipios locales. Se trata de procedimientos mucho más rápidos que los tradicionales, favorecidos por la orientación del plan que privilegia la noción de “tejido” por sobre la de zona.

El territorio municipal, en vez de ser subdividido detalladamente por zonas, es interesado por tres sistemas: el sistema de asentamiento, el sistema ambiental y el sistema de los servicios y las infraestructuras. Entre estos, el más innovador es el sistema de asentamiento. Éste se articula en diversos subsistemas. El primero, la ciudad histórica, amplía el tema hasta incluir también, en términos temporales, monumentos o partes de ciudad del siglo XX de valor particular; en términos espaciales, se extiende a todo el territorio municipal, utilizando precisamente los signos de la historia difundidos en el área para reforzar los elementos de identidad local en torno a los cuales recalificar el contexto. El segundo, la ciudad consolidada, es el de la ciudad construida mayormente durante los siglos XIX y XX, según las normas vigentes que han dado lugar a un tejido urbano sustancialmente compacto (que comprende el verde privado) y donde las eventuales acciones de reconstrucción o de terminación seguirán la misma normativa. El tercero, la ciudad a reestructurar, es sobre todo la de los bordes urbanos, donde un proceso edificatorio a menudo incompleto u originalmente ilegal ha determinado la formación de asentamientos incoherentes, a menudo carentes de servicios y totalmente desprovistos de identidad, donde la presencia simultánea de áreas industriales más o menos abandonadas, almacenes y vacíos urbanos determinan una imagen general de degradación. El cuarto, la ciudad de la transformación, es el de nueva construcción. El último es el de las nuevas centralidades urbanas y metropolitanas, para las cuales el plan indica los

117

Urbana 37/ 2005

elementos característicos en fichas ad hoc. El sistema ambiental es el de las aguas, los parques, las áreas agrícolas. El sistema de los servicios y las infraestructuras está organizado de manera de poder satisfacer los estándares urbanísticos a nivel local y urbano privilegiando el concepto de “red ecológica”, cuyo elemento guía es la sensibilidad ambiental.

Un nuevo plan entonces, al menos en las intenciones, que sin embargo nace de la experiencia, madurada durante los últimos años, de nuevos modos de actuar concretamente en las operaciones de transformación y recalificación de la ciudad. Esto nuevos modos caen bajo el nombre, un poco genérico y omnicomprensivo, de proyectos urbanos. A continuación presentamos algunas fichas resumen de actuaciones en curso englobadas en el título genérico de proyectos urbanos.

El Proyecto Urbano Ostiense - Marconi El Proyecto Urbano interesa a los más de 115.000 habitantes de los barrios Ostiense y Marconi, dispuestos a los lados del río Tíber, en el tramo que va desde el Puente de la Industria hasta Valco San Paolo, y a lo largo de la alameda Marconi y la avenida Ostiense, ejes congestionados en cuanto conexión entre el centro histórico y la zona del EUR. En el paisaje urbano permanecen difusas preexistencias de arqueología industrial de notable valor histórico y ambiental -Matadero, Gasómetro, estructuras portuarias, antigua fábrica Mira Lanza, antiguo Mercado General, central eléctrica Montemartini- insertas hoy en un contexto urbano degradado, carente de una red vial coherente. La finalidad del Proyecto Urbano, dentro del nuevo Plan Regulador, es la creación de una “centralidad urbana”, el reconocimiento de la nueva realidad de los dos barrios que han dejado de ser periféricos, en los cuales realizar servicios de rango urbano superior. Se trata de promover una recalificación difusa reforzando los “puntos de fuerza” existentes: accesibilidad al transporte sobre rieles, presencia de lugares ricos en memoria e identidad, definitiva implantación de las sedes universitarias de Roma Tres. Las operaciones de recuperación de las arquitecturas industriales, la inserción de otras nuevas, asociadas a una mayor accesibilidad, la capacidad sugestiva del rescate del gran gasómetro, símbolo de la Roma moderna, significan el cambio de calidad de todo el ámbito.

118

La primera versión del Proyecto Urbano, aprobada en diciembre de 1999, fue actualizada recientemente y aprobada en febrero de 2003 por el Concejo Municipal, previéndose intervenciones como las siguientes: en el área industrial Italgas con frente sobre el Tíber surgirán la Ciudad de la Ciencia, parcialmente inserta en el gran Gasómetro de 114 metros de altitud, que será su símbolo, y la biblioteca central de la Universidad Roma Tres, todo dentro de un parque urbano. Conjuntamente con el museo ya en operación en la antigua central Montemartini, estos nuevos servicios contribuirán a caracterizar el área en términos culturales.

Un puente peatonal, el Puente de la Ciencia, resultado de un concurso, unirá el complejo de la Ciudad de la Ciencia al previsto sobre la margen derecha del Tíber, en el área de la antigua fábrica de jabones Mira Lanza, de unas 9 hectáreas, inutilizada desde hace más de veinte años. Es el lugar donde ya se dio inicio a las actividades del Teatro India, el segundo teatro municipal; la operación completa de recuperación dotará al teatro de tres salas, dos de las cuales con 300 butacas y, en el área frente al edificio recuperado, un teatro al aire libre de unos 500 puestos. Sobre la misma área se realizarán además un parque público de unas dos hectáreas, una Casa del Estudiante para 600 universitarios y un sistema de servicios privados, predominantemente de tipo hotelero.

La localización de las sedes de la Universidad Roma Tres a lo largo de la avenida Ostiense y en el área de Valco San Paolo refuerza la recalificación de todo el sector urbano. Se trata de una universidad difusa en el barrio, realizada predominantemente a través de la recuperación de edificios abandonados; la superficie total supera las 22 hectáreas con un volumen de construcción de 900 mil metros cúbicos, de los cuales más del 60% corresponde a la recuperación de lo existente.

Giorgio Piccinato / Del nuevo plan de Roma y...

En realidad la hipótesis de transformación adelantada por la Universidad se fundaba sobre acciones más radicales de control ambiental, del tráfico y de reorganización urbana, sobre la base de algunos principios que, por su valor metodológico, conviene recordar: Parece necesario establecer algunos principios directores sobre los cuales valorar las diversas propuestas. Se sobreentiende que principios y propuestas se influencian recíprocamente: sin embargo es importante que no se anulen mutuamente. En otras palabras, no es la suma de las pequeñas intervenciones la que puede garantizar la eficacia de nuestra propuesta, sino más bien la claridad de los intentos y la coherencia de la propuesta en su conjunto, que también debe ser legible en sus partes. Esto no significa construir un proyecto no negociable: es más, así es posible enfrentar una eventual negociación pero conociendo la entidad de lo que se juega. Como primera hipótesis pueden enumerarse algunos temas-objetivo sobre los cuales centrar nuestra atención: 1. La calidad ambiental, el río, las islas residenciales.

2. La movilidad, el transporte público sobre neumáticos, el transporte público sobre rieles, la movilidad privada.

3. Las señales de la historia, las manufacturas más importantes (o sus partes).

4. La relación ciudad-barrio-grandes equipamientos, la universidad, los equipamientos deportivos, los equipamientos culturales.

Sobre cada uno de estos temas parece oportuno identificar “tesis” en las cuales inspirar indicaciones específicas de actuación que no sólo nos son solicitadas sino que además son las únicas que dan legitimidad a los principios.

De aquí nacía la hipótesis de asegurar una permeabilidad que vinculase el área ostiense al río, un nuevo diseño del tráfico para eliminar los cruces a lo largo de la avenida Ostiense, el diseño de un área peatonal equipada, única en la ciudad por su dimensión, que sirviese para el relanzamiento de todo el sector. Algo sin embargo ha quedado también en el plano municipal.

Para garantizar la inserción de los nuevos servicios sin recargar más el tráfico, el Proyecto Urbano prevé intervenciones de gran vialidad como las nuevas marginales del Tíber, parcialmente subterráneas, y la construcción de dos puentes vehiculares sobre el río y sobre la línea ferroviaria Ostia Lido-Roma para la prolongación de la circunvalación Ostiense hasta las marginales del Tíber.

Estas intervenciones consentirán la recalificación de la avenida Ostiense y de la alameda Marconi, por medio del rediseño del ámbito de la calle e intervenciones de arreglo urbano para ofrecer espacios peatonales y canales dedicados para el transporte público.

El Proyecto Urbano Flaminio Con el Nuevo Plan Regulador el Foro Itálico y el meandro del Tíber que comprende el barrio Flaminio pasan a ser parte de la Ciudad Histórica. Se trata de un acto importante que reconoce los valores históricos, arquitectónicos y culturales de un sector con gran densidad de obras de arquitectura, rico en hitos naturales y que atraviesa una significativa fase de transformación después de un largo período de sustancial estancamiento (1960-1990). El Plan Regulador de Roma se propone gobernar el conjunto de estas transformaciones dentro de un programa urbano unitario; un instrumento flexible, a través del cual prefigurar no sólo un ordenamiento, sino además un sistema de normas, concertaciones, planes y proyectos que faciliten la coordinación y el control de las transformaciones de esta área de la ciudad que comprende el sector Flaminio en su totalidad, desde Porta del Popolo hasta la Plaza de Ponte Milvio, además del área de la Villa Olímpica y del Auditorio al Este y el Foro Itálico al Oeste.

Una programación y dirección de las transformaciones en el área que prevea fases de corto, mediano y largo plazo, y que debe garantizar a este cuadrante urbano un desarrollo equilibrado donde los nuevos equipamientos correspondan ante todo a una

119

Urbana 37/ 2005

mejor calidad de vida para los muchos ciudadanos que viven en esta parte de ciudad. Las áreas adyacentes a la Villa Olímpica, el nuevo Auditorio, las instalaciones militares de la avenida Guido Reni, Plaza Mancini, representan importantes recursos de propiedad pública a escasos centenares de metros de Plaza del Popolo que ya hoy son objeto de una importante y atenta recalificación; si a ello se agrega el pulmón de Monte Mario, Villa Glori y Villa Balestra con sus esperones de toba volcánica de gran impacto visual, y las áreas verdes de la Villa Olímpica y de las riberas del Tíber, se entiende la amplitud y diversidad de los recursos ambientales y urbanos disponibles. En los últimos años, nuevos e importantes equipamientos públicos se han sumado a los culturales y deportivos ya existentes: el Auditorio, la nueva plaza de la Farnesina, la recalificación de las áreas de juego adyacentes a plaza Grecia. Otras se realizarán pronto: el Nuevo Centro para las Artes Contemporáneas, el nuevo Puente de la Música, las instalaciones universitarias u otras funciones de tipo museístico en el área de los cuarteles. El sector urbano al Norte de Plaza del Popolo se va configurando finalmente como el área de Roma caracterizada por los equipamientos culturales y arquitectónicos contemporáneos más importantes: un ámbito con características de relevancia citadina y nacional. Las indicaciones estratégicas del nuevo PRG, principalmente contenidas en las tablas del “Ámbito de programación estratégica Flaminio-Foros-EUR” y en la de “Sistemas y Reglas” identifican los principales ámbitos urbanos y los ejes a recalificar, los ámbitos de valorización, los parques y las áreas bajo tutela; el mapa de la calidad especifica el carácter y los valores de este sector de la nueva ciudad histórica para el cual se ha previsto un fuerte reforzamiento del transporte público, tanto con las estaciones Guido Reni y Auditorio de la línea C del metro como con la previsión de un nuevo corredor de transporte público que conectará la estación Ottaviano, de la línea A del metro, con el Foro Itálico, el Puente de la Música, la avenida Guido Reni y el Auditorio hasta empalmar con el tranvía actual de la alameda Regina Margherita.

El nuevo plan y, en cascada, el Proyecto Urbano Flaminio, proponen un barrio rico en nuevos y grandes equipamientos culturales públicos y, al mismo tiempo, menos afectado por el tráfico automovilístico privado que se desplazará más al Norte donde ya está en construcción el Pasaje del Noroeste. A una escala más detallada, las principales intervenciones previstas son: La recalificación del eje histórico de la avenida Flaminia como directriz predominantemente peatonal y ciclística, además de tranviaria, redimensionando y racionalizando la circulación de vehículos privados de modo de poder disponer de nuevo de un paseo de ingreso a Plaza del Popolo y a Campo Marzio.

La recalificación de las áreas verdes y los servicios públicos de la Villa Olímpica y del Foro Itálico.

La conexión de la directriz ambiental de Monte Mario-Villa Glori y la realización del boulevard Guido Reni, De Coubertin, Puente de la Música.

La utilización del área de Plaza Mancini como indispensable recurso de verde y estacionamientos al servicio de todo el meandro del Flaminio.

Una especial atención a la recalificación de muchos espacios públicos actualmente descuidados u obsoletos.

120

La nueva gran estación Tiburtina La Nueva Estación Tiburtina representará el nodo intermodal de mayor complejidad dentro de la ciudad de Roma. Un área de unas 92 hectáreas, en dos tercios propiedad de las Ferrovías del Estado y el resto casi íntegramente de propiedad municipal, será transformada en un recinto urbano con nuevas estructuras viales, estacionamientos, plazas, parques, y servicios públicos, instalaciones direccionales y servicios del sector terciario, integrados con la ampliación de la estación ferroviaria destinada a convertirse en el nodo de transferencia más importante de la red de movilidad urbana, nodo nacional e internacional de la alta velocidad.

Giorgio Piccinato / Del nuevo plan de Roma y...

En ella se cruzan los distintos modos de transporte (rueda-rueda, rueda-riel, riel-riel, peatonal-rueda, peatonal-riel, ciclo-riel, etc.) y, en el interior de cada modo, distintas tipologías: tren, tren de alta velocidad, metro, ferrocarril de cercanías; transporte sobre neumáticos privado, público, público urbano, público extraurbano, etc. El gran nodo intermodal fue concebido desde el inicio como una nueva ocasión de gran arquitectura en la metrópoli e imaginado como un conjunto de espacios de interconexión para una multiplicidad de redes (peatonal, metropolitana, ferroviaria, automotriz pública y privada) y de una multiplicidad de funciones.

El nuevo ordenamiento del área de la estación ferroviaria Tiburtina constituye así la síntesis de un proceso de planificación y programación notablemente complejo, caracterizado por la secuencia de una serie de actos y acuerdos entre las instituciones involucradas desde 1994. El programa urbanístico se propone: El reordenamiento de toda el área y la creación de una nueva centralidad urbana de recalificación de todo el ámbito comprendido entre Pietralata, Tiburtina y Nomentana con la inserción, en el área de la trinchera ferroviaria, de una nueva estación puente. Semejante rol se reafirma con la decisión de colocar el baricentro de este importante nodo de intercambio sobre una base artificial encima del haz de rieles, hacer accesible el nodo estación desde dos frentes Pietralata al Este y Nomentano al Oeste, potenciar las conexiones peatonales hasta Pietralata, insertar funciones de alto estándar y servicios de interés urbano (direccionales, terciarios, servicios comerciales, recreacionales, culturales y hoteleros para un total de 540 mil metros cuadrados y unos 32 mil metros cuadrados de servicios de estación) complementarios al sistema limítrofe de Pietralata.

El rediseño y reordenamiento de la trama vial, cuyo efecto será la reducción de importancia de la actual tangencial y la recalificación del eje vial y alameda urbana, la demolición del sistema de distribución del tráfico en plaza Tiburtina, la realización de la nueva Circunvalación Interna, parcialmente en trinchera y parcialmente cubierta por la vialidad de acceso a la nueva estación y por los estacionamientos.

La recalificación ambiental de plazas y espacios públicos, sobre todo la plaza del lado Nomentano, con la incorporación de estacionamientos de transferencia subterráneos y la realización de la nueva estación de autobuses de las líneas urbanas, regionales e inter-regionales.

La creación de un sistema de parques urbanos de unas 10 hectáreas, equipados con funciones recreativas y servicios públicos de tipo social y cultural.

El proyecto de la Nueva Estación Tiburtina determina una nueva centralidad urbana y es la ocasión para conectar físicamente dos barrios históricamente separados a causa, justamente, de la ferrovía. La gran Galería peatonal construida sobre el puente ferroviario, no sólo caracteriza la nueva estructura como Estación-Puente, sino que será además una gran avenida urbana que enlazará los barrios Nomentano y Pietralata.

Una ocasión para dotar a la ciudad de una nueva gran infraestructura, pero también un momento de recalificación ambiental que consentirá al barrio Nomentano un disfrute más fácil del gran Parque Urbano de Pietralata. La misma Galería Puente se concibe como estructura ecosustentable a través de la adopción de tecnologías experimentales. La Nueva Estación se confronta además con la tradición de las grandes obras de arquitectura civil que identifican el territorio y la implantación del nuevo barrio Nomentano, tales como el edificio de correos de Mario Ridolfi en Plaza Bolonia, que supo conjugar acero y vidrio con la arquitectura ya existente y que se remonta a inicios del siglo XX. Un poco más lejos está la manzana futurista de vivienda realizado por De Renzi en la Alameda de las Provincias en los años treinta.

121

Urbana 37/ 2005

El proyecto de la nueva estación se ha desarrollado en el respeto integral de las previsiones urbanísticas del Plan de Ordenación de Pietralata, instrumento urbanístico ejecutivo, expresión de un pacto entre los actores institucionales y locales presentes en el territorio y que guía la conexión del haz de redes que convergen en el gran nodo de la Nueva Estación Tiburtina con los contextos locales.

El Plan de Ordenación está orientado a la recuperación urbanístico-arquitectónica y ambiental del territorio de Pietralata, privilegiando una estrategia de recalificación global, tanto a través de la proposición de intervenciones de complemento como de la proyectación de los espacios vacíos y de las conexiones viales faltantes a través del trazado de un tejido verde continuo. La implantación urbanística de conjunto adquiere una identidad que se percibe a través de una sucesión de eventos arquitectónicos, las alamedas, las plazas, los jardines, las rutas peatonales, el parque. Las nuevas estructuras direccionales pasan a ser parte de este sistema en algunos lugares significativos y adquiere relieve especial la estrecha relación entre las dos áreas (TiburtinoPietralata) tanto por la vialidad local y de paso como por los equipamientos de estacionamiento, la organización de la plaza y la continuidad determinada de los espacios verdes.

Cinco proyectos estratégicos para la accesibilidad y el desarrollo del EUR Hoy el EUR tiene unos 11 mil habitantes (apenas el 7% de la circunscripción) y poco más de 40 mil empleados (el 60% de la circunscripción). En las horas pico lo atraviesan 6 mil vehículos con destino al centro de la ciudad, entran 21 mil en el E42 mientras, simultáneamente, salen 10 mil. Son cerca de 10 mil los vehículos que se detienen en el área del E42 y, en su mayoría, parquean en los estacionamientos y a lo largo de las calles. Sobre el lado Este del pentágono del E42, a lo largo de la vía Laurentina, se concentra la mayor parte del tráfico proveniente de los barrios del entorno inmediato (Villaggio Giuliano, Torrino, Laurentino, Cecchignola, Decima).

