Sociedad civil 3 by Carlos Uscanga

Sociedad Civil, democratizaci贸n y cooperaci贸n internacional para el desarrollo en los mundos regionales Daniel Lemus Martha Loaiza Coordinadores

Sociedad Civil, democratizaci贸n y cooperaci贸n internacional para el desarrollo en los mundos regionales

Daniel Lemus Martha Loaiza Coordinadores

INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY Cátedra de Investigación en Comunicación, Globalización y Estudios Culturales _________________________________________________________________________ Sociedad civil, democratización y cooperación internacional para el desarrollo en los mundos regionales III / Daniel Ricardo Lemus Delgado, Martha Loaiza Becerra editores. – Guadalajara, Jalisco, México: Tecnológico de Monterrey, Campus Guadalajara, Departamento de Comunicación y Relaciones Internacionales, 2012. 166 p. 21.5 x 14 cm. – (Cátedra de Investigación en comunicación, globalización y estudios culturales). ISBN 978-607-501-085-4 1. Cooperación Internacional – Ayuda Internacional para el Desarrollo. 2. Teorías sobre el Desarrollo. 3. México 4. Japón. 5. China I. Lemus Delgado, Daniel. II. Loaiza Becerra, Martha. JZ 1318.S635 2012 _________________________________________________________________________

1a edición, Guadalajara, 2012. D.R. © D.R. ©

Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. Ave. Eugenio Garza Sada Sur No. 2501 Col. Tecnológico C.P. 64849 Monterrey, N.L.

ISBN 978-607-501-085-4

Impreso y hecho en México

Printed and made in Mexico Todos los derechos reservados. Esta publicación no puede ser reproducida, ni en todo ni en parte, ni registrada en, o transmitida por un sistema de recuperación de información, en ninguna forma ni por ningún medio, sea mecánico, fotoquímico, electrónico, magnético, por fotocopia, o cualquier otro, sin el permiso previo por escrito de los coordinadores.

Agradecimientos Los coordinadores de este libro agradecemos el apoyo de diversas personas que hicieron posible la realización de esta obra. Agradecemos a los directivos del Tecnológico de Monterrey, Campus Guadalajara, quienes creyeron en este proyecto y alentaron su realización, particularmente a la Ing. María Elena Vázquez Lira, directora de la Escuela de Negocios y Humanidades y al Dr. Salvador Leetoy López, director de la Cátedra de Globalización, Comunicación y Estudios Culturales, así como al Lic. Carlos Roque Pineda, por el trabajo administrativo que acompañó la elaboración de toda obra y sin cuya realización este libro no pudiera haberse concluido. Finalmente, nuestro más sincero agradecimiento por las valiosas sugerencias y comentarios de la Dra. Gabriela Sánchez Gutiérrez, las cuales enriquecieron notablemente este libro.

Índice Perfil de los autores ....................................................................................... 9 Introducción ................................................................................................ 13 Capítulo I Desarrollo y globalización: la cooperación internacional y los nuevos patrones en las relaciones Norte Sur ....................................................................................... 21 Capítulo II La evolución del régimen de la ayuda oficial para el desarrollo........... 45 Capítulo III Acerca de la normatividad para la creación de una agencia para la cooperación internacional en México ............................................... 71 Capítulo IV Repensando la Cooperación Internacional para el Desarrollo de Japón ¿Hacer más con menos? ................................................................... 97 Capítulo V La Cooperación Internacional de Japón en materia de energía nuclear post-Fukushima ................................................................................ 111 Capítulo VI Las conferencias ministeriales del Foro sobre Cooperación ChinaÁfrica: un caso sobre el discurso chino de Cooperación para el Desarrollo......................................................................................... 141

Perfil de los autores Pierre Beaudet es Doctor y Maestro en Sociología por la Universidad de Quebec en Montreal, Canadá. Tiene una amplia trayectoria con más de 25 años de experiencia como investigador y coordinador de proyectos de desarrollo internacional en diversos programas en África, Asia y América Latina. Es consultor de la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional (CIDA, por sus siglas en inglés), del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), así como en varias Organizaciones No Gubernamentales internacionales con sede en Canadá. Ha realizado numerosos análisis sobre temas de desarrollo e impacto de la globalización en países como Brasil, India, Palestina, Sudáfrica y Nigeria. Ha sido profesor visitante en múltiples instituciones alrededor del mundo en donde ha enseñado y asesorado a estudiantes en cursos relacionados con el tema del desarrollo internacional. Sus líneas de investigación están vinculadas con África, el Medio Oriente, la Cooperación y el Desarrollo Internacional. Actualmente, se desempeña como profesor del Departamento de Sociología y Antropología de la Facultad de Ciencias Sociales en la Universidad de Ottawa en Canadá. Carlos Cerda Dueñas es Abogado por la Universidad de Guadalajara con Maestría en Estudios Diplomáticos por el Instituto Matías Romero de Estudios Diplomáticos de la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) y Doctorado en Derecho por la Universidad de Buenos Aires, Argentina. Consultor Nacional del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, adscrito a la Dirección General de Cooperación Técnica y Científica de la SRE. Es profesor en los Departamentos de Comunicación y Relaciones Internacionales, así como en el de Negocios y Derecho del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM) Campus Guadalajara. Ha sido profesor visitante en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de San Carlos en Guatemala y en El Colegio de Jalisco. Sus líneas de investigación son los aspectos jurídicos de las relaciones internacionales y la política exterior de México. Daniel Lemus Delgado es egresado de la Licenciatura en Historia de la Universidad de Guadalajara y Maestro en Estudios Humanísticos con especialidad en Historia por el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM). Es Doctor en Relaciones Internacionales Transpacíficas por la Facultad de Economía y el Centro Universitario de Estudios e Investigaciones sobre la Cuenca del Pacífico 9

(CUEICP) de la Universidad de Colima. Entre sus líneas de investigación destacan: los sistemas regionales de innovación, las políticas de ciencia y tecnología, la cuestión energética y los nuevos movimientos sociales, todas ellas centradas en la República Popular China. En torno a estas temáticas ha escrito diversos trabajos de divulgación que ha presentado en congresos, seminarios y revistas arbitradas especializadas. Actualmente, se desempeña como Profesor-Investigador de la Cátedra de Investigación en Comunicación, Globalización y Estudios Culturales y Director del Departamento de Comunicación y Relaciones Internacionales del ITESM, Campus Guadalajara. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores Susana Beatriz Liberti Gepesky es Licenciada en Historia por el Instituto Superior del Profesorado de Buenos Aires, Argentina, Maestra en Estudios de Asia y África, con especialización en Medio Oriente por El Colegio de México y, Doctora en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional Autónoma de México. Ha participado como ponente en congresos nacionales e internacionales y ha publicado múltiples artículos sobre Medio Oriente y la cooperación internacional. En la actualidad imparte las cátedras de Relaciones Internacionales y de Política Internacional Contemporánea en el Sistema Universidad Abierta y Educación a Distancia de la UNAM y de Cooperación Internacional y Estudios sobre Medio Oriente en la Universidad del Valle de México, campus San Rafael. Martha Loaiza Becerra es egresada de la Licenciatura en Historia de la Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad Autónoma de Nuevo León (UANL). Realizó su posgrado en Estudios de Asia y África, especialidad Japón en el Centro de Estudios de Asia y África de El Colegio de México. En 1999 el gobierno japonés le otorgó la beca Monbusho y fue estudiante-investigador en la Universidad de Chiba hasta el año 2001. Sus principales esfuerzos académicos se hallan dirigidos hacia la investigación y la docencia. Ha sido profesora auxiliar en el Departamento de Ciencias Sociales de la Universidad de Monterrey (UDEM), profesora de cátedra en el Departamento de Relaciones Internacionales del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM), y en el Colegio de Historia de la Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad Autónoma de Nuevo León (UANL). Actualmente, es profesora de tiempo completo en la Facultad de Economía de la Universidad de Colima y se halla adscrita al Centro Universitario de Estudios e Investigaciones sobre la Cuenca del Pacífico 10

(CUEICP) en donde realiza diversas tareas relacionadas con la investigación. Emma Mendoza Martínez se doctoró en Estudios de Asia y África, especialidad Japón por El Colegio de México con la tesis “Proceso de toma de decisiones de las políticas de energía nuclear en Japón” en 2004. Ha realizado estancias de investigación en el Departamento de Ciencia Social de la Universidad de Tsukuba y en el Instituto de Ciencias Sociales de la Universidad de Tokio. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores. Sus intereses de investigación se enfocan en los movimientos sociales en Japón (Minamata, antinuclear, Okinawa), el medio ambiente, las políticas de energía nuclear y la promoción ciudadana del uso de la energía renovable en Japón, así como la migración okinawense a México. Sobre estos temas ha publicado en las revistas Estudios de Asia y África, Estudios Internacionales, Aportes, Portes, México y la Cuenca del Pacífico y, Cátedra. Actualmente, es profesora-investigadora de tiempo completo en la Universidad de Colima. María Elena Romero Ortiz es doctora en ciencias políticas y sociales en el área de Relaciones Internacionales por la UNAM. Ha realizado repetidas estancias de investigación en Japón en la Universidad de Waseda y en la Universidad de Tsukuba así como en la Universidad de Gotemburgo, Suecia. Su línea de investigación son los estudios políticos contemporáneos con énfasis en la región Asia-Pacífico, el caso de Japón. Sus resultados de investigación sobre la sociedad civil japonesa, y la cooperación japonesa para el desarrollo los ha presentado en congresos académicos nacionales e internacionales organizados por ALADAA, AMEI, CELAO, FIEALC, entre otras. Actualmente es miembro activo del Sistema Nacional de Investigadores y Profesora de Tiempo Completo de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad de Colima, en donde coordina el Doctorado en Ciencias Sociales reconocido en el Programa Nacional de Posgrado de Calidad del CONACYT. Carlos Uscanga Prieto es Licenciado en Relaciones Internacionales por la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM, Maestro en Ciencia Política Internacional por la Universidad de Ehime, Japón y Doctor en Cooperación Internacional por la Universidad de Nagoya, Japón. Fue Miembro del Grupo de Estudio para el fortalecimiento de las relaciones económicas de México y Japón y del Grupo de Expertos para el fortalecimiento de las relaciones bilaterales México-Corea del Sur. Sus líneas de investigación son: relaciones internacionales y cooperación y desarrollo en Asia Pacífico. Desde el año 2000 a la fecha ha publicado 11

más de 20 libros como coordinador, coautor o autor. Entre sus publicaciones más recientes destacan: El mercado Japonés: Retos para la Industria Mexicana de Exportación; Sociedad Civil, Democratización y Cooperación Internacional para el Desarrollo en los Mundos Regionales ;

El Acuerdo de Asociación Económica entre México y Japón: Análisis de los Flujos sectoriales de Comercio, Inversión y Cooperación y, Proactividad y reactividad ante un orden internacional fluido. Avatares de la proyección del gobierno japonés en Asia Pacífico. Actualmente, es miembro del Sistema Nacional de Investigadores y Profesor Titular de Tiempo Completo del Centro de Relaciones Internacionales de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM.

Introducción Uno de los debates contemporáneos en la disciplina de las Relaciones Internacionales gira en torno a la Cooperación Internacional para el Desarrollo. De hecho, se puede afirmar que desde la fundación de las Relaciones Internacionales como disciplina científica en los albores del siglo XX, el tema de la cooperación fue uno de los ejes fundacionales de esta nueva área del conocimiento debido a la preocupación por encontrar los mecanismos que permitieran prevenir conflictos y generar la confianza mutua entre los actores internacionales, con el fin de configurar una sociedad internacional pacífica y solidaria. Al término de la Segunda Guerra Mundial, la cooperación internacional tuvo un nuevo impulso al considerársele un medio eficaz para la promoción del desarrollo. Así, se extendió la idea de que los Estados y las organizaciones internacionales debían de cooperar para coadyuvar en los esfuerzos de las antiguas colonias que recién alcanzaban su independencia para enfrentar y superar sus condiciones de atraso económico, pobreza y exclusión. Desde esta perspectiva, la cooperación fue una pieza clave para la modernización económica y el progreso de los pueblos, dos elementos primordiales presentes en el discurso de la posguerra que definieron el espacio de confrontación de un mundo bipolar. En la década de 1980 se presentó un nuevo impulso teórico en el campo de la cooperación internacional cuando, dejando a un lado los supuestos básicos del paradigma liberal que habían cobijado las primeras reflexiones sobre la cooperación internacional, se propuso que ésta podía aún funcionar a pesar de que el escenario internacional fuera anárquico y de que los actores actuaran en beneficio propio para satisfacer sus intereses. El punto central de estos debates teóricos, fuesen realistas o idealistas, era el supuesto de que la cooperación no puede ser un asunto externo impuesto a cada uno de los Estados miembros de la comunidad internacional, sino que es el resultado de las decisiones internas de los propios Estados, ya que si bien es cierto que las organizaciones internacionales ayudan a establecer un contexto favorable para la cooperación, no pueden ni imponer acuerdos ni tampoco garantizar plenamente el cumplimiento de los mismos una vez que estos son alcanzados. La aportación central de esta perspectiva radica en el hecho 13

de que a pesar que exista un contexto poco halagador para la cooperación debido a la actitud egoísta de los actores en el escenario internacional, esta puede todavía puede darse. A partir de la década de 1990, nuevos cambios en el escenario internacional generaron distintos puntos de vista sobre la manera en que se entendía la cooperación. La intensificación de la globalización económica y el fin del mundo bipolar despertaron nuevas inquietudes y nuevas esperanzas sobre la construcción de una sociedad internacional que fuera menos conflictiva y más equitativa. Sin embargo, a dos décadas de distancia, es evidente que han surgido conflictos nuevos que imponen nuevos desafíos a la comunidad internacional en su conjunto poniendo en duda los modelos tradicionales de cooperación para el desarrollo. Una preocupación general es que, a pesar de los innegables avances que ciertos países experimentan en campos como la salud y la educación, la polarización de la sociedad es hoy más notable que nunca. En este contexto, la reflexión sobre la cooperación internacional para el desarrollo es un tema vivo y palpitante que exige la mirada académica desde diferentes aproximaciones, con la intención de comprender mejor este fenómeno y aportar algunos elementos para el debate sobre la forma en que los Estados, los organismos, las instituciones internacionales y las organizaciones no gubernamentales pueden generar un marco más adecuado para hacerla más eficiente. En este tenor resulta pertinente establecer una distinción entre cooperación internacional y la ayuda oficial para el desarrollo toda vez que los conceptos, teorías y debates reflejados en los diferentes capítulos de esta obra hablan de una y la otra, o bien, de ambas. La ayuda oficial para el desarrollo se refiere en términos estrictos a la transferencia de recursos económicos a través de créditos, microcréditos y créditos “blandos” que por supuesto implican políticas e intereses de los Estados que la proporcionan, mientras que la cooperación internacional alude a una idea más amplia que comprende asesoría, asistencia y apoyo para el desarrollo tecnológico. También es relevante acotar que no existe un cuerpo teórico homogéneo para abordar el análisis de la cooperación internacional para el desarrollo y que por ello los enfoques son diversos. Principalmente provienen del campo de las Relaciones Internacionales y la Sociología. De ahí que las definiciones sean distintas, así mientras algunos destacan a los actores involucrados otros centran su atención en las estrategias. Sin embargo, la cooperación internacional para el desarrollo busca la promoción del progreso, la corrección de las asimetrías distributivas para 14

superar el subdesarrollo y la pobreza mediante la movilización, transferencia y/o intercambio de recursos de diferente naturaleza. Lo anterior se realiza bajo diferentes modalidades como lo son la ayuda humanitaria y la asistencia científico-tecnológica, entre otras. La posibilidad de discutir sobre el origen del sistema de la cooperación internacional y la forma en que funciona hoy día revisando los instrumentos de la misma nos plantea a todos los interesados un formidable reto intelectual. La búsqueda de la superación de este reto permitió que un grupo de académicos adscritos a instituciones de educación superior públicas y privadas de México y el extranjero participaran, bajo el auspicio del Tecnológico de Monterrey Campus Guadalajara, en un Seminario Internacional sobre Cooperación Internacional. El objetivo de este seminario fue repensar a la luz de los acontecimientos recientes sobre la Cooperación Internacional y la Ayuda Oficial para el Desarrollo, considerando no sólo la evolución de estos conceptos sino también analizando casos concretos que nos permitieran identificar los cambios y desafíos actuales que ambas formas de intervención ofrecen a los Estados y sus gobiernos, a los organismos internacionales y a la comunidad académica global. La presente publicación es, por una parte, fruto del trabajo de este seminario y, por otra, marca una tercera etapa en la gestación de una idea compartida con entusiasmo e interés por este grupo de académicos que amalgamaron sus temáticas de investigación en el proyecto: Sociedad 1

civil, democratización y cooperación internacional para el desarrollo en los mundos regionales a partir del año 2006 y que en este 2012 entregan un tercer volumen colegiado; publicado gracias al apoyo de la Cátedra de Investigación Comunicación, Globalización y Estudios Culturales del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, Campus Guadalajara Este libro se divide en dos grandes apartados: en el primero de ellos se aborda, desde una perspectiva teórica e histórica, el régimen de la ayuda oficial para el desarrollo y su evolución, tanto en una forma general 1 Otras modalidades son la asistencia técnica para el desarrollo de recursos humanos, la ayuda alimentaria, la ayuda financiera y el intercambio cultural. 2 Es oportuno mencionar la instrucción experta que recibimos por parte de la Dra. Gabriela Sánchez Gutiérrez en el curso de actualización “Cooperación Internacional para el desarrollo”, impartido en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad de Colima, los días 19 y 20 de mayo de 2011.

como el caso específico de la cooperación Norte-Sur. El segundo apartado presenta cuatro casos concretos de la cooperación internacional que incluyen experiencias regionales: México, China y Japón. Cada una de estas experiencias es analizada desde diferentes ángulos, tales como el marco jurídico de la cooperación internacional en un contexto nacional, el discurso en torno a ella y la efectividad de la misma. En el primer capítulo Pierre Beaudet aborda la relación entre desarrollo y globalización. El autor tiene como punto de partida el hecho de que en la última década la globalización económica ha trastocado los modelos tradicionales de estructuración de las sociedades y los Estados. El autor analiza las transformaciones generadas por la globalización en el campo de la cooperación para el desarrollo, en particular entre el “norte global” y el “sur global”. Beaudet centra su análisis en el impacto que en el campo de la cooperación internacional tiene la globalización. En primer lugar, Beaudet revisa el proceso de integración de los Estados-nación en el nuevo paisaje económico, político y social derivado de la globalización, destacando particularmente las nuevas estructuras que enmarcan las relaciones Norte– Sur. En una segunda parte, Beaudet examina algunas de las pautas emergentes del “sur global”. Estas dos tendencias, el nuevo escenario derivado de la globalización y el surgimiento de un “sur global” le permiten sugerir el surgimiento de nuevas directrices en la cooperación internacional, entre las que destaca el impacto de los acontecimientos del 11 de Septiembre del 2001, el aumento de los donadores no tradicionales, el fortalecimiento de las organizaciones no gubernamentales y la evolución hacia un futuro incierto sobre la cooperación internacional. Por su parte, Susana Liberti presenta un análisis sobre los antecedentes y las características del régimen de la Ayuda Oficial para el Desarrollo (AOD). Liberti sostiene que el rasgo fundamental de este régimen es la asimetría, lo que ha permitido que sean los donantes quienes fijen las normas de las que se derivan las reglas y los procedimientos de la AOD. Este régimen, sostiene Liberti, ha evolucionado desde sus inicios en la década de 1950 hasta hoy. La causa de esta evolución se deriva del hecho de que la ayuda se ha proporcionado en función de las teorías de desarrollo predominantes; por lo tanto, estas teorías han influido en la visión de los donantes, países y agencias multilaterales, y la visión de los donantes ha determinado los cambios en los procesos y procedimientos de la AOD. 16

Liberti advierte que si bien los cambios observados en las últimas décadas en la AOD, cuya razón ha sido la búsqueda de aumentar la eficacia, han significado un mayor diálogo con los receptores, el régimen no se ha alterado pues se trata sólo de cambios en los procedimientos. Liberti sostiene que el régimen solamente podrá cambiar cuando se consiga un financiamiento que sea independiente de las agendas de los donantes, lo que a su vez permitirá establecer la igualdad entre las partes. Desde una perspectiva comparativa con otras experiencias internacionales Carlos Cerda se aproxima a la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6 de abril de 2011. En este trabajo se realiza una revisión de la normatividad y la legislación secundaria que da origen a la cooperación del Estado mexicano. De esta manera Cerda analiza el marco legal que moldea la cooperación internacional desde México. En primer lugar, se analiza la función de la Agencia Mexicana de Cooperación para el Desarrollo contrastándola con otras experiencias; se abordan así, por ejemplo, las agencias de cooperación internacional de Estados Unidos, España, Japón, Francia y Canadá. Cerda también analiza otros aspectos que contempla la Ley como el Programa de Cooperación Internacional para el Desarrollo, el Registro Nacional de Cooperación Internacional, el Sistema de Información de la Cooperación Internacional, el Fondo Nacional y el Consejo Consultivo. Asimismo, se examina la participación de las unidades subnacionales en la cooperación internacional. Cerda concluye que los dos principales desafíos de la nueva legislación radican en que la aplicación de la legislación sea congruente con la Declaración de París y que la Agencia Mexicana de Cooperación se fortalezca por medio de los recursos necesarios que requiere este proyecto. El caso de Japón, un Estado que tradicionalmente ha destacado por su activa participación en la cooperación, es estudiado desde dos perspectivas diferentes y complementarias que muestran de manera concreta los límites y desafíos de los modelos tradicionales para la cooperación internacional. El primer artículo, escrito por Carlos Uscanga titulado

Repensando la Cooperación Internacional para el Desarrollo de Japón, ¿Hacer más con menos?, es una aproximación a la doble problemática que los principales donadores, como Japón, enfrentan en los últimos tiempos. Por una parte, la reducción crónica de los recursos financieros 17

destinados a la atención de los crecientes problemas de desarrollo. Por la otra, la profundización de los ajustes financieros y administrativos que se exigen como un medio para hacer más eficientes los programas de ayuda. En este contexto, Uscanga presenta y analiza los esfuerzos que el gobierno japonés ha realizado en los últimos años para reformar sus políticas de cooperación internacional ante la pérdida del apoyo de su población. Las presiones sobre los recursos destinados por Japón en ayuda para el desarrollo se han incrementado aún más debido a la crisis económica que se ha experimentado en ese país desde hace más de dos décadas, así como la crisis generada por el terremoto y tsunami del 11 de marzo de 2011. De esta manera, Uscanga advierte cómo se ha generado una mayor presión para reducir su apoyo a los programas de AOD. La segunda aproximación al caso japonés es el análisis de la cooperación internacional en materia de energía nuclear después de los trágicos acontecimientos de Fukushima en el año 2011. Las autoras del texto, Martha Loaiza, María Elena Romero y Emma Mendoza, analizan un ejemplo concreto sobre la manera en que la conceptualización de la cooperación y su concretización en casos específicos, opera en formas que van más allá de la especulación y/o el debate teórico. El artículo de Loaiza, Romero y Mendoza parte de la encrucijada en que se encuentra hoy en día el gobierno japonés. A saber, por un lado tiene la necesidad de garantizar los recursos energéticos indispensables para abastecer la demanda energética que es el soporte insustituible de las actividades económicas y, por el otro, debe lidiar con los riesgos y costos que representan los accidentes reales y potenciales en las plantas de energía nucleoeléctrica tanto para las personas como para el medio ambiente. Riesgos y desafíos, que como observan Loaiza, Romero y Mendoza, involucran no sólo al pueblo japonés sino también a la comunidad internacional. Tomando como referente el triple desastre del 11 de marzo, Loaiza, Romero y Mendoza atisban en los detalles de la estrategia de cooperación internacional de Japón y la manera en que dicha estrategia es influenciada por una compleja red de intereses de diversa índole, que pasan por la economía internacional, las estructuras políticas tradicionales y los retos de carácter mundial después del accidente de Fukushima. El último artículo de la autoría de Daniel Lemus esclarece el papel emergente que China ha tenido en el escenario internacional en los últimos años en el campo de la cooperación internacional, a partir del análisis del discurso de las conferencias ministeriales del Foro sobre 18

Cooperación China-África. En este artículo, Lemus parte de un enfoque constructivista en el campo de las relaciones internacionales, para analizar la manera en que la ayuda para el desarrollo es presentada desde Beijing como un medio para construir una imagen positiva de China en el escenario internacional y crear así una idea diferente sobre lo que escenario internacional debe ser. En este sentido, Lemus sostiene que desde el plano discursivo la presencia de China en África constituye una experiencia desafiante y diferente de las formas tradicionales de cooperación. El análisis de este discurso le permite sugerir que la manera en que se está construyendo imaginaria una parte de la identidad de China como actor de la comunidad internacional puede, a su vez, generar un modelo alterno de cooperación sustentado en el propio modelo chino y apartado de los modelos tradicionales de cooperación para el desarrollo. En su conjunto, las ideas, propuestas y reflexiones presentadas en esta obra son una contribución desde la academia al debate permanente que exige uno de los temas fundamentales de la agenda mundial contemporánea. Tenemos la convicción de que los resultados de investigación ofrecidos en esta obra nos ofrecen la valiosa oportunidad de seguir tomando parte en la discusión sobre la cooperación internacional y la ayuda oficial para el desarrollo pues su estudio nos permite ampliar el margen de comprensión de nuestra realidad y nuestro tiempo.

Los coordinadores

Capítulo I Desarrollo y globalización: la cooperación internacional y los nuevos patrones en las relaciones Norte-Sur* Pierre Beaudet Universidad de Ottawa “Durante la última década, de manera simultánea a la contracción del tiempo y el espacio generalmente conocida como “globalización”, la internacionalización de la economía mundial ha transformado la manera en la que se estructuran y gobiernan las sociedades y los Estados” (Harvey 2005).

Resumen Este ensayo se enfoca en los impactos de tales cambios en el desarrollo y la cooperación, y de manera particular en las relaciones entre el “Norte global” y el “Sur global”. En la primera parte, reviso de manera breve el proceso de integración de los Estados y naciones (globalización) en elcontexto de un nuevo escenario económico, político y social. En la segunda, examino algunos de los patrones emergentes del Sur global. Estas observaciones arrojan algunas conclusiones preliminares sobre el surgimiento de nuevas tendencias en la cooperación internacional. 3

Abstract: This essay focuses on the impacts of these changes over development and cooperation and in particular on relations between the “global north” and the “global south”. In the first part, we will briefly review the process of integration of states and nations (globalization) in the context of a new economic, social and political landscape. In the second part, we will examine some of the emerging patterns from the “global south”. These

* Una versión anterior de este artículo se publicó en inglés bajo el título “Globalization and Development” en Haslam, Schafer y Beaudet 2009.

Traducción al español: Fernando Osuna Rojas 3 El “Sur global” se refiere a los países pobres o en vías de desarrollo, mientras que el “Norte global” hace referencia a los países ricos independientemente de la ubicación geográfica de estos.

observations will lead to preliminary conclusions regarding the emergence of new trends in international cooperation.

I. La cooperación y el desarrollo en la era contemporánea Fernando Henrique Cardoso, quien tuvo gran influencia en los estudios sobre el desarrollo en la década de 1970, ha dado al debate sobre globalización y desarrollo un giro bastante provocador. Después de convertirse en presidente de Brasil, Cardoso (2007) argumentó que las pasadas teorías sobre el desarrollo (¡incluyendo la suya!) estaban muertas y enterradas. Para el brasileño, las formas de desarrollo contemporáneas requieren una completa integración en el sistema mundial, lo que implica, por su parte, la aceptación de los términos de las políticas macroeconómicas formuladas por el Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional (FMI), definidas hace tiempo por el “Consenso de Washington”. 4

El Consenso de Washington El Consenso de Washington fue puesto en la agenda en 1989 por el ex oficial del Banco Mundial, John Williamson. El término ha sido asociado a las políticas neoliberales adoptadas por Estados Unidos y Gran Bretaña a principios de la década de 1980, y después promovidas por el G7/G8, el BM y el FMI —así como por think-tanks como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)— como el paradigma global. Las recomendaciones del “consenso” se basan en la liberalización de los flujos de capital y de comercio (a través de acuerdos de libre comercio), en la privatización del sector público y en la abolición de regulaciones que restringen el libre mercado. El consenso se convirtió en un componente central de los Programas de Ajuste Estructural (PAE) impuestos por el BM y el FMI a los países solicitantes de préstamos. A pesar de que en décadas previas Cardoso argumentaba que el único camino hacia el desarrollo consistía en “desvincularse” del capitalismo liderado por el Norte, durante su periodo presidencial las prioridades económicas y sociales de Brasil —a la par de la mayoría de las naciones del mundo que han buscado integrarse cada vez más al sistema capitalista— se 4 Cardoso fue presidente de Brasil durante el periodo 1995-2003.

reorientaron con el fin de ajustarse a las necesidades y requerimientos de los mercados internacionales.

¿“Historias de éxito”? Para el ex presidente Cardoso, así de simple, no existe otra alternativa. Con el fin de la Guerra Fría, el capitalismo ha triunfado en todo el mundo y los países del Sur global tienen que ajustarse a ello. De no hacerlo, serán relegados. El Banco Mundial (2004) ha generado una enorme cantidad de análisis argumentando que África, Asia y Sudamérica deberían prosperar y progresar “globalizándose” e integrándose de manera completa a la economía mundial —y no oponiéndose a ello—. El BM ha documentado el “milagro asiático”, presentándolo como una especie de “modelo” de países que, al abrir sus fronteras, encontraron nichos competitivos y atrajeron capital extranjero, lo que a su vez derivó en crecimiento económico. Esta es la experiencia, según argumenta el Banco Mundial, de China, Corea del Sur y algunos otros “países emergentes” que han surgido como “grandes jugadores” en la economía global y que han mejorado la calidad de vida de sus habitantes. De acuerdo con el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas (DAES, 2010), para el año 2005 el Este Asiático había logrado reducir su porcentaje global de pobreza aproximadamente a un 23 por ciento (dos décadas atrás el porcentaje rondaba el 50 por ciento). De forma paralela, la economía china se mantiene creciendo de manera más rápida que las de América del Norte y Europa Occidental, regiones que siguen tropezando desde la crisis económica y financiera de 2008 —la más severa desde 1929—. En efecto, China se ha convertido en la ”fábrica” del mundo, exportando un vasto excedente de bienes industrializados y un cada vez mayor número de productos de alta tecnología. Entre 1990 y 2008, la participación de China en las exportaciones globales totales se incrementó de un 1.8 a un 9.1 por ciento. China está en camino a convertirse en el mayor exportador del mundo.

Comercio y crecimiento Mientras tanto, se han generado enormes cambios en la economía mundial. En 2008, las importaciones y exportaciones de bienes y servicios excedieron los US$27 trillones de dólares, lo que significó un aumento de 23

alrededor del 12 por ciento con respecto al año anterior (Organización Mundial de Comercio 2008). Vale notar que el incremento en las exportaciones de los países en desarrollo ha sido superior: de 1980 a 2001, el porcentaje de las exportaciones internacionales provenientes de Sur global subió de un 25.8 a un 35.7 por ciento, mientras que la proporción de los países del Norte global se estancó en aproximadamente un 20 por ciento (Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, 2004). Mucho de esto tiene que ver con el aliento que los países en desarrollo han recibido para abrir sus economías e incrementar sus exportaciones. Bajo la influencia de poderosas agencias que promueven la globalización, el comercio se está expandiendo de manera más rápida que la producción. La teoría es que bajo la tranquilizadora influencia del mercado (la “mano invisible” de Adam Smith) cada país puede encontrar su “nicho” a través de sus “ventajas comparativas”. Según esa historia, al final todos terminan ganando. El hecho de que las tasas de crecimiento de los países pobres son superiores a las de los países ricos por primera vez en la historia moderna, es una prueba para el Banco Mundial de que la globalización sí funciona. Mientras tanto, la Inversión Extranjera Directa (IED) en los países en desarrollo se ha incrementado de un 4 por ciento del total de la IED global en 1970, a un 18 por ciento en 2005, alcanzando los US$225 billones de dólares. Este flujo es todavía inferior a la IED que va a los países desarrollados (US$321 billones en 2004), no obstante, la diferencia sigue acortándose.

¿Quién se está beneficiando? Sin embargo, cuando observamos la situación con mayor detalle, el panorama se vuelve más complejo. La África subsahariana, por ejemplo, presenta un alto índice de exportaciones en relación con su PIB (30 por ciento). Aun así, la región se mantiene en la pobreza debido a lo relativamente barato de sus productos y a que el proceso de exportación es controlado por agentes externos (como las corporaciones multinacionales). En contraste, los países ricos concentran sus exportaciones y sus capacidades productivas en productos de alto valor, a la vez que mantienen cierto grado de control sobre las empresas privadas. Al mismo tiempo, sólo doce países del Sur global son partícipes de esta expansión del comercio, mismos que reciben la mayor parte del flujo de IED. En resumen, el incremento en las exportaciones de muchos países 24

pobres no lleva necesariamente a la reducción de la pobreza. A nivel global, la incidencia de este fenómeno no declinó durante la década de 1990; de hecho, en parte gracias a la crisis económica mundial, ésta se ha venido incrementada desde la década anterior. Las contrastantes experiencias de América Latina y el Este asiático, por ejemplo, ilustran el hecho de que el crecimiento basado en una “globalización inducida” coexiste con la generación de pobreza. Mientras tanto, la brecha entre el ingreso de los países ricos y los países pobres se ha ampliado de manera considerable (Sutcliffe, 2004). El 40 por ciento de la población más pobre del mundo cuenta apenas con el 5 por ciento del ingreso global, mientras que el 20 por ciento del sector más rico se adjudica el 75 por ciento de dicho ingreso.

¿Están mejorando las cosas? “Con excepción de los casos de China y, hasta cierto punto, el de la India, los niveles de pobreza global poco han cambiado durante las últimas dos décadas. Bajo una definición más amplia de lo que es la pobreza, que incluye el atraso, la exclusión social y la falta de participación, la situación actual puede presentarse de manera incluso más deplorable de lo que una línea de pobreza basada en el ingreso podría sugerir. Los mismos niveles se mantienen tanto en la África subsahariana (donde ha habido poco crecimiento) como en el Sur de Asia (donde el crecimiento ha sido rápido y sostenido). La experiencia nos ha mostrado que el crecimiento económico no basta para reducir de manera drástica la pobreza y sus varias dimensiones. De hecho, los diferentes resultados en la reducción de la pobreza cuestionan la eficacia de los enfoques convencionales que pugnan por la privatización y la liberalización económica”. Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de la ONU (2010).

La África subsahariana al límite Incluso los más vehementes promotores de la globalización admitirán que África enfrenta un difícil reto. Más del 30 por ciento de los africanos “viven” con menos de US$1.25 dólares al día. Durante el periodo de 1960-2000, el incremento en el PIB per cápita de la población africana 5

5 United Nations http://www.undp.org/africa/

Development

Program.

Recuperado

fue de apenas 0.1 por ciento. Éste se estancó al tiempo que en otras regiones se experimentó un crecimiento acelerado (Collier 2007). Actualmente, muchos países africanos parecen estar atrapados en el círculo vicioso de un engranaje de dificultades, el cual incluye la pobreza y el analfabetismo, las guerras civiles, las presiones ambientales, los malos gobiernos, economías inflexibles dependientes de un solo producto y múltiples presiones externas. No obstante, el Banco Mundial insiste en que durante la década previa a la crisis económica de 2008 los indicadores sociales en África mantuvieron una mejoría sostenida. Lo que sucedió en realidad es que algunos países fueron capaces de capitalizar los incrementos de sus PIBs, de manera que les fue posible asignar sumas considerables a ciertos servicios sociales básicos en aras del cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio de la ONU (ODM). Sin embargo, repito, el panorama es complejo. Algunas visiones más críticas sugieren que el crecimiento económico no condujo a mejoras sociales importantes, y que incluso el crecimiento fue en realidad frágil —especialmente si se le relaciona con la carrera entre China, Estados Unidos y la Unión Europea por hacerse de los recursos naturales africanos—. Como señala el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de la ONU, “la reciente crisis económica y financiera global, que se manifestó en los incrementos a los precios de los alimentos y los energéticos, vino a revertir los avances”. Por otra parte, la oleada de crecimiento en África fue conducida a través de exportaciones de productos que no indujeron muchos cambios estructurales. En vez de eso, se reforzó la estrecha base exportadora de África. Mientras tanto, el PIB de los países africanos sigue representando menos del 1 por ciento del PIB mundial. Como añadidura a este paisaje sombrío, la deuda externa se ha disparado de US$89 billones (1980) a US$250 billones de dólares (2003). En el año 2002, mientras los flujos de ayuda financiera para África rondaron los US$3.2 billones, los flujos hacia fuera del continente (pago de la deuda) se ubicaron sobre los US$10 billones de dólares (Bond 2005). 6

6 United Nations http://www.undp.org/africa/.

Development

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China: milagros y espejismos Así como muchos países africanos permanecen en la pobreza, algunos otros, como China, parecen haberse beneficiado con la globalización. De hecho, el gigante asiático ya ha superado a Japón como la tercera economía más grande del mundo. Una gran parte de la IED destinada al Sur global es absorbida por China, lo que le ha permitido crear cientos de miles de puestos de trabajo, la mayoría ubicados en las zonas costeras (Sung, 2005). Grandes masas de población rural se han trasladado a las ciudades, donde existe un mejor acceso a los servicios de salud, alimentación y educación. La tasa de pobreza extrema se ha reducido de un altísimo 84 por ciento en 1981, a un bajo 16 por ciento en 2005. De acuerdo con el Banco Mundial, la mayor parte de ese éxito se le puede atribuir a la integración de China en la economía mundial. Algunos analistas, sin embargo, argumentan que los cambios que se generaron en China a partir de la revolución de 1948, como la reforma agraria y la nacionalización de los activos productivos, han tenido un impacto más importante en su progreso económico y social que aquellos implantados de manera reciente (Wen y Li, 2006). Otros estudiosos se han centrado en la “otra cara” del milagro chino, enfocándose en la polarización de clases y la degradación ambiental.

¿Qué hay de nuevo en esto? Ante esta perspectiva global, queda hacernos una simple pregunta: ¿qué hay de nuevo en esto? ¿Acaso no estamos viendo el mismo proceso que ha venido reestructurando al mundo desde la expansión del capitalismo occidental? ¿Acaso no es el mismo patrón que hace más de 160 años observaron Karl Marx y Friedrich Engels? La burguesía, al explotar el mercado mundial, da a la producción y al consumo de todos los países un sello cosmopolita… Ya no reina aquel mercado local y nacional que se bastaba a sí mismo y donde no entraba nada de fuera; ahora la red del comercio es universal y en ella entran, unidas por vínculos de interdependencia, todas las naciones (Marx y Engels 2007, [1848]). No obstante, lo que sí resulta novedoso es la velocidad e intensidad de las entidades interconectadas a través del mundo. Alrededor del planeta, las 24 horas del día, los mercados financieros imponen decisiones económicas de carácter inmediato. Las nuevas tecnologías han creado, de manera 27

parcial, otra realidad: la “fábrica mundial”, manejada por las empresas mundiales, bajo una etiqueta mundial, donde todo (desde la producción, las estrategias de mercadotecnia y el diseño) está integrado a través de los continentes y las comunidades. Manuel Castells (2000) ha sugerido otro término para definir este proceso: el “capitalismo de la información”. La economía mundial ya no se encuentra dirigida por la producción tanto como por el control de los flujos de información estratégica, de los procesos y las patentes. Aun así, al final del día la mayoría de los sitios de control siguen estando en el Norte global.

¿Quién toma las decisiones? Ante estos cambios monumentales, el Estado-nación, situado tradicionalmente en el centro de la arquitectura política del mundo moderno, pierde su soberanía a medida que actores económicos como las corporaciones multinacionales y las instituciones financieras transitan de manera libre a través de sus fronteras. Para Kenichi Ohmae (1995), el funcionamiento de los mercados globales de capital reduce la habilidad de los Estados-nación de controlar el tipo de cambio o de proteger sus monedas. Al parecer, las estructuras políticas heredadas del Estado-nación resultan cada vez más obsoletas. Las políticas fundamentales bajo las cuales se rige la macroeconomía están determinadas por organismos muy alejados de la esfera pública. Mientras que los países poderosos mantienen su influencia, muchos de los países del Sur global se están quedando fuera del proceso. Sus gobiernos están perdiendo influencia no sólo en la arena internacional, sino también dentro de sus fronteras. Este desfase entre lo económico/privado y lo político/público está generando un vacío que, en el peor de los casos, suele terminar en una ruptura (como se ha visto en algunos países subsaharianos o en los Balcanes). En la actualidad, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) se encuentra rebasada por estructuras bilaterales y multilaterales, así como por acuerdos económicos y de comercio, donde se toman decisiones sobre un amplio rango de asuntos de carácter económico, político e incluso de seguridad. La mayoría de los países ya se han unido a la OMC y se encuentran negociando su posición en la jerarquía de esa institución. El G8, y cada vez más el G20 (reagrupando a los países más poderosos), están allí para “establecer la agenda” (lo que hacen, por ejemplo, al definir las normas, las políticas y los objetivos que más tarde serán obligatorios para otros Estados y naciones). Los acuerdos de libre comercio, entre ellos el 28

TLCAN, han creado nuevas realidades más allá de los límites que tradicionalmente establecían la soberanía y el multilateralismo.

¿Gobernanza? “Desafortunadamente, no contamos con un gobierno mundial responsable ante la gente de todos los países de supervisar el proceso de la globalización. En lugar de eso, contamos con un sistema que podría definirse como una gobernanza global sin un gobierno global; un sistema donde algunas pocas instituciones, tales como el Banco Mundial, el FMI, la Organización Mundial de Comercio (OMC) y algunos otros actores — los ministerios de finanzas y comercio, ligados muy de cerca a ciertos intereses— dominan la escena, pero en la cual muchos de aquellos afectados por sus decisiones carecen de voz propia”. Joseph E. Stiglitz (2002)

¿La nueva cara del imperialismo? ¿Es la globalización básicamente “otra cara” del imperialismo, una que le permite a los países más poderosos, en su mayoría ubicados en el Norte global, extender sus alcances y ampliar las redes del capitalismo internacional? (Sklair, 2002). Las más importantes transacciones económicas, políticas, comerciales y financieras siguen concentradas en la “tríada”, el tradicional centro de poder compuesto por Estados Unidos, Europa y Japón. A pesar de contar con menos del 15 por ciento de la población mundial, en la tríada se genera el 75 por ciento de la producción económica global. Para el reconocido economista egipcio, Samir Amin (2009), la “tríada imperial” todavía domina la escena en lo que respecta a la toma de decisiones de carácter macroeconómico. Los críticos del actual proceso de globalización sostienen que incluso las “historias de éxito” del Este asiático son en realidad el producto de una serie de “arreglos” con la tríada, a través de los cuales se han trasladado algunas actividades que exigen bastante mano de obra a países que continúan siendo dependientes, periféricos y que se mantienen bajo la influencia de los países ricos. La situación se ve agravada por el hecho de que, en muchos sentidos, China y los “tigres asiáticos” siguen dependiendo del Norte global en sectores claves como el financiero y el de tecnología de punta.

II. La transición en el Sur global Es evidente que el Sur global se encuentra inmerso en procesos contradictorios de “recomposición” y “descomposición”.

La persistencia de las diferencias Walden Bello (2006) nos recuerda que la diferencia en el ingreso entre los países ricos y los países pobres se sigue incrementando, incluso cuando los patrones existentes entre los grupos sociales de ambos conjuntos de países son similares. De acuerdo con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la relación del ingreso entre naciones ricas y pobres ha pasado de 30:1 en 1960, ¡a un escalofriante 78:1 a mediados de la década de 1990! Bello resume este proceso como la reconfiguración del Sur global, el cual dejó de ser una simple definición geográfica y se convirtió en un reflejo de las nuevas relaciones que se están generando en el mundo. De esta manera, lo que Bello describe es un “reestructurado” capitalismo mundial, donde fragmentos del Sur tradicional (el tercer mundo) se encuentran ahora entre los países “emergentes” (dentro de los cuales crecientes segmentos de la población se están enriqueciendo). Mientras tanto, la mezcla de sus fracturas políticas y culturales con su declive económico, ha generado en el Norte tradicional un número creciente de focos de pobreza a niveles sin precedentes en los últimos 80 años. Otros académicos señalan que esta “desterritorialización” no se limita al traslado de actividades económicas de un país a otro (por ejemplo, el mudar plantas industriales de Estados Unidos a México o China); también supone la adopción de políticas comunes con repercusiones en lo económico y en lo social. Todos los países tienen que aceptar las reglas de la OMC, el FMI y el BM a fin de mantener su “estabilidad macroeconómica”, lo que implica recortes en el gasto social (como educación y salud) y el generar mayores incentivos para los inversionistas y las instituciones financieras. De hecho, los programas de ajuste estructural impuestos con anterioridad en los países del Sur global florecen hoy en varios países europeos, entre ellos Grecia y España.

Más allá de la tríada Queda claro entonces que la globalización sigue siendo un proceso liderado por unos cuantos países, la mayoría ubicados en la tríada. Sin 30

embargo, este proceso también se está desarrollando en algunos países del Sur. Según el Banco Mundial, tres de esos países (China, Brasil y la India) se encuentran ahora entre las 10 economías más grandes del mundo. Esta transformación no es sólo de carácter económico. Hasta hace poco, China pasaba desapercibida en los foros internacionales, sin embargo, su rol está cambiando. En recientes negociaciones dentro de la OMC, China se puso del lado de países como Brasil y la India al oponerse a ciertos acuerdos que, según su punto de vista, favorecían de manera excesiva a los países del Norte en cuestiones de proteccionismo agrícola y liberalización de comercio y servicios. Estos esfuerzos, al igual que iniciativas lanzadas previamente desde el Sur —entre ellas el “Grupo de los 77”, que abogaba por un “nuevo orden económico” en la década de 1970—, no se oponen a la globalización: buscan equilibrar su impacto. Además de buscar la apertura de los mercados del Norte y la protección de los activos del Sur, estos países son también críticos de la liberalización del sector financiero. A pesar de las exigencias provenientes de Estados Unidos y de las instituciones financieras internacionales, China se ha negado, hasta el momento, a cambiar el sistema con el que controla el tipo de cambio de su moneda, el cual mantiene al yuan fuera de las maniobras especulativas de las instituciones financieras multinacionales. Este es el contexto en el que China intenta promover un proceso alterno de integración en Asia. Este país se encuentra trabajando con la Asociación de Naciones del Sureste Asiático (ASEAN por sus siglas en inglés) con el fin de vincular a los diez Estados-miembros en una de las áreas económicas más dinámicas del mundo. Aunado a lo anterior, China trabaja en el desarrollo de lo que se conoce como la Organización de Cooperación de Shanghai (SCO por sus siglas en inglés). La idea consiste en reunir, alrededor de un programa de integración y seguridad regional no controlado por la tríada, a China, Rusia, Kazajstán, Kirguistán, Tayikistán y Uzbekistán (y eventualmente a la India, Irán, Pakistán y Mongolia). La realidad es que la SCO todavía sigue debatiéndose, no obstante, podría representar el inicio de un importante proceso. En otro nivel, los BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica) desean renegociar —no destruir— los términos en los que están basados el comercio y la integración económica internacional. Los BRICS se sienten con derecho a ejercer una mayor influencia en la 31

gobernanza global debido a que juntos poseen el 25 por ciento del territorio del mundo, el 40 por ciento de la población mundial y a que la suma de sus PIBs asciende a los US$15,435 trillones de dólares. La liberalización de sus economías, como lo entienden los BRICS, debe darse de manera gradual, protegiendo sus sectores más estratégicos y vulnerables, a la vez que se mejora el acceso a los mercados del Norte. Mientras tanto, China, la India, Brasil y otros países emergentes desean “regionalizar” aún más sus vínculos económicos, no necesariamente en oposición a la integración global, sino para contar con una plataforma que les permita fortalecerse y acceder al mercado global en condiciones más equitativas. La idea consiste en la diversificación (o reducción de la dependencia) a través del incremento de los vínculos “Sur-Sur”, de manera que los mercados e inversiones del Norte no sigan teniendo el mismo peso.

La integración Sudamericana Durante décadas, los países sudamericanos han buscado integrar sus economías y protegerse como bloque regional. Sin embargo, la poderosa influencia de Estados Unidos se ha manifestado ya sea a través de vínculos bilaterales o de instituciones como la Organización de los Estados Americanos (OEA). La integración sudamericana se encuentra de nuevo en la agenda. El proceso se ha erigido en paralelo al declive de la influencia estadounidense que se manifestó con el fracaso del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) (propuesto por el entonces presidente de Estados Unidos, Bill Clinton, en 1994). Estados Unidos y Canadá veían al ALCA como una extensión del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), así como un mecanismo para imponer el libre comercio entre los prósperos países del Norte y aquellos del Sur. De forma inesperada, surgió en Sudamérica un amplio movimiento opositor (liderado por organizaciones ambientales, sindicatos y otros movimientos sociales) rechazando los principios básicos del ALCA, particularmente aquellos que no tomaban en consideración los desequilibrios fundamentales entre el Norte y el Sur. Asimismo, los diversos movimientos se mostraron en desacuerdo con que el libre comercio (es decir, el libre flujo de exportaciones e

inversiones) suplantara las normas laborales y ambientales. Esta oposición desde las bases fue suficiente para detener el proceso, tanto, que para el periodo 2002-2003 una serie de nuevos gobiernos de izquierda se unieron para, de manera eficaz, “matar” el proyecto tan largamente acariciado por Washington y Ottawa. A partir del fracaso del ALCA se han puesto sobre la mesa diversas iniciativas que buscan unir a las naciones sudamericanas. Una de ellas es el Mercado Común del Sur (Mercosur). Creado en 1985, este proyecto avanza para convertirse en un acuerdo regional de comercio que incluye a Brasil, Uruguay, Argentina y Paraguay (Venezuela se encuentra en proceso de convertirse en un miembro pleno, mientras que Chile, Colombia, Ecuador, Bolivia y Perú participan como países asociados; a México, a pesar de ser miembro del TLCAN, se le otorgó el carácter de “observador”). Aunque está enfocado en cuestiones comerciales, Mercosur es visto por sus Estados-miembros como el inicio de una unión regional más exhaustiva que buscará una integración al estilo de la Unión Europea. De manera más reciente, treinta y tres países crearon la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC). La nueva institución se discutió por primera vez en una cumbre de jefes de Estado de las Américas (con la exclusión de Estados Unidos y Canadá) en febrero de 2010 en Cancún, México. Su lanzamiento formal se dio en diciembre de 2011 en Caracas, Venezuela. La CELAC señala que los países americanos ubicados al sur del Río Bravo, con una población de casi 600 millones de personas y un PIB conjunto de US$6 trillones de dólares, pueden convertirse en un poderoso bloque. La CELAC reafirma su compromiso con la “soberanía”, el “multilateralismo” y “el derecho de toda nación a construir su propio sistema político”; asimismo, específica su compromiso con el “desarrollo sostenible”. Sus principios básicos son: “el respeto al Derecho Internacional, la solución pacífica de controversias, la prohibición del uso y de la amenaza del uso de la fuerza, el respeto a la autodeterminación, el respeto a la soberanía, el respeto a la integridad territorial, la no injerencia en los asuntos internos de cada país

7 Esta oposición desde las bases sociales fue coordinada por la Alianza Social Hemisférica, agrupando movimientos sociales y redes de la mayoría de los países del Norte, de América Central y de Sudamérica. Véase: http://www.asc-hsa.org/

y la protección y promoción de todos los derechos humanos y de la democracia”. 8

¿Un nuevo amanecer? “Necesitamos un espacio y un organismo de latinoamericanos, [lo] que significa que estén Sudamérica, Centroamérica y, sobre todo, los países de El Caribe para unirnos juntos sin Estados Unidos… Donde están las bases militares de Estados Unidos… no se respeta la democracia. Donde hay un imperio con sus políticas chantajistas y con sus condicionamientos no hay desarrollo para ese país y, sobre todo, no hay una paz social. Por tanto es el mejor momento como presidentes de los gobiernos de América Latina y El Caribe. Quizás estarán en nuevos organismos sin Estados Unidos y de esta manera liberar a nuestros pueblos de América Latina y El Caribe”. 9

Evo Morales Venezuela, Bolivia y Ecuador, en abierto desafío al Consenso de Washington, buscan ir más lejos al demandar una reversión de las políticas de privatización y liberalización del comercio. En ocasiones, estos países han chocado con Brasil, el cual, como país “emergente”, parece estar dispuesto a negociar los términos de los acuerdos con las naciones más poderosas en lugar de desconectarse de ellas. Existe el miedo entre algunos países sudamericanos de que Brasil, como gigante naciente, repita algunas de las prácticas dominantes de las grandes potencias y se establezca como un sub-imperio en la región.

Un movimiento desde las bases Más allá del reciente fenómeno que representan los países que abiertamente desafían el proceso de globalización liderado por Estados Unidos, se encuentra también el ascenso de la sociedad civil global, que se manifiesta a través de un gran número de exigencias, manifestaciones, movimientos y redes. Fuera de la generalizada imagen que se ha creado de dichos movimientos (como causantes de disturbios y protestas 8 Declaración de Caracas, CELAC. 9 Entrevista con el mandatario Evo Morales. Recuperado http://www.telesurtv.net/noticias/entrev-reportajes/index.php?ckl=471

de:

“globalifóbicas”), existe lo que podría llamarse un “movimiento de movimientos” encaminado a convertirse en un factor de peso en la política mundial. Autores radicales como Michael Hardt y Antonio Negri (2000) creen que las exigencias de los movimientos “altermundistas” pueden, en un momento dado, “poner de cabeza” a la globalización. Así pues, mientras se expande el imperio, crece a su lado una organización global alterna de flujos e intercambios. Importantes movimientos nacionales e internacionales hicieron suya la exigencia de lograr “otro” tipo de globalización. En Brasil, por ejemplo, desde la década de 1980 se ha venido construyendo un movimiento ciudadano “contra-hegemónico”. Para el año 2000, ese movimiento ya había logrado establecerse como un verdadero contendiente político. De lo anterior surgió la idea de convocar a un encuentro mundial de grupos de la sociedad civil, no tanto para protestar (como había sido el caso de muchas cumbres “antiglobalización”), sino para definir alternativas al actual sistema. Fue así como surgió el Foro Social Mundial (FSM), que tuvo su primer encuentro en el año 2001 en la ciudad de Porto Alegre, Brasil, donde movimientos sociales y políticos alternativos han gobernado de manera exitosa durante más de diez años (Sen y Waterman, 2009). En la actualidad, más de medio millón de movimientos de todos los tamaños participan en el FSM, el cual se ha dividido en foros temáticos, nacionales e internacionales que, a través del uso de las nuevas tecnologías de información, mantienen un debate complejo y permanente. Los críticos del actual modelo de globalización reiteran lo insostenible de este proceso. Los movimientos sociales ven el “hipercrecimiento” y la explotación irracional de los recursos naturales como los desafíos a enfrentar y superar. Según argumentan, la economía debe, ante todo, orientarse a satisfacer la actuales necesidades del ser humano, pero sin comprometer a las futuras generaciones y sin disminuir la diversidad de la vida en la tierra. Los altermundistas promueven la desaceleración o desviación del actual proceso de homogeneización, en especial de las nuevas reglas impuestas por la globalización neoliberal que buscan reducir (si no es que eliminar) el principio de “bien común”. Asimismo, pretenden que ciertos servicios básicos como la educación, la salud, la purificación del agua, entre otros, se separen de la lógica de la generación de ganancias, lo que no implica necesariamente un monopolio del Estado en esos sectores. 35

III. Observaciones finales: nuevas tendencias en la cooperación internacional ¿De qué manera han impactado la globalización y la transformación de las relaciones Norte-Sur a la cooperación internacional? Durante décadas, la cooperación estuvo dominada por los países del G7. Desde que Estados Unidos lo hiciera en la década de 1950, estos países han establecido la agenda para “desarrollar” al mundo de acuerdo con las hipótesis de Walter Rostow (Haslam, Schafer y Beaudet, 2009). El Plan Marshall tuvo éxito en estabilizar a Europa occidental y en posicionarse en lo que vino a convertirse en “Occidente”. Posteriormente, fueron lanzados grandes programas de desarrollo en los países del Sur global. La idea básica consistía en que su modernización, industrialización e integración dentro del mercado mundial capitalista facilitaría su crecimiento económico, lo que a su vez se esparciría a las clases medias y populares generando un mundo de prosperidad y estabilidad. Como ya he señalado, eso simplemente no sucedió.

El intento por lograr un nuevo enfoque Ante resultados tan ambiguos, a finales del siglo pasado los países ricos se dieron a la tarea de buscar opciones alternativas para re-enfocar la cooperación y la ayuda para el desarrollo y así satisfacer las necesidades humanas básicas. De esta manera, apoyados en la nueva narrativa del Banco Mundial que pretende “erradicar la pobreza extrema y el hambre” (Banco Mundial, 2004), en el año 2000 se pusieron en marcha los Objetivos de Desarrollo del Milenio de la ONU (ODM), los cuales son promovidos sin haber antes reorientado ciertas macro-políticas fundamentales que tienen su base en el libre comercio y en la liberalización de los mercados. Posteriormente, la OCDE, el principal think-tank de los países ricos, sugirió una reestructuración de la ayuda para el desarrollo y la cooperación. La Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo no se convirtió en política oficial ni en una ley vinculante, pero la serie de principios que establece fueron más o menos aceptados, si no es que implementados, por muchos de los países donadores de recursos (con la importante excepción de Estados Unidos). A la Declaración se le dio seguimiento a través del Foro de Alto Nivel sobre la 36

Eficacia de la Ayuda al Desarrollo llevado a cabo en Accra, Ghana (2008) y en Busán, Corea del Sur (2011).

Los principios de la Eficacia de la Ayuda 1. Apropiación: Son los países, con la participación de todos los actores de desarrollo (gobierno central y local, parlamentos, sector privado, sociedad civil, etc.) quienes deben determinan y poner en marcha sus propias políticas de desarrollo. La cooperación internacional debe respetar las decisiones del país y apoyar la capacidad de estos actores para realizar su función de desarrollo. 2. Alineación: La cooperación internacional concentrará sus esfuerzos en apoyar la política nacional de desarrollo, lo que implica, entre otros aspectos, canalizar los fondos a través de los sistemas nacionales de gestión financiera. Por su parte, los países receptores mejorarán la calidad y transparencia de su sistema de gestión de finanzas públicas. 3. Armonización: La cooperación internacional actuará en forma coordinada, transparente y ágil. Unificarán y simplificarán sus procedimientos para reducir la carga burocrática que recae en el país con el cual colaboran. 4. Gestión por resultados: Implica gestionar e implementar la cooperación de tal forma que se enfoque en los resultados deseados y se use la información para mejorar la toma de decisiones. Los países deben fortalecer los nexos entre las estrategias nacionales de desarrollo y los procesos presupuestarios. 5. Responsabilidad Mutua: Los países y la cooperación internacional incrementarán la transparencia y rendición de cuentas en el uso de los recursos para el desarrollo. A tal efecto, se establecerán compromisos para todas las partes con indicadores concretos que los países deberán respetar en la gestión de la cooperación internacional y la puesta en marcha de los principios de la eficacia de la ayuda. 10

10 Estos principios fueron originalmente propuestos en la Declaración de París e impulsados por el Comité de Ayuda para el Desarrollo de la OCDE; su confirmación se dio de manera reciente durante el foro realizado en diciembre de 2011 en Busán. Recuperados (de manera íntegra) de: http://dgctc.sre.gob.mx/index.php/component/content/article/42

Para algunos observadores y tomadores de decisiones, en su mayoría pertenecientes al Norte global, este tipo de desarrollo representa el inicio de una nueva era en la cooperación internacional, basada en la “asociación” y el liderazgo del Sur. Para otros, no viene a ser otra cosa más que el viejo paradigma revestido con prendas nuevas. Y en efecto, la eficacia de la ayuda no cuestiona las macro-políticas que, en consonancia con el Consenso de Washington, el Norte global ha tratado de imponer en el Sur global sin gran éxito.

El 11 de septiembre y sus secuelas Muchas cosas cambiaron —de nuevo— después de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos. Las prioridades de la potencia hegemónica y sus aliados se redireccionaron hacia la interminable “guerra contra el terrorismo internacional”, lanzando una serie de guerras en el Medio Oriente y en Asia Central. Como era de esperarse, el manejo de la economía mundial, las relaciones Norte-Sur y el resto de temas en la agenda internacional pasaron a un segundo plano. Algo interesante de este “cambio de rumbo” fue el resurgimiento, inspirado en cierta medida por Samuel Huntington (1993), de las teorías neoconservadoras en Estados Unidos. Por diversas razones, este autor ha venido argumentando que los países del Norte deben defenderse de otras “civilizaciones” incapaces de adoptar la modernidad (es decir, la democracia liberal, las políticas de mercado y la paz). Por lo tanto, la solución consiste en “aislar” a la “civilización occidental” en vez de continuar con la “integración de mundo”, lo que implica operaciones militares “preventivas” y de “contención” para mantener el control y suprimir cualquier amenaza real o potencial de los adversarios de Occidente. Mientras tanto, durante la última década las naciones del G8 han redireccionado el desarrollo y la cooperación internacional en el contexto de esta guerra. Por ejemplo, se han puesto en marcha grandes programas de “cooperación militarizada” —particularmente en Irak y Afganistán como parte de las estrategias de contra-insurgencia— que buscan ganarse “la mente y el corazón” de las comunidades locales. De manera paralela, las transferencias dirigidas a las naciones más pobres, donde los imperativos de seguridad son diferentes y menores a los de Occidente, se han reducido sustancialmente y se han reorganizado de manera más estricta alrededor de programas 38

humanitarios y de urgencias en el corto plazo. Todo esto ha retrasado el cumplimiento de los ODM. En una reunión para evaluar la agenda de la Eficacia de la Ayuda en diciembre de 2011, una amplia coalición de Organizaciones no Gubernamentales (ONGs) observaron que los donantes tradicionales (los países del G8) habían incumplido la mayoría de sus promesas. En concreto, señalaron que la generalidad de los donantes sigue imponiendo sus visiones y programas en los países del Sur. Gran parte de la ayuda sigue “atada” a sus estrategias y activos, y continúa sin volverse más “transparente” y “armoniosa”. En lugar de centrarse en el desarrollo y el empoderamiento de las naciones receptoras de ayuda, la atención sigue puesta en la obtención de resultados “inmediatos” que fortalecen la influencia de los países donantes. Con el impacto todavía palpable de la crisis financiera de 2008, resulta evidente que Estados Unidos y la Unión Europea tienen otras prioridades, entre las que se encuentran el rescate de sus propias economías y los persistentes enfrentamientos militares en Medio Oriente, Asia Central y otras partes del mundo. 11

El aumento de donantes no tradicionales A pesar de que las tendencias que he señalado han ejercido presiones adicionales en las relaciones Norte-Sur, han entrado a la escena algunos donantes de recursos no tradicionales. China se ha convertido en un donador importante, especialmente en Asia y en África. Otras naciones, entre ellas Brasil, Argentina, Corea del Sur, la India y Turquía, han expandido sus programas de ayuda. China mantiene una posición independiente al no participar, e incluso rechazar, los debates sobre la eficacia de la ayuda liderados por la OCDE. En América del Sur se han establecido nuevos esquemas, entre los que destaca la Alternativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA). Bajo el liderazgo del presidente venezolano, Hugo Chávez, dicho acuerdo define la integración económica alrededor de una perspectiva distinta, basada en el desarrollo social, la igualdad y el acceso al desarrollo de la población más pobre. A pesar de que Venezuela, Cuba, Bolivia y Ecuador tienen el compromiso de ayudarse a través de diversos programas de educación, salud, petróleo y medios, el ALBA aún sigue trabajando para consolidarse. Tomando en cuenta la vulnerabilidad de 11 Recuperado de: www.betteraid.org

algunos de sus actores principales, aún está por verse la durabilidad de sus proyectos (Hattingh, 2008). Resulta prematuro afirmar que los donantes “no tradicionales” pronto reemplazarán a los “tradicionales” en el campo de la cooperación internacional. A pesar del éxito que están teniendo, China y otros países emergentes enfrentan diversos obstáculos: desde la (relativa) escasez de sus recursos y la continua dependencia de los mercados del G8, hasta la incoherencias que se presentan cuando sus prioridades entran en conflicto (por ejemplo, cuando la campaña de China para obtener recursos naturales se enfrenta a las políticas de desarrollo sustentable y de combate a la pobreza en África). Por el momento, los nuevos donantes tratarán de mantener su independencia de las políticas diseñadas por el Banco Mundial y el FMI, así como de los programas y principios establecidos por el G8. Las potenciales transiciones democráticas en curso (la “primavera árabe) podrían impulsar algunas de estas transformaciones.

Los contactos entre personas En lo que respecta al espectacular incremento de la acción ciudadana, podemos notar que la cooperación internacional también se ha desarrollado desde las bases sociales. El crecimiento de las Organizaciones no Gubernamentales Internacionales (ONGIs) ha sido impresionante, tanto en su papel de actores independientes como en el de subcontratistas de agencias oficiales de ayuda. Lo que es menos visible, sin embargo, es la cooperación entre las personas, la cual se manifiesta en una serie de iniciativas que se vuelven cada vez más importantes. Entre ellas se encuentra el movimiento de “comercio justo”, que ahora representa una parte importante del comercio mundial en ciertas líneas de productos. En lo que respecta a las redes de comercio justo para el café, por ejemplo, el movimiento recae en una red de cooperativas que operan tanto en el Norte como en el Sur global. Una “economía social”, no basada en las ganancias, se está volviendo parte de una lucha más amplia que demanda cambios y la transformación efectiva de la naturaleza de la cooperación internacional (Fridell, 2009). En otras partes del mundo, esta cooperación entre personas se lleva a cabo a través de redes religiosas que se han vuelto extremadamente eficaces para canalizar la ayuda en áreas afectadas por la guerra, tales como Afganistán, Somalia, Palestina e Irak. En Occidente, estas actividades son a menudo consideradas como un fenómeno ligado al 40

terrorismo. Sin embargo, en lo que concierne a las personas involucradas, la ayuda canalizada a través de las instituciones religiosas resulta más efectiva y de verdad se enfoca en satisfacer necesidades básicas (Challand, 2009).

Un futuro incierto El mundo ha entrado en un periodo de incertidumbre, donde todo apunta a cambios caóticos e impredecibles y a graves presiones sociales y ambientales. Durante la etapa inicial del desarrollo y la cooperación internacional se generó una atmósfera, tanto en sectores de derecha como de izquierda, de desenfrenado optimismo y entusiasmo. Ésta se ha esfumado. En muchos países en proceso de transformación (los sudamericanos, por ejemplo) existe consenso al señalar que se puede lograr el “desarrollo” a través de serias mejoras en las condiciones de vida de las clases medias y populares. Al mismo tiempo, sin embargo, la intuición les dice que éste será un proceso lento y plagado de contradicciones. El sentimiento popular en algunas partes del Sur global es más bien pesimista. Sucede lo mismo en el Norte global, donde algunos Estados y sus élites acompañan la supresión de históricos enfoques keynesianos —como la estabilidad de los mercados laborales y los beneficios compartidos— con el acceso a la educación y la salud. La mayoría de la población cree que los tiempos que se vienen serán duros, quizá demasiado duros.

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Capítulo II La evolución del régimen de ayuda oficial para el desarrollo Susana Liberti FCPS SUA-UNAM, UVM-San Rafael

Resumen El régimen de la AOD ha evolucionado desde sus inicios en los años ’50, porque la ayuda se proporciona en función de las teorías de desarrollo predominantes y que influyen en la visión de los donantes (países y agencias multilaterales) y por lo tanto, la evolución de éstas determinó los cambios en aquél. El rasgo fundamental del régimen es la asimetría, lo que permite que sean los donantes quienes fijen las normas de las que se derivan reglas y procedimientos. Los cambios de las últimas décadas, que buscan aumentar la eficacia, han significado un mayor diálogo con los receptores, pero el régimen no se ha alterado pues se trata sólo de cambios en los procedimientos. Solamente podrá cambiar el régimen cuando se consiga un financiamiento que sea independiente de las agendas de los donantes, lo que a su vez permitirá establecer la igualdad entre las partes.

Abstract The international ODA regime has evolved since the fifties, when it was established, because aid is given according to prevailing economic development theories, which influence donors’ development vision (countries and multilateral agencies alike). This is an asymmetric regime, in which donors can impose the norms from whence rules and procedures derive. Last decades have brought changes in search of greater effectiveness, including an ongoing dialogue with recipients, but the regime was not altered, because those changes only affect procedures. The regime could be changed when funds could be raised from an independent source, free from the donors’ agendas. Then equality between the parts could be assured.

I. El

régimen de la ayuda oficial al desarrollo (AOD)

Antecedentes La ayuda oficial al desarrollo (AOD) es un componente central de la política y de la economía mundiales. Es un conjunto aparentemente disperso de esfuerzos de agencias multilaterales y nacionales a favor de los países en desarrollo (PED), con el objeto de que puedan alcanzar el desarrollo económico y por consiguiente el bienestar de sus poblaciones, lo que redundaría en la consolidación de la paz y la seguridad internacionales al asegurar el progreso de la humanidad. En este sentido, el principio fundamental de la AOD es la consecución de bienes públicos mundiales –paz y seguridad- que beneficiarán tanto a los donantes como a los receptores de la ayuda. Aunque limitados, existen antecedentes de ayuda prestada por países occidentales a otros en casos de desastre, de la labor de misioneros en las posesiones imperiales que dieron por resultado el establecimiento de escuelas y dispensarios, e inclusive de ayuda técnica de Estados Unidos a Japón en el siglo XIX (Kanbur, 2003: 4) . Gran Bretaña aprobó el Acta de Desarrollo Colonial en 1929 con el propósito de mejorar el transporte, construir y mejorar puertos, promover la salud pública y otras obras tendentes a desarrollar la agricultura y la industria en las colonias o territorios, “y de ese modo promover el comercio con el Reino Unido o la industria en éste”. Tres años antes, el Tesoro inglés había garantizado un préstamo que financió la construcción del puerto de Haifa en Palestina. Pero el origen del régimen de la ayuda externa tal como lo conocemos es posterior a la II Guerra Mundial. Se señala la creación del Banco Mundial y la ejecución del Plan Marshall como el inicio de la ayuda multilateral y bilateral, respectivamente, aunque hay que resaltar que el objetivo de ambos era la reconstrucción de Europa, no el desarrollo. La ayuda estadounidense a Turquía y Grecia, anunciada por el presidente Truman en su discurso de marzo de 1947, incluía el envío de personal civil y militar para brindar 12

12 En 1870, el gobierno japonés envió un delegado a buscar un asesor en materia agrícola para desarrollar la isla de Hokkaido. El asesor recomendado por el presidente Grant fue el comisionado de agricultura, Horace Capron, quien planteó sus términos: gastos de traslado hacia y desde Japón, casa, guardias y servidores, además de 10,000 dólares anuales, condiciones aceptadas por el gobierno japonés. Permaneció cuatro años en Japón.

asesoría, decisión que marcaba al mismo tiempo la práctica de la política de contención y el remplazo de la hegemonía británica por la estadounidense en el Mediterráneo oriental. El inicio de la ayuda técnica con el claro propósito de contribuir al desarrollo fue el anuncio contenido en el discurso inaugural de Truman, el 20 de enero de 1949, de un “nuevo y audaz programa” mediante el cual Estados Unidos compartiría sus avances científicos y su progreso industrial para el crecimiento de las regiones subdesarrolladas; este anuncio, conocido como el Punto Cuatro, se concretó en la Ley de Asistencia Técnica de junio de 1950 y en la creación de la Administración de Cooperación Técnica, encargada de llevarlo a la práctica. A partir de entonces, y en la medida en que, por una parte, se recuperaban los europeos y, por otra, iban naciendo nuevos estados como consecuencia del proceso de descolonización, se iniciaron acciones de ayuda que durante la primera década carecieron de una idea central que las organizara, ya que iban respondiendo a las carencias percibidas en materia de capacidad institucional, técnica y económica de los países menos adelantados. Con el paso del tiempo se fue consolidando el régimen de la AOD, y las políticas de la ayuda fueron reflejando las ideas dominantes sobre la naturaleza del desarrollo y cómo alcanzarlo. La rivalidad ideológica de la Guerra Fría fue, sin duda, la influencia de mayor peso en el proceso de esa consolidación: la ayuda externa depende de las legislaturas que aprueban los presupuestos, y la contención de la amenaza comunista proporcionó el apoyo político indispensable para que las sucesivas administraciones estadounidenses contaran con los fondos necesarios para fortalecer el papel del país como principal donador a nivel mundial; otros países, aliados de Estados Unidos, sumaron sus propias razones a la justificación de su política de ayuda externa, entre otras, mantener los lazos con sus colonias independizadas y fomentar sus propios intereses comerciales.

Características del régimen Cuando las acciones de los actores están limitadas por compromisos adquiridos, se reconoce la existencia de un régimen que controla los comportamientos en esa área particular de las relaciones internacionales. Los integrantes del régimen comparten o negocian principios internacionalmente reconocidos, normas, reglas y procedimientos, explícitos o implícitos: es un conjunto en evolución y se observan cambios en su estructura porque forma parte del sistema mundial y mantiene 47

relaciones de interdependencia con los otros múltiples componentes de ese sistema. Este dinamismo del régimen no afecta a los principios y las normas que lo definen, los cambios se dan a nivel de reglas y procedimientos de toma de decisión: si cambiaran los principios (las ideas fundamentales que dan sentido y origen al régimen) y las normas (concebidas como los derechos y deberes de los integrantes del régimen), se produciría el fin del régimen y sería reemplazado por otro. Los diversos regímenes (de navegación, de comercio, de seguridad o de ayuda) crean ‘islas’ de cooperación y de negociación de conflictos potenciales en el medio internacional anárquico; constituyen patrones de prácticas en un área en la que convergen las expectativas de los actores y que hacen posible prever la conducta de los demás. Según la conocida definición de Krasner, los regímenes son “conjuntos de principios, normas, reglas y procedimientos de toma de decisión, explícitos o implícitos, en los que convergen las expectativas de los actores en un área dada de las relaciones internacionales” (Krasner, 1989: 2). El régimen de la AOD es un conjunto de prácticas que gobiernan la mayor parte de las formas de financiamiento externo. Lo caracteriza desde sus inicios el desequilibrio de poder político y económico de los actores que participan en él –por un lado, los donadores, los países desarrollados, por otro, los receptores, los países que aspiran a alcanzar el desarrollo- pero si se admite que el principio básico es el de alcanzar la paz y la estabilidad internacionales por medio de la prosperidad, se reconoce que existe una interdependencia entre los actores que los mantiene dentro del régimen porque todos se benefician de él, aunque en diferente medida. Los donadores, que son los miembros del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y los organismos multilaterales, comparten intereses e ideología . Esto le brinda homogeneidad a las normas del régimen: estas normas se refieren, en particular, a las condiciones que deberá obedecer el financiamiento y al tipo de desarrollo que está destinado a fomentar, “el régimen de la ayuda, por lo tanto, consiste en un conjunto de suposiciones operativas, algunas implícitas en la visión de aquéllos que toman las decisiones, otras 13

13 El régimen de la AOD carece de un tratado o de una institución central (compárese, por ejemplo, con los regímenes de navegación marítima y aérea), son los intereses e ideología compartidos los que le dan congruencia en las normas, como se afirma en el texto.

explícitamente institucionalizadas en constituciones y otros acuerdos, que regulan el acceso a formas concesionales de financiamiento externo” (Wood, 1986 : 101) . El régimen ha sido articulado por los donadores, de ahí la imposición de sus ideas sobre la naturaleza del desarrollo y de las políticas pertinentes para lograrlo. El Banco Mundial ha desempeñado un papel central en la concepción del tipo de desarrollo al que se destinaría la ayuda, y desde la década de los ’90 la influencia del CAD (que no es sino el ‘club de donadores’) se ha hecho sentir de manera creciente. Desde sus inicios, la ayuda al desarrollo ha estado vinculada al pensamiento económico dominante, de manera que se pueden distinguir varias etapas en la evolución del régimen que, sin embargo, se ha mantenido como tal. Los principios fundamentales no se han alterado, las normas –entendidas como prescripciones y proscripciones de conducta- han mantenido la asimetría inherente al régimen, y las reglas y mecanismos que afectan la ejecución misma del proceso de ayuda son los que han sufrido cambios en función de la evolución señalada. 14

II. La evolución del régimen y su vinculación con la concepción del desarrollo Aunque un tanto arbitrariamente, la evolución del régimen puede periodizarse en décadas que corresponden de manera general a los cambios en la definición y visión predominantes del desarrollo. Las teorías del desarrollo definen los objetivos que se persiguen y a su vez éstos se traducen en políticas y estrategias, las que se concretan en los programas financiados por la ayuda externa, bilateral y multilateral. En la visión y definición de qué se entiende por desarrollo ha prevalecido el pensamiento occidental, en particular el estadounidense, que ha influido en la orientación tanto de los organismos internacionales como de los donadores agrupados en el CAD.

Los años ’50 y ’60 Durante esos años se inició el proceso de descolonización que puso en evidencia las carencias institucionales, técnicas y económicas de los nuevos 14 El autor identifica varios componentes del régimen, cada uno con principios, normas y reglas que le son propios: la negociación de transferencias, la no competencia con instituciones financieras, las relaciones entre los donadores, la relación entre ayuda y políticas de desarrollo, la relación entre ayuda y deuda.

países, a las que se buscó responder con diversas iniciativas, que carecían de una idea central que las organizara. En los 60 se puede hablar, apropiadamente, del inicio de la AOD. Los países desarrollados asumieron que la ayuda externa procuraría el capital necesario para el “despegue” de las economías menos aventajadas, que de esa manera estarían en capacidad de iniciar un desarrollo sostenido. Se pensaba que, igual que el Plan Marshall, se trataría de una ayuda de corta duración. Entonces, como ahora, lo que se buscaba era la fórmula que marcara el camino hacia el desarrollo, concebido en términos de crecimiento económico y modernización. En los años cincuenta y sesenta predominó la teoría de las etapas del desarrollo, entendido como la diferenciación de los sectores productivos e impulsado por el sector más moderno, es decir, por el sector industrial, que ‘arrastraría’ al resto de la economía. De acuerdo con esta teoría, la agricultura jugaba un papel secundario como fuente de mano de obra barata y como abastecedora de materias primas para la creciente demanda de la industria. El subdesarrollo era visto como un estadio inicial que históricamente los países avanzados habían superado hasta su condición actual, por lo tanto, este proceso lineal podría repetirse siempre que se contara con el capital suficiente que compensara las limitaciones del ahorro interno y de la balanza de pagos. Los cambios que se introdujeran a economías que hasta entonces se habían basado en una agricultura prácticamente de subsistencia provocarían desajustes y sacrificios sociales, pero el progreso y la prosperidad “gotearían hacia abajo” mejorando las condiciones generales de la población. El éxito de estos esfuerzos se medía en el crecimiento del producto interno bruto (PIB, actualmente INB, ingreso nacional bruto). Esta concepción del desarrollo se reflejó en la asignación del financiamiento externo; el Banco Mundial dirigió inicialmente sus préstamos a países de ingresos medios y en condiciones similares a las de la banca comercial, lo que cambiaría en 1960 con la fundación de la Asociación para el Desarrollo Internacional (IDA, por sus siglas en inglés), que es su “ventana” concesional. Los sectores favorecidos por el financiamiento durante las décadas de los ‘50 y ‘60 fueron la infraestructura económica, en un lejano segundo lugar la agricultura y en mucho menor grado los servicios sociales. Las mismas tendencias se reflejaban en las transferencias bilaterales. Los sectores de la energía y del transporte recibieron la mayoría de los fondos, mientras que habría que 50

esperar a la década 1957-66 para que el saneamiento recibiera un 1.34 % de los préstamos del Banco y la educación un magro 1.01%. Tabla 1: financiamiento para el desarrollo, años seleccionados SECTOR Infraestructura -Transporte -Energía (electricidad) -Industria -Comunicaciones Agricultura Servicios Sociales -Agua y saneamiento -Educación Total (miles de millones de dólares)

1947-56 58.16 % 20.40 % 27.54 % 10.15 % 0.07 % 4.55 % 0.00 % 0.00 % 0.00 %

1957-66 83.55 % 37.55 % 30.91 % 12.68 % 1.52 % 8.31 % 2.36 % 1.34 % 1.01 %

US$ 2.72 US$ 8.45 Fuente: Sanford, 1991:53.

En el cuadro, el faltante para sumar el 100 % corresponde a préstamos destinados directamente al presupuesto o a la balanza de pagos (‘ nonproject loans’), que, como puede apreciarse, descendieron de representar el 37.4 % del financiamiento a constituir poco más del 5%. Al no estar ligados a ningún proyecto específico, estos fondos permiten que el receptor los destine al fin que le parezca más conveniente. De este enfoque que daba prioridad a la industria derivó la política de sustitución de importaciones, que se expandió rápidamente por los PED donde, a falta de un sector privado con capital suficiente, el estado asumió un papel rector en la economía. En los años ’60 se refinó el modelo básicamente dualista de la década anterior, que distinguía entre un sector industrial moderno y un sector agrícola tradicional. La relaboración teórica puso énfasis en la interdependencia de las funciones que debían desempeñar ambos sectores: debía aumentar la productividad de la agricultura por medio de recursos provenientes de la industria, para que a su vez pudiera alimentar al moderno sector industrial. Este giro en la teoría se reflejó en el aumento del financiamiento destinado a la agricultura, al mismo tiempo que se comenzó a tomar en cuenta la necesidad de invertir en 51

capacitación y en proporcionar más ayuda técnica para lograr un mayor aprovechamiento de los recursos. Estas décadas fueron centrales en el proceso de descolonización, que presionaba sobre la necesidad de la ayuda externa, y para responder mejor a esos requerimientos se institucionalizaron los esfuerzos, hasta entonces dispersos. En 1965 quedó establecido el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), resultado de la fusión del Programa Ampliado de las Naciones Unidas para la Asistencia Técnica – creado en 1949- y del Fondo Especial de las Naciones Unidas, que databa de 1958. Durante los años 60 los Estados Unidos, el mayor donador, formalizó su proceso de financiamiento para el desarrollo al crear la Agencia para el Desarrollo Internacional (USAID), y la Organización para la Cooperación Europea se transformó en 1961 en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), poniendo de manifiesto en el cambio de nombre su voluntad de contribuir al mejoramiento de los países que desde hacía unos años se nombraba colectivamente como del Tercer Mundo; en 1963 creó el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) que, al agrupar a los países donadores, ha funcionado desde entonces como coordinador de sus políticas. En estos años, la ayuda exterior cumplió el papel de proveer el capital necesario para que los PED dispusieran de los fondos que no podían generar a partir de un ahorro interno casi inexistente y de un clima poco propicio para la inversión privada extranjera.

Los años ‘70 Las estrategias empleadas durante los veinte años anteriores, centradas en el crecimiento del producto interno bruto, no habían dado los resultados esperados. Los problemas más notables eran el desempleo, la creciente iniquidad en la distribución del ingreso, una urbanización acelerada, crecientes presiones sobre la balanza de pagos, el aumento de la deuda y la persistencia o aumento del número de personas que vivían en la pobreza. Curiosamente, en las décadas anteriores no se había hecho mención de la reducción de la pobreza sino que el discurso se había enfocado exclusivamente a las actividades económicas: fue el presidente del Banco Mundial, Robert McNamara, el que introdujo la idea que serviría de guía durante los años 70. En el discurso que pronunció en Nairobi en septiembre de 1973 habló de la ‘pobreza absoluta’, una condición de privación que está por debajo de lo que puede imaginarse 52

como mínimo para mantener una vida digna, y propuso erradicarla para el año 2000. Ese concepto se ha vuelto operativo estableciendo el umbral de la pobreza absoluta en un ingreso diario de menos de un dólar . En esa misma ocasión advirtió que el ritmo de endeudamiento de los países en desarrollo era más acelerado que el aumento de sus exportaciones, prefigurando la crisis de la deuda que estallaría poco después, y que en gran parte se debió a que los países negociaban recursos frescos para pagar los intereses de préstamos anteriores (comerciales y de AOD), y, después de 1973, a financiar las facturas petroleras. La Organización Internacional del Trabajo (OIT) y otras agencias de la ONU, en particular el PNUD, habían abordado el problema desde el punto de vista del empleo, pero ambos enfoques (el de las agencias y el del Banco Mundial) se basaban en la misma idea de que no era suficiente impulsar el crecimiento en general para llegar finalmente a la reducción de la pobreza (la noción del “goteo hacia abajo”), sino que era preciso orientar el financiamiento de manera tal que llegara a sectores donde tuviera un impacto directo sobre la pobreza y que proveyera las ‘necesidades humanas básicas’ . Los proyectos llamados de desarrollo rural integrado, que incorporaron a partir de ese momento a especialistas en diversas áreas, incluyeron la idea del desarrollo de la comunidad , y comenzó a considerarse la participación de los pobres como una condición casi necesaria para alcanzar el desarrollo sostenible. La finalidad de este tipo de proyecto era crear la capacidad de autogestión de las comunidades con el fin de introducir estilos de agricultura industrializados, integrándolas a las políticas de modernización rural que incluían la transferencia de tecnologías externas y que tendían a la homogeneización en el manejo de los recursos naturales, al mismo tiempo que se mejoraba el nivel de vida o se satisfacían las necesidades básicas de la población rural (Gregorio, 2007). 15

15 Thorbecke (2004: 47) señala la importancia de los datos disponibles en la configuración de las políticas de AOD. En los años ‘50 las estadísticas disponibles se limitaban a las cuentas nacionales, no se contaba con datos desagregados sobre acceso al agua potable y al saneamiento, características de la vivienda, etc. Esas estadísticas se fueron desarrollando a lo largo de las décadas y contribuyeron a comprender con más profundidad las condiciones de vida de la población. 16 A este respecto, la Organización Internacional del Trabajo (OIT) distingue dos elementos: a) a nivel familiar, ciertas necesidades mínimas en materia de alimentación, vivienda y vestido, y b) servicios esenciales provistos por y para la comunidad en general, como agua potable y saneamiento, educación y salud. 17 Coinciden con la difusión de la ‘revolución verde’.

En realidad, las dos formas de atacar la pobreza siguen guiando aún hoy los programas de ayuda: por una parte, hay algunos que se dirigen directamente contra la pobreza, otros siguen la línea de crear una mayor riqueza general para reducir o eliminar la pobreza de manera indirecta. No obstante, cuando el desarrollo comenzó a entenderse de otra manera, uno de los efectos en la AOD fue la disminución del financiamiento dirigido a proyectos de inversión en infraestructura económica y la reorientación hacia proyectos en agua y servicios sociales. Los fondos orientados a combatir la pobreza aumentaron de un 5% del total en 1968-70 al 30% en 1981-83 (Thorbecke, 2004: 52). En el caso del Banco Mundial, esa reorientación sectorial se hizo visible desde los últimos años de la década de los ’60. Tabla 2: financiamiento para el desarrollo, años seleccionados SECTOR Infraestructura -Transporte -Energía (electricidad) -Industria -Comunicaciones Agricultura Servicios Sociales -Agua y saneamiento -Educación -Pobl/Salud/Nutrición -Desarrollo urbano Total (miles de millones de dólares)

1967-76 59.79 % 21.65 % 15.89 % 17.95 % 3.56 % 22.97 % 10.28 % 4.00 % 4.75 % 0.48 % 1.06 % US$ 31.97

1977-86 50.27 % 13.29 % 15.18 % 15.72 % 1.39 % 27.71 % 14.56 % 4.97 % 4.73 % 1.12 % 3.74 % US$ 123.52 Fuente: Sanford, 1991:53.

Al iniciarse la década, en octubre de 1970, la Asamblea General de la ONU adoptó una resolución según la cual cada país económicamente avanzado aumentaría progresivamente su ayuda oficial al desarrollo hasta alcanzar un mínimo del 0.7 % de su producto interno bruto en 1975 . El 18

18 La idea no era nueva: en 1958 el Consejo Mundial de Iglesias propuso una meta del 1 %, en la segunda reunión de la UNCTAD en 1968, en Nueva Delhi, se propuso el 0.75 %, sin fijar fecha. La Comisión Pearson, nombrada por el

CAD-OCDE definió en 1972 el concepto de ayuda oficial al desarrollo, definición que sigue vigente, e incorporó la condición de que los flujos debían incluir un nivel mínimo de donación para calificar como AOD. A lo largo de la década de los 70 la AOD se cuadruplicó (de 6.8 miles de millones de dólares en 1970 a 27 miles de millones en 1980), pero en promedio los integrantes del CAD sólo llegaron al 0.35 % de su PNB y en los años siguientes la meta fijada en la UNCTAD nunca se ha alcanzado – sólo en el caso de algunos país individualmente.

Los años ‘80 Si la década de los 70 había “descubierto” la pobreza, la década siguiente incorporó otras dimensiones, tales como el género y la importancia de la participación de las personas directamente afectadas por los proyectos. Pero el escenario internacional había cambiado radicalmente: la devaluación del dólar y el aumento de los precios del petróleo había llevado a las economías industrializadas al estancamiento e inflación, lo que se tradujo en el recorte de los presupuestos, incluidos los de la AOD. Por su parte, los países en desarrollo habían caído en un profundo endeudamiento, que, como había advertido McNamara desde 1973, crecía a un ritmo más rápido que sus exportaciones. En los ’80 se impuso la ortodoxia neoliberal, primero en Gran Bretaña e inmediatamente después en Estados Unidos; de acuerdo con esa ideología, las instituciones financieras y la OCDE presionaron a los países receptores y a los donadores de ayuda para que los gobiernos se redujeran, se eliminaran los subsidios, se mantuviera una rígida disciplina fiscal y presupuestal y se privatizaran las empresas estatales, mientras se desregulaban las actividades del sector financiero y se reducían impuestos a los sectores de mayores ingresos con la finalidad de estimular la inversión y la actividad del sector privado en general. Al considerar que la intervención del estado en la economía era el origen de todos los males de las economías ricas, tanto los donadores como las instituciones financieras internacionales dedujeron que ése era también el impedimento al desarrollo de los países menos ricos y pobres. El corolario de esta visión era que había que lograr el equilibrio en la balanza de pagos y en el presupuesto como condiciones necesarias para recuperar el crecimiento

presidente del Banco Mundial en 1968, en su Informe del año siguiente propuso el 0.70 % a alcanzar en 1975, y en todo caso no después de 1980. (OCDE, 2010).

económico y, por lo tanto, estar en posición de reiniciar las políticas de reducción de la pobreza y de asegurar la amortización de las deudas. La disolución de la Unión Soviética también tuvo efectos sobre la AOD: por una parte, a los países donadores les resultaba políticamente más significativo destinar fondos a los países de Europa oriental, mientras que las condicionalidades dictadas por el interés geoestratégico – dominantes durante los años de la guerra fría- dejaron paso a la condicionalidad del buen gobierno, entendido como fortalecimiento y transparencia de las instituciones, forma democrática de gobierno e imperio de la ley. De acuerdo con la ideología imperante, las economías menos avanzadas podrían volver a crecer si primero estabilizaban sus economías y renovaban o fortalecían sus instituciones, ésas eran las nuevas condiciones para recibir AOD. Lo que era novedoso en este tipo de condicionalidad “era la exigencia de que los receptores adoptaran políticas que iban mucho más allá de las que se pensaban explícitamente necesarias para que la ayuda fuera eficaz. Siguiendo las ortodoxias neo-liberales, a los receptores se les ‘animaba’ a abrir sus mercados, a privatizar los activos del estado, a adoptar un régimen comercial más orientado a las exportaciones, menos proteccionista, como quid pro quo para recibir ayuda, y a reducir los gastos directos del gobierno, una condición de la que no se exceptuaría a servicios clave, tales como la salud y la educación” (Riddell, 2008: 36). El ajuste estructural desplazó al desarrollo del centro del discurso de las instituciones financieras y de los donadores. La ola democratizadora y el retroceso del estado –unidos a la revolución en las tecnologías de la información y la comunicación- fueron factores que dieron impulso a la participación creciente de las organizaciones de la sociedad civil (OSC) en las actividades de promoción del desarrollo. Este mayor compromiso de las OSC fortaleció el enfoque participativo del desarrollo que, empleado en primer término por organizaciones como UNICEF y PNUD, se extendió a las agencias de ayuda nacionales y al Banco Mundial. El objetivo de este enfoque es hacer que los interesados en el proyecto se sientan dueños de él, fortalezcan sus propias capacidades y aseguren la viabilidad del proyecto a largo plazo, haciendo que la ayuda externa sea más efectiva y tenga mayor impacto en los beneficiarios. En el terreno de la teoría hubo aportes que han demostrado tener una gran influencia en los años siguientes: uno de ellos fue la corriente llamada del crecimiento endógeno, cuyo supuesto central consiste en que el capital humano es el principal impulsor del desarrollo, 56

por lo tanto, hay que privilegiar la inversión en educación, capacitación e investigación y desarrollo con el fin de generar y difundir la innovación, sin esperar que sean factores externos los que promuevan el progreso técnico y el desarrollo. Otro aporte significativo, y en consonancia con la ideología neoliberal, fue el que vinculó al comercio con el desarrollo; al orientar la producción hacia las exportaciones, la competencia que enfrentará en el mercado mundial exige la aplicación de tecnologías avanzadas, lo que a su vez incrementa el valor del capital humano y se convierte en un vehículo de asimilación y aceleración del avance técnico y, por lo tanto, del desarrollo. Ambos pensamientos se apoyaron empíricamente en la experiencia de los países del sudeste de Asia, y se consideró que era recomendable y factible replicarla en otros PED. En síntesis: el objetivo principal de la AOD en esta década fue exigir el cumplimiento de las políticas de ajuste estructural, fomentar el buen gobierno y aliviar el servicio de la deuda para que los deudores no llegaran a la bancarrota. Libres de las distorsiones impuestas por la Guerra Fría (como la desviación de la ayuda de un país a otro por razones geopolíticas o un cierto margen de maniobra de los receptores entre los posibles donadores), los donadores tuvieron más poder para imponer las reglas del juego. La ideología neoliberal, con su orientación favorable al mercado y opuesta a la intervención estatal, se sumó a la desaparición de las razones ideológicas que habían sustentado en parte la asignación de la AOD y generó una actitud adversa a la ayuda, al sostener que la inversión privada debía cumplir el papel de fin anciar el desarrollo. No obstante, la crisis de la deuda y las consecuencias de las políticas de ajuste estructural impidieron que ese reemplazo pudiera realizarse. Entre 1980 y 1989 los flujos netos de AOD de los miembros del CAD aumentaron un 50 % respecto de la década anterior, y de esa cantidad el 68.5 % fue ayuda bilateral (OCDE 2011a: 226) . 19

Los años ‘90 Los primeros años de la década estuvieron dominados por las mismas tendencias de la década anterior, es decir, la estabilidad macroeconómica por encima de todo, y el buen gobierno; las ex economías centralmente

19 Los flujos privados, a pesar de la crisis, se mantuvieron con escasa variación (un 6 % menos) respecto de la década anterior, y la inversión privada directa aumentó ligeramente (un 13.8 %). Parte de los recursos de AOD se destinaron al pago de intereses y a la amortización de deudas anteriores, no al desarrollo.

planificadas iniciaban la difícil transición a una economía de mercado, con un deterioro pronunciado de los indicadores sociales y un malestar generalizado. Después de años de preparación, en 1990 el PNUD presentó su primer Informe sobre Desarrollo Humano, en el que se afirmaba que no hay una relación automática entre crecimiento económico y progreso humano: las estadísticas del producto interno bruto no eran suficientes para evaluar el nivel de elección y de potenciación de las personas. Años más tarde, en 1997, y con esa misma orientación, el UNICEF publicó Desarrollo con un rostro humano, informe que reveló las consecuencias negativas del ajuste estructural en las mujeres y en los niños. El rasgo sobresaliente de la década fue el análisis crítico de los efectos de la deuda, cuyo servicio se volvía insostenible y superaba a lo que los PED recibían como ayuda, resaltando la difícil situación de los países subsaharianos. Se hizo evidente que el ejercicio de los derechos básicos de la población era imposible si se mantenía la rigidez en la aplicación de las políticas de ajuste estructural. Esta postura ‘humanitaria’ empezó a ganar terreno frente a la insistencia de las instituciones financieras en que la estabilización y el ajuste eran precondiciones para reiniciar el crecimiento; sin embargo, hasta 1997, cuando también cayeron víctimas de una crisis, los países del sudeste de Asia siguieron sirviendo de ejemplo de que las instituciones sólidas, al mantener la estabilidad, invertir en el capital humano y orientar la producción a la exportación, favorecían el crecimiento, lo que servía para avalar el carácter de la condicionalidad de la ayuda. Se proponía ese ‘modelo asiático’ en un ambiente en que nadie discutía la superioridad del mercado respecto de la intervención del Estado en la economía, sin tomar en cuenta que esos países habían alcanzado buenos resultados gracias a la conducción estatal de sus políticas de crecimiento orientado a la exportación. Teóricamente, se afinaron conceptos ya avanzados con anterioridad, como el del buen gobierno, entendido como la capacidad institucional como condición del desarrollo exitoso, y traducido en la práctica en el imperio de la ley, la estabilidad política, la seguridad interna y la lucha contra la corrupción, condiciones todas ellas que además creaban un clima favorable a la inversión extranjera. También se desarrolló el concepto de ‘capital social’: definido como el conjunto de normas, redes y organizaciones construidas sobre los valores de confianza y reciprocidad, contribuye a la cohesión social y da a sus miembros la posibilidad de satisfacer sus necesidades, tales como un crédito informal o 58

la búsqueda de empleo, por ejemplo. Dicho de otro modo, es la expresión de las conductas cooperativas de la sociedad. El Banco Mundial adoptó esta idea, estimándola importante tanto desde el punto de vista teórico cuanto práctico, por considerar que la cohesión social es crítica para aliviar la pobreza y lograr un desarrollo sostenible, ya que favorece la coordinación de actividades y la toma colectiva de decisiones. En el ámbito de la AOD, los problemas derivados de las políticas de ajuste estructural habían deteriorado las relaciones entre donadores y receptores, a pesar de lo cual el total de flujos netos provenientes de los países del CAD-OCDE aumentó en un 71 % respecto de la década anterior (de ese total, el 69.3 % era ayuda bilateral, el resto consistía en contribuciones a instituciones multilaterales), mientras que la inversión directa fue más de dos veces y media mayor que en el periodo 1980-89 (OCDE, 2011a : 226).

III. Los objetivos de desarrollo del milenio (ODM) y los foros de alto nivel Los ODM y sus antecedentes En un contexto de fatiga, críticas e insatisfacción por los resultados obtenidos, la eficacia se convirtió en el concepto clave para la agenda de la ayuda. No era una preocupación nueva, lo novedoso era el consenso que se había alcanzado sobre la urgencia de emprender acciones para lograr mejores resultados. Se había dado mucho dinero y no se había logrado erradicar la pobreza ni alcanzar el desarrollo generalizado: algo funcionaba mal, quizá porque, desde el punto de vista de los donantes, no había un compromiso suficiente en los receptores, quienes tampoco tenían las capacidades necesarias para satisfacer las condiciones impuestas. Desde el punto de vista de los receptores, las condiciones estaban muchas veces más allá de sus posibilidades reales de cumplimiento, o resultaban onerosas y perjudiciales –como en el caso muy claro de la ayuda atada a la adquisición de bienes y servicios del donante. Había un acuerdo general de que había que cambiar, y la primera evidencia de esto se produjo en mayo de 1996 cuando la OCDE dio a conocer El papel de la cooperación para el desarrollo en los albores del siglo XXI. El documento marca un cambio en el discurso de la ayuda, al insistir en el concepto de ‘asociación’ entre donadores y receptores, y fija objetivos y las estrategias para alcanzarlos. En el apartado que enuncia 59

los objetivos que articulan la visión de la organización, se señala que se trata “sólo de una proposición que se refiere a lo que nosotros, donantes, consideramos indicadores útiles de progreso que deben inspirar una cooperación real para el desarrollo” (OCDE, 1996: 9). Esos objetivos se tradujeron años más tarde en los Objetivos de Desarrollo del Milenio o Metas del Milenio (MM) . Las estrategias insisten en el concepto de ‘asociación’ y donantes y receptores se convierten en ‘socios’ para el desarrollo, idea que la Organización ya había expresado en la declaración del año anterior, “Hacia una asociación para el desarrollo en un nuevo contexto mundial”, y que aparece como apéndice del documento de 1996. Entre los puntos dignos de mención se encuentran los siguientes: el desarrollo ahora se entiende como un proceso basado en la participación , más centrado en el ser humano, y sus objetivos son reducir la pobreza, fortalecer las capacidades humanas e institucionales y mejorar las capacidades de los PED para contribuir a la administración y resolución de los problemas mundiales. Para lograrlos, “el principio fundamental es que las poblaciones locales se ‘apropien’ de las estrategias y objetivos de desarrollo”, mediante un diálogo participativo dentro de las sociedades nacionales y con los socios exteriores; las actividades de los donantes deberán integrarse a esas estrategias nacionales, lo que años más tarde se denominará ‘alineación’. Las responsabilidades conjuntas consisten en fortalecer el buen gobierno, con la participación de la sociedad civil; las responsabilidades de los PED estriban en “adoptar políticas macroeconómicas apropiadas” y propiciar el buen gobierno; la responsabilidad de los socios externos es proporcionar una asistencia confiable y adecuada, “aplicar políticas coherentes respecto a otros aspectos de la relación con los países en desarrollo”, por ejemplo, en materia de derechos humanos, y fortalecer la coordinación entre los donantes para que la ayuda apuntale las estrategias propias de los receptores, lo que más tarde se llamará ‘armonización’. El contenido del documento prefigura el rediseño de la AOD en los años siguientes. El Banco Mundial lanzó en 1999 el Marco Integral de Desarrollo, presentado a consideración de la Junta de Gobernadores el año anterior: el MID establece cuatro principios: 1) las estrategias de 20

20 La única MM que no tiene su antecedente en este documento es la sexta, que se refiere a las enfermedades a combatir.

desarrollo deben ser integrales e inspirarse en una visión a largo plazo. “Antiguamente, las estrategias de desarrollo hacían hincapié en la estabilización macroeconómica a corto plazo y las correcciones de la balanza de pagos”, en cambio, el MID pone el énfasis en aspectos sociales y estructurales a largo plazo (educación, sanidad, infraestructura, mejoramiento de la administración) para alcanzar el objetivo, la reducción de la pobreza; 2) cada país debe diseñar y dirigir sus programas de desarrollo con la participación de la ciudadanía; 3) gobiernos, donantes, sociedad civil y sector privado deberían trabajar juntos bajo la guía del país receptor, sobre la base de la transparencia y la confianza mutua; 4) el desempeño en materia de desarrollo debe evaluarse por resultados susceptibles de medición (Banco Mundial, s/f). En ambos documentos se insiste en la apropiación, en la participación de la sociedad y en la colaboración entre ambas partes activas en la AOD, donantes y receptores. El MID añade la gestión por resultados. Los nuevos temas que se habían discutido en las conferencias organizadas por la ONU en la década de los ’90 encontraron eco en la redacción de estas propuestas que fueron el origen intelectual de los ODM. La Cumbre del Milenio, celebrada en septiembre de 2000, fue relevante para el futuro de la ayuda porque en la Declaración resultante todas las naciones se comprometieron a erradicar la pobreza extrema y a reducir a la mitad, para el 2015, el número de personas que viven con menos de un dólar diario. Al año siguiente se dieron a conocer los ocho ODM, cuyos indicadores sirven desde entonces de parámetro para evaluar los esfuerzos de la ayuda y a favor del desarrollo así como los resultados obtenidos. Ninguno de los objetivos se refiere al crecimiento del ingreso interno bruto, sino que todos están centrados en problemas sociales. Los ODM son: 1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre; 2. Lograr la educación primaria universal; 3. Promover la igualdad de género y potenciar a las mujeres; 4. Reducir la mortalidad infantil; 5. Mejorar la salud materna; 6. Combatir el VIH/SIDA, la malaria y otras enfermedades; 7. Asegurar la sostenibilidad del medio ambiente; 21

21 Las conferencias versaron sobre educación, infancia, medio ambiente, derechos humanos, población, desarrollo social y la mujer.

8. Desarrollar una asociación global para el desarrollo. Como quedó dicho, todos los objetivos están contenidos en el documento de la OCDE de 1996, lo que muestra el papel rector de la organización en la creación de la agenda, juntamente con el Banco Mundial. En 2002, durante la conferencia de Monterrey sobre financiamiento al desarrollo, se llegó a un consenso que repetía los conceptos dominantes en el discurso: la asociación de donantes y receptores, la armonización de esfuerzos por parte de los donadores, el fomento de la apropiación por parte de los receptores, y además se exhortó a los países desarrollados a hacer esfuerzos concretos para alcanzar la meta del 0.7 % del INB. Su originalidad radicó en que allí se propuso un enfoque integral de la ayuda, que incluyera la deuda, el comercio, las inversiones extranjeras y los recursos nacionales del receptor, aunque la propuesta no se puso en práctica posteriormente y los temas siguieron tratándose separadamente. Al año siguiente, en el seno de la OCDE se creó el Grupo de Trabajo sobre la Eficacia de la Ayuda (WP-EFF, por sus siglas en inglés), integrado por representantes de organismos multilaterales, de los países miembros del CAD y de países receptores de ayuda, que, además de mantener reuniones de discusión no sólo sobre la eficacia sino también sobre la dimensión de las relaciones de la ayuda y las cuestiones técnicas que implica, fue responsable de la organización de los llamados foros de alto nivel de Roma (2003), París (2005), Accra (2008) y Busán (2011). En Roma se designaron como acciones prioritarias que la AOD se basara en prioridades y calendarios fijados por el país receptor, y que el donador concentrara sus esfuerzos en delegar y aumentar la flexibilidad del personal en los programas y proyectos del receptor. El Segundo Foro de Alto Nivel, reunido en 2005, dio a conocer la Declaración de París (2005) cuyos Principios, resultado de décadas de experiencias de diversos actores, repiten conceptos emanados de la OCDE, del Banco Mundial y de los ODM:  Apropiación: principal condición para alcanzar resultados del desarrollo. Significa que el receptor establezca sus propios objetivos y estrategias para reducir la pobreza, fortalecer sus instituciones y abatir la corrupción;  Alineación: los donadores se alinean tras esos objetivos y canalizan la ayuda por medio de los sistemas nacionales de los PED ;



Armonización: los países donadores se coordinan entre sí, simplifican los procedimientos y comparten información para evitar la duplicación de acciones; Gestión por resultados: en lugar de medir los insumos, es decir, la cantidad de ayuda entregada, ambas partes se centrarán en los resultados, que podrán contabilizarse; Responsabilidad mutua: donadores y receptores se rendirán cuentas recíprocamente, ambos son responsables de los resultados del desarrollo.

Estos principios sirvieron en lo sucesivo como guías de buenas prácticas, aunque no estuvieron exentos de críticas y discusiones, por ejemplo, en opinión de muchos la apropiación tendría que significar más que el establecimiento de objetivos y estrategias nacionales, pues debería contarse con el aporte de parlamentarios, grupos de la sociedad civil y otros actores sociales, dicho de otro modo, debía convertirse en una ‘apropiación democrática’. En este tema se ha avanzado muy poco y tampoco ha habido cambios sustanciales en las agencias de ayuda en relación con la alineación y la armonización: Brian Atwood, quien preside el CAD, ha reconocido que, “aunque los Principios de París continúan demostrando su relevancia a lo largo del tiempo, el progreso en la implementación de la agenda indudablemente ha sido insuficiente. Los resultados preliminares de la investigación de 2011 muestran que se ha cumplido sólo una de las 13 metas originales fijadas para 2010” (Atwood, 2011: 23). En Accra, la participación de un mayor número de representantes de OSC reflejó la creciente importancia de éstas en las actividades del desarrollo. La Agenda de Acción de Accra (AAA) propuso profundizar los principios de apropiación, asociación y entrega de resultados, al tiempo que insistió en la importancia del desarrollo de capacidades. Agregó otros importantes acuerdos: la previsibilidad –que supone que los donantes informarán a los receptores sobre su ayuda proyectada con una anticipación de tres a cinco años-, y sobre la condicionalidad, se resolvió que ésta dejaría de tener el carácter de prescripción de políticas para ceñirse a los objetivos de desarrollo del receptor. Por último, con referencia a la desvinculación de la ayuda, se acordó que los donantes reducirían las restricciones para permitir que los

receptores adquirieran bienes y servicios según su conveniencia, sin obligación de adquirir los del donante. La declaración final de Busán, Asociación para una Cooperación al Desarrollo Eficaz (ACDE), presenta elementos nuevos. En primer lugar, tiene carácter inclusivo y compromete a los múltiples actores participantes en la AOD como miembros de una asociación fundamentada en principios y objetivos compartidos y en compromisos diferenciados; a los actores tradicionales se suman las OSC, el sector privado y las organizaciones locales, parlamentarias y regionales. En segundo lugar, reconoce la importancia de la cooperación Sur-Sur y de los donantes ‘emergentes’ (Brasil, China y la India, principalmente), a quienes los compromisos de la ACDE les servirán de referencia “sobre una base voluntaria”, lo que quiere decir que perseguirán sus propias agendas geopolíticas; este reconocimiento de la cooperación Sur-Sur puede verse como un pequeño progreso hacia un cambio en el régimen de la AOD, pero el carácter voluntario de la adhesión a los compromisos significa que para los receptores de la ayuda todo seguirá igual, pues estos donadores ‘emergentes’ no se ven comprometidos a la transparencia, a la rendición de cuentas, a reducir la vinculación de la ayuda ni a asegurar un entorno favorable a las OSC. En tercer lugar, la ACDE pone explícitamente el acento en el desarrollo eficaz, único medio para luchar contra la desigualdad, al declarar que “es tiempo de ampliar nuestra concentración y atención, de la eficacia de la ayuda a los desafíos del desarrollo eficaz” (Busán: 2011, párrafo 28). De los foros anteriores, la ACDE retoma y refuerza los principios de apropiación, alineación y previsibilidad; se insiste particularmente en la transparencia, que es el único compromiso que tiene una meta específica, la Iniciativa Internacional de Transparencia de la Ayuda, que deberá estar en pleno funcionamiento en diciembre de 2015 y que pondrá la información completa a disposición pública en forma electrónica. Un tema que influye poderosamente en la calidad de la ayuda, el de la vinculación o ‘ayuda atada’, sólo merece la mención de que se “acelerarán los esfuerzos” y carece de metas y plazos, como sucedió en la AAA. En resumen: se trata de un documento con novedades y avances, fruto de una negociación muy laboriosa entre los múltiples actores, y cuyos resultados podrán evaluarse a partir del mediano plazo.

IV. La nueva arquitectura: ¿cambio de régimen o cambio de procedimientos? A lo largo de las décadas de elaboración conceptual del desarrollo, las teorías evolucionaron y su influencia sobre la AOD hizo que fueran cambiando las reglas y los procedimientos que la regulaban. Los principios y normas fundamentales permanecieron: siempre se mantuvo como principio básico que el desarrollo y la consiguiente prosperidad asegurarían la paz y la seguridad internacionales, mientras que las normas consagraban el desequilibrio inherente al régimen y con él la capacidad de los donantes de definir la agenda del desarrollo. La relación es desigual por naturaleza, pues finalmente es atribución del donante decidir cuándo, cómo y adónde destinará sus fondos, sin que el receptor pueda influir en esa decisión. No se debe perder de vista la interdependencia del régimen de la AOD con los demás elementos del sistema internacional, se trate de la seguridad, de la economía o del medio ambiente, ya que el terrorismo, la crisis financiera y la crisis alimentaria imponen limitaciones y condiciones a las negociaciones y a los fondos disponibles para la ayuda, así como a su asignación. En el caso de los países donantes, la ayuda está asimismo vinculada a la política interna, pues son los legisladores quienes finalmente aprueban el presupuesto, prestando atención a la opinión pública o, mejor dicho, a los votantes. En tiempos de crisis económica, la idea de ayudar a otro país cuando en el propio hay problemas de desempleo y recortes presupuestarios no resulta popular. La DP y la AAA han vuelto a incorporar al discurso conceptos que ya se habían manejado con anterioridad y han incluido otros novedosos: se busca una relación de ayuda más igualitaria, pero hasta ahora, en la práctica, los avances son muy poco, como lo reconoce el presidente del CAD. Tampoco en la teoría hay grandes avances hacia una relación más igualitaria: la apropiación es un cambio que sólo afecta a la política interna del receptor, y si bien es cierto que cuantos más acuerdos se logren sobre un plan de desarrollo tanto más fácil será llevarlo a la práctica porque refleja las verdaderas necesidades de la población, la ejecución del proceso conducente a una apropiación democrática es compleja y plantea varias dificultades, en particular a los países con instituciones débiles y pocos recursos. La alineación es un cambio significativo, e igual que la armonización es una responsabilidad de los donadores; su implementación depende de la voluntad y la conveniencia política de los actores, que deben acomodar sus respectivos intereses 65

geopolíticos y económicos; armonizar significa que no se dupliquen acciones, de manera que un donador debería ‘abandonar’ o reducir su actividad en un país en favor de otro, lo que supone largas y difíciles negociaciones. El punto crítico está en la rendición mutua de cuentas: es un compromiso que podría contribuir a que la relación donante / receptor fuera más equitativa, sin embargo, en la práctica es una condición que refuerza la desigualdad entre ambas partes, porque si el receptor no cumple con los compromisos, puede sufrir el ‘castigo’ de que el donante retenga o niegue la ayuda, pero si el donante no cumple con los suyos, el receptor no tiene poder para imponer ningún tipo de sanción. En el mismo caso está la alineación: por ejemplo, si el donante no alinea la ayuda con el plan de desarrollo del receptor, lo único que puede hacer éste es rechazarla porque no cumple con los objetivos y estrategias que ha fijado el país. La condicionalidad, se dice, ha cambiado: ya no se tratará de imponer políticas sino que estará basada en los resultados, lo que vuelve a plantear el mismo caso que la rendición mutua de cuentas y de la alineación: si el receptor no cumple con los resultados previstos, se hace pasible a sanciones, si el donante no los alcanza, no pasa nada. La previsibilidad, aunque deseable y recomendable, es difícil de cumplir en tiempos de volatilidad financiera, y por otra parte tampoco es fácil que un gobierno comprometa fondos de aquí a cinco años cuando ya lo haya remplazado otra administración. Por último, la desvinculación de la ayuda ha excluido a los países de renta media, lo que recuerda que el universo de los receptores es sumamente variado e incluye a países muy diversos en cuanto a recursos, tanto naturales cuando institucionales, capacidad administrativa, etc.; si verdaderamente se trata de aumentar la eficacia de la ayuda, debería hacerse extensiva a todos los receptores sin excepción, ya que la adquisición de bienes y servicios en el propio país receptor o en otro país en desarrollo generaría externalidades positivas que multiplicarían el número de beneficiarios de la AOD. Se ha avanzado hacia una mayor participación de los países receptores, pero los cambios han afectado a los procedimientos sin alterar los fundamentos mismos del régimen. Han sido más tecnocráticos que políticos, y quien olvide la naturaleza política de las relaciones de ayuda hace a un lado uno de los rasgos constitutivos de este régimen. La participación de los receptores (a quienes se les llama de manera políticamente correcta ‘socios’) se da en el marco de las normas establecidas por los donantes. El Banco Mundial es parte de este discurso 66

ideológicamente coherente que gobierna el sistema mundial: no se presenta ningún cambio en los principios y las normas, se alteran reglas y procedimientos (asociación, armonización. . .) para crear una nueva ‘arquitectura’ orientada por los donantes y que refleja sus propias agendas. El régimen será reemplazado cuando sea posible cambiar las normas, cuando éstas ya no sean consecuencia de las propuestas de los donantes. Esto exige una nueva manera de financiar el desarrollo, porque mientras los fondos dependan de las políticas de los donadores el régimen se mantendrá inalterado. Las instituciones multilaterales han adquirido una dinámica propia –como es el caso del PNUD, a pesar de que sus recursos provienen de financiamientos voluntarios- que les permite depender menos de los motivos políticos, estratégicos y comerciales que condicionan los esfuerzos de ayuda de los países, pero de todos modos están fuertemente influidas por los mayores contribuyentes y aportan de manera sustancial al sustrato teórico de las políticas de desarrollo. Una propuesta va ganando terreno: la de crear un impuesto sobre las transacciones en moneda extranjera, que en doce años se triplicaron hasta alcanzar en 2010 los 4 trillones de dólares. Son transacciones que crean riqueza para unos pocos, pero no crean los empleos necesarios ni la infraestructura económica y social que necesitan millones de personas. Un impuesto mínimo, además de disminuir los riesgos que implican esas operaciones para la estabilidad económica global, generaría fondos suficientes para satisfacer las necesidades de financiamiento del desarrollo (Stark, 2010) . Alrededor de sesenta naciones han aprobado la idea, entre ellas España, Francia, Japón y el Reino Unido; esta recaudación no dependería de la voluntad de los donantes y permitiría la previsibilidad necesaria en el acceso a fondos por parte de los PED, que de ninguna manera queda asegurada actualmente por los compromisos adquiridos. Estos recursos deberían ser administrados por una autoridad internacional nueva, cuya función sería la de adjudicar el capital para programas y proyectos tanto de agencias internacionales cuanto de países; la integración y la votación deberían ser democráticas, sobre la base de la igualdad jurídica de los estados, y de esa manera se respondería a las necesidades reales de los ‘socios’ en 22

22 El impuesto sobre transacciones especulativas fue propuesto por James Tobin, quien sostuvo que tal impuesto serviría tres propósitos: reduciría los flujos de capital especulativo, se recaudarían recursos para satisfacer necesidades internas de los países y para financiar bienes públicos globales, como la pobreza extrema.

desarrollo. El control y la auditoría internacional del empleo de los fondos contribuirían a reducir el desvío de los mismos y la corrupción que ha teñido a la AOD durante muchos años. En la historia, nunca se ha producido más riqueza que en la actualidad, pero a pesar de todo su distribución desigual se perpetúa. Aunque las probabilidades no son muchas, es necesario un cambio radical del régimen internacional de la ayuda que brinde más oportunidades a toda la humanidad, sin condiciones, y que permita alcanzar el paradigma del desarrollo holístico que expuso el primer ministro de Bután, Jimgi Y. Thinley, durante la cumbre de los ODM celebrada en septiembre del 2010 en la sede de la ONU; su propuesta fue “incluir la felicidad como noveno ODM”, porque existe como un valor en sí mismo y representa, además, la suma de los resultados de los otros ocho. “Su relevancia va más allá de los miembros pobres y en desarrollo para enlazar a la totalidad de la humanidad, ricos y pobres, con una visión común e intemporal” (Sachs, 2010).

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Capítulo III Acerca de la normatividad para la creación de una agencia para la cooperación internacional en México Carlos Cerda Dueñas ITESM Campus Guadalajara

Resumen Este artículo hace una revisión del marco jurídico que ha permitido el establecimiento de una Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo, realiza además, un ejercicio comparativo de otras experiencias de legislación en la materia y cómo han operado sus respectivas agencias. También examina algunas de las tareas encomendadas a esta nueva dependencia federal que deberá planear y ejecutar las acciones de cooperación internacional para el desarrollo que lleve a cabo el Estado Mexicano, tanto en su carácter de donante como de receptor, y en las demás modalidades que actúa México en materia de cooperación para el desarrollo. Analiza la cuestión de la participación social en la cooperación, rubro que, al final, no quedó contemplado en la Ley mexicana de cooperación, señalando cómo en otros países sí se tiene en cuenta y cómo se opera. El propósito es determinar si este tipo de herramientas, la legislación y la Agencia, contribuyen a mejorar, entre otras cosas, los flujos de intercambio y la movilización de recursos financieros, humanos y técnicos.

Abstract This article reviews the legal framework that has allowed the establishment of a Mexican Agency for International Cooperation for Development, it also makes a comparative exercise of other relevant legislation experiences and how they have operated their respective agencies. It also examines some of the tasks entrusted to this new federal agency that will plan and execute international cooperation for development activities carried out by the Mexican State, in its capacity as donor and recipient, and other types of actions carried by Mexico on cooperation for development.

It analyses the issue of social participation in cooperation, an item that, in the end, was not covered by the Mexican Law on cooperation, pointing out how in other countries it is taken into account and how it operates. The purpose is to determine whether such tools, legislation and the Agency contribute to improve the trade flows and the mobilization of financial, human and technical resources.

I. Introducción La cooperación internacional presenta diversas variantes, entre ellas la política, la jurisdiccional, la procesal, la cultural, la educativa e incluso la de seguridad pública, o bien, en la que se centra este trabajo que es la Cooperación Internacional para el Desarrollo (CID). La CID, según Mateo Porciúncula y Karen Van Rompaey (s/f): “se refiere a los desembolsos ya sea en dinero o en especie que los países donantes realizan a los países receptores, estos últimos generalmente países en desarrollo o en transición, con el objetivo de contribuir a su desarrollo. En una definición más restringida, generalmente se equipara el término “cooperación internacional” con el de “Ayuda Oficial al Desarrollo” (AOD). De acuerdo con el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), la AOD debe cumplir tres requisitos fundamentales: 1) ser llevada a cabo por los gobiernos; 2) tener como objetivo principal la promoción del desarrollo económico y el bienestar de los países en desarrollo; 3) ser de carácter concesional y contener un elemento de donación de al menos el 25 por ciento. Los últimos debates sobre el asunto de las definiciones están cuestionando el que se equipare “cooperación” con “ayuda”. La primera, ahora se circunscribe a “la movilización de recursos financieros, técnicos y humanos para resolver problemas específicos del desarrollo, fomentar el bienestar y fortalecer las capacidades nacionales; puede verse que los recursos que se involucren pueden ser de naturaleza rembolsable, así como no rembolsable” (Pérez y Sierra, 1998: 20). Lo que ahora se pretende es contemplar la construcción internacional de estrategias que impliquen operar con otro para un fin común. 72

En materia de cooperación, México se reconoce como donante y receptor de recursos. Asimismo, ejerce la cooperación horizontal —con países de igual o similar desarrollo— y la cooperación triangular —a favor de terceros países—. En el presente trabajo se hace una revisión del nuevo marco jurídico que regula la cooperación internacional en México para evaluar su funcionamiento. Asimismo, se realiza un ejercicio comparativo de otras experiencias de legislación con respecto a la CID para determinar si este tipo de herramientas contribuye a mejorar, entre otras cosas, los flujos de intercambio y la movilización de recursos financieros, humanos y técnicos.

II. La cooperación en México desde una perspectiva institucional En México, la gestión de la CID es tarea de la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE). Así, en 1971 se estableció la Dirección General de Cooperación Técnica Internacional de la SRE, la cual se transformaría en 1990 en la Dirección General de Cooperación Técnica y Científica (DGCTC). Ese año surgió también el Programa Mexicano de Cooperación Técnica para el Desarrollo, y en 1991, en el contexto de la Reunión Cumbre de México-Centroamérica Tuxtla (I), se creó el Fondo Mexicano para la Cooperación con Centroamérica con el objetivo de financiar las actividades de CID. En 1995, durante la administración de Ernesto Zedillo, surgió la Subsecretaría de Cooperación Internacional de la SRE, así como el Instituto Mexicano de Cooperación Internacional (IMEXCI) como órgano desconcentrado de la misma Secretaría. El IMEXCI concentró las cuatro unidades administrativas encargadas de los temas de cooperación en la SRE: la Dirección General de Cooperación Técnica y Científica, la de Cooperación Educativa y Cultural, la de Organismos de Cooperación Económica y de Desarrollo y la de Cooperación con Centroamérica y El Caribe. Durante la gestión de Vicente Fox desaparece el IMEXCI. Así, los asuntos de cooperación internacional quedaron a cargo de la DGCTC, de la Dirección General de Asuntos Culturales y de la Dirección General de Promoción Económica Internacional. Más tarde se formaría, dentro de la misma estructura de la DGCTC, la Unidad de Relaciones Económicas y Cooperación Internacional.

Mención aparte merece la creación del Plan Puebla-Panamá (PPP). En la víspera de su toma de posesión, y como estrategia para desarrollar el Sureste mexicano y América Central, Vicente Fox lo propuso a sus similares de los países involucrados (Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá). Según la perspectiva oficial, el PPP buscaba integrar la región mesoamericana promoviendo un desarrollo integral. El 28 de junio de 2008 los mandatarios de Centroamérica, México y Colombia participaron en la X Cumbre del Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tuxtla en la Ciudad de Villahermosa, Tabasco, con el objetivo de revisar el proceso de restructuración del PPP. En dicha reunión se acordó suplirlo con el Proyecto de Integración y Desarrollo de Mesoamérica. Asimismo, se acordó la incorporación de Colombia, cuyo presidente había asistido a la reunión. El PPP fue una oportunidad de oro que tuvo México para consolidar su presencia e influencia en la región; desafortunadamente, no estuvo a la altura para responder de manera eficiente a su propia iniciativa. Hoy, otros actores han comenzado a ocupar los espacios antes reservados a México. 23

III. La cooperación y la normatividad mexicana En lo que se refiere al marco jurídico, en 1988 se incorporó el principio de Cooperación Internacional para el Desarrollo como uno de los principios rectores de la política exterior mexicana (fracción X del artículo 89 de la Constitución Mexicana). La reforma constitucional de mayo de ese año señalaba que en la conducción de la política exterior el Ejecutivo deberá observar los siguientes principios: • La autodeterminación de los pueblos. • La no intervención. • La solución pacífica de las controversias. • La proscripción de la amenaza o uso de la fuerza en las relaciones internacionales. • La igualdad jurídica de los Estados. • La cooperación internacional para el desarrollo.

23 En México el PPP incluía a Campeche, Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz y Yucatán. 24 También conocido como “Proyecto Mesoamérica”.

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La lucha por la paz y la seguridad internacionales.

Al igual que en el resto del mundo, el principio de cooperación internacional generó poco interés en México; la iniciativa de reforma constitucional enviada por el presidente Miguel de la Madrid le dedica un solo párrafo, señalando que es imperativo fomentar la solidaridad entre las naciones, para crear nuevos canales y modelos de cooperación que impulsen el desarrollo. El camino de la cooperación económica es la única alternativa que podrá hacer frente a los obstáculos que implican los desajustes del actual orden internacional y las insuficiencias de las economías en vías de desarrollo (Diario de los Debates del Senado de la República, 9 de noviembre de 1987). El principio constitucional se erigió como la más alta disposición jurídica en la materia. Se trató de una reforma constitucional que, como señala Bernardo Sepúlveda (2005), es “resultado de un consenso generalizado entre todos los partidos políticos en el Congreso de la Unión”. Emilio O. Rabasa (2005), secretario de Relaciones Exteriores en el periodo 1970-1975, señala que durante su gestión no se consideró necesario incorporarlos en virtud de que “los citados principios forman parte intrínseca y por ende, son capítulo fundamental del orden jurídico interno de nuestro país, conforme a la mención que hace el artículo 133 constitucional”. Reforzando esta idea, Sepúlveda (2005) también afirma que “es importante identificar un conjunto de normas e instituciones que son parte del orden jurídico mexicano por un procedimiento doble: porque están incorporadas en tratados suscritos por México y porque el texto constitucional así lo consigna expresamente”. Estos principios “son también parte de un derecho internacional aceptado por la comunidad de Estados, que han sido asimilados por el orden jurídico mexicano”. En efecto, con motivo del 25 aniversario de la fundación de las Naciones Unidas, la Asamblea General de dicho organismo aprobó en 1970 la célebre Resolución 2625, donde se enuncia la Declaración sobre los principios de derecho internacional referentes a las relaciones de amistad y cooperación entre los Estados de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas, y donde quedó establecido como uno de ellos 25 El 10 de junio de 2011 se agregó un octavo principio: “el respeto, la protección y la promoción de los derechos humanos”.

la obligación de los Estados de cooperar entre sí, de conformidad con la Carta. Los Estados tienen el deber de cooperar entre sí, independientemente de las diferencias en sus sistemas políticos, económicos y sociales, en las diversas esferas de las relaciones internacionales, a fin de mantener la paz y la seguridad internacionales y de promover la estabilidad y el progreso de la economía mundial, el bienestar general de las naciones y la cooperación internacional libre de toda discriminación basada en esas diferencias (Sepúlveda, 1995: 1). Enseguida se aprobó la resolución 2626, de la cual se desprende la Estrategia Internacional del Desarrollo para el Segundo Decenio de las Naciones Unidas para el Desarrollo, que comenzaría el 1 de enero de 1971.

IV. La normatividad de la cooperación en otros países Otros países también contemplan en sus constituciones los principios rectores de su política internacional y, en la mayoría de los casos, establecen la cooperación como uno de ellos. De hecho, la inclusión en el texto constitucional mexicano se dio casi al mismo tiempo que la promulgación de la actual Constitución brasileña. En la nueva Carta Magna de Brasil se especificaron (artículo 4) los principios que rigen sus relaciones internacionales, entre los que se encuentra (artículo 9) el principio de la “cooperación entre los pueblos para el progreso de la humanidad” (Gobierno de Brasil 2011). Posteriormente, en 1992 Cuba sustituye en su Constitución la disposición a través de la cual hacía suyos los principios del internacionalismo proletario y la solidaridad combativa de los pueblos — basados en sus relaciones con el bloque soviético— para ahora fundar sus relaciones internacionales en la igualdad de derechos, la libre determinación de los pueblos, la integridad territorial, la independencia de los Estados, la cooperación internacional y el arreglo pacífico de controversias, entre otros principios proclamados en la Carta de las Naciones Unidas y en los diversos tratados internacionales firmados por la isla. En Paraguay se dictó, también en 1992, la Constitución actualmente en vigor. En ella se señala que la nación acepta el derecho

internacional y se ajusta a sus principios, entre ellos la solidaridad y la cooperación internacional. En 1999 se promulgó Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, donde se estableció que sus relaciones internacionales responden a los fines del Estado en función del ejercicio de la soberanía y de los intereses del pueblo; ellas se rigen por los principios de independencia, igualdad entre los Estados, libre determinación y no intervención en sus asuntos internos, solución pacífica de los conflictos internacionales, cooperación, respeto de los derechos humanos y solidaridad entre los pueblos en la lucha por su emancipación y el bienestar de la humanidad. La República mantendrá la más firme y decidida defensa de estos principios y de la práctica democrática en todos los organismos e instituciones (Gobierno de Venezuela). Por su parte, la nueva Constitución ecuatoriana de 2008 hace referencia a la cooperación para el desarrollo al permitir, tanto a los gobiernos regionales autónomos como a los provinciales y a los parroquiales rurales, gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus competencias. También hace referencia a la CID al autorizar el endeudamiento público siempre y cuando los recursos fiscales o aquellos provenientes de la cooperación internacional sean insuficientes, así como al enlistar las facultades del Sistema Descentralizado de Gestión de Riego, especificando que éste debe coordinar la cooperación internacional dirigida a este rubro. Según su Carta, Ecuador no se comprometerá en convenios de cooperación que incluyan cláusulas que afecten la conservación y el manejo sustentable de la biodiversidad, la salud humana y los derechos colectivos o de la naturaleza. Finalmente, en lo que se refiere a las relaciones internacionales, la constitución proclama la independencia y la igualdad jurídica de los Estados, la convivencia pacífica y la autodeterminación de los pueblos, así como la cooperación, la integración y la solidaridad. La Constitución de Bolivia del 2009 establece que este país “es un Estado pacifista, que promueve la cultura de la paz y el derecho a la paz, así como la cooperación entre los pueblos de la región y del mundo, a fin de contribuir al conocimiento mutuo, al desarrollo equitativo y a la promoción de la interculturalidad, con pleno respeto a la soberanía de los Estados” (Gobierno de Bolivia 2009). 77

Finalmente, la Constitución de la República Dominicana de 2010 —la última de una corriente reformadora que surgió en América Latina en los noventas— manifiesta que ese país se encuentra abierto a la cooperación y a las normas del derecho internacional.

V. Legislación secundaria Volviendo al caso mexicano, en lo que a la legislación secundaria se refiere se puede mencionar la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, creada por iniciativa del presidente José López Portillo al inicio de su gestión (1976-1982). Uno de sus principales objetivos consiste en “precisar [las] responsabilidades” de los cuerpos administrativos que integran al poder ejecutivo federal (Gobierno de México 1987). Sin embargo, esta ley nunca ha contemplado la cooperación internacional para el desarrollo. Dentro del marco normativo de la SRE encontramos la última versión de la Ley del Servicio Exterior —promulgada por el presidente Carlos Salinas de Gortari y reformada en 2002— que tampoco hace referencia alguna a la CID. Es en el Reglamento de la Secretaría de Relaciones Exteriores donde sí hay menciones explícitas a la cooperación. Así, en el artículo 2 se establecen los temas que corresponden a la Secretaría, entre ellos la supervisión del cumplimiento de los objetivos del Programa de Cooperación Internacional para el Desarrollo. El numeral 7 establece como facultad (no delegable) del titular de la Secretaría la coordinación de las relaciones económicas y de cooperación de México con el exterior, así como la conducción de las tareas de promoción económica, comercial, de inversiones y turística a través de las representaciones diplomáticas y consulares. Desde luego, también se contempla la existencia (y sus respectivas facultades) de las instancias administrativas encargadas de la materia.

VI. La pertinencia de una legislación en materia de cooperación Podría cuestionarse qué tan necesaria y/o útil resulta una normatividad para la cooperación internacional. En el caso de México, ninguno de los otros principios o lineamientos de política exterior ha sido reglamentado, en parte porque son principios de derecho internacional incluidos en normas internacionales de carácter convencional. 78

Sin embargo, los compromisos de cooperación internacional pueden verse fácilmente vulnerados: es innegable, por ejemplo, que en cualquier Estado en tiempos de crisis los fondos destinados a la cooperación serán los primeros en ser recortados. En ese sentido, emitir una legislación sobre la materia podría reducir los vaivenes a los que están sujetas las políticas de cooperación. En 1958 el Congreso de Venezuela expidió la Ley sobre Cooperación Internacional, la cual señalaba a la cooperación como el medio más conveniente para fortalecer los vínculos entre los países. La cooperación, según dicha ley, se componía de las siguientes acciones: construcción de obras de fomento económico, construcción de obras de desarrollo social, suministros de materia prima y materias básicas, suministros de productos manufacturados y agropecuarios, suministro de equipos, suministro de material de construcción, organización de servicios de utilidad pública, asistencia técnica y asesoramiento de expertos, formación de profesionales, información técnica y científica y cualquier otra actividad conducente al propósito de cooperación (Gaceta Oficial de la República de Venezuela, 8 de enero de 1958). Adicionalmente, la ley consideraba la suscripción de tratados en temas de financiamiento, además de establecer la exigencia de que, al tratarse de construcción de obras, se le debe dar prioridad a las empresas de capital venezolano. El 17 de enero de 1996, en el Boletín Oficial del Gran Ducado de Luxemburgo, se publicó la Ley del 6 de enero sobre la cooperación para el desarrollo. Ésta señala que la cooperación del Estado debe tener como objetivo principal el desarrollo económico y social de los países en desarrollo, especialmente el de los más desfavorecidos. Asimismo, aboga por una inserción armónica y progresiva de esos países en la economía mundial. Gracias a esa ley se creó un fondo para financiar la cooperación para el desarrollo a través de organismos locales o internacionales y de la cooperación bilateral. España fue el siguiente país en expedir una ley de cooperación (Ley 23/1998). El caso español se dio a la inversa: primero se creó la Agencia de Cooperación y después se legisló la materia. Con el 26

26 Recuperado de: http://docs.venezuela.justia.com/federales/leyes/ley-sobrecooperacion-internacional.pdf 27 Recuperado de: http://www.mae.lu/images/biblio/biblio-140-603.pdf

antecedente de que en 1981 dejó de ser un país receptor de ayuda internacional, España llevó a cabo una progresiva reformulación de sus políticas de cooperación. Así, el Real Decreto 1485/1985 estableció en la estructura orgánica básica del Ministerio de Asuntos Exteriores la Secretaría de Estado para la Cooperación Internacional y para Iberoamérica, de la que pasaron a depender todos los centros directivos y organismos autónomos encargados de las relaciones culturales y económicas y de la cooperación científica y técnica. Dicha Secretaría fue suprimida debido a los recortes presupuestales derivados de la actual crisis económica. Según su Exposición de Motivos, “la adopción de una Ley de Cooperación supone la oportunidad de articular en un único texto el conjunto de medidas e instrumentos que han ido configurando nuestra política de cooperación al desarrollo”. Asimismo, señala que una ley de cooperación no puede eludir los problemas que presenta el marco actual, caracterizado por una rigidez excesiva en los procedimientos administrativos y la necesidad de mayor transparencia (Boletín Oficial del Estado, 8 de julio de 1998). La ley española sobre cooperación se organiza en torno a seis ejes, a los que corresponde cada uno de los capítulos en los que se integra su articulado. El capítulo I establece el régimen jurídico, donde se define el objeto de la Ley y su ámbito de aplicación (principios, objetivos y prioridades). El segundo capítulo se refiere a la planificación, y distingue entre la canalizada por la vía bilateral y la vía multilateral. El tercer capítulo toca lo referente a la atribución de competencias de los órganos operativos en la definición, formulación y ejecución de la política española de cooperación. En el capítulo IV se establecen los recursos para la ejecución. El capítulo quinto se dedica al personal al servicio de la Administración del Estado. Finalmente, el VI aborda el contexto social, dedicando una sección a la cooperación no gubernamental —en la cual se considera el fomento estatal, la definición de las organizaciones privadas y su registro público, los sistemas de ayudas y subvenciones y el establecimiento de incentivos fiscales—. Otro ejemplo es la ley relativa a la cooperación internacional de Bélgica del 25 de mayo de 1999. En ella se fijan los objetivos y estrategias de cooperación, estrategias que a su vez se presentan por capítulos: el primero habla sobre la pertinencia —el reforzamiento de las capacidades institucionales y de gestión, el impacto económico y social, la viabilidad técnica y financiera, la eficacia del procedimiento previsto, la atención a la igualdad entre hombre y mujeres y el respeto a la protección y salvaguarda 80

del ambiente— y la evaluación. El segundo contiene una sección de cooperación bilateral directa que contempla las prioridades geográficas — aunque no menciona una región en particular, sí establece ciertos límites, entre ellos que las naciones presenten determinado grado de pobreza, que estén comprometidas con la buena gobernanza o que estén atravesando crisis extraordinarias—. Otra subsección se refiere a la concentración sectorial —salud, educación, agricultura, seguridad alimentaria, infraestructura y prevención de conflictos—. Por último, este capítulo especifica el equilibrio entre los derechos y oportunidades de hombres y mujeres, el respeto al medio ambiente y la economía social. La segunda sección se refiere a la cooperación multilateral, limitada a una veintena de organismos internacionales bajo las modalidades que para tal efecto señale el Rey. La tercera sección se relaciona con la “cooperación bilateral indirecta”, que no es otra cosa que la cooperación entre organizaciones no gubernamentales —las cuales deben ser seleccionadas por el Rey y tener como principal objetivo la cooperación para el desarrollo; asimismo, deben estar constituidas de conformidad con la ley belga—. El texto concluye con la previsión de la cooperación que se realizará a través de “otros socios”, es decir, las entidades de derecho público pertenecientes a las comunidades y regiones que componen el sistema federal belga. En el caso de México, la senadora Rosario Green (PRI) presentó el 8 de marzo de 2007 una iniciativa de Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo. El proyecto de dictamen fue entregado al Pleno senatorial el 13 de diciembre de 2007, donde fue aprobado por unanimidad (107 votos). El decreto del Senado fue enviado a la Cámara de Diputados el mismo mes, pero sólo hasta febrero de 2008 se turnó a las comisiones de Relaciones Exteriores y de Presupuesto y Cuenta Pública, emitiendo esta última su opinión sobre el impacto presupuestario en octubre de 2008. Finalmente, el dictamen respectivo fue presentado a discusión en la Cámara de Diputados el 13 de abril de 2010, aprobándose con 369 votos a favor y 4 abstenciones. El Senado votó la ley con las modificaciones hechas por la Cámara de Diputados en la sesión del 29 de Abril de 2010. Fue aprobada con 69 votos a favor, 18 en contra y dos abstenciones. Posteriormente fue turnada al Ejecutivo Federal para su promulgación. Sin embargo, el presidente realizó observaciones al Proyecto de Decreto aprobado (veto), mismas que fueron recibidas en la Cámara de Senadores el 2 de septiembre de 2010. 81

El Ejecutivo señaló que no es posible que el Poder Legislativo proponga un órgano (Consejo Consultivo) con la finalidad de que otras instancias ajenas al Poder Ejecutivo, públicas o privadas, incidan en el ejercicio de la dirección de la política exterior. Asimismo, agregó que la cooperación internacional para el desarrollo es un principio normativo que debe ser observado por el Ejecutivo Federal en la dirección de la política exterior. Su principal argumento fue la invasión de competencias. En cuanto al nombramiento de un Director Ejecutivo, se señaló que no se puede hablar de colaboración entre poderes (en el decreto se propone la intervención del Consejo Consultivo, en el cual participan legisladores) sobre todo porque se trata de un órgano desconcentrado de la Secretaría de Relaciones Exteriores, por lo que existe una línea directa de mando. También se afirmó que el Congreso de la Unión carece de facultades constitucionales para exigir al Ejecutivo Federal la inclusión de programas en el marco del Plan Nacional de Desarrollo. Desde la presidencia también se consideró que la ejecución del gasto es, por su naturaleza, una función de características ejecutivas La ley regresó al Congreso de la Unión para una revisión de las observaciones hechas por el Ejecutivo. Esto implicó nuevas negociaciones, cesiones y concesiones —lo que en el argot legislativo se denomina “planchar la cuestión”—, volviendo evidente, además, la animadversión que Felipe Calderón siente por todo lo que provenga del PRI. El 26 de octubre de 2010 el Senado volvió a recibir el documento y consideró todas las observaciones hechas por el Ejecutivo. Al final, el documento fue aprobado con 99 votos a favor y 3 abstenciones. Después se remitió a la Cámara de Diputados, que la debatió en el pleno el 15 de diciembre de 2010, aprobándolo con 253 votos a favor y 37 en contra. Finalmente, la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 6 de abril de 2011.

VII. Las Agencias para la Cooperación Internacional para el Desarrollo La cooperación, en cualquiera de sus facetas, se encuentra estrechamente ligada a la política exterior. Debido a eso suele ser administrada por las dependencias encargadas de las relaciones internacionales. Así, los ministerios de asuntos exteriores de los Reinos de España, Marruecos y Bélgica llevan expresamente la palabra “cooperación” en sus respectivos nombres. De la misma manera, muchos Estados cuentan con oficinas 82

especializadas a cargo del manejo de la ayuda, generalmente, en la forma de Agencias para la Cooperación Internacional para el Desarrollo que son el instrumento o punto focal de las administraciones estatales para llevar a cabo las acciones propias de sus programas de cooperación:  En Estados Unidos se encuentra, sujeta a la “orientación” de la Secretaría de Estado, la agencia federal USAID. Con el antecedente del Plan Marshall (instrumentado en Europa para la reconstrucción posterior a la Segunda Guerra Mundial), el presidente John F. Kennedy promovió en 1961 la Ley de Asistencia Externa, que sirvió como fundamento para la creación de la agencia que actualmente tiene presencia en más de cien países y que sigue siendo el instrumento unilateral que aporta los mayores montos para la cooperación.  En base al Real Decreto 1527/1988, se creó la Agencia Española de Cooperación Internacional, organismo autónomo adscrito al Ministerio de Asuntos Exteriores, con la finalidad de reconducir la dispersión de competencias que caracterizaba a la cooperación española para el desarrollo. La AECI tuvo una importante reestructuración en 1996 y, como resultado de la fusión de diversas dependencias que atendían asuntos relativos a la cooperación, cambió su nombre a Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo.  La actual estructura de la agencia japonesa JICA data de octubre de 2008, cuando se fusionó con los programas de asistencia del Ministerio de Asuntos Exteriores y el Banco de Japón para la Cooperación Internacional. Cuenta con casi un centenar de oficinas en el exterior y tiene el mayor presupuesto, como nación, destinado a programas de cooperación.  La Canadian International Development Agency (CIDA) fue establecida en 1968. Tiene su sede en Gatineau, Quebec y es la instancia responsable del programa canadiense de asistencia al desarrollo.  La Agencia Francesa de Desarrollo es un ente público industrial y comercial cuyo capital procede del Estado

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francés. Ésta se encuentra bajo la tutela de tres Ministerios: Asuntos Exteriores y Europeos, Ultramar y Economía. Países en desarrollo como Brasil (ABC), Chile (AGCI) y Perú (APCI) también cuentan con sus agencias temáticas. Un caso singular representan varias comunidades autónomas españolas que cuentan con su propia agencia de cooperación, entre ellas el País Vasco, Extremadura y Andalucía.

En el caso de México, la nueva legislación en la materia ha contemplado la creación de un órgano público de estas características. Entre las disposiciones de esta ley destaca la creación (como organismo desconcentrado de la SRE) de la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AMEXCID). La agencia tiene la función de concertar, coordinar y estimular las acciones de cooperación internacional de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal. Asimismo, debe organizar y administrar un registro nacional, un sistema de información y un fondo sobre la materia. La práctica en lo que lleva la instrumentación de la Agencia mexicana lleva a concluir que su función se ha llevado con un muy bajo perfil y que, hasta ahora, en realidad no se creó una entidad nueva, sino que la Unidad de Relaciones Económicas y Cooperación Internacional pasó a convertirse en la AMEXCID, pues de ello da cuenta la desaparición de la primera, pero sobre todo, el mantenimiento de funcionarios, empleados, programas y lugar físico de la segunda.

VIII. Algunas de las tareas de la AMEXCID La legislación de cooperación internacional para el desarrollo que ahora es derecho positivo mexicano, además de contemplar la institución de la AMEXCID, establece ciertos rubros relativos a la materia, que son de primordial ejecución por parte de la Agencia:

El Programa de Cooperación Internacional para el Desarrollo Deberá existir, en términos de esta ley, un Programa de Cooperación Internacional para el Desarrollo que contemple la política general en la materia (el conjunto de transferencias de recursos, bienes, conocimientos y experiencias de carácter educativo, cultural, técnico, científico, económico y financiero); además, deberá identificar las áreas geográficas 84

prioritarias (en este caso Centroamérica y el resto de los países de América Latina y el Caribe).

Registro nacional La ley crea un Registro Nacional de Cooperación Internacional donde deberán registrarse, entre otras cosas, los proyectos y acciones de cooperación, las ofertas, las demandas, los actores involucrados, los informes de cooperantes mexicanos, los montos ejercidos y las evaluaciones respectivas.

Sistema de información El registro propiciará un Sistema de Información de la Cooperación Internacional para el Desarrollo a través de un banco de información pública, accesible a cualquier persona. Adicionalmente, la AMEXCID está obligada a poner en práctica una política de divulgación de resultados y beneficios de los programas de cooperación.

Fondo sobre la materia El Fondo Nacional de Cooperación Internacional para el Desarrollo se integrará con las asignaciones presupuestales federales establecidas en el programa de cooperación, así como con las aportaciones financieras y en especie de gobiernos extranjeros y organismos internacionales. Cuando sea el caso, también se integrará con las aportaciones de los gobiernos de las entidades federativas y municipales. El fondo tendrá como objetivo la capacitación, la movilización a terceros países, la adquisición de materiales, la donación de equipo y material y el pago de estancias en México de cooperantes extranjeros.

Consejo Consultivo Va a existir un Consejo Consultivo de la Agencia con la participación de representantes de todas las secretarias, así como de Conacyt, Conaculta y la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas. Esto es resultado de las observaciones presidenciales, pues en la iniciativa original se contemplaba a los legisladores, a la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO) y a representantes de municipios y universidades.

IX. La participación social en la cooperación La participación social en materia de cooperación internacional para el desarrollo es un rubro no contemplado en la legislación mexicana, por lo tanto, no contemplada en las labores de la AMEXCID, a diferencia de lo que hacen muchas de las agencias de otros países. El proyecto original que analizaron y discutieron las Cámaras legislativas mexicanas, sí lo contenía la participación social. Sin embargo, se excluyó durante los debates del proceso legislativo, generando controversias entre legisladores, por una parte y, academia y organizaciones de la sociedad civil, por la otra. De hecho, ésta fue una de las principales críticas manifestadas por los especialistas de la materia. Al respecto, la misma Senadora Green, autora de la iniciativa, señaló que dicha exclusión obedecía “a que diversos organismos nacionales y extranjeros expresaron su preocupación por la ‘posibilidad’ de que algunos de los contenidos de la iniciativa tuvieran el propósito de ‘controlar sus acciones’” (Amador, 2010: 60). A pesar de la presión ejercida desde la academia y sociedad civil para ser consideradas como sujetos de la Ley, así como a las entidades federativas y los municipios, los legisladores decidieron al final excluir a los sectores social y privado. Sólo contemplando la representación de las entidades federativas y municipios, esto último, fue objeto de las observaciones que el Ejecutivo hizo al decreto que le envió el Congreso General para su promulgación y que también fue modificado para que no quedara determinado en la ley, la cual quedó aprobada estableciendo la cooperación como un ámbito propio y exclusivo del sector público del nivel federal. A pesar de que existe la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil, en vigor desde del 10 de febrero de 2004, se hizo caso omiso a la participación ciudadana en temas de cooperación para el desarrollo. Por otra parte, se podría señalar al respecto que la Ley española (23/1998) de Cooperación Internacional para el Desarrollo contempla en todo un capítulo la participación social, señalando la responsabilidad del Estado en el fomento de las actividades de las organizaciones no gubernamentales. Éstas pueden recibir ayudas y subvenciones de las entidades públicas españolas, así como ser sujetas a un régimen fiscal especial. La legislación española también regula a los cooperantes. La normatividad belga, por su parte, contiene una sección que reglamenta la cooperación a través de organizaciones no gubernamentales, mismas que deben: a) estar constituidas de conformidad con la ley belga, 86

b) tener como principal objetivo la cooperación para el desarrollo, c) tener experiencia mínima de tres años en el ejercicio de la cooperación, d) presentar programas plurianuales, e) contar en su mesa directiva con una mayoría de ciudadanos belgas y f) tener transparencia en sus finanzas. A cambio del cumplimiento de dichos objetivos, las ONGs podrán acceder a los fondos estatales de cooperación. La ley de Luxemburgo establece que toda persona que aporte, sin fines de lucro, su asistencia a un país en desarrollo —ya sea a través de programas de las Naciones Unidas, la Unión Europea o de una organización no gubernamental autorizada por el gobierno— puede acceder a los fondos de cooperación y a ciertos beneficios fiscales. Ahora bien, la participación social puede ser un arma doble filo, como resultó el caso de la fallida ley venezolana en la materia: se acusó al gobierno de utilizarla como un medio para controlar a las organizaciones no gubernamentales. El proyecto de legislación proponía la creación del Sistema Integrado de Registro, donde se inscribiría, obligatoriamente, a todas las comunidades organizadas, organizaciones públicas no estatales, universidades, empresas, organizaciones empresariales, sindicatos y demás agentes sociales involucrados en actividades de cooperación internacional. Ser parte del registro, según la propuesta, era requisito indispensable para que el gobierno les otorgara su reconocimiento y pudieran participar en actividades de cooperación. El sistema de registro generó temor debido a que sus funciones incluían la “dirección, control, coordinación, seguimiento y evaluación” de las actividades de cooperación internacional. Además, la ley obligaba a las ONGs a ceñirse a las “previsiones y a los lineamientos” emanados de este órgano del Estado en un plazo de seis meses a partir de su promulgación. Un colectivo de ONGs manifestó su miedo, bajo ese contexto, de poder ser acusadas de “actividades contrarrevolucionarias” por recibir financiamiento del exterior —en particular de Estados Unidos—. La discusión de la ley comenzó en 1996 pero se detuvo hasta diciembre de 2010. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos incluso emitió un comunicado expresando “su preocupación ante la propuesta del Gobierno de Venezuela de adoptar disposiciones legales a fin de controlar el financiamiento que reciben las organizaciones no 28

28 Proyecto de Ley de Cooperación Internacional de Venezuela. Recuperado de: http://www.accessinitiative.org/blog/2009/07/comentarios-al-proyecto-de-ley-decooperacion-internacional-version-en-espanol

gubernamentales por concepto de cooperación internacional”. La Comisión señaló su preocupación ante la posibilidad de que se aprobara dicha legislación, ya que ésta generaría serios obstáculos a las ONGs. Asimismo, observó que “la vaguedad del lenguaje de algunas disposiciones del proyecto y el amplio margen de discrecionalidad que otorga a las autoridades encargadas de reglamentar la ley generan el riesgo de que esta norma sea interpretada de manera restrictiva para limitar el ejercicio de los derechos de asociación, libertad de expresión, participación política e igualdad”, lo que consideran, afectaría el funcionamiento de las organizaciones no gubernamentales (CIDH, comunicado de prensa, 3 de diciembre de 2010). El gobierno venezolano reaccionó emitiendo un boletín a través de su Embajada en Estados Unidos, donde reprodujo declaraciones del diputado oficialista Calixto Ortega (miembro de la Comisión Permanente de Política Exterior de la Asamblea Nacional) señalando que el proyecto de Ley de Cooperación Internacional pretendía únicamente la regulación de los recursos destinados a las ONGs. Asimismo, enfatizó que “para nadie es un secreto que buena parte de las contribuciones que vienen hacia Venezuela tienen claros objetivos políticos. Eso hay que verlo con extremo cuidado. No pretendemos prohibir sino garantizar que esos recursos no sean utilizados para tratar de proyectar una imagen del país totalmente diferente a la realidad”. Según Ortega, era necesario un órgano ante el cual se tramitara la actividad de cooperación o financiamiento y así evitar que se hiciera de manera libre: “tiene que existir una regulación para toda la cooperación internacional, pero principalmente para garantizar que los aportes no se destinen para deteriorar la imagen del país”. Esta situación nos hace recordar lo ocurrido en Perú en 2006, cuando el gobierno pretendió poner a las ONGs bajo la tutela de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI). Ante la presión de organizaciones nacionales e internacionales, el presidente Alan García tuvo que retirar la propuesta. 29

29 Recuperado de: http://www.cidh.oas.org/Comunicados/Spanish/2010/11810sp.htm 30 Recuperado de: http://www.embavenez-us.org/

Participación de Unidades subnacionales en la cooperación internacional para el desarrollo Como ya quedó señalado, la participación de estados y municipios también se excluyó. El proyecto de la Senadora Green incluía un artículo (el tercero) que establecía como sujetos de la ley a las dependencias federales y entidades de la administración pública federal, a los Poderes Legislativo y Judicial, a los gobiernos de las entidades federativas y municipales y a las instituciones de educación superior, los centros de investigación científica y de desarrollo tecnológico, así como los organismos culturales pertenecientes al sector público. El ejecutivo objetó ese artículo argumentando que incorporaba elementos que no son congruentes con los principios constitucionales de división de poderes, específicamente el relacionado con la facultad exclusiva del Ejecutivo Federal de dirigir la política exterior. Se rechazó la participación de un representante de la CONAGO así como de los diferentes gobiernos municipales. Esto debido a que la CONAGO, que se define como un “espacio institucional permanente de vinculación, consulta, deliberación, diálogo y concertación para lograr tanto un mayor equilibrio como la redistribución de las potestades que corresponden a los órdenes de gobierno federal y estatal”, no tiene fundamento constitucional alguno. Como resultado, los Estados y municipios sólo podrán actuar en materia de cooperación internacional para el desarrollo a través de convenios suscritos con la AMEXCID. En ese sentido, la ley del Reino de Bélgica, por ejemplo, contempla los ya mencionados “otros socios” (entidades de derecho público pertenecientes a las comunidades y regiones del sistema federal belga). España, quizás el ejemplo más interesante al respecto, permite, gracias a la Ley de Cooperación, que las Comunidades Autónomas y las entidades locales ejerzan la cooperación internacional basados en los principios de autonomía presupuestaria y en la auto-responsabilidad en el desarrollo y ejecución —debiendo, por supuesto, respetar las líneas generales establecidas por el Congreso de Diputados en los términos de la ley y del principio de colaboración entre administraciones públicas—. La legislación española contempla el establecimiento de la Comisión Inter-territorial de Cooperación como el órgano encargado de la coordinación, concertación y colaboración entre las administraciones públicas que ejerzan recursos etiquetados como ayuda oficial al desarrollo. Para ello, debe garantizarse la presencia e intervención de las 89

Comunidades Autónomas, de las entidades locales y de todas aquellas instancias supra-municipales involucradas. Además —y es lo que pretendo destacar— varias Comunidades Autónomas han elaborado leyes locales de cooperación para el desarrollo, e incluso han creado agencias de cooperación autónomas. El primer caso fue el de la Comunidad de Madrid, que expidió su Ley de Cooperación (13/1999) en 1999. Anteriormente, en base al decreto 174/1997, se había creado el Consejo de Cooperación para el Desarrollo de la Comunidad de Madrid, modificado por decreto el 28 de mayo de 1998 —como órgano colegiado de consulta y participación externa en materia de cooperación para el desarrollo— y en 1999 —para garantizar una mayor eficiencia y coherencia en los recursos—. En Aragón, por su parte, existe un antecedente incluso anterior a la promulgación de la ley española, habiéndose regulado la cooperación internacional desde 1994. En el 2000, la diputación aragonesa aprobó la ley 10/2000, a través de la cual se consolida de manera definitiva la cooperación internacional en la entidad. A grandes rasgos, el objetivo de la ley es el de establecer y regular el régimen jurídico de la cooperación aragonesa para el desarrollo, además de establecer el Fondo Aragonés de Cooperación para el Desarrollo. A la ley de Aragón siguió la aprobada por el Parlamento de Cataluña. Así, la Ley de Cooperación al Desarrollo 26/2001 señala como su objetivo el “regular el régimen jurídico al cual se ha de ajustar la actividad de la Administración de la Generalidad en materia de cooperación al desarrollo y de solidaridad internacional, entendidas como bienes públicos globales en la realización de las cuales se ha comprometido la sociedad catalana” (Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña, 11 de enero de 2001). Asimismo, puede citarse la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo de Castilla La Mancha, aprobada en febrero de 2003, que prevé la creación de un Fondo Castellano-Manchego de Cooperación. En Galicia, por su parte, se aprobó la Ley de Cooperación para del Desarrollo de Galicia (3/2003) que reconoce el papel desempeñado por el Fondo Galego en el desarrollo de un modelo propio de colaboración. En las Islas Baleares se expidió la Ley 9/2005 de Cooperación para el Desarrollo, aprobada en junio de 2005. Por otra parte, el Pleno del Parlamento Vasco aprobó en febrero de 2007 la Ley 1/2007 de Cooperación para el Desarrollo. Dicha Ley reconoce el papel de los 90

municipios en materia de cooperación pública para el desarrollo, en especial el del Euskal Fondoa, constituido en 1996. Pueden señalarse también la Ley 1/2003 de Cooperación para el Desarrollo aprobada por la Asamblea de Extremadura en febrero de 2003, la ley de Andalucía (14/2003) aprobada en 2003, la del principado de Asturias de mayo de 2006, la de Cantabria (4/2007), la ley de la Generalitat y la de la Comunitat Valenciana.

X. Reflexiones finales Es evidente que la cooperación para el desarrollo ha cobrado un singular impulso a partir de la Cumbre sobre Desarrollo Social convocada por las Naciones Unidas y celebrada en marzo de 1995 en Copenhague. Dicha conferencia sirvió como preámbulo a la aprobación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) establecidos en septiembre del 2000 (Resolución 55/2) por la Asamblea General (y formulados previamente por el CAD de la OCDE). Hoy, los ODM son considerados como “la agenda oficial de la globalización”. En 2002 México participó como anfitrión de la Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo, de donde surgió el famoso “Consenso de Monterrey”. En ese documento se expresa la preocupación de la comunidad internacional por la reducción sistemática de los recursos destinados al desarrollo. Asimismo, se reitera la necesidad de una nueva alianza entre todos los actores involucrados en la CID con el fin de cumplir con los ODM. Asimismo, se reconoce que “algo no está funcionando bien”, por lo que es necesario mejorar la eficacia de la ayuda al desarrollo. Así, se adoptaron la Declaración de Roma (2003) y la Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo como guías para volver más eficientes los recursos. Posteriormente, los ministros de los países en desarrollo y los países donantes responsables de la promoción del desarrollo, junto con los directores de instituciones multilaterales y bilaterales de desarrollo, suscribieron la declaración en Accra, Ghana, el 4 de septiembre de 2008, 31

31 Declaración de París: en una reunión celebrada en París en marzo de 2005. Los responsables de la gestión de la cooperación (países donantes, países receptores y las diversas instituciones internacionales dedicadas a la CID) se fijaron como meta la modificación de los esquemas de suministro y gestión de ayuda con el fin de mejorar de manera significativa la eficacia de la cooperación para el desarrollo. Esto en base a cinco principios: apropiación, armonización, alineación, resultados y mutua responsabilidad.

con el objetivo de acelerar y profundizar la aplicación de la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda. Recientemente, del 29 de noviembre al 1° de diciembre de 2011, se celebró en Busán, Corea del Sur, el 4° Foro de Alto Nivel sobre la eficacia de la Ayuda donde se establecieron acciones complementarias para alcanzar metas comunes como la inclusión de nuevos actores sobre la base de principios compartidos y compromisos diferenciados, la promoción del desarrollo sostenible en situaciones de conflicto y fragilidad, fortalecer la cooperación Sur-sur y la triangular o involucrar al sector privado, entre otros. Para México, el reto consiste en el cumplimiento de su nueva ley de manera que sea coherente con los principios adoptados por la Declaración de París y los compromisos adoptados con posterioridad. Otro desafío consiste en el fortalecimiento de la Agencia a través del otorgamiento de los recursos necesarios para volverse viable y exitosa. Asimismo, la Agencia debe dar a conocer de manera más amplia su trabajo y promover su utilización. Como señala Sepúlveda (2005), “la política exterior de México es dueña de una tradición generosa, basada en la certidumbre de que la cooperación con menores grados de desarrollo relativo permite, a la larga, la creación de condiciones favorables para la vinculación provechosa de México con el mundo”. El marco jurídico que ahora posee la cooperación para el desarrollo en el sistema mexicano es inigualable, perfectible sí, pero llena de posibilidades. Si los nuevos instrumentos se aprovechan de manera eficiente, sin intereses políticos de por medio, la cooperación podría convertirse en un mecanismo de política exterior capaz de otorgar visibilidad, autoridad y capacidad de negociación a México —además de ayudar a paliar los enormes problemas de pobreza de países que cuentan con un grado de desarrollo menor al nuestro—. Esta plataforma jurídica debe contribuir a sacar la cooperación de la lógica de las conveniencias políticas y convertirla en un instrumento permanente y consolidado de la política exterior mexicana. México tiene una oportunidad única de retomar su liderazgo regional a través del uso institucional de la cooperación internacional. De hacerlo, no sólo contribuirá al mejoramiento de su imagen y posición en el exterior, sino que estará cumpliendo con uno de los principios rectores de su política exterior y ayudará a mitigar las enormes desigualdades que caracterizan a la sociedad internacional de nuestros días. 92

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Capítulo IV Repensando la Cooperación Internacional para el Desarrollo de Japón: ¿Hacer más con menos? Carlos Uscanga UNAM

Resumen Los principales donadores de Ayuda Oficial para el Desarrollo (AOD) enfrentan una doble problemática. Por un lado, se ubica la reducción crónica de los recursos financieros destinados a la atención de los crecientes problemas de desarrollo. Por el otro, la profundización de los ajustes financieros y administrativos con el fin de volver más eficientes los programas de ayuda. En este contexto, se pueden observar los esfuerzos de Japón durante los últimos años por reformar sus políticas de cooperación internacional ante la pérdida de apoyo de su población. La crisis económica que ha vivido ese país desde hace más de dos décadas, así como la crisis generada por el terremoto y tsunami del 11 de marzo de 2011, generan una presión mayor para reducir su apoyo a los programas de AOD.

Abstract The main donors of Official Development Assistance (ODA) face two problems. On one side, lies the chronic reduction of financial resources for attention of the growing problems of development. On the other hand, the deepening of financial and administrative adjustments in order to become more efficient aid programs. In this context, we can see Japan's efforts in recent years to reform its policies of international cooperation at the loss of support from its people. The economic crisis that the country has lived for over two decades and the crisis caused by the earthquake and tsunami of March 11, 2011, it generate a greater pressure to reduce the support for ODA programs.

I. Introducción La Cooperación Internacional para el Desarrollo (CID) ha experimentado profundas transformaciones desde el final de la Guerra Fría. 97

Paradójicamente, mientras aumentan los problemas que se pretenden resolver, los fondos orientados al desarrollo siguen disminuyendo. Ante esta nueva realidad, los países donantes han venido ajustando sus políticas e impulsando una serie de normas y principios con el fin de mejorar la eficiencia en el uso de la ayuda. Japón se ha sumado de manera decidida a ese esfuerzo por dos razones: 1) debido a los ajustes a su modelo económico (producto de un largo periodo de estancamiento), el país ha sufrido una disminución considerable de sus recursos financieros; 2) a causa de una actitud más reticente de las nuevas generaciones de japoneses con respecto a la ayuda para el desarrollo, su gobierno se ha visto en la necesidad de vincular de manera más explícita las acciones de cooperación a su política exterior y sus intereses nacionales. En el presente documento exploro, en primer término, las principales reformas que ha llevado a cabo Japón con respecto a su concepción y operación de la Ayuda Oficial para el Desarrollo (AOD). Posteriormente, hago una reflexión sobre los posibles cambios en las políticas de cooperación del gobierno japonés a partir del proceso de reconstrucción de las zonas afectadas por el terremoto y el tsunami de marzo de 2011.

II. Políticas y Estrategias de AOD32 Japón logró pasar rápidamente de país “receptor” a país “donador” en el ámbito de la cooperación. Se convirtió en un país receptor de ayuda después de la Segunda Guerra Mundial a través del Supreme Commander of the Allied Powers (SCAP), durante el proceso de ocupación estadounidense. En ese periodo se implementaron dos programas: el Government Appropriation for Relief in Occupied Areas (GARIOA) en 1946 —para enfrentar los problemas de hambruna— y el Economic Rehabilitation in Occupied Areas (EROA) en 1949 —para el restablecimiento de la industria japonesa—. Se estima que entre 1945 y 1951 Estados Unidos erogó alrededor de US$2,000 millones de dólares 32 Versión modificada y ampliada del apartado “Las Etapas de las Políticas de la ODA en Japón” del capítulo “Los Principios de la Ayuda Oficial para el Desarrollo de Japón y el dilema de la cláusula democrática: el caso de Tailandia”, elaborado por Carlos Uscanga y Claudia Catalina Lara Arriaga, publicado en Ayala, Citlali (compiladora). Democracia, Desarrollo y Cooperación Internacional. México: Instituto José María Luis Mora (en proceso de edición).

para la reconstrucción del archipiélago (Uscanga, López y Solano 2009). Gracias a su incorporación al Plan Colombo en 1954, Japón pasó a la otra orilla en el ámbito de la cooperación y se convirtió en un país “donador” de recursos, llegando a convertirse en uno de los principales proveedores de ayuda para el desarrollo durante las décadas de los ochenta y noventa del siglo pasado. Las políticas de AOD japonesa se dividen en cinco etapas, las cuales presento a continuación.

Catching up Como ya he señalado, el primer periodo de políticas de AOD en Japón inicia en 1954. El crecimiento acelerado que experimentó la economía japonesa durante la posguerra, así como la expansión e internacionalización de sus negocios, fueron determinantes en el aumento de los recursos destinados a los programas de cooperación internacional — lo que a su vez implicó la conformación de una estructura para administrarlos—. En 1972, habiendo superado a Gran Bretaña como uno de los principales donadores, Japón comenzó a diversificar sus mecanismos de cooperación, que ahora incluían préstamos en yenes, ayuda alimentaria y proyectos de ayuda “no atada”. En 1974 se creó la Agencia Japonesa de Cooperación Internacional (JICA por sus siglas en inglés), que a la postre se convertiría en uno de los instrumentos más importantes en la coordinación de los programas de CID. En la segunda etapa, que abarca de 1977 a 1991 (periodo en el que Japón se consolidó como potencia económica mundial), el país oriental emprendió un proceso de expansión acelerada. En 1983 se convirtió en el tercer mayor donador de AOD, en 1985 en el segundo y en 1989, al superar a Estados Unidos, en el más importante del mundo. Es durante esta etapa que Japón inicia su proceso de diversificación: en la primera etapa las acciones del gobierno japonés se centraron en la ayuda a países de Asia-Pacífico, mientras que en las décadas de los setentas y ochentas, debido en parte a la ampliación de los flujos comerciales y financieros y a una renovada visión de su política exterior, su estrategia de cooperación internacional incluyó a Medio Oriente, África y América Latina. Lo anterior derivó en un incremento de los recursos destinados a la ampliación de la cooperación técnica y financiera (reembolsable y no reembolsable). Uno de los aspectos más importantes que se presentó durante este periodo fue la utilización de la AOD en la estrategia internacional japonesa, tanto para el cumplimiento de su visión de seguridad 99

económica, como para apoyar a su sector productivo y su modelo económico. Asimismo, Japón evitó vincular sus prácticas de cooperación internacional con su interés nacional —en Asia el término era inevitablemente asociado al expansionismo militar japonés durante el periodo entreguerras—. En efecto, Japón entendía la AOD como un medio de proyección útil para el fortalecimiento de su presencia económica y diplomática en el mundo. En ese sentido, la AOD era compatible con sus esfuerzos para incrementar las exportaciones e inversiones, además de que ayudaba a generar confianza en la solución de conflictos bilaterales. La estrategia le servía también para forjar un liderazgo regional y global y lograr influencia en diversos organismos internacionales (Trinidad 2007).

Ajustando la AOD Con el objetivo de ajustarse a las nuevas necesidades y de favorecer un nuevo esquema para el diseño, implementación y evaluación de sus programas de ayuda, el gobierno japonés aprobó los nuevos instrumentos operativos de AOD en 1992, lo que representa el punto de partida del tercer periodo de las políticas de AOD en Japón. Es en este lapso (19922002) cuando sus políticas de cooperación se volvieron más consistentes (Noriki 2004). En este punto surgió una divergencia en cuanto a la implementación de la AOD. Por un lado, el Ministerio de Comercio Internacional e Industria (MITI por sus siglas en inglés) insistía en la permanencia de la visión utilitarista de la primera etapa para seguir cumpliendo con ciertos requerimientos económicos; por el otro, el Ministerio de Asuntos Exteriores (MOFA por sus siglas en inglés) argumentaba la necesidad de un cambio que permitiera adaptar la CID japonesa a sus necesidades de proyección internacional (Trinidad 2007). Como consecuencia de esta disputa, las acciones de cooperación internacional japonesas iban a ajustarse por primera vez a un conjunto de principios normativos, los cuales debían ser observados por los países receptores para ser considerados como candidatos a los programas. En primer lugar, la carta de la AOD enfatiza que los proyectos deberán atender necesidades específicas de desarrollo, así como fomentar la ampliación del ambiente socio-económico y el fortalecimiento de las relaciones bilaterales. En este marco, los recursos otorgados vía los programas de AOD no debían causar daños, directos o colaterales, al medio ambiente; tampoco podían destinarse para usos militares y debían 100

de fomentar el respeto a los derechos humanos, la economía de mercado y la democracia. De acuerdo con Kazuo Sunaga (2004), algunos de esos principios, en particular el que se refiere a los fines militares, ya había sido esbozado en 1978 por el Comité de Asuntos Exteriores de la Cámara de Representantes de Japón. Durante esta etapa surge también la necesidad de enfrentar nuevas condiciones internacionales en el umbral del orden de la posguerra, así como de ajustarse al marco normativo del régimen internacional de cooperación, donde los donadores buscaban una mayor transparencia y eficiencia a través de la adopción de criterios puntuales de condicionalidad (basados principalmente en la adopción del libre mercado, la democracia y la sustentabilidad del desarrollo). Algo que en definitiva generó un cambio importante en las políticas de cooperación japonesa fue el incremento en la participación de su sociedad civil. Si bien los esfuerzos del gobierno japonés por incorporar a las Organizaciones No Gubernamentales para el Desarrollo (ONGD) empiezan en 1989, es durante este periodo que la exigencia de una mayor transparencia y rendición de cuentas —en un entorno de reducción sistemática de los programas de AOD— se incrementa (especialmente cuando, debido al estancamiento de la economía japonesa, el respaldo público se redujo de manera drástica). La institucionalización de los vínculos del gobierno con las ONGD generó importantes cambios en la operación del aparato burocrático a cargo del diseño y ejecución de la AOD en el MOFA. Así, para el 2002 se creó la Japan Platform como mecanismo de vinculación con las ONGD. De igual forma, la JICA fortaleció sus programas de asistencia técnica para proyectos patrocinados por la sociedad civil. Los recortes a los recursos destinados a la AOD, así como la implementación de una política que priorizaba la “calidad” en lugar de la “cantidad”, ocasionaron que Japón cayera del podio como el principal donante a expensas de Estados Unidos. La ayuda de Japón pasó de los $1,186.7 billones en 1997 a $816.9 billones de yenes en 2004 (Fukuda 2004). La cuarta etapa de la AOD japonesa dio inicio en 2003 con la Nueva Carta de la AOD, donde se observa la necesidad de ajustar la estructura operacional en función de dos aspectos íntimamente relacionados: 1) la vinculación más efectiva de las acciones de cooperación internacional con el activismo internacional impulsado por la administración de Junichiro Koizumi (2001-2006), y 2) el ajuste a las 101

nuevas prioridades de seguridad a partir de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos. En la nueva carta se afirma que los objetivos de la AOD japonesa se relacionarán con la búsqueda de la paz y el desarrollo de la comunidad internacional, así como con la seguridad y prosperidad de Japón (Noriki 2004). De igual forma, busca fortalecer el andamiaje institucional para atender las nuevas prioridades de la política exterior del país y el cumplimiento de las Objetivos de Desarrollo del Milenio de la ONU (ODM) (Ministry of Foreign Affairs 2005). En la Carta se plantea la necesidad de una mayor eficiencia y transparencia en los programas, así como la participación de la sociedad civil en el proceso de evaluación de las transformaciones ligadas al desarrollo y la seguridad, tanto en el ámbito local como en el internacional. Uno de los aspectos más relevantes se refiere a la profundización de nuevos espacios de cooperación con los países receptores de ayuda, especialmente los relacionados con el fortalecimiento de las capacidades institucionales y humanas para generar un cambio de paradigma, y así pasar de un modelo asistencialista a uno de responsabilidades mutuas. Asimismo, el tema de la Seguridad Humana se convirtió en uno de los ejes centrales de la AOD japonesa, específicamente en lo que toca a los problemas de atención a conflictos, los desastres naturales y el combate a la propagación de enfermedades infecciosas. De igual manera, adquirieron mayor importancia el combate a la pobreza extrema, la protección de los sectores más vulnerables y la equidad de género. En suma, los vectores prioritarios se agrupan como sigue: 1) La reducción de la pobreza se constituye en una meta para el fomento del desarrollo humano y social de los países receptores. 2) El crecimiento sostenible se buscará a través del desarrollo de la infraestructura socioeconómica, la creación de instituciones y la formación de recursos humanos. La cooperación se concentrará en las siguientes áreas: comercio, inversión, propiedad intelectual, ciencia y tecnología, comunicaciones e intercambio académico. Asimismo, se reforzarán los vínculos con el sector privado para elaborar planes de co-financiamiento. 3) Se impulsará la creación de normas internacionales para enfrentar los problemas relacionados con el medio ambiente, la democracia, el cambio climático, el terrorismo, los desastres naturales y el crimen organizado. 102

Con el fin de construir la paz internacional, se impulsarán proyectos de cooperación que aminoren los escenarios de conflicto y reduzcan las desigualdades. También se facilitará la rehabilitación de áreas que sufrieron guerras y la elaboración de programas de emergencia humanitaria (Ministry of Foreign Affairs 2003).

La región Asia-Pacífico continúa siendo prioritaria para los programas de cooperación de Japón. Sin embargo, se establece que serán atendidas otras regiones que merecen una atención especial (Asia de Sur, el Cáucaso y África) con el fin de eliminar la pobreza y atender sus problemas de desarrollo (Ministry of Foreign Affairs 2003).

Reformando la AOD La quinta y última etapa comienza en octubre de 2008 con el fortalecimiento de la estructura organizacional y el mejoramiento en la eficiencia de la AOD, todo en un entorno donde el escrutinio público sobre las políticas de cooperación del gobierno japonés es intenso. El primer paso de dicho fortalecimiento consistió en la reforma de JICA; el segundo se dio en junio de 2010 con el proceso de revisión de la AOD a través de la publicación del reporte Enhancing Enlightened National

Interest: Living in Harmony with the World and Promoting Peace and Prosperity, donde se señalan importantes directivas para un cambio en la CID de Japón. La reforma a JICA, a través de la cual se integró con el Banco para la Cooperación Internacional de Japón (JBIC por sus siglas en inglés), buscaba generar una mayor centralización del soporte operativo y financiero y de una gran parte de las actividades de cooperación financiera no reembolsable del MOFA. La nueva estructura buscaba volver más ágil el proceso de diseño, implementación, evaluación y seguimiento de sus proyectos, así como reducir los costos de transacción de las entidades gubernamentales atomizadas. La nueva JICA se convirtió así en una de las pocas agencias gubernamentales en el mundo que integra la fase instrumental con la de soporte financiero de la AOD. Los ejes temáticos sobre seguridad humana y los ODM derivados de la nueva carta de la AOD de 2003 se mantienen en esta nueva visión, donde el fomento al desarrollo inclusivo y 33

33 Salvo las consideradas estratégicas que apuntalan sus objetivos políticodiplomáticos.

103

dinámico, entendido en términos de una acción más participativa de los beneficiarios de los procesos de intervención para el fortalecimiento de sus capacidades, permitirá resolver sus necesidades básicas a través de estrategias de mediano y largo plazo (Japan International Cooperation Agency 2008). Es posible identificar las cuatro misiones que articulan el trabajo de JICA: 1. La atención de los efectos negativos o de distorsión que conlleva el proceso de globalización económica, donde Japón, con la participación de otro donadores, implementará acciones que ayuden a atenuar esos efectos, sumando sus capacidades tecnológicas y su experiencia en el tema de atención a los problemas de desarrollo. 2. El fomento del crecimiento justo y la reducción de la pobreza a través del incremento de las capacidades humanas e institucionales, donde JICA implementará programas de capacitación y formación de recursos humanos. Además se impulsará el mejoramiento de la infraestructura y el fortalecimiento de las instituciones y las políticas públicas. 3. Contribuir al fortalecimiento institucional (administrativo y jurídico), así como al aumento de la funcionalidad, la eficiencia y las prácticas de buen gobierno en los países en desarrollo. 4. La profundización de las acciones en el tema de seguridad humana. La Agencia Japonesa de Cooperación se concentrará en acciones encaminadas a la protección de sectores sociales vulnerables, apuntalando el incremento de las capacidades de organización social y el refuerzo de sus activos para enfrentar sus “miedos” (en un entorno de conflictos, terrorismo y pobreza) y la “carencia” de servicios e infraestructura básica (Japan International Cooperation Agency 2009). Por último, se identifican cuatro estrategias en las acciones de la nueva JICA. La primera se relaciona con la administración integrada de las modalidades de AOD, donde las principales para Japón son: la cooperación técnica, la cooperación financiera reembolsable (préstamos en yenes a largo plazo con intereses preferenciales, inversión y financiamiento en el extranjero) y no reembolsable. En segundo término se encuentra una asistencia sin fisuras, tomando en cuenta el grado de desarrollo de las naciones receptoras en el largo plazo, con el fin de lograr 104

un desarrollo sustentable que además abone a la ayuda humanitaria, la atención de desastres naturales y a la prevención de conflictos armados. La tercera estrategia tiene que ver con el establecimiento de asociaciones con los diferentes actores involucrados en la cooperación internacional (públicos, privados y civiles). Esto con el fin de consolidar proyectos de cooperación focalizados a necesidades específicas que generen mayores esfuerzos de auto-ayuda efectivos y perdurables. La construcción de esas asociaciones conlleva también acciones conjuntas con organismos internacionales, países oferentes y naciones en desarrollo intermedio con el fin de diversificar los mecanismos a través de los cuales se generan programas de asistencia en países receptores. La cuarta estrategia tiene que ver con la necesidad de ampliar los mecanismos de investigación sobre el tema de la CID, para lo cual se creó el Instituto de Investigaciones (Japan International Cooperation Agency 2008). El reconocimiento de que Japón debía revisar de nuevo sus políticas de AOD se dio en febrero de 2010. En esa fecha dan inicio los trabajos al interior del MOFA con el fin de explorar la caída del apoyo a la CID en la población japonesa y de identificar su valor estratégico para el país. La actitud de rechazo a la AOD puede observarse desde tiempo atrás, en especial durante el estancamiento económico de la década de los noventa. Una encuesta publicada en 1998 señaló que sólo el 28 por ciento de la población favorecía la expansión de los programas de ayuda (13.1 por ciento menos que en 1991) (The Japan Times, 23 de abril de 2005). La tendencia siguió a la baja, de manera que en 2005 el apoyo se redujo a un 18 por ciento, incrementándose a la vez la proporción de encuestados (25 por ciento) que consideraban que “entre menos AOD, mejor” (Keizo Nabeshima en The Japan Times, 31 de agosto de 1999). El reporte Enhancing Enlightened National Interest marcó un cambio en la ruta de la AOD japonesa. En el documento se identifican cinco desafíos: 1) Frente a los procesos de globalización, con sus efectos positivos y sobre todo negativos, Japón debe seguir atendiendo los temas de la agenda global, entre ellos el cambio climático, el terrorismo y la contención de pandemias. 2) Mientras que Japón ha perdido terreno en la escena internacional, otros países emergentes (específicamente China) han incrementado su presencia económica y política, generando, entre otras cosas, un incremento en la competencia por los recursos naturales y estratégicos. 105

Los nuevos actores de la CID, entre ellos los organismos no gubernamentales y privados, han prestado más atención a los problemas del desarrollo, mientras que los recursos de tipo gubernamental siguen disminuyendo. Japón y sus ciudadanos están íntimamente conectados al mundo, por lo que para el mantenimiento de la paz y prosperidad al interior del país, es necesario asumir un papel activo en el mantenimiento de esos mismos valores en el plano internacional, para lo cual requiere mejorar su presencia y superar los esquemas tradicionales de AOD. Al interior de Japón se ha reforzado una idea poco favorable al mantenimiento de los programas de asistencia, transitando de una perspectiva internacional a una local (Ministry of Foreign Affairs 2010).

Asimismo, el reporte señala la necesidad de una orientación más estratégica y efectiva de la AOD (coordinación entre las áreas de diseño y gestión, la orientación a programas en vez de proyectos, seguimiento, evaluación y, en general, una mejor dirección) con el fin de mejorar el entendimiento y el apoyo del pueblo japonés a estos programas. Para avanzar en los programas de reducción de pobreza, mantenimiento de la paz y crecimiento sustentable en los países en desarrollo, se plantea también mejorar la coordinación con otros países donantes. Al final, el documento sugiere el incremento del apoyo a la AOD a través de la participación ciudadana. Para eso propone la creación del Foro de Cooperación para el Desarrollo, así como de misiones a países receptores de ayuda. Asimismo, se insiste en ampliar y volver más accesible la información sobre la AOD a fin de que la opinión pública esté mejor informada con respecto a las estrategias internacionales de Japón. En este sentido, la responsabilidad recae en MOFA (en cuanto al diseño) y en JICA (en la implementación de las acciones de asistencia) (Ministry of Foreign Affairs 2010). En suma, los cinco periodos en los que se dividen las políticas para el diseño y ejecución de los programas de AOD de Japón son un reflejo fiel de los cambios que se han generado tanto al interior de su modelo económico y político, como en su proyección en el ámbito internacional. El prolongado estancamiento económico de los noventas afectó no sólo los recursos destinados a la AOD, sino también la confianza del electorado japonés en cuanto a su transparencia. 106

Las políticas de AOD en el marco de las reestructuraciones llevadas a cabo en 2003 y 2008 por el gobierno japonés buscaban establecer directivas que correspondieran con sus compromisos internacionales, entre ellos el seguimiento de los ODM para volver más eficientes los recursos destinados a la CID. Se observó también la necesidad de adoptar el tema de la seguridad humana, pero utilizando los recursos de AOD como soft power. De esta manera, Japón enfrentaría los cambios globales —donde el tema de la seguridad se tornó prioritario— y seguiría alimentado su imagen como potencia económica mundial.

III. La AOD después del tsunami El 11 de marzo de 2011 Japón sufrió uno de los desastres naturales más serios en su historia contemporánea. Si bien ese país ya había experimentado un cataclismo mayor con el lanzamiento de dos bombas atómicas por parte de Estados Unidos durante la Segunda Guerra Mundial, los efectos del terremoto de 9 grados en la escala de Richter, así como del tsunami que le siguió, generaron una ola expansiva de devastación en el Noroeste de Japón. A ello se sumó el descontrol de los reactores nucleares de la planta Daichi de Fukushima. Todo esto fue una experiencia inédita para el gobierno japonés. El impacto económico y financiero —aunado a la pérdida de miles de vidas— fue brutal. Los efectos en las actividades productivas fueron inmediatos: en primer lugar, se rompió la cadena de suministro de componentes electrónicos de alta tecnología y autopartes; en segundo, se redujo el suministro de energía en la parte afectada y en Tokio. Asimismo, la detección de niveles de radioactividad producto del colapso de las plantas nucleares generó restricciones en algunos productos japoneses. Como era de esperarse, Japón se vio en la necesidad de emprender un largo y oneroso proceso de recuperación. Se mencionaron diversas cifras sobre el costo total del desastre. Datos oficiales señalan alrededor de US$300,000 millones de dólares. Los ajustes en el presupuesto público, así como la utilización de nuevos instrumentos financieros —entre ellos la generación de nueva deuda pública— no se hicieron esperar (Uscanga 2011). La discusión sobre la reducción de los montos de AOD generó un dilema. Japón recibió ayuda humanitaria por parte de varios países, tanto desarrollados como en vías de desarrollo. Asimismo, diversas 107

ONGs, individuos y gobiernos (alrededor de 140) hicieron donaciones para ayudar a los afectados de los siniestros. Muchos de esos países, especialmente los de menor desarrollo, habían sido favorecidos por las acciones de cooperación japonesa. En este contexto, el debate sobre el recorte a la AOD se tornó complejo debido a que Tokio, a pesar de la necesidad de recursos extraordinarios, consideraba que no podía hacer a un lado su papel dentro de la CID. En este sentido, la Dieta japonesa acordó un recorte de $50.1 billones de yenes (un poco más de US$611 millones de dólares) al monto inicial asignado ($572.7 billones de yenes) a la AOD en 2011. De manera inicial, se había propuesto una reducción de $100 billones de yenes, lo que no procedió por la oposición de algunos legisladores. Para no afectar los proyectos de cooperación técnica se optó por aplicar la reducción en el rubro de préstamos reembolsables y en las contribuciones de Japón a organismos internacionales (The Japan Times, 23 de abril de 2011). Sin embargo, diversas ONGs se pronunciaron contra ese recorte porque implicaba la eliminación de aportaciones ($15.9 billones de yenes) al Fondo Mundial para el Combate al SIDA, Malaria y Tuberculosis (creado en parte por Japón en 2002) (Associated Press, 25 de abril de 2011). En suma, la tendencia a la baja de los montos de AOD japoneses se mantendrá a la baja, incluso podría observarse una reducción más drástica a medida que se incrementan las necesidades de recursos para la reconstrucción de las zonas afectadas por el tsunami y la reactivación de la economía japonesa. Dentro de ese panorama, Japón debe decidir cuál será su papel en el ámbito de la cooperación —el cual ha estado ligado, de manera histórica, con el cumplimiento de sus intereses económicos y políticos estratégicos—. Tokio es consciente de que la emergente estructura del régimen de cooperación internacional para el desarrollo obliga a la implementación de acciones individuales y colectivas en la búsqueda de canales alternos de financiamiento. En el contexto de la reducción de la AOD, Japón profundizará su estrategia de hacer “más con menos” y, así, seguir cumpliendo con sus intereses estratégicos como proveedor de AOD.

IV. Reflexión Final Como pudo observarse, Japón ha transitado diferentes fases en el campo de la CID, mismas que han sido consecuentes con sus estrategias de 108

seguridad económica y política exterior. Con diferente énfasis, la AOD japonesa ha expresado —primero de manera velada, y luego de manera abierta— una correspondencia con su interés nacional. Asimismo, el país asiático ha insistido en acercar al electorado los resultados que su posición como uno de los líderes en el ámbito de la CID ha arrojado. La reestructuración de los procesos, así como la participación de diversos actores en el diseño y ejecución de la AOD en Japón, ha estado ligada a una mejora en la eficiencia de sus proyectos y a su intención de ser partícipe de la nueva arquitectura del régimen internacional de cooperación, donde los principales donantes han insistido en mejorar los criterios, normas e instituciones que elevan los niveles de condicionalidad y donde se limitan las oportunidades para la financiación al desarrollo a través del aumento de la competencia entre los países receptores. Japón se encuentra en una importante disyuntiva. Mientras su liderazgo internacional decae, los esfuerzos japoneses por incrementar su activismo internacional se ven eclipsados por el ascenso de China (como potencia regional y como donador emergente). Este proceso podría agravarse si se acentúa el retiro de Japón como uno de los principales donadores de AOD. Sin lugar a dudas, el repensar las políticas japonesas de CID implica identificar el lugar que Tokio les quiere dar como parte de su estrategia para contener los riesgos de la invisibilidad de Japón en el complejo escenario internacional del siglo XXI.

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Referencias

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Capítulo V La Cooperación Internacional de Japón en materia de energía nuclear post-Fukushima Martha Loaiza Becerra María Elena Romero Emma Mendoza Martínez Universidad de Colima

Resumen El terremoto ocurrido en la costa noreste de Japón el 11 de marzo de 2011, tan sólo en un día, puso bajo cuestionamiento el rumbo del desarrollo de la industria nuclear en este país que contaba con una historia de más de medio siglo. La energía nuclear, contemplada por el gobierno japonés como la principal solución frente a la escasez de fuentes de energía nacionales, materializó en la planta de Fukushima los peores pronósticos de los movimientos antinucleares japoneses. La magnitud del impacto recibido apenas se está divisando hoy, a casi un año de la tragedia, ya que son muchas las dimensiones de la catástrofe, que ponen a Japón ante la difícil tarea de elegir prioridades para el futuro. Por un lado, la crisis económica, el largo camino ya recorrido por la vereda nuclear y la ausencia de recursos energéticos propios, y por el otro, la amenaza real al medio ambiente y las protestas de la sociedad, dejan muy poco espacio para palabras, exigiendo la creación de soluciones nuevas y diferentes ante los problemas surgidos. La naturaleza misma del objeto en cuestión, su capacidad de afectar a otras naciones, sin respetar acuerdos de límites o fronteras, requiere una revisión completa, desde cero, de los mecanismos internacionales de respuesta a situaciones como las de Fukushima. Por ello, como uno de los promotores principales del uso de la energía nuclear a nivel internacional, Japón se encuentra ante la necesidad de desarrollar una estrategia clara que pueda considerar escenarios potenciales de cooperación e intercambio entre actores involucrados en la expansión del uso de la tecnología nuclear. En este capítulo analizamos los detalles de la estrategia de cooperación internacional de Japón y cómo ésta puede estar influenciada por la economía internacional, la política y los retos de carácter mundial después del accidente de Fukushima en marzo del 2011. 111

Abstract The March 11 earthquake at the northeast cost of Japan in just a day put under question the course that the nuclear power industry of this country, of more than a 50-year history, should follow. The nuclear energy, seen by the Japanese government as the main solution to face the lack of national energy sources, made true the arguments of Japanese antinuclear movements. The impact of this accident is becoming clearer now, after nearly a year of the tragedy, because of its multiple dimensions, that prone Japan to make a hard selection of priorities to the future development. On one side, the economic crisis, the long way walked by the nuclear power industry and the lack of own energy sources, and, on the other side, the real threat to the environment and society protests, do not leave margin for words, demanding the establishment of new and different solutions to solve the arising problems. The nature of the object in question and its capacity to affect other nations, without considering borders or frontier agreements, requires a from-the-ground review of the international mechanisms capacity of response to situations like that one of the Fukushima. By this reason, Japan, as one of the main promoters of nuclear power at the international level, needs to develop clear strategies that include potential scenarios for cooperation and exchange among the actors involved in the nuclear power expansion. In this chapter we analyze the details of the Japan’s international cooperation strategy and how it is influenced by global economy, international politics and global challenges that were evidenced after the March 11 Fukushima accident.

I. Introducción El desarrollo ha marcado la diferencia entre pobres y ricos, creación, diseño y uso de la tecnología, sociedades del conocimiento consumidoras y sociedades con recursos naturales y materia prima proveedores. En este contexto el uso de energía tiene un lugar preponderante. La energía obtenida de recursos naturales finitos ha impulsado el desarrollo de alternativas tecnológicas para asegurar su abastecimiento y de esa manera continuar con el proceso industrial. La capacidad de desarrollo tecnológico ha posicionado a algunas naciones como “altamente industrializadas”. Japón es una de las economías cuya geografía física lo ha llevado, en materia de energía, a diseñar dos estrategias importantes, por un lado, el desarrollo tecnológico en materia energética, particularmente 112

el orientado al uso de la energía nuclear y, por el otro, a implementar mecanismos de cooperación para asegurar fuentes energéticas en el mundo mediante el ejercicio de una diplomacia económica muy activa. En este sentido, es importante revisar qué ha hecho Japón en materia de cooperación tecnológica en aras de impulsar el desarrollo sustentable y cómo lo ha compaginado con el uso de la energía nuclear, especialmente en un momento tan crucial como el que ahora atraviesa, la era postFukushima. El triple desastre de Fukushima, como se ha denominado al terremoto, tsunami y accidente nuclear ocurridos en la región de Tōhoku, en la costa este del país el 11 marzo del 2011, es un tema que obliga a reflexionar no sólo a los japoneses sino al mundo entero en la vulnerabilidad del ser humano ante los fenómenos naturales, los riesgos inmersos de la tecnología y, al mismo tiempo, la necesidad de ampliar los esquemas de cooperación internacional. Este trabajo tiene como objetivo centrarse en el análisis del impacto del accidente nuclear en la política energética de Japón, y su repercusión en el modelo japonés de cooperación internacional.

II. Notas de contexto El terremoto de 9 grados ocurrido el 11 de marzo de 2011, provocó severos daños en los reactores de la planta nuclear de Fukushima, a cargo de la Compañía de Electricidad de Tokio (TEPCO, por sus siglas en inglés) conduciendo a que el accidente nuclear fuera categorizado como de Nivel 7 “accidente mayor” en la Escala Internacional Nuclear de Eventos Radiológicos -INES. Además, esto ocasionó un trastorno en la utilización y perspectiva de la energía no sólo respecto a la energía nuclear, sino también en las fuentes térmicas tradicionales, como el gas natural licuado, el petróleo y el carbón debido a que sólo 18 de las 54 plantas nucleares quedaron en operación. A pesar de los esfuerzos que se están haciendo para reducir la demanda de electricidad, los investigadores han advertido que la producción de combustibles fósiles sólo puede satisfacer el 30% de la demanda que la compañía TEPCO ahora enfrenta. Algunas estimaciones prevén que si Japón deja de usar energía nuclear en el futuro, se triplicará el uso del petróleo, afectando la balanza comercial de Japón y sus compromisos nacionales e internacionales para atender las cuestiones del cambio climático. Este contexto de incertidumbre nos obliga a revisar el sentido de la cooperación en la agenda de la política 113

exterior japonesa tanto en la actualidad como en el pasado reciente a partir de las perspectivas teóricas con las que se le ha analizado.

III. El sentido de la cooperación en la política exterior japonesa La cooperación internacional es para Japón un instrumento fundamental de su política internacional, ha sido utilizada para allegarse recursos, para satisfacer la demanda empresarial en la consecución de nichos para sus productos, ha sido, asimismo, estrategia de alianza con Occidente, particularmente con Estados Unidos y por supuesto, herramienta para abrir fuentes energéticas en el mundo. La cooperación internacional se utiliza para mantener alianzas con los países productores de petróleo y para diseñar esquemas de cooperación en materia de desarrollo tecnológico energético. Dennis T. Yasutomo desde 1986 planteó que la cooperación internacional ha favorecido a Japón en la medida que ésta fue una iniciativa empresarial. El autor explica que la asistencia con orientación empresarial evolucionó de la nación pobre en recursos, dependiente económica y comercialmente a una exitosa diplomacia económica para la promoción de las exportaciones y la seguridad económica que se convirtió en una práctica. Este enfoque es particularmente importante en este momento, si consideramos que el uso de la energía nuclear está ampliamente apoyada por el sector empresarial japonés y que dada la situación, se requerirá de importantes esfuerzos para: - satisfacer la demanda de otros energéticos, mientras se toman las decisiones sobre el uso de la energía nuclear y cooperar con aquellas naciones, también productoras de energía nuclear a fin de encontrar los esquemas de seguridad apropiados. De igual manera, desde la perspectiva sistémica, John Halliday y Gavan McCormack (1973) enfatizaron la posición de Japón en el sistema económico internacional, explicando que la cooperación internacional para el desarrollo se perfilaba como una inversión disfrazada o bien como créditos para la exportación. Criticaron la naturaleza atada de los créditos en yenes a cambio de satisfactores económico – comerciales. En este sentido, la cooperación japonesa también podemos entenderla hoy como una herramienta que permitiría a Japón, a través de apoyo a proyectos de desarrollo obtener beneficios de acceso a fuentes de recursos naturales energéticos. 114

A mediados de la década de 1960, se argumentó que cuando había presiones externas fuertes, el deseo japonés para satisfacerlas era notable, especialmente cuando las presiones provenían de Estados Unidos, cuando la presión disminuía, Japón se encontraba más libre para trabajar a favor de su propio interés, en este sentido Robert Orr (1990) argumentó el peso que tiene la presión externa, particularmente aquella de Estados Unidos, en la definición de las estrategias de asistencia de Japón. Japón coopera con quien satisface su interés económico, pero también con quien le garantiza estabilidad en la región. Juichi Inada (1989) al igual que Orr señala que las estrategias de cooperación en Japón se diseñan en función de los intereses que lo vinculan con Estados Unidos. Mientras que Akitoshi Yamashita (2003) considera que Japón ha logrado exitosamente alejarse de Estados Unidos y emprender sus propias iniciativas de cooperación, dejando de lado una política reactiva. No obstante los enfoques que trabajan estos autores, podemos afirmar que la cooperación internacional es para Japón un instrumento importante de su política exterior, una herramienta que le permite satisfacer su interés económico y al mismo tiempo mantener relaciones estables y beneficiosas con otras naciones, siempre en el contexto de ser una de las economías más importantes en él. En este trabajo, en la primera parte nos orientaremos a analizar a la cooperación como un medio para satisfacer el interés económico japonés, particularmente tratándose del aseguramiento de fuentes energéticas, en la segunda a analizar la política energética y, en la tercera, a plantear las reacciones tanto de Japón como de sus vecinos y socios en la región en un escenario complejo e incierto.

IV. Política de cooperación y diplomacia energética En materia energética, la cooperación para Japón es fundamental en función de su notable carencia de recursos energéticos fósiles. Por esta razón Japón mantiene una extensa red de vínculos en diferentes sectores, tanto con gobiernos como con empresas privadas de otros países. Sin embargo, su política de seguridad estratégica no solamente está basada en la importación de combustibles fósiles, una parte importante de su suministro total de energía primaria está basado en la energía nuclear (30%), y una mínima parte en la generación de fuentes de energía renovable.

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Desde la década de 1980 Japón ha diseñado estrategias de cooperación internacional para impulsar el desarrollo sustentable, entre sus objetivos más claros está el de contrarrestar los efectos de la escasez de recursos energéticos. El interés japonés en cooperar con el desarrollo del sector energético se ha evidenciado en sus programas de asistencia, y de acuerdo con Yamaguchi (2003), “su contribución no siempre ha sido exitosa en términos de llevar la prosperidad social y ambiental al Sur. Esto es particularmente verdad en su asistencia al desarrollo del sector energético.” El gobierno japonés ha planteado la necesidad de atender las cuestiones relacionadas con la energía dado que considera que están íntimamente vinculadas con el desarrollo económico y el medio ambiente. De manera que Japón ha mantenido altos montos de asistencia para proyectos relacionados con energía. El Ministerio de Economía, Comercio e Industria –METI, aportó en el 2010, 19 905 millones de yenes –aproximadamente 155.5 millones de dólares, para el envío de expertos a países en desarrollo con el fin de impulsar el ambiente apropiado para la inversión, apoyar las iniciativas de conservación del medio ambiente y promover la tecnología japonesa, en particular la orientada a la conservación de la energía. La política de cooperación y asistencia japonesa ha enfatizado la importancia de adoptar tecnologías amigables con el medio ambiente, incluyendo el ahorro de energía y la energía renovable. De acuerdo al Ministerio de Asuntos Exteriores (MOFA, por sus siglas en inglés), Japón depende de fuentes externas de suministro de energía primaria en alrededor de un 80%. Este Ministerio ha desarrollado desde el 2004 seis puntos estratégicos para asegurar sus fuentes de energía: a) se ha comprometido con el mantenimiento y adecuación de las medidas de respuesta en caso de emergencia; b) impulso de las relaciones con el Medio Ambiente, otras naciones productoras de energía y países circunvecinos; c) diversificación de fuentes de suministro de energía; d) diversificación de fuentes de energía, e) promoción del ahorro de energía, uso eficiente y desarrollo y uso de energía alterna y respuesta a asuntos vinculados con el medio ambiente e; f) impulsar un ambiente adecuado para el uso seguro de la energía. La política japonesa de cooperación se ha replanteado, impulsando la cooperación multilateral para apoyar proyectos orientados a la búsqueda de fuentes alternativas de energía, así como para afianzar las relaciones con países proveedores de energéticos. En septiembre de 2011, 116

el Primer Ministro Yoshihiko Noda, en su mensaje en la reunión de Alto Nivel de Naciones Unidas para el Uso Seguro de la Energía Nuclear, afirmó que la ciencia y la tecnología han ayudado al progreso de la humanidad y han traído prosperidad a cada esquina del mundo. [Japón ante el reciente accidente] enviará lecciones y propuestas a la comunidad internacional, tales como fortalecer la cooperación y la coordinación entre las autoridades reguladores de las naciones, reforzando el mecanismo de asistencia en el caso de accidentes nucleares y revisando los Estándares de Seguridad de la IAEA. […] Japón también tomará el liderazgo para incrementar el desarrollo y uso de energías renovables movilizando las tecnologías que poseen sus sectores público y privado. Japón presentará estrategias prácticas y planes en el verano del 2012 concernientes a la composición de sus fuentes de energía […]. Empero, no precisaron lo que harían mientras tanto. De igual manera, Koichiro Gemba, Ministro de Asuntos Exteriores de Japón, en esa misma sesión ante Naciones Unidas, dejó establecido que la historia de la humanidad es la historia de los retos que ésta ha enfrentado con el desarrollo de las fuentes de energía. Japón posee escasos combustibles fósiles, de manera que debe tomar la iniciativa a nivel global de construir un modelo energético nuevo. Proporcionar un modelo avanzado de conservación energética y energías renovables utilizando la desarrollada capacidad tecnológica que Japón posee y de las cuales está orgulloso, mientras combina una reforma regulatoria con políticas que promuevan la difusión de estas tecnologías. Si bien es cierto, la cooperación japonesa ha sido herramienta fundamental en su política exterior y le ha permitido mantener sus fuentes proveedoras de recursos, hay un asunto sensible que limitará las acciones de cooperación, por lo menos en el corto plazo, y este es el asunto de compartir la información. Por ejemplo, los países del Noreste de Asia son altamente dependientes de la energía nuclear, China tiene 13 reactores y tiene previsto construir 25 más. En Japón hay 50 reactores principales, hay 21 reactores nucleares en Corea del Sur y Corea del Norte tiene uno. La cooperación entre estos países es importante, especialmente en materia de seguridad. Equipos de investigación conjunta pueden desarrollar modelos para prevenir y responder a crisis nucleares, evitando los daños mayores, 117

especialmente a la población. Posiblemente la Cumbre sobre Seguridad Nuclear programada en Seúl para el año 2012 pueda generar mecanismos importantes de cooperación. Asimismo en el marco del diálogo denominado Six party talks que reúne a Japón, China, Corea del Norte, Corea del Sur, Rusia y Estados Unidos desde 2003, inicialmente se enfocó sobre el asunto nuclear de Corea del Norte, aunque el objetivo principal de este diálogo es establecer un sistema de seguridad regional, por ello el objetivo final deberá ser la construcción de un mecanismo de cooperación energética del Noreste de Asia. Sin embargo, estos esfuerzos podrían verse opacados por la lucha entre la voluntad y los intereses de los actores implicados en el manejo del sector energético. Compartir información sobre avances tecnológicos, o bien, sobre el nivel del desastre y los efectos que éste pueda causar será, como se dijo, un asunto sensible. No obstante, los compromisos internacionales del Primer Ministro Noda en materia de cooperación para incrementar la seguridad energética en región y promover el uso de las energías renovables, la realidad económica actual de Japón y su fuerte dependencia de los recursos energéticos importados, la política energética de Japón, a pesar de la vacilación inicial acerca del futuro de la generación de energía nuclear, después del accidente del 11 de marzo, continuará orientada hacia la promoción de la energía nuclear.

V. Situación energética en Japón Los efectos negativos en la economía nacional –en general, y el trastorno de la política energética –en particular, ocasionados por la suspensión de la operación de 35 de las 54 plantas nucleares tras el accidente de Fukushima, se explican principalmente por el grado de dependencia de Japón en las importaciones de combustibles fósiles. Debido a la escasez de recursos energéticos, Japón depende en 84% de las importaciones para cubrir sus requerimientos de energía. No obstante, en los años setenta del siglo pasado, la dependencia era aún mayor.34 Sin embargo, la crisis petrolera de 1973 provocó la vulnerabilidad tanto geográfica como de disponibilidad de este combustible, por lo que a partir de ese año la generación de electricidad de energía nuclear adquiere prioridad estratégica nacional. La reevaluación de la política energética nacional culminó en la 34 En 1974, el 66% de la electricidad se obtenía del petróleo importado, particularmente del Medio Oriente.

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diversificación de la canasta energética, y en particular, un mayor énfasis se puso en la elaboración de un programa nuclear. La tarea prioritaria era reducir la dependencia del país en las importaciones de petróleo, y establecer las políticas de promoción del ciclo cerrado de combustible nuclear, que incluye el reprocesamiento del combustible gastado, para obtener el mayor beneficio del uranio importado. Para marzo de 2011, la energía nuclear representaba casi el 30% de la producción total de energía del país (29% en 2009), proveniente de 50 reactores, con una capacidad neta de 47.5 GWe. Se estimaba que su participación sería 41% para el 2017 y 50% para el 2030. El gobierno conjuntamente con las compañías de electricidad ha ido elevando sus expectativas para una mayor producción de electricidad proveniente de la energía nuclear, con la idea tanto de incrementar la autosuficiencia energética como de reducir las emisiones de bióxido de carbono ( ). Entre los planes propuestos por el Ministerio de Economía, Comercio e Industria (METI) antes del accidente de Fukushima sobresalía el plan 2007-2008 Cool Earth Energy Innovative Technology Plan, en el que la Agencia de Energía Atómica de Japón estimaba para el año 2050 una reducción del 54% en las emisiones de (respecto a los niveles del año 2000), y una reducción del 90% para el 2100. Esto significaría una contribución de aproximadamente el 60% de la energía nuclear dentro del total de la energía primaria en el 2100 (comparado con el 10% actual), 10% proveniente de las energías renovables (actualmente 5%) y 30% de los combustibles fósiles (actualmente 85%). Japón en el año 2009 aprobó un sistema de incentivos para promover el uso de energías renovables, mismo que hoy ha vuelto a estar en la mesa de discusiones por la relevancia que cobra el riesgo de sustentar el desarrollo en la energía nuclear. El METI, ese mismo año declaró que la energía renovable es importante considerando las medidas que se están tomando a nivel mundial para resolver los problemas del calentamiento global; contribuir a la seguridad energética y apoyar a las 35

35 Es hasta ahora la propuesta más ambiciosa de metas de largo plazo de reducción de las emisiones totales mundiales de gas invernadero hacia 2050 (50%) mediante la I&D de 21 tecnologías, por ejemplo, sistemas basados en la producción, transporte y almacenaje de hidrógeno, así como estaciones y vehículos de celdas de combustible. Véase METI (2008). “Establishment of the cool earth energy innovative technology plan” –Press releases. Recuperado de http://www.meti.go.jp/english/press/oldwn_list.html

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industrias ambientalmente sustentables, de manera que se introdujo el sistema conocido como Feed-in-Tariff que obliga a las compañías de electricidad a comprar energía eléctrica de fuentes de energía renovable. Para analizar y apoyar este sistema se creó el Equipo de Trabajo para el Esquema del FIT de Japón. Como parte de este sistema el METI se proponía alcanzar un 10% del suministro de energía proveniente de fuentes renovables para el año 2020. En julio de 2011 el METI publicó un resumen del sistema FIT, en el que se pide a las compañías de electricidad comprar electricidad generada a partir de todo tipo de fuentes de energía renovable, buscando la adopción de energía renovable ofreciendo contratos a largo plazo a los productores de electricidad “verde”. No obstante que esta medida es promovida por el METI, ha resultado ser una política poco popular y muy criticada. En principio por el alto costo que representa para empresas y consumidores individuales el cambio al uso de energías renovables. La Federación del Hierro y el Acero de Japón ha mencionado que el incremento de los costos de electricidad pondrá en desventaja a las industrias japonesas frente a la competencia global, particularmente, la china. Así, será muy complicado alcanzar el consenso entre empresarios, grupos ambientalistas y ciudadanos. Será particularmente difícil alcanzar un acuerdo que sea socialmente aceptado debido a la desesperanza que la población japonesa ha sentido ante las propuestas del PDJ en torno a cuestiones de medio ambiente.

VI. Cooperación internacional en materia nuclear postFukushima La movilización de apoyo y recursos del exterior tras el severo accidente, así como la necesidad de un replanteamiento de la estrategia de aseguramiento energético y cooperación internacional, nos conduce la revisión de los antecedentes del desarrollo nuclear en Japón y las alianzas que ha establecido a lo largo de casi seis décadas, para mantener vigente su política de promoción de energía nuclear. Esta política inició en los

36 Los puntos del sistema Feed in Tariff promovidos por el METI en el año 2009 pueden ser consultados en su totalidad en los siguientes sitios: http://www.meti.go.jp/english/policy/energy_environment/renewable/Japan_fit.html http://www.meti.go.jp/english/policy/energy_environment/renewable/pdf/fit20100804a. pdf

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años de 1950, tras la iniciativa Átomos por la Paz, que lanzara el presidente estadounidense Dwight Eisenhower, y fue reforzada en el decenio de 1970 tras la crisis petrolera de 1973, que golpeó fuertemente al país. La tragedia vivida en Japón no ha reducido en mucho el interés por el desarrollo de las plantas nucleares en otros países. Alemania es uno de los pocos países que estableció entre sus metas la eliminación del combustible nuclear como fuente de energía para el 2022. Sin embargo, esta decisión ha sido muy criticada por la ausencia de la capacidad necesaria para sustituir la generación proveniente de plantas nucleares alemanas, por lo que la electricidad debe ser importada de Francia y República Checa. La situación se vuelve aún más cuestionable si se considera que la electricidad exportada por estos dos países es producida en sus respectivos reactores nucleares. Entre las economías emergentes, para las cuales la energía nuclear aparece como una posibilidad de estabilizar el suministro energético en un ambiente de vaivenes del precio de los combustibles fósiles, sólo Indonesia y Tailandia han congelado sus planes para construir reactores nucleares. Como muestran algunos análisis, estas decisiones pueden estar influenciadas por los acontecimientos en Fukushima y por el hecho de que ambos países no cuentan aún con plantas nucleares. Por otra parte, se pronostica que el incremento de la demanda de energía en estas dos naciones obligará a sus gobiernos a retomar los planes de la construcción de plantas nucleares para cubrir sus necesidades energéticas. Probablemente este tipo de expectativas y la coyuntura internacional fueron la razón por la cual el gobierno japonés creó en la segunda mitad de octubre del 2010 una compañía para la promoción internacional de proyectos de energía nuclear—la “International Nuclear Energy Development of Japan Co. Ltd”, JINED, por sus siglas en inglés. Esta compañía está integrada por 13 compañías japonesas (9—de energía, 3—de manufactura de componentes de plantas nucleares y la Innovation Network Corporation of Japan, perteneciente al METI), que bajo el auspicio y apoyo financiero del gobierno japonés formularán propuestas 37

37 Discurso pronunciado por el Presidente de los Estados Unidos Dwight Eisenhower ante la ONU el 8 de diciembre de 1953 en el que apelaba al uso pacífico de la energía atómica con lo que estableció la base de un programa estadounidense que tenía por objetivo el brindar la tecnología nuclear a naciones tecnológicamente menos avanzadas lo que provocó un impacto positivo en la comunidad científica internacional.

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para el desarrollo de proyectos de plantas nucleares en países emergentes, incluyendo la construcción de plantas nucleares, su operación y mantenimiento así como la formación de recursos humanos locales. La “prueba de fuego” de la nueva compañía debía ser la obtención del contrato para la construcción de una planta nuclear en la provincia de Ninh Thuan, Vietnam. El primer acuerdo, sobre la elección de Japón como consultor para asuntos relacionados con el desarrollo de la industria nuclear, fue firmado entre las contrapartes el 31 de octubre del 2010. Poco antes del accidente de Fukushima, el rumbo de las políticas de energía nuclear de Japón había sido reorientado hacia la expansión internacional de la tecnología japonesa. Esta estrategia constituye uno de los objetivos clave en el paquete de políticas del gobierno japonés formulado recientemente, que recibió el nombre de “Nueva Estrategia de Crecimiento.”39 Para el 2009 Japón ya tenía firmado Acuerdos de Cooperación en materia de Energía Nuclear con Estados Unidos, el Reino Unido, Francia, Canadá, Australia y China. En miras se encontraba la firma de Acuerdos similares con Jordania, Rusia, Corea y Vietnam. El 7 de marzo del 2011 la compañía japonesa Chubu Electric, con motivo de su sexagésimo aniversario, anuncia su visión hacia el año 2030 que incluye un incremento de 50-60% de la producción de electricidad proveniente de plantas nucleares. Es precisamente en este momento que el accidente de Fukushima cae como agua helada sobre los planes de Japón de expandir el uso de la energía nuclear. Transcurridos pocos meses durante los cuales el gobierno japonés se centró en la recuperación de los extensos daños provocados por el tsunami y los terremotos se hace evidente el grado de incertidumbre surgido alrededor de la energía nuclear en Japón. Se puede decir que el gobierno japonés se encuentra entre la espada y la pared, por una parte por el largo camino ya recorrido para el establecimiento de la industria nuclear doméstica y los enormes recursos financieros empleados para ello, y las estremecedoras consecuencias del accidente cuyas dimensiones apenas comienzan a entreverse; pero también por el severísimo impacto económico que puede provocar un accidente de esta 38

38 Todo lo relacionado con la misión y propósito de esta compañía promotora de la energía nuclear, así como su propuesta de creación puede consultarse en: http://www.jined.co.jp/index.html 39 Véase el discurso de Akihiro Ohata, Ministro de Economía, Comercio e Industria sobre la Nueva Estrategia de Crecimiento pronunciado el 15 de octubre de 2010. Recuperado de http://www.meti.go.jp/english/speeches/20101015.html

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naturaleza y magnitud, y las esperanzas rotas de obtener cierto grado de independencia en el suministro energético. El Primer Ministro en ese entonces, Naoto Kan, anunció en una conferencia de prensa el 10 de mayo que llamaría a revisar la política energética nacional. El 22 de junio, en una reunión de funcionarios del gabinete se decidió revisar la estrategia energética nacional que “hace el suministro energético de Japón altamente dependiente de la energía nuclear”. Este giro en la política nuclear toma forma en las “Estrategias para la Recuperación de Japón”, presentadas en una reunión del gabinete el 5 de agosto, que reúne experiencias obtenidas del accidente en la planta nuclear Fukushima Daiichi y están encaminadas a la reducción de la participación de la energía nuclear en la canasta energética. A pesar de esta postura rígida del gobierno japonés sobre el futuro de la energía nuclear en casa, el 1 de junio el gobierno de Letonia anuncia que la Hitachi-GE Nuclear Energy Limited y la Westinghouse Electric Company sometieron propuestas para la realización del contrato e inversión para la construcción de la nueva planta nuclear de Visaginas. Un mes y medio después se da a conocer que la Hitachi-GE obtuvo los derechos preferenciales de negociación, convirtiendo este acuerdo en el primer indicio de recuperación de la confianza en la tecnología nuclear japonesa. La visita a Japón del Director General de la Agencia Internacional de Energía Atómica, Yukiya Amano, igualmente sirvió para reforzar la credibilidad en la energía nuclear, ya que según él “muchos países continuarán empleando la energía nuclear”. Después de estos primeros indicios el gobierno japonés, aún presidido por Naoto Kan, aclara su postura respecto a esta fuente de energía, señalando que Japón continuará con su política de cooperación internacional en materia de energía nuclear, a pesar de los planes de su reducción en la canasta energética nacional. La llegada al poder del nuevo Primer Ministro Yoshihiko Noda, después de la renuncia del gabinete de Kan, pone cierto orden en el rumbo de la política energética nuclear. El 13 de septiembre Noda señala que es “improductivo solamente elegir entre la reducción de la energía nuclear o su promoción”, haciendo énfasis en que la participación de la energía nuclear debe ser disminuida al máximo, pero en una perspectiva de largo plazo. Al mismo tiempo, Noda anunció que las plantas nucleares que fueron suspendidas como medida de prevención después del accidente de Fukushima se pondrían en marcha basándose en la premisa de la confianza por parte de las municipalidades locales. En otro 123

comunicado posterior, refiriéndose a las plantas nucleares en construcción, Noda mencionó que cada uno de los casos será analizado de manera individual, tomando en cuenta el grado de avance y la opinión de los habitantes de las inmediaciones de estas plantas. En el contexto internacional, el presidente de la compañía más grande de electricidad del país, Tokio Electric Power Company (TEPCO) en un comunicado especial en agosto de este año señaló que por el momento “no está considerando la posibilidad de exportaciones”. Esta declaración puso en una situación difícil las negociaciones entre Toshiba y el gobierno de Turquía para la construcción en este país de una planta nuclear, ya que la TEPCO debía proveer la ayuda necesaria durante la operación de la planta. Esta postura es comprensible si consideramos que la TEPCO todavía se encuentra inmersa en las tareas de reparación de los daños provocados por el accidente de Fukushima y la compensación de daños a los damnificados. Lo que podemos deducir a partir de lo anterior es el hecho incontrovertible de que las relaciones de cooperación internacional de Japón en materia energética están cambiando como consecuencia del desastre nuclear en Okumamachi, Fukushima. Las consecuencias económicas son múltiples y hasta el momento permanecen incuantificadas. Sin embargo, el pobre manejo de las relaciones públicas por parte, no sólo del gobierno, sino también de la empresa TEPCO, sumado al hecho de que el proceso de limpieza será largo y costoso, muy a pesar de lo que declaren el sector gubernamental y empresarial, ha reducido sensiblemente la confianza de la población en las centrales nucleares, y esta desconfianza se ha volatizado al igual que la radiación hacia el resto de los países que generan altos porcentajes de su producción eléctrica gracias a la energía nuclear. De manera que como se mencionó al inicio de este trabajo, la cooperación internacional se centrará en esquemas de colaboración para el uso eficiente de la energía nuclear, en el corto plazo, dado el énfasis que el gobierno japonés le está dando a la exportación de tecnología nuclear, ya que éste será un medio que le generará recursos económicos al país, que es de lo que más está necesitado pero, a largo plazo, se abocará a la búsqueda de fuentes 40

40 A mediados de mayo la Oficina del Gabinete del Gobierno de Japón aventuraba un costo que oscilaría entre 195 y 305 mil millones de dólares estadounidenses.

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alternas de energía –tal vez, como resultado de la presión de la sociedad civil organizada. Aunque no es objeto de este artículo especular en torno a un escenario de miedo, el accidente de Fukushima ha desatado los peores temores con respecto a la tecnología nuclear. Hay clara evidencia de un fracaso tecnológico debido no al grado de avance en el desarrollo de la tecnología misma sino a las omisiones en su adopción, administración y gestión económica. Curiosamente, a pesar de que los defensores de la energía nuclear se esfuercen en convencernos de que la gravedad del accidente de Fukushima es relativamente menor comparada con Chernóbil, si bien es cierto que ambos fueron clasificados con grado 7 en la Escala Internacional Nuclear de Eventos Radiológicos –INES, por sus siglas en inglés, como lo muestra la gráfica 1, los detractores hoy por hoy no necesitan advertirnos sobre los riesgos, todos hemos sido testigos de cuáles pueden ser. La obsolescencia de las plantas nucleares y, por ende, de la tecnología que utilizan se convirtió en el principal factor de riesgo. Estamos hablando en el caso específico de Fukushima de una tecnología que se desarrolló hace más de cuatro décadas. Ahora bien, la administración y gestión de la producción de energía nuclear ha sido dejada en manos de compañías privadas que se han enriquecido sacando el máximo provecho a instalaciones que debieron reconvertirse hace por lo menos 20 años. Además, a sabiendas de que algunas de ellas están localizadas geográficamente en ubicaciones de alto riesgo, se les ha permitido operar. Algunos editorialistas a lo largo de los últimos meses para atenuar el impacto de la tragedia y exculpar a empresarios y políticos, han declarado que ninguna instalación en el mundo es indestructible frente al embate de un fenómeno geológico tan violento como lo fue el terremoto de Tōhoku. Entonces, si ninguna planta nuclear puede ser 41

41 Por ejemplo en Japón 3 de los reactores principales tienen más de 40 años de vida y 16 tienen más de 30, igualmente hay que considerar el desgaste del metal y las fraudulentas reparaciones que debieron hacerse en el año 2002. 42 Una de las notas editoriales que más llamó la atención fue “Atomised: The Fukushima crisis should not spell the end of nuclear power” publicada en The Guardian por George Monbiot el pasado 16 de marzo. Monbiot es uno de los activistas ambientalistas más conocidos y se ha caracterizado por su lucha contra las emisiones de gas de efecto invernadero, la animadversión manifiesta en contra de la industria nuclear y las políticas que privilegian el crecimiento económico sin atender sus consecuencias dañinas para el medioambiente. Sin embargo, a partir del triple desastre en Fukushima pasó de detractor a defensor de la generación y uso de la energía nuclear al condenar el movimiento antinuclear y señalar que la

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segura frente a la fuerza avasalladora de la naturaleza y a la falibilidad humana, la alternativa es simple: busquemos fuentes energéticas renovables y amistosas con el entorno e innovemos la tecnología para producirlas en grado suficiente que satisfagan la demanda que ahora cubren la energía nuclear y los combustibles fósiles. Por supuesto, esto puede parecer activismo antinuclear pero, partiendo de un enfoque realista en el mediano y largo plazo la transición energética tendrá que realizarse porque la innovación en este rubro ofrece la posibilidad de generar ganancias no sólo a los visionarios sino también a los empresarios. Gráfica 1. Clasificación del Accidente en la Planta Nuclear de Fukushima en la Escala Internacional Nuclear de Eventos Radiológicos –INES.

Fuente: METI. Japan’s Nuclear Accident –Update-. Recuperado de: http://www.iea.org/papers/roundtable_slt/japan_may11.pdf

industria nuclear provoca menos daños al planeta y sus habitantes que el carbón. Entonces, muchos han encontrado en sus razonamientos la justificación fáctica de la energía nuclear puesto que de los “males el menor siempre se agradece”. Véase también Ben Heard (2011). “Life after Fukushima: the future of nuclear power in East Asia” en East Asia Forum. Recuperado de http://www.eastasiaforum.org/2011/04/16/life-after-fukushima-the-future-ofnuclear-power-in-east-asia/

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VII. Reacciones, relaciones y premisas Post-Fukushima Una de las premisas que tenemos a partir de la información y la discusión de los últimos 9 meses y que ha aparecido en foros y fuentes diversas, es que hay dos lógicas enfrentadas. Por un lado, tenemos la lógica de la competencia a la que se ajustan los empresarios, los tomadores de decisiones de los gobiernos y los economistas y, por otra, la lógica de la cooperación a la que obedecen las acciones de organizaciones e individuos preocupados por el planeta y el futuro de sus habitantes. Hoy día, por el futuro del mundo y las distintas sociedades que lo conforman, éstas deben ejercer presión para cambiar la lógica del sistema económico y financiero basado en el individualismo y la competencia, por otro orientado a evitar la catástrofe social y ambiental. Para quienes nacimos en el último tercio del siglo XX es difícil concebir un mundo distinto al que tenemos, puesto que se nos ha inculcado la competencia y la eficiencia pero no la cooperación y la sustentabilidad. La falta de memoria histórica ha contribuido a la repetición de errores y a las omisiones. Lo que está ocurriendo en Fukushima desde el 11 de marzo (con notables diferencias de contexto) ocurrió en 1986 en Chernóbil hace 25 años. Entonces, una política de cooperación en materia de política energética necesita de la voluntad de todos los países miembros de la comunidad internacional. En la última década, la cooperación internacional en este rubro se ha concentrado justamente en la investigación de seguridad. Como lo hemos mencionado con anterioridad, la Agencia de Energía Atómica de Japón en congruencia con la política determinada por la Comisión Japonesa de Seguridad Nuclear, ha puesto en marcha programas de investigación encaminados a la obtención de datos técnicos para evaluaciones regulatorias con el fin de asegurar la seguridad e incrementar la confianza pública. Sin embargo, todo esto ha 43

43 Los programas de investigación son acerca de la evaluación probabilística de seguridad, el comportamiento del alto consumo de combustible, el envejecimiento de las plantas, la seguridad crítica de las instalaciones del ciclo de combustible, manejo de los desechos y desmantelamiento. La Agencia de Energía Atómica de Japón conocida por sus siglas en inglés como JAEA, estuvo dirigiendo sus esfuerzos en los últimos años a la investigación del manejo seguro del combustible. También tiene un Centro de Entrenamiento y Asistencia de Emergencia Nuclear (NEAT) orientado a proporcionar auxilio técnico en situaciones de emergencia contribuyendo a la administración de los servicios de emergencia tanto del gobierno central como del local.

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sido puesto en jaque tras la tragedia del 11 de marzo. Tomando en consideración la existencia de estas instituciones, resulta intrigante la reacción opaca, contradictoria y lerda del gobierno central frente a la crisis. Uno de los principales cooperantes de la Agencia de la Energía Atómica del Japón es la Comisión Nuclear Regulatoria de los Estados Unidos (USNRC), organismo homólogo con el cual tiene firmados dos acuerdos de investigación: uno sobre la seguridad de los reactores nucleares y otro sobre evaluación probabilística del riesgo. Estos se traducen a su vez en una serie de acuerdos específicos y proyectos con otros organismos homólogos internacionales. Vale la pena señalar que Estados Unidos es el país que menor preocupación, por no decir que no ha mostrado ninguna, ha expresado por la seguridad de sus propias plantas nucleares hasta el momento. Por eso la vuelta de timón para tranquilizar a los detractores de la energía nuclear que ha dado el Primer Ministro Noda desde el pasado mes de septiembre que puede ser explicada a partir de la parsimonia estadounidense. Sin embargo, a diferencia del gobierno estadounidense, el de China instó al gobierno japonés a dar información oportuna, precisa y completa sobre la crisis de Fukushima desde abril, cuando ya había transcurrido un mes completo desde el accidente. El Ministerio del Exterior Chino fijó una postura en la que llamaba a Japón a apegarse al Derecho Internacional y a notificar a sus vecinos sobre la toma de decisiones. En otras palabras, estaban preocupados y deseaban que Japón tomara las medidas adecuadas para resolver la situación. La imagen de un Japón moderno y a la cabeza de la vanguardia tecnológica, ha quedado empañada tras la evidente muestra de incapacidad en el manejo inmediato de la crisis. La fantasmagórica amenaza de la radiación y la falta de información fueron los primeros imponderables que enfrentaron el gobierno japonés y las empresas nucleares en los primeros meses. Pero, desde septiembre pasado, una vez 44

44 Mientras países como China y Taiwán se han dado a la tarea de repensar sus planes de construcción de plantas nucleares, Estados Unidos ha optado por lo contrario pues justo a fines de marzo del presente año la USNRC autorizó una extensión de 20 años de la licencia de la planta nuclear Vermont Yankee que ha sumado 40 años en operación. El diseño de la Vermont Yankee es similar a la de Fukushima. Véase Golding Natalie J. “Looking forward from Fukushima.” Recuperado de http://english.kyodonews.jp 45 Pasaron más de diez días sin electricidad en la planta de Fukushima Daichi lo que limitó la cantidad de información crítica sobre el estatus de los niveles de agua en los reactores y las piscinas de combustible gastado, esa falta de electricidad obstaculizó los trabajos y elevó los niveles de radiación.

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superados los “recortes” energéticos del verano, el gobierno japonés se ha ceñido a la lógica de la falta de recursos propios y la abrumadora dependencia del exterior para retardar y/o evitar el apagón nuclear. La evidencia hasta ahora muestra que China ofrece a Japón la oportunidad de asegurar fuentes de abastecimiento de elementos terrestres raros y, entre 2009 y 2011, ha habido proyectos de investigación conjuntos para desarrollar tecnologías de reciclado. En este mismo sentido, la estrategia de ‘diplomacia de recursos’ ha llevado a construir con Rusia una relación recíproca que les permita el acceso a fuentes energéticas no renovables. China, Taiwán y Alemania han “frenado” sus proyectos nucleares a partir del desastre en Fukushima. La construcción ralentizada de reactores continúa en India y Corea del Sur. Entre todos destaca la decisión del Parlamento Alemán de apagar sus plantas nucleares en una medida sin precedente con miras a cambiar el paradigma energético vigente. Alemania espera cubrir su demanda de energía por lo menos en 35% con fuentes renovables hacia 2020. Hasta ahora la energía nuclear satisfizo el 23%. Más tarde que temprano el mercado de la energía habrá de revolucionarse, así que la reacción de Alemania corrobora nuestra hipótesis sobre la feroz competencia que crecerá en el mediano y largo plazo tratando de sacar delantera en la carrera hacia los mercados de energía renovables como la solar, eólica y fotovoltaica del futuro. Empero, no debe soslayarse la importancia de un análisis objetivo sobre la posición de Alemania, ya que su decisión es evidentemente política, pues como lo señalamos antes por el momento no tiene fuentes de energía para cubrir la demanda remanente, por lo que se ve en la necesidad de importar la energía, que proviene de plantas nucleares de otros países, con condiciones de producción y de seguridad más bajas que en la propia Alemania. 46

Premisa Uno La crisis de Fukushima ha puesto de manifiesto que hasta ahora la cooperación internacional en materia de seguridad frente a una crisis nuclear se encuentra en una fase de investigación y que los países 46 En abril de 2010 había 112 reactores nucleares en operación en Asia, 37 en construcción y planes para construir 84. China suma dos tercios de todos los reactores bajo construcción, Corea del Sur, India, Japón, Taiwán y Pakistán también estaban construyendo nuevos reactores. Mientras que en Bangladesh, Indonesia, Corea del Norte, Tailandia y Vietnam se encontraban planeando su construcción, la cual se ha visto retrasada por el desastre en Japón.

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dependen de la “buena voluntad” de sus vecinos para obtener información y poder tomar medidas oportunas. La cooperación, parece aun concentrarse en los intereses que favorecen a los grupos privilegiados.

Premisa dos Insistir en la consecución de una independencia energética es un mundo que cada vez es más interdependiente en donde las acciones de actores individuales llámense agentes económicos como el Estado o la Empresa inciden positiva o negativamente no sólo en los individuos sino también en el planeta es incongruente dado que los efectos de tipo financiero y/o ambiental ocurren sobre todos. De ahí la importancia de la cooperación internacional para decidir en asuntos delicados como la disposición y/o reprocesamiento de los combustibles gastados, en el mejor de los casos necesitamos menos política y más tecnología, o al menos, tanta tecnología como políticas. Por ello hay que revisar el paradigma tecnológico vigente. De cualquier forma, de acuerdo con la Agencia Internacional de Energía la demanda para todos los tipos de energía seguirá creciendo hasta el 2035, pero aún entonces aunque la dependencia de las energías fósiles disminuirá todavía representará el 75% de la demanda mundial. Nuestro análisis nos permite afirmar que a partir de marzo de 2011 el establishment político y empresarial japonés que ha venido impulsando la política de acuerdos económicos integrales para fortalecer la competitividad y la eficiencia económica mientras se aseguran los recursos en el exterior, debe estar ahora mismo replanteando no sólo la estrategia sino el orden de las prioridades. Indudablemente, el establecimiento de acuerdos económicos bilaterales con los países de la región Asia Pacífico seguirá teniendo la misma importancia pero las contrapartes querrán integrar en la letra del acuerdo aspectos como la seguridad transfronteriza o incluso transregional. Consideramos que en los próximos años los países de la región Asia Pacífico realizaran mayores esfuerzos para llegar a acuerdos y tomar medidas de mutuo y real beneficio. Incluso, las negociaciones suspendidas como las de Japón – Corea podrían finalmente concluirse.

Premisa tres Paradójicamente a pesar del repudio de la sociedad civil de las plantas nucleares –genpatsu wa iranai!, y de la necesidad de replantear nuevas estrategias por parte de las empresas y del propio gobierno, en las actuales condiciones no es posible para Japón desligarse de la energía nuclear 130

porque no hay manera en el corto plazo de comenzar a producir el 30 % de la demanda de electricidad que la energía nuclear satisface. Empero, gobierno, empresarios y actores de la sociedad civil no deben de olvidar que “tomará una década probablemente antes de que la secuencia de réplicas termine,” según lo declarado por Ross Stein, geofísico del U.S Geological Survey, lo que implica no rezagarse en la investigación y desarrollo de tecnologías sustentables y renovables que disminuyan los riesgos.

Premisa cuatro Hasta el día de hoy en la resolución de la crisis sólo se ha aceptado la participación activa de los expertos del gobierno, los especialistas de la propia TEPCO y los especialistas de la Comisión Reguladora de la Energía Nuclear (USNRC), los cuales han actuado en grupos de tarea conjuntos en el marco de los acuerdos de cooperación vigentes. A simple vista no existe problema, pero mientras la empresa regatea la información para aminorar los efectos sobre su cotización comercial el gobierno y sus cooperantes la restringen en aras de la seguridad nacional y regional permaneciendo incompleta la información sobre el tipo y nivel de los daños en la Planta Nuclear de Fukushima.

Premisa cinco El primer ministro Noda, aun con un discurso más conciliador enfrentará los mismos problemas que su antecesor Naoto Kan, quien dio impulso al sistema comprensivo de Feed in Tariff. Esta propuesta ya recibió la ofensiva del PLD, también de las federaciones de empresarios como Keindaren y Keizai Doyukai, de las 10 plantas más importantes de energía y del propio METI, ministerio promotor de la energía nuclear. Sin embargo, esta propuesta ha abierto opciones para que grupos empresariales visualicen la factibilidad de la generación de ganancias en la producción de energía a partir de fuentes renovables. Por ejemplo, Masayoshi Son, director de Softbank Telecommunications reveló sus planes de invertir mil millones de dólares en 10 granjas solares, incentivado por el FIT aprobado en agosto de 2011. Son también estableció un Consejo de Energía Renovable en cooperación con más de

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30 prefecturas. Esta iniciativa puede servir de estímulo a otros empresarios que busquen ganancias en sectores estratégicos. 47

VIII. A manera de conclusión En este ensayo hemos establecido una correspondencia unívoca entre el tema de la cooperación internacional y las estrategias de política exterior para el caso de Japón. La agenda económica y la agenda de política exterior establecen objetivos comunes en favor del crecimiento del país y la garantía de estabilidad a nivel regional. Por eso, su relación con los Estados Unidos sigue siendo tan importante, no obstante el crecimiento de China. La relación bilateral de cooperación entre Japón y los Estados Unidos en su pasado reciente se remonta al término de la Segunda Guerra Mundial y a las condiciones impuestas mediante la firma de los Tratados de Paz de San Francisco y de Seguridad Nipón-norteamericano. El largo historial de la cooperación en materia de energía nuclear aunque no ha sido abordado en forma exhaustiva en el presente trabajo nos ayuda a explicar el contexto de crisis económica y de crisis energética post Fukushima. Aunque podría parecer una osadía de nuestra parte dada la configuración actual del escenario, sobre todo tomando en consideración lo que se discute en estos momentos en Hawaii entre los países miembros del Mecanismo de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC), debe ocurrir –pero no tan pronto como quisiéramos, un cambio de política energética y, justamente sería ese cambio, lo que detonaría el replanteamiento de las estrategias de cooperación internacional. La comunidad internacional, sobre todo los vecinos de Japón en la región y sus reacciones frente a los riesgos reales y potenciales de la radioactividad, determinarán en el mediano plazo el contenido de las agendas en las mesas de trabajo bilateral y multilateral. La renuncia del Naoto Kan del pasado 26 de agosto cambia todo porque en realidad no cambia nada, su sucesor, Yoshihiko Noda desde 2009 ha trabajado en congruencia con la política económica y de seguridad planteada por los Estados Unidos. Por último, no hay que perder de vista, que el papel económico de Japón en el escenario mundial está ligado a la pertinencia de sus políticas industrial 48

47 El anuncio fue hecho el día 25 de junio de 2011 y se puede encontrar información en la prensa japonesa –Asahi, Mainichi, The Japan Times, entre otras. 48 Nos referimos al cambio de los métodos de producción de energía y a nuevas modalidades en su uso y gestión.

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y tecnológica, las cuales a su vez se corresponden con la política energética y, obviamente, la disponibilidad de recursos. Uno de las premisas probadas a lo largo del artículo es que a pesar de las investigaciones científicas realizadas durante décadas por organismos internacionales como la ONU no se ha podido comprobar la relación directa entre los accidentes nucleares (siendo Chernóbil el más estudiado) y la aparición del padecimiento de cáncer en personas que estuvieron en el área crítica muchos años después por eso no es posible cuantificar el coste de vidas humanas totales, ya que el número fatal de víctimas aparece minimizado y esta apariencia de que los “muertos” son escasos refuerza el sentimiento de seguridad en la producción y uso de la energía nuclear por parte de empresas productoras, organismos defensores y gobiernos promotores como lo es el japonés.

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Capítulo VI Las conferencias ministeriales del Foro sobre Cooperación China-África: un caso sobre el discurso chino de Cooperación para el Desarrollo Daniel Lemus ITESM Campus Guadalajara

Resumen El rol activo que la República Popular China está jugando en el escenario internacional es cada día más evidente. Este hecho se observa particularmente en África. La presencia de China en África se muestra en múltiples aspectos económicos y políticos. China está dejando una profunda huella por todos los rincones del continente africano. En este contexto, el discurso de la