material de referência semana 4 by Luiz Marcos de Oliveira

Foto: Rio de Janeiro, novembro 2009 | Paula Santoro.

Capítulo 3 Instrumentos de gestão e ordenamento territorial Apresentação Este capítulo pretende apresentar alguns instrumentos disponíveis no país para a gestão e o ordenamento territorial, detalhando em especial o conteúdo do Estatuto da Cidade (Lei Federal no 10.257/2001) e o papel que ele atribui ao plano diretor participativo municipal como principal instrumento para tal finalidade. Este módulo está dividido em duas semanas de trabalho e deve abordar, na primeira, os instrumentos de indução à ocupação de áreas com infraestrutura apresentados no Estatuto, mas também combinados com outros instrumentos já existentes de garantia do direito à cidade às populações mais pobres, tais como ZEIS (Zonas Especiais de Interesse social) e instrumentos de regularização fundiária. Na segunda semana, deverá apresentar instrumentos voltados para o financiamento do desenvolvimento urbano. O planejamento como instrumento de proteção da propriedade Os problemas urbanos são fruto da falta de planejamento?

Pelo senso comum os problemas das cidades estão associados à falta de planejamento do crescimento do território e, consequentemente, à falta de ações concretas que o tornasse viavél. Isso acontece diante do processo de urbanização do país, principalmente desde os anos 1960, que se deu a partir de expansão urbana com assentamentos muitas vezes precários associados a ondas migratórias em direção às grandes cidades. Nesses espaços, os problemas urbanos afloraram mais intensamente e ficou evidente que os planos ou normas serviram para delimitar fronteiras de poder, preservando o território das elites e mantendo fora dele os usos indesejados e degradantes. Surgem, então situações diversas nas atitudes de planejamento que apontam para o papel do planejamento como preservador do território das elites: • .Zoneamentos 30, geralmente associados aos planos, desenhando a cidade legal e deixando fora eles a extralegal; • Reformas com caráter sanitarista expulsando a população mais pobre para fora da cidade; • Intervenções e regras que visam possibilitar o desenvolvimento do mercado imobiliário privado, rentista, atribuindo possibilidades de uso e, consequentemente, valor à terra, geralmente valorizando (ou mantendo o valor) as propriedades cujos donos já pertencem à elite; • Entre outros tantos exemplos.

C 30

A existência de leis que regulam a ocupação do território – tais como planos, zoneamentos ou normas de parcelamento do solo –, mesmo quando incorporavam trabalhadores e pobres urbanos, estiveram principalmente fundamentadas em uma política de proteção aos bairros de alta renda (Rolnik, 1997).

O zoneamento é um instrumento de controle urbano definido em lei, que delimita uma área ou zona da cidade na qual incidem parâmetros urbanísticos de uso e ocupação do solo específicos (o quanto pode ser construído, o número de pavimentos, entre outros) estabelecendo, também, quais são os usos permitidos como residencial, comercial, industrial, misto (residencial e comercial).

Dessa forma, as regras urbanísticas acabaram por constituir uma oferta de espaço construído para os setores de classe média e alta muito superior à sua dimensão, ao mesmo tempo em que geram uma enorme escassez de terras e construções para setores de baixa renda. A

estes restam os espaços que sobram da cidade regulamentada, geralmente áreas não interessantes ao mercado imobiliário, que serão então ocupadas e objeto da gestão cotidiana. Incorporadas a conta-gotas, tais áreas vão sendo urbanizadas e dotadas de infraestrutura a posteriori de sua ocupação, muitas vezes sem eliminar efetivamente as situações de precariedade. Assim, se perpetua uma dinâmica perversa do ponto de visa urbanístico que acirra as possibilidades de rentabilidade política e de laços clientelistas que determinam, a despeito de uma lógica de planejamento ou projetos, quais serão as obras a serem executadas. A visão tecnocrática dos planos e do processo de elaboração das estratégias de

regulamentação urbanística completa esse quadro. A estruturação do Estado Brasileiro no setor do desenvolvimento urbano deu-se principalmente a partir da criação pelo governo federal, em 1964, do Sistema Financeiro de Habitação (SFH), do Banco Nacional da Habitação (BNH) e do Serviço Federal da Habitação e do Urbanismo (SERFHAU) (Cymbalista & Moreira, 2004) ; sendo o último responsável pela elaboração de planos em âmbito nacional, estadual e municipal, cujos conteúdos foram desenvolvidos essencialmente por técnicos, em um conjunto de documentos conhecidos como Planos Diretores de Desenvolvimento Integrados ou PDDIs. Conhecidos como “planos de gaveta”, pois muitos aparentemente nunca saíram do papel 33, a esses está associada a visão de um período de um governo centralizador, de cunho contrário ao que se quer construir no país pós-Constituição Federal de 1988, como já comentamos no capítulo anterior.