En el transcurso de los años la red vial y, en general, el sistema infraestructural de conexión del EUR con las áreas urbana y metropolitana ha permanecido sustancialmente inmodificado. En los últimos meses se ha dado inicio a una intensa actividad de programación que apunta a una acentuación del rol de excelencia del EUR en el campo de la oferta cultural y del mundo empresarial, a los cuales se pretende ofrecer un lugar altamente equipado y representativo. La construcción del centro de congresos, el museo del audiovisual y el multimedia son solamente algunas de las decisiones que apuntan en esa dirección y que se suman a los polos museísticos ya existentes en el EUR. Al mismo tiempo, las áreas inmediatamente colindantes con el E42 son objeto de expansión y terminación. Se calcula en más de 2 millones de metros cuadrados la superficie bruta (residencial y no residencial) programada o en ejecución. En algunos casos, como en la zona de Castellaccio, los cerca de 200 mil metros cuadrados de superficie bruta de pavimento para 800 mil metros cúbicos se localizan en contacto inmediato con el perímetro del EUR.

122

Desde sus orígenes al E42-EUR se le atribuyeron una serie de significados simbólicos que iban mucho más allá de su simple rol urbanístico. Significados que conocerán una evolución marcada por una fuerte discontinuidad vinculada a las profundas transformaciones políticas de la nación. Pero si por una parte, en relación al valor simbólico de tales operaciones, se verificará un corte neto en el período a caballo de la segunda guerra mundial, por otra sus roles urbanísticos se aproximarán y se asomarán al escenario de la historia según el alternarse de los acontecimientos y las vicisitudes de las políticas urbanas de la capital.

La idea, nacida hacia 1935, de celebrar en Roma una Exposición Universal en 1941 tenía una serie de significados precisos, definidos por los aparatos del régimen y Mussolini en persona. La misma elección de la fecha no era casual: el evento debía servir para celebrar los veinte años de la marcha sobre Roma.

Giorgio Piccinato / Del nuevo plan de Roma y...

El rol político de la manifestación era igualmente preciso: con la decisión de acoger una manifestación expositiva de carácter internacional, el fascismo quería demostrar sus intenciones pacíficas en la esfera de la política exterior.

El rol urbanístico del nuevo barrio a realizarse en la zona Sur de Roma tenía una misión igualmente definida: habría debido señalar el inicio de la auspiciada expansión de Roma hacia el mar, propugnada por el mismo Mussolini desde 1925, en la época de la instalación en el Campidoglio del primer Gobernador de Roma.

Su carácter proyectual conocerá la evolución desde una primera sugestión fantasiosa que preveía una Exposición hecha de edificios futuristas inmersos en el verde de la campiña romana, vinculada a un partido urbanístico de expansión hacia el mar a través de urbanizaciones satélites, hasta un más acentuado carácter monumental de su ordenamiento urbanístico y de sus arquitecturas, ligado a la definitiva elección de una expansión compacta de la ciudad, de la cual el E42-EUR habría debido ser el punto de apoyo representativo.

Al tema recurrente del significado simbólico y político, se acompaña el de su rol urbanístico: durante los años cincuenta y sesenta, el barrio de la exposición se convertirá en el nodo central del debate entre derechas e izquierdas respecto a la directriz de la expansión de Roma. En efecto, el barrio del EUR será visto alternativamente como ocasión para el despegue definitivo de la expansión de la ciudad hacia el mar o como terminal meridional del sistema de centros direccionales orientales ligados a la expansión hacia el Este.

Otros temas, en cambio, tendrán fortunas diversas: el rol de la avenida Imperial -luego Cristoforo Colombo- que en la intención original de Piacentini debía representar la conexión de carácter monumental entre la ciudad y el EUR, conocerá, por ejemplo, un redimensionamiento neto en la posguerra. Una propuesta proyectual de finales de los años cincuenta, la destinación del PRG del 62 como zona direccional y un “plan cuadro” a comienzos de los noventa serán los únicos, esporádicos intentos de reanudar los viejos hilos rotos de la historia.

Otros temas más, como la relación entre el EUR y el río, entre el EUR y el sistema de la vía del Mar y de la Ostiense, bien estudiados en las hipótesis originales, serán incluso abandonados del todo en la posguerra. En cambio, nuevos temas asoman en el horizonte del nuevo panorama metropolitano. Temas ya presentes embrionariamente en las hipótesis de planificación de inicios de los años cuarenta y que son la directa consecuencia de éstas. Son estos los temas relacionados con el desarrollo de las grandes urbanizaciones en torno al EUR y al correspondiente sistema de accesos y conexiones.

La relación entre el EUR y la dimensión metropolitana de un lado y aquella entre el E42 y los barrios planificados y construidos en el entorno inmediato constituyen, como la reconstrucción de los hechos y de los acontecimientos reportados más arriba atestigua, dos temas constantes del debate. Qué hacer con el EUR es una pregunta que atraviesa íntegramente todas las opciones urbanísticas de la Roma de posguerra. Hoy, el rol de la dimensión metropolitana del EUR y de su reconocibilidad funcional pero, sobre todo, de su excepcionalidad, parece haber encontrado una respuesta. La próxima construcción del centro de congresos Italia, la decisión de transformar el Palacio de la Civilización del Trabajo en Museo del audiovisual, prefiguran un rol de polo cultural, conjugado con la presencia de centros direccionales de importantes empresas privadas y públicas, determina un rol de City cultural y económica. La transformación del Ente en EUR s. p. a. ha determinado, probablemente, una aceleración de los tiempos y ha hecho asumir al ente un rol dinámico y catalizador, capaz de transformar las hipótesis en opciones concretas.

123

Urbana 37/ 2005

El otro tema, el de la relación entre el E42 y la ciudad que creció a su alrededor, se ha hecho, con el tiempo, cada vez más importante. Respecto al tema anterior, éste tiene consecuencias inesperadas destinadas a cambiar el significado mismo del EUR y a colocar su excepcionalidad en un nivel diferente, que no es ya el del barrio (expositivo primero, de la cultura ahora), sino en el de la definición de un centro de una ciudad de unos 200 mil o 300 mil habitantes.

En el plan regulador general propuesto el área del E42 se identifica como integrante de la ciudad histórica. En efecto, como se ha dicho, el planteamiento del plan quiere superar el concepto de centro histórico extendiéndolo hacia aquellas partes de la ciudad, también las del siglo XX, cuyas características de tejido urbano y edificatorio son reconocibles y merecedoras de conservación.

Por ello la disciplina de las transformaciones ya no se conduce según criterios de zonificación sino según los distintos niveles de transformación física y funcional reconocidos como compatibles con el principio de mantener (y en algunos casos de recuperar) el reconocimiento tipológico de la construcción. La identificación de los diferentes tipos de tejido edificatorio ha permitido definir de manera sistemática los diversos niveles de transformación.

Todas las áreas y los edificios construidos para la exposición de 1942, comprendidos los principales ejes viales, entre ellos parte de la Cristoforo Colombo, son identificados por las normas como “Hitos arquitectónicos y urbanos”. Para estos tejidos las normas dictan: La conservación de los caracteres peculiares, histórico artísticos, tipo-morfológicos, formales y arquitectónicos de los edificios.

La valorización de los elementos formales, arquitectónicos y decorativos, de las visuales y de los espacios públicos para los cuales se prevé la posibilidad de redactar planes especiales.

En lo concerniente a los usos, se permiten actividades comerciales de superficie inferior a 250 metros cuadrados sólo si están dentro de las estructuras museísticas y de exposición (librerías, bares, restaurantes, etc.). No se permiten equipamientos para espectáculos de dimensiones superiores a los 500 metros cuadrados y están expresamente prohibidos los centros comerciales.

124

Las áreas y los edificios objeto de realización sucesiva en el respeto del plan original se identifican como “tejidos de expansión novecentista de implantación moderna y unitaria”. Para estas áreas las normas permiten mayores niveles de transformación respecto a las precedentes, limitados al tratamiento de las plantas bajas donde son posibles incrementos limitados de volumen para la inserción de nuevas utilizaciones. Finalmente la tercera categoría de tejido identificada es la denominada “tejidos de expansión novecentista con parcelamiento edificatorio puntual”, que se refiere a la parte de viviendas unifamiliares de la zona sur del E42. Las normas del plan disciplinan esencialmente la conservación de los caracteres peculiares del tejido edificatorio comprendidos los espacios abiertos no edificados. Estos últimos pueden ser destinados a verde equipado. Son posibles transformaciones edificatorias como la reestructuración y la sustitución de edificios como consecuencia de intervenciones de recalificación de algunos lugares nodales del tejido (cruces, plazas, plazoletas). Es posible demoler y disponer de otra manera en la parcela los cuerpos de fábrica accesorios que obstruyen los espacios abiertos, incluso para la realización de estructuras comerciales o artesanales. En lo referente a la utilización, también aquí es posible un amplio espectro de usos entre los cuales el hotelero, con la única limitación de las actividades comerciales con superficie superior a los 2.500 metros cuadrados.

Se dictan prescripciones adicionales respecto a ciertas partes del tejido edificatorio y sobre todo a los espacios verdes según las distintas clasificaciones establecidas en el plan.

Giorgio Piccinato / Del nuevo plan de Roma y...

En su conjunto, las prescripciones del plan sugieren un comportamiento fuertemente marcado por la conservación no sólo de los edificios sino de la implantación urbanística del barrio. Limitaciones que se mantienen, en lo que se refiere a los usos, sólo en relación a los hitos arquitectónicos y que en cambio son más flexibles en los demás tejidos identificados, por lo cual no es indispensable mantener tanto el uso residencial (en los casos en los cuales sea mantenido) de las viviendas unifamiliares como el tipo edificatorio aun cuando se las transforme en estructuras hosteleras.

La población residente dentro de los límites de la XII circunscripción muestra cómo ha cambiado el cuadro de referencia entre el EUR y el territorio. Frente a un incremento poblacional de unos 100 mil habitantes en los últimos treinta años, el EUR ha visto una reducción de la población residente de poco más de 13 mil habitantes a poco más de 11 mil (-15%). En los últimos treinta años el peso residencial del EUR, en relación a la circunscripción, ha pasado de 21% a poco menos de 7%.

Los datos ponen en evidencia una condición imprescindible en el desarrollo del EUR: el de ser cada vez más el centro de una de las municipalidades de Roma que cuenta con unos 200 mil habitantes. La búsqueda de una integración no se plantea ya como una elección sino que ella es, hoy por hoy, una condición ineludible.

Al mismo tiempo sin embargo se mantienen, incluso en muchos aspectos se refuerzan, los factores de distinción, de excepcionalidad del EUR respecto al contexto urbano y del barrio. El primer dato es el de la relación entre residentes y empleados. El total de empleados (los datos son todavía los del censo de 1991) es de poco más de 40 mil y representa casi el 60% de la circunscripción. Un dato que, confrontado con el de los residentes, nos da casi cuatro empleados por cada residente. Una tasa de especialización muy superior a la del centro de Roma, donde el dato es más o menos de 1 a 2. Una excepcionalidad (unicidad) que se suma a la fuerte identidad estética y simbólica de su escena urbana.

Los datos de los desplazamientos sistemáticos a nivel municipal evidencian que, respecto a 1981, los viajes con destino al interior del Municipio de Roma han crecido en 12%, mientras los de origen interno con destino externo han crecido en 30% y los viajes provinciales con origen y destino externo a Roma han aumentado en 47%. Se registra en consecuencia un fenómeno de difusión y sub-urbanización de los flujos que cambia la percepción, todavía hoy muy difundida, de flujos unidireccionales desde el exterior hacia el centro de la ciudad. Esta valoración, referida a la realidad metropolitana en su conjunto, es aún más cierta en el caso del EUR. Los datos y los levantamientos efectuados pueden asumir un significado relativo, pero tienen el valor de poner en evidencia uno de los problemas principales que, incluso intuitivamente, puede atribuirse al área del EUR: la insuficiencia de la red vial.

Insuficiencia no sólo de la sección de las vías respecto a la carga, sino insuficiencia (y en muchos sentidos ausencia) de una red vial de nivel urbano (interbarrios) en grado de tejer funcionalmente los diversos barrios edificados en los últimos treinta años. Barrios dotados de una óptima y a menudo sobredimensionada red vial interna que sin embargo se cierra en su mismo interior. Un déficit que pone en crisis el funcionamiento urbano, que provoca bajísimos niveles de calidad de vida y que subraya la urgencia de encontrar una solución a la demanda de movilidad local más que a la de paso.

El primer proyecto: “Conexión sobre rieles con Fiumicino”. El proyecto resuelve la conexión entre el EUR y el sistema ferroviario de nivel metropolitano concretando una posibilidad directa de acceso al EUR desde el aeropuerto internacional Leonardo da Vinci.

Se propone transformar el previsto ramal de la línea MB2 hacia Torrino-Spinaceto, en un metro propiamente dicho a conectar con

125

Urbana 37/ 2005

la otra margen del Tíber, donde ser realizaría, en la estación Newton, una intersección con la FM1. El nuevo trazado propuesto podrá proseguir luego hacia el Portuense y conectarse a la prevista línea MD. El segundo proyecto: “Accesibilidad desde el lado Tíber”. El proyecto propone una racionalización global de la red vial existente sobre ambas márgenes del Tíber, concentrando todos los flujos de nivel metropolitano. En particular se propone: utilizar la actual carretera Roma-Fiumicino en el tramo comprendido entre el Sheraton y el futuro puente de los congresos, con un único sentido de circulación en dirección sur; utilizar, para el tráfico dirigido al norte, la carretera del Mar con sentido único de circulación, entre el puente de los congresos y la avenida de Tre Fontane; y finalmente, variante del previsto distribuidor de la avenida Tintoretto.

El tercer proyecto: “Alameda urbana de conexión entre los barrios”. El proyecto propone transformar la prevista vía tangencial de primer nivel, de conexión con la parte Este de la ciudad, en una calle urbana que no atraviese los barrios sino que los conecte y configure la red vial de nivel interbarrial hoy inexistente. La conexión del trazado con la avenida Decima, avenida del Oceano Indiano, avenida Egeo, avenida Tre Fontane permite diseñar un anillo vial que comprende los barrios de la zona Este del EUR (Grotta Perfetta, Tintoretto, Vigna Murata, Giuliano Dalmata, Ferratella, Laurentino) al servicio preferente de la demanda de tráfico local. Finalmente, hacia el Norte, la conexión con el área de la avenida Caravaggio permite conectar el anillo a la Cristoforo Colombo y a la avenida Marconi.

El cuarto proyecto: “Estacionamientos de transferencia y de destino”. El proyecto identifica las áreas que integran la actual dotación de estacionamientos, localizándolos en la inmediata vecindad de las zonas centrales del E42 (y de las destinadas a ser peatonalizadas) pero directamente accesibles desde la alameda urbana. El objetivo es reducir considerablemente la actual ocupación de todos los posibles espacios peatonales y cancelar los automóviles de la escena urbana más representativa.

El quinto proyecto: “Islas peatonales y transbordadores eléctricos”. El proyecto se propone vincular la valorización de los espacios públicos más representativos del EUR, para los cuales se propone la creación de islas peatonales, con la previsión de un servicio de transporte público interno con autobuses eléctricos que conecten las áreas centrales con las estaciones del metro y con los estacionamientos de transferencia y de destino.

126

Cinco proyectos que marcan una política urbana fuertemente renovada y que sostienen las opciones de desarrollo del área según un principio que podemos resumir en la simultánea búsqueda de integración en una perspectiva urbana como resultado de un diseño programado, no casual y de exaltación de la diferencia (de la excelencia) del EUR valorizando su fuerte identidad formal y funcional. La próxima construcción del centro de congresos Italia, la decisión de transformar el palacio de la Civilización del Trabajo en museo del Audiovisual, prefiguran un rol de polo cultural que, asociado a la presencia de los numerosos centros direccionales de empresas privadas e instituciones públicas diseña para el EUR un rol de City cultural y económica. ¿Qué hacer con el EUR? Es una pregunta que ha atravesado todas las opciones urbanísticas de la posguerra. Hoy la pregunta parece ser: ¿cómo hacer?, ¿cuáles intervenciones?, ¿con cuáles prioridades?, ¿cuáles proyectos pueden sostener mejor este escenario?

En ese sentido, los proyectos presentados asumen una valencia estratégica.

LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y LOS GRANDES PROYECTOS URBANOS. CASOS DE ESTUDIO: BOGOTÁ: RED DE BIBLIOTECAS PÚBLICAS Y TRANSMILENIO

SÍNTESIS Este trabajo constituye el análisis de los Grandes Proyectos Urbanos, como los articuladores del espacio público y generadores de grandes cambios urbanos, y la Planificación Estratégica como principal instrumento para la ejecución de estos proyectos.

El objetivo principal, es presentar la importancia que han adquirido los Grandes Proyectos Urbanos en nuestras ciudades, ante la necesidad de resolver el gran caos urbano, común denominador en los países latinoamericanos.

En primer lugar, se presentará el tema relacionado con la Planificación Estratégica y los Grandes Proyectos Urbanos, en segundo lugar se analizará el marco político de Bogotá, durante la última década del siglo pasado, posteriormente, a través de los proyectos: Red de Bibliotecas Públicas y el Transmilenio, se determinará, de qué manera, estos proyectos han logrado cambios radicales en la ciudad de Bogotá, sus espacios públicos y sus ciudadanos.

Ante la marcada tendencia en la actualidad, de la elaboración y ejecución de GPU, como una visión estratégica de desarrollo urbano dentro de los planes territoriales de las ciudades, enfocándolos hacia una visión global de la ciudad, concebidos como los proyectos que permitirán la revitalización urbana, que lograrán la articulación de la estructura espacial urbana, surgen algunas interrogantes, como importante tema de discusión y

ARTÍCULOS

Carolina BENCOMO

ABSTRACT This article presents an analysis of both the Great Urban Projects as modeling forces in the public space and generators of grand urban changes, and Strategic Planning as the main tool to execute these projects.

The main objective in this article is to examine the importance acquired by Great Urban Projects in our cities, given the need to solve the widespread urban chaos that is a common denominator in all Latin American countries.

First, we will depict the issue related to Strategic Planning and Great Urban Projects. Second, we will analyze the political framework in Bogotá during the last decade of the Twentieth century. Lastly, through the Network of Public Libraries and Transmilenium projects, we will determine the way in which these projects have achieved radical changes in the city of Bogotá, both related to its public spaces and its citizens.

Given the marked tendency nowadays to see the design and execution of GUP as part of a strategic vision of urban development in the territorial plans of cities that frames them in a global perspective in relation to the city and conceived as projects that would make possible urban revitalization and articulate urban spatial structure, some questions relevant for discussion and analysis arise. Are GUP really becoming the 127

Palabras clave: Grandes Proyectos Urbanos, Planificación Estratégica, Transmilenio, Red de Bibliotecas Públicas. Bogotá.

