Carlos Uscanga Efraín del Ángel Ramírez María Elena Romero Alfredo Román Zavala Joanna Berenice Valle Luna
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REPORTE DE INVESTIGACIÓN PROYECTO SEP-CONACYT DE CIENCIA BÁSICA 150933
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EL ACUERDO PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA ASOCIACIÓN E CONÓMICA ENTRE M ÉXICO Y J APÓN : LOS NEXOS DE COOPERACIÓN
CARLOS USCANGA EFRAÍN DEL ÁNGEL RAMÍREZ MARÍA ELENA ROMERO ALFREDO ROMÁN ZAVALA JOANNA BERENICE VALLE LUNA
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El Acuerdo para el Fortalecimiento de la Asociación Económica entre México y Japón: Los nexos de Cooperación Primera edición, México, 2012. © Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología © Secretaría de Educación Pública © Carlos Uscanga © Efraín del Ángel Ramírez © María Elena Romero © Alfredo Román Zavala © Joanna Berenice Valle Luna
Queda prohibida la reproducción parcial o total, directa o indirecta, del contenido de la presente obra, sin contar previamente con la autorización expresa y por escrito de los editores, en términos de lo así previsto por la Ley Federal de Derechos de Autor y, en su caso, por los tratados internacionales aplicables.
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Índice Presentación ...............................................................................7 Introducción ...................................................................................9 Perspectiva de la cooperación internacional de Japón. De Bastión Regional a Baluarte Global .....................................11 Alfredo Román Zavala La cooperación japonesa para el desarrollo. ¿Cambios después del 3-11-11? ..............................................23 María Elena Romero El eje de cooperación en mecanismos económicos de Japón a la luz del análisis del capítulo 14 del Acuerdos de Asociación Económica con México ..............41 Carlos Uscanga Perspectiva de la Cooperación bilateral en el ámbito del Acuerdo para el Fortalecimiento de la Asociación Económica México-Japón (AFAE) ...............................................53 Efraín del Ángel Ramírez Las acciones de cooperación internacional entre México y Japón orientadas hacia PyMEs: El caso del Sistema Nacional de Consultores PyME ................................................75 Joanna Berenice Valle Luna
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PRESENTACIÓN La serie de Reportes de Investigación del proyecto SEP CONACYT de Ciencia Básica 2010-1 con registro 150933 intitulado: El Acuerdo para el Fortalecimiento de la Asociación Económica México-Japón: Análisis Global y Sectorial de los Flujos Comerciales, Inversión y Cooperación (2010-2013) busca presentar los avances del proceso de indagación en dos planos. En primer lugar, en los reportes rojos se realizará un análisis de las relaciones económicas donde se observó que era necesaria una revisión de los instrumentos comerciales existentes en el pasado a fin de tener un contexto integral de la evolución del comercio entre las dos naciones. En ese sentido, se realizó una búsqueda a través de documentos históricos para lograr un rastreo de las formas en que ambas naciones han generado los instrumentos normativos que han definido sus contactos desde la negociación del Tratado de Amistad, Comercio y Navegación de 1888 hasta la firma del Acuerdo para el Fortalecimiento de la Asociación Económica entre México y Japón en el 2004. En segunda instancia, dentro de la serie de reportes de color azul, se presentarán algunos avances de la investigación sobre el seguimiento del Acuerdo para el Fortalecimiento de la Asociación Económica los cuales serán resultados de los seminarios sectoriales sobre comercio, flujos de inversión y cooperación organizados para dar una evaluación de la trayectoria económica más específica de las relaciones entre México y Japón; así como de los procesos que han influido de manera determinante en los vínculos bilaterales. Quizá uno de los más importantes fueron los efectos y consecuencias económicas del terremoto y tsunami en Japón del 11 de marzo de 2011, hecho que ha generado importantes cambios en las estrategias de negocios de las corporaciones japonesas a nivel mundial con relevantes implicaciones en México y América Latina.
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INTRODUCCIÓN La cooperación es uno de los tres ejes más importantes de los acuerdos de libre comercio de nueva generación. Las partes contratantes definen sus alcances que permite el mejor funcionamiento de los instrumentos “duros” como la desgravación arancelaria, acceso a mercados, protección de inversiones, derechos de propiedad intelectual, etc. Es decir, la cooperación permite el establecimiento de acciones y programas para el incremento de las capacidades institucionales en el mejor aprovechamiento de las cláusulas dispuestas en esos instrumentos comerciales. En atención a lo anterior, se organizó el seminario “El Acuerdo de Asociación Económica México-Japón: Logros y retos a seis años de su ejecución” en el marco de los trabajos de investigación del proyecto SEP CONACYT de Ciencia Básica 2010-1 con registro150933 intitulado: El Acuerdo para el Fortalecimiento de la Asociación Económica México-Japón: Análisis Global y Sectorial de los Flujos Comerciales, Inversión y Cooperación ( 20102013) co-organizado por el Departamento del Pacífico de la Universidad de Guadalajara el 17 de febrero del 2012 donde se realizó un balance general del acuerdo y se delinearon líneas de investigación específicas para la realización de análisis de tipo sectorial. Como resultado, se organizó el primer seminario sectorial El Acuerdo para el Fortalecimiento de la Asociación Económica entre México y Japón: Los Nexos de Cooperación el 27 de abril de 2012 en el Centro de Relaciones Internacionales de la Universidad Autónoma de México (UNAM) donde se presentaron un conjunto de colaboraciones por parte de funcionarios gubernamentales en calidad no oficial (y estrictamente personal) y académicos que abordaron tres aspectos centrales: 1) Valoración de las políticas de la cooperación internacional para el Desarrollo y en lo particular de los programas de Ayuda Oficial para el Desarrollo (ODA) de Japón durante la posguerra y los
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ajustes desarrollados después los efectos económicos, políticos y sociales derivados del terremoto y tsunami del 3 de marzo de 2011; 2) Análisis comparado de los Acuerdos de Asociación Económica ( Economic Partnership Agreement, EPA) de Japón para analizar el componente de la cooperación y su papel dentro de las estrategias de negociación de esos mecanismos de comercio; y 3) Estudio detallado del Acuerdo para el Fortalecimiento de la Asociación Económica entre México y Japón, así como sus programas específicos desarrollados. En suma, los documentos que integran al presente Reporte de Investigación constituyen avances del proceso análisis y seguimiento del Acuerdo para el Fortalecimiento de la Asociación Económica entre México y Japón, que busca aportar elementos específicos para su impacto en las relaciones económicas bilaterales después de su entrada en vigor el 1 de abril de 2005.
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PERSPECTIVA DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL DE JAPÓN. DE BASTIÓN REGIONAL A BALUARTE GLOBAL Alfredo Román Zavala
Introducción La presencia de Japón en el escenario político y económico mundial se ha transformado aceleradamente tras la derrota sufrida en la Segunda Guerra Mundial. El Japón de la segunda mitad del siglo XX se reinventó, a partir de esa catástrofe, con la restauración de su economía y con el consenso social encabezado por una burocracia –en un sentido lato– “industriosa”, que supo leer el signo de los tiempos. Los líderes japoneses, además, identificaron con claridad las opciones del país en la reconstrucción mundial de la posguerra justo al amparo del poderoso impulso de la economía norteamericana. La presente colaboración se propone relatar las grandes peculiaridades de la cooperación económica mundial que ha tenido a Japón como un baluarte a lo largo de las últimas cinco décadas.
Un bastión regional Al inicio de la posguerra, Japón fue un receptor neto y no un donador de ayuda en términos de cooperación económica. La cooperación económica provino de los Estados Unidos a través de los Fondos de Gobierno y el restaño en las Áreas Ocupadas y de Rehabilitación Económica en la Áreas Ocupadas (Government Appropiations for Relief in Occupied Areas, GARIOA). El primero de ellos proporcionó ayuda humanitaria en medicinas y comida para la población japonesa y, el segundo, a apoyar la
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importación de materias primas para alimentar la producción industrial de un país en ruinas. La entrada en vigor el Tratado de San Francisco el 28 de abril de 1952, que puso fin a la Segunda Guerra Mundial y cambió el panorama en lo que se refiere a la relación de Japón con Estados Unidos. La “Guerra Fría” y la necesidad de que Japón fungiera como bastión político y económico regional y cumpliera con un papel estratégico para los intereses norteamericanos en el Este y Sudeste de Asia, marcaron la característica de la presencia en el escenario internacional del Japón de las décadas subsecuentes. De 1953 a 1966, por ejemplo, el Banco Mundial le prestó a Japón cerca de 900 millones de dólares, en 31 proyectos distintos, para iniciar toda una serie de programas de desarrollo, de comunicación terrestre y de infraestructura industrial en el interior del país, que contribuyeron para sentar las bases del futuro económico del país. En ese entonces, el proceso para “reparar los daños” ocasionados por la aventura bélica japonesa durante la guerra de los 15 años, fue un germen que sirvió para crear los mercados a los productos japoneses y abastecerse de los recursos naturales para sus industrias. Las bases que se crearon a partir de la firma del Tratado de San Francisco valieron para que Japón se vinculara con los países del Este y Sudeste de Asia, apremiados para recibir esos productos de una manera altamente benéfica para el inicio del proceso de recuperación económica.1 La última mitad de los años cincuenta del Siglo XX, vio incrementada la relación económica entre Japón y los países a los que se les repararía los daños. Tres fueron las formas para “repararlos” por parte de Japón: 1) transferencias financieras al país “dañado” durante la guerra; 2) asignaciones específicas conceptualmente distintas a las transferencias; y 3) préstamos otorgados en el contexto de las reparaciones. 1 “Artículo 14. a) Se reconoce que Japón debe pagar reparaciones a las potencias aliadas por los daños y sufrimientos causados durante la guerra. Sin embargo, también se reconoce que los recursos de Japón no son actualmente suficientes, si quiere mantener una economía viable, para completar las reparaciones de todos esos daños y sufrimientos y, al mismo tiempo, cumplir con sus otras obligaciones”. Tratado de San Francisco, firmado el 8 de septiembre de 1951 y en vigor desde el 28 de abril de 1952.
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La cooperación japonesa inicialmente tuvo como mecanismo básico la compra, –por parte del gobierno japonés– de los productos y servicios elaborados por las propias compañías japonesas que, a su vez, eran destinados para “reparar” los daños en los países receptores. El primer Acuerdo de Reparación y Cooperación firmado por Japón con el sudeste asiático, se firmó con Birmania en 1954 pero, cuatro años antes, en enero de 1950, se había iniciado, por parte de Gran Bretaña y los países miembros de la Commonwealth, el Plan Colombo, la organización de ayuda en el Asia Pacífico encaminada a fomentar el desarrollo económico y social de la región.2 Japón comenzó a establecer planes de cooperación en 1954, a través del pago de indemnización dirigido a cuatro naciones asiáticas en específico.3 En 1957, el Primer Ministro japonés Nobusuke Kishi, delineó los tres principios que regirían la política económica japonesa para Asia: 1) mejorar en estatus de Japón a través de la consolidación de sus relaciones con los países vecinos; 2) optimizar el bienestar de Asia mediante la cooperación internacional para el desarrollo y 3) generar las condiciones para el desenvolvimiento de la economía japonesa por medio de las reparaciones de guerra y de la cooperación económica. El gobierno japonés también cooperó -de manera no oficialcon otras zonas geográficas de Asia como parte de su programa
2 El Plan Colombo para la Cooperación Económica y el Desarrollo Social en Asia y el Pacífico, fue concebido en la Conferencia de la Commonwealth sobre Asuntos Exteriores celebrada en Colombo, Ceylán (ahora Sri Lanka) en enero de 1950 e inaugurado el 1 de julio de 1951 como una empresa cooperativa para el progreso económico y social de los pueblos del sur y del sudeste de Asia. El Plan tuvo su origen a partir de la conformación de un grupo de siete naciones de la Commonwealth (Australia, Gran Bretaña, Canadá, Ceylán, India, Nueva Zelanda y Pakistán) y paulatinamente se transformó en una organización internacional de 26 países incluyendo a países no miembros de la Commonwealth. En sus primeros años, el Plan Colombo estuvo basado en la asistencia al desarrollo mediante la transferencia de capital, de variadas tecnologías y de capacitación en infraestructura y crecimiento económico. 3 Las reparaciones de guerra dieron inicio con el acuerdo que comprometía a Japón con el gobierno de Birmania en 1954. Los años posteriores incluyeron a Filipinas, Indonesia y Vietnam. Ver: Tadashi Kawata, “The Asian Situation and Japan’s Economic Relations with Developing Asian Countries”, The Developing Economies, vol. 9, núm. 2, junio de 1971, p. 356.
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de indemnizaciones de guerra. A partir de 1958 las reparaciones de guerra se transformaron en inversiones que favorecieron a las empresas japonesas interesadas en expandir sus actividades industriales en el continente asiático.4 La cooperación y asistencia japonesas a estos países estaba orientada hacia la creación de economías de mercado que aceleraran la integración económica del sudeste asiático como un todo. De la misma forma, hasta mediados de la década de los setenta, Japón estableció un sistema para llevar a cabo proyectos de cooperación, incluyendo el lanzamiento de la propia Agencia de Cooperación Internacional de Japón (JICA). Durante esa década, bajo las recomendaciones y directrices marcadas por el Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OECD), Japón amplió aún más sus horizontes en materia de ayuda al exterior particularmente a través de préstamos hacia otros países en desarrollo fuera de la región asiática, tanto para financiar el servicio de la deuda de esos países, como para asegurarse el acceso a recursos naturales fundamentalmente vinculados a la generación de energía.5 A lo largo de sus más del medio siglo de vida, la cooperación japonesa mostró características peculiares dependiendo de las circunstancias que la envolvían tanto en materia de política y economía internas como al desarrollo de las relaciones internacionales en su conjunto. La principal característica que distinguió a esa cooperación desde sus inicios fue el flujo constante de los productos y servicios japoneses en el exterior. Si bien en sus inicios la cooperación estuvo vinculada a la reparación de daños, en muy poco tiempo cumplió con el propósito de iniciar un proceso de recuperación económica y derivó en el mítico “milagro económico” japonés de los años sesenta.
4 Por ejemplo, la firma del acuerdo de asistencia en préstamos cotizados en yenes con la India, en 1958, marcó el comienzo de nuevas iniciativas en el área de cooperación económica bilateral. 5 Hook, Chris M. and Michelin Beaudry-Somcynsky, Japan’s System of Official Development Assistance, Series Editor, Alain Berranger, International Development Research Centre, Ottawa, Canada, 1999, p. 38.
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El cambio en la cooperación internacional de Japón El mayor cambio económico de la segunda parte del siglo XX, fue el incremento de los precios del petróleo que se produjo en el momento en que los Estados Unidos, Europa y Japón enfrentaban una alta inflación, cuando el dólar estaba sujeto a presiones monetarias y cuando la tasa de crecimiento de productividad en los Estados Unidos estaba en declive. La cuadruplicación de los precios del petróleo y la reducción de los niveles de producción del mismo en un 25% crearon problemas de diversa índole. Ese esquema de relaciones requirió también nuevos mecanismos de organización para dar solución a los emergentes problemas. La Conferencia de París para la Cooperación Económica Internacional de 1976-77, enfatizó la necesidad de trabajar en una amplia gama de tareas que, en perspectiva, denotaban las dificultades para cubrir, satisfacer y conciliar las agendas del mundo desarrollado y del mundo en desarrollo. En ese contexto, se llegó a reconocer que las necesidades específicas en cuestiones de cooperación económica para los años sesenta, no eran ya las mismas que las de una década anterior y, además, muchas de ellas ya habían sido superadas. Entre esas últimas se encontraban los compromisos políticos vinculados a los procesos de descolonización, los pagos por concepto de las “reparaciones de guerra” y una paulatina y sustantiva disminución en los programas de cooperación para aquellos países cuyo desarrollo económico y logros sociales no justificaban ya su continuidad. En esos años, la coordinación internacional para la cooperación económica resultó indispensable para medir la efectividad con la que los recursos financieros provenientes de los países desarrollados se ejercían en los países receptores, a la complejidad de los requerimientos de la asistencia y a la diversidad de las fuentes de financiamiento. A finales de los años setenta, cerca de 40 países proporcionaban ayuda o asistencia al desarrollo a partir de sus presupuestos anuales y esos recursos
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eran canalizados a través de cerca de 30 bancos y distintos fondos de tipo multilateral. En ese sentido, los procesos de coordinación, mayoritariamente en el seno del Banco Mundial,6 no fueron suficientemente complementarios ni flexibles en cuanto a esfuerzos multilaterales y prevalecieron los alcances y, sobre todo, los límites nacionales que se imponían a sí mismos los propios donadores individuales. Los límites internos de cada país eran de suma importancia porque en ellos se reflejaba la gran diversidad de sus procedimientos administrativos y de las posiciones de sus políticas hacia el exterior. Cada país donante poseía además sus propias reglas y compromisos para ejecutar las prácticas de ayuda al exterior, para la elaboración de contratos, para la contabilidad interna y para la evaluación de cada proyecto así como para su rendición de cuentas públicas. Japón constituyó un ejemplo de esa realidad en la medida en que su economía fue fuertemente afectada por las variaciones mundiales en el precio del barril de petróleo, en la modificación constante del valor de su moneda en relación con el dólar estadounidense y en las luchas internas interministeriales que pugnaban, persistentemente, por hacer prevalecer unos intereses por encima de otros.
El papel de los Estados Unidos en la cooperación de Japón Un factor clave en el análisis de la cooperación económica dentro de la política de cooperación japonesa ha tenido como referencia obligada a los Estados Unidos. La importancia en el apoyo de
6 En ese esquema, los grupos que se forman para evaluar los programas de ayuda consideran las necesidades generales de cada país y las políticas de desarrollo basadas en evaluaciones anuales de los proyectos de desarrollo en los países receptores y sus necesidades en cuanto a recursos. Huelga mencionar que el BM, el Banco Mundial, ejerce una gran influencia en las decisiones de los países donantes en materia de compromisos para la ayuda y, parte importante, en los aspectos más relevantes de las políticas económicas de los países receptores.