Mauro Ferreira na sua tese de doutoramento relativiza esta tese e mostra que o PDDI de Franca, município do Estado de São Paulo, impactou a estruturação da cidade e a realização de algumas ações que não podem ser desprezíveis. Para saber mais ver FERREIRA, Mauro. Planejamento urbano nos tempos do SERFHAU: o processo de construção e implementação do plano diretor de desenvolvimento integrado de Franca. Tese de doutoramento apresentada à Escola de Engenharia de São Carlos (EESC). São Carlos, 2008.

De uma forma sintética pode-se afirmar que o período de governo federal centralizador também foi acompanhado pela construção de importantes marcos que regulamentam a política urbana no território brasileiro. É de 1979 a Lei Federal de Parcelamento do Solo (Lei Federal no 6.766/1979), que estabelece normas de parcelamento para que, além dos governos, empreendedores privados possam fazer loteamentos e desmembramentos de terrenos garantindo a reserva de terra para usos institucionais, áreas verdes e sistema viário34. Seu conteúdo também determina onde não é permitido parcelar e, de uma certa forma, complementa as restrições ambientais então determinadas pelo Código Florestal na década de 1960 (Lei Federal no 4.771/1965)35. Essa norma é vigente até hoje e marca a ocupação de nosso território e principalmente, das áreas de expansão das cidades, embora tenha sofrido algumas alterações no que diz respeito principalmente às possibilidades abertas a processos de regularização fundiária e frequentemente sofre ameaças de alteração de seu conteúdo. A década de 1980, marcada pelo período da redemocratização que culminou com a aprovação da Constituição Federal de 1988, trouxe avanços significativos no campo da política urbana, principalmente no que tange à regulação de uso do solo. A Constituição de 1988 incorporou no seu conteúdo dois capítulos de política urbana, resultado de um projeto de iniciativa popular de lei, a saber: II - DA POLÍTICA URBANA (ARTS. 182 E 183) Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo poder público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. § 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana. 34 35

Antes desta lei vigorava o Decreto no 58 de 1937 que é a primeira lei a regulamentar o parcelamento do solo.

A Lei Federal de Parcelamento do solo determina que não é permitido parcelar em áreas alagadiças e sujeitas à inundação; aterradas com material nocivo à saúde pública; com declividade igual ou superior a 30%; com condições geológicas impróprias para a edificação; preservadas ecolologicamente ou naquelas onde a poluição impeça condições sanitárias suportáveis.

§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor. § 3º - As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro. § 4º - É facultado ao poder público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: I - parcelamento ou edificação compulsórios; II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais. Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural. § 1º - O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil. § 2º - Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez. § 3º - Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião” (Constituição Federal de 1988). Percebe-se que, nos artigos que foram incorporados à Constituição, o plano diretor já aparece e se torna obrigatório, e instrumentos que pressionam pelo cumprimento da função social da propriedade e da cidade já estão enunciados. No entanto, apenas 11 anos depois, em 2001, é aprovado o Estatuto da Cidade (Lei Federal no 10.257/2001), um novo marco orientador da política urbana no

país que regulamentou os capítulos de política urbana e trouxe um amplo suporte jurídico, instrumental e conceitual aos governos municipais para o enfrentamento das questões urbanas, socioterritoriais e ambientais. Procura responder ao desafio de reconstruir a ordem urbanística a partir de novos princípios, métodos, concepções e ferramentas e com o enfoque na descentralização da gestão urbana, atribuindo aos municípios a responsabilidade pelo planejamento e pela implementação da política urbana.

Estatuto da Cidade é uma lei federal (Lei Federal no 10.257/2001) que estabelece como deve ser feita a política urbana em todo o país de forma a garantir o direito à cidade e o direito à moradia para todos os cidadãos. Possui princípios e diretrizes que orientam o planejamento e a gestão municipal, além de instrumentos que podem ser utilizados pelas prefeituras, dentre eles, principalmente, os planos diretores municipais e instrumentos de indução ao desenvolvimento urbano em áreas com infraestruturas, de regularização fundiária, gestão social da valorização da terra e de gestão democrática participativa.

Neste capítulo procuraremos mostrar a quantidade de instrumentos disponíveis pelo Estatuto da Cidade para fazer o ordenamento do território municipal de forma participativa e democrática. Espera-se que esses instrumentos sejam utilizados, construídos socialmente e implementados por meio de ações concretas associadas a recursos públicos voltados para o desenvolvimento urbano, na contramão das motivações que deixaram muitos planos do país sem execução.

Para se aproximar do tema, assista os vídeos complementares: • Vídeo das Cidades. Disponível em: http://www.youtube.com/watch?v=OasQLHGsLUM • Vídeo Kit Ministério das Cidades. Disponível no site do Ministério das Cidades: www.cidades.gov.br.

Plano diretor participativo Você sabe o que é o Plano Diretor e o seu papel?

O Estatuto da Cidade atribui ao plano diretor participativo municipal a missão de ser o instrumento orientador das políticas na esfera municipal e que lista quais

instrumentos urbanísticos serão utilizados. Plano Diretor é o principal instrumento de planejamento do município e, de acordo com o Estatuto da Cidade, é ele que estabelece quais e como os instrumentos do Estatuto serão aplicados no município. É uma lei municipal que deve ser elaborada com a participação de toda a sociedade, com o objetivo de organizar o crescimento e funcionamento do município para o futuro, geralmente um período entre 10 e 15 anos. Nos planos está o projeto de cidade que os cidadãos desejam. O plano é valido para o município todo, (áreas urbanas e rurais), e preconiza o destino de cada parte do município, considerando que estas formam um todo.

Segundo o Estatuto, o plano diretor é obrigatório para os municípios que: têm mais de 20 mil habitantes; fazem parte de regiões metropolitanas; são turísticos; ou têm grandes obras que colocam o meio ambiente em risco ou que mudam muito a região, como aeroportos, rodovias, barragens e hidrelétricas (ver art. 41). O Estatuto também vinculou um prazo para os primeiros dois grupos de municípios refazerem ou fazerem seus planos, prazo que terminou em outubro de 2006. O Ministério das Cidades estimulou, criou programas e destacou recursos para esse planejamento. Foi realizado um grande esforço para a construção de planos diretores em todo o Brasil, por meio de recursos disponíveis, capacitação, produção de materiais explicativos e campanhas de mobilização36. Segundo a MUNIC, em 2008, 1.878 municípios tinham planos diretores. Entre os municípios que estavam obrigados a elaborar planos diretores neste prazo, 319 não o fizeram (19% do total). A Campanha Nacional pelo Plano Diretor também trabalhou com a ideia de que não apenas os municípios obrigados a fazer planos deveriam fazê-lo e sim todos os municípios que quisessem planejar o seu futuro, reconhecendo os direitos, princípios e definindo quando uma propriedade ou uma cidade está cumprindo sua função social. 36

De acordo com o Ministério das Cidades, sete ações principais foram realizadas para divulgar o Estatuto e apoiar os municípios a fazerem planos: i) Apoio técnico e financeiro para 550 municípios, ou 30% daqueles obrigados a elaborar o plano; ii) capacitação e sensibilização em todas as regiões do país; iii) realização da campanha nacional “Plano Diretor Participativo: cidade para todos”; iv) formação e divulgação de um cadastro de profissionais com experiência em Plano Diretor; v) criação de um canal de discussão e troca de experiências por email; vi) elaboração de um banco de experiências de planos diretores e sua disponibilização na internet; vii) criação de um página da campanha na internet. Ministério das Cidades, Plano Diretor Participativo. Brasília, 2007, p. 20.

Para conhecer algumas experiências de planos diretores, sugerimos acessarem a publicação SANTORO, Paula F. e CYMBALISTA, Renato (orgs.). Planos Diretores: processos e aprendizados. São Paulo, Instituto Pólis, 2009. (Publicações Pólis 51). Disponível em http://www.polis.org.br/publicacoes_interno.asp?codigo=319

Função social da cidade e da propriedade

O Estatuto determina que o plano diretor deve definir o que significa a propriedade cumprir sua função social, de forma a garantir terra para todas as atividades a serem desenvolvidas no município e, principalmente, para a população que não consegue entrar no mercado e depende da regulação sobre a terra para ter seu espaço garantido.

Segundo a Resolução do Conselho das Cidades no 34/2005, “o objetivo fundamental do plano diretor é definir o conteúdo da função social da cidade e da propriedade urbana, de forma a garantir o acesso à terra urbanizada e regularizada, o direito à moradia, ao saneamento básico, aos serviços urbanos a todos os cidadãos, e implementar uma gestão democrática e participativa”. Quando a propriedade não estiver cumprindo sua função social o plano diretor deve pressionar para que a cumpra, mediante instrumentos urbanísticos. Para isso, deve: • Definir quando um imóvel é considerado subutilizado, não edificado, de acordo com sua função social; • Estabelecer qual é a função social de cada área da cidade e, caso a propriedade não esteja cumprindo sua função social, deve aplicar os instrumentos para induzir o proprietário a fazê-la cumprir sua função37.

Logicamente que definir no plano significa também pactuar com os atores envolvidos no processo de planejamento, o que se quer para a cidade e limitações sobre o que se pode desenvolver nas propriedades. Isso reforça a necessidade de o plano ser participativo e a necessária garantia de pleno exercício da cidadania no processo de construção e decisão sobre os espaços da cidade.

Para saber mais, consulte a Cartilha Plano Diretor: Participar é um direito!, p.6-7.

Conteúdo mínimo O Estatuto estabelece o conteúdo mínimo de um plano diretor (art. 42, incisos I a III) e o Conselho das Cidades fez recomendações na Resolução no 34/2005 do Conselho das Cidades. Estabelecer parâmetros mínimos é importante para que um plano diretor não seja apenas um conjunto de diretrizes e enfrente os conflitos pelo uso da terra, estabelecendo pactos entre os cidadãos.

O conteúdo mínimo estabelecido pelo Estatuto consiste em: • Definição das áreas urbanas onde será aplicado o instrumento do parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, considerando a infraestrutura existente e demanda de sua utilização; • Delimitação de áreas onde incidirá o direito de preempção38 e fixação de prazo de vigência; • F ixação de áreas nas quais o direito de construir poderá ser exercido acima do coeficiente de aproveitamento básico adotado, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficiário – coeficiente de aproveitamento e coeficiente máximo39; • Delimitação de área para aplicação de Operações Urbanas Consorciadas40 ; • Delimitação de áreas e lei municipal que autorize o proprietário de imóvel urbano a exercer o direito de construir - previsto no plano diretor - em outro lugar, para fins de implantação de equipamentos urbanos e comunitários; de preservação histórica, ambiental, paisagística, social ou cultural; e para servir a programas de regularização fundiária e urbanização. • Sistema de acompanhamento e controle do plano diretor.

A Resolução no 34/2005 vai além do Estatuto da Cidade e afirma que o plano diretor deve prever, dentre outros, ações e medidas para assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana, tanto privada como pública, e estabelece parâmetros para as áreas a serem demarcadas, como imóveis não edificados, subutilizados e não utilizados, bem como a necessidade dos critérios para tal demarcação estarem explícitos no plano diretor. Plano como orientador dos investimentos públicos Não há uma frequente associação entre plano e ações estratégicas descritas 38

Para saber mais sobre esse instrumento, leia a parte dos instrumentos que colaboram de forma direta ou indiretamente para o financiamento do desenvolvimento urbano. 39

Idem anterior.

nas peças orçamentárias – Orçamento Público, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Planos Plurianuais – o que reflete na imagem que se tem das cidades, de que suas decisões não são planejadas. Sua necessária articulação deve estar contida também nos planos diretores, que devem propor ações prioritárias e estratégicas para sua implementação. Quando elaborado, o plano deve indicar o caminho dos investimentos públicos. Instrumentos para pressionar o uso de áreas consideradas subutilizadas ou que não cumprem sua função social O Estatuto da Cidade estabelece três instrumentos cuja utilização tem como objetivo fazer cumprir a função social da propriedade e pressiona para o uso de áreas consideradas subutilizadas.

O primeiro deles é o Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios (PEUC), cujo objetivo é fixar condições e prazos para que determinadas áreas sejam parceladas, edificadas ou utilizadas compulsoriamente, desde que tenham sido consideradas como subutilizadas no plano diretor municipal. Nesses casos o proprietário será notificado pelo poder executivo municipal e caso não cumpra as obrigações no prazo de dois anos, passa a incidir sobre a propriedade o IPTU Progressivo no Tempo, que prevê o aumento do IPTU por cinco anos consecutivos até o valor da alíquota não exceder 15% do valor do imóvel. Se mesmo assim o proprietário não fixar um uso, parcelar ou edificar, incorre o instrumento da Desapropriação com Pagamentos em Títulos, que é uma punição ao proprietário, com desapropriação mediante o pagamento de títulos da dívida pública conforme forem sendo vendidos.

Zonas Especiais de Interesse Social

Conhecidas como ZEIS ou AEIS, as Zonas Especiais de Interesse Social são zonas demarcadas no zoneamento do município que ficam reservadas prioritariamente para abrigar moradia popular. As conhecidas como “ZEIS de vazios” consistem em reservas de terra onde há áreas consideradas subutilizadas no plano diretor, geralmente em áreas com infraestruturas. As “ZEIS de áreas ocupadas” consistem em áreas já ocupadas por moradores de baixa renda que devem ser objeto de urbanização e regularização da terra e da moradia. São áreas ocupadas por favelas, cortiços, parcelamentos irregulares, cuja permanência da população deve ser garantida.

São instrumentos importantes para serem demarcados em áreas com infraestruturas para as quais é difícil o acesso, via mercado formal, para as populações de baixa renda. Também é importante marcá-las próximas de áreas de trabalho e concentração de emprego, colaborando para que a população mais pobre possa viver próxima ao trabalho e economizar com gastos em transporte, tornando viáveis melhorias consideráveis para o seu cotidiano. Quando desenhadas sobre áreas ocupadas que sofrem pressão pelo mercado imobiliário procuram garantir o direito à cidade e à propriedade aos que as ocuparam irregularmente. Nesses casos, funcionam como instrumentos que evitam expulsões forçadas e violentas, uma vez que reconhece o direito de permanência dessas populações. O plano diretor deve demarcá-las a partir de critérios claros, definindo o que considera habitação de interesse social, o que é baixa renda e, preferencialmente, deve estabelecer prioridades de intervenção, orientando ações estratégicas que podem estar facilmente desenhadas no Orçamento Público, viabilizando a implementação do uso desejado. Cada ZEIS deve possuir um plano que procure integrar a área à cidade e que seja desenvolvido de forma participativa, tornando-se um projeto também de conquista de cidadania. A experiência dos planos diretores pelo país tem mostrado que há muita resistência à demarcação de ZEIS e, quando demarcadas, são difíceis de serem implementadas. No Brasil o instrumento já existia antes do Estatuto da Cidade. Para saber mais sobre a trajetória do instrumento e experiências em regularização fundiária já realizadas consulte: • BRASIL. Estatuto da Cidade: Guia para implementação pelos municípios e cidadãos. Brasília 2001, p.153 a 192. Disponível para download no site do Instituto Pólis: http://www.polis.org.br/publicacoes_interno.asp?codigo=160

Para conhecer uma pesquisa feita pelo CONFEA em 2007 sobre a aplicação do plano diretor nos municípios brasileiros, com especial ênfase para as ZEIS, consulte o texto complementar: •ROLNIK, R.; NAKANO, K. ; Cymbalista, R. “A questão fundiária na política habitacional e urbana”. Disponível em: http://www.soscorpo.org.br/Adm/userfiles/QuestaoFundiaria_naPoliticaHabitacional_e_ Urbana_RRolnik_RCymbalista_KNakano.pdf

Regularização da terra e da moradia Morar na cidade não é estar “fora da lei”, é não ter direito à cidade. Esta realidade atinge entre 30% e 50% da população urbana brasileira e se apresenta sob diversas formas: favelas, cortiços, loteamentos clandestinos e irregulares, conjuntos habitacionais

ocupados, casas sem “habite-se”, etc. A ilegalidade urbana é perversa não apenas para a população que é obrigada a viver em condições precárias, mas para toda a cidade. Como já expusemos, o mercado imobiliário transforma as propriedades urbanas em uma mercadoria cara e inacessível para boa parte da população. Muitas vezes a legislação urbanística dos municípios reforça o modelo de cidade excludente e o resultado é a ilegalidade urbana, que está relacionada com a maneira como as cidades se organizam como um todo, e não apenas com as áreas ilegais.

Regularização fundiária é um processo de intervenção cujo objetivo prioritário é legalizar a permanência de moradores de áreas urbanas ocupadas irregularmente para fins de moradia, além de promover melhorias no ambiente urbano e na qualidade de vida do assentamento, e incentivar o pleno exercício da cidadania pela comunidade sujeito do projeto. É um processo a ser conduzido em parceria pelo poder público e a população beneficiária, envolvendo as dimensões jurídica, física, social e urbanística de uma intervenção. Se há áreas ocupadas cujas condições ambientais proíbem a manutenção das famílias no local, nesse caso há que se encontrar uma solução com reassentamento próximo ao local original.

A Constituição Federal (CF) de 1988, o Estatuto da Cidade (EF) e a Medida Provisória que o acompanhou trazem inovações no campo da regularização da terra e da moradia.

O artigo 183 de política urbana da CF de 1988 institui a Usucapião Especial Urbana, que permite a regularização de terreno ou imóvel particular em prol de famílias que comprovem viver há mais de cinco anos somando posses sucessivas, com uso para moradia, cuja área do terreno não seja maior que 250m2 e, desde que a família não tenha outra moradia ou seja proprietária de um outro imóvel. Antes do EC a usucapião só poderia ser individual mas agora pode ser coletiva, ou seja, as famílias que ocupam o terreno podem requerer juntos

à justiça. A sentença de usucapião é o título hábil para fins de registro. Retirada do conteúdo do Estatuto da Cidade, mas publicada simultaneamente em uma medida provisória (Medida Provisória no 2.220/2001), a Concessão de Uso Especial para Moradia é um importante instrumento que reconhece o direito à posse dos ocupantes de terreno ou imóvel público, seguindo as mesmas condições descritas acima para a Usucapião. Ela é discricionária, isto é, não depende da vontade da prefeitura, pode ser solicitada pelo ocupante órgão público, proprietário oficialmente, desde que venha acompanhada de identificação da área pública, da inexistência de oposição à posse e descrição da área. Depois de um ano, se o órgão não tiver passado a propriedade aos moradores, eles podem lutar na justiça comum.

Além desses instrumentos há muitos outros que estão sendo utilizados em processos de regularização, tais como a Concessão Real de Uso (anterior ao Estatuto da Cidade), a Demarcação Urbanística (esta, ainda mais recente), que podem ser combinados a partir do estudo da situação urbana a ser regularizada e da vontade do município de reconhecer suas ocupações irregulares e urbanizálas. Os processos de Regularização Fundiária deverão ser conduzidos com a participação ativa dos beneficiários das intervenções. Recomenda-se a formação de Conselhos de Política Urbana e/ou de Política Habitacional, e a formação de comissões de moradores que acompanhem todas as fases do processo de Regularização Fundiária. É aconselhável que o Poder Público conduza as intervenções de Regularização Fundiária buscando interlocução com o Ministério Público, principalmente se a área a regularizar deva ser objeto de desafetação ou situe-se em área que apresente bens ambientais a preservar. Por fim, cabe lembrar que regularizar é muito mais trabalhoso e mais caro que prevenir a ilegalidade. Uma das formas de prevenção é o município abrir espaços para a população de baixa renda, dentro da área urbanizada e provida de infraestrutura, por exemplo, com o estabelecimento de Zonas de Especial Interesse Social; e promover programas habitacionais e urbanísticos públicos exante, ou seja, antes de que a ocupação ocorra, de forma preventiva. Para saber mais sobre instrumentos de regularização fundiária consulte o Manual Regularização da terra e da moradia: o que é e como implementar. São Paulo: Instituto Pólis, 2002. Disponível em: http://www.polis.org.br/publicacoes_interno.asp?codigo=186

Sobre os temas deste capítulo, é possível consultar cartilhas ou materiais didáticos: • BONDUKI, Nabil. Plano Diretor Estratégico – Cartilha de Formação. São Paulo, Caixa Econômica Federal, 2003. • Cartilha Vamos mudar nossas cidades? Disponível em http://www.polis.org.br/publicacoes_interno.asp?codigo=210

Foto: São Paulo, Shopping Cidade Jardim, abril 2010 | Paula Santoro.

Instrumentos de financiamento do desenvolvimento urbano ou gestão social da valorização da terra Como já exposto anteriormente, os municípios enfrentam dificuldades para obter recursos suficientes para financiar políticas urbanas, ora porque têm dificuldade de arrecadar impostos, taxas e contribuições, ora porque os repasses dos governos federais e estaduais são insuficientes.

É recente o reconhecimento que alterações urbanísticas feitas pelas decisões públicas – como realização de obras, alterações na norma urbanística ou mudança de uso ou classificação do solo (rural ou urbano) – podem alterar o valor do solo beneficiando de forma privada alguns proprietários, valorização esta que deve ser recuperada para a coletividade. E poucos ainda relacionam tal recuperação ao o princípio da redistribuição. O Estatuto da Cidade nos permite argumentar para que seja feita uma política mais equilibrada nos processos de urbanização. Segundo suas diretrizes: “IX – Justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização; X – adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição dos bens pelos diferentes segmentos sociais; XI – recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resultado a valorização de imóveis urbanos;” (Estatuto da Cidade, art. 2o). Alguns instrumentos presentes no Estatuto da Cidade colaboram diretamente para o cumprimento dessas diretrizes, outros, de forma mais indireta.

Um exemplo é o Direito de Preempção (Estatuto da Cidade, arts. 25 a 27) que dá ao poder público preferência na aquisição de imóvel urbano. Ou seja, quando o proprietário for vender o imóvel, deve comunicar ao poder público que tem 30 dias para manifestar seu interesse na compra. É um instrumento interessante para ser demarcado nas áreas onde o poder público tem interesse de fazer obras, equipamentos ou planos urbanos de médio e longo prazo. É visto como uma alternativa à desapropriação, pois termina por garantir o preço do mercado, uma vez que o proprietário não pode vender a outro por valor maior que o ofertado pelo poder público. Assim, evita uma desapropriação com valores abusivos ou muito aquém dos de mercado e trabalha para uma melhor gestão dos valores da terra.

A idéia de recuperar a valorização da terra não é nova, é muito presente nas leis americanas 41 e europeias, mas os termos utilizados nem sempre associam a recuperação com a redistribuição e a gestão participativa da utilização desses instrumentos e recursos. Um grupo de pesquisadores, estimulados pelo Ministério das Cidades, denominam esse conjunto de medidas, de instrumentos de gestão social da valorização da terra 42. As ferramentas tradicionais de gestão social da valorização da terra são os impostos – IPTU é o principal exemplo de instrumento recuperador – geralmente cobrados de acordo com os valores de mercado das propriedades e construções e, se atualizadas, terminam recuperando essa valorização. Mas existem outras formas e cada município deve escolher quais as mais adequadas, que podem também ser utilizadas de forma complementar, por exemplo: a contribuição de melhoria, que arrecada a partir do benefício gerado ao proprietário por um investimento público; a outorga onerosa do direito de construir, ou solo criado (que ainda apresentaremos), que ainda arrecada a partir da movimentação do mercado imobiliário. Para começar a refletir sobre a gestão social da valorização da terra é preciso considerar que o plano diretor organiza o crescimento e funcionamento da cidade a partir de alterações na norma – mudando um zoneamento habitacional para de uso misto, criando zonas restritas, possibilitando construir mais em um terreno –, ou de mudanças de classificação do solo – com o aumento da área urbana alargando o perímetro urbano, por exemplo. Essas alterações geralmente provocam alterações no preço da terra associadas ao quanto se pode usar desse bem.

Chamam de landvalue capture ou plusvalue capture, em português, recuperação de mais-valias fundiárias. Para saber mais, ver FURTADO, Fernanda e SMOLKA, Martim O. Recuperação de mais-valias fundiárias urbanas na América Latina: Bravura ou Bravata? In: [SANTORO, Paula F. (org.). Gestão social da valorização da terra. São Paulo, ]Instituto Pólis, 2004. 42

Para saber mais sobre este tema e estes instrumentos, consulte: SANTORO, P (org.). Gestão social da valorização da terra. São Paulo, Instituto Pólis, 2004.

Por isso, e para seguir os princípios formulados no Estatuto da Cidade, o plano diretor deve prever instrumentos para fazer a gestão social da valorização da terra. Da forma como o Estatuto foi concebido, esses instrumentos estão ligados à possibilidade de separação dos direitos de propriedade do direito de construir, e assim, associados à cobrança por poder construir mais do que os coeficientes

básicos para todos os terrenos do município. O Direito de Superfície torna o direito de construir na superfície, espaço aéreo ou subsolo do terreno, independente do direito de propriedade, separando o direito de propriedade e direito de construir. Sua utilização permite concessão do direito de superfície de um determinado terreno; e permite que o poder público possa, por exemplo, cobrar das empresas concessionárias de serviços públicos um valor pelo uso do espaço aéreo ou do subsolo (Por exemplo: redes de eletricidade, telefonia, TV a cabo, infovia, etc).

Com base nessa ideia, o Estatuto prevê três instrumentos – a Transferência do Direito de Construir, a Outorga Onerosa do Direito de Construir e a Operação Urbana Consorciada – todos utilizando os coeficientes construtivos como base de cobrança e de recuperação da valorização da terra, de formas diferentes. Para a utilização de tais instrumentos o plano diretor deve determinar coeficientes

construtivos ou coeficientes de aproveitamento:

COEF. APROVEITAMENTO =

metragem da área construída metragem da área total do lote

Coeficiente Básico – indica o quanto se pode construir gratuitamente, de acordo com a área. Coeficiente Máximo – indica qual é construção máxima permitida no lote, de acordo com o que a infraestrutura existente do local permite, considerando o aumento de densidade esperado em cada área. Por exemplo, se há um lote de coeficiente máximo de quatro, isso significa que ele pode construir no máximo 4 vezes a área do terreno. Se a área do lote for de 100m2, sua edificação deverá ter no máximo 400m2. Coeficiente Mínimo – geralmente está associado à ideia de subutilização. Se o lote está subutilizado, ou seja, se a edificação tiver uma metragem abaixo do coeficiente mínimo, essa propriedade está sendo subutilizada.

Transferência do Direito de Construir

A Transferência do Direito de Construir (EC, art.35), como já descrevemos, consiste na autorização de um proprietário de imóvel urbano exercer em outro local o direito de construir previsto no plano diretor, geralmente para fins de implantação de equipamentos urbanos e comunitários; preservação histórica, ambiental, paisagística, social ou cultural; e em programas de regularização fundiária ou urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda e habitação de interesse social.

Outorga Onerosa do Direito de Construir

A Outorga Onerosa do Direito de Construir – OODC (EC, arts. 28 a 31), também conhecida como Solo Criado – determina que o plano diretor pode permitir a construção até o coeficiente máximo mediante pagamento de contrapartida ao poder público. Para essa cobrança é preciso que o município faça uma lei específica contendo a fórmula de cálculo para a cobrança, os casos passíveis de isenção do pagamento da outorga e a contrapartida exigida.

Os recursos da OODC devem ser aplicados para: “I – regularização fundiária; II – execução de programas e projetos habitacionais de interesse social; III – constituição de reserva fundiária; IV – ordenamento e direcionamento da expansão urbana; V – implantação de equipamentos urbanos e comunitários; VI – criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes; VII – criação de unidades de conservação ou proteção de outras áreas de interesse ambiental; VIII – proteção de áreas de interesse histórico, cultural ou paisagístico”. (EC, art.26). Considerando que só pode ser aplicada para tais finalidades, a OODC precisa possuirum fundo específico para que sua utilização tenha controle, e preferencialmente acompanhado da gestão social desses recursos por meio de um conselho que delibera sobre a utilização dos recursos.

Alguns alertas importantes devem ser considerados. Um deles é em relação ao adensamento construtivo x adensamento populacional. Não confundir a possibilidade de adensamento construtivo por meio do alcance do coeficiente máximo com adensamento populacional. O puro aumento do coeficiente de aproveitamento pode levar ao menor e não ao maior aproveitamento de uma área da cidade. Por exemplo: bairros que se transformam em centros de negócios tendem a expulsar a população, esvaziando-se à noite e desequilibrando a infraestrutura; bairros que sofreram aumento na área construída associado à mudança das famílias que ficaram, geralmente com maior renda e consumo de espaço, como Tatuapé e Vila Madalena em São Paulo, tiveram decréscimo populacional. Há diversos estudos de experiências de OODC no país, que podem ser consultados no site do Instituto Pólis: http://www.polis.org.br/tematicas1.asp?cd_camada1=13&cd_camada4=3&cd_ camada3=62&cd_camada2=105 Indicamos como textos básicos para leitura: • CYMBALISTA, Renato e SANTORO, Paula. “Outorga Onerosa do Direito de Construir no Brasil: entre a regulação e a arrecadação”. Disponível no site do Instituto Pólis: http:// www.polis.org.br/download/246.pdf • FURTADO, Fernanda; REZENDE, Vera; DE OLIVEIRA, Maria Teresa Correa; YORGENSEN, Pedro; BACELLAR, Isabela. “Outorga Onerosa do Direito de Construir: panorama e avaliação de experiências municipais”. In: Anais do XII Encontro da Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional. Belém, Pará: maio, 20017. Disponível no site da ANPUR: http:// www.ufpa.br/xiienanpur/CD/index.html, artigo nomeado como GT1-328-90-20061218230629.pdf

Operações Urbanas Consorciadas Um dos mais polêmicos instrumentos do Estatuto da Cidade, as Operações Urbanas Consorciadas (EC, art. 32 a 34), correspondem a um instrumento que está delimitado no plano diretor como uma área que será objeto de um conjunto de intervenções a partir de medidas coordenadas pelo poder público com a participação dos proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados, com o objetivo de se obter transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e a valorização ambiental.

Tal área deve ser objeto de um projeto urbano e ser regida por regras específicas de uso e ocupação do solo, geralmente associadas à venda de potencial construtivo em moldes parecidos com os da Outorga Onerosa do Direito de Construir, ou mesmo por meio de Certificados de Potencial Construtivo. Os recursos obtidos formam um Fundo de Operação que financia os investimentos na operação. Considerando sua utilização atual, principalmente as Operações do município de São Paulo, optamos por aprofundar a discussão desse instrumento em um fórum específico. Para isso sugerimos como leitura de textos básicos: •FIX, Mariana. A “Fórmula Mágica” da “Parceria” – Operações Urbanas em São Paulo. In: Urbanismo: Dossiê São Paulo. Rio de Janeiro, Campinas: PUCCAMP/PROURB, pp.185-198. Disponível no site do LabHab/FAUUSP: http://www.usp.br/fau/depprojeto/labhab/biblioteca/textos/fix_formulamagicaparceria.pdf • FIX, Mariana; FERREIRA, João Sette Whitaker. “A urbanização e o falso milagre do CEPAC”. Folha de S. Paulo, Tendências e Debates, terça, 17 de abril de 2001.

Cuidados Esses instrumentos são vistos como possibilidade de aumentar a arrecadação pública, colaborando para sanar a dificuldade crônica que os municípios têm para financiar obras de infraestrutura urbana; no entanto, não têm promovido uma redistribuição dos investimentos e das oportunidades no território. A redistribuição também deve ocorrer no território e, nas políticas de solo urbano. Recuperar a valorização e reinvestir no mesmo local não promove a redistribuição e pode, ao contrário do esperado, reencontrar investimento em espaços privilegiados, foco de um volume maior de investimentos. Por fim, não é interessante estimular a geração de valorização para depois recuperá-la, visando remediar ou prevenir a apropriação privada.

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FIX, Mariana. A “Fórmula Mágica” da “Parceria” – Operações Urbanas em São Paulo. In: Urbanismo: Dossiê São Paulo. Rio de Janeiro, Campinas: PUCCAMP/ PROURB, pp.185-198. Disponível no site do LabHab/FAUUSP: <http://www.usp.br/fau/depprojeto/labhab/biblioteca/textos/fix_ formulamagicaparceria.pdf> FIX, Mariana; FERREIRA, João Sette Whitaker. A urbanização e o falso milagre do CEPAC. Folha de S. Paulo, Tendências e Debates, terça, 17 de abril de 2001. FURTADO, Fernanda; REZENDE, Vera; DE OLIVEIRA, Maria Teresa Correa; YORGENSEN, Pedro; BACELLAR, Isabela. Outorga Onerosa do Direito de Construir: panorama e avaliação de experiências municipais. In: Anais do XII Encontro da Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional. Belém, Pará: maio, 2007. Disponível no site da ANPUR: http:// www.ufpa.br/xiienanpur/CD/index.html, artigo nomeado como GT1-328-9020061218230629.pdf MARTINS, Maria Lucia Refinetti (coord.). Acesso ao solo e à habitação social em cidades de regiões metropolitanas da América Latina e da Europa. Programa URB-AL, projeto comum R7-A3-03. Pesquisa e desenvolvimento técnico: LabHabFAUUSP. São Paulo: URB-AL/PMSP/MR/IMPSOL/Regione Toscana, 2007, p.45. PEA-PNUD. Relatório sobre o desenvolvimento humano no Brasil – 1996. Rio de Janeiro: IPEA, DF/PNUD, 1996. Relatório do Estado das Cidades Brasileiras 2010. Disponível em <www. relatoriodascidades.org.> REZENDE, Sonaly Cristina e HELLER, Léo. O saneamento no Brasil: políticas e interfaces. Belo Horizonte: UFMG, Escola de Engenharia da UFMG, 2002. ROLNIK, Raquel. A cidade e a lei – legislação, política urbana e territórios na cidade de São Paulo. São Paulo: FAPESP/Studio Nobel, 1997. ROLNIK, R.; NAKANO, K. ; Cymbalista, R. A questão fundiária na política habitacional e urbana. Disponível no site: <http://www.soscorpo.org.br/Adm/userfiles/ QuestaoFundiaria_naPoliticaHabitacional_e_Urbana_RRolnik_RCymbalista_ KNakano.pdf> Regularização da terra e da moradia: o que é e como implementar. São Paulo: Instituto Pólis, 2002. Disponível no site do Instituto Pólis:

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