Recibido: 03/2004 Aceptado: 07/2004

Key-words: Great Urban Projects, Strategic Planning, Transmilenium, Network of public libraries. Bogotá

Urbana 37/ 2005

análisis: ¿Los Grandes Proyectos Urbanos, se están convirtiendo realmente, en los grandes articuladores de nuestras ciudades?, ¿los grandes cambios urbanos se pueden lograr a través de estos proyectos?, ¿existe una tendencia en la actualidad de sustituir los planes urbanos (PDUL, POU, planes especiales, etc.), por los GPU, como ordenadores y revitalizadores de nuestras ciudades?, ¿cuáles elementos pueden influir en la creación de la ciudad que queremos?

128

great articulators of our cities? Can grand urban changes be achieved through these projects? Is there a trend today to replace urban plans (PDUL, POU, special plans, etc.) with GUP as ordering and revitalizing agents in our cities? What elements can influence the creation of the city that we want?

Carolina BENCOMO / La planificación estratégica y los grandes proyectos...

¿QUÉ SON LOS GRANDES PROYECTOS URBANOS? El término Grandes Proyectos Urbanos (GPU) es relativamente nuevo, por lo tanto es preciso conceptualizarlo antes de entrar en materia. Para Mario Lungo, los GPU “son operaciones claves para impulsar el desarrollo urbano. (…) la ejecución de Grandes Proyectos Urbanos es visualizada, en muchos casos, como un elemento clave para incrementar la competitividad de las ciudades” son intervenciones urbanas que pueden ser “la recuperación de centros históricos; la reutilización de antiguas zonas industriales, militares, ferroviarias, portuarias, aeroportuarias; la rehabilitación de grandes áreas de viviendas degradada; la construcción de nuevas zonas turísticas o recreativas; etc.” (Lungo, 2002, pp. 1-15).

“Los GPU, son hoy los elementos definitorios de la construcción de la ciudad metropolitana (…) tendrán un valor estratégico según sea su capacidad de promover transformaciones del medio urbano regional, que aumenten su atractividad y su cohesión” (Borja, 2002, p. 12).

Los Grandes Proyectos Urbanos son, de esta forma, operaciones urbanas que promueven el desarrollo urbano y la competitividad de nuestras ciudades y son generadores de la transformación y conformación de la ciudad metropolitana.

El enfoque de este documento se hará desde la perspectiva de esta nueva visión del desarrollo urbano y los modelos de gestión basados en la planificación estratégica y su creciente auge a partir de la década de los noventa visualizando algunos casos en Bogotá. ¿QUÉ ES LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA? “El Planeamiento Estratégico es una forma de conducción del cambio basada en un análisis participativo de situación y de su posible evolución, y en la definición de una estrategia de inversión de los escasos recursos disponibles en los puntos críticos” (Borja, op. cit., p. 4).

La planificación estratégica y su creciente evolución y desarrollo a partir de la década de los noventa significó fuertes cambios en los esquemas tradicionales de planificación de los gobiernos locales. De esta forma “surgió el replanteo de la planificación como una instancia necesaria para la resolución, evaluación y prospección de diferentes complejidades dentro de la búsqueda de mayores niveles de eficiencia. Simultáneamente los métodos de planificación tradicional sufrieron una fuerte crítica centrada en ‘ineficiencia’ para dirigir y gobernar los procesos de cambio social (…) La planificación estratégica del desarrollo supone una definición consciente de la orientación y destino que dará una comunidad a sus recursos y activos existentes (recursos naturales, actividad industrial, capital humano, etc.), y de las modalidades de exploración y explotación de sus recursos y activos potenciales…” (Reese, 2001).

Los planes o modelos estratégicos de planificación requieren de la voluntad política de los entes municipales y su liderazgo para un llamado al diálogo y al consenso, y la disposición para el consenso de los diferentes actores de las comunidades. De esta manera, el Estado, actor único en la formulación de respuestas en los diferentes escenarios en el pasado (en la planificación tradicional), pasa a “compartir la tarea con otros actores sociales, con aquellos que sean pertinentes en cada escenario de gestión” (Reese, op. cit., p. 4), manteniendo su rol de gestor y conductor de los procesos.

De esta manera, los proyectos y las acciones que desencadenan el desarrollo local dependerán: de la capacidad de negociación, de la búsqueda de acuerdos entre los diferentes actores, entre ellos el municipio, con lo que, el plan estratégico se convierte

129

Urbana 37/ 2005

en un verdadero plan de gobierno, y no en un plan del gobierno, como lo afirma Reese; el plan estratégico permite una mejor utilización de los recursos, la visualización y mejor aprovechamiento de las oportunidades, lograr acuerdos a través del consenso porque alienta la participación ciudadana, ejecución de lo realmente prioritario, concienciación de los ciudadanos en la búsqueda del sentido de pertenencia de la ciudad, aumenta la autoestima de la población, mejora y aumenta la imagen del gobierno local, promueve la colaboración y participación público-privada durante todas las etapas del proyecto (condición indispensable del plan), etc.

LOS GRANDES PROYECTOS URBANOS Y LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Los planes estratégicos “crean un ambiente ciudadano favorable a la puesta en marcha de programas y proyectos ambiciosos y establecen mecanismos de diálogo, incluso de cooperación, entre actores públicos, privados, colectivos sociales, etc., que quizás no se lo habían planteado nunca hasta entonces (...) De todas formas nos parece que la cuestión más decisiva para promover una gestión urbana más eficaz es la de concretar un Proyecto de Ciudad no sólo en un Plan Estratégico o una figura similar, sino sobretodo establecer a partir de estas figuras, un catálogo de proyectos e implementar las reformas legales, técnicas o administrativas necesarias para que estos proyectos se puedan desarrollar con formas de gestión especificas. La gestión por proyectos no puede confundirse ni con la gestión ordinaria de la Administración Pública ni con la entrega, mediante concesión, contrato u otra forma similar, de la ejecución a los agentes privados. La gestión de los programas o de los proyectos estratégicos es una obligación pública que requerirá en cada caso, de formas específicas y compartirá normalmente la cooperación con otros actores públicos y privados” (Borja, 2000, pp. 6-7).

El Plan Estratégico de Barcelona, conocido mundialmente por su creciente y constante éxito, basa sus actividades en tres ejes: liderazgo compartido entre el sector público y los agentes económicos y privados; un lenguaje único, y la complicidad y participación ciudadana. Este plan se convirtió en modelo a seguir en muchas ciudades europeas y latinoamericanas, no obstante, pese al éxito de este plan, es indispensable que cada ciudad elabore su propio modelo, de acuerdo con su realidad económica, política, social, cultural, histórica y urbana, de manera de elaborar un plan que responda a sus verdaderas prioridades y oportunidades, y que logre congregar a los actores necesarios y requeridos para lograr consensos y acuerdos.

Pese al gran auge que ha adquirido la planificación estratégica en la actualidad, muchas ciudades en América Latina aún basan y entienden el planeamiento como una actividad normativa, que no permite la ejecución de acciones concretas; hasta ahora no han logrado incorporar el planeamiento estratégico como instrumento para el desarrollo de planes-programa, por lo tanto son pocos los ejemplos de relaciones entre entes públicos para impulsar Grandes Proyectos Urbanos. Muchos de estos países registran graves dificultades políticas y jurídicas para implantar los nuevos instrumentos de planificación y gestión comunes en países europeos.

130

Sin embargo, muchas ciudades latinoamericanas han adoptado este método de planificación que deberá ser eficaz en la detección de carencias y embudos, en el impulso de programas y acciones que respondan a las oportunidades detectadas en la ciudad, que debe así mismo incluir y convertir en acciones ejecutadas diferentes programas sociales y económicos, y debe convencer a los diferentes actores de la necesidad, operatividad, eficacia y resultados de los diferentes programas, con la finalidad de lograr agrupar distintos actores público-privados y lograr consensos en todas las etapas del plan.

La planificación estratégica se enfrenta constantemente a diferentes tensiones comunes en muchos países latinoamericanos, como lo afirman Catenazzi y Reese, (1998, p. 5): “Por un lado, la propia dinámica capitalista, supone una lógica de acumu-

Carolina BENCOMO / La planificación estratégica y los grandes proyectos...

lación que implica configuraciones regionales inequitativas, determinando la viabilidad de algunos proyectos y la imposibilidad de otros en el nivel local. Por otro lado, la decisión política de gobierno que, en función de la disputa de los distintos sectores, da lugar a emprender determinado proceso de planificación. Por último, se destaca el reclamo de los diferentes actores locales territoriales como potenciales participantes de dicho proceso”.

La era de los grandes proyectos y el desarrollo urbano Los Grandes Proyectos Urbanos se han convertido en abanderados de la solución de los problemas urbanos, en los articuladores de la ciudad. Grandes inversiones público-privadas bajo el manto de los planes estratégicos son la clave en la ejecución de estos proyectos en la búsqueda de la ciudad que queremos.

No obstante, si estos proyectos, se gestan desde puntos de vista desligados de la realidad urbana de nuestras ciudades, sin formar parte de un proyecto global de ciudad, pueden ocasionar mayores rupturas, caos y desigualdades urbanas, acentuando aún más los problemas existentes. Como afirma Lungo: “en la medida en que los GPU no se articulen a una estrategia para el conjunto de la ciudad, se pueden generar consecuencias negativas de distinta índole e introducir mayores distorsiones en el siempre contradictorio funcionamiento del mercado de la tierra urbana” (Lungo, 2002, p. 6); así mismo, en cuanto a las normativas vigentes y su revisión para la creación de regímenes y marcos regulatorios especiales para la inserción de estos proyectos en nuestras ciudades, el mismo autor expresa: “…estas acciones, sin embargo, al adoptarse exclusivamente para estos proyectos, pocas veces se articulan a la regulación vigente para el resto de la ciudad, acentuando las desigualdades urbanas existentes y generando nuevas” (op. cit., p. 7).

El desarrollo de Grandes Proyectos Urbanos ha traído consigo grandes polémicas, entre los defensores de esta nueva manera de ver el desarrollo urbano y quienes defienden la planificación tradicional de la ciudad se abren discusiones sobre los prejuicios y los beneficios de estos proyectos en la ciudad y sus ciudadanos. Entre los beneficios que pueden traer consigo estos proyectos, tenemos: Pueden estimular la inversión público-privada.

Incrementan la competitividad de las ciudades.

Mejoran y potencian la imagen urbana Promueven la participación ciudadana y cambian la visión en lo referente a las normativas de las ciudades, propiciando cambios en las mismas para lograr su ejecución y desarrollo.

Generan negociaciones público-privada en el manejo, uso y explotación del suelo urbano.

Renuevan la vida urbana, devuelven el uso de vivienda en zonas despobladas, generan cambios y renovación en cuanto a infraestructuras urbanas, renovación y cambios en los servicios públicos urbanos.

Renovación e impactos ambientales positivos.

Los cambios positivos que generan los GPU en las ciudades van a depender de la visión que se tenga para esa ciudad, es decir, del pensamiento de la ciudad que queremos, la idea de hacia dónde deben ir nuestras ciudades ante el fenómeno de globalización, los avances científicos y tecnológicos y la velocidad vertiginosa de la era de la informática y la computación.

Del mismo modo, es indispensable que los GPU obedezcan a esquemas globales de ciudad abiertos a los procesos de participación y consensos, para que se puedan convertir en verdaderos articuladores, para que logren tejer y coser el espacio público

131

Urbana 37/ 2005

urbano, hoy degradado, difuso, confuso y anónimo, y evitar, de esta forma, efectos desfavorables de éstos sobre nuestras ciudades. Como lo describe Lungo: los GPU al no ser proyectados sobre esquemas globales de ciudad “acentúan la fragmentación de la ciudad, contribuyen a la desregulación del desarrollo urbano (…) favorecen la participación de los actores con mayor poder, se incrementan los precios de la tierra, aumentando la desigualdad, tienden a desplazar a los antiguos habitantes, provocan procesos de gentrificación y refuerzan los patrones de segregación socio-espacial existentes en la ciudad: al constituir intervenciones urbanísticas aisladas tienden a producir en algunos casos efectos perversos en términos del medio ambiente, al modificar positivamente una zona en prejuicio de otras o del conjunto” (Lungo, op. cit., p. 18).

Otros aspectos importantes a la luz de los GPU son los estudios que deben realizarse sobre el impacto ambiental y social que implicará su ejecución y definir las estrategias a seguir, más allá de su desarrollo: pensar en el después, ¿cuál será el futuro de esa gran obra, será perecedera?, ¿cuál será su vida útil entonces?, ¿será autosostenible?, ¿de qué manera se logrará su sostenibilidad?, ¿cómo se logrará el mantenimiento del patrimonio edificado y los grandes espacios urbanos que proporcionará a la ciudad?, ¿cómo incentivar el desarrollo de su entorno?, ¿cómo se revalorizará el patrimonio edificado existente? Las respuestas a estas interrogantes serán pieza clave y fundamental que debe ser incluida, para lograr un verdadero beneficio y éxito urbano de los GPU en nuestras ciudades.

Los Grandes Proyectos Urbanos en el marco de la planificación estratégica El planeamiento estratégico, proporciona grandes e importantes aportes a los GPU, facilitando su aceptación entre los diferentes actores que componen la sociedad, promoviendo su ejecución y continuidad, de esta manera la planificación estratégica: Enmarca a los GPU en el ámbito territorial-económico y garantiza su carácter de articuladores de la ciudad.

El plan estratégico permite que la competitividad, sostenibilidad ambiental y la cohesión social sean elementos integrados en los GPU. El plan estratégico crea las condiciones que garantizarán el carácter obligatorio de la multidimensionalidad de los GPU, es decir, “los objetivos de la política de hacer ciudad son la competitividad económica, la integración social y la sostenibilidad; estas dimensiones deben estar presentes, en mayor o menor grado, en todos los Grandes Proyectos Urbanos” (Borja, 2000, p. 16).

El plan estratégico garantizará la negociación entre los diferentes actores (fuertes y menos fuertes).

El plan estratégico legitima y le da fuerza a los GPU y logra su aceptación, debido a la capacidad del plan de permitir la participación de distintos actores y de lograr consensos.

El plan estratégico permite la difusión y educación en función de los GPU, permitiendo que estos proyectos adquieran credibilidad, aceptación, transparencia, etc.

132

Para Borja, “el proceso definitorio de los grandes proyectos, en el marco del planeamiento estratégico, no es un simple resultado de la voluntad de los actores que participan en su elaboración. Por lo menos deben tenerse en cuenta estos aspectos: a. Existencia de un Plan nacional o regional, de una ley o de un programa de gobierno, que le proporcione una base política o jurídica. b. Posibilidad de acordar una decisión compartida entre los principales actores responsables de su aprobación y ejecución (públicos y privados) sobre el carácter prioritario de la actuación. c. Oportunidad financiera (por ejemplo crédito internacional), política (por ejemplo gran evento de preparación), y física (por ejemplo suelo recuperable por obsolescencia de instalaciones presentes).

Carolina BENCOMO / La planificación estratégica y los grandes proyectos...

d. Existencia de un promotor u operador líder del proyecto. e. Consenso social, incluido en ello, la aceptación por la opinión pública y por los medios de comunicación” (Borja, 2000, pp.

7-8).

Los elementos anteriores muchas veces no se producen al mismo tiempo (lo cual no es indispensable), pudiendo no existir alguno de ellos, por lo tanto es imprescindible que se planteen estrategias que logren salvar el obstáculo que ello significa. Otro aspecto importante que debe ser considerado y superado es la relación entre el tiempo que necesitan los planes estratégicos y los GPU para ser formulados y elaborados (de 2 a 5 años generalmente), y el tiempo real de las gestiones administrativas y políticas de los gobiernos locales, de tal manera que, tanto planes estratégicos como GPU deben actuar en sus propios tiempos de elaboración, diseñando y promoviendo estrategias que permitan y garanticen su continuidad entre las diferentes administraciones, para lo cual deben ser planteados como planes y proyectos cuya flexibilidad permita su actualización y adecuación a las diferentes necesidades presentes y futuras, evitando así la extemporaneidad y la obsolescencia.

La viabilidad y el efecto de los GPU dependerá de lo siguiente: Constituir un proyecto de ciudad, siendo parte de un plan estratégico territorial, de desarrollo, etc., debe ser objeto de consenso, puede formar parte de un evento importante de la municipalidad o de la ciudad, o de un proyecto de gran importancia.

Los GPU deben siempre constituir un plan global y no deberán estar al margen de la dinámica urbana.

Deben ser partícipes de iniciativas que tienen que ver con las oportunidades que puedan presentarse, bien sea actuaciones estratégicas en un determinado tema o punto propiciado por la municipalidad, eventos importantes que se darán a mediano plazo, eventos internacionales (la formulación del proyecto, tomando en cuenta la idea global de ciudad y la visión estructuradora de la ciudad, evitará la construcción de edificaciones e infraestructuras perecederas y obsoletas en corto tiempo).

El proyecto debe resolver problemas de accesibilidad, crear espacios públicos, proporcionar sentido de lugar, mejorar la movilidad urbana, propiciar la mixtura de usos y actividades, y debe juntar poblaciones diversas. Así mismo, los GPU deben generar “equipamientos colectivos y monumentos que refuercen la identidad simbólica (…) impacto sobre el empleo (…) el desarrollo urbano de los entornos (…) posibilidades de generar centralidades, impacto redistributivo de vivienda, la sostenibilidad medio ambiental y la calidad formal o estética…” (Borja, 2000, p. 13).

El proyecto debe permitir la preservación o bien lograr la continuidad formal con lo existente, principalmente si es de calidad.

En casos extremos debe efectuar fuertes cambios para devolver al lugar el prestigio y la rehabilitación física necesaria para su recualificación y obtener un efecto metastásico en el entorno.

Los GPU, si bien no es indispensable la generación de centralidades, deben sí, prever su articulación con otras centralidades (viejas o nuevas) a través de impactos favorables. Las nuevas centralidades se caracterizan por la fuerte incidencia de acciones en lugares estratégicos (debido a su prioridad dentro de la ciudad). Las acciones generadas serán destinadas a las infraestructuras, comunicaciones, grandes operaciones monumentales, etc.; estas actuaciones son promovidas por una asociación público-privada. La creación de las nuevas centralidades trae consigo cambios en la escala urbana, ampliando el territorio urbano-regional, permite una mayor mixtura social, integrando distintos grupos sociales y permitiendo el acceso a mejores niveles de vida a grupos sociales marginados.

Los GPU deben partir de una imagen objetivo que promueva y garantice la polivalencia y la accesibilidad, deben promover la diversidad de usos y su evolución y cambios en el tiempo, y deben poseer una gran calidad estética. Todo esto permitirá una más fácil aceptación de estos proyectos entre los diferentes actores de la ciudad, promoverá la inversión público-privada y garantizará la calidad urbana.

133

Urbana 37/ 2005

Finalmente, los GPU deben definir el modelo de gestión desde su concepción inicial. Esta gestión debe incluir al menos una “programación de operaciones, concepción de los proyectos, financiación de las actuaciones, coordinación de los actores, ejecución de las obras, comercialización de los productos y mantenimiento del conjunto” (Borja, 2000, p. 14).

