material de referência semana 6

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Foto: Ribeirão Pires, setembro 2003 | Paula Santoro.

Capítulo 5 Política de saneamento ambiental e política de mobilidade e transporte Política de saneamento ambiental Breve histórico da política pública de saneamento

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O conceito de saneamento básico - que contempla o de infraestrutura urbana e de serviços urbanos - compreende os serviços de abastecimento de água, coleta e tratamento de esgoto. Recentemente, o conceito passou a abranger também a limpeza urbana, o manejo dos resíduos sólidos e o manejo e drenagem das águas pluviais, denominando-se saneamento ambiental. Portanto, é um aspecto fundamental para a qualidade de vida, setor de reconhecida utilidade pública, e tem forte relação com as políticas de saúde, ambientais e urbanas.

Segundo o Ministério das Cidades, assim como os dados contemplados no Censo Demográfico, os números da PNSB – Pesquisa Nacional de Saneamento Básico – do ano de 2000 (IBGE, 2001) mostram que o saneamento ambiental no Brasil apresenta graves deficiências. Nas áreas urbanas há cerca de 18 milhões de pessoas sem acesso ao abastecimento público de água, 93 milhões sem coleta adequada de esgotos e 14 milhões sem coleta de lixo. Na área rural a situação também é crítica. Segundo estudo de demandas elaborado pela SNSA/MCidades, é necessário atender 13,8 milhões de pessoas com rede de distribuição de água e 16,8 milhões de habitantes com sistemas de esgotamento sanitário (SNSA, 2004).

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Há uma parcela da população que dispõe de ligações domiciliares, mas o abastecimento de água não é regular e as condições de potabilidade não são asseguradas. É preciso destacar também a deficiência de tratamento do esgoto coletado. Cerca de 70% de todo esgoto sanitário coletado nas cidades são despejados “in natura”, o que contribui decisivamente para a poluição dos corpos d’água. Além disso, em 64% dos municípios brasileiros o lixo domiciliar

coletado é depositado em lixões “a céu

aberto”, e em muitos municípios pequenos sequer há serviço de limpeza pública minimamente organizado. A tudo isso se soma a carência na implementação de soluções adequadas ao manejo integrado das águas pluviais urbanas, resultando em alagamentos e enchentes que ocorrem principalmente nas áreas de estrangulamento dos cursos d’água e de excessiva impermeabilização do solo.

(MCidades, 2004, p.49).

Além disso, do ponto de vista qualitativo do déficit de atendimento do saneamento, ou seja, “onde estão e quem são” as pessoas que ainda não desfrutam dos serviços de saneamento, é constatado que uma grande parte é constituída por população rural, quase todos à margem dos sistemas. A outra parte está nos municípios com menos de 20.000 habitantes e nas periferias das cidades médias e regiões metropolitanas do país. Esse é um dos fundamentos e um dos aspectos centrais da crise do setor do saneamento: ausência de universalização na cobertura e baixa qualidade na prestação dos serviços.

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Cobertura dos serviços de saneamento por classes de renda - 2000 Brasil

Até 2 SM

2 – 5 SM

5 – 10 SM

> 10 SM

Água

77,8

67,4

86,1

91,1

92,6

Esgoto

47,2

32,4

55,6

67,1

75,9

Fonte: IBGE, Censo Demográfico de 2000.

A falta de universalização dos serviços quer dizer, em outras palavras, que a expansão das redes de infraestrutura ocorre de forma desigual no espaço urbano. A análise crítica da atual situação das redes de infraestrutura, referenciada em seu processo histórico e social de constituição no espaço urbano, conforme formulada por Oseki (1991), demonstra que as redes se constituíram de modo fragmentado, como uma somatória de redes de serviços, desde a sua concepção no começo do século XX. As redes urbanas são introduzidas no Brasil no final do Segundo Império (1870-1890) e se consolidam durante a Primeira República (até 1830) 60. Neste período o país rompe com o modelo exclusivamente agrário-exportador para um modelo urbano-industrial.

Em meados do século XIX as cidades brasileiras estavam em estado de calamidade em função da insalubridade e, consequentemente, de uma série de epidemias. Isso, aliado à crescente necessidade de adequação das condições sanitárias existentes aos padrões internacionais de comércio, impulsionou a intervenção do Estado nas políticas sanitárias, pois estas tornavam-se também imprescindíveis ao avanço da economia. Aliada a concepção de sanear, estava bastante próxima a idéia de separar, afetando diretamente as pessoas tidas como os agentes transmissores do problema, resultando por fim em segregação espacial (MCidades, 2004:27).

Segundo Costa, a implantação de sistemas de esgotamento sanitário nas grandes cidades em todo o mundo só aconteceu após o aparecimento de epidemias de cólera. Cidades como Memphis, Hamburgo e São Paulo, acometidas pela epidemia em 1873, 1892 e 1893, respectivamente, tiveram, na sequência, a execução e ampliação de redes de esgotamento (Costa apud Heller e Resende, 2002:53).

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Antes disso, no período colonial, os primeiros sistemas públicos de abastecimento de água eram os aquedutos e chafarizes.

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No Brasil, na década de 1890, o engenheiro Saturnino de Brito é considerado o precursor da engenharia sanitária. Ele trabalhou na reforma sanitária em São Paulo e em outras cidades paulistas como Campinas, Ribeirão Preto, Limeira e Sorocaba. E teve importante participação em Santos, na primeira década do século XX, com a implantação do sistema separador absoluto de esgoto na cidade.

A implantação das redes de infraestrutura viabilizariam a produção de um “espaço virtualmente homogêneo e reprodutível” que será sua condição de troca e mercantilização (Mautner e Oseki, 1993:14). Inicialmente foram feitas por empresas privadas que visaram primordialmente ao lucro e à reprodução de seus próprios capitais. Sendo assim, cada empresa agiu independentemente, dificultando a planificação conjunta - o que, em outras palavras, inviabilizou a própria ideia de rede e a possibilidade de serem concebidas como uma totalidade.

A questão não se resolveu com a estatização dos serviços 61 que permaneceram parcelados e a tecnologia empregada continuou uma tecnologia de monopólios, a produção de cada rede tendo uma tecnologia própria (idem, p.18).

Entre os anos de 1930 (com a instituição do Código de Águas, em 1934, normatizando o uso da água no território brasileiro) e 1940 (com o Serviço Nacional de Saúde Pública) foram organizados órgãos e entidades municipais por todo o país. Nesse período, o Estado passou a implantar e gerir de forma centralizada os sistemas de serviços urbanos. Os recursos para a implantação das obras públicas passaram a vir predominantemente do orçamento público, investidos a fundo perdido, e de empréstimos de bancos internacionais.

Em 1953, o governo lançou o primeiro Plano Nacional de Financiamento para Abastecimento de Água, que, com forte influência dos organismos internacionais, 61

Em 1877, é constituída a empresa Companhia Cantareira e Esgotos, companhia privada nacional ligada ao grande capital cafeeiro. Foi posteriormente desapropriada e estatizada em 1892 e os serviços sob sua responsabilidade foram assumidos pela repartição de Águas e Esgotos, então subordinada à Secretaria da Agricultura, em 1893.

(OSEKI, 1992).

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promoveu a descentralização das ações pela União e estimulou a municipalização dos serviços por meio de autarquias e empresas de economia mista, mediante a adoção da nova lógica financeira do setor, de retorno do capital investido (Montenegro, 2006:36).

Mas reconhecido o marco da política pública no setor de saneamento foi o PLANASA (1971-1992 – Plano Nacional de Saneamento Básico) que constituiu um modelo de gestão centralizado de política de abastecimento urbano de água e esgoto, e tinha o BNH (Banco Nacional de Habitação) como órgão executor.

Os recursos financeiros eram originados do FGTS e OGU

, dos estados e

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municípios, bem como do próprio BNH, de empréstimos externos oriundos de agências multilaterais de fomento e empréstimos internos. A coordenação e o

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planejamento da política de saneamento eram realizados no nível nacional.

O PLANASA tinha como principais objetivos: aumentar a cobertura dos serviços de abastecimento urbano de água e coleta de esgotos em curto espaço de tempo, instituir uma política tarifária com valores reais para o setor de saneamento e concentrar a prestação dos serviços na coordenação das Companhias Estaduais de Saneamento Básico (CESBs).

Entre 1971 e 1976, além da elaboração do PLANASA, o que impulsionou o aumento significativo das obras de saneamento foi a orientação dos investimentos do BNH por meio do SFS (Sistema Financeiro de Saneamento, criado em 1968) no desenvolvimento urbano, em estados e municípios, em detrimento dos investimentos em habitação, que diminuíam (Maricato, 1987:33) 64. Segundo a autora, nesse momento os municípios estavam muito empobrecidos e dependiam de financiamento do governo federal para realizar obras públicas.

Essa situação reforçou a coação dos municípios à adesão ao PLANASA e à política

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FGTS – Fundo de Garantia por Tempo de Serviço e OGU – Orçamento Geral da União.

Sobre a produção do BNH voltada ao saneamento e sobre o PLANASA ver especialmente o capítulo 5 – O sistema financeiro da habitação – SFH 1970/80 (p.33 a 58).

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centralizadora, baseada na disseminação da empresa estadual, fortalecendo o caráter de mercadoria do serviço público 65. Além disso, essa política urbana foi traçada pelo interesse de empresas de construção pesada e de algumas empresas internacionais fornecedoras de equipamentos para transportes, energia, saneamento, entre outros (idem, p.39).

Em função das imposições dos agentes financiadores, a passagem progressiva dos serviços dos municípios às companhias estaduais de saneamento básico (CESBs) foi facilitada, segundo Montenegro (2000), pelo contexto político da época, em

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que o regime autoritário imposto foi determinante.

O montante de investimentos representou grande crescimento dos índices de abastecimento de água e, em menor grau, da coleta de esgotos do país. Entre 1970 e 1980, o número de pessoas beneficiadas com o abastecimento de água passou de 11,9 milhões para 49,6 milhões. Já o esgotamento sanitário foi menos expressivo: passou de 6,1 milhões para 17,4 milhões de pessoas atendidas (Pgnoccheschi apud Faria e Faria, 2004).

Apesar dos benefícios incontestáveis da ampliação do abastecimento de água, outra face dessa política contribuiu para a ampliação do quadro de desigualdades sociais no país. Segundo Heller e Resende, quando se propôs sanear as zonas urbanas, segundo a lógica da autossustentação tarifária, e nestas, preferencialmente as áreas onde o retorno dos investimentos mostrarase garantido, o PLANASA excluiu grande parte da população carente das ações implementadas (Heller e Resende, 2002:24). Outra consequência foi a distribuição desigual do atendimento, priorizando a região sul e sudeste, além de não atingir também as periferias urbanas.

Dever ser também considerado o acelerado crescimento urbano e populacional na década de 1970, que aumentou consideravelmente a demanda por água.

Esse segmento foi priorizado, inclusive por causa de seu impacto na saúde

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Maricato complementa que apesar da mortalidade infantil ter decrescido, a eficácia do sistema centralizado deixou muito a desejar em termos de custo. Os municípios tinham tarifas mais baixas quando se tratavam de empresas municipais.

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pública da população. A meta estabelecida para o esgoto ficou longe de ser alcançada. A disposição final de resíduos sólidos, a execução de obras de drenagem urbana, visando ao controle de cheias e de vetores continuaram a ser desenvolvidos pelos municípios e em alguns casos pela União, na maioria das vezes de forma desarticulada das ações das CESBs. Outra deficiência foi a não integração da política de saneamento às outras políticas públicas, o que vem determinando um atendimento no qual os princípios da integralidade, equidade e universalidade não são satisfeitos, caracterizando um injusto quadro de exclusão social (idem, p.24).

Os primeiros anos da década de 1980 foram marcados por forte crise econômica, elevada inflação e dívida externa que, associadas à falta de transparência e corrupção nos órgãos governamentais, enfraqueceram o PLANASA e levaram ao colapso do BNH em 1986

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. O governo federal deixou de realizar repasses a

fundo perdido para as CESBs, e passou a depender cada vez mais de empréstimos internacionais, principalmente do Banco Mundial. Nas companhias, a crise econômica resultou em uma grande defasagem de tarifas (em relação ao elevado índice da inflação) e no não pagamento dos empréstimos, o que acabou por comprometer a capacidade de financiamento do FGTS. (Abicalil, 2000).

Após a abertura política, observada a redução das taxas de investimento anos a fio 67, o plano foi remodelado em 1985 e o crédito às autarquias municipais foi reaberto

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, uma vez que neste período foram instituídas as leis orgânicas

municipais e estaduais, descentralizadas inúmeras políticas setoriais, além da elaboração de planos diretores municipais. Merece destaque também a instituição de novo ordenamento institucional do país com a promulgação da Constituição Federal, em 1988, que levou para o setor do saneamento grandes desafios.

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As atribuições do BNH de gestão da política de saneamento foram parcialmente passadas para a Caixa Econômica Federal, operadora dos recursos do FGTS até os dias atuais.

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A taxa de investimento no setor, que foi de 0,34% do PIB durante a década de 1970, caiu para 0,28% na década de 1980 e para 0,13% na de 1990. Além disso, o saneamento foi o setor mais afetado pela queda nas taxas de investimentos ocorrida no período 90-94, com decréscimo maior do que os ocorridos em energia elétrica e transportes (Abicalil, 2000).

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É nesse contexto que foi criada a Associação Nacional dos Serviços Municipais de Água e Esgoto (mais de mil municípios que não tinham aderido ao PLANASA), em 1984.

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Cabe ressaltar que com o fim da ditadura militar e o período de redemocratização houve uma relativa inflexão nas modalidades de intervenção urbana. Nesse contexto, as lutas pela Reforma Sanitária e pela Reforma Urbana representam dois processos decorrentes e intrinsecamente ligados a uma nova forma de politização acerca da questão urbana. O projeto da Reforma Sanitária no Brasil impulsionou o processo de democratização e revitalização ética e política dos setores de saúde e saneamento, aglutinando entre suas lideranças segmentos da sociedade organizada e das classes populares. Ainda assim, a conformação de uma nova consciência sanitária e de uma nova ética profissional fundada na teoria social da doença e na transformação das práticas sanitárias constitui um dos projetos que estão em disputa sobre a cidade que queremos construir (MCidades, 2004, p. 28).

O período entre 1990 e 1994 é caracterizado pelas novas diretrizes econômicas do país e pela extinção do PLANASA em 1992 (Resolução nº 076 do Conselho Curador do FGTS). Nesse período ocorreram, em termos institucionais, várias reformas administrativas, mas sem que tivessem produzido melhoras significativas no sistema. O governo criou o Planos de Ação Imediata de Saneamento – coordenado pela Secretaria Nacional de Saneamento da Ação Social, tendo como suporte financeiro os recursos da Caixa Econômica Federal. O Plano era formado por três programas: Programa de Saneamento para Núcleos Urbanos (PRONURB), o Programa de Saneamento para População de Baixa Renda (PROSANEAR), e o Programa Social de Emergência e Geração de Empregos (PROSEGUE). Ainda que dotados de diretrizes diferentes do PLANASA, mais abrangentes por incluir ações de esgotamento sanitário e direcionadas às populações de baixa renda, esses programas não chegaram a moldar outro ordenamento institucional para o setor (idem, p.36).

Com a falta de regulação, principalmente após a quebra do BNH, os serviços passaram a ser prestados sem planejamento ou regulação, cujo vazio abriu espaço para as instituições financeiras internacionais, implementando-se as novas diretrizes neoliberais. No governo Collor o Programa de Modernização do Setor do Saneamento, financiado pelo Banco Mundial, inicia os estudos que vão dar suporte técnico à política de entrada do capital privado no controle das operadoras do setor.

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No entanto, o esforço para a superação do “vazio institucional” – desde a falência do PLANASA até a extinção do BNH – foi iniciado em 1991, com a tramitação na Câmara Federal do Projeto de Lei 53, que, em 1993, passou a ser denominado Projeto de Lei da Câmara 199 (PLC 199), o qual dispunha sobre a política nacional de saneamento e seus instrumentos. Esse projeto de política nacional para o setor foi discutido em diversos fóruns por aproximadamente quatro anos, tendo sido aprovado pelas duas casas legislativas (Câmara e Senado) no ano de 1994. O PLC 199 fazia claro e incisivo contraponto às iniciativas do governo federal, que a essa altura procurava organizar o setor à luz das orientações dos organismos internacionais de financiamento, que já vislumbravam o interesse da iniciativa privada por alguns setores controlados por empresas estatais, a exemplo das CESBs (ibidem, p.36).

Ao tomar posse em 1995, o presidente Fernando Henrique Cardoso assume como uma das suas primeiras medidas de governo o veto, na íntegra, do PLC 199, criando as condições para se dar continuidade à política de reestruturação do setor com ênfase no incentivo governamental e financeiro à participação privada no saneamento brasileiro, desconsiderando a proposta das entidades representativas do setor. Em consequência, ocorreram diversas manifestações de repúdio ao veto do PLC 199. Ainda em 1995, o presidente Fernando Henrique sanciona a chamada Lei das Concessões (Lei nº 8.987), que regulamentava o regime de concessões da prestação dos serviços públicos para a iniciativa privada.

Iniciava-se, assim, a pavimentação das condições necessárias para a entrada da iniciativa privada tratando o saneamento como negócio (ibidem, p.36). É a partir do segundo semestre de 1998, com o agravamento da crise do modelo neoliberal, que vai desembocar na desvalorização do real no janeiro seguinte e no pedido de socorro ao FMI, que a privatização do saneamento entra com ênfase na pauta mais imediata do governo federal. A área econômica do governo assume claramente o comando do setor. Aprofunda-se o ajuste fiscal e, ainda em julho de 1998, o Conselho Monetário Nacional suspende os financiamentos

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com recursos do FGTS para órgãos públicos, incluindo as operadoras de água e esgoto estaduais e municipais, as companhias habitacionais sob controle público, e os estados e municípios. Um dos componentes da estratégia fica claro: sufocar a capacidade de investimento dos operadores públicos (Heller e Resende, 2002:16). Nesse mesmo ano, buscando avançar na formulação de uma proposta para viabilizar as concessões privadas (fosse via privatização das companhias estaduais, fosse via entrada de capital privado) e compatibilizar as expectativas do Banco Mundial, o BNDES formula um programa orientado para financiar o processo de desestatização do setor de saneamento, ao mesmo tempo em que sugerem adaptações ao PL 266/96 69 , no sentido de adequar o marco jurídicoinstitucional às diretrizes do programa de desestatização do BNDES (MCidades, 2004, p.37).

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Em janeiro de 2001, o presidente Fernando Henrique envia o PL 4147 à Câmara dos Deputados, com pedido para tramitar em regime de urgência.

Esse projeto instituía diretrizes nacionais para o saneamento básico e contemplava grande parte das ações propostas pelo BIRD, decorrentes de uma missão do banco e sistematizadas no documento intitulado “Regulação do Setor Saneamento no Brasil: prioridades imediatas”. Com isso, travou-se um forte embate entre os governistas e uma frente formada por diversas entidades do setor – a recém criada Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental (FNSA). A total impossibilidade de se construir algum nível de consenso em torno do projeto pode ser comprovada tanto no âmbito do legislativo, quanto na esfera pública ampliada, em que a sociedade organizada chegou a apresentar ao Congresso Nacional um abaixo-assinado com 720 mil assinaturas pela não aprovação do PL 4147 (idem, p.

38). Como resultado desse processo, o projeto ficou paralisado no Congresso.

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O PL 266/96 transferia a titularidade dos municípios que integram regiões metropolitanas, aglomerados urbanos e microrregiões, para os estados.

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Com o governo Lula, a partir de 2003, é dada outra orientação para o setor, com o resgate e o fortalecimento da gestão pública e a retomada dos investimentos visando à universalização com eficácia na aplicação dos recursos e qualidade na prestação dos serviços. Constitui-se um Grupo de Trabalho Interministerial de Saneamento, que contribuiu para o redesenho da atuação do governo federal no setor 70 . Dentre os principais legados desse grupo está a conquista da aprovação do projeto de lei elaborado para instituir o novo marco regulatório do saneamento (conforme compromisso assumido no programa de governo 2007-2010), a aprovação da Lei Federal nº 11.445/2007, que significou um avanço ao reestruturar a regulação do saneamento ambiental no país, contrariando a perspectiva de privatização do setor que estava em disputa havia pelo menos 13 anos.

Princípios e diretrizes da nova política de saneamento ambiental Destacamos a seguir os principais conteúdos na Nova Política de Saneamento Ambiental. O texto foi produzido com base no Documento Caderno Saneamento Ambiental, de autoria da equipe do Ministério das Cidades, na fase de encaminhamento do projeto de lei em 2004, com atualizações a partir da lei aprovada em 2007.

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A Política Nacional de Saneamento Ambiental (PNSA) traz consigo a expectativa de se constituir em alavanca para o acesso universal aos serviços, prestados com qualidade, equidade e integralidade, com controle e participação social. Deve assim prover os meios para superar as dificuldades para a generalização do atendimento e criar um ambiente institucional e regulatório que favoreça a eficiência do gasto público, independente da natureza do operador.

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Secretaria Nacional de Saneamento, 2008.

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Ela introduz o conceito de saneamento ambiental como:

“o conjunto de ações com o objetivo de alcançar níveis crescentes de salubridade ambiental, compreendendo o abastecimento de água; a coleta, o tratamento e a disposição dos esgotos e dos resíduos sólidos e gasosos e os demais serviços de limpeza urbana; o manejo das águas pluviais urbanas; o controle ambiental de vetores e reservatórios de doenças e a disciplina da ocupação e uso do solo, nas condições que maximizem a promoção e a melhoria das condições de vida nos meios urbano e rural” (SNSA, 2004).

A formulação de uma Política Nacional para o Saneamento Ambiental parte do pressuposto que, por razões éticas e de saúde pública, todos têm direito à água potável e à vida em ambiente salubre e que cabe ao Estado prover a satisfação desse direito. Nesse sentido, a Política contribui para a consecução dos megaobjetivos traçados para o país no âmbito do PPA 2004-2007: a) a inclusão social e a redução das desigualdades sociais; b) o crescimento econômico, ambientalmente sustentável, com geração de emprego e renda e redução das desigualdades regionais; c) a promoção e a expansão da cidadania e o fortalecimento da democracia.

Coerente com esses objetivos, a PNSA adota 3 princípios básicos: a) Universalidade, entendida como a garantia de oferta e de acesso aos serviços de saneamento ambiental a todos, indistintamente, mediante soluções eficazes e adequadas aos ecossistemas e às características locais, com respeito às identidades culturais das comunidades atendidas e sem prejuízo do interesse coletivo mais

amplo, em especial os relativos à saúde pública. b) Integralidade, entendida como a garantia de oferta e prestação de serviços de saneamento de forma a abranger todas as suas fases e componentes

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(abastecimento de água, esgotamento sanitário, drenagem de águas pluviais, manejo de resíduos sólidos, controle ambiental de vetores e reservatórios de doenças), visando à maximização dos resultados e a eficácia das ações. A população deve ter acesso aos serviços de acordo com suas necessidades, sendo que a promoção da salubridade ambiental deve ser buscada por políticas integradas e não fragmentadas. c) Equidade, entendida como isonomia no tratamento a todos os cidadãos usuários dos serviços, garantindo-lhes a fruição em igual nível de qualidade dos benefícios pretendidos ou ofertados. O padrão de serviços ofertados à população não deve ser discriminado segundo a classe social. As taxas ou tarifas cobradas pelos serviços devem ser instrumentos de justiça social e não fator de exclusão do acesso aos serviços.

Mas para que esses princípios possam se traduzir numa gestão dotada de mecanismos administrativos e institucionais que conduzam à eficiência da sua operação e à eficácia dos investimentos realizados, faz-se necessário que a nova PNSA se oriente por determinadas diretrizes operacionais e organizacionais no seu processo de implementação: a) Prestação Adequada dos Serviços, que devem ter como características: regularidade, continuidade, eficiência, qualidade, segurança, atualidade, generalidade, cortesia e modicidade nos preços; b) Sustentabilidade, que garante o caráter duradouro dos benefícios das ações, e para tanto toma em consideração os aspectos sociais, ambientais e econômicos relevantes; c) Intersetorialidade respondendo à necessidade de integração das ações de saneamento ambiental entre si e com as demais políticas públicas, em especial com as de saúde, meio ambiente, recursos hídricos, desenvolvimento urbano e rural, habitação e desenvolvimento regional;

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d) Cooperação Interinstitucional entre os órgãos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, com o objetivo de elevar a eficácia das ações e explorar as possibilidades de complementaridade; e) Gestão Pública, na medida em que os serviços de saneamento ambiental são, por definição, públicos, prestados sob regime de monopólio, essenciais e vitais para o funcionamento das cidades e para a determinação das condições de vida da população urbana e rural, para a preservação do meio ambiente e para o desenvolvimento da economia; f) Participação e Controle Social, como forma de os cidadãos interferirem na Gestão Pública, direcionando as ações do Poder Público para os interesses da comunidade; g) Direito à Informação, pressuposto da participação popular e do controle social; h) Direito à Educação Ambiental para a promoção de novos comportamentos em relação ao uso dos recursos naturais e a correta utilização dos serviços de saneamento ambiental.

Nessa perspectiva, tais princípios e diretrizes devem se adequar a uma visão justa e integrada da política ambiental urbana e serem vistos como os fundamentos de uma nova forma de gestão do saneamento ambiental no Brasil. Dentro dessa visão integrada, a posição do saneamento ambiental pode ser vista como vetor indutor de transformações sociais significativas na sociedade brasileira, a saber: • Redução das desigualdades sociais e promoção da inclusão social, por meio de uma distribuição mais justa dos benefícios do processo de urbanização mediante universalização do acesso aos serviços de abastecimento de água, esgotamento sanitário, coleta e disposição final adequada de resíduos sólidos e drenagem urbana/controle de inundações; • Promoção e proteção da saúde da população, contribuindo para a inversão dos gastos em ações curativas de doenças causadas por veiculação hídrica e para a melhoria dos indicadores de morbidade e de mortalidade relacionados à falta ou precariedade dos serviços de saneamento;

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ALGUNS DADOS SOBRE A RELAÇÃO ENTRE SANEAMENTO E SAÚDE: • Doenças associadas à falta ou inadequação dos serviços de saneamento ambiental representaram 19,86% dos gastos totais do SUS, em 1999; • Doenças relacionadas a saneamento ambiental inadequado causaram 1,4% dos óbitos em 1999 e 4,5% das internações em 2000 ; • Serviços adequados de saneamento podem prevenir 80% dos casos de febre tifóide e paratifóide e de 60 a 70% dos casos de tracoma e esquistosomose, além da prevenção de 40 a 50% dos casos de disenteria e outras parasitoses. (Fonte: MCidades, 2004).

• Garantia da salubridade ambiental nas cidades e nas áreas rurais, entendendo o saneamento como um intensivo usuário dos recursos naturais e, portanto, indutor da redução dos níveis de degradação do meio ambiente, em especial da qualidade dos mananciais e recursos hídricos em geral, favorecendo melhores condições de bem-estar e o pleno gozo da saúde; • Desenvolvimento urbano, constituindo importante vetor para a expansão urbana, para a recuperação de áreas degradadas por ocupação irregular e revitalização dos fundos de vale; • Melhoria da qualidade de vida da população motivada por externalidades positivas, que são geradas a partir da universalização dos serviços de saneamento ambiental, atribuindo sustentabilidade ao desenvolvimento.

• Desenvolvimento econômico, por se tratar de uma área intensiva em mãode-obra e geradora de oportunidades de emprego, trabalho e renda nas mais diversas atividades econômicas.

Principais conteúdos da Política Nacional de Saneamento Ambiental

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A proposta da política de saneamento ambiental se orienta por uma nova forma de conceituar a política urbana e sua intersetorialidade. A noção de salubridade ambiental que deve orientar o planejamento, a organização, os novos investimentos e a prestação dos serviços de saneamento básico traz implícita a promoção da saúde pública e a integridade do meio ambiente e estabelece a interface necessária com o desenvolvimento urbano, em particular, com a gestão do uso e da ocupação do solo.

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A atual proposta de uma política nacional de saneamento ambiental define o planejamento como regra geral para a implementação de ações de saneamento ambiental, em qualquer nível de governo. Para o nível local, institui o Plano Municipal de Saneamento Ambiental como instrumento.

Dessa forma, as informações e diretrizes do saneamento devem se constituir em elementos fundamentais de referência do Plano Diretor Municipal. Ao planejar o uso e ocupação do solo das cidades, os planos devem, antes de se estimular novas pressões em áreas mais vulneráveis aos impactos negativos da urbanização, estimular o uso das áreas que já tenham capacidade instalada de infraestrutura e de serviços. Podem integrar essa estratégia, a revitalização dos centros das grandes cidades com oferta de moradia e espaços de convivência e a recuperação ambiental de fundos de vale visando à “renaturalização” dos cursos d’água que cortam a cidade. Como se sabe, a implantação ou não de infraestrutura define desde a qualidade ambiental e de saúde da população, até a diferenciação de localizações, resultando em processos de valorização ou desvalorização da propriedade privada da terra, definindo assim a localização do cidadão, segundo sua classe de renda, no espaço. Também nesse sentido, reforçase a interrelação entre a política de saneamento com a de ordenamento territorial (especificamente instrumentos urbanísticos presentes e regulamentados no Plano Diretor) e a política habitacional de interesse social. A integração dessas políticas também implica em consequências sobre o desenvolvimento econômico de uma cidade ou região, sobre as quais o poder público deve conseguir regular e orientar, garantindo a função social da cidade.

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De modo geral, a política resgata o planejamento como ferramenta fundamental para as ações de saneamento, reconhece os direitos constitucionais dos usuários, estimula a formação de instituições de gestão compartilhada, incentiva os Estados a criarem legislação que promova a integração dos serviços, define prazos para a transição, regulamenta o uso dos subsídios cruzados, respeita os contratos em vigor, define regras para a indenização dos ativos não amortizados e regulamenta a gestão e a prestação dos serviços, independentemente de quem seja o prestador.

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Sobre a Lei Federal nº 11.445/2007 A Lei Federal nº 11.445/2007 estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico. Ela é composta por dez capítulos tratando: (I) princípios fundamentais, (II) do exercício da titularidade, (III) prestação regionalizada dos serviços públicos de saneamento básico, (IV) do planejamento, (V) da regulação, (VI) dos aspectos econômicos e sociais, (VII) dos aspectos técnicos, (VIII) da participação de órgãos colegiados no controle social, (IX) da política de saneamento básico, (X) disposições finais.

Merecem realce as proposições de diretrizes para a regulação e fiscalização dos serviços públicos de saneamento básico e as relativas aos seus aspectos econômicos e financeiros, cuja falta tem contribuído sobremaneira para o elevado grau de ineficiência gerencial, operacional e econômica e de ineficácia na consecução dos objetivos que deveriam nortear a política do setor.

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Ressalta-se também que as características institucionais relacionadas ao sistema federativo, os aspectos socioeconômicos subordinados aos direitos sociais e aos interesses coletivos envolvidos, e as questões sanitárias e ambientais, fazem com que o arcabouço normativo e a estrutura do desenho regulatório proposto sejam muito mais complexos do que os instituídos para os serviços de utilidades econômicas de interesse público, principalmente no que se refere às responsabilidades e competências dos entes federados. Desse modo, adquire grande importância a aplicação da gestão associada de serviços públicos e dos mecanismos de colaboração (convênios e consórcios públicos) entre entes federados previstos no Art. 241 da Constituição Federal.

Dentre as principais mudanças estabelecidas nessa lei, está o controle social na gestão dos serviços prestados de saneamento, por meio da criação de mecanismos e procedimentos que garantem à sociedade: acesso a informações, representação técnica e participação nos processos de formulação de políticas, de planejamento e de avaliação relacionados aos serviços públicos de saneamento básico (DENALDI et.al, 2010:10). A lei institui o Sistema Nacional de Informações em Saneamento Básico (SINISA).

127

Outro importante avanço rumo à universalização do saneamento está na garantia do abastecimento de água em quantidade suficiente para promover a saúde pública nas situações de restrição de acesso aos serviços em decorrência da inadimplência do usuário residencial, garantindo o direito universal do acesso à água e a essencialidade dos serviços de saneamento. Segundo a lei, a interrupção deverá obedecer a prazos e critérios que preservem condições mínimas de manutenção da saúde das pessoas atingidas.

Sobre o Plano Municipal de Saneamento Assim como o Plano Diretor do Município, o Plano Municipal de Saneamento Ambiental é um importante instrumento de planejamento e de gestão para se promover uma intervenção integrada no espaço territorial do município, na perspectiva de se superar a forma de abordagem setorial e estanque, tradicionalmente utilizada para se planejar e implementar ações e serviços de saneamento.

C

O Plano Municipal de Saneamento Ambiental é instrumento para: i) identificar a demanda por infraestrutura e serviços; ii) decidir sobre os investimentos necessários apoiados em metas e prioridades de atendimento; iii) analisar as alternativas viáveis considerando estudo de cenários futuros baseados na dinâmica demográfica, na capacidade de suporte dos recursos ambientais, nas condições de remuneração dos serviços prestados, incluindo mecanismos de subsídios e subvenções de acordo com a capacidade diferenciada de pagamento da população beneficiada.

Para isso, é fundamental a compreensão de que esse tipo de plano é, sobretudo, um processo dinâmico de planejamento, que requer a participação da sociedade e a produção, divulgação e atualização sistemáticas de dados e informações confiáveis, de modo a gerar indicadores e índices setoriais que revelam as condições locais de salubridade ambiental e de qualidade de vida.

Nesse sentido, é pertinente que sejam produzidos diagnósticos setoriais relativos ao abastecimento de água, esgotamento sanitário, drenagem urbana, resíduos

128

sólidos e controle de vetores. Muitas vezes esses diagnósticos são produzidos com base nos dados e informações disponíveis nos diversos órgãos da Administração Municipal e nas concessionárias de serviços públicos.

Outros dados importantes podem ser obtidos por meio de estudos de identificação das áreas ambientalmente sensíveis ou ainda de risco de inundação e de risco geotécnico e geológico. Outras áreas podem sofrer restrições relativas ao processo de ocupação e uso do solo no sentido de constituir reservas fundiárias para implantação de equipamentos e infraestrutura para disposição final adequada de resíduos sólidos, como os aterros sanitários, ou de amortecimento e armazenamento de cheias, a exemplo das bacias de detenção e trincheiras de infiltração. Além da leitura do tecido urbano e ambiental, a equipe responsável pela elaboração do plano deve buscar construir uma síntese dos planos e programas prioritários do Executivo Municipal, correlatos ao saneamento, possibilitando assim uma análise mais abrangente da realidade municipal.

!

Sendo assim, o Plano Municipal de Saneamento Ambiental é muito mais do que uma lista de empreendimentos. A sua concepção, elaboração e as etapas de implementação e avaliação devem estar ancoradas em uma metodologia capaz de promover o desenvolvimento interdisciplinar e o das ações, a articulação dos diversos órgãos públicos, a participação e o controle social por parte dos moradores, visando à eficácia e eficiência nas ações, menos desperdício de energia e recursos, maximização dos resultados e benefícios para a gestão pública e, fundamentalmente, para a população.

O Programa de Aceleração do Crescimento Simultaneamente a orientação e formulação de legislações e planos, inclusive com suporte técnico e financeiro para que os municípios elaborem seus próprios planos, desde 2006 o governo federal tem investido grande montante de recursos no Programa de Aceleração do Crescimento – o PAC. O argumento que sustenta o programa é o de alavancar o crescimento econômico do país

129

associado ao desenvolvimento social. Para isso prevê o investimento entre os anos 2007 e 2010 de cerca de 503,9 bilhões de reais (recursos federais, estaduais e privados) em três eixos: Infraestrutura Logística, envolvendo a construção e ampliação de

rodovias, ferrovias, portos, aeroportos e hidrovias; Infraestrutura Energética,

correspondendo a geração e transmissão de energia elétrica, produção, exploração e transporte de petróleo, gás natural e combustíveis renováveis; e Infraestrutura Social e Urbana, englobando saneamento, habitação, metrôs, trens urbanos, universalização do programa Luz para Todos e recursos hídricos

71

. Um conjunto de medidas fiscais, tributárias e legais, implementadas a médio e longo prazo também compõem o programa. A viabilidade de realização amparase em parcerias entre o setor público e o investidor privado, somadas a uma articulação constante entre os entes federativos (estados e municípios).

Para saber mais sobre o tema, sugerimos ler o artigo: FARIA, Simone Alves de & FARIA Ricardo Coelho de. “Cenários e Perspectivas para o setor de saneamento e sua interface com os recursos hídricos”. Artigo Técnico Eng. San. Amb. Vol. 9 - Nº 3 - jul/set 2004, 202-210. Disponível em: http://www.abes-dn.org.br/publicacoes/engenharia/resaonline/v9n3/p202a210.pdf

71

Dos R$ 503,9 bilhões, R$ 274,8 bilhões serão investidos no setor de energia, R$ 170,8 no setor de infra-estrutura social e urbana (Luz para Todos, saneamento, habitação, metrôs e recursos hídricos) e R$ 58,3 bilhões em logística de transporte (Portal do Governo Federal - http://www.brasil.gov.br/pac/).

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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ABICALIL, Marcos Thadeu. Investimentos em saneamento durante a transição. In: BAUMANN, R. (org.). Brasil - uma década em transição. São Paulo: Editora Campus/ Cepal, 2000. __________. O Pensamento do Setor Saneamento no Brasil: Perspectivas Futuras In: Série Modernização do Setor Saneamento. Volume 16. Brasília: SNIS/PMSS, 2002.

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DENALDI, Rosana; LEITÃO, Karina; ZIONI Silvana. Nota Técnica: Infra-Estrutura e Desenvolvimento Urbano - Dimensão Melhoria da Qualidade de Vida do Estudo “Trajetórias do Brasil frente aos compromissos assumidos pelo Governo Lula 2003-2009”.

Versão final 22/02/2010. Mimeo.

FARIA, Simone Alves de & FARIA Ricardo Coelho de. Cenários e Perspectivas para o setor de saneamento e sua interface com os recursos hídricos”. Artigo Técnico Eng. San. Amb. Vol. 9 - Nº 3 - jul/set 2004, 202-210. Disponível em:<http://www.abes-dn.org.br/ publicacoes/engenharia/resaonline/v9n3/p202a210.pdf> FIOCRUZ/Centro de Pesquisa Ageu Magalhães da Fundação Osvaldo Cruz - Disponível em <http://www.cpqam.fiocruz.br, 2000> HELLER, Léo & RESENDE Sonaly Cristina de. O saneamento no Brasil – políticas e interfaces.

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131

MONTENEGRO, Lara. A presença do capital privado no setor de água e esgotos no Brasil. São Paulo: Departamento de Geografia - FFLCH USP, 2006. Trabalho de Graduação Individual.

SECRETARIA NACIONAL DE SANEAMENTO AMBIENTAL. Diretrizes para os serviços públicos de saneamento básico e a Política Nacional de Saneamento Ambiental – Anteprojeto de Lei. Brasília, 2004).

OSEKI, Jorge Hajime e MAUTNER, Yvonne. O espaço das redes de serviços urbanos – o esgoto em São Paulo. In Revista Sinopses nº 20. São Paulo: FAUUSP, 1993. p.13 a 20.

OSEKI, J. H. (1992). Pensar e viver a construção da cidade: canteiros de desenhos de pavimentação, drenagem de águas pluviais e redes de esgoto em São Paulo. São Paulo, 1992. (Tese de doutorado apresentada à FAUUSP)

132

POLÍTICA DE MOBILIDADE E TRANSPORTE

C

A mobilidade urbana é mais do que o que chamamos de transporte urbano, ou seja, mais do que o conjunto de serviços e meios de deslocamento de pessoas e bens. É o resultado da interação entre os deslocamentos de pessoas e bens com a cidade. Essa circulação, o ir e vir cotidiano, é feito por meio de diferentes tipos de meios de transporte e dependem de toda a infraestrutura de vias (avenidas, ruas, calçadas, pontes, passarelas, etc) (Gomide, 2005:04).

Sabe-se que grande parte das cidades brasileiras, principalmente as maiores, de porte metropolitano, tem passado por graves problemas de mobilidade. Um deles é o congestionamento, que faz com que a população despenda muito tempo na circulação, gerando fadiga; além do agravamento da qualidade do ar e do consumo de combustível. O trânsito também gera consequências sobre o tempo de circulação de mercadorias. Outro problema vivido cotidianamente é a baixa qualidade das calçadas e caminhos de pedestres, que dificultam sua circulação,

o que é ainda mais problemático em bairros periféricos. O alto preço de tarifas do transporte público faz com que a população mais pobre passe a andar mais a pé, dificultando o acesso ao trabalho, e aos demais serviços urbanos. Ainda é recente e pouco expressiva a realização de obras de adaptação de vias e calçadas para portadores de necessidades especiais. Há também os conflitos decorrentes da desproporcional quantidade de automóveis frente a de pedestres e ciclistas, muitas vezes resultando em acidentes. Além da falta de transporte público em qualidade e quantidade suficiente para atender a população.

A imagem de caminhões, ônibus e carros parados nas avenidas marginais de São Paulo, já conhecida nacionalmente, é símbolo do resultado da adoção do modelo rodoviarista 72 . Em outras palavras, há uma relação muito direta entre modelo de transporte e forma urbana. O colapso desse modelo tem feito com que muitas cidades revejam seus padrões e sua política de mobilidade e transporte, visando otimizar o transporte público, melhorando a relação com a cidade e o ambiente.

133

A infraestrutura é produzida pelo Estado, que por sua vez deve garantir que a mobilidade aconteça, é um investimento e um bem público. Apesar disso, o modelo baseado na primazia do automóvel, combinado a uma sociedade extremamente desigual, faz com que grande parte desse investimento gere benefícios individuais e privados, principalmente atendendo as demandas de uma parcela mais rica da população.

O deslocamento é o mais importante (embora não o único) fator estruturador do território de nossas metrópoles. Para Villaça e Zioni, as condições que presidem os deslocamentos e a estrutura resultante de sua atuação são comandadas pelas classes sociais dominantes. Assim sendo, ocorrem pelos menos três processos: os governos assumidos por essas classes dedicam mais recursos aos sistemas de transportes dos quais mais se utilizam, do que àqueles utilizados pelas classes dominadas; aquelas classes dedicam mais atenção não só aos sistemas de transportes do qual mais se utilizam, mas também à região da cidade por elas ocupada; finalmente, as classes dominantes produzem nessa região, uma estrutura territorial urbana condizente com o sistema de transportes que mais usam (Villaça e Zioni, 2007).

Segundo esses autores, o caso específico dos transportes sobre trilhos na Região Metropolitana de São Paulo explicita como o a expansão das linhas do metrô privilegia a população de mais alta renda, que é minoritária e ocupa o quadrante sudoeste da metrópole, em detrimento da maioria da população que é a de menor renda e se concentra em outros quadrantes da metrópole (principalmente a zona sul, leste e norte).

72

Para saber mais sobre a adoção do modelo rodoviarista e suas conseqüências nos dias atuais, ler o artigo de Eduardo Nobre indicado como leitura complementar.

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134

Vale ressaltar que o serviço de transporte público, principalmente o ônibus ou o trem de subúrbio, foi um dos elementos que viabilizaram o processo de expansão urbana horizontal e periférica, desde os anos 1970. Em São Paulo, muitos autores o descreveram a partir da ideia de trinômio loteamento-autoconstrução-ônibus.

Até os dias atuais, ainda são bastante insuficientes as linhas de transporte que servem os bairros mais distantes. Um outro lado da insuficiência do sistema é a existência do transporte clandestino. Além disso, a expansão metropolitana mudou a escala da demanda, fazendo com que cada vez mais sejam necessárias as extensões das linhas intermunicipais, sejam do transporte sobre trilhos ou de ônibus.

Não se pode deixar de considerar que os problemas de saturação das linhas de ônibus e metrô, somados ao alto preço das tarifas, chegaram a tal grau que começaram a surgir movimentos urbanos que reivindicarem melhorias e questionarem a política de transporte vigente. O Movimento Passe livre (MPL) é um deles, abrange diversas cidades brasileiras e apresenta entre suas principais reivindicações “a migração do sistema de transporte privado para um sistema público, garantindo o acesso universal por meio do passe livre para todas as camadas da população” (MPL, 2010).

Em termos de políticas públicas, o serviço de transporte sempre foi historicamente pensado a partir de grandes planos de intervenção, como o Plano de Avenidas de Prestes Maia em São Paulo, e não de políticas abrangentes. Nas últimas décadas, no lugar de planos, foram feitos programas e projetos, que variam conforme as gestões municipais e estaduais. A qualidade do serviço prestado também fica bastante suscetível aos contratos firmados entre as empresas de transporte e as prefeituras. Nesse sentido, a aprovação da Política Nacional de Mobilidade Urbana pode ser considerada um marco institucional relevante, avançando na formulação de uma política pública para o setor.

Dados sobre mobilidade urbana Os dados a seguir foram extraídos do Relatório Geral do Sistema de Informações de Mobilidade (2007) da Associação Nacional de Transportes Públicos (ANTP, 2008). A pesquisa foi realizada com o conjunto de municípios que integram o

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sistema de informações da mobilidade da ANTP e que têm população acima de 60 mil habitantes. O conjunto de dados, ainda que apresentados de forma bastante sintética, ilustram os desafios a serem enfrentados pela política de mobilidade e transporte, comentada a seguir.

Mobilidade Gráfico 1: Viagens por ano, por modo principal (bilhões de viagens), 2007

Fonte: ANTP, 2008, p.5

Os habitantes dos municípios que compuseram a pesquisa fizeram 55,2 bilhões de viagens em 2007 (classificadas segundo o modo principal – para deslocamentos totais ver item a seguir). Isto corresponde a cerca de 170 milhões de viagens por dia. As viagens a pé e em bicicleta foram a maioria (22,1 bilhões), seguidas pelo transporte individual motorizado – autos e motocicletas (16,4 bilhões) e pelo transporte coletivo (16,2 bilhões) (gráfico a seguir).

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Gráfico 2: Mobilidade por habitante, por porte da cidade e modo, 2007

Fonte: ANTP, 2008, p.6.

Divisão Modal Quando as viagens são classificadas por porte dos municípios, percebe-se que a participação do transporte público gira em torno de 20%, à exceção das cidades acima de 1 milhão de habitantes, nas quais ela atinge 36%. A participação dos autos é maior nas cidades entre 500 mil e 1 milhão de habitantes (32%), decrescendo com a diminuição da população. As viagens a pé são sempre dominantes, mas na maioria das vezes têm sua participação diminuída à medida que aumenta a população. Tanto as viagens de moto como as viagens de bicicleta aumentam significativamente nos municípios menores. Do ponto de vista da relação entre transporte não motorizado e transporte motorizado, vê-se que o primeiro é dominante (mais de 50% das viagens) nas cidades com menos de 100 mil habitantes.

Gráfico 3: Divisão modal, 2007

Fonte: ANTP, 2008, p.7.

137

Gráfico 4: Divisão modal por porte de município, 2007

Fonte: ANTP, 2008, p.7.

Poluentes emitidos Os veículos usados pelas pessoas emitem 27,4 milhões de toneladas de poluentes por ano nos seus deslocamentos. A maior parte (61%) é emitida pelos automóveis, seguida pelos ônibus (35%). A emissão de poluentes por porte de município varia de 220 a 1.434 gramas/hab/dia (gráfico a seguir). É importante salientar que nem todas as pessoas se deslocam e muitas o fazem algumas vezes por mês, portanto estes dados médios por habitante são menores do que os dados que corresponderiam apenas às pessoas que se deslocam regularmente.

Gráfico 5: Poluentes emitidos pelos veículos, por modo, 2007.

Fonte: ANTP, 2008, p.16.

138

Custos totais Os custos totais anuais (mobilidade e externalidades) podem ser estimados em R$ 133 bilhões. Os custos associados ao transporte individual (R$ 106,7 bilhões) correspondem a 80% do total.

Gráfico 6: Custos de mobilidade e de externalidades, por modo, 2007

Fonte: ANTP, 2008, p.21

Política nacional de mobilidade urbana

C

A elaboração da Política Nacional de Mobilidade Urbana assumiu como prioridade o transporte coletivo, por meio do estímulo aos grandes sistemas e à consolidação de redes de transporte público integradas. Isso foi declarado como um compromisso do governo Lula (no primeiro programa de governo) em relação ao problema dos transportes urbanos. O aumento da mobilidade nas cidades e a segurança do usuário e a garantia do financiamento para os grandes sistemas foram objetivos que se fundiam ao da melhoria da qualidade ambiental em todas as regiões do país, onde se pretendia reconstruir cidades e promover o desenvolvimento urbano.

Tais compromissos deveriam fazer frente ao quadro de crescente crise do transporte público urbano que assumia dimensão ainda mais problemática nas grandes cidades e metrópoles do país. O descompasso entre custo do transporte público e capacidade de pagamento do usuário resultava num círculo vicioso de tendente queda de demanda e aumento dos custos, por um lado, e de aumento

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de viagens a pé, por outro, o que indicava a crescente exclusão da população às oportunidades urbanas, e a consequente intensificação da segregação espacial urbana. A disputa entre modos de transporte e sistemas de mobilidade no espaço viário era acompanhada pelas externalidades crescentes, onerando ainda mais os custos gerais de urbanização.

A esse crítico quadro correspondia um frágil contexto institucional de regulação da atividade de transporte. Mesmo que a Constituição Federal atribuísse aos governos municipais a primordial responsabilidade pelo transporte urbano, estes não apresentavam autonomia institucional e financeira suficiente para enfrentar às demandas crescentes por deslocamentos nas cidades brasileiras.

Em vista disso, implementar uma política nacional de mobilidade urbana (compromisso também assumido no primeiro programa de governo) seria o caminho para garantir e ampliar a cidadania e a inclusão social, o que abrangeria também as questões da acessibilidade universal e de segurança no trânsito das cidades brasileiras. Os compromissos do governo Lula em atuar no âmbito institucional e operacional sobre as questões do desenvolvimento urbano abriram importantes perspectivas ao setor de transporte e mobilidade urbana, especialmente estruturados em três eixos de ação: prioridade em investimentos; combate à exclusão e desenvolvimento institucional e de gestão pública, ao quais corresponderam: a transferência do DENATRAN (Departamento Nacional de Trânsito), antes alocado no Ministério da Justiça, e da CBTU (Companhia Brasileira de Trens Urbanos), para integrar a estrutura do Ministério das Cidades; e sobretudo, a estruturação da Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana – (SeMob) e a criação dos departamentos responsáveis pela Regulação e Gestão; Cidadania e Inclusão Social e Mobilidade Urbana.

Desse modo, dois compromissos principais foram assumidos pela SeMob: implementar uma política nacional de mobilidade urbana, priorizando a segurança do usuário, acessibilidade e o transporte coletivo; e retomar e ampliar investimentos em grandes sistemas intermodais e redes de transporte, garantindo efetivamente a prioridade ao transporte coletivo nas cidades brasileiras.

140

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A proposta de Política Nacional de Mobilidade Urbana entrou em tramitação no Congresso Nacional em 2007, como Projeto de Lei nº. 1.687/2007, foi debatida e aprovada no âmbito das Conferências e no Conselho das Cidades, e contou com apoio de diversos segmentos da sociedade civil. Com ela, um novo marco regulatório dos serviços de transporte público

coletivo poderá ser estabelecido, fixando-se diretrizes para a gestão e o planejamento da mobilidade urbana e para o desenvolvimento do Programa Nacional de Apoio à Mobilidade Urbana, para o qual deverão ser destinados recursos da CIDE (Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico), além dos recursos do Orçamento Geral da União. Essa matéria, no entanto, não tem sido tratada com a devida urgência, haja vista a grave dimensão dos problemas de mobilidade e transporte urbanos no Brasil.

Plano de Mobilidade Urbana e o Plano Diretor

C

O instrumento da Política Nacional de Mobilidade Urbana é o Plano de Mobilidade e Transporte. Faz-se necessária a articulação entre planos diretores e planos de mobilidade urbana. Após a aprovação do Estatuto da Cidade, lei federal que trata da política de desenvolvimento urbano (Lei Federal n° 10.257/01), em 2001, muitos municípios foram obrigados a revisar ou fazer novos planos diretores. Além disso, o Estatuto determina que municípios com mais de 500 mil habitantes deverão elaborar um plano de transporte urbano integrado ao plano diretor.

O projeto de lei de mobilidade urbana vai além do que propõe o Estatuto da Cidade: • amplia o conceito de transporte urbano para mobilidade urbana; • determina para as cidades a partir de 100 mil habitantes que também deverão contemplar em seus planos diretores os princípios e diretrizes da política de mobilidade urbana; • no caso das grandes cidades, exige o cumprimento de alguns objetivos em seus planos de transporte e mobilidade urbana, integrados ao plano diretor municipal.

Objetivos do plano de mobilidade urbana O plano de mobilidade urbana tem como objetivo principal colocar em prática os

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princípios e diretrizes da política de mobilidade urbana. Assim, o plano deve: I – articular a gestão do uso do solo e da mobilidade urbana; II – diminuir os custos ambientais e socioeconômicos da mobilidade urbana; III – assegurar que os modos de transporte urbanos sejam complementares e combinados; IV – evitar a existência de locais com falta de oferta de serviços e locais com excesso de oferta; V – assegurar a equidade em relação ao uso da via e dos espaços públicos pelos cidadãos; VI – racionalizar a circulação de veículos de transporte de bens e mercadorias e as operações de carga e descarga; VII – procurar tornar universal o direito à acessibilidade urbana.

Instrumentos A política nacional de mobilidade urbana sugere o uso de alguns instrumentos para a implementação de seus princípios e diretrizes e para o cumprimento de seus objetivos. Um deles é a restrição e controle de acesso e circulação de veículos motorizados, que pode ser temporário, em locais e horários prédeterminados.

Esse instrumento pode ser muito útil para evitar congestionamentos e poluição em horários de pico ou locais específicos.

Também podemos estabelecer o quanto se pode emitir de poluentes em determinados locais e horários, estabelecendo-se medidas que garantam uma boa fiscalização. Pode-se também controlar as áreas de estacionamento, com o objetivo de estimular o uso de transporte coletivo nas áreas mais adensadas da cidade.

Fontes de financiamento Elas são de diferentes ordens: (a) Podem acontecer a partir da prestação de serviços, ou seja, a partir dos pagamentos dos serviços feitos pelos usuários ou de receitas do vale-transporte. (b) Podem acontecer a partir da relação com o território, de diversas formas:

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• Por meio da recuperação da valorização imobiliária. Obras de infraestrutura de mobilidade urbana promovem valorizações dos imóveis que estão à sua volta, valorizações que vão para o bolso dos proprietários. É dever do poder público recuperar essas valorizações para a coletividade. Isso pode ser feito através da cobrança de Contribuição de Melhoria ou de outros instrumentos urbanísticos, como a Operação Urbana Consorciada.

• Por meio da cobrança pela exploração comercial que se desenvolve nas infraestruturas de mobilidade urbana. Por exemplo, lojas dentro das estações de metrô ou terminais. Ou mesmo a cobrança de taxas e tarifas pelo uso da infraestrutura, como por exemplo, pelo uso de áreas de estacionamento ou espaço para propaganda. (c) Podem acontecer a partir da cobrança de contribuições. Uma contribuição importante é a Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (CIDE). Ela é cobrada a partir do consumo de combustíveis, e pode ser utilizada para as estradas, energia, meio ambiente e transportes públicos. Parte dela vai para o governo federal, parte para os estados e parte para os municípios. (d) Podem acontecer a partir de financiamentos públicos. Além desses recursos, a União e os Estados também fazem investimentos em transporte de alta capacidade como na construção e operação de trens e metrôs. Mas podemos dizer que o investimento nessas àreas tem sido insuficiente nos últimos anos.

Os objetivos da política de mobilidade e transporte, ainda que apresentados em linhas gerais, apontam para a necessidade de ampliação do transporte público coletivo (em qualidade e quantidade) em detrimento do transporte individual. Apesar disso, a cultura do transporte individual, tão arraigada nas cidades brasileiras, é sustentada pelo poder econômico das grandes empresas automobilísticas - o que coloca a questão no âmbito da disputa entre grandes interesses econômicos. Retomando as idéias de Villaça e Zione (2007), essa disputa também pode ser compreendida em termos de prioridades estipuladas por uma elite que frequentemente ocupa os espaços de poder e gestão da cidade, orientando a execução de projetos. Dessa forma

143

chegamos a um paradoxo, pois cabe ao próprio poder público e também a sociedade construir alternativas para transformar esse modelo, o que implicará, certamente, em mudanças na estruturação do espaço urbano. Assim, como as demais políticas setoriais, a política de mobilidade urbana é um campo de disputa e conflito.

Para aprofundar o tema sugerimos a leitura opcional do artigo: NOBRE, Eduardo Alberto Cusce. Ampliação da Marginal Tietê: demanda real ou rodoviarismo requentado? In: Revista AU nº 191, fev. 2010, p. 58-63.

V

Para aprofundar o tema da mobilidade e transporte veja o video.

Sobre o sistema Transmilênio de transporte coletivo em Bogotá.

Disponível em: <http://tvig.ig.com.br/139561/bogota-adota-novo-sistema-de-transporte.htm>

144

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ABICALIL, Carlos Augusto. Construindo o sistema nacional articulado de educação.

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Sites consultados: Associação Internacional de Cidades Educadoras - <http://w10.bcn.es/APPS/ eduportal/pubPortadaAc.do> (em espanhol) Boletim Dicas - Ideias para a ação municipal (Instituto Pólis) - <http://www.polis. org.br/publicacoes/dicas/> Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - <http://www.fnde.gov.br/ index.php/sistemas-siope> Ministério da Educação – <www.mec.gov.br> Fonte das imagens desta apostila: Disponível em:<http://www.freedigitalphotos.net google images>, com filtro de direito de uso (marcadas para reutilização)