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los intereses estratégicos estadounidense mediante el uso de la cooperación en concertación con la política exterior de Washington ha sido fundamental. Si se analiza esa combinación en su nivel más simple, podría concluirse que la cooperación en la que se involucra Japón es una reacción a la presión externa en un afán de compartir el peso en el mantenimiento del orden internacional.7 A finales de los años setenta, por ejemplo, el gobierno japonés tomó la iniciativa de expandir rápidamente el gasto en sus programas de cooperación en gran parte motivado por el deseo de colocar, en otras partes del orbe, los cuantiosos montos derivados del reflujo de capitales petroleros. En ese periodo la explicación oficial para el aumento en proporción de la ayuda al exterior consistió en que Japón debía de cumplir un papel internacional responsable que correspondiera al poderío económico de una potencia avanzada, en sintonía con las presiones norteamericanas para cubrir los huecos regionales dejados por la guerra de Vietnam. Cabe señalar, no obstante, que esta visión con nuevas prioridades ha ob edecido igualm ente a los recortes presupuestarios y a la crisis económica por la que atraviesa el país desde hace ya algunos años y está orientada a mejorar el programa para cumplir un liderazgo activo internacionalmente.
La cooperación de Japón después de 2001 Un nuevo orden internacional tomó forma después de los incidentes del 11 de septiembre del 2001 en los Estados Unidos y –de pasada– puso a prueba la política de cooperación japonesa conocida también como la “diplomacia de chequera”. 8 El desarrollo de los acontecimientos tanto en Afganistán como en 7 Naoki Ono, “Sea Changes in Japan’s Development Assistance”, Social Science Japan, núm. 6, Institute of Social Science, University of Tokyo, febrero de 1996. 8 Johnstone, Christopher B., “How much bang for the buck?”, Japan’s commercial diplomacy in Asia, núm. 13, 4 de abril de 1997.
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Irak consistió en saber cómo Japón podía involucrarse en una cruzada militar y de reconstrucción para ayudar a una región completa para ponerse en el camino al desarrollo económico y social. El gobierno japonés nuevamente mostró su presencia a través de la cooperación y asistencia económica. A la luz de las circunstancias que rodearon los incidentes de los ataques a las torres gemelas en Nueva York del 11 septiembre, la mayor parte de los países del Asia central consideraron la presencia de Japón positivamente sobre todo porque tenían la impresión de que “la ayuda y la cooperación japonesa no es militar y se orienta fundamentalmente a la asistencia económica sin seguir ciegamente las indicaciones de los Estados Unidos”. En ese sentido, Japón, como una potencia “neutral” en el área, pudo desempeñar un papel flexible sin impedimentos históricos o intereses particulares en el área y contribuir a delinear un nuevo orden regional e ir más allá de la simple aportación de ayuda económica. No obstante, en la medida en que la economía japonesa se mantenía estancada, crecía la crítica en el interior del país hacia la estrategia de cooperación económica y a la Asistencia Oficial al Desarrollo (ODA) por lo fue necesario implantar una estrategia más clara para su aplicación futura a fin de lograr una comprensión mayor por parte de la opinión pública japonesa. En medio de este contexto el entonces Primer Ministro japonés, Junichiro Koizumi se esmeró en combatir lo que él mismo llegó a denominar como las “vacas sagradas” de la administración pública japonesa entre las que se encontraban los programas de cooperación económica y asistencia al desarrollo oficial. Cabe decir que los programas de asistencia al desarrollo eran particularmente vulnerables para los planeadores del presupuesto japonés en tiempos de recesión debido a que los beneficios de esos programas producían, por lo general, resultados poco tangibles. No obstante, el debate causó una enorme preocupación no sólo en las organizaciones internacionales y en los representantes de los países en desarrollo partícipes de esa cooperación, sino en las compañías japonesas mismas que eran las beneficiarias tradicionales e inmediatas
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debido a los contratos asignados a proyectos de desarrollo en el exterior. En marzo de 2002, el Comité Consultivo para la Reforma de ODA hizo público un reporte en el que se estipulaba que “el centro de la reforma [administrativa] consiste en cómo reflejar, en la asistencia al exterior, la mente, el intelecto y la vitalidad del pueblo japonés dirigidos hacia la gente de los países en desarrollo”.9 Con base en ese reporte, en junio de 2002, se estableció la Junta sobre la Estrategia Global de la ODA japonesa para discutir las acciones a futuro. En agosto de ese mismo año, los miembros de la Junta advirtieron que con el decremento al gasto de ODA se corría el riesgo de que Japón perdiera credibilidad ante la comunidad internacional y urgieron a los distintos ministerios involucrados para que no se hicieran más recortes en esa materia. A pesar de esos antecedentes, en el mes de diciembre, MOFA decidió revisar la Carta de ODA, adoptada diez años atrás (1992), y recuperar la credibilidad entre el contribuyente japonés. En marzo de 2003, se hizo público el borrador y en él se enfatizaba, como en ningún otro documento acerca de ODA, que ésta era un instrumento de suma importancia para impulsar el interés nacional japonés. Las características de la Nueva Carta de ODA fueron: 1) ODA puede beneficiar a Japón en una gran diversidad de maneras incluyendo la promoción de relaciones de amistad con otros países y fortaleciendo la presencia de Japón en el escenario internacional. 2) Es importante darle validez a los esfuerzos pasados y a la necesidad de implementar ODA de una manera más efectiva y con una mayor participación ciudadana. Se ratifica el establecimiento de políticas de mediano plazo y la asistencia a los países.
9 Ministry of Foreign Affairs of Japan, Final report of the second consultative committee on ODA reform [en línea], dirección URL: http://www.mofa.go.jp/policy/ oda/reform/report0203.html [consulta: 28 de junio de 2003].
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JICA, el nuevo organismo encargado de la cooperación En el 2008, la Agencia de Cooperación Internacional de Japón (JICA) y la sección de préstamos en yenes del Banco de Japón para la Cooperación Internacional (JBIC), después de una serie de debates acerca de la viabilidad de éste último,10 se fusionaron para dar vida a una “nueva JICA” que se convirtió en una de las instituciones de cooperación y asistencia de desarrollo más grandes en el mundo, con operaciones valoradas en más de un billón de yenes.11 La nueva JICA estuvo pensada para trabajar y recuperar la confianza perdida gradualmente por parte de los contribuyentes japoneses. La ODA japonesa ciertamente –de los tiempos actuales– contiene elementos y objetivos múltiples y está dirigida a la promoción de los intereses internacionales para luchar contra la pobreza y a hacer frente a problemas ambientales en una escala global. Además, se dirige a promover los intereses nacionales de Japón en materia de seguridad y de comercio y, sobre todo en el plano interno, a hacer un buen uso de los recursos provenientes del pago de los impuestos de la ciudadanía japonesa. Muchas políticas importantes para la vida interna y externa del Japón se deciden mediante consultas entre las distintas las ramas principales del gobierno: el Ministerio de Asuntos Exteriores, el Ministerio de Finanzas y el Ministerio de Economía y Comercio Internacional. No obstante, la carta de la ODA, que estipula la filosofía y los principios de la ayuda externa, se sigue interpretando –y ese es acaso una debilidad que refleja la incertidumbre de la economía japonesa–, de una manera multidimensional e interesada por parte de todos los ministerios involucrados en ella. Todo ello sin contar con la sempiterna presión del gobierno de los Estados Unidos, en cuyo caso la 10
Acerca de ese debate ver por ejemplo y entre otros periódicos de ese año, The Japan Times del 24 de julio de 2002. 11 “ODA の新しい組織” (Una nueva organización para ODA), Asahi Shimbun, Octubre 20, 2008.
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multidimensionalidad en las visiones internas de ODA se ajusta a la orientación global que dicta la política norteamericana.12 En ese sentido este pequeño estudio puntualiza tres bandas por donde se ha desdoblado la cooperación japonesa en los últimos años. Esos espacios comprenden, de manera importante, el apoyo japonés en materia de cooperación internacional: 1) a la relación que guarda con Estados Unidos; 2) el tránsito de ser un “bastión regional” en el continente asiático, a un “baluarte global”, que amplía sus intereses económicos en el mundo más allá del sudeste asiático y más allá de la cooperación asistencialista; 3) la ampliación, acaso involuntaria, de la política exterior japonesa hacia horizontes reservados para las potencias políticas mundiales. No es menos importante recordar que, en la medida en que esos nuevos espacios le exijan a Japón una mayor presencia japonesa global, en el plano interno se enfrentan una gran variedad de visiones e intereses, económicos, políticos y ciudadanos que impiden la consolidación de un predominio en particular.
Bibliografía Fouet, Monique & Philippe Aroyo, Petrodollars et Marchés Financiers Internationaux. Economies et Societés, Institut de Sciences Mathematiques et Economiques Appliquées, Grenoble, France, 1986. Hook, Chris M. and Michelin Beaudry-Somcynsky, Japan’s System of Official Development Assistance, Series Editor, Alain Berranger, International Development Research Centre, Ottawa, Canada, 1999. 12 Sólo como un simple ejemplo, cuando Estados Unidos lanzó su ataque a Afganistán en 2001 a raíz del incidente de las Torres Gemelas del 11 de septiembre y de la posterior campaña mundial en contra del terrorismo, Japón, que había aplicado los principios de la Carta de ODA de no proporcionar ese tipo de ayuda a los países que pudieran desviarla para fines militares de discreción diplomática, en este caso a Pakistán, la reanudó sin mayores miramientos en función de los intereses estadounidenses y su cruzada internacional. Japón ha sido el más grande contribuyente para la ayuda de Pakistán a pesar de que los préstamos y las donaciones fueron suspendidos en 1998 como protesta por los experimentos nucleares que efectuaba el gobierno Pakistaní.
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Johnstone, Christopher B., Japan’s Commercial Diplomacy in Asia. How Much for the Buck?, núm. 13, April 4, 1997. Kawata, Tadashi, The Asian Situation and Japan’s Economic Relations with Developing Asian Countries, The Developing Economies, vol. 9, núm. 2, junio de 1971. Ono Naoki, Sea Changes in Japan’s Development Assistance, Social Science Japan, núm. 6, Institute of Social Science, University of Tokyo, febrero de 1996. Robert Orr, The Emergence of Japan’s Foreign Aid Power, Columbia University Press, New York, 1990.
Ciberografía Ministry of Foreign Affairs of Japan, “History of Official Development Assistance” [en línea], 1 pp., Summary 1994, dirección URL: www.mofa.go/policy/oda/summary/1994/l.html2002-11-22, [consultada: 22 de noviembre de 2002]. Ministry of Foreign Affairs of Japan, Final report of the second consultative committee on ODA reform [en línea], dirección URL: http://www.mofa.go.jp/policy/oda/reform/report0203.html [consulta: 28 de junio de 2003].
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PARA EL DESARROLLO.
¿CAMBIOS
DESPUÉS DEL
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María Elena Romero
Introducción La imagen internacional de Japón se ha caracterizado por el orden, el respeto y la lealtad. Una nación comprometida con la comunidad internacional. Un país que ha logrado a través de la diplomacia y el soft power (poder suave) alcanzar sus objetivos internacionales. La Cooperación Internacional para el Desarrollo (CID) ha jugado, sin lugar a duda, un papel relevante en este contexto contribuyendo a fortalecer su imagen de “socio en el desarrollo”, de compromiso con aquellos que requieren recursos, estrategia que también ha sido una herramienta importante de su política exterior. Japón ha vivido una doble experiencia. La primera, posterior a la Segunda Guerra Mundial, la situación crítica por la que atravesó llevó a este país a ser un importante receptor de ayuda proveniente del Banco Mundial y de Estados Unidos, los recursos proporcionados fueron hábilmente utilizados para la reconstrucción del país y para crear la infraestructura necesaria para sostener su posterior desarrollo industrial. La segunda, como donador cuando Japón se adhiere al Plan Colombo en 1954, iniciando su experiencia a través del pago por reparaciones de guerra en el sudeste asiático. Esa doble experiencia hizo que Japón entendiera la lógica de la cooperación internacional y la utilizara como una herramienta para: acercarse a sus vecinos; asegurar suministros para su desarrollo; abrir nichos comerciales para sus productos y al mismo tiempo, respaldar su posición internacional a partir de los programas de Ayuda Oficial para el Desarrollo (AOD) a otras naciones.
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La CID responde a dos factores de poder: De tipo endógeno. La necesidad de establecer una estrategia diplomática que le permita realizar sus programas de industrialización y comercialización. De naturaleza exógena, dado que su posición de potencia económica le obliga a asumir compromisos con el desarrollo y la estabilidad internacionales. Japón se encuentra en una posición crucial en estos momentos, su posición económica ha sido cuestionada por la presencia de China en la región y en el mundo, la crisis económica y financiera que vive a partir del estallido de la economía burbuja y muy recientemente por el triple desastre que enfrenta ante el terremoto, el tsunami y el estallido de la planta nuclear de Fukushima. Este desastre obliga a Japón a replantear sus estrategias hacia dentro y hacia el exterior. La crisis que vive Japón es un recordatorio de que los incidentes catalogados como extremadamente raros, sí pasan y los efectos en lo local, regional e internacional son graves y de largo impacto. Ante la crisis en Japón el mundo ha estado atento a las acciones emprendidas. La ausencia de experiencias dificulta la labor de recuperación y alienta la cooperación en materia de energía nuclear, de salud, de conservación del medio ambiente, de agricultura, etc. Japón trabaja en materia de cooperación multilateral con organismos internacionales como la Agencia Internacional de Energía Nuclear, o a nivel bilateral con Estados Unidos a través de la Comisión Reguladora de Energía Nuclear, el Departamento de Energía o bien el Departamento Estadounidense de Agricultura. En el escenario posterior del impacto del terremoto y tsunami del 11 de marzo de 2011, se abrió la búsqueda de estrategias compartidas para resolver qué hacer ante la necesidad de diversificar las fuentes de energía. Si bien esta crisis creó un momento crucial en las decisiones políticas para continuar con sus programas de CID, la incertidumbre se despejó ante las declaraciones oficiales de que Japón seguiría cooperando, así como refrendaba su compromiso en la participación en los foros destinados al análisis de la eficiencia de la asistencia para el desarrollo como el de Busan en el 2011. El presente documento está dividido en tres apartados: El
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primero dedicado a hacer un recuento de la práctica de la asistencia japonesa para el desarrollo, con el fin de percibir los cambios que se han venido dando; el segundo revisa las primeras consecuencias económicas a partir del desastre de Fukushima, considerando que no es posible entender la incertidumbre creada en los países receptores de asistencia, si no se conoce la situación económica interna que enfrentó el gobierno japonés a partir de marzo de 2011; y la tercera, que se orienta a rescatar las más recientes dediciones que el gobierno japonés ha asumido en materia de asistencia para el desarrollo.
Una mirada a la ODA japonesa, los principios. ¿Qué cambió? Japón, a lo largo de su historia ha desarrollado un modelo de asistencia distintivo, mismo que se encuentra basado en la experiencia japonesa como receptor y como donador. Este modelo se ha traducido en una serie de principios que han normado su programa de asistencia internacional. Este programa ha sufrido, desde finales de los años ochenta una serie de modificaciones y reformas para darle coherencia a su política interna con sus estrategias de política exterior. La asistencia japonesa, parece ser, como estrategia de política exterior, un mecanismo de conciliación de sus intereses económicos en el exterior, una herramienta de soft power, ahora en una encrucijada. Por una parte, la crisis económico-financiera posterior al estallido de la economía de burbuja ha generado necesidades de estabilidad interna que cuestionan sus gastos en el exterior y, por otra parte, el costo de la recuperación, ponen en jaque la estabilidad de su programa de asistencia al exterior. En la conferencia de prensa del primer ministro, Yoshihiko Noda, el 1 de diciembre de 2011, dejó establecido que mientras no haya una plena recuperación de la economía japonesa, no se podrá trabajar en la reconstrucción de las áreas de desastre, el gasto que ya se ha realizado muestra la preocupación del gobierno de Japón por concentrarse en su propio proceso de recuperación. En el tercer presupuesto complementario que excede los 12
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billones de yenes y que incorpora los gastos para la reconstrucción fue aprobado por la Dieta en 21 de noviembre. “El día de ayer [30 de noviembre] la propuesta para asegurar el recurso financiero para la reconstrucción… también fue aprobada por la Dieta. Estoy convencido de que ello ayudará a acelerar los esfuerzos de recuperación y reconstrucción de la crisis producida por el Gran Terremoto del Este, recuperar la estación nuclear y reconstruir la economía japonesa”.13 Así, los objetivos del gobierno japonés se concentran en su propio proceso de recuperación. No obstante, la presión internacional prácticamente obliga a que Japón continúe con sus programas de asistencia y además los flexibilice. El enfoque japonés sobre asistencia ha sido criticado por sus socios donadores, debido a que su estrategia carece de un objetivo claro de ayuda para aliviar la pobreza, está más orientada a la parte “dura” del desarrollo, es decir a la infraestructura, a la construcción de obras visibles y que apoyan los objetivos de industrialización japonesa. De manera que Japón, posterior a marzo de 2011 dejó claro, al menos en dos reuniones relevantes para la definición de los principios de asistencia internacional su compromiso con las metas del milenio y con el desarrollo para hacer un mundo más equitativo y estable. En el discurso de apertura del primer ministro Naoto Kan, durante la reunión de seguimiento de las Metas del Milenio realizada en Tokio, Japón a principios de junio de 2011, se aprecia la visión japonesa sobre la asistencia a partir de su propuesta sobre “una sociedad menos triste” explicando el papel que los líderes políticos juegan en las estrategias para minimizar las fuentes de miseria, Naoto Kan afirmó: creo que los líderes políticos deben abrir sus oídos para detectar a las pequeñas y débiles voces de los vulnerables quienes a menudo son silenciados por las voces más fuertes. Esta postura coincide con el concepto de seguridad humana misma que descansa en la agenda global. Basado en esta filosofía, anuncio la contribución de Japón al “Compromiso de Kan” que consiste en asistencia 13 Kantei, Conferencia de prensa el primer ministro, Yoshihiko Noda [en línea], 1 pp., Tokio, Japón, el 1 de diciembre de 2011, dirección URL: http:// www.kantei.go.jp/foreign/noda/statement/201112/01kaiken_e.html [consulta: 30 de mayo de 2012].
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para el sector salud para salvar la vida de la población y asistencia para el sector educativo para comprometerse con el futuro de los niños.14 Asimismo, la activa participación de Japón en el cuarto Foro de Alto Nivel sobre Eficiencia de la Asistencia realizado en noviembre de 2011 en Busan, Corea del Sur, mostró que Japón no puede dejar de lado su política de asistencia para el desarrollo, el compromiso de esta nación en regiones como África y el sudeste asiático son fundamentales en su presencia como economía líder en la región. En Busan, Japón se sumó al Compromiso para una Cooperación Eficiente para el Desarrollo, misma que establece por primera vez un acuerdo marco en materia de cooperación para el desarrollo que incluye a los donadores tradicionales, a los oferentes Sur-Sur, a los BRICs, organizaciones de la sociedad civil y fundaciones privadas.15 En este sentido, el cambio en la política de asistencia japonesa se orienta a una dinámica más programada y dirigida a actores clave, particularmente porque así lo demandan organizaciones de la sociedad civil japonesa que están observado el desenvolvimiento de Japón como donador. Así, el Centro Japonés de Organizaciones no Gubernamentales (ONGs), (JANIC, por sus siglas en inglés), emitió una declaración dirigida al ministro de asuntos exteriores, Koichiro Gemba, en octubre de 2011, en la que urge al gobierno japonés tomar una postura clara en torno a un proceso de transparentar la asistencia, y asumir un compromiso con la asignación eficiente de la asistencia durante el Foro de Busan. “A pesar de que los donadores y países socios aceptaron en 2008 tomar varias acciones sobre transparencia de la asistencia en el marco de la Agenda de Acción de Accra, el proceso de cambio, particularmente el de transparencia y desarrollo de los resultados ha sido, “mayormente 14 Kan, Naoto, Discurso de apertura en la reunión de seguimiento de las metas del milenio [en línea], 3 pp., Tokio, Japón, 2-3 de junio de 2011, dirección URL: http://www.mofa.go.jp/policy/oda/mdg/fm_1106/pdfs/remarks_pm.pdf [consultada: 2 de julio de 2012]. 15 4° Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda (HLF4), Busan Partnership for Effective Development Cooperation [en línea], 29 de noviembre-1 de diciembre de 2011, Busan, Corea, dirección URL: http://www.aideffectiveness.org/ busanhlf4/es/countries/asia-pacific/698.html [consulta: 1 de junio de 2012].
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lento y moderado”. El apoyo público en la campaña de “hagan transparente la asistencia”, apoyado por 95 organizaciones y miles de firmas de 125 países, muestra cómo la gente en el mundo quiere que sus gobiernos lleven a cabo estos compromisos.16 Entonces, la asistencia japonesa que descansa en los principios incluidos en el Libro Blanco de 2010 se ha mantenido. En febrero de 2010, el Ministerio de Asuntos Exteriores inició una revisión de la asistencia japonesa, reconociendo que ésta no ha ganado mucha simpatía en el mundo, por lo tanto, esta revisión responde a la necesidad de promover un entendimiento y apoyo general en la estrategia japonesa de asistencia, definiendo como principios la necesidad de tener un programa de implementación efectivo y eficiente de la asistencia trabajando de la mano con sus socios en el desarrollo. Lo anterior significó la creación de grupos de trabajo que incluían miembros del sector privado, oficial, Organizaciones no Gubernamentales y representantes de organismos internacionales en Japón (MOFA, 2010). Así, en junio de ese año, se publicó el Reporte Final titulado “Enhancing Enlightened National Interest –Living in Harmony with the World and Promoting Peace and Prosperity– ODA Review Final Report”. En él se adoptaron dos principios guía de la asistencia japonesa: a) la paz y la prosperidad japonesa están sustentadas en la paz y la prosperidad global, de manera que el compromiso de Japón es seguir apoyando a resolver los retos globales creando de esa manera un mejor ambiente para sí mismo y b) en un mundo globalizado con pocas fronteras, la asistencia a los países en desarrollo no es un acto de caridad si no una herramienta para alcanzar los intereses de la comunidad mundial, incluyendo al propio Japón. Estos principios a su vez están sustentados en tres pilares: a) contribución al alivio de la pobreza, b) inversión en la paz mundial y c) apoyo al desarrollo sustentable. 16 Japan NGO Center for International Cooperation (JANIC), Delivering aid transparency at the High Level Forum on Aid Effectiveness, Busan, 29 nov. - 1 dic. 2011 [en línea], 1 pp., 29 de noviembre-1 de diciembre de 2011, dirección URL: http://www.janic.org/en/news_1/information_1/aid_transparency.php [consulta: 15 de junio de 2012].
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Si bien es cierto que Japón estableció este compromiso con el desarrollo y la estabilidad mundial, los compromisos con la economía nacional y la recuperación después de la crisis de marzo de 2011 propiciaron cambios, aunque estos no en el discurso. Como se verá en el apartado tercero, tanto el Primer Ministro como el Ministro de Relaciones Exteriores enunciaron públicamente y en foros internacionales el deseo de Japón de continuar con sus contribuciones, no obstante, las necesidades nacionales pueden ofrecer otro panorama. De manera que, no se entiende la necesidad de mantener el programa de asistencia en el marco de la crisis sin revisar el contexto económico y los compromisos políticos de Japón con su sociedad y con la comunidad internacional, así como la forma en que la asistencia sigue jugando un papel importante en las estrategias de política exterior de ese país.
El contexto económico japonés post-Fukushima 2011 La economía ha sido una de las áreas más afectadas en Japón, sin olvidar la cuestión social, por supuesto. El costo del desastre se multiplica día a día ante la lentitud con la que avanzan las decisiones políticas y se definen los presupuestos. Lo anterior debe ser sumado a los desequilibrios que en la producción japonesa tendrá el llamado triple choque que vivió Japón el 11 marzo del 2011 y que afectó a las industrias de la línea costera de Miyagi, contando aproximadamente 1000 fábricas, una refinería en Sendai con capacidad de producción de 145,000 barriles diarios de petróleo, así como las granjas de arroz en la misma zona y que aportan aproximadamente un 8% de la producción total de ese cereal en Japón. Fábricas, una refinería y el daño en las plantaciones muestra que la cadena productiva tendrá un reverso por la falta de insumos, considerando que las industrias en esta región son proveedoras de insumos para las grandes corporaciones; la disminución en la producción energética, tanto nuclear por la detención de la planta Daiichi Fukushima, como por el efectos en refinerías como la de Sendai
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impactará en el uso de energéticos para el proceso productivo, y las plantaciones que no solo fueron dañadas por el tsunami, sino que en el largo plazo se verán afectadas por la radiación, también impactaran en el sector alimentario de Japón. El recuento de la producción en Japón muestra un descenso, como se puede apreciar en la tabla núm. 1 La producción japonesa no ha recuperado su ritmo, afectada ya desde las crisis de 1997 y 2003, muestra apenas, al finalizar 2011 ciertos signos de estabilidad. Por ejemplo, el Ministerio de Economía y Comercio Internacional (METI por sus siglas en inglés), anunció en su reporte que la producción industrial tuvo un incremento de 4 por ciento en relación al mes anterior, aunque muestra un decremento de 4.1 por ciento respecto al año 2010. Las industrias que mayormente han contribuido a lograr este inTabla 1 Índices de producción industrial (Datos para diciembre de 2011). 2005=100 Índice temporalmente ajustado
Índices
Producción Embarques Inventarios Nivel de inventarios
93.6 95.5 100.0 112.0
Índice original Cambio en el porcentaje respecto al mes anterior (%) 4.0 4.5 -2.9 -3.6
Índices
94.1 97.7 99.9 109.5
Cambio en el porcentaje respecto al año anterior (%) -4.1 -3.1 3.4 3.8
*METI informa que la producción industrial aparece a la baja *La producción y los envíos se incrementaron, mientras que los inventarios disminuyeron. *De acuerdo a la Encuesta sobre el Pronóstico de la Producción Manufacturera, se espera que ésta se incremente entre los meses de enero y febrero de 2012. Fuente: Reporte Preliminar de los Índices de Producción, METI, enero 2012, disponible en http://www.meti.go.jp/english/statistics/tyo/iip/index.html
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cremento son: equipo de transporte, equipo electrónico de comunicación e información y partes electrónicas, en ese orden. Los productos que contribuyeron a incrementar los envíos son: carros grandes para pasajeros, teléfonos celulares y maquinaría para semiconductores, en ese orden.17 La crisis de marzo del 2011 afectó a grandes conglomerados mundiales como Mitsubishi, Hitachi, Honda, Nissan, Panasonic sus plantas e instalaciones de la región de Tohoku sufrieron daños afectando su producción. Una serie de paros de producción en la mayoría de las fábricas de la región de Tohoku golpeadas por el terremoto se sucedieron en los días inmediatos al desastre natural. A dos días del desastre, Toyota Motor Co. y Nissan Motor Co., lanzaron un comunicado en donde declaraban su necesidad de detener toda su producción interna a partir del 14 de marzo debido a que el suministro de auto-partes se colapsó debido al terremoto. Honda Motor Co. anunció que detendría la mayor parte de su producción interna. Nissan, anunció días después que su planta en Iwaki, en la prefectura de Fukushima, ya no podría ser reabierta porque ya no podía armar modelos lujosos en su planta ensambladora en la prefectura de Tochigi.18 Además, el cierre de las operaciones de dos grandes complejos petroleros en la región de Kanto impactó en la producción de petroquímicos. La suspensión de operaciones en las plantas de etileno de Mitsubishi Chemical Corp. (en la prefectura de Ibaraki) y de Maruzen Petrochemical Co. (en la prefectura de Chiba), la planta química Maruzen en el complejo petrolero de Ichihara junto a la Cosmo Oil Co. refinería de Chiba, que suministra naptha, afecta directamente a la industria del país.19 17 Ministry of Economy, Trade and Industry (METI), Reporte preliminar de Estadísticas [en línea], 1 pp., Japón, diciembre de 2011, dirección URL: http:// www.meti.go.jp/english/statistics/tyo/iip/index.html [consulta: 4 de febrero de 2012]. 18 “Region’s industries, distribution networks grind to a halt”, Asahi Shimbum – 13 de noviembre de 2011, disponible en http://www.martinfrost.ws/htmlfiles/ mar2011/bn1845.html [consulta: 20 de febrero de 2012]. 19 "Petrochemical output badly hurt by quake”, disponible en http:// www.asiaviews.org/index.php?option=com_content&view=article&id=28518: petrochemical-output-badly-hurt-by-quake, Asahi Shimbum 15 de marzo de 2011 [consulta: 20 de febrero de 2012].
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El paro en la producción tuvo efectos en cascada. El 13 de marzo aparece en Asahi Shimbun la noticia sobre la caída de los precios de las acciones de Tokio, la incertidumbre llevó a la venta desmedida de acciones.20 Dos días después, el 15 de marzo, Takashi Fukuyama, Satoshi Seii y Yukio Hashimoto publican a través de la red social Facebook del Asahi Shimbun que la capacidad de producción de acero en Japón se redujo en un 20%, afectando a distintas industrias en este país, la nota añadió que otras plantas estaban revisando sus procesos debido a que habían sido impactados por los apagones causados por la Compañía de Tokio de Energía Eléctrica, en adelante TEPCO por sus siglas en inglés. Se menciona que además de las plantas dañadas, hay otras 3 en las prefecturas de Chiba y Kanagawa.21 Los combustibles, incluyendo la gasolina y el keroseno, estaban escaseando en áreas del Este de Japón que fueron azotadas por el terremoto. Yukio Edano, secretario en jefe del gabinete del primer ministro, Naoto Kan, pidió a las personas de las regiones que no fueron afectadas no acaparar combustible y bienes de consumo diario para evitar el desabasto de la nación. El ahorro de combustible se convirtió en una prioridad. Posterior a la crisis fue difícil conseguir agua potable, alimento y otros suministros particularmente para los centros de evacuación. El recuento económico no mostró en principio signos positivos, el puerto con mayor actividad pesquera también detuvo sus actividades afectando el abastecimiento de productos en el mercado interno. La pesca en el puerto de Kesennuma, en la prefectura de Miyagi, uno de los mayores puertos pesqueros, se vino abajo después del terremoto y del Tsunami, el mar revuelto, los buques pesqueros dañados y arrastrados cientos de kilómetros por la corriente, los refrigeradores descompuestos minimizaban el suministro de uno de los productos básicos en la dieta de los japoneses. Diez días después del terremoto los cortes eléctricos afectaban los procesos industriales y alentaban el de 20 “Tokyo stock prices plummet on quake-related concerns”, Asahi Shimbum,14 Marzo de 2011, disponible en http://ajw.asahi.com/article/0311disaster/ quake_tsunami/AJ201103142894 [consulta: 20 de febrero de 2012]. 21 Asia and Japan Watch (AJW) [en línea], 15 de marzo de 2011, dirección URL: http://www.facebook.com/AJW.Asahi [consulta: 20 de febrero de 2012].
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reconstrucción. TEPCO afirmó que durante un año serían frecuentes los apagones prolongados en la región de Kanto, ya que la planta que aún continuaba operando debería compensar el trabajo de la inoperante planta Daiichi-Fukushima. Para finales de marzo ya los diarios japoneses publicaban las estimaciones del gobierno japonés acerca de los daños sufridos, tan sólo en la recuperación de vivienda e infraestructura se calculaba un presupuesto de entre 16 y 25 billones de yenes. La iniciativa privada, por su parte estimaba que el daño del terremoto oscilaba entre 10 y 20 billones de yenes. El cálculo del gobierno pudo ser considerado como el peor escenario, y aun no se tomaban en cuenta las acciones que se deberían tomar por los efectos de la contaminación, la radiación y las pérdidas ocasionadas por los apagones. La deuda pública y privada se convertiría en un peso enorme para el gobierno. El 23 de marzo, los bancos Tokyo-Mitsubishi UFJ (BTMU), Sumitomo Mitsui Banking Corp (SMBC) y Mizuho Corporate Bank anunciaban su intención de extender los préstamos por más de 1 billón de yenes a TEPCO. Estos préstamos fueron solicitados para reparar la gran cantidad de daños que se presentan en la planta de energía nuclear en la prefectura de Fukushima y en las plantas de energía termal. Si se considera un incremento de la deuda 216 a 220 por ciento en relación al PIB, y la constante en los números negativos con los que el presupuesto del gobierno japonés ha operado desde hace años es comprensible la incertidumbre que se generó en torno al mantenimiento del apoyo a los programas de cooperación para el desarrollo. Por ejemplo, el diario británico The Guardian anunció el 16 de marzo de 2011 la preocupación de los más importantes receptores de asistencia japonesa en el sudeste asiático por los recortes que el gobierno japonés haría debido a la grave situación económica y las declaraciones de esta nación de enfocar todos sus esfuerzos y recursos a la reconstrucción de su país, específicamente de la región dañada. Indonesia y Filipinas expresaban temor por el avance de sus proyectos ante un posible recorte de la asistencia japonesa. La tercera economía del mundo y el quinto donador más importante, después de Estados Unidos, Francia, Alemania y el Reino Unido
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alcanzó un total de 9.47 mil millones de dólares. No obstante, la JICA anunció que orientaría su trabajo al apoyo de los civiles que deberían ser evacuados de la región afectada. Asimismo, JICA anunció que financiaría la construcción de un centro médico en la ciudad de Cebu.22 Reuters publicó el 7 de marzo de 2011 que Japón estaba considerando recortar el presupuesto de asistencia externa a fin de apoyar la consecución del presupuesto extraordinario para la recuperación de la región de Tohoku. Japón para el año fiscal de 2011 tenía presupuestados 7.04 mil millones de dólares para asistencia oficial para el desarrollo, representantes del partido en el poder, el Demócrata de Japón y el gobierno mismo están considerando un recorte de 20 por ciento para la ODA.23
La asistencia japonesa después de Fukushima, 3-11-11 Desde septiembre del año 2010 se estableció lo que se conoce como el “Compromiso Kan”. Este compromiso asumido por el primer ministro Naoto Kan, dejó establecida la importancia de la cooperación internacional como un medio para asegurar la presencia japonesa en el mundo. Naoto Kan anunció aportaciones sustanciales para alcanzar las metas del milenio, proponiendo, además, la introducción de apoyo a sectores sensibles como la salud y la educación. En el documento se enfatiza la idea japonesa de aprovechar la cooperación internacional como un instrumento para alcanzar sus propias metas, “Japón utilizará activamente la asistencia oficial para el desarrollo para avanzar en su diplomacia económica como un 22 The guardian, “Asia countries fear Japan aid drop” [en línea], http:// www.guardian.co.uk/, 1 pp., 16 de marzo de 2011, dirección URL: http:// www.guardian.co.uk/global-development/2011/mar/16/asia-countries-fear-japanaid-drop [consulta: 10 de febrero de 2012]. 23 Reuters Africa, “Japan eyes 20 pct cut in foreign aid to found disaster reliefmedia” [en línea], http://af.reuters.com/, 7 de abril de 2011, URL: http:// af.reuters.com/article/energyOilNews/idAFL3E7F700E20110407 [consulta: 4 de junio de 2012].
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medio de promoción internacional de la infraestructura de alta calidad japonesa y el suministro estable y seguro de recursos. De esta manera, apoyaremos a las naciones en desarrollo tanto como a nuestros intereses nacionales”.24 El discurso hizo patente que los programas de cooperación japonesa, si bien son una oportunidad para obtener recursos, asistencia, apoyo para lograr objetivos de desarrollo, éstos se deberán plantear, también en función del interés japonés. El Ministro de Asuntos Exteriores de Japón, en ese entonces, Takeaki Matsumoto –quien asumió el cargo el 9 de marzo de 2011 sólo dos días antes del terremoto que azotó la región de Tohoku–, estableció que la posición de receptor que Japón asumía posterior al desastre de Fukushima. Japón recibió el apoyo inmediato de la comunidad internacional, 134 países y 39 organizaciones internacionales ofrecieron asistencia a Japón. No pocos fueron países en desarrollo a los que Japón otorgó en otro tiempo asistencia y cooperación internacional. El terremoto causó un daño significativo en Japón, mismo que enfrenta una crisis nacional, sin embargo, esto no cambia la importancia de la cooperación internacional incluyendo la asistencia oficial para el desarrollo. En este mismo sentido, los socios comerciales de Japón con acuerdos comerciales de tercera generación, deberán estar claros de que la cooperación japonesa es un instrumento para promover la imagen, el bienestar y el comercio japonés, de manera que la implementación de las estrategias se propone vinculada con las organizaciones no gubernamentales, así como con el sector privado. En los meses posteriores a este gran desastre, hubo incertidumbre en los países receptores de asistencia japonesa, debido, principalmente a las constantes declaraciones sobre la necesidad de reducir el presupuesto destinado a la cooperación, recursos que debían ser utilizados en el proceso de recuperación y reconstrucción japonesa. Japón programó 7.04 mil millones de 24 Cooperación Internacional Japonesa, Japan´s Official Development Assistance White Paper 20120, [en línea], 2010, dirección URL: http://www.mofa.go.jp/ policy/oda/white/2010/pdfs/10_set.pdf [consulta: 3de febrero de 2012].
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dólares para asistencia externa en el año fiscal 2011, lo que significaba de entrada una reducción de 7.4 por ciento respecto al año anterior. Debido a la devastación que el país sufre por la prolongada crisis posterior al desastre de marzo, el gobierno japonés acordó en abril de 2011 un recorte de 10 por ciento del presupuesto destinado a asistencia externa, no el 20 por ciento que los medios habían anunciado. Esta reducción levantó voces en sus vecinos asiáticos, los mayores receptores de estos recursos.25 Apenas a tres días del terremoto, representantes del gobierno Filipino anunciaban su preocupación por la demanda de presupuesto que la reconstrucción japonesa requiriese y cómo ello afectaría a la economía filipina. Japón es el socio comercial más importante de Filipinas, así como el mayor donador. Tan sólo en el año 2010 Japón proporcionó en asistencia a Filipinas alrededor de 9 mil millones de dólares.26 Casi a un año del desastre, el 24 de enero de 2012, el ministro de relaciones exteriores de Japón, Koichiro Gemba en su informe ante la 180 sesión de la Dieta dejó establecido que Japón debía de continuar con sus compromisos en materia de asistencia para el desarrollo. En lo que el Ministro llamó “diplomacia sustancial” hizo evidente que la política exterior japonesa está orientada a, y debe mantenerse así, maximizar el interés nacional de Japón. El interés nacional japonés se encuentra sustentado en tres pilares: la seguridad, la prosperidad y los valores. Gemba afirmó que Japón debe “ir hacia adelante en su principal tarea que es la recuperación del desastre que vivieron el año pasado y trabajar para revitalizar a Japón a través de una co-existencia harmónica con los países de la región”.27 El año 2012 tiene como propósito crear un momento en el que se reviertan los efectos negativos 25 s/a “JAPAN:Difficult Shift From Aid Donor to Recipient” [en línea], 2011, IPS News, dirección URL: http://www.ipsnews.net/login.asp?redir=http:// d om in o. ip s . or g/ ip s \ en g . n s f / vw W eb M ain View / 98 0 3 D 0 D E 7 7 5 7 E E 8 4 C125787100450E43/?OpenDocument [consulta: 8 de febrero de2012]. 26 The Guardian, op. cit. 27 MOFA, Foreign Policy Speech by Minister for Foreign Affairs Koichiro Gemba to the 180th Session of the Diet [en línea], 2012, dirección URL: http:// www.mofa.go.jp/announce/fm/gemba/speech_120124.html [consulta: 3 de febrero de 2012].
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que el desastre de Fukushima dejó sobre Japón, en este sentido la asistencia oficial para el desarrollo, que según su informe ha estado en caída por los últimos catorce años deberá mostrar una tendencia al alza, que no se ha logrado. En el discurso del Ministro Gemba se hace patente la necesidad de incluir en sus programas de cooperación el envío de Fuerzas de Autodefensa y la formulación de lineamientos para la transferencia al exterior de equipo de defensa, ello implica la inclusión de temas de defensa en la agenda de cooperación, que si bien han estado presentes en el programa de cooperación multilateral de Japón, en el discurso se mantenía una actitud más suave y con una tendencia a resaltar la cooperación para el desarrollo en materia de infraestructura y más recientemente en desarrollo social.28 La cooperación japonesa es, sin duda, un instrumento importante de diplomacia en el marco del ejercicio del poder suave, que seguirá figurando como un apartado fundamental en la política exterior de ese país. Las naciones que resulten estratégicas para Japón tendrán un espacio importante en los proyectos de cooperación. No obstante, para abril de 2012, ya el Comité de Asistencia para el Desarrollo de la OCDE daba cuenta de un descenso en los porcentajes de asistencia en los más importantes oferentes. “La OCDE ha, recientemente, publicado sus estadísticas para el año 2011 y muestran que, por primer vez, desde 1997, la asistencia oficial para el desarrollo ha mostrado un decremento en términos reales, este descenso es un claro resultado de la crisis financiera, dado que el presupuesto para la asistencia tiende a reaccionar a los cambios en el contexto económico con un margen de tiempo. 2011 es el primer año en el que claramente podemos ver este efecto. 16 de los 23 miembros del CAD de la OCDE redujeron su asistencia, algunos de ellos drásticamente […] Japón recortó 10 por ciento de su asistencia.29 28
Ibid. Legault, Elise, It´s is oficial: the global recession has severely hit aid budgets [en línea], 2012, dirección URL: http://efareport.wordpress.com/2012/04/ 06/its-official-the-global-recession-has-severely-hit-aid-budgets/ [consulta: 30 de junio de 2012]. 29
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1. La asistencia para el desarrollo es una estrategia importante de posicionamiento de Japón en el mundo y significativa en la región de Asia Pacífico. La contribución de Japón al desarrollo de países como Indonesia o Filipinas, en particular en la construcción de infraestructura hace fundamental que Japón continúe con su financiamiento a los programas de asistencia. 2. Es entendible que Japón haya reducido su presupuesto para la asistencia. La crisis financiera aunada al triple desastre sufrido en marzo de 2011, presionó para que el gobierno japonés orientará todos sus recursos a la recuperación y posterior reconstrucción de la región de Tohoku. 3. A pesar de la reducción del presupuesto para la asistencia para el desarrollo, Japón ha mostrado su compromiso por mantener sus programas. Los discursos del primer ministro Kan y del ministro de relaciones exteriores, Gemba han mostrado este interés. La participación de Japón en el Foro de Alto Nivel sobre Eficiencia de la Asistencia realizado en noviembre de 2011 en Busan, Corea del Sur evidenció que Japón no puede dejar de lado su política de asistencia para el desarrollo. Japón se sumó al Compromiso para una Cooperación Eficiente para el Desarrollo. 4. Las estrategias de asistencia japonesa sí han cambiado, la inclusión de temas como la presencia de las fuerzas de autodefensa, anteriormente manejadas de forma muy diplomática hoy quedan patentes, aunque éstas se orienten a programas de reconstrucción. Además, Japón ha apostado por apoyar proyectos de energías alternativas y de investigación en materia de seguridad nuclear.
Ciberografía Asia and Japan Watch (AJW) [en línea], 15 de marzo de 2011, dirección URL: http://www.facebook.com/AJW.Asahi. IPS News, JAPAN:Difficult Shift From Aid Donor to Recipient [en línea], 2011, dirección URL: http://www.ipsnews.net/login.
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EL EJE
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DE COOPERACIÓN EN MECANISMOS
JAPÓN A LA LUZ DEL ANÁLISIS DEL CAPÍTULO 14 DEL ACUERDO DE ASOCIACIÓN ECONÓMICA CON MÉXICO ECONÓMICOS DE
Carlos Uscanga
Introducción Como es ya conocido, la política comercial de Japón realizó un cambio sustancial en sus estrategias en los albores del siglo XXI. La opción de la negociación multilateral para alcanzar las metas de la liberalización económica se vio aletargada frente a los problemas de avance de las negociaciones en Doha en el marco de la Organización Mundial de Comercio (OMC) y de la proliferación de acuerdos bilaterales y subregionales de Libre Comercio en el Asia Pacífico. Japón tuvo que reaccionar también frente a la necesidad de profundizar los cambios internos y avanzar en la desregulación económica como parte de las reformas requeridas para dar un esperado impulso a la economía japonesa que experimentaba un estancamiento desde principios de los años noventa. Frente a ese escenario, el gobierno japonés emprendió la negociación de instrumentos de libre comercio pero elevando el contenido de los mismos a esquemas de nueva generación denominados Acuerdos de Asociación Económica (AAE). La diferencia sustancial a los tradicionales Tratados de Libre Comercio (TLC) residía en la incorporación del elemento de cooperación que acompañaría a las acciones “duras” de desgravación arancelaria, definición de reglas de origen aspectos el competencia, propiedad intelectual, compras gubernamentales, etc. En este sentido, la cooperación sería un eje “suave” de carácter transversal que permitiría ejecutar acciones en un doble sentido. Por un lado, servir de mecanismo –principio de
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operatividad– para el mejor desarrollo de los temas “duros” a través de la definición concreta y específica de acciones de colaboración para el mejor desempeño de las disposiciones de los instrumentos económicos negociados. Por el otro, servir de puente –con base a lo que podría denominarse principio de subsidiaridad– para canalizar iniciativas focalizadas que permitan fortalecer las capacidades institucionales y humanas a favor de sus contrapartes para generar una ruta más sencilla de implementación de los contenidos de los AAE. En este sentido, el presente documento tiene el objetivo de explorar el eje de la cooperación en los AAE que ha firmado Japón con Singapur, Chile, India y Perú a fin de conocer semejanza y diferencias con el capítulo 14 del documento negociado con México, donde se desea conocer las diferentes capacidades de las partes firmantes para incorporar los principios de operatividad y subsidiaridad.
El Principio de Subsidiaridad Las disposiciones del eje de la cooperación están relacionadas a las características de la agenda bilateral que Japón tenga en la materia con los países firmantes, en la que pueda haber varias situaciones: 1) Países en los que ya existe una agenda diversificada en materia de cooperación donde permanecen instrumentos bilaterales firmados donde las acciones de operación superan las de subsidiaridad. 2) Países en que las acciones de cooperación son menos comprehensivas buscando que ese eje en el AAE pueda denotar actividades en la materia donde el principio de subsidiaridad es más robusto. 3) Países en las que las acciones de cooperación están bien definidas por la normatividad y los convenios bilaterales pero el eje de cooperación sirve como base para subsanar deficiencias en su contraparte para aprovechar las disposiciones contenidas en el AAE. En este contexto, tanto el principio de operacionalidad y subsidiaridad
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trabajan en el mismo plano pero con la diferencia de que el último se orienta a acciones puntuales y acotadas. El ejercicio del principio de subsidiaridad por Japón está también vinculado a lo siguiente: a) Capacidades de negociación de la contraparte. A diferencia de los temas “duros”, la cooperación es una agenda que se ajusta conforme a su uso compensatorio donde puede observase un rasgo abierto o enmarcado a un grupo de temas definidos por los negociadores japoneses. b) Dentro de la demanda abierta tener claridad en la definición de una “canasta de temas” objeto a ser parte de las acciones de cooperación por la contraparte. c) La posición de la contraparte como actor de la Cooperación Internacional: donante, receptor neto, perfil dual (receptor-donante). d) Las capacidades e interés para implementar las acciones solicitadas por Japón en el caso de la demanda abierta. La dimensión compensatoria de la subsidiaridad representa un aspecto importante cuando pueden observarse los siguientes tres casos: a) Frente a un “impasse” en la negociación donde Japón busca reactivar la misma ampliando su oferta donde incluye paquetes de cooperación que puedan ser de interés de su contraparte. b) Acciones específicas para generar un paliativo a una situación que implique a su contraparte ceder en un sector sensitivo. c) Abrir un frente nuevo de cooperación ante la inexistencia de mecanismos bilaterales que implique una acción que pueda redundar en el cumplimiento de Japón en sus intereses dentro del proceso de negociación. Es un hecho, que los AAE –como instrumentos comerciales de nueva generación– implementados por Japón buscaban
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superar a los iniciales TLCs que habían dejado una imagen –en el contexto de la negociación de actores desiguales– de ser instrumentos técnicos de corte neoliberal donde los mecanismos de subsidiaridad eran inexistentes o se dejaban los mismos a las fuerzas del mercado. Japón al retrasar su arribo a la firma de esos instrumentos consideró que debían tener un valor agregado y el mismo lo representaba la cooperación. Lo anterior sustentado en su posición que tenía y posee actualmente dentro del sistema de Cooperación Internacional como oferente en los programas de Ayuda Oficial para el Desarrollo (AOD), además de su ya larga en la acciones de colaboración técnicas y científicas. Asimismo, Japón buscaba armonizar con sus compromisos como miembro de las 21 economías que integran al mecanismo de Cooperación Económica Asia Pacífico (APEC) donde a la par de la promoción y liberalización del comercio, existe el tercer eje de cooperación técnica. Asimismo, las mismas siglas de AAE (por sus siglas en inglés, EPA, Economic Partnership Agreement) se alejaba de las ya referidas imágenes negativas del TLC (por sus siglas en inglés, FTA, Free Trade Agreement) que podrían complicar las negociaciones con sus contrapartes por posibles reticencias internas a los efectos de la liberalización económica. También se elevaba la vinculación con su contraparte como “socios” donde se partía del hecho de que las acciones eran de colaboración mutua donde cada uno tendría beneficios.
El Eje de Cooperación desde una Perspectiva Comparada en los AAE de Japón Los análisis del eje de la cooperación en los AAE firmados por Japón con Singapur, Chile, Perú y la India reflejan importantes diferencias que pueden derivar en tres patrones básicos: a) La cooperación como un eje diferenciado usando el principio de operatividad y subsidiaridad. (Singapur y México)
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b) La cooperación diluida como eje transversal con énfasis en el principio de operatividad. (Chile) c) La cooperación como eje diferenciado y con mayores instrumentos tanto normativos y de funcionamiento utilizado en el principio de operatividad y subsidiaridad. (India y Perú). Como se hizo mención, la intensidad del vector de la cooperación estará en función de las capacidades de negociación y la ubicación de la contraparte dentro del sistema de cooperación internacional; así como la existencia o ausencia de programas y esquemas bilaterales de cooperación. También puede agregarse que en el caso del proceso de maduración en la firma de AAE de Japón ha logrado afinar en los documentos negociados los instrumentos de ejecución, ampliación y evaluación de las acciones de cooperación en comparación a los primeros que fueron concertados como Singapur y México donde se encontraban ausentes. En el capítulo de cooperación en los AAE de la India y Perú –como se observa en la tabla 1– se pueden identificar algunos elementos relevantes. En el caso del primero, las áreas de cooperación de mantuvieron abiertas en función de los requerimientos y necesidades de las partes donde se conforma un subcomité de cooperación para la coordinación de las actividades en la materia. Cada uno propondrá los campos donde estarán involucrados y su operación estará en función de los recursos disponibles para tal efecto, así como de la normatividad y estructura jurídica de cada una de las partes. En el segundo país, se aprecia un mejor detalle en las funciones y estructura de los subcomités de cooperación –integrado con funcionarios públicos pero con la opción de invitar a representantes de otros sectores– donde se identifican sus competencias en el intercambio de información, revisión, operación y monitoreo, discusiones sobre los aspectos relacionados a la cooperación, elaboración de recomendaciones y la identificación de nuevas formas.
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Tabla 1 AAE de Japón con Cinco Países Conclusión de la Negociación 2002
Eje de Cooperación
Áreas de cooperación bajo del principio de subsidiaridad
Operativo Específico y Subsidiario
México
2004
Operativo Específico y Subsidiario
Chile
2007
Perú
2010
Operativo específico Operativo Específico y Subsidiario de nueva generación
– Tecnologías de Información y Comunicación – Ciencia y Tecnología – Desarrollo de Recursos Humanos – Promoción de Comercio e Inversión – PYMEs – Radiodifusión (Transmisión de imagen y sonido) – Turismo – Promoción de Comercio e Inversión Industria Soporte – PYMEs – Ciencia y Tecnología – Educación Técnica y Vocacional y Capacitación – Agricultura – Turismo – Medio Ambiente – Propiedad Intelectual 30 – No se identifican
India
2011
Singapur
Operativo Específico y Subsidiario de nueva generación
– Promoción de Comercio e Inversión – Sector Industrial – Sector Pesquero – Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente – Tecnología de Información y Comunicación – Turismo – Agricultura – Transporte – Otros campos de mutuo acuerdo por las partes – Medio Ambiente – Promoción del Comercio e Inversión – Infraestructura – Tecnologías de Información y Comunicación – Ciencia y Tecnología-Energía – Turismo – Textiles – PYMEs – Salud – Entretenimiento e Información – Metalurgia – Otros campos de mutuo acuerdo por las partes
Fuente: AAE firmados por Japón con Chile, India, México, Perú e India. 30
Esta área se encuentra dentro del principio de operatividad, aunque en el AAE lo integra en los ejes de cooperación basados en el principio de subsidiaridad
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En el caso de Chile, se menciona la conformación de una Comisión con atribuciones para la revisión y monitoreo de las disposiciones del documento, así como de coordinación de los grupos de trabajos establecidos en el acuerdo bilateral, pero no se establece uno en particular para la cooperación. En el caso del AAE de Singapur, se vislumbra un Comité Supervisor para analizar las relaciones económicas y de asociación entre las partes, será conformado por funcionarios gubernamentales y tendrá atribuciones para la creación de grupos de trabajo donde se podrán incluir a empresarios y representantes del sector académico. En el documento no definen los grupos de trabajos específicos. En el caso de México se conformó un Comité Conjunto para la revisión y supervisión de la operación del AAE con atribuciones para modificar cualquier disposición del mismo. Se establecen con claridad la conformación de 10 subcomités, destacando tres para las acciones de cooperación: en Materia de Promoción de Comercio y la Inversión, Agricultura y Turismo. Se infiere que están integrado por funcionarios públicos de diversas dependencias y el documento no considera la incorporación de académicos o el sector privado en los mismos. En este sentido se visualizan de manera clara las diferencias en considerar el seguimiento y monitoreo de las acciones de cooperación en cada uno de los AAE analizados, donde los más recientes firmados por Japón son más específicos en la construcción de mecanismos ad hoc de monitoreo y reforma, con una representación más plural con la flexibilidad de incorporar nuevas áreas de acción de acuerdo a la voluntad de las partes. De acuerdo con el punto anterior, las acciones de cooperaciones identificadas y presentes en los AAE de Singapur, México, Perú e India bajo el principio de subsidiaridad son: a) Promoción de Comercio e Inversión b) Ciencia y Tecnología (en el caso de Perú se agrega Medio Ambiente) c) PYMEs (menos Perú que menciona sector Industrial en general) d) Turismo
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e) Tecnologías de Información y Comunicación (menos México) f) Medio Ambiente (menos Singapur) g) Agricultura (menos Singapur y la India) h) Desarrollo en Recursos Humanos (Menos Perú e India, México se centra en Educación Técnica, Vocacional y Capacitación) Después en la negociación bilateral ambas partes añadieron elementos de interés, bajo el principio de subsidiaridad, donde se resalta el tema de Radiodifusión con Singapur; con Perú en sector pesquero y transporte; con India el sector textiles en lo específico, energía, infraestructura, salud, entretenimiento e información y metalurgia. Por último, en el caso de México fue la promoción de comercio e inversión en la Industria Soporte.
Los Factores de la Negociación del Capítulo 14 en el AAE con México La negociación con México del AAE, como ya se ha documentado tenía una característica especial para Japón: sería el primer instrumento donde se discutiría el acceso al sector agrícola, hecho que tendría importantes implicaciones para generar un modelo de negociación futura de esos instrumentos con otros países. El negociado previamente con Singapur fue el ensayo inicial para evaluar la viabilidad de los AAE, a pesar de que no se incorporaron ninguna disposición en materia agrícola, era una forma para preparar al reticente sector campesino japonés y el sector político conservador ligado al mismo, que la liberalización económica debían ir más allá de los compromisos de apertura pactados dentro de la OMC y que tendrían que abrirse algunas áreas pero manteniendo reservados a sectores sensitivos como la producción de arroz. Japón desplegó una estrategia proactiva en su nuevo eje de su política comercial, misma que se reflejo en: a) Proponer la creación de Grupos de Estudios integrados por funcionarios, empresarios y académicos para elaborar
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un reporte sobre la factibilidad de la adopción de un AAE. Lo anterior le permitía dos cosas centrales: Por un lado, conocer a la mayoría del futuro equipo negociador y tener una primera aproximación de la posible agenda de negociación, así como de las demandas de su contraparte donde se convertía de facto en un espacio de prenegociación b) Asumir una posición proactiva proponiendo tanto un proyecto de reporte como de acuerdo en la futura negociación donde la contraparte reaccionaba con el documento agregando, modificando o eliminando aspectos de su contenido. En la negociación con México se observaron de manera clara los dos elementos anteriores, añadiendo que la contraparte mexicana tenía una ventaja que pudo usar a su favor: 1) Las empresas japonesas que operaban en el territorio nacional les urgía eliminar la situación de desventaja por pertenecer a un país no signatario de un acuerdo comercial con México frente a la reformulación del sistema de maquiladora y del papel de los Estados Unidos en sus estrategias de negocios. 2) México no ofrecía una amenaza a los sectores agrícolas sensitivos en Japón, la oferta exportable mexicana era complementaria a los requerimientos de la demanda de productos requeridos en el mercado japonés. En este sentido, México podía obtener importantes dividendos como ampliar bajo la figura de una demanda más abierta de los principios de subsidiaridad de Japón en el AAE que se estaba negociando. Sin embargo, se observaron dos elementos importantes que podían aminorar esas capacidades. Por un lado, México se encontraba en el tránsito de ser un actor dual de la cooperación donde la Agencia de Cooperación Internacional de Japón (JICA, por sus siglas en inglés) le resultaba más complejo implementar proyectos bajo el perfil de receptor neto e impulsaba la necesidad de reconocer a México como un
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socio de la cooperación. Por el otro, la existencia de diversos acuerdos y convenios bilaterales en materia de cooperación en un rango amplio en lo cultural, lo económico y en aspectos técnicos-científicos. En este sentido, la contraparte mexicana consideró lo siguiente: a) Invertir más su capital negociador en la mayor apertura para el acceso de la oferta exportable mexicana, tanto para ampliar los cupos de los productos que ya habían logrado un posicionamiento; así como abrir nuevos nichos en el mercado japonés que se observaban prometedores. b) Con base en lo anterior, desechó una agenda más comprehensiva de cooperación y por ende, no se tomó en cuenta existencia de una virtual “carta blanca” por la contraparte japonesa para incrementar hasta donde lo deseara México la aplicación del principio de subsidiaridad por parte de Japón. c) Al adoptar un paquete más específico de acciones de cooperación, lo concentró con el requerimiento de ampliar las capacidades competitivas de las Pequeñas y Medianas Empresas (PYMEs) de tipo exportador para que pudieran penetrar de mejor manera al mercado japonés, además del apoyo a la promoción del Comercio e Inversión y de la Industria Soporte. Lo anterior estaba alineado a las políticas de fomento de ese subsector industrial durante la administración de Vicente Fox Quesada, una prioridad sectorial para la Secretaría de Economía que era la responsable de la negociación con Japón. El punto anterior, permitió inclinar la balanza a favor de Japón y le permitió resolver algunos problemas que enfrentaba, como ya se apuntaron, al visualizar a México como actor dual con una economía clasificada de renta media alta. a) Focalizar acciones específicas de capacitación y asesoría técnica para el incremento de las capacidades competitivas para las PYMEs mexicanas conocieran más
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al mercado japonés para generar productos con la calidad suficiente que fueran aceptados por el exigente mercado japonés, ampliar las capacidades para vincular a empresas mexicanas en la cadena de suministro de insumos requeridos por las empresas japonesas en el país, en ese proceso JETRO (Japan External Trade Organization) jugaría un papel central. b) Concentrar la agenda de JICA en el eje de la cooperación dentro del AAE, pero también profundizando las acciones de México –ya como socios– dentro de las modalidades de la cooperación triangular y reduciendo los proyectos de tipo tradicional aplicables a receptores netos por tener un grado de desarrollo relativo menor. El eje de subsidiaridad del AAE de México, en su momento, representó algo inédito. En los instrumentos tradicionales como los TLC no se identificaban los ejes de cooperación y ni mucho menos acciones para fomentar la competitividad de los actores económicos, ya que se partía del hecho de que esas acciones tenían que ser orquestadas en el ámbito del fomento de las políticas públicas internas y la acción emprendedora de los hombres de negocios. Sin embargo, el instrumento bilateral contiene elementos de apoyo para ampliar las oportunidades de negocios en el plano de la inversión y comercio ajustadas a las necesidades y formas que Japón requiere y exige. Es decir, Japón le indica a México cómo debe de exportar, cuáles son los márgenes de calidad que deben de contener sus productos, cómo debe operar para insertase en la diversas fases del encadenamiento productivo de sus corporaciones y cómo debe hacer negocios.
Comentario final Es interesante ver que en los documentos analizados que de jure las acciones de cooperación no son unilaterales sino en basadas en la corresponsabilidad aplicable a ambas partes. Sin embargo, de facto se observa claramente los principios de subsidiaridad donde Japón se erige como un oferente y proveedor
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de recursos necesarios para las acciones de cooperación. Esto se explica por las diferencias de grado de desarrollo de las partes signantes de los AAE, como un supuesto de análisis puede ser que en la medida que las contrapartes tengan una menor brecha en sus fundamentos económicos y financieros, la subsidiaridad dejará de ser prácticamente unilateral para lograr acciones de corresponsabilidad donde exista un equilibrio en las acciones de cooperación fundadas en un principio de igualdad.
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PERSPECTIVA DE LA COOPERACIÓN BILATERAL EN EL ÁMBITO DEL ACUERDO PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA ASOCIACIÓN ECONÓMICA MÉXICO-JAPÓN (AFAE) Efraín del Ángel Ramírez
Introducción En el contexto de la diversidad de acuerdos de asociación económico-comercial que mantiene México con otras naciones, en stricto sensu el Acuerdo para el Fortalecimiento de la Asociación Económica (AFAE) representa un instrumento de nueva generación que integra un relevante componente de cooperación; entendido éste último como: un insumo de apoyo al fortalecimiento de las relaciones económico-comerciales de carácter estratégico, y del que se tiene en prospectiva lograr un efecto positivo para auspiciar la modernización tecnológica e industrial de la planta productiva, así como el fortalecimiento de las capacidades humanas en sectores estratégicos del desarrollo nacional mexicano. Vía el Capítulo 14 de Cooperación Bilateral, el AFAE comporta nueve artículos para el fomento sectorizado de proyectos de cooperación técnica. A casi ocho años de su entrada en vigor,31 el acuerdo representa también un espacio natural de interlocución en la atención de las necesidades y procesos de modernización que demanda el propio sector empresarial de ambas naciones; el acuerdo ha confirmado la hipótesis de ser un instrumento coadyuvante para que, a su arribo a México, el empresario japonés encuentre las condiciones básicas para su
31 Después de un largo proceso de negociación de casi 12 años, el Acuerdo para el Fortalecimiento de la Asociación Económica entre México y Japón se firmó el 17 de septiembre de 2004 y entró en vigor el 1° de abril de 2005.
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inserción óptima en el sistema productivo mexicano; hipotéticamente también posibilita condiciones de competición para que el empresario mexicano se inmersa en el mercado japonés. Es en esta línea estratégica que la cooperación bilateral se engarza a propósitos de interés económico, a la manera como lo expresa Luis Ulloa, cuando señala: Así la sujeción de la cooperación a la exigencia de los donantes se asocia a los intereses de estos últimos en otras áreas. A ello habría que agregar que la condicionalidad de los planes de estabilización, inicialmente prevista para programas de estabilización de corto plazo (sic), limitada al ámbito macroeconómico y ejercida sólo por el FMI, se ha ido extendiendo a todas la áreas y ámbitos de la cooperación al desarrollo.32
La anterior circunstancia nos orientan a pensar en un efectivo desarrollo de capacidades económico-productivas y una interrelación entre el sector empresarial de ambos países para asimilar con mayor facilidad las oportunidades que una nación y la otra se ofrecen para ampliar las relaciones bilaterales en su conjunto. Esta tesis se refrendó en febrero de 2010 en el Comunicado Conjunto México-Japón para la Asociación Estratégica Global y el Crecimiento Económico en el siglo XXI, firmado en Tokio por Felipe Calderón y Hatoyama durante la visita de Estado del primero, en febrero de 2010,33 a partir de lo cual ambos países han procurado incrementar la cooperación en ciencia y tecnologías, acrecentar la asistencia técnica al sector productivo en áreas de interés japonés (industrias electrónica y automotriz), así como sistematizado la cooperación que conjuntamente ofrecen a terceros países en América Latina. Ya en un largo período anterior al AFAE, la cooperación
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Ulloa Rivera Luis, La Europa cooperante ¿Qué hacemos para ayudar a América Latina?, Erasmus Ediciones, Barcelona, España, 2010, p. 27. 33 En sus propósitos generales el documento indica que los mandatarios “… conversaron sobre la orientación que debe tomar la relación bilateral hacia el futuro, y expresaron la firme decisión de ambos países de trabajar conjuntamente para promover el crecimiento económico … y para cooperar frente a los retos globales a partir del Plan para la Asociación Estratégica Global entre México y Japón …”
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técnica bilateral estaba planificada para incentivar el desarrollo de capacidades en México, en cuyo marco la Agencia de Cooperación Internacional de Japón (JICA) ha sido un catalizador externo de fortalecimiento y/o de creación de instituciones mexicanas.34 En esta relación, México mantiene una tradicional posición de receptor de la Asistencia Oficial para el Desarrollo de Japón (ODA-J) y, sin que todavía se haya estimado el potencial de su capacidad instalada, la parte mexicana muy lejos está de concebirse como efectivo socio del Japón en rubros clave de potencial interés japonés.
Generalidades en torno de la CID mexicana: perspectiva y retos Concebimos a la Cooperación Internacional para el Desarrollo como un sistema mundial institucionalizado de propulsión al fortalecimiento de capacidades de los gobiernos, comunidades y otros entes sociales y económicos, vía el intercambio de conocimientos, recursos humanos, pecuniarios y tecnológicos, en el que se relacionan diversos actores de la sociedad internacional, tales como: estados nacionales, organismos internacionales, foros de concertación intergubernamental, organismos no gubernamentales internacionales, gobiernos locales, instituciones de investigación y desarrollo (I&D) y empresas. Esa es la fisonomía que expresa la cooperación mexicana cuando se la conoce de cerca en el marco de los 34 De acuerdo con el Sistema Integral de Cooperación Internacional (SICOI) de la Dirección General de Cooperación Técnica y Científica, de la cancillería mexicana, durante la primera década del Siglo XXI, 11 organismos mexicanos de investigación y desarrollo tecnológico ejecutaron proyectos de cooperación bilateral con la JICA, mismos que inciden en diversos temas del cap. 14, en cuyo marco fortalecieron sus capacidades institucionales y las individuales de sus respectivas plantillas de recursos humanos. Las áreas e instituciones de incidencia son: prevención de riesgos (CENAPRED); medio ambiente y recursos naturales (CENICA, CONANP, IMTA, CONAGUA); desarrollo agrícola y rural (INIFAP, CENASICA); educación tecnológica e industrial (CNAD-DGTI, CIDFORT); PyME’s e industria de soporte (CIDESI; CANACINTRA), así como cooperación sur-sur (DGCTC/SRE).
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programas bilaterales, multilaterales y multinacionales que ejercen las entidades gubernamentales mexicanas. Con tal enfoque, nos permitimos confirmar que la CID ejercida en México ha propiciado una significativa derrama de beneficios en la consecución de metas estratégicas del desarrollo nacional. El flujo de recursos y beneficios es encausado por un complejo andamiaje de gestión, en mucho perfectible, pero suficientemente sistematizada hoy en día para ser funcional. La política exterior mexicana ha alcanzado cierta madurez, nunca suficiente, en la administración de los recursos y la coordinación de los mecanismos y modalidades de cooperación internacional para el desarrollo, especialmente de la asistencia que hasta ahora ha recibido de los países etiquetados como donantes; y no obstante, resta todavía un largo trecho en términos de encausar esfuerzos para sistematizar el modelo mexicano de cooperación internacional, especialmente en dos vertientes: la primera de ellas relativa a una mayor capacidad de la cooperación que México dota/intercambia/recibe respecto de países de menor desarrollo económico con particular proclividad hacia países de América Latina en el contexto de la denominada cooperación sur-sur; la segunda se refiere a la condicionante que tiene la CID mexicana para transitar hacia un estatus de asociado, en cuyo ámbito se permita ejercer una dinámica y efectiva sociedad en relación con los países caracterizados como donantes. La anterior noción contrae para la CID mexicana un alto reto a fin de conformarse en un sistema con estatus de autogestor de sus capacidades tecnológicas, ello bajo una perspectiva de relación horizontal con la otra (s) parte (s), a la manera como lo refieren Hernán Acuña y Mario Vergara en torno a las relaciones horizontales determinadas en la cooperación sur-sur, bajo el “Principio de la valoración de lo local, donde el valor y el conocimiento no es exclusivo del donante, sino que se valora y considera la experiencia del local en la definición y puesta en marcha de las iniciativas” .35 Dicho fundamento, se podría aplicar 35 Acuña Hernán y Vergara Mario, “Cooperación Sur-Sur para el fortalecimiento de capacidades” en México y los países de renta media en la cooperación para el desarrollo; ¿Hacia dónde vamos?, Instituto de Investigaciones Dr. Osé María Luis Mora, México 2009, p. 398.
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para una relación de asociación de México con donantes tradicionales, y con ello sentar un referente conceptual con el que validemos dejar de ser un sujeto de actitud pasiva en tanto que receptor de asistencia al desarrollo. En suma, confirmar el carácter de la CID mexicana con capacidad de exhibir a un México dotante de experiencias y recursos humanos, devendría de un profundo y largo proceso de sensibilización de dichos agentes de cambio, quienes están históricamente condicionados a entender a México como un país detentor de importantes recursos materiales, humanos y cognitivos; habría que forjar una actitud propositiva y autogestora para establecer relaciones de asociación con naciones que en su haber cuentan con altos índices de desarrollo humano, y con los que de alguna manera se mantienen importantes acuerdos de asociación económico-política con componentes de cooperación para el desarrollo, tales son los casos del Acuerdo de Asociación Económica, Concertación Política y Cooperación que se mantiene con la Unión Europea desde 1995, así como el Acuerdo para el Fortalecimiento de la Asociación Económica entre México y Japón, en vigor desde abril de 2005.
Gestación, enfoques y alcances del Capítulo 14 del AFAE. En las páginas subsecuentes analizaremos los propósitos y las limitaciones de origen que tienen los nueve artículos del Cap-14, indicaremos los avances sustanciales logrados, al tiempo que señalaremos las deficiencias estructurales, de regulación y operación de estos artículos, todo lo cual ha impedido promover sistemáticamente una cooperación de alta efectividad asociativa en pos, no sólo de determinar metas de medio o largo alcance, sino de propiciar una real transferencia y adaptación de experiencias en pos de la sostenibilidad de resultados en temas de mutuo interés y beneficio recíproco en un contexto de profundas asimetrías del desarrollo económico que refieren uno y otro país, y muy especialmente a raíz de la connotación y el
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paradigma que implican la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo de México 36 en la estrategia de transitar hacia una cooperación eficiente, eficaz y de impacto sustentable.
Prolegómenos Firmado el 17 de septiembre de 2004 y entrado en vigor el 1° de abril de 2005, el AFAE muestra en su Capítulo 14 de Cooperación Bilateral un contenido que deviene de un proceso que refirió un bajo perfil de análisis entre los equipos de negociación responsables del diálogo gubernamental de ambos países; aunado a ello, las negociaciones fueron prolongadas. Los gobiernos crearon en 1992 un “grupo de reflexión” denominado Comisión México-Japón Siglo XXI, el cual estuvo integrado por distinguidos políticos y especialistas de ambos países; los trabajos que esta comisión efectuó, se caracterizaron por su intermitencia, ya que después de la instalación de la comisión, el diálogo fue interrumpido para ser reactivado en 1998 cuando autoridades de ambos países exploraron de manera informal las posibilidades de reiniciar las negociaciones de un acuerdo bilateral de libre comercio México y Japón;37 un tercer encuentro ocurrió en 1999 con incipientes avances; finalmente en mayo de 2002, fue presentado el “Informe Final de la Nueva Comisión México-Japón Siglo XXI” (CMJ-SXXI),38 el cual en su apartado III, intitulado “Recomendaciones”, plantea como primera consideración que: 36
Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 6 de abril de 2011, y entrada en vigor el 16 del mismo mes. Esta ley mandata el establecimiento de la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo AMEXCID; la conformación del Programa de Cooperación Internacional (PROCID); el establecimiento de un Fondo de Cooperación, así como del Registro de proyectos y acciones en la materia. 37 Embajada de México en Japón, Del Tratado al Tratado, Secretaría de Relaciones Exteriores, Yokohama-shi Kanagawa, Japón, 2005, p. 41. 38 Nueva Comisión México-Japón Siglo XXI, Informe final, Anexo IX Japón y México en el Siglo XXI, Perspectivas y Retos mayo de 2000. Secretaría de Relaciones Exteriores, México, D. F.
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Como actores importantes de la región Asia-Pacífico, México y Japón deben cooperar más efectiva y estrechamente… no sólo para acrecentar los intereses nacionales de los dos países, sino igualmente para contribuir al establecimiento de un orden mundial con justicia…39
En torno de los temas de cooperación para el desarrollo en el numeral 4 de su informe de diagnóstico intitulado “Otros”, la CMJ-SXXI expone: … A fin de promover la cooperación técnica los programas en sectores técnicos... deberán continuar con las actividades llevadas a cabo entre la JICA y autoridades de México... los programas deberán ser desarrollados de acuerdo con los principios de coparticipación, costos compartidos y autosuficiencia post-operacional en la implementación de cada proyecto.
Bajo esta perspectiva se confirma que en dichas recomendaciones en ningún momento se concibe el fomento de una relación asociativa, digamos paritaria; al menos la parte mexicana no aparece como potencial dotante de experiencias susceptibles de ser empleadas por instituciones japonesas para el cumplimiento de sus propósitos de desarrollo, no obstante que México cuenta con tecnologías maduras (electrónica, herramientas, software, computación) e incluso con tecnologías de punta (biotecnología, nuevos materiales, polímeros, telecomunicaciones). El Cap-14 concibe una cooperación de flujos de conocimiento en una sola vía: de Japón a México. El vago análisis mostrado desde su concepción original, también conllevó a los diseñadores a una cacología gramatical, ya que en sí mismo y por principio conceptual el AFAE denota una relación entrambas partes; el Cap-14 es por antonomasia bilateral. ¿Por qué entonces atribuir el carácter de bilateralidad al Cap-14? Esta vaguedad en la definición del citado capítulo nos hace pensar, una vez más, en la irrelevancia que le significó a la CMJ-SXXI el análisis del contenido de dicho capítulo, especialmente a la parte mexicana, si se piensa que en su avezada posición de receptor tradicional, 39
Ibidem, p. 24.
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ellos pudieron determinar metas de mayor envergadura y con procesos y regulaciones afinados en cada uno de los nueve artículos.
El Cap-14 y sus alcances Las consideraciones expuestas por la CMJ-SXXI, permiten entender que en el marco del CAP-14 del AFAE, la perspectiva que se le otorga a la cooperación bilateral denota una relación tradicional: donante/receptor; en esta relación se atribuye a la Agencia de Cooperación Internacional de Japón (JICA) el cometido de operar programas y proyectos de cooperación técnica con México. Lo cierto es que durante los ocho años de existencia del acuerdo, se han diseñado y ejecutado proyectos bilaterales en los que Japón en principio ha desplegado esfuerzos de colaboración en tres líneas bien definidas: a) la primera de ellas, que paulatinamente ha venido aminorando, se refiere a la disposición japonesa de coadyuvar en la atención de temas ambientales, agropecuarios, de educación tecnológica, PyME’s e industria de soporte, salud pública, prevención de desastres, además de la cooperación Sur-Sur que tiene un carácter transversal.40 Esta cooperación ha respondido a algunos de los requerimientos mexicanos identificados en el ámbito de los planes nacionales de desarrollo, b) A partir del segundo lustro del presente siglo, se observa una franca disminución de aportes del Japón en México,
40
En el último lustro del Siglo XX y durante el primero del presente siglo, la cooperación técnica de la JICA en México abarcaba los siguientes sectores: turismo, salud pública, agricultura y desarrollo rural, género e infancia, medio ambiente, educación pública, PyME’s e industria de soporte, en este contexto, el Informe final de la Nueva Comisión México Japón para el siglo XXI indica en el apartado sobre “La cooperación cultural y científico-técnica, contenido en el Anexo I, intitulado “Política Exterior de México hacia Japón” que ésta “…es eminentemente técnica, y se emprenden actividades de cooperación científica y tecnológica en el marco del Acuerdo entre el Consejo de Ciencia y Tecnología (CONACyT) y la Sociedad Japonesa para la Promoción de la Ciencia.”
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por ejemplo: en términos de las modalidades de cooperación, desde 2009 México dejó de ser sujeto beneficiario de los préstamos del Banco de Cooperación Internacional de Japón (JBIC, por su acrónimo en inglés), con el que se auspiciaron proyectos de infraestructura hídrica en Baja California y Jalisco; los estudios de desarrollo o de prefactibilidad dejaron también de ser modalidades operantes en México, ya que el último efectuado se refiere al Plan Maestro Ambiental de la Costa Oriente de la Península de Yucatán, en el Estado de Quintana Roo. Se ha reducido también el número de sectores, especialmente a partir del 2008, año en el que por cierto JICA vive una reforma jurídico-institucional, al hacerse cargo de la cooperación financiera no reembolsable, otrora bajo la responsabilidad de JBIC; a partir de 2009 dejaron de promoverse nuevos proyectos en temas relativos a: seguridad humana, prevención de desastres, género, desarrollo rural y salud pública con lo cual las áreas prioritarias pasaron a ser sólo cuatro, a saber: medio ambiente/cambio climático, fomento industrial (educación tecnológica, PyME’s e industria de soporte), agricultura, así como cooperación sur-sur. A partir del 2010, la JICA ha expuesto una definida estrategia de cooperación técnica con México, ceñida a propósitos concernientes al mejoramiento del ambiente de negocios, así como al fortalecimiento de capacidades del sector productivo de las ramas electrónica y automotriz. Con dicha intención, a partir de 2012 la JICA en México canaliza sus esfuerzos para la identificación, diseño y ejecución de proyectos orientados al fortalecimiento del modelo de vinculación del sistema de educación media superior respecto del sector productivo, en particular de la rama de maquiladoras eléctricas y electrónicas situadas en el Norte del territorio mexicano, así como para dar cobertura a los requerimientos de fortalecimiento de capacidades de la industria de soporte de la rama automotriz instalada en México, específicamente en materia del mejoramiento de la cadena de proveeduría de implementos a las grandes armadoras
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japonesas establecidas y/o por ser establecidas en México durante el tercer lustro del presente siglo. Esta dinámica en la que se vincula estratégicamente a la cooperación técnica de JICA respecto de los requerimientos del sector empresarial japonés no habían tenido precedente; se estima en lo sucesivo una franca proclividad de la JICA a fomentar con México proyectos con un enfoque de apoyo a la productividad, con los que se propicien escenarios de beneficio para el capital japonés instalado en el territorio mexicano, especialmente en el corredor industrial de El Bajío. Con esta expectativa la parte japonesa caracteriza a estos proyectos con la noción coloquial: “win-win”, el cual comporta metas ligadas a la alta productividad industrial, de alto rendimiento empresarial y una ampliación de capacidades individuales de los recursos humanos que laboran en dichas ramas productivas, ello aunado a un fortalecimiento de los modelos de vinculación escuela-empresa. En un tercer momento de la cooperación bilateral que aquí se analiza, podemos confirmar que la cooperación en ciencia y tecnología entrambos países se ha caracterizado por ser de baja monta, especialmente si se consideran las capacidades instaladas en uno y otro país. En C&T se ha observado un franco aletargamiento de la colaboración; ya desde los orígenes del TLC y a lo largo de los primeros siete años de vigencia del mismo, ambos países han mostrado bajo interés en este renglón de la cooperación. Entre las causas de la anterior situación podremos referir el hecho de que, las dos partes tenían predeterminadas sus relaciones de colaboración en ciencia y tecnología; para el caso mexicano de manera preferente mantenía proyectos conjuntos con Estados Unidos de América, Alemania, Francia, Gran Bretaña y España; en este contexto Japón no ha sido un país relevante para México en ciencia, investigación y Desarrollo; se estima también que existe un desconocimiento mutuo entre las comunidades de científicos y tecnólogos acerca de las fortalezas establecidas en uno y otro país en ciencia, investigación y desarrollo. Es importante destacar aquí que, si bien a Japón le resulta difícil considerar el potencial cognitivo mexicano, así como sus
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productos tecnológico/científicos susceptibles de ser asumidos por instituciones japonesas en el marco de sus programas de desarrollo y/o extensión de fortalezas, por otra parte es importante señalar que las autoridades mexicanas responsables de dar fomento a la cooperación internacional en ciencia y tecnología, se han visto incapaces para determinar una estrategia de cooperación con el país asiático. A partir del 2010, y como consecuencia de la visita mexicana de Estado a Japón que derivó en una declaración conjunta para detonar una relación estratégica para el Siglo XXI, ambos países determinaron fortalecer la cooperación en ciencia y tecnología, producto de lo cual el CONACyT y la Agencia de Ciencia y Tecnología de Japón suscribieron un acuerdo de cooperación, en cuyo ámbito se ha promovido un primer programa de apoyo a proyectos conjuntos en ciencias de la vida; también se propició la Primera Cumbre de Rectores México-Japón en octubre de 2011. Un acontecimiento relevante en cooperación científica se refiere a la determinación del gobierno japonés para convocar a México a participar desde 2011 en el Programa SATREPS –Science and Technology Research Partnership for Sustainable Development–, el cual es copatrocinado por la JST y JICA. Dado que México tiene una significativa importancia en biodiversidad, se han promovido inicialmente proyectos en materia de recursos genéticos y se espera que en un siguiente período se dé fomento a proyectos en bioenergías, recursos hídricos y agricultura.
Limitaciones en torno del Cap-14 Implícitamente el Cap-14 comporta elementos de fomento a acciones contribuyentes para el fortalecimiento de la asociación económica bilateral.41 Sin embargo, lo anteriormente referido
En particular el Artículo 139. “Promoción del Comercio e Inversión”; el Artículo 140, sobre Industria de Soporte; el Artículo141, Sobre Pequeña y Mediana Empresa; 144 relativo a Propiedad intelectual, 145, en agricultura, y 146 sobre Turismo. 41
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denota sólo un entendimiento intuitivo y no deductivo ya que, descritos como están cada uno de los nueve artículos del “Capítulo de Cooperación Bilateral”, difícilmente pueden ser corroborados los mecanismos de gestión, los procesos de instrumentación o quizá las reglas de operación para la planificación, diseño y ejecución de programas/proyectos de cooperación sectorizados en los nueve artículos del Cap-14. En este contexto, sin duda una de las grandes limitaciones de los nueve ejes temáticos del componente de cooperación bilateral del AFAE, es el hecho de que no se cuente con la descripción de los medios de administración y/o regulación de la cooperación en renglones de interés descritos. Podemos afirmar que, salvo tres de los artículos relativos al mejoramiento del ambiente de negocios, la agricultura, así como el turismo,42 los restantes seis adolecen de una instancia de gobernación, regulación y planeación para la procuración de una cooperación bilateral directamente coordinada por cada una de las dependencias del gobierno federal que lideran sectorialmente uno a uno los temas del Cap-14. En estas circunstancias por sí mismo, el AFAE difícilmente ha devenido en un mayor flujo de programas y proyectos bilaterales respecto de la cooperación que la JICA y la AMEXCID coordinan en el marco del tradicional programa de cooperación técnica. De esta circunstancia existe un testimonio en materia de las acciones que la JICA ha impulsado en los rubros de industria de soporte y PyME’s en cuyo ámbito no se observó necesariamente una mayor cantidad de proyectos motivados por el AFAE, ya que en tiempos anteriores al acuerdo, la JICA tenía una escala mayor de proyectos de cooperación técnica v. gr. “La inclusión de los temas sobre industria de soporte y PyME’s en el AAE (sic) no derivó en los primeros años en una mayor cooperación ya que antes de 2005 se desarrollaron más actividades y proyectos.”43 42 Para estos temas, el Capítulo14 explicita que para el Artículo 139 se crea un Subcomité de Cooperación en Promoción del Comercio y la Inversión para revisar aplicación y operación del artículo; para el Artículo 145, se conformó un Subcomité de Cooperación en Agricultura; en tanto que se establece un Subcomité de Cooperación en Turismo relativo al Artículo 147. 43 Humberto Noguera, “La cooperación en materia de pequeñas y medianas
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En términos de la administración y/o coordinación de la cooperación bilateral, observamos en seis de los artículos del Cap14, una titularidad institucional difusa que trae consigo una consecuente limitación en términos de planificación e instrumentación de programas / proyectos de cooperación en el seno de las cabezas sectoriales de ambos países. A ello se agrega una limitada expectativa en el contenido de programas que actualmente se reducen a las posibilidades y perspectivas de la JICA (se sobreentiende que la política de cooperación internacional japonesa es ejecutada por la JICA inclusive en el marco del Cap.14; en tanto que para el caso mexicano se carece aún de los mecanismos para la definición de agendas sectoriales de cooperación técnica con Japón), siendo este uno de los retos en el seno de las perspectivas de acción que tendría para el caso mexicano, el Programa de Cooperación Internacional para el Desarrollo (PROCID) cuyo diseño, de acuerdo con la ley recaerá entre las responsabilidades del Comité Consultivo de la Agencia Mexicana de Cooperación al Desarrollo. Respecto de la operación de la AMEXCID, aún cabe preguntarse en cuál de las unidades administrativas que la conforman recaería la responsabilidad de coordinar una serie de grupos temáticos del Cap-14, en caso de que en cada uno de los nueve artículos se conformen comités mixtos. La pregunta surge cuando dicha agencia comporta en su estructura una dirección general para la atención de la cooperación económica. ¿Cómo es que, a pesar de la inexistencia de mecanismos de gestión y de procedimientos de operación ad hoc, la cooperación técnica bilateral se mantiene en un flujo ininterrumpido? Esta circunstancia obedece a que ante la falta de regulación explícita en cada uno de los nueve apartados del Cap-14, el Acuerdo Básico de Cooperación Técnica entre México y Japón, que data del 2 de diciembre de 1986, ha sido refrendado y validado en el propio AFAE, en el marco de los asuntos
empresas (PyME’s), entre México y Japón 1995-2009", en Carlos Uscanga [coord.], El Acuerdo de Asociación Económica México-Japón: (sic) Evaluación sectorial de los flujos de Comercio, Inversión y Cooperación 2005-2009, México, 2010, p. 166.
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transitorios del Cap-14,44 con el propósito de dar viabilidad a la instrumentación de eventuales proyectos enmarcados en el multicitado tratado bilateral. En tal contexto ha sido factible realizar ininterrumpidamente una cooperación técnica, en la medida que dicho acuerdo de cooperación ofrece los lineamientos generales de actuación, así como las modalidades y los mecanismos de gestión, y finalmente determina los entes responsables de la ejecución y coordinación de programas y proyectos.45
El contexto de la CID mexicana en el ámbito del Cap-14/AFAE Como modelo de gestión, la CID mexicana es caracterizada la mayoría de las veces como un sistema dual: … la caracterización de México como un ‘país polivalente’ (sic) es el sello o imagen que mejor denota su perfil y militancia en la arena de la cooperación internacional para el desarrollo… el progresivo papel, del país como oferente de esa cooperación, al mismo tiempo, la solidez de la relación de colaboración que se mantiene con donantes tradicionales, tanto para la atención de las necesidades nacionales como para la generación de sinergias que catapulten la oferta de cooperación y la participación prolija del país en prácticamente todos los foros que abordan el tema del desarrollo y su financiamiento.46
44 Acuerdo para el Fortalecimiento de la Asociación Económica México-Japón, vol. I, Artículo 149-2, Secretaría de Economía, p. 83. 45 La Reunión de Coordinación para la Instalación del Grupo de Seguimiento del Apartado de Cooperación Técnica Bilateral en el marco del Acuerdo para el Fortalecimiento de la Asociación Económica México-Japón, se efectuó el 18 de agosto de 2005 en las instalaciones de la Secretaría de Relaciones Exteriores, producto de la cual se instaló el Grupo de Seguimiento del Apartado de Cooperación Técnica México-Japón, sin que en lo sucesivo llegara a operar como tal. Fuente: Archivo de la DGCTC. 46 José Octavio Tripp y Bernardette Vega, “Asociaciones complementarias de cooperación Sur-Sur y triangular mexicana”, Revista Española de Desarrollo y Cooperación, núm. 28, Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación, primavera-verano, Madrid, 2011, p. 30.
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La anterior es una noción que ha sido promovida de manera generalizada para tipificar la gestión de la CID mexicana, no sin correr el riesgo de presentar una perspectiva simplista de un fenómeno harto complejo por la direccionalidad múltiple de los flujos de insumos (conocimientos, instrumentos, métodos, procesos, normas y reglas) que representan el enramado de los programas multilaterales, multinacionales, bilaterales y regionales que atañen a nuestro país. En la llanura que da la perspectiva bivalente con la que se describe al México cooperante (receptor/oferente), encontramos que es menester no conformarnos con una caracterización descuidada de la CID mexicana, especialmente si se estima indispensable referirse a algunas circunstancias clave que denotan al sistema mexicano de cooperación internacional. En primera instancia la necesidad de propulsar el establecimiento de condiciones que propicien una mejora en los procesos de gestión de la CID hasta tornarla eficiente y efectiva, a partir de la sistematización de casos de cooperación que han generado conocimiento y productos considerados de éxito, diríase apropiados/caracterizados al contexto nacional; en un segundo momento alcanzar una CID mexicana sustentable en sus principios políticos y postulados básicos de actuación (lineamientos de operación, mecanismos de financiación, modalidades de cooperación, y priorización de regiones/países para su atención), en donde México tiene un capital muy alto que aportar, más que recibir, en términos del desarrollo de los bienes públicos globales. La gran magnitud de los problemas estructurales del sistema social, político y económico mexicano v. gr. la marginación, los derechos humanos y/o la muy inequitativa distribución de la riqueza son factores de apremiante atención y resolución, para cuya mejora la recepción de cooperación internacional ha resultado ser menos que paliativos. A inicios de la segunda década del siglo en curso, el combate a la pobreza en México no puede seguir siendo un arquetipo de la demanda de cooperación internacional; ese y otros problemas lacerantes deben ser atendidos desde las entrañas del país mismo. La capacidad productiva instalada en México, concretamente el nivel de su
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desarrollo tecnológico lo expone a ser considerado un dotante eficiente de apoyo a otros países de menor desarrollo relativo, respecto de lo cual, la parte japonesa es consciente de esta circunstancia, en particular cuando refiere: … considerando el hecho de que Japón y México han acumulado experiencias al ayudar a otros países, debemos ahondar nuestra cooperación en programas asistenciales, especialmente para los países centroamericanos y de El Caribe.47
Al mismo tiempo México puede ya exponerse como potencial socio de los donantes tradicionales especialmente en temas de investigación y desarrollo, y en esa magnitud Japón está consciente desde las investigaciones y los diálogos preparatorios para la suscripción del AFAE, cuando señala: Instamos a los científicos e investigadores a contribuir entre los dos países basada en las personas. Sería conveniente establecer una red permanente que constituiría la base para la investigación conjunta de cuestiones globales, tales como la protección del medio ambiente, la biotecnología… las reformas del sector financiero…48
En la postrimería del siglo XX y los albores del siglo XXI, la CID en México ha logrado permear posiciones de significativa relevancia en el ámbito de las relaciones bilaterales que nuestro país mantiene con “socios estratégicos” v. gr. el Acuerdo de Asociación Económica, Concertación Política y Cooperación entre México y la Unión Europea, así como el Acuerdo para el Fortalecimiento de la Asociación Económica México-Japón. En ambos tratados económico-comerciales, el componente de cooperación tiene una connotación relevante para la ejecución de proyectos en territorio mexicano acordes a los planes nacionales de desarrollo. Sin embargo, la existencia de cláusulas, mecanismos, áreas priorizadas y metas sectoriales descritas en los apartados de cooperación en dichos acuerdos, en el 47 Nueva Comisión México-Japón Siglo XXI, “Informe Final”, Anexo IX Japón y México en el Siglo XXI, Perspectivas y retos, mayo de 2000, Secretaría de Relaciones Exteriores, México, p. 144. 48 Nueva Comisión México-Japón, Siglo XXI, op. cit., p. 145.
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quehacer diario las instituciones mexicanas ejecutoras se desempeñan como receptoras de asistencia respecto de los países miembro de la Comisión Europea o el Japón mismo. ¿Por qué México habría de mantener la categoría de país receptor con respecto a las naciones avanzadas del orbe? Quizá una justificación al respecto resulte un sinsentido si se asume que en el territorio nacional se cuenta con una significativa capacidad endógena para responder a retos en temas de interés global, lo cual en algunos casos se posee un conocimiento de vanguardia susceptible de ser ofertado/compartido con países de alto ingreso económico y de significativo plusvalor científico e innovación. Invertir la relación de receptor por la de socio respecto de naciones desarrolladas pondría a México en un equivalente de nación emergente con significación de cooperante similar a la que actualmente mantienen países como Brasil, China, India o Arabia Saudita en relación con Japón, ello de acuerdo con la apreciación que la JICA ofrece de sus acciones ejercidas en 2011.49 Bajo el concepto de cooperante internacional, y en el marco de los acuerdos de asociación, México debe estar consciente de su necesidad en eliminar para sí mismo el estigma de un país receptor de ayuda oficial al desarrollo, y denotar sus múltiples conocimientos y la efectividad de éstos en el fomento socioeconómico nacional y por ende la susceptibilidad que se tiene para asociarse con naciones CAD en proyectos estratégicos de beneficio mutuo. Desde luego sin desmedro de una estrategia ascendente para posicionarse como sujeto dotante, que no donante, de conocimientos en el ámbito de la cooperación en América Latina, ello en respuesta al planteamiento estratégico que determina la propia ley de la CID mexicana en relación con las prioridades regionales de su atención. Es indudable el hecho de que México cuenta con el andamiaje tecnológico, el talento humano, así como la capacidad de innovación para establecer efectivas relaciones de beneficio mutuo en el marco de los acuerdos de asociación económica 49 Japan’s International Cooperation Japan´s Official Development Assistance, With Paper, Ministry of Foreign Affairs of Japan, Tokio, marzo de 2012, p. 23,
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vigentes. No obstante, en los últimos doce años las autoridades mexicanas correspondientes han padecido de una incapacidad analítica y una incipiente destreza para instrumentar una política asociativa con Japón, así como una estrategia sustentable del desarrollo con componentes de cooperación bilateral planificada conjuntamente entre pares mexicano-japoneses en el contexto del Capítulo 14 del AFAE. Con diferentes modos e intensidades los gobiernos de Carlos Salinas y Vicente Fox no lograron dar forma a una estrategia permanente e integral para atender las necesidades requeridas en su asociación económica y política con Japón y otras economías asiáticas, así como su participación en los principales foros de cooperación regional en la Cuenca del Pacífico…50
Conclusiones Si bien es cierto que coyunturalmente el Acuerdo de Cooperación Técnica antes referido tiene en su haber un conjunto de recursos administrativos y de regulación para hacer fluir la cooperación técnica bilateral, también es relevante destacar que este mismo instrumento jurídico aunque vigente y funcional, sólo permite entender un flujo unidireccional de la asistencia, es decir, contiene una serie de cláusulas que conllevan a un nítido entendimiento del tipo de relación y de jerarquización que uno y otro país se refieren, en donde México es claramente un país beneficiario de la asistencia técnica japonesa y Japón un definido contribuyente de insumos de cooperación a favor del desarrollo de México. Cierto es también que el citado acuerdo de cooperación técnica, no sólo ha posibilitado una administración integral de programas y proyectos, sino que estratégicamente favorece el desarrollo de capacidades institucionales, sociales e individuales de conformidad con las directrices sectoriales de los planes nacionales de desarrollo de México. 50 Carlos Uscanga, “México y Japón: encuentros y desencuentros en el interregnum salinista y foxista”, México y el Este de Asia: cooperación y competencia antes las transformaciones de la economía global, México, UNAM, 2000, p. 129.
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De acuerdo con la anterior circunstancia, la existencia de la Ley CID; la creación de la AMEXCID en septiembre de 2011; el establecimiento del Comité Consultivo de la AMEXCID en 2012; la perspectiva de conformar el PROCID; así como el Fondo de Cooperación con el que la agencia administraría los proyectos del PROCID, abre una profunda expectativa de revisión de los muy incipientes mecanismos con los que ha operado hasta el momento la cooperación bilateral en el AFAE, a fin de determinar iniciativas viables desde el punto de vista administrativo, técnico y financiero para el desarrollo de más proyectos de cooperación sectorizada en cada uno de los nueve apartados del Cap-14. Insisto, más allá de la asistencia que actualmente se recibe de Japón vía la JICA. Por lo menos en la perspectiva mexicana, en términos de la gobernación/administración de la cooperación demarcada en el Cap-14, se observa la ejecución de un conjunto de proyectos de cooperación técnica que se da en un ámbito de coordinación alterno y al margen del Comité Conjunto del AFAE, el cual hasta ahora no ha tenido la capacidad, quizá ni interés, para dar una justa dimensión a dicha cooperación la cual es coordinada y patrocinada por la JICA y la Cancillería mexicana. El Comité Conjunto que del lado mexicano encabeza la Secretaría de Economía tampoco cuenta con los lineamientos ad hoc, ni las bases de coordinación de la cooperación técnica bilateral a nivel sectorial dentro del Cap-14, para cuya determinación tampoco estaría ya facultada a partir de la existencia de la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo. Esbozadas las características del Cap-14 y del papel histórico hasta ahora ejercido, podemos señalar que como en el caso de los temas relativos al mejoramiento del ambiente de negocios, agricultura y turismo, los restantes seis apartados del Cap-14 logren crear para sí una instancia ad hoc para la administración de la cooperación sectorizada, similar a la establecida desde el inicio en el ámbito de la cooperación agrícola. Más aún, no sólo es indispensable que cada apartado cuente con una instancia de conformación paritaria que pudiese estar encabezada al más alto nivel de representación sectorial para el diálogo, planeación, ejecución y evaluación de la cooperación sectorizada, sino que
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es indispensable que en cada apartado las autoridades responsables de ambas partes determinen y acuerden los lineamientos de operación y metas que permitan concebir el diseño de programas y proyectos con un genuino carácter de beneficio mutuo y bajo criterios estratégicos de efectiva asociación para el desarrollo en ambos países. El significativo conocimiento alcanzado por México en algunos temas relevantes como los recursos genéticos, la biotecnología, las fuentes renovables de energía, en la actualidad son todavía vistos a la distancia por el Japón, actitud que aletarga una relación de asociación efectiva entrambos países. Aunque recién iniciada la segunda década del siglo, se han diseñado los primeros proyectos científicos en los que se observa una relación más equilibrada como socios, concretamente al diseñar y ejecutar proyectos conjuntos en las áreas de contaminación atmosférica y recursos genéticos, para lo cual México participa en otros programas como SATREPS (Sciencie and Technology Research for Sustainable Development), coordinado por la Japan Science and Technology Agency (JST por sus siglas en inglés) y JICA. La transformación del carácter de la CID mexicana depende de varios aspectos. En principio devendría de un necesario cambio en la actitud de los gestores y cooperantes mexicanos, digamos que estos sujetos se despojarían de una psique pasiva para transitar hacia una psique proactiva, propulsora. Dicho carácter se recrearía también en el fortalecimiento de las habilidades de dichos agentes de cambio para interactuar con mayor impacto en el conjunto del sistema de la CID; obedecería a la emulación/generación/innovación de los instrumentos con los que se opera la cooperación mexicana; y finalmente se encausaría un profundo y crítico ejercicio de revisión de los procesos y mecanismos de operación del actual sistema, en busca de una mayor eficacia, eficiencia y sustentabilidad de resultados. Todo ello sería producto del criticismo con el que se analicen las actuales pautas que dan vida a la compleja y siempre perfectible CID mexicana. Resulta menester que los gestores y cooperantes mexicanos sean agentes de cambio al contar con una clara visión y conocimiento de la alta capacidad cognitiva y de la capacidad
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estructural instalada en múltiples instituciones nacionales. Son esos recursos humanos y materiales, los que permitirían formar la perspectiva de un México dotado de conocimiento y capacidad de fomentos al desarrollo; restaría una estrategia para compartir esos recursos en sociedad con países miembros del selectivo club del CAD de la OCDE. Este papel estratégico de los recursos humanos mexicanos que interactúan en el sistema CID, ya se explicita claramente en la ley mexicana sobre cooperación internacional.
Bibliografía Acuña Hernán y Vergara, Mario, “Cooperación Sur-Sur para el fortalecimiento de capacidades”, México y los países de renta media en la cooperación para el desarrollo; ¿Hacia dónde vamos?, Instituto de Investigaciones Dr. José María Luis Mora, México, 2009, p. 398. Embajada de México en Japón, “Del Tratado al Tratado”, Secretaría de Relaciones Exteriores, Yokohama-shi Kanagawa, 2005, p. 41. Noguera, Humberto, “La cooperación en materia de pequeñas y medianas empresas (PyME’s), entre México y Japón 1995-2009", en Carlos Uscanga [coord.], El Acuerdo de Asociación Económica México-Japón: (sic) Evaluación sectorial de los flujos de comercio, inversión y cooperación 2005-2009, México, 2010, p. 166. Ulloa Rivera, Luis, La Europa cooperante ¿qué hacemos para ayudar a América Latina?, Erasmus Ediciones, Barcelona, 2010, p. 27. Uscanga, Carlos, “México y Japón: encuentros y desencuentros en el interregnum salinista y foxista”, México y el Este de Asia: Cooperación y competencia antes las transformaciones de la economía global, UNAM, México, 2000, p. 129. Artículos Tripp, José Octavio, Vega, Bernardette, “Asociaciones
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complementarias de cooperación Sur-Sur y triangular mexicana”, Revista Española de Desarrollo y Cooperación, núm. 28, Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación, primavera-verano, Madrid, 2011, p. 30. Documentos Acuerdo para el Fortalecimiento de la Asociación Económica México-Japón, vol. I, Secretaría de Economía, Art. 149-2, p. 83. Nueva Comisión México-Japón Siglo XXI, “Informe Final”, Anexo IX Japón y México en el Siglo XXI, Perspectivas y retos mayo de 2000, Secretaría de Relaciones Exteriores, México, p. 144. Japan’s International Cooperation Japan´s Official Development Assistance, With Paper, Ministry of Foreign Affairs of Japan, Tokio, marzo, 2012, p. 23.
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LAS ACCIONES DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL ENTRE MÉXICO Y JAPÓN ORIENTADAS HACIA PYMES: EL CASO DEL SISTEMA NACIONAL DE CONSULTORES PYME Joanna Berenice Valle Luna
Introducción La dinámica de cooperación internacional –ya sea de forma bilateral o multilateral– entre los actores de las relaciones internacionales suele estudiarse de manera frecuente a nivel macro. En ese sentido, debido a la complejidad de tal actividad de carácter internacional– sobre todo a partir de los factores que intervienen en la misma –resulta conveniente partir de lineamientos generales para su entendimiento, pero también implica alto riesgo ese tipo de análisis, sobre todo a partir del hecho de que la cooperación internacional se manifiesta como una actividad de carácter heterogéneo, no sólo por la naturaleza de las partes involucradas, sino también por la diversidad de temas que puede abarcar. La obtención de un panorama lo más completo posible de una relación de cooperación, presenta el gran reto de tener presente la vinculación compleja entre lo general y lo particular. En ese sentido, partiendo de la premisa de que los proyectos específicos de cooperación internacional son los elementos básicos que componen la dinámica ya mencionada, su entendimiento también puede dar cuenta de elementos significativos y que impactan directamente en las relaciones de cooperación internacional a nivel macro. El estudio de la dinámica de cooperación internacional entre México y Japón, en diversas ocasiones, se ha visto enfrascada en los aspectos generales de la misma. Sin embargo, en materia del análisis de acciones y proyectos concretos aún falta un
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seguimiento mucho más puntual respecto de la evolución de tales actividades. De manera frecuente, la visión generalizante ha derivado en que se pierden del radar el rastreo de los proyectos específicos siendo los mismos los que dan cuenta de los avances de la dinámica bilateral en conjunto. La consecuencia es no poder contar con todos los elementos para tener un panorama integral del estado y balance de la dinámica de cooperación, deriva en el hecho de no tener claros los elementos que integran a los proyectos específicos, y en consecuencia su papel e importancia en el plano global. Uno de los proyectos específicos de cooperación técnica entre México y Japón –el cual precisamente su seguimiento y evolución se ha presentado de forma inconsistente– en el marco del Acuerdo para el Fortalecimiento de la Asociación Económica (mejor conocido por sus siglas AAEMJ) es el orientado hacia el desarrollo del Sistema Nacional de Consultores PyME, nombre a través del cual puede ser identificado actualmente. Como toda actividad de cooperación internacional y atendiendo a los elementos básicos de análisis ya mencionados –que oscilan entre lo general y los elementos propios de cada uno de los proyectos de cooperación– resulta inminente atender a los mismos con el fin de obtener un análisis transversal de los mismos. Como primer elemento a considerar para entender la importancia del Sistema Nacional de Consultores es el hecho del establecimiento de los programas básicos que identifican la Agencia de Cooperación Internacional de Japón (JICA, por sus siglas en inglés), mismos que tuvieron una reducción a partir del año 2010, derivado fundamentalmente del posicionamiento de México a nivel internacional como país de renta media alta, situación que cambia su perfil como actor en la dinámica de cooperación internacional; ello paralelamente al impacto que ha tenido la firma del AAEMJ específicamente el Capítulo 14 del mismo como elemento que establece temas específicos de acción en materia de cooperación bilateral. La modificación en las líneas de cooperación japonesa hacia México, para el caso de la cooperación técnica de cooperación orientada a Pequeñas y Medianas Empresas (PyMEs) presentan
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como elementos apuntaladores de la focalización de esfuerzos de la cooperación internacional, dinámica en la cual el rubro de PyMEs juega un papel fundamental (Véase gráfico 1). Gráfico 1 Reducción de Programas de cooperación japonesa hacia México.
2009 4 PROGRAMAS + JMPP l
Desarrollo Industrial. Fortalecimiento de PyMEs e industria soporte Medio Ambiente. l Contaminación de agua l Calentamiento global. l Medio ambiente urbano. Cooperación Sur-Sur. l Apoyo a creación de AMEXCID (Promoción del JMPP)
2010 2 PROGRAMAS + JMPP l
l
l
l
Desarrollo Industrial. Fortalecimiento de PyMEs e industria soporte Medio Ambiente. l Fortalecimiento de capacidades contra el cambio climático. Cooperación Sur-Sur. l Apoyo a creación de AMEXCID l Promoción del JMPP l
l
l
Fuente: Norio Yonezaki, “Promoción de Participación Ciudadana en CID”, ponencia presentada en Encuentro sobre Cooperación Internacional para el Desarrollo con las Organizaciones de la Sociedad Civil, México, Secretaría de Relaciones Exteriores, 20 de agosto de 2010.
La permanencia de los proyectos orientados a PyMEs puede entenderse a partir de tres niveles fundamentales: 1. La orientación progresiva de la cartera de proyectos de cooperación entre México y Japón hacia la modalidad de cooperación técnica, tópico en el cual las PyMEs han jugado un papel central dada la natural compatibilidad temática. En ese sentido, siendo el fortalecimiento de capacidades productivas, así como el impulso al comercio
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exterior el objetivo de dicha modalidad de cooperación, resulta pertinente el fortalecimiento paralelo respecto de los proyectos orientados al impulso de las PyMEs y la industria de soporte. 2. Como segundo elemento, la firma del AAEMJ como punto de inflexión en la dinámica de cooperación. Dentro de los ejes temáticos principales establecidos en el Acuerdo encontramos los artículos 140 y 141, incluidos en el Capítulo 14 en el cual se abordan los temas de cooperación bilateral, artículos mismos que precisamente refieren a las PyMEs y la industria de soporte. En ese sentido, desprendiéndose el Capítulo 14 de un acuerdo de libre comercio en esencia, la compatibilidad en impulsar, bajo esquemas de cooperación bilateral, áreas de oportunidad y desarrollo que fortalezcan las relaciones económicas, hace de la cooperación orientada al impulso de PyMEs un cambio de acción propicio de ser reforzado. 3. El tercer elemento que apuntala la temática de PyMEs en la dinámica de cooperación entre México y Japón es la importancia que tiene el sector para la economía mexicana. En ese sentido, el desarrollo de políticas y programas públicos orientados al fortalecimiento del sector económico de las PyMEs se ve en cierta medida extrapolado hacia las tendencias e intereses de México en sus actividades de cooperación internacional. La cooperación, en este caso la existente entre México y Japón, orientada hacia PyMEs, como cualquier otra modalidad de cooperación técnica, cuenta con diversos mecanismos e instrumentos. Se puede decir que la cooperación técnica en materia de PyMEs ha tenido a lo largo de su evolución y desarrollo diversas expresiones a partir de una serie de programas y proyectos tales como los encuentros de negocios (“Match Making”), programas de becas, intercambio de experiencias, envío de expertos, entre otros. Dentro de toda esta gama de acciones de cooperación entre México y Japón orientadas hacia el sector de las PyMEs existe un proyecto que se ha posicionado como hilo conductor, así como
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referente básico para poder entender la evolución de la cooperación técnica entre México y Japón de manera general, pero específicamente como elemento prioritario en las actividades enfocadas hacia el impulso de PyMEs. En ese contexto, es la formación de recursos especializados en PyMEs, teniendo como expresión última la búsqueda de creación y consolidación de un Sistema Nacional de la Consultores PyME, el proyecto al cual se hace referencia como prioritario en el rubro. De manera general, la relevancia del proyecto ya mencionado se encuentra por una parte en la larga temporalidad que ha tenido el mismo, llevándolo inclusive a la subdivisión en proyectos más pequeños como se explicará más adelante; por la otra, las líneas prioritarias que en él convergen de diversos instrumentos y estudios clave en la estrategia de cooperación entre México y Japón. Ahora bien, dicho proyecto no puede ser entendido si no se parte de los tres pilares normativos que sustentan la cooperación bilateral en materia de PyMEs: I. El Acuerdo sobre Cooperación Técnica entre el Gobierno de Japón y el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, firmado el 2 de diciembre de 1986. Su importancia radica en que se ha mantenido como eje normativo de la cooperación bilateral entre México y Japón, debido a que sigue estableciendo los lineamientos jurídicos y habilita los mecanismos e instrumentos de cooperación técnica que se llevan a cabo entre las partes involucradas. En ese sentido, dicho acuerdo se vuelve un marco institucional obligatorio para la cooperación en la materia, posicionándose así como la base operativa de la dinámica de cooperación; paralelamente al hecho de ser un antecedente relevante del Capítulo 14 del AAEMJ. II. El segundo eje normativo se encuentra precisamente en el Acuerdo para el Fortalecimiento de la Asociación Económica entre México y Japón (AAEMJ), el cual fue firmado el 17 de septiembre de 2004. Los elementos a resaltar dentro el AAEMJ para efectos de análisis del proyecto de cooperación del Sistema Nacional de Consultores PyME son los artículos 140 y 141 del Capítulo
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14 en los cuales se aborda la cooperación en materia de industria de soporte, así como en cuanto a lo que refiere a PyMEs respectivamente. El AAEMJ es un punto de inflexión de la cooperación bilateral sobre todo en cuanto a ejes temáticos establecidos como prioritarios –derivando en un proceso de focalización de esfuerzos en temas acotados a partir del acuerdo–, al carecer el AAEMJ de mecanismos de concertación y gestión de los programas de cooperación bilateral, se mantiene vigente el Acuerdo de Cooperación Técnica antes mencionado como la herramienta jurídico-política por excelencia para tales efectos. III. Como tercer eje está el Plan Maestro sobre la Promoción de la Industria de Soporte en México elaborado a petición del gobierno mexicano por una misión de JICA en el año de 1997. El Plan Maestro, conteniendo 6 estrategias y la propuesta de 12 proyectos, todos ellos en materia de PyMEs e industria de soporte constituye el eje central y elemento detonador por excelencia del resto de los proyectos de cooperación en materia, no siendo el Sistema Nacional de Consultores PyMEs la excepción; convirtiéndose en consecuencia, en el brazo ejecutor de las actividades de cooperación bilateral en los temas que refiere el mismo estudio. El Plan Maestro, entendido bajo la modalidad de un estudio de desarrollo dentro de la tipología de la cooperación técnica, ha servido de elemento detonador básico, como ya se mencionó, de los proyectos de cooperación subsecuentes en materia, manteniendo así no sólo la vigencia del rubro temático en la dinámica de cooperación bilateral, sino también que también como punto de referencia y ancla básica respecto de los objetivos que se buscan alcanzar, acotando al hecho de que no se pierdan de vista los acuerdos y resultados que se buscaban y se buscan alcanzar de manera conjunta al respecto. Es así que, bajo 6 estrategias y 12 proyectos, la misión japonesa de aquél año presenta una propuesta integral de áreas de oportunidad, no sólo de cooperación, sino de mejora general
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para el sector económico de las PyMEs, con miras precisamente al fortalecimiento de la industria de soporte; situación que para el momento de la firma del AAEMJ no únicamente se vería embonar de manera natural en la estrategia binacional, sino fortalecida en consecuencia. Las estrategias y proyectos específicos propuestos en el Plan Maestro, siendo un proyecto de carácter integral en término de propuestas para el sector económico de las PyMEs mexicanas, así como el fortalecimiento de la industria de soporte, expresa una amplia gama de rubros y nichos de oportunidad para el sector, pero paralelamente dichos rubros han fungido como uno de los diversos elementos que han mantenido la temática en vigencia respecto de la cooperación bilateral. La gama de proyectos y estrategias propuestas en el estudio se encuentra estratificada y clasificada de la siguiente manera: ESTRATEGIA 1. MEJORAMIENTO TECNOLÓGICO. Proyecto 1. Transferencia tecnológica a través de servicios de extensión. Proyecto 2. Desarrollo de centros tecnológicos para la industria de soporte. Proyecto 3. Fortalecimiento de organismos de prueba y certificación. ESTRATEGIA 2. PROMOCIÓN DE LA SUBCONTRATACIÓN. Proyecto 1. Mejoramiento de encuentros empresariales. Proyecto 2. Apoyo a la reubicación de industrias de soporte cerca de su mercado. Proyecto 3. Introducción de un sistema de certificación para consultores. ESTATEGIA 3. DESARROLLO EMPRESARIAL Proyecto 1. Re-educación empresarial. Proyecto 2. Incubación de empresas.
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ESTRATEGIA 4. DESARROLLO DE RECURSOS HUMANOS [ESPECIALIZADOS] Proyecto 1. Estudio de un plan maestro para el desarrollo de Recursos Humanos. ESTRATEGIA 5. FORTALECIMIENTO DEL APOYO FINANCIERO. Proyecto 1. Mejoramiento del sistema financiero de garantías ESTRATEGIA 6. ESTABLECIMIENTO DE LAS BASES PARA LA PROMOCIÓN DE LAS PEQUEÑAS Y MEDIANAS EMPRESAS. Proyecto 1. Formulación de un plan maestro para la estandarización industrial. Proyecto 2. Preparación de estadísticas industriales.51 Como se puede observar en la propuestas hechas a través del Plan Maestro, si bien abarcan una amplia gama de aspectos, pueden tener viabilidad a partir de la concreción de las actividades de cooperación en materia en proyectos específicos y claramente definidos, en tanto que se mantienen en la lógica de la necesidad de consolidación de proyectos con la finalidad de poder tener resultados concretos y mantener un avance ordenado en las actividades de cooperación. El Sistema Nacional de Consultores PyME se puede categorizar como un proyecto de cooperación sui géneris, en tanto que se encuentra consolidado a partir de subetapas, mismas que a su vez constituyen proyectos de cooperación independientes, pero claramente relacionados entre sí. De forma paralela, debido a la magnitud de impactos y alcance de este llamado proyecto macro, y de ahí un elemento que refleja la importancia misma del proyecto, es el hecho de que en él convergen las tres vertientes básicas de la tipología de proyectos 51 UNICO International Corporation, The Study on Master Plan for the Promotion of the Supporting Industries in the United Mexican States. Final Report, JICA-SECOFI, February, Tokyo, 1997, p. 10.
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que puede ser identificada para el global de la cartera de proyectos de cooperación entre México y Japón en lo que refiere al ámbito de PyMEs e industria de soporte. Las tres categorías antes mencionadas son las siguientes: los proyectos orientados hacia el fortalecimiento institucional principalmente para el caso de instituciones gubernamentales-; los casos de proyectos de asistencia directa a la población objetivo, en este caso las PyMEs mexicanas; y, como tercer vertiente el fortalecimiento de capacidades, refiriéndose específicamente a los proyectos que orientas sus esfuerzos en el sentido se apoyos a nivel sectorial que tengan una efecto cascada en el impacto hacia la población objetivo. Las tres vertientes constituyen una suerte de espejo en cuanto a las subdivisiones que presenta el macro proyecto (véase gráfico 2) referente al Sistema Nacional de Consultores PyME, siendo las etapas identificadas las siguientes: 1. La primera etapa es la referente al programa de formación de consultores especializados en PyMEs en México, tal formación de recursos está basada en una metodología propuesta por JICA y de manera concreta se refiere al Proyecto de formación de Consultores PyME-JICA. Con este proyecto se ve reflejada la vertiente de formación de capacidades, ya que la formación de recursos humanos especializados y orientados hacia la población objetivo buscaba evidentemente el que se tuviese un impacto consecuente en el sector económico. 2. Con la finalidad de poder llevar a cabo una prueba de la asistencia directa que dieran los consultores formados y acreditados por JICA, es que se lleva a cabo una segunda etapa denominada bajo el nombre de Proyecto Piloto de Consultoría empresarial PyME-JICA. 3. Como tercera etapa se encuentra propiamente los esfuerzos orientados hacia la creación y consolidación de un Sistema Nacional de Consultores PyME. Proyecto que se inserta precisamente en la vertiente de cooperación faltante, la referente al fortalecimiento de capacidades institucionales, en el cual la Secretaría de Economía funge
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como la contraparte ejecutora principal del proyecto de cooperación. Gráfica2 Correlación de vertientes de proyectos de cooperación en materia de PyMEs respecto del macro proyecto para el establecimiento del Sistema Nacional de Consultores PyME. FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES l
Programa de formación de consultores con metodología JICA
ASISTENCIA DIRECTA l
Proyecto piloto de Consultoría PyME-JICA
FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES INSTITUCIONALES l
l
Programa para la construcción del Sistema Nacional de Consultores PyME. En proceso de nivelación (Primera etapa)
Fuente: Elaboración propia con información de Fondo PyME,2011-2012
La propuesta de la creación de un Sistema Nacional de Consultores especialistas en la atención y asesoría empresarial para Pequeñas y Medianas Empresas es precisamente una de las principales propuestas hechas por la misión JICA, en su momento, bajo la realización del Plan Maestros en 1997. En ese sentido, de manera específica, se puede identificar que son tres las estrategias involucradas: Estrategia 1. Mejoramiento tecnológico, Estrategia 2. Promoción de la subcontratación y Estrategia 3. Desarrollo de Recursos Humanos (véase tabla 1). Cada una de las estrategias se acota a partir de los programas específicos a los cuales se refiere, si bien las estrategias –que han funcionado como ejes transversales reflejados en los objetivos de los proyectos– corresponden a una visión más integral, son los proyectos específico a partir de los cuales se han derivado los diversos estudios y programas de consultoría para PyMEs, impulsados por JICA, los que se consolidan como los eslabones de tal marcoproyecto.
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Tabla 1 Relación del proyecto de Consultores con el Plan Maestro Estrategia del Plan Maestro Estrategia1. Mejoramiento tecnológico. Estrategia 2. Promoción de la subcontratación. Estrategia 4. Desarrollo de recursos humanos.
Proyecto del Plan Maestro Proyecto 3. Fortalecimiento de organismos de prueba y certificación Proyecto 3. Introducción de un sistema de certificación para consultores. Proyecto 1. Estudio de un plan maestro para el desarrollo de Recursos Humanos.
Fuente: Elaboración propia con información del Plan Maestro,1997
Las tres estrategias, de las cuales se derivan a su vez los tres proyectos propuestos por JICA, son los elementos que han venido consolidando el macroproyecto del Sistema Nacional de Consultores. Si bien el desenvolvimiento del proyecto antes mencionado no se ha visto realizado de la forma en la cual originalmente fueron propuestos en el Plan Maestros, sin embargo el objetivo se ha mantenido el mismo desde 1997. El Plan Maestro originalmente proponía estrategias y proyectos que fuesen directamente hacia el establecimiento del Sistema Nacional de Consultores PyME. Así como todos elementos certificadores e institucionales apuntalaran su establecimiento y ejecución en México; sin embargo, las condiciones en el país a las cuales se han enfrentado las diferentes misiones japonesas para la atención del tema no han sido las óptimas para la pronta ejecución y puesta en marcha como originalmente se planteó con el Plan Maestro. En atención a las endebles condiciones para poder establecer directamente el Sistema Nacional de Consultores PyME es que el proyecto de cooperación se ve subdividido en etapas más pequeñas. En ese sentido, los proyectos fluctúan entre el nivel de lo institucional, hasta la atención directa a las PyMEs, tratando de abarcar los tres niveles, pero siempre manteniendo como contraparte al gobierno mexicano con la finalidad que a través de este el proyecto tenga permanencia a largo plazo como originalmente se pretendió. Como se puede observar, la propuesta inicial hecha en el Plan Maestro indicaba que los trabajos y esfuerzos de
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cooperación se insertaran de manera directa en la creación y desarrollo de un sistema nacional de consultores en PyME, así como todos los elementos paralelos que lo soportaran; ello es, un sistema claro de acreditaciones, el establecimiento de organismos de prueba, evaluación y certificación, la creación de parámetros específicos para el desarrollo y gestión de recursos humanos (consultores) que se especializaran en asesoría hacia las PyMEs mexicanas. Ahora bien, el hecho de que el proyecto sufriera subdivisiones –así como el hecho de presentar considerables retrasos respecto del cronograma inicial– se debe fundamentalmente, por una parte, a la volatilidad que tiene el sector en la economía mexicana, paralelamente a la endeble normatividad nacional en la materia. Dichos elementos derivaron en que los avances específicos para el establecimiento y fortalecimiento de las capacidades institucionales para los mecanismos de prueba y certificación para los recursos humanos especializados se vieran como metas momentáneamente poco viables a corto plazo. Por la otra, la segunda división de carácter más bien virtual, refiere a la limitativa derivada de los recursos disponibles para ser orientados a estas actividades de cooperación. En el caso proyecto de este macroproyecto la fragmentación se ha subordinado a los tiempos y recursos disponibles a través del Fondo PyME, gestionado por la Subsecretaría para la Pequeña y Mediana Empresa de la Secretaría de Economía. Las tres etapas que gestionadas hasta el momento, se han ejecutado a partir de la lógica del recurso federal en el marco del Fondo PyME. La etapa que se encuentra específicamente en ejecución como proyecto de Fondo PyME en el ejercicio fiscal 2011 es el denominado “Programa de nivelación para la construcción del Sistema Nacional de Consultores PyME de la Secretaría de Economía (Primera Etapa)”, en la cual se considera la nivelación e integración al sistema de 500 consultores a nivel nacional. Como el mismo nombre del proyecto lo hace notar, se presenta una vez más una subdivisión del proyecto en su carácter de acción concreta de cooperación bilateral, lo cual de inmediato hace pensar en el alargamiento lógico de la conclusión y consolidación de metas y objetivos planteados originalmente en el Plan Maes-
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tro. Además, el hecho de que en el proyecto se refiera directamente al establecimiento del Sistema como tal refiere un avance significativo para la consolidación del mismo que ha sido apuntalado y reforzado por los dos proyectos anteriores. Sin embargo, la prolongación un tanto excesiva que ha sufrido el proyecto presenta una serie de focos rojos que ponen en riesgo la conclusión exitosa del mismo, y en ese sentido, la imposibilidad de ver funcionar ya de manera regular un sistema de consultores acreditados y avalados por la Secretaría de Economía que cuenten con las certificaciones y conocimientos necesarios para el apoyo de las PyMEs en los diversos programas institucionales. Uno de los grandes retos para el Sistema Nacional de Consultores PyME -más allá del número de consultores acreditados, proceso que más bien se puede considerar como en ejecución- sería que el gobierno mexicano, específicamente la Secretaría de Economía, definiera la estrategia y el papel que va a tener el Sistema Nacional de Consultores PyME para las actividades gubernamentales, políticas públicas, así como el apoyo directo que se le dará a las PyMEs. No cabe duda de que cada vez se ve más cerca la posibilidad real de consolidar las metas establecidas al margen del macroproyecto. Sin embargo, precisamente por la etapa prioritaria en la cual se encuentra resulta necesario el tomar medidas apremiantes en el sentido de concretar los esfuerzos en términos de políticas públicas y normatividad interna para que el proyectos, como se buscaba en un principio, se extrapole al quehacer nacional en materia de PyMEs
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El Acuerdo para el Fortalecimiento de la Asociación Económica entre México y Japón: Los nexos de Cooperación perteneciente al Reporte de Investigación Proyecto SEP-CONACYT de Ciencia Básica, editado gracias a los auspicios del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología y la Secretaría de Educación Pública, se terminó de imprimir en diciembre de 2012. La producción se realizó mediante el sistema ofsset y estuvo a cargo de Comercial de Impresos MB, Petróleos Mexicanos 11, Coyoacán. La composición se hizo en Arial 10/12.5, la impresión se realizó en papel cultural de 75 grs. La edición consta de 200 ejemplares.