Generalmente, aunque existan todas las condiciones garantizadas en la formulación de los planes estratégicos y los GPU, su instrumentación se ve imposibilitada por los cambios políticos de los gobiernos locales (que deben ser los gerentes y líderes iniciales de los GPU), lo cual es muy común en América Latina, principalmente en Venezuela. Pese a ello, tenemos ejemplos importantes en Latinoamérica donde se han elaborado e implementado planes estratégicos y GPU a través de distintas administraciones locales. A este respecto podemos citar el caso de Bogotá, con la transformación urbana realizada en la última década y la ejecución de proyectos como: la Red de Bibliotecas Públicas, el Transmilenio, etc.; también el caso argentino con la renovación y transformación de Puerto Madero y la zona central, etc.

A continuación se analizará el caso de Bogotá, se ubicarán los proyectos en la categoría de Grandes Proyectos Urbanos y se estudiará el marco político en el cual se desarrollaron y ejecutaron.

EL CASO COLOMBIANO: BOGOTÁ, SU RED DE BIBLIOTECAS PÚBLICAS Y EL TRANSMILENIO La transformación urbana de Bogotá en la última década Bogotá, ciudad que cuenta con 7.500.000 habitantes (dato suministrado por la Prof. Nora Aristizábal en enero 2004), era una ciudad, caótica, con problemas similares a los de las distintas urbes latinoamericanas, con un gran predominio del automóvil (quedando el peatón rezagado a un segundo plano), creciente contaminación, escasos espacios públicos y calles para el recorrido peatonal, áreas centrales caóticas y despobladas, y fuerte tendencia a la población de la periferia por el abandono del centro.

En la última década del siglo pasado se avanzó a pasos agigantados en la recuperación urbana de Bogotá. Evidentemente, no se han resuelto todos los problemas que aquejan a la capital colombiana, pero mucho se ha logrado en los últimos años y si revisamos el panorama político, encontraremos algunas particularidades que han permitido y le han dado continuidad a este gran cambio.

134

En esa década, caracterizada por su creciente transformación, la ciudad estuvo dirigida por cuatro alcaldes distintos: Período 1992 – 1994: Jaime Castro Período 1995 – 1997: Antanas Mockus Cívicas Período 1998 – 2000: Enrique Peñalosa Londoño Período 2001 – 2003: Antanas Mockus Cívicas Período 2004 – 2006: Luis Eduardo Garzón El común denominador ha sido la continuidad de los proyectos y la consecuente transformación de la ciudad. Bogotá es una ciudad con un Alcalde Metropolitano designado por elección popular; los alcaldes locales son designados por el Alcalde Metropolitano, con lo cual, el diálogo y el consenso constituyen la base primordial de este sistema político, a diferencia con el sistema de la Gran Caracas donde, tanto el Alcalde Metropolitano como los locales son designados por elección popular y este hecho, aunado a los problemas de competencias entre los diferentes gobiernos y las fuertes diferencias políticas y económicas entre

Carolina BENCOMO / La planificación estratégica y los grandes proyectos...

los diferentes municipios que conforman la Gran Caracas, hace que la gobernabilidad se vea afectada fuertemente y que las posibilidades de elaborar planes globales articuladores para la solución del problema urbano-funcional de la ciudad haya sido hasta ahora prácticamente imposible.

Volviendo al caso bogotano, los distintos alcaldes que han ejercido en esta última década han sido personajes fuera de lo acostumbrado, cuyo perfil profesional no es el habitual en este tipo de cargos; así mismo, la gran compenetración de estos individuos con el problema urbano, la comprensión del significado de la ciudad y la sensibilidad hacia el espacio público urbano marcaron la diferencia para el destino de la ciudad. Como afirma Rubén Martín: “En la capital de Colombia no se han resuelto todos estos problemas pero mucho se ha avanzado con la llegada de dos alcaldes muy poco convencionales y con escaso parecido a los políticos latinoamericanos” (Martín, 2003).

Jaime Castro, alcalde en el período 1992-1994, abogado, con especialización en la Escuela Nacional de Administración de Francia y en el Instituto de Administración de Madrid, inició el proceso de transformación con la creación del Estatuto Orgánico de Bogotá para la Reforma Tributaria, el cual tiene carácter de ley; este estatuto obliga a la realización de presupuestos, planes de desarrollo y planes de desarrollo urbano (dato suministrado por la Prof. Nora Aristizábal en enero 2004). Introdujo en los planes de desarrollo urbano la recuperación del Río de Bogotá, iniciada en la administración de Antanas Mockus.

Alcalde Antanas Mockus Cívicas (1995-1997), filósofo y matemático, ex rector de la Universidad Nacional de Colombia, su administración -al definir como un problema de políticas públicas la disociación entre las rutinas y prácticas cotidianas de los ciudadanos y las normas que regulan esas acciones- crea y promulga la Ley de Cultura Ciudadana, con la que se pretendía formar actitudes, costumbres, acciones y reglas aplicables y compartibles entre los individuos de las comunidades, con el fin de permitir la convivencia, el desarrollo humano, crear sentido de pertenencia, en la búsqueda de una ciudad más ordenada y menos conflictiva, todo esto a través del juego, el simbolismo y la animación, como un instrumento para el uso del colectivo a través de la participación de todos por igual, generalizándose el proceso en todos los estratos sociales y logrando resultados a corto plazo.

La instrumentación y puesta en marcha de la Ley de Cultura Ciudadana constituyó un gran aporte a la ciudad y un compromiso de la población hacia su ciudad así como la posibilidad de ejercer su ciudadanía; fue un ejemplo extraordinario de participación ciudadana, de crear y demostrar sentido de pertenencia. Se produjo un cambio radical por el solo hecho de aplicar y hacer cumplir esta ley.

Durante la gestión de Mockus se elaboraron megaproyectos, como el Plan Integrado de Transporte y la recuperación del Río de Bogotá, por mencionar sólo algunos (dato suministrado por la Prof. Nora Aristizábal en enero 2004).

Para Mockus “en la ciudad se hace posible la interacción muy fértil y respetuosa entre desconocidos. Para mí es el espacio donde, siendo anónimo y con espacio para la soledad y la autonomía personal, se tiene a la mano gente que sabe y aporta cosas distintas. La ciudad es como un tejido social denso que facilita cosas que son buenas para todos: espacio público, arte, cultura y educación” (Mockus, 2001).

Tanto el alcalde Castro como el alcalde Mockus se rodearon de los más destacados expertos y profesionales de Colombia, en la búsqueda de soluciones para los problemas urbanos de Bogotá y de constituir la “ciudad que queremos”, como lo afirma el alcal-

135

Urbana 37/ 2005

de Peñalosa, en entrevista que le hiciera Rubén Martín, para la revista Punto G, en su viaje a Guadalajara: “Muy importante, el alcalde que vino antes que mí fue Antanas Mockus, un rector muy poco convencional de la Universidad Nacional y eso fue como un choque eléctrico para el ambiente político de la ciudad [por el hecho de] haber llegado con la posibilidad de sólo nombrar a la mejor gente posible sin pensar en si tienen padrinos políticos o no o si pertenecen a un movimiento, o qué representan. Tiene que nombrarse a los mejores ejecutivos, como si estuviera manejando una empresa multinacional. Solamente la mejor gente independientemente de su filiación política o de cualquier cosa. Porque de otra manera es muy difícil” (Martín, 2003).

Enrique Peñalosa Londoño, alcalde de Bogotá en el período 1998-2000, estudió Economía e Historia en la Universidad de Duke (Estados Unidos) y posteriormente Métodos de Gestión en París. Realizó una gestión exitosa que lo ha convertido en consultor urbano en el mundo, muchos lo llaman el filósofo de la ciudad Latinoamericana (véase Martín, 2003). Llegó a la Alcaldía no por un programa de gobierno sino por representar la imagen de gran conocedor de la ciudad y de que comprendía bien su significado y necesidades.

Durante la gestión del alcalde Peñalosa dieron fruto infinidad de acciones y proyectos, entre otros, por mencionar algunos: reconstrucción de parques, eliminación de vendedores ambulantes, eliminación y regulación de vallas publicitarias y anuncios comerciales, sacar los automóviles de las aceras, construcción de aceras y construcción de escuelas públicas; posteriormente, la demolición de zonas del centro para construir parques, elaboración y ejecución del proyecto Transmilenio, elaboración y ejecución del programa y proyecto Red de Bibliotecas Públicas. Como lo afirma el mismo Peñalosa: “Yo diría que inicialmente lo más difícil fue la batalla por el espacio público, no sólo con los carros, sino también con los vendedores ambulantes que habían invadido zonas del centro”.

Su gestión se caracterizó por acciones utópicas para muchos, como la adquisición de manzanas del centro de Bogotá para destinarlas a la construcción de nuevos parques; se construyeron ciclovías y extensas vías exclusivas para el recorrido peatonal; se logró la transformación del sistema del transporte público lográndose un sistema eficiente y seguro a través del Proyecto Transmilenio.

136

Algunos elementos fundamentales en la gestión de Peñalosa y la transformación de Bogotá Pensar en la ciudad que queremos: uno de los principios fundamentales del gobierno de Peñalosa fue haber dilucidado y haber dado respuesta a la interrogante: ¿Cuál es la ciudad que queremos?, que, como él mismo afirma: “Lo que hace una ciudad amable, así suene reiterativo, repetitivo, aburrido, es una ciudad para los peatones. Las vías peatonales, las plazas, los parques, las banquetas, las ciclopistas, esa es la meta, hacer una ciudad para los niños, una ciudad que demuestre en todos sus detalles un inmenso respeto por la dignidad humana. Que una persona en una silla de ruedas la pueda recorrer sin ningún obstáculo y sin ninguna dificultad, esa es la ciudad que se quiere (…) Queremos un modelo de ciudad más apretada. Donde la gente sale a la calle y se encuentra con los vecinos en la panadería o donde salen a caminar, donde los niños van en bicicleta a donde los amigos. Por eso es que hay que discutir qué tipo ciudad queremos” (Martín, 2003).

La participación ciudadana: fue una clave en la transformación de Bogotá, la creación del sentido de pertenencia de esa ciudad ha facilitado la gestión de la municipalidad en la puesta en marcha de los proyectos, siendo estos aceptados debido a la disminución de la resistencia de los diferentes actores a los cambios, aunque, como señala el mismo Alcalde Peñalosa: “Lo ideal es que

Carolina BENCOMO / La planificación estratégica y los grandes proyectos...

haya un consenso ciudadano y que todos acepten lo que se tiene que hacer, pero hay veces que es necesario utilizar la autoridad y la obligación que tiene el Alcalde de velar por el interés general y las facultades que le otorga la ley. Por ejemplo, para sacar a todos estos automóviles de estas banquetas aquí en Guadalajara, para eso no necesita consenso (...) es muy importante que se trabaje en esa construcción de una visión compartida, pero a mí lo que me preocupa de los procesos de concertación es que se terminan haciendo las cosas a medias. A veces hasta que no se hacen los proyectos la gente no se da cuenta de lo útil que pudieron ser” (Martín, 2003). Esto fue lo que se hizo en Bogotá, para lograr controlar el problema del estacionamiento y sacar definitivamente los automóviles de las aceras.

Igualdad y democracia: otro elemento importante fue pensar lo que significa la igualdad y la democracia en la ciudad. Peñalosa considera que “Lo que hay detrás de todas y cada una de las obras es construir una sociedad más igualitaria. Lograr que las decisiones realmente tengan en cuenta el interés general sobre el interés particular. Cuando habla uno del espacio peatonal estás hablando de eso, de los espacios públicos, donde todos los ciudadanos se encuentran como iguales. Una ciudad que demuestre que el ciudadano que va a pie es tan importante como el que va en un carro de lujo (…) Lo que estamos tratando de definir es qué significa la igualdad en esta era del poscomunismo, cuando ya no hablamos de igualdad de ingreso, sino más bien de igualdad de calidad de vida, de la igualdad que importa a los niños. Esta nueva igualdad es la igualdad de la calidad de vida. Todo eso se resume en que estamos tratando una manera de vivir, no estamos tratando de construir una ciudad, sino una manera de vivir, qué es lo que nos hace felices…” (Martín, 2003).

El alcalde Peñalosa, con una gran claridad de conceptos y habiendo definido cuál debía ser el destino de Bogotá, llamó a los más destacados profesionales para elaborar un proyecto de ciudad; de esta forma, se definieron importantes proyectos, muchos de ellos enmarcados en el Plan de Ordenamiento Territorial-POT, considerados Grandes Proyectos Urbanos articuladores de la ciudad de Bogotá.

Entre estos proyectos destacan: el Proyecto Transmilenio y la Red de Bibliotecas Públicas, los cuales serán analizados brevemente, con la finalidad de ubicarlos en la categoría de Grandes Proyectos Urbanos y determinar si han sido articuladores del espacio público bogotano y si han generado, realmente, el efecto de acupuntura urbana del cual nos habla Borja.

La normativa: el Plan de Ordenamiento Territorial-POT En la búsqueda de la transformación urbana de Bogotá, el POT, como resultado de su etapa de diagnóstico, estableció la elaboración de un modelo de ordenamiento basado en Grandes Proyectos Urbanos estratégicos, que permitiera su puesta en marcha, en la búsqueda de lograr la transformación urbana de la ciudad. Se estableció en el POT el basamento legal que le daría continuidad a las iniciativas y a los proyectos que se emprendieran en este sentido; como estrategia principal se incluyeron normas en función de la “ciudad peatonal que queremos” de acuerdo a lo siguiente: Construcción de ciclovías y andenes.

Incluir pasos peatonales en los puentes vehiculares.

Prohibición de desniveles en los andenes, en las entradas vehiculares a garajes, estaciones de servicio, y demás.

Prohibición de hacer bahías de estacionamiento en andenes con acceso desde las vías.

Exigencia de construir espacios peatonales a lo largo de canales y quebradas.

Prohibición de estacionar en antejardines.

Exigencia a las empresas de servicios públicos de enterrar el 30% de los cables durante el período de vigencia del POT.

137

Urbana 37/ 2005

Prohibición de hacer cerramientos con rejas, muros o setos en espacios públicos.

Obligación de reservar mínimo 10 metros de control ambiental público en los costados de la malla vial arterial y complementaria.

Dejar planteados numerosos proyectos específicos de espacios peatonales a ser ejecutados durante los diez años de vigencia del POT. Otro aspecto importante establecido en el POT, con incidencia directa sobre el espacio público, fue la obligación de desarrollar la ciudad, no lote a lote -como se hacía anteriormente- sino con base en planes parciales o unidades de actuación mínima de 20 Has. Se estableció además que los desarrollos urbanísticos deben hacer una cesión Tipo A para parques y zonas públicas correspondiente al 25% del área del lote a desarrollar.

Adicionalmente, fuera del POT, fueron aprobados en el Concejo: La creación de normas e instituciones para el mejoramiento del espacio público peatonal: por ejemplo, uno de los objetivos de la empresa de Renovación Urbana, es lograr que la densificación de los sectores no se haga lote a lote sin que se gane nada en infraestructura y espacio público; también debe velar para que los planes parciales de zonas amplias permitan que la ciudad (así reconstruida) gane significativamente en áreas de espacio público peatonal.

Acuerdos con los propietarios de exenciones de impuestos distritales por diez años a las edificaciones que tengan como mínimo el 80% de su área destinada a estacionamientos. “El objetivo es que en las zonas comerciales, que es donde hay demanda de estacionamiento, se levanten edificaciones con un uso comercial en el primer piso, destinando los demás pisos a estacionamiento. Todo esto, con el propósito de lograr que los automóviles particulares no invadan los espacios que deben ser reservados exclusivamente a los peatones” (Martín, 2003).

De esta manera, el POT y las normativas aprobadas en el Concejo proporcionan a los diferentes proyectos elaborados la base legal, en la búsqueda de la imagen de ciudad promovida y proyectada. Esta base legal, garantiza no sólo la proyección de la imagen urbana deseada sino que promueve la continuidad de estos proyectos entre las diferentes gestiones, no sólo en razón de lo establecido en la normativa sino por el beneficio urbano que está implícito, lo cual ha logrado su aceptación entre los ciudadanos.

138

LA RED DE BIBLIOTECAS PÚBLICAS DE BOGOTÁ Basados en el déficit de bibliotecas que existía en ese momento , en 1998, bajo la gestión de Enrique Peñalosa, se inició el programa de la Red de Bibliotecas como parte fundamental del plan de desarrollo de la ciudad, el cual le daría cobertura a toda la ciudad y lograría llegar a los estratos sociales menos favorecidos. El proyecto debía cumplir con los siguientes requerimientos: Debían estar disponibles a todo público, es decir, llegar a todos los estratos de la sociedad.

Debían estar distribuidas en toda la ciudad, con un sistema articulado e interconectado, para que pudieran ser una verdadera red.

Debía existir una estructura jerarquizada: bibliotecas de carácter metropolitano localizadas en puntos estratégicos de la ciudad; bibliotecas locales, las cuales cubrirían zonas particulares, y bibliotecas de menor tamaño que cubrirían zonas de barrios.

Todas las bibliotecas debían concebirse como centros culturales y de encuentro comunitario, y debían incentivar la investigación, la educación y la creatividad.

Las edificaciones debían estar complementadas con espacios públicos, con la finalidad de integrarlas urbanamente a la ciudad.

Carolina BENCOMO / La planificación estratégica y los grandes proyectos...

De esta manera, las bibliotecas metropolitanas fueron proyectadas y construidas en grandes parques. Se lograron tres proyectos de este tipo: “Primero se construyó la biblioteca del Tunal localizada dentro del parque más grande que tiene Bogotá en el sector sur y que lleva su mismo nombre. Luego se desarrolló la biblioteca del Tintal como parte de un nuevo parque para el sur-occidente de la ciudad, reutilizando el terreno y la construcción de lo que anteriormente era un gran centro de trasbordo de basuras. Simultáneamente se construyó la biblioteca Virgilio Barco en todo el corazón geográfico de la ciudad, donde se encuentra localizado el parque Simón Bolívar, compuesto por el complejo de parques y zonas verdes más grande del área metropolitana. Y finalmente se dejó listo el proyecto de una cuarta biblioteca de gran tamaño en el norte de la ciudad, al lado del Cerro de la Conejera, que en la actualidad está consagrado como santuario ecológico” (información suministrada por el Prof.

Andrés Ortiz, en enero 2004).

En cuanto a las bibliotecas locales, fueron distribuidas en sectores de la ciudad donde las bibliotecas metropolitanas no logran prestar un buen servicio debido a las grandes distancias con las áreas menos favorecidas; así, se construyeron ocho centros locales, de carácter inmediato, complementarios e interconectados a las bibliotecas metropolitanas en barrios de estratos socioeconómicos medios y bajos. Se encuentran funcionando actualmente nueve bibliotecas descentralizadas, que son aquellas que están interconectadas con la red pública, y finalmente, las bibliotecas con Colsubsidio, funcionando actualmente cuatro de estos centros.

Financiamiento y autosostenimiento “Una vez desarrollada la red y construidas las bibliotecas, el gran reto fue y sigue siendo obtener los recursos para financiar su operación, para renovar e incrementar sus colecciones, para estar a la vanguardia de la tecnología y para mantener todos los programas promocionales y prestar todos los servicios anteriormente descritos. Con tal fin se creó la Asociación de Amigos de BibloRed, a la que se llamó BibloAmigos. Esta fundación, sin ánimo de lucro, conformada por personas naturales y empresas privadas, parte del principio de que hay que construir una sociedad ’integrada y armónica’, donde exista ‘un acceso igualitario a la educación, al conocimiento, a la cultura y al desarrollo personal’. Por esto, se puso a la tarea de divulgar sus actividades y promover una amplia vinculación de la ciudadanía para conseguir donantes nacionales y gestionar la cooperación internacional.

Su gran meta es lograr que la Red Capital de Bibliotecas Publicas de Bogotá sea algún día autosuficiente desde el punto de vista económico” (Ortiz, 2004).

Actualmente, el proyecto BibloRed ha tenido serias dificultades presupuestarias. Aunque es muy pronto para saber cuál ha sido el éxito de este proyecto, su aceptación entre los ciudadanos ha sido muy amplia y muchos de los objetivos han sido cumplidos, teniendo actualmente un gran número de usuarios.

La proyección y construcción de la Red de Bibliotecas de Bogotá tuvo como meta lograr un mejor nivel de vida de los ciudadanos, lograr la cooperación comunitaria, la educación, la cultura, el acceso a la tecnología, la mixtura social y la participación de personas de todas las edades y de todos los estratos sociales.

BibloRed un Gran Proyecto Urbano Surge la interrogante de si el proyecto BibloRed, puede ser considerado como un Gran Proyecto Urbano. Resaltemos algunas de las características principales de este proyecto, con lo cual se pretende ubicar este proyecto en la categoría de los GPU: Forma parte del plan de desarrollo de la ciudad, por lo cual, su concepción radica en una visión global de ciudad basada en el pensamiento: “la ciudad que queremos”.

139

Urbana 37/ 2005

La imagen objetivo fue el resultado de un llamado a concurso, con lo cual se garantizó la calidad arquitectónica y urbana del proyecto y su aceptación entre los diferentes actores.

Fue concebido como un gran proyecto estructurador de la ciudad.

Su concepción inicial permitió la conformación de 4 nuevos centros culturales para la ciudad, con la construcción de tres de las cuatro bibliotecas metropolitanas en grandes áreas de parques, renovando y revalorizando el lugar de emplazamiento.

Se basó en la visión de la participación comunitaria, en lograr la mixtura de los diferentes grupos sociales, la equidad y democracia, y la inclusión de los sectores marginados de la comunidad.

Promovió la renovación de áreas deprimidas.

Es una gran proyecto que significó aportes importantes al espacio público urbano, constituyéndose como elemento recualificador del área donde se insertó.

Promovió la interconexión con bibliotecas existentes, incentivando su recuperación.

Garantizó la generación de empleos durante la construcción y durante su puesta en marcha.

Se gestó sobre las bases del autosostenimiento, a través de mecanismos de gestión que promovieron la creación de la Asociación Bibloamigos (sin fines de lucro), la cual cuenta con contribuyentes asociados, de tal manera, de disponer de un mínimo presupuesto del gobierno local y lograr a futuro ser autosuficientes económicamente.

Forma parte de la red peatonal y de espacios públicos de Bogotá, incorporándose en muchos puntos con el Transmilenio y su red espacial.

Proporcionó no sólo calidad urbana y arquitectónica, sino también cultura, tecnología, información, investigación, conocimientos y el encuentro comunitario.

Constituye un elemento importante hacia la concepción democrática y equitativa de las ciudades.

El proyecto BibloRed fue el resultado de aprovechar una extraordinaria y poco común oportunidad brindada por un Alcalde interesado en lograr una ciudad más amable y de otorgarle a Bogotá un beneficio tan importante como la Red de Bibliotecas Públicas. Como expresó el mismo Peñalosa: “Decidí promover una visión diferente, un estilo de vida diferente en Bogotá.

No debemos concentrar nuestros esfuerzos en medir el éxito de nuestros ciudadanos a través del ingreso per cápita, sino a través del desarrollo de su potencial, ofreciéndoles la oportunidad de mejorar su calidad de vida. Por ese motivo concentré esfuerzos en construir bibliotecas y parques, en mejorar el transporte público, y abriendo ciclo vías...” (Caballero, 2003).

La Red de Bibliotecas Públicas es uno de los Grandes Proyectos Urbanos construidos en la última década en Bogotá; tal vez se necesitará que transcurran algunos años para concluir si realmente se logró una verdadera articulación de la ciudad y un beneficio desde el punto de vista de una ciudad democrática.

140

EL TRANSMILENIO El Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, en su etapa de diagnóstico, determinó que la ciudad tenía un fuerte atraso en la construcción de infraestructura y equipamientos, además de no contar con un sistema de transporte que permitiera la movilidad urbana, por lo tanto, la ciudad presentaba graves problemas de conexiones, vivencias, recorridos y disfrute por sus ciudadanos.

El plan vial vigente para ese momento era el de la década de los sesenta, que no se adecuaba a la realidad urbana de Bogotá ni a su carácter metropolitano, mucho menos a sus necesidades de conexión regional. Otro problema lo representaba el transporte público informal que afectaba la movilidad, aumentaba la contaminación ambiental, la calidad de vida, la economía, disminuía el turismo y la atracción de la inversión.

Carolina BENCOMO / La planificación estratégica y los grandes proyectos...

De esta manera, guiados por el POT, con su modelo de ordenamiento basado en Grandes Proyectos Urbanos Estratégicos, se desarrolla uno de los Grandes Proyectos Urbanos referido al transporte público, el proyecto Transmilenio. Ésta fue una decisión política de la administración de Peñalosa, que representó un fuerte cambio en la organización del transporte público en Bogotá: “Se reestructuró totalmente el sistema de buses en varios frentes, se rediseñó el sistema de rutas en función de la espacialización de la demanda de vivienda, trabajo y temporal, y se definieron las condiciones de operación, características de la malla vial, especificaciones y equipo rodante, conceptualizando así lo que es hoy Transmilenio” (Aristizábal, 2004).

Transmilenio, concebido como un sistema integrado de transporte masivo, está conformado por vías troncales con canales de uso exclusivo para buses articulados, con capacidad para 160 personas cada uno y complementado por rutas de buses alimentadores que recorren los barrios de la ciudad sobre vías de la malla vial local, compartidas con los demás vehículos. “Este sistema fue concebido también como una estructura de espacio público peatonal para transformar la imagen y las condiciones de vida de la ciudad y se integra a una red de ciclo-rutas como complemento de transporte y recreación, y con un sistema de espacios verdes y alamedas como estructura ambiental y peatonal” (ibíd.).

El Transmilenio, bien por planificación o por la misma casualidad (como lo afirma Nora Aristizábal), converge en muchas zonas con el proyecto BibloRed, de tal manera que la red espacial y funcional de la ciudad está articulada por estos dos proyectos, lo cual es uno de los objetivos de los GPU. La participación y el consenso en el Transmilenio Inicialmente el proyecto fue rechazado en particular por los operadores privados, pero su oposición al nuevo sistema de transporte fue disminuyendo progresivamente en la medida en que el proyecto se iba desarrollando y ejecutando, de manera que pasaron de opositores a inversionistas en un sistema mixto.

La creación simultánea de un organismo de gestión fue primordial, en el resultado final, en cuanto a consensos y acuerdos entre lo público y lo privado. Transmilenio funciona de la siguiente manera: Es una empresa pública de operación privada.

La infraestructura vial, las estaciones, los terminales, los patios, el centro de control, el equipamiento urbano, los puentes, plazoletas, las edificaciones, los predios y su mantenimiento son aportados por la ciudad (gobierno local).

El recaudo de tarifas, que incluye los boletos, los equipos para los pasajes y el manejo financiero a través de un sistema de fiducia, al igual que la operación que incluye los buses articulados, los buses y rutas alimentadoras, los operarios y las compañías operadoras son inversión y manejo privados.

Transmilenio es un gran ejemplo de lo que significa la participación de distintos actores públicos y privados en la búsqueda de acuerdos y consensos, para lograr la ejecución de un Gran Proyecto Urbano sostenible en el tiempo, generador de fuentes de empleos y reactivador de la economía de la ciudad.

Transmilenio un Gran Proyecto Urbano Transmilenio fue concebido como un Gran Proyecto Urbano articulador de la ciudad, a continuación se describen algunas de las razones que lo ubican en esta categoría de proyectos: Forma parte de los Grandes Proyectos Urbanos estratégicos del POT.

141

Urbana 37/ 2005

Fue concebido como una estructura de espacio público peatonal, basado en una visión global de la ciudad.

El objetivo fue cambiar la imagen urbana de la ciudad de Bogotá y mejorar la calidad de vida.

Es un articulador de espacios, al conectarse con la red de ciclovías, con el sistema de espacios verdes y alamedas y con el proyecto BibloRed. Transmilenio es un proyecto que llegó hasta los sectores marginados de la ciudad, disminuyendo la exclusión social, generando y promoviendo la mixtura social.

Su gestión generó la participación y el consenso público-privado, garantizó el sostenimiento y mantenimiento del proyecto una vez ejecutado y la aceptación del nuevo sistema de transporte entre los ciudadanos.

Transmilenio ha representado grandes beneficios económicos para la ciudad, ha generado y seguirá generando empleos directos e indirectos con su construcción; generó empleos directos en su puesta en marcha, asociando a los transportistas de las empresas existentes.

Transmilenio contribuyó al desarrollo de las industrias metalmecánica, plástico, fibra de vidrio, insumos e industria de la construcción.

Mejoró la calidad ambiental, debido a la disminución y desincorporación de viejas unidades, disminuyó la contaminación sónica y aumentó la seguridad en las vías.

La ejecución del proyecto promovió la revitalización y renovación del entorno inmediato de zonas deterioradas revalorizando las mismas; la construcción de andenes a lo largo del mismo ha mejorado el espacio público y las características ambientales.

Aunque no es un GPU cuyo objetivo sea crear centralidades, Transmilenio accede y conecta las distintas centralidades, mejora e incentiva la escala local, mejora la accesibilidad a las zonas más deprimidas y marginadas, mejora la movilidad urbana y constituye un elemento estructurante del espacio público bogotano.

La secuencia espacial-funcional concebida con Transmilenio se basa en una estructura de espacio público peatonal conformada por puentes peatonales en cada estación, plazoletas, proyectos de espacios públicos de mayor escala de acuerdo al área urbana, una red de ciclovías interconectadas al sistema que actúan como el complemento del nuevo sistema de transporte.

El proyecto ha generado la reactivación de las zonas de influencia, incentivando proyectos de renovación urbana para esas zonas, debido a su revalorización económica, urbana y ambiental.

Transmilenio es, pues, un GPU concebido en el marco del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá (POT), como parte de la decisión de promover un modelo de desarrollo urbano, a través de GPU estratégicos.

142

CONCLUSIONES La tendencia en la última década del siglo pasado ha sido la de generar planes estratégicos para el desarrollo urbano, principalmente en ciudades europeas; conocemos casos como los de Barcelona, Bilbao, etc., que han desarrollado de manera exitosa sus planes en el marco de eventos importantes de escala mundial, principalmente el de Barcelona que ya va por su tercer Plan Estratégico, conocido mundialmente como Modelo Barcelona, y que ha sido implementado en muchos países.

Bajo el manto de la planificación estratégica, el término de Grandes Proyectos Urbanos ha adquirido mayor fuerza, base para el desarrollo urbano de nuestras ciudades en la actualidad, por lo que han surgido muchas interrogantes y reflexiones, como la planteada por el profesor Frank Marcano durante el ciclo de conferencias sobre los Grandes Proyectos Urbanos, realizadas en Caracas en 2004: “¿los grandes proyectos urbanos tienden a sustituir a los grandes planes de desarrollo de nuestras ciudades, es esa la tendencia?”. Éste debe ser un tema de discusión, en la búsqueda de respuestas y soluciones al problema urbano que

Carolina BENCOMO / La planificación estratégica y los grandes proyectos...

atraviesan y comparten las ciudades latinoamericanas.

A esta interesante interrogante debemos agregar: ¿los GPU, pueden convertirse en verdaderos articuladores de nuestras ciudades? ¿Podrán estos proyectos coser y tejer nuestros espacios públicos, hoy desvirtuados? ¿Podrían generar mayores desigualdades urbanas? ¿Provocarán efectos adversos a los planificados y esperados? Como vemos, son muchas las dudas e interrogantes que pueden surgir relacionadas con el tema de los GPU y que deben ser llevadas a la mesa de discusión en nuestras ciudades, revisar enfoques y visiones como las del ex alcalde de Bogotá cuando pide responder a la pregunta ¿cuál es la ciudad que queremos?

Sabemos y estamos conscientes de que las ciudades deben ser democráticas, participativas, no excluyentes, deben responder a la globalización, deben ser competitivas, deben responder y ser capaces de adaptarse a los desarrollos tecnológicos y estar a la par de la era de la computación, sin embargo, aún no sabemos cuál es el camino que deben tomar nuestras ciudades, que son hoy las ciudades del automóvil, las ciudades de espacios confusos y desarticulados, de fuertes desigualdades urbanas y de segregación de los estratos más bajos de la sociedad.

Conocemos los problemas de nuestras ciudades, no obstante, no podemos responder hacia dónde debemos ir, cuál debe ser la solución que debemos plantearnos para iniciar un proceso de reflexión y discusiones que nos lleven a consensos que beneficien a todos por igual.

Otra amenaza para nuestras ciudades y la supervivencia de los proyectos es la falta de continuidad de una administración a otra, un lugar común en las ciudades latinoamericanas, que ocurre por diversas razones, entre las cuales citamos: Los largos períodos que requieren los grandes planes para su elaboración, lo cual no va al unísono con la duración de los períodos de los gobiernos locales.

La politización de las instituciones y las marcadas diferencias políticas de nuestros gobernantes.

El desconocimiento del significado de la ciudad por parte de los dirigentes.

La falta de preparación y conciencia ciudadana de los gobernantes.

Deficiencias en la capacidad instalada y profesional de las instituciones para la gerencia de grandes e importantes proyectos.

Elaboración de planes y proyectos inadecuados.

Falta de participación y sentido de pertenencia.

Falta de cooperación público-privada para la ejecución de proyectos, aunado al déficit presupuestario de los gobiernos locales.

Elaboración de planes y proyectos sin el aval de una legislación que garantice su ejecución y continuidad.

El análisis de la transformación urbana de Bogotá ha permitido visualizar algunas particularidades, que han permitido la continuidad de este proceso, a través de cuatro administraciones distintas, desde el año 1992 hasta el año 2003, encontramos lo siguiente: Desde el punto de vista político: el Alcalde Metropolitano (designado por elección popular) es quien designa a los Alcaldes Locales, por lo cual hay un mejor control del territorio metropolitano, en cuanto a: decisiones, competencias, consensos y acuerdos.

El perfil de cada uno de los Alcaldes Metropolitanos que estuvieron al frente de esa responsabilidad en el período estudiado no se corresponde propiamente con lo convencional, son perfiles de profesionales conocedores del concepto de ciudad, de lo que significa ejercer la ciudadanía, de lo que significa la gobernabilidad de una ciudad, de la legislación y sus implicaciones

143

Urbana 37/ 2005

en la continuidad y puesta en marcha de un proyecto de ciudad, y de tener la capacidad y preparación para preguntarse y responderse: ¿cuál es la ciudad que queremos? Los alcaldes de Bogotá sabían lo que querían lograr en su ciudad, para ello, convocaron a los mejores expertos en la materia, para producir un proyecto de ciudad.

En cuanto al proyecto de ciudad, los elementos principales del proyecto de ciudad se dilucidaron en el POT, donde se tomó la decisión (como resultado de la etapa de diagnóstico) de generar un plan de desarrollo urbano basado en la elaboración de Grandes Proyectos Urbanos estratégicos. Así mismo, se definieron lineamientos en el POT que tenían que ver con red articulada de espacios públicos y vías peatonales. Se aprobaron en el Concejo normas que tienen que ver con el espacio público y con el rescate de las calles para el peatón, mediante la ordenación de los vehículos.

Al pensar en una ciudad democrática e igualitaria, se promovió la participación ciudadana y se creó el sentido de pertenencia de los espacios públicos.

Los Grandes Proyectos Urbanos desarrollados y ejecutados, no sólo estaban incluidos en el POT, sino que cumplían con los principales objetivos de los GPU, con los lineamientos del POT y los acuerdos del Concejo, y con el proyecto de ciudad planteado en el POT y visualizado por los alcaldes; los GPU y las diversas acciones estaban enfocados hacia la visión de una ciudad democrática, participativa, hacia una ciudad para los peatones, donde existiera una verdadera mixtura social, hacia una ciudad no segregacionista y mucho más igualitaria, hacia una ciudad articulada, competitiva, recualificada, los proyectos debían ser atomizadores de más proyectos; al revalorizar, mejorar e impulsar su entorno, la gestión de los proyectos garantizaba su sostenibilidad en el tiempo.

Diferenciaron cuáles eran las decisiones que debían llevar a consenso, y cuáles debían ejecutarse como la máxima autoridad del municipio.

Las acciones y los proyectos ejecutados contaron con la aceptación del colectivo, puesto que los principales beneficiarios fueron los ciudadanos, quienes han valorado la transformación de Bogotá y se han apropiado progresivamente de sus espacios públicos, cuidándolos y protegiéndolos.

Como lo afirmaran los profesores Andrés Ortiz y Nora Aristizábal, ya mencionados, ante la llegada del nuevo alcalde Luis Eduardo Garzón a partir de 2004 y la expectativa sobre la continuidad o no de las acciones y proyectos emprendida desde el año 1992, no creen posible que el nuevo Alcalde Metropolitano paralice la continuidad del proceso de transformación puesto que la legislación lo avala y el sentido de pertenencia creado en los ciudadanos es muy fuerte.

La experiencia de Bogotá nos debe hacer reflexionar y comprender que debemos pensar en un proyecto de ciudad, pensar inicialmente, como lo afirma el ex alcalde Peñalosa, en la ciudad que queremos, en cómo debe ser nuestra ciudad, para luego producir ese proyecto soñado de ciudad.

144

La dinámica actual de desarrollo urbano, basada en los Grandes Proyectos Urbanos y la planificación estratégica, se adecúa al ritmo de los cambios en los gobiernos locales y tal vez sea la solución a los problemas que afrontan nuestras ciudades, siempre y cuando se responda y se proyecte de acuerdo a la realidad urbana particular de cada ciudad, aprovechando sus oportunidades, descubriendo en cada problema una oportunidad y una razón de cambio. Los Grandes Proyectos Urbanos deben partir de un proyecto de ciudad, tal vez allí está la clave del éxito bogotano, no pueden gestarse en ideas aisladas que pueden generar mayores desigualdades urbanas, mayor desarticulación espacial y funcional, mayor deterioro urbano-ambiental y mayor segregación social.

Carolina BENCOMO / La planificación estratégica y los grandes proyectos...

El proyecto de la ciudad que queremos debe permitir su desarrollo y recualificación a la luz de la participación, la igualdad, la democratización del espacio público, debe responder al mundo global, a los avances científicos y tecnológicos, a la velocidad creciente de la computación, pero sobre todo, deben ser ciudades que permitan el recorrido de los peatones, que permitan la convivencia de todos los grupos sociales en sus espacios públicos, permitir la articulación de los espacios, de las diferentes centralidades, de la periferia y de los barrios menos favorecidos, deben ser ciudades donde convivan pasado, presente y futuro.

En lo referente al problema de la no ejecución ni continuidad de los grandes proyectos en las ciudades venezolanas y latinoamericanas en general, surgen algunas preguntas: ¿la falta de ejecución y continuidad de los proyectos se debe principalmente a la politización de los gobiernos locales? ¿Será necesario modificar el perfil de los alcaldes y elegir alcaldes poco convencionales como ocurrió en Bogotá? ¿Nuestros alcaldes deberían ser profesionales conocedores y sensibles ante el tema urbano o simplemente grandes gerentes? Tal vez valga la pena iniciar una discusión en este sentido.

BIBLIOGRAFÍA Aristizábal, Nora 2004 Transmilenio: Gran Proyecto Urbano para la Movilidad y Transformación de Bogotá (en papel de trabajo y Charla en auditorio de la Torre de Corp Group, Caracas, enero 22 de 2004).

Borja, Jordi 1999 “Planes estratégicos y proyectos metropolitanos”, en Jordi Borja y Manuel Castells (1999) Local y global. La gestión de las ciudades en la era de la información. Editoril Taurus, Madrid.

Borja, Jordi 2000 Los desafíos de la urbanización latinoamericana, capítulo: El gobierno del territorio y la urbanización. En http://www. urbared.ungs.edu.ar/debates_ presentación.php?-URBARED. Caballero, María Cristina 2003 BibloRed Innovadora. Red Colombiana de Bibliotecas. Consejo de Bibliotecas y Recursos Informativos. Bogotá.

Catenazzi, A. y Reese, E. 1998 Equidad e integración social como condición del desarrollo.

El Plan Estratégico en el ámbito local (Argentina): www.inta.gov. ar/bariloche/desarrollo/gesrural/trabajos/planificacion/ Archivos/documento11.pdf García, María Isabel 2001 Entrevista a Antanas Mockus Cívicas, marzo 18 de 2001: www.tierramerica.net Lungo, Mario 2002 Planificación tradicional, planificación estratégica y Grandes Proyectos Urbanos.

Martín, Rubén 2003 “Enrique Peñalosa: el filósofo de la ciudad latinoamericana”, Punto G: www.puntog. com.mx/2003/20031004/ ENB041003.htm

Ortiz, Andrés 2004 BibloRed: Red Capital de Bibliotecas Públicas de Bogotá.

Conferencia dictada en Caracas, Torre de Corp Group, enero 22 de 2004.

Peñalosa Londoño, Enrique (s.f.)

“Bogotá, una ciudad para la gente”: www.fundacionculturaurbana.com/pdf/lonja.pdf.

Plan Estratégico de Barcelona 2000 Reflexiones generales sobre el proceso de Planificación Estratégica en Barcelona www.bcn2000.es/es/default_ es.aspx?

Reese, Eduardo 2000 “Planes estratégicos: limitaciones y oportunidades”. Ponencia, en. www.rosario.gov.ar/ per/Act/Ponen10.html, junio de 2001.

145

Urbana 37/ 2005

146

PRIMER SEMINARIO SOBRE LA GESTIÓN URBANA Y SUS INSTRUMENTOS

Debe agregarse una nota que exlique porqué en una revista de 2005 se reseña un evento de 2007-04-24 El presente documento reseña los antecedentes, el proceso de organización, programa, contenido y conclusiones del Primer Seminario sobre la Gestión Urbana y sus Instrumentos, que se llevó a cabo en Caracas del 6 al 9 de febrero de 2007, dictado por el Lincoln Institute of Land Policy, siendo las responsables de su organización las profesoras Tani Neuberger y Zulma Bolívar del Instituto de Urbanismo de la Facultad de Arquitectura de la Universidad Central de Venezuela.

de alto nivel como a académicos, legisladores y ejecutores de políticas.

Todo esto con el apoyo de una red de profesionales expertos de América Latina que se han especializado en cinco temas básicos: recuperación de plusvalías, tributación inmobiliaria, grandes proyectos urbanos, informalidad urbana y mercados de suelo urbano. Las actividades conjuntas se desarrollan bajo las modalidades de cursos, seminarios, charlas, mesas de discusión, investigaciones y publicaciones.

Antecedentes El Lincoln Institute of Land Policy es una organización educacional sin fines de lucro establecida en 1974, que tiene como objetivo integrar teoría y práctica para contribuir a definir mejores políticas de suelo y compartir conocimientos acerca de las fuerzas multidisciplinarias que influyen en las políticas públicas.

Además, ha desarrollado una línea de investigación sobre los instrumentos alternativos de financiación del desarrollo urbano, los cuales, como herramientas para la gestión del suelo urbano, han sido aplicados en diversas ciudades del mundo de acuerdo a sus intereses y particularidades. Dentro del conjunto de instrumentos se encuentran los incentivos tributarios, los instrumentos urbanísticos y los mecanismos de negociación.

Desde 1993 cuenta con un programa para América Latina y el Caribe, donde desarrolla diversas actividades orientadas tanto a profesionales y técnicos

En el marco de su programa docente, en octubre de 2005 ofreció el Curso de Recuperación de Plusvalías en Buenos Aires (Argentina), al cual asistieron las

RESEÑA

Tani Neuberger Zulma Bolívar

profesoras Neuberger y Bolívar. En ese evento surgió el compromiso de lograr la incorporación de Venezuela en sus programas de cooperación internacional (seminarios, talleres y cursos de ampliación de conocimientos). El paso inicial de este intercambio se consolida con este Primer Seminario sobre la Gestión Urbana y sus Instrumentos.

El Seminario: organización, programa y contenido Una vez que el Lincoln Institute of Land Policy designa al Instituto de Urbanismo como anfitrión en Venezuela, propone que el Seminario se desarrolle en tres días, para un público estimado en 150 participantes, conformado por estudiantes, profesionales de libre ejercicio, docentes y empleados públicos tanto de la administración central, regional como del gobierno local.

El Seminario se llevó a cabo en el marco de la discusión del nuevo ordenamiento territorial propuesto por el ejecutivo nacional, la activación de los consejos comunales y la posible desaparición de los gobiernos locales, razón por la cual tuvo una gran difusión a través de los diferentes medios de comunicación a

147

Urbana 37/ 2005

nivel nacional. En tal sentido, la promoción del evento fue cubierta en gran parte por notas de prensa reseñadas en los principales periódicos, entrevistas de radio y televisión, además de incorporar para su difusión invitaciones por vía electrónica e invitaciones impresas a diferentes niveles de gobierno, instituciones públicas y privadas.

148

La idea de la realización del Seminario tuvo gran acogida por parte de las principales instituciones académicas de Caracas, por ello se contó con la importante colaboración de: La Coordinación de Estudios Urbanos y el Instituto de Estudios Regionales y Urbanos de la Universidad Simón Bolívar, a través de los profesores Silverio González y Roger Martínez.

La Coordinación de la Maestría de Diseño Urbano de la Universidad Metropolitana, con la participación de los profesores Oscar Grauer, David Gouverneur y Dolores Aguerrevere.

La Coordinación de Estudios de Postgrado de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo, a través de la profesora Noain Ginzo.

Así como el valioso apoyo de: La Dirección de Planificación de la Alcaldía de Baruta, a través de la arquitecto Patricia Vilaboy.

La Sociedad de Ingeniería de la Tasación de Venezuela, con la participación de la arquitecto María Emilia Pereira.

La Fundación de la Cultura Urbana con el apoyo del arquitecto William Niño.

El evento se llevó a cabo bajo dos modalidades: el Seminario propiamente dicho, dictado en el auditórium de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo los días 7 y 8 de febrero de 2007, y 3 minicursos simultáneos que fueron dictados en el Complejo de Auditorios de la Universidad Simón Bolívar el día 9 de febrero. Ambos eventos se desarrollaron desde las 8 y 30 de la mañana hasta las 5 y 30 de la tarde.

La asistencia superó con creces las expectativas originales, certificando a 280 asistentes para el Seminario y un promedio de 60 participantes por cada uno de los minicursos. Los asistentes provenían de Caracas, del interior del país y también participaron 2 profesores de Ecuador. La composición del público asistente estuvo conformada de la siguiente forma: 36% de los participantes procedían de instituciones universitarias: Universidad Central de Venezuela, Universidad Simón Bolívar, Universidad Metropolitana, Universidad del Zulia, Universidad de Los Andes, Universidad Bolivariana, Universidad Rafael Urdaneta y Universidad Técnica Particular de Loja (Ecuador); 33% procedían de diferentes alcaldías del país, destacándose la presencia de funcionarios municipales del Distrito Metropolitano de Caracas (Sucre, Libertador, Chacao, Baruta y El Hatillo) así como delegados de las alcaldías de: Caroní-Puerto Ordaz (estado Bolívar), San Cristóbal y Colón (estado Táchira), Vargas, Freites (estado Anzoátegui), Guaicaipuro (estado Miranda) y Marca-

no (estado Nueva Esparta); 11% de los asistentes estuvo conformado por funcionarios de instituciones públicas como el Ministerio para el Poder Popular de la Infraestructura de Caracas y del estado Lara, Metro de Caracas, Corporación Venezolana de Guayana, Vicepresidencia de la República, Petróleos de Venezuela, Gobernación del estado Miranda y del Centro Jacinto Lara, mientras que 18% correspondió a profesionales de libre ejercicio y 2% a profesionales pertenecientes a asociaciones civiles.

El seminario se estructuró en siete ponencias distribuidas en los dos días del evento, que culminaron con relatorías y sus respectivas plenarias de discusión, donde el público presente pudo realizar preguntas y comentarios.

El material de las ponencias se compiló en formato digital, el cual fue entregado a los participantes junto con el certificado de asistencia.

A continuación se presenta una breve descripción de los temas expuestos.

Tani Neuberger - Zulma Bolívar / Primer seminario sobre la gestión...

“Recuperación de plusvalías: relevancia para las políticas urbanas en América Latina” por Martim Smolka.

Smolka analizó la relación entre el precio del suelo y la recuperación de plusvalías. Luego de cuestionar las dificultades para financiar la infraestructura pública y relatar las formas como ésta aumenta el valor de la tierra servida por mucho más que el costo de la infraestructura misma, describió algunos de los instrumentos que se han desarrollado para recuperarlas: Impuesto predial, Contribución de Mejoras o de Valorización, Participación en plusvalías, Transferencia de Derechos de Construcción (TDR), Certificados de Potencial Adicional de Construcción (CEPACS), Reajuste de tierras, Bancos de Tierra, entre otros. Asegurando que para lograr eficacia en su implementación, estos instrumentos deben ser “hechos a la medida de cada situación”, de ahí su versatilidad y adecuación a las características y necesidades de cada localidad.

Explicó que la recuperación de plusvalías es uno de los temas mas desarrollados por el LILP, demostrando a través de sus distintas experiencias (Bogotá, Colombia; Rosario, Argentina y São Paulo, Brasil) que el fortalecimiento de las capacidades técnicas y gerenciales de los funcionarios municipales para la implantación de nuevos instrumentos de gestión del suelo urbano ha logrado promover el desarrollo, beneficiando a la comunidad en el largo plazo.

Señaló que los instrumentos de gestión del suelo tienen como características generales las siguientes:

Son un factor generador de incrementos de valor del suelo; Están asociados a un beneficio urbano inmediato; Se realizan transacciones que no son pagadas necesariamente en dinero; Son instrumentos creados ad hoc para una situación particular; Su utilización puede ser transitoria; Su objetivo no es necesariamente la recaudación, pueden incluir la preservación de patrimonio histórico, cultural, ambiental o paisajístico; la renovación urbana, dotación de equipamientos e inclusive la dotación de viviendas de interés social.

Finalmente, clasificó en tres los impedimentos para su aplicación: falta de interés del administrador, voluntad política que lo respalde (ideología) e ignorancia (nivel de capacitación de las autoridades competentes), para concluir que la aplicación de instrumentos alternativos para el financiamiento del desarrollo urbano no es un descubrimiento reciente, pero que apenas ahora se reconoce su existencia y se explotan sus potencialidades.

En la práctica, considerando el contexto de las ciudades de América Latina, la recuperación de las plusvalías representa una condición necesaria (aunque que no suficiente) para la promoción de la eficiencia urbana.

Los beneficios sociales resultantes del impacto de la aplicación de este instrumento sobre la eficiencia en el funcionamiento del mercado de tierra urbana son posiblemente mayores que los beneficios resultantes de los ingresos que generan.

Martim Smolka Director del Programa para América Latina y el Caribe el Instituto Lincoln de Políticas del Suelo. Economista (Universidad Católica de Río de Janeiro) y Master y Ph.D. en Ciencias Regionales de la Universidad de Pennsylvania. Autor de muchas publicaciones sobre la estructuración intra-urbana y las dinámicas del mercado inmobiliario en las ciudades latinoamericanas y las mejoras en los sistemas fiscales asociados a la propiedad inmobiliaria.

Dirige las investigaciones y programas de capacitación sobre asuntos relacionados con el funcionamiento del mercado, la tributación y el uso del suelo.

También es profesor adjunto del Instituto de Pesquisas e Planeamiento Urbano e Regional (ANPUR) e investigador del Conselho Nacional de Pesquisas do Brasil.

149

Urbana 37/ 2005

150

“Mercado de suelo y políticas tributarias” por Carlos Morales.

El contenido de su conferencia se basó en las formas de aplicación de los tributos inmobiliarios, su relación con la vivienda y los precios del suelo.

Concluye que dentro del contexto de una administración local gerenciada con eficiencia se deben cumplir las siguientes premisas: Los tributos inmobiliarios sirven para que la vivienda tenga ciudad, es decir acceso a servicios (acueductos, cloacas, drenajes, electricidad) y equipamientos (educación, salud, recreación, cultura).

El cobro de impuestos a los inmuebles baja el precio del suelo urbano.

El valor adquirido del suelo, luego de mejoras por infraestructura o aumentos de la intensidad de uso, debe pertenecer a la ciudad y no al propietario.

El avalúo para la definición del monto a recuperar por plusvalías debe hacerse con base al valor futuro.

Sólo un diseño astuto logra la equidad en la repartición de las cargas y beneficios que el desarrollo urbano impone sobre los propietarios de la tierra.

Los impuestos al suelo deben gravar la especulación, no la producción de bienes inmuebles.

La única forma de salir del círculo vicioso de la ciudad (demanda de servicios y equipamientos versus disponibilidad de recursos) es a través de la aplicación de un impuesto al suelo vigoroso.

Los tributos inmobiliarios son una posible fuente de equidad que debe ser aplicada de acuerdo a las particularidades de cada localidad con una gran capacidad de creatividad.

Carlos Morales Schechinger Arquitecto por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), Maestro en Filosofía sobre Diseño Urbano y Planeación Regional por la Universidad de Edimburgo y Diplomado en Financiamiento de Gobiernos Locales por la Universidad de Birmingham ambas de la Gran Bretaña. Secretario Académico del Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad (PUEC) y profesor en temas de suelo urbano, finanzas urbanas, valuación inmobiliaria, análisis de mercados y proyectos inmobiliarios de la Licenciatura y la Maestría en Urbanismo de la UNAM.

“Políticas de suelo y recuperación de plusvalías: panorama de su aplicación en América Latina” por Fernanda Furtado.

Esta ponencia comienza señalando que históricamente una de las características principales de los procesos de desarrollo urbano en América Latina es el desorden y a veces hasta caótico resultado de sus productos. Indica que comúnmente tienen una frágil participación del poder público en los procesos de decisión acerca de dónde, cuánto, cuándo y cómo estimular (o a la vez desestimular) la expansión urbana y el desarrollo de áreas urbanas.

Se describe cómo generalmente el desarrollo urbano es definido por propietarios de tierras, desarrolladores y promotores inmobiliarios y, en consecuenciay los incrementos de valor del suelo generados en los procesos de urbanización han sido históricamente compartidos entre esos mismos agentes. De donde se desprende que, en esencia, el proceso de desarrollo urbano ha sido dominado por la apropiación privada de esos incrementos de valor del suelo (las plusvalías) que deberían pertenecer a toda la colectividad, transformándose en nuevas inversiones de beneficio colectivo. Es decir, no hay una cultura de reparto de cargas y beneficios de la urbanización.

Establece que los objetivos de las políticas del suelo deben ser: Reparto de cargas y beneficios de la urbanización, Financiamiento del desarrollo urbano,

Tani Neuberger - Zulma Bolívar / Primer seminario sobre la gestión...

Regulación de los usos y aprovechamientos del suelo, Restricción del componente especulativo del mercado de suelo urbano, y Redistribución de las rentas urbanas.

Fernanda Furtado Arquitecta, Master en Planificación Urbana (Universidad Federal de Río de Janeiro) y Ph.D. en Urbanismo (Universidad de São Paulo, Brasil). Profesor adjunto del Departamento de Urbanismo de la Universidad Federal Fluminense, en Niteroi, Río de Janeiro. Ha colaborado en el desarrollo del Programa para América Latina del Lincoln Institute desde 1995. A partir de 1997, se ha dedicado especialmente al desarrollo del tema de la recuperación de plusvalías en América Latina, objeto de su tesis de doctorado y de diversas publicaciones posteriores en co-autoría con Martim Smolka, director del Programa Latinoamericano del Lincoln Institute.

En los últimos años ha participado como co-organizadora, conferencista en diversos eventos sobre el tema.

“Lo jurídico sobre la implementación de políticas en la recuperación de plusvalías” por María Mercedes Maldonado El contenido de esta presentación se estructuró con base en seis aspectos: El papel de la dimensión jurídica en las políticas de suelo; Los puntos del debate jurídico-urbanístico sobre la propiedad; La función y los mitos de la propiedad civilista; La constitucionalización del tema de la propiedad y el surgimiento del derecho urbanístico; Las reformas y fisuras de la propiedad civilista y Otros presupuestos éticos.

Incorpora como punto fundamental para la discusión del derecho las siguientes dos interrogantes: ¿a quién pertenecen los incrementos del precio del suelo derivados de acciones ligadas al interés colectivo? ¿Cuál es el alcance y contenido de la propiedad, a nivel urbanístico, y qué es lo que garantiza desde el derecho?

Define la plusvalía como el aumento del valor de un bien mueble o inmueble, por razones distintas al trabajo o a la actividad productiva de su propietario o poseedor, y la propiedad como conjunto de condiciones institucionales para la alienación (libre disposición) de la tierra, o para su conversión en mercancía.

Plantea que la función social de la propiedad evolucionó desde ser concebida, simplemente, como la obligación de explotar económicamente un bien para incorporarlo al mercado, hasta ser enten-

dida actualmente como el conjunto de responsabilidades que pueden y deben ser incorporadas a la propiedad.

Destaca nuevos presupuestos éticos en cuanto a la propiedad de la tierra, tales como: Un nuevo contenido a la premisa de la propiedad como derecho-deber.

La resignificación de la noción de función social de la propiedad.

La separación de los procesos de urbanizar y de construir del ámbito de la propiedad.

Los derechos son de la colectividad y los otorga el plan urbano.

Además, pone de relieve el surgimiento de derechos colectivos como el del medio ambiente o el de participación en plusvalías que conducen a una redefinición de la responsabilidad civilista y refuerzan la ruptura de la concepción unitaria de la propiedad.

María Mercedes Maldonado Abogada y Urbanista, profesora e investigadora de la Universidad Nacional de Colombia. Laboró en el Centro Interdisciplinario de Estudios Regionales (CIDER), de la Universidad de los Andes, Bogotá. Es docente del Lincoln Institute of Land Policy. Adelanta el trabajo de investigación doctoral “Derecho a la Ciudad y procesos de producción normativa en Colombia” vinculada al Laboratorio de Antropología Jurídica de París, Universidad de la Sorbona, París Actualmente coordina el proyecto de la Alcaldía Mayor de Bogotá, Universidad de las Andes, Lincoln Institute of Land Policy y Fedevivenda “Operación Urbanística Nuevo Usme”.

151

Urbana 37/ 2005

152

“Impacto de las políticas de recuperación de plusvalías en los precios del suelo” ponencia dictada por Oscar Borrero.

El profesor Borrero basó su ponencia en el efecto de las políticas urbanas sobre los precios del suelo en Colombia, y estableció que a partir del acuerdo 118/03 se implantó el cobro de Plusvalía que comenzó a aplicarse en el año 2004.

Analizó el impacto del cobro de plusvalías y los precios del suelo para algunas zonas de la ciudad de Bogotá entre los años 2004 y 2006. Los casos estudiados fueron: cambios de zonificación en las zonas consolidadas de Cedritos (estrato medio) y el Chicó (estratos altos), obras públicas como Transmilenio, zonas de expansión a través del Plan Zonal de USME, zonas de desarrollo con la aplicación del decreto 327/04.

Las conclusiones generales de los casos evaluados fueron las siguientes: El precio de la tierra bruta periférica en el norte de la ciudad de Bogotá (estratos medio y alto) bajó en 50% respecto de las expectativas antes de Plan Zonal del Norte.

La tierra bruta en USME (estrato bajo) está bajando, las expectativas se redujeron en un 50%.

La tierra rural del norte bajó a precio semi-rural (se redujo en 60%).

La tierra rural del sur se estabilizó en $3.000/m2, igual al precio agrícola.

El Decreto 327/04 bajó el suelo entre 6% y 10% respecto de precios anteriores esperados.

En Planes parciales debe incidir entre 10% y 20% según estrato social y uso.

En zonas consolidadas el propietario absorbe el 50% de plusvalía en las negociaciones.

Solamente en el estrato alto la Plusvalía la absorbe el constructor y comprador. No hay evidencia empírica de que la absorba el propietario del suelo.

La plusvalía por obras públicas (Transmilenio, Parque Tercer Milenio) no se cobró. Hay evidencia de que esta plusvalía pudo ser cobrada por contribución de valorización o mejoras, pero no se hizo. Se plantea la necesidad de estudiar este cobro para nuevos proyectos de inversión del Distrito y las fases III y IV de Transmilenio que apenas se inician.

Las siguientes dos exposiciones se incorporaron en sustitución de la ponencia de Diego Erba “Sistemas de información territorial aplicados a la definición de políticas de suelo urbano” que por razones de causa mayor, tuvo que suspender a última hora su viaje a Caracas.

Oscar Borrero Economista, Universidad Nacional de Colombia. Licenciado en Filosofía y Letras, Universidad Javeriana. Estudios de Sociología, Planeación y Desarrollo Urbano en Bogotá, México y Brasil.

Economista Investigador en la creación del UPAC, Departamento Nacional de Planeación (1972-1973). Director y fundador del Centro Nacional de la Construcción CENAC (1974-1981).

Profesor de Economía Urbana en la Universidad de Los Andes y Universidad Nacional. Conferencista nacional e internacional en temas inmobiliarios, precios del suelo, mercadeo y construcción.

Experto en avalúos. Consultor en estudios de mercado y factibilidad económica para proyectos inmobiliarios.

Tani Neuberger - Zulma Bolívar / Primer seminario sobre la gestión...

“Sistemas de Información geográfica y aplicaciones en la planificación urbana y del transporte.

Caso: Plan Estratégico Nacional de Transporte” por Geraldine Fuenmayor La ponencia se estructuró en dos partes.

En la primera, fueron expuestos aspectos básicos y generales de los sistemas de información geográficos (SIG), entre ellos, definiciones, estructuración de los SIG, y una gama de aplicaciones en el campo urbanístico. En la segunda parte de la exposición se mostró un caso concreto desarrollado en el marco del estudio “Plan Estratégico Nacional de Transporte” en su fase de diagnóstico.

Este sistema, fue denominado por sus creadores SIG-PENT, y durante la ponencia se describió su diseño, estructura general, la metodología adoptada, así como aplicaciones desarrolladas para las áreas metropolitanas más importantes del país. y a nivel nacional.

Durante la ponencia se mostraron productos del SIG a nivel de las áreas metropolitanas de Venezuela y a nivel nacional. En las primeras, se consideraron variables como: la poligonal urbana de planificación, la red vial estructural, la red vial que utiliza el transporte público interurbano, los equipamientos urbanos de nivel metropolitano, incluyendo puertos, aeropuertos, y terminales de transporte, entre otros aspectos.

A nivel nacional se mostró una parte del SIG contentivo de: el sistema carretero nacional con su clasificación, el sistema ferroviario nacional propuesto, el sis-

tema nacional de terminales de transporte interurbano, la localización de puertos y aeropuertos, la localización de las principales instalaciones de la industria petrolera, entre otros aspectos de interés para la planificación estratégica del país.

Geraldine Fuenmayor Urbanista, especializada en el diseño de bases de datos de Sistemas de Información Geográfica (GIS) en el área de la Planificación Urbana y de la Planificación del Transporte. Especialista en la aplicación del modelo TRANUS, actualmente se desempeña como profesora de los postgrados de Planificación del Transporte y de Diseño Urbano del Instituto de Urbanismo de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la UCV, así como de cursos de SIG, a diversas empresas tanto públicas como privadas.

“Plusvalía por cambio de zonificación: la experiencia de la Alcaldía de Baruta” ponencia de Patricia Vilaboy La arquitecto, además de exponer la experiencia de la Alcaldía de Baruta en la aplicación de Plusvalía por cambio de zonificación, en el caso de la urbanización Las Mercedes en Caracas y de explicar el método de cálculo de la contribución especial por plusvalía (CEP), incorporó interesantes reflexiones sobre la gestión urbana: Se deben utilizar o buscar dentro de la amplia gama de instrumentos de gestión urbana disponibles aquellos nuevos y diversos mecanismos aún no explorados que nos ayuden, como sociedad, a dar respuestas al complejo y difícil problema del desarrollo urbano, social y económico de las ciudades latinoamericanas.

Queda por definir si el procedimiento para el cálculo de CEP, desarrollado y utilizado en el municipio Baruta, podría llegar a ser reproducido -con los correspondientes ajustes asociados a cada realidad particular- como un modelo de cálculo por otros municipios del país.

Se sugiere evaluar la factibilidad técnica y política de incorporar un mecanismo de revisión periódica de los valores urbanos establecidos en la norma urbanística, asociados al valor del metro cuadrado de construcción según el uso, pues los mismos se encuentran establecidos en unidades tributarias.

Se debe prever que la sanción y publicación de las normas a ser dictadas -tributaria y urbanística-, debe ser coincidente o, en su defecto, debe quedar

153

Urbana 37/ 2005

154

suficientemente claro la fecha en la que se establece el hecho imponible asociado a la CEP. El municipio debe definir el proceso asociado al cálculo, notificación, cobro e inversión del tributo, y fortalecer aquellas áreas de la administración local (planificación urbana, catastro, administración tributaria, legal, obras, atención al público) que van a asumir estas nuevas responsabilidades, para lograr que la acción del municipio esté acorde con las expectativas y necesidades demandadas por los contribuyentes.

Desde la perspectiva de la planificación urbana, la recuperación de plusvalías no debe ser vista únicamente como un tributo capaz de generar ingresos extraordinarios municipales, pues se corre el riesgo de tratar de captar y localizar la inversión privada en los lugares más valorizados de la ciudad, para valorizarlos aún más, sin tomar en cuenta la complejidad e inter-relación del fenómeno urbano.

El desafío que se plantea es el de desarrollar el potencial urbanístico del territorio implementando simultáneamente políticas redistributivas, donde sea posible aminorar las desigualdades existentes, a través de presupuestos municipales suficientemente sustentados, sobre una visión de ciudad ampliamente compartida, que vaya más allá de la simple ejecución del gasto por parte del municipios.

Los tres minicursos intensivos dictados en la Universidad Simón Bolívar tuvieron una duración de seis horas académicas y en ellos se desarrollaron los siguientes temas: Alternativas de instrumentos de ges-

tión del suelo según los objetivos, problemas y desafíos de la política urbana”. Profesoras Maria Mercedes Maldonado y Fernanda Furtado.

La Transferencia de Derechos de Construcción en inmuebles de valor patrimonial: el caso de las zonas centrales de la ciudad y Métodos de valoración para recuperar la plusvalía urbana”.

Profesor Oscar Borrero.

Distribución equitativa de cargas y beneficios del desarrollo urbano. Profesor: Carlos Morales Schechinger.

Por último, se realizó una evaluación del evento a partir de una encuesta a los participantes: 85% opinó que fue muy bueno, 24% que fue bueno y 1% regular. En cuanto a los aportes más significativos que obtuvieron por haber asistido, resaltaron los siguientes respuestas: Se ampliaron conocimientos sobre el tema de plusvalía y sus ventajas en el desarrollo urbano Se desarrolló el significado social del cobro de impuestos generados por la plusvalía y se profundizó sobre los aspectos del mercado de suelo urbano.

Se dio a conocer experiencias exitosas de Latinoamérica y se hizo énfasis en la escasa aplicación de los instrumentos de recuperación de plusvalía en Venezuela Se contribuyó a tomar conciencia del atraso de la política urbana en Venezuela Se ofrecieron elementos para comprender el alcance de la negociación entre municipio y promotores, bajo el principio de ganar – ganar y la posición de los diferentes actores involucrados.

Se dieron a conocer las diferentes accio-

nes e instrumentos para contribuir a aumentar el presupuesto para la ejecución de los planes urbanos.

Se destacó la importancia de tomar en cuenta en el diseño urbano además de aspectos morfológicos y funcionales, consideraciones económicas y financieras.

Se mostraron las bondades de la creación de ordenanzas sobre contribuciones especiales por cambios de zonificación.

Se ilustraron los aspectos jurídicos de la propiedad, plusvalías y la contribución por mejoras.

Se dieron a conocer algunos de los instrumentos de gestión del suelo desarrollados en Latinoamérica y los principios básicos para su aplicación.

Se mostraron distintas alternativas para incidir sobre la problemática del acceso de los pobres al suelo urbano.

Patricia Vilaboy Arquitecta, graduada en la Universidad Simón Bolívar, Especialista en Planificación y Gestión Local del Centro de Estudios para el Desarrollo (CENDES) de la Universidad Central de Venezuela.

Ponente en las VII Jornadas Larenses de Ingeniería de Tasación en Barquisimeto (2006). Arquitecto Parroquial de la Alcaldía del Municipio Libertador, Jefe de División de Planes de la Dirección de Planificación Urbana y Catastro de la Alcaldía del Municipio Baruta.

Actualmente dirige la elaboración, seguimiento y difusión de planes y proyectos relacionados con la ordenación urbana del municipio, la recuperación y gestión del espacio público y coordina el pago de la contribución especial por plusvalía en la urbanización Las Mercedes del municipio Baruta.

Tani Neuberger - Zulma Bolívar / Primer seminario sobre la gestión...

Evaluación Por último, se realizó una evaluación del evento a partir de una encuesta a los participantes: 85% opinó que fue muy bueno, 24% que fue bueno y el 1% regular. En cuanto a los aportes más significativos que obtuvieron por haber asistido, resaltaron las siguientes respuestas: Se ampliaron conocimientos sobre el tema de plusvalía y sus ventajas en el desarrollo urbano.

Se desarrolló el significado social del cobro de impuestos generados por la plusvalía y se profundizó sobre los aspectos del mercado de suelo urbano.

Se dió a conocer experiencias exitosas de la Latinoamerica y se hizo énfasis en la escasa aplicaión de los instrumentos de recuperación de plusvalía en Venezuela.

Se contribuyó a tomar conciencia del atraso de la política urbana en Venezuela.

Se ofrecieron elementos para comprender el alcance de la negociación entre municipio y promotores, bajo el principio de ganar - ganar y la posición de los diferentes actores involucrados.

Se dieron a conocer las diferentes acciones e instrumentos para contribuir a aumentar el presupuesto para la ejecución de los planes urbanos.

Se destacó la importancia de tomar en cuenta en el diseño urbano además de aspectos morfológicos y funcionales, consideraciones económicas y financieras.

Se mostraron las bondades de la creación de ordenanzas sobre contribuciones especiales por cambios de zonificación.

Se ilustraron los aspectos jurídicos de la propiedad, plusvalías y la contribución por mejoras.

Se dieron a conocer algunos de los instrumentos de gestión del suelo desarrollados en Latinoamerica y los principios básicos para su aplicación.

Se mostraron distintas alternativas para incidir sobre la problematica del acceso de los pobres al suelo urbano.

Conclusiones El desarrollo del Seminario evidencia el interés desde el nivel académico por insertar el tema de la plusvalía y otros instrumentos de gestión del suelo ante instancias y actores políticos que pudieran sugerir en una nueva agenda política su incorporación y aplicación en el ámbito de la gestión urbana municipal.

La presencia de funcionarios gubernamentales en el evento señala que podrían existir esperanzas de que los temas tratados rebasen las actividades de investigación y docencia, donde el aporte del LILP ha sido fundamental, y se consoliden como alternativas en la práctica de las administraciones municipales.

Tal y como se destacó en las ponencias, las diferentes formas de aplicación de los instrumentos de gestión del suelo conforman un conjunto de propuestas que están en permanente revisión y

adecuación a las particularidades del entorno urbano, legal y socioeconómico de las administraciones municipales.

Estos instrumentos, de acuerdo a la experticia latinoamericana, se basan en combinar el interés público con el privado, adoptando una importante cultura tributaria en virtud de la escasez de recursos característica de estas economías. Gracias a esto, en la última década algunas de sus ciudades han logrado resultados positivos en la calidad de vida urbana.

En contraste, en Venezuela, el problema no es la existencia o la eficiencia de la legislación sobre instrumentos de gestión del suelo (recuperación de plusvalía o contribución por mejoras), ya que están tácitamente estable cidos en el marco normativo vigente.

El problema es la ausencia de cultura tributaria en materia urbana, que no ha sido instrumentada por el inmenso caudal de aportes del Estado petrolero al gasto público en servicios e infraestructura para el desarrollo urbano que ha caracterizado nuestra economía desde la década de los sesenta.

De hecho, la mayoría de las ciudades venezolanas demuestran gran incapacidad económica e insuficiencia financiera para dotar y mantener los servicios de infraestructura y equipamientos. En términos generales, la principal fuente de financiamiento de las administraciones municipales son recursos provenientes del Estado (situado constitucional) y no

155

Urbana 37/ 2005

han desarrollado mecanismos alternativos de financiamiento. La factibilidad de su instrumentación dependería de la creatividad y voluntad política de las autoridades competentes y no parecería hasta la fecha figurar como tema prioritario en la agenda de los legisladores.

Existen algunas experiencias locales que señalan la posibilidad de desarrollar e incorporar nuevos métodos de gestión.

Ejemplo de ello es la adecuación del espacio público y construcción del sistema de drenajes de la urbanización Las Mercedes en el municipio Baruta.

El resultado exitoso que muestran las experiencias de los expertos extranjeros constituyen interesantes propuestas para investigar, analizar y reproducir, tanto desde el punto de vista académico como dentro de la práctica del gobierno local.

156

INSTITUTO DE URBANISMO PROGRAMACIÓN ACADÉMICA

POSTGRADOS

Información: Coordinación de Estudios de postgrado, Piso 1, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, UCV. Telf/Fax: +58-212-6052017, 6051929 y 6051985 nginzo@urbe.arq.ucv.ve http:www.fau.ucv.ve

MAESTRÍA DISEÑO URBANO MENCIÓN DISEÑO/MENCIÓN GESTIÓN (38 créditos) ESPECIALIZACIÓN DISEÑO URBANO MENCIÓN DISEÑO/MENCIÓN GESTIÓN (30 créditos) CURSO PROPEDEUTICO: 0.1 Introducción al Diseño Urbano 0.2 Análisis y Representación Urbana

(CAD 2D) PRIMER PERIODO 1.1 Historia de la Forma Urbana 1.2 Modelado del Espacio Urbano

CAD 3D 1.3 Evaluación de Proyectos Urbanos 1.4 Seminario de Gestión Urbana I 1.5 Taller de Diseño Urbano I

UC 2 3 2 3 4

SEGUNDO PERIODO 2.1 Teorías de Diseño Urbano 2.2 Sistemas de Información Urbana 2.3 Taller de Diseño Urbano II 2.4 Seminario de Gestión Urbana II

2 3 4 3

TERCER PERIODO 3.1 Normativas y Ordenanzas 3.2 Seminario de Tesis I 3.3 Taller de Diseño Urbano III

2 2 4

PASANTÍA ACADEMICA Nacional /Internacional)

4

CUARTO PERIODO 4.1 Seminario de Tesis II 4.2 Taller de Diseño Urbano IV

2 4

CURSO DE AMPLIACIÓN DE CONOCIMIENTOS ESTRUCTURADOS a Teoría y Diseño Urbano

(6 créditos) 0.1 Introducción al Diseño Urbano 1.1 Historia de la Forma Urbana 2.1 Teorías de Diseño Urbano

2 2 2

b

0.2

1.3 2.2 3.1

Instrumentos de Análisis y Regulación Urbana (9 créditos) Análisis y Representación Urbana (CAD 2D) Evaluación de Proyectos Urbanos Sistemas de Información Urbana Normativas y Ordenanzas

2 2 3 2

c

0.2

1.2

2.2

Instrumentos de Análisis y Representación Urbana (8 créditos) Análisis y Representación Urbana (CAD 2D) Modelado del Espacio Urbano CAD 3D Sistemas de Información Urbana

d

0.1 1.5 2.3 3.3

Diseño y Tipologías de Intervención (14 créditos) Introducción al Diseño Urbano Taller de Diseño Urbano I Taller de Diseño Urbano II Taller de Diseño Urbano III

2 3 3

2 4 4 4

157

Urbana 37/ 2005

MAESTRÍA EN PLANIFICACIÓN DEL TRANSPORTE (36 créditos) ESPECIALIZACIÓN EN PLANIFICACIÓN DEL TRANSPORTE (32 créditos) CURSO PROPEDEUTICO: 0.1 Métodos Cuantitativos (Matemáticas y

Estadística) 0.2 Métodos de Investigación PRIMER PERIODO UC 1.1 Instrumental I.

Estadística y Programación Lineal 3 1.2 Instrumental II.

Economía del Transporte 3 1.3 Planificación del Transporte 3 1.4 Aspectos Legales e Institucionales 3 SEGUNDO PERIODO 2.1 Tesis I 3 2.2 Demanda 3 2.3 Formulación y Evaluación de Planes I 3 2.4 Infraestructura Vial y Tránsito 3 TERCER PERIODO 3.1 Tesis II 3 3.2 Transporte Público 3 3.3 Formulación y Evaluación de Planes II 3 3.4 Taller 3

158

a Teórico- Instrumental para la

Intervención Urbana (12 créditos) 1.2 Teoría para la Planificación

Participativa 2 1.4 Contexto Legal Administrativo

para Intervención Urbana 2 2.1 Taller II 5 4.1 Formulación y Evaluación

de Proyectos 3 b La Ciudad Latinoamericana y

la planificación (8 créditos) 1.2.- Teoría para la Planificación

Participativa 2 2.4.- Infraestructuras Urbanas 2 3.2.- Procesos Urbanos en América Latina 2 4.4.- Contexto Político Económico de la

Ciudad 2 c El estado y los Servicios

Urbanos (9 créditos) 1.3.- Seminario Electivo I 2 2.4.- Infraestructuras Urbanas 2 4.1.- Formulación y Evaluación de

Proyectos 3 4.2.- Seminario Electivo II 2

MAESTRÍA EN PLANIFICACIÓN URBANA MENCIÓN POLÍTICA Y ACCIÓN LOCAL (45 créditos) CURSO PROPEDEUTICO: 0.1 Introducción a la Investigación y a la

Informática 0.2 Evaluación Espacial y Ambiental PRIMER PERIODO UC 1.1 Taller I 5 1.2 Teoría para la Planificación

Participativa 2 1.3 Seminario Electivo I 2 1.4 Contexto Legal Administrativo

para Intervención Urbana 2 SEGUNDO PERIODO 2.1 Taller II 5 2.2 Seminario de Tesis I 2 2.3 La Dinámica de la Participación 2 2.4 Infraestructuras Urbanas 2 TERCER PERIODO 3.1 Taller III 5 3.2 Procesos Urbanos en América Latina 2 3.3 Seminario de Tesis II 2 3.4 Introducción a la Teoría Política 2 CUARTO PERIODO 4.1 Formulación y Evaluación de Proyectos 3 4.2 Seminario Electivo II 2 4.3 Taller IV 5 4.4 Contexto Político Económico de la

Ciudad 2

a

1.2

1.4

2.1 4.1

b

1.2

2.4 3.2 4.4

c

1.3 2.4 4.1

4.2

Teórico- Instrumental para la Intervención Urbana (12 créditos) Teoría para la Planificación Participativa 2 Contexto Legal Administrativo para Intervención Urbana 2 Taller II 5 Formulación y Evaluación de Proyectos 3 La Ciudad Latinoamericana y la planificación (8 créditos) Teoría para la Planificación Participativa 2 Infraestructuras Urbanas 2 Procesos Urbanos en América Latina 2 Contexto Político Económico de la Ciudad 2 El estado y los Servicios Urbanos (9 créditos) Seminario Electivo I 2 Infraestructuras Urbanas 2 Formulación y Evaluación de Proyectos 3 Seminario Electivo II 2

159

Urbana 37/ 2005

CURSOS DE AMPLIACIÓN DE CONOCIMIENTOS (CAC)

160

Gestión y puesta en práctica de los programas de

actuación urbanística derivados de planes especiales y planes locales.

Evaluación de la capacidad de inversión Municipal para la ejecución

de los programas de actuación urbanística.

Estimaciones de proyección de población y base económica

y elaboración de escenarios urbanos.

Planificación urbana y regional.

Sistemas de información geográfica y modelado tridimensional

computarizado.

Diseño Urbano.

Proyecto Social.

Evaluación Económica y Financiera de Proyectos Urbanos.

Evaluación Social de Proyectos Urbanos.

Aspectos Conceptuales e Instrumentales de la Gerencia de Proyectos.

Principios y Estrategias de la Gestión de Proyectos Urbanos.

El Marco Institucional en la Gestión de Proyectos Urbanos.

Variables Urbanas Fundamentales.

Información y Toma de Decisiones en la Gestión Urbana.

Institucionalidad y Gestión de Proyectos Urbanos.

Tramitación ante los entes de la Administración Pública.

Plan de Desarrollo Municipal:

Programa de Gobierno vs. Planes Operativos.

Las Negociaciones entre los Actores: Teoría vs. Práctica.

Aspectos Legales de la Planificación: Normativas y Ordenanzas.

Presentación de proyectos a entes decidores.

La gestión de Riesgos.

Gestión de Proyectos de Habilitación Integral de Zonas de Barrios.

Economía Política aplicada al Fenómeno Urbano.

Curso de MS Project.

UC 3 3 2 2 3 4 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 3 3 4

NORMAS PARA AUTORES REVISTA URBANA

URBANA es una revista arbitrada, de periodicidad semestral, que publica trabajos inscritos en el campo urbanoregional. Las colaboraciones pueden efectuarse bajo las siguientes modalidades: ARTÍCULO: El trabajo es sometido a arbitraje y debe tratar un tema relevante, estar referido a un contexto teórico y metodológico, sustentarse en resultados parciales o finales de una investigación, que constituyan un aporte al área de estudio.

(Extensión: no mayor de 20 páginas).

REFLEXIÓN: El trabajo debe estar referido de preferencia a un tema de actualidad, cuyo tratamiento puede tener un nivel de sustentación menor al del artículo, aun cuando debe cumplir con los otros requisitos de contenido y de forma.

(Extensión: no mayor de 12 páginas).

ESTUDIO DE CASO: El trabajo debe aportar una experiencia de interés para el área de estudio, aun cuando puede no estar referido a un marco conceptual.

(Extensión: no mayor de 10 páginas).

CRÓNICA DE EVENTOS: El trabajo debe presentar un análisis crítico de las conclusiones principales de

las ponencias y discusiones presentadas en conferencias, seminarios, talleres y otros encuentros sobre temas urbanoregionales.

(Extensión: no mayor de 4 páginas).

RESEÑA BIBLIOGRÁFICA: El trabajo debe presentar una exposición objetiva sobre el contenido de un artículo o libro publicado sobre temas urbano-regionales y, en forma explícita, el análisis crítico del autor.

(Extensión: no mayor de 2 páginas).

TEXTOS Los textos deber ser enviados tanto en diskette (Word) como en original impreso. En el caso que se recurra a otro programa para las fórmulas o ecuaciones especificar cuál.

Se debe utilizar papel tamaño carta sin tabulador ni sangría, separando párrafos, títulos y subtítulos con un espacio adicional, enumerando todas las páginas, incluyendo aquellas correspondientes a notas, bibliografías, anexos. Etc. Resumen y Abstract Se requiere acompañar los trabajos de un resumen aproximadamente 150 palabras y del abstract correspondiente en inglés. El resumen debe presentar de manera concisa, las ideas y conclusiones fundamentales del trabajo.

Así mismo se requiere de cinco palabras clave que permiten identificar la temática tratada, con su traducción en inglés Debe especificarse si el trabajo corresponde a un proyecto o investigación de mayor alcance y si ha sido publicado previamente, en cuyos casos precisar la fuente.

Notas y referencias La bibliografía deber estar ordenada alfabéticamente. Las notas deben ser cortas, no mayor de 15 y enumeradas consecutivamente por orden de aparición. Tanto las notas como la bibliografía deben ir al final del texto.

Para monografías: LARAÑA, Enrique 1999 La construcción de los movimientos sociales.

Madrid: Alianza Editorial Para contribuciones en obras colectivas: Smithers, Tim 1996 «On knowledge level theories of design process». In J.S. Gero and F. Sudweeks, eds. Artificial Intelligence in Design.

Dordrecht: Kluwer Academic Publishers, pp. 561-579

161

Urbana 37/ 2005

162

Para publicaciones periódicas MOREL, José Tomás 2000 «Equidad intergeneracional con costos ambientales inciertos e irreversibles».

En el Trimestre Económico, 265, pp.

3-25.

Notas bibliográficas Es necesario anexar una síntesis curricular no mayor de 50 palabras y la dirección institucional del o de los autores, incluyendo dirección electrónica si la hubiere.

DIAGRAMAS Y GRÁFICOS Es necesario que los diagramas y gráficos sean enviados en original claramente legible.

Los planos deben ser identificados en el reverso a lápiz con la leyenda y numeración que les corresponde.

ILUSTRACIONES Y FOTOGRAFÍAS Todas las ilustraciones y fotografías deben ser enumeradas consecutivamente (no por número de página) e identificadas en el reverso a lápiz con la leyenda y numeración correspondiente.

Las fotografías deben ser enviadas digitalizadas al tamaño, con una resolución de 300 dpi, en formato JPEG. Los dibujos y gráficos deben ser rea-

lizados en Freehand o en Ilustrator en blanco y negro (también en escala de grises).

No serán aceptados los archivos elaborados en Power Point por presentar problemas en la salida electrónica.

Es conveniente acompañar el texto con una lista de todos los anexos: figuras, fotografías, tablas, etc.

COLABORACIONES Se aceptan colaboraciones en inglés, francés y portugués, las cuales serán publicadas en su idioma original. El resumen correspondiente debe presentar en castellano y en inglés. También es necesario traducir en inglés el título del trabajo Los trabajos deben ser remitidos al Comité Editorial de URBANA para la evaluación de su publicación en la revista.

El Comité Editorial someterá los trabajos enviados como “artículos” a la revisión crítica de dos árbitros, después de haber efectuado una preselección. La aceptación del trabajo como “artículo” para su publicación requiere de la decisión favorable de ambos árbitros, cuya colaboración con la revista está regida por las normas de arbitraje. En todo caso, el resultado de las evaluaciones será notificado oportunamente al interesado.

Para suscripciones, canjes y envío de trabajos a ser publicados, dirigirse a: REVISTA URBANA IU (UCV) Apartado postal 4455 Caracas 1010-a Venezuela FAX: (58-0212) 6621316 TELFS: (58-0212) 60518126051841-6052050 E-mail: urbana@urbe.arq.ucv.ve

NORMAS DE ARBITRAJE REVISTA URBANA

El Comité Editorial someterá los trabajos enviados para su publicación como “artículos” a la revisión crítica de dos árbitros, después de haber efectuado una preselección con base en los siguientes criterios: Relevancia del tema Planteamiento claramente expresado de la tesis o del objetivo central Respaldo de una investigación Ajuste a las normas para autores Si el trabajo no cumple con estos requisitos mínimos, el Comité Editorial se lo hará saber al autor. El Comité se reserva el derecho de recomendar al autor la publicación del trabajo en la revista como “reflexión” o como “estudio de caso”.

Los árbitros deben contar con las calificaciones adecuadas en el área temática en cuestión y, en principio, formar parte del Banco de Árbitros de la revista según sus respectivas especialidades, el cual ha sido levantado en distintas universidades y centros de investigación del país y del exterior.

El dictamen de cada árbitro se basará tanto en la calidad del contenido como

de su forma. Además de otros que el árbitro considere pertinentes, se le solicita pronunciarse de manera explícita y tan amplia como sea necesario sobre los siguientes aspectos: Relevancia del tema Planteamiento claramente expresado de la tesis o del objetivo central Ubicación explícita del enfoque en el debate correspondiente Contribución específica al área de estudio Fundamentación de los supuestos Nivel adecuado de elaboración teórica y metodológica Apoyo empírico, bibliográfico y/o de fuentes primarias Relevancia de la bibliografía utilizada Consistencia de la argumentación Claridad y concisión de la redacción, precisión en los términos utilizados Adecuación del título al contenido del trabajo Capacidad de síntesis manifiesta en el resumen Ajuste a las normas para autores Además, el informe del árbitro deberá expresar si el artículo es: Publicable sin modificaciones

Publicable con modificaciones menores Publicable con modificaciones mayores No publicable Como es natural, las cuatro categorías anteriores son excluyentes, por lo cual deberá indicarse una sola. Cuando la recomendación sea “Publicable con modificaciones...”, sean éstas mayores o menores, deberá indicarse expresamente a cuáles aspectos se refieren esas modificaciones.

En todos los casos, el árbitro velará porque el artículo sea que haya sido escrito especialmente para la revista, sea que se trate de una ponencia previamente presentada a un congreso, seminario o evento similar- se adecue a los requerimientos establecidos por la revista en las “Normas para los autores”. De no ser así, hará las recomendaciones del caso.

Si el árbitro considera que se trata de un trabajo de interés pero que no cumple con los requisitos exigidos para su publicación como artículo, podrá recomendar su publicación en la sec-

163

Urbana 37/ 2005

ción de “Reflexiones” o de “Casos de estudio” de la revista. También en estos casos deberá hacer explícitas las razones de su recomendación.

La identidad de los autores no es comunicada a los árbitros ni la de éstos a los autores.

Una vez que los textos hayan sido aprobados para su publicación, la revista se reserva el derecho de hacer las correcciones de estilo que considere convenientes. Siempre que sea posible, esas correcciones serán consultadas con los autores.

164

Para remitir su opinión a la revista, el árbitro dispone de un plazo máximo de un mes a partir de la fecha de recepción del artículo, la cual será registrada en la correspondiente planilla de acuse de recibo. En compensación por sus servicios, recibirán una bonificación en efectivo y un ejemplar del número de la revista al cual contribuyó con su arbitraje, independientemente de que su opinión en relación con la publicación del artículo haya sido favorable o no.

MANTIENE CANJE LA REVISTA URBANA

ARGENTINA Revista Universitaria de Geografía Documento de Arquitectura Nacional y Americana (DANA) Revista Ambiente Redes. Revista de Estudios Sociales de la Ciencia BRASIL Revista De Arquitectura (Ra) Espaço & Debates Cuadernos Ippur COLOMBIA Revista Facultad de Arquitectura Agenda (Revista de Gobierno y Políticas Públicas) Territorios Ciencia Y Tecnología Revista de Innovación y Ciencia Boletín Interinstitucional del Ministerio de Desarrollo Económico El Congreso hoy Universitas Humanística COSTA RICA Ciencia y Tecnología

CUBA Arquitectura y Urbanismo Arquitectura/Cuba Planificación Física/Cuba Documentos CHILE Ambiente y Desarrollo Eure Revista de Geografía Norte Grande Proposiciones Revista de la Cepal Boletín del Instituto de la Vivienda Revista de Arquitectura ECUADOR Paisajes Geográficos Revista Habitar Publicaciones Ciudad ESPAÑA Pensamiento Iberoamericano Bando Revista Catalana de Geografía Estudios Territoriales Revista Española de Desarrollo y Cooperación Astrálogo Revista Historia Urbana Ciudades Estados Unidos Horizontes Urbanos

CANJE

REVISTAS CON LAS CUALES

FRANCIA Cahiers des Ameriques Latines Cahiers de l’ Institut d’ Aménagement et d’ Urbanisme de la Región lle de France Lettre U ITALIA Zodiac Bolletino DU Rivista Economica del Mezzogiorno JAPÓN Regional Development Dialogue MÉXICO Carta Urbana Ciudades Secuencia El Trimestre Económico Estudios Demográficos y Urbanos Revista Mexicana de Sociología Federalismo y Desarrollo PUERTO RICO Revista Plerus PERÚ Socialismo y Participación Publicaciones Desco

165

Urbana 37/ 2005

VENEZUELA Argos Carta del Orinoco Debates IESA Fermentum Revista Venezolana de Economía y Ciencias Sociales Cuadernos del Cendes Cuestiones Políticas Espacio Abierto Revista Venezolana de Análisis de Coyuntura Terra Revista Temas y Coyuntura Opción Síntesis Geográfica Revista Geográfica Venezolana Tecnología y Construcción Ciencias de Gobierno

166

ÍNDICE POR AUTOR

URBANA V.10 AÑO 2005

Autor

Título

Urbana Página

Barrios Ross, Armando

Reflexiones sobre los Avances de la Descentralización fiscal en Venezuela: Una Aproximación Institucional.

36

81

Bencomo, Carolina

La planificación estratégica y los grandes proyectos urbanos.

Casos de estudio: Bogotá: red de bibliotecas públicas y transmilenio

37

127

Brewer- Carías, Allan R.

Democracia Participativa, Descentralización Política y Régimen Municipal

36

33

Carmona, Marisa

Cambios de escala en la planificación territorial en Holanda.

Del Sistema de Ciudades a la Ciudad Regional

37

101

Delfino, María de Los Angeles

El Proceso de Descentralización Político Territorial Venezolano y su Desarrollo constitucional y legislativo.

36

13

Díaz Polanco, Jorge

Desempeño de los Sistemas Regionales de Salud: Una clave para la creación del Sistema Público Nacional de Salud.

36

97

Escalona, Juan Jacobo

Compilación: “Leyes Sancionadas durante el Periodo 2000- 2006”, con relevancia en el régimen de las entidades Político territoriales, las relaciones intergubernamentales y la distribución de competencias y recursos financieros entre aquellas entidades.

36

127

Garay, Alfredo M.

Acerca de la gestión de proyectos urbanos: las enseñanzas de Puerto Madero

37

59

Iracheta Carroll, Jimena

Aeropuerto Internacional de México en Texcoco: un gran proyecto inconcluso

37

87

Layrisse de Niculescu, Irene

Un Federalismo Fiscal Responsable en Venezuela.

36

7

Lungo, Mario

Grandes proyectos urbanos. Una visión general

37

15

Mascareño, Carlos

Descentralización, Política y desarrollo en América Latina

36

123

Moreno, María Antonia

Notas sobre la Compensación fiscal Interterritorial una precisión sobre el concepto de Equidad.

36

111

Nieva García, Ángel Mª.

La cultura como motor de transformación urbanística

37

45

Piccinato, Giorgio

Del nuevo Plan de Roma y de los proyectos urbanos

37

113

Rachadell, Manuel

El Régimen Jurídico de la Hacienda Pública Estadal

36

59

167

Urbana 37/ 2005

168

Se termino de imprimir en Caracas, en los talleres de Editorial Pentagráfica 3000, C.A. en Julio 2010

Para suscripciones, canjes y envío de trabajos: REVISTA URBANA IU- FAU- UCV (58-0212)-6051841-6052050 mfernand@urbe.arq.ucv.ve urbana@urbe.arq.ucv.ve Versión electrónica: http://www.urbe.arq. ucv.ve IFAD-LUZ (58-0261)5279924 Fax: 520063 E-mail: revistaurbana@luz.ve Página Web: http://www.arq.luz.ve/urbana

Revista URBANA Venezuela Precio por Revista Números del 5 al 28: BsF. 30 Números posteriores: BsF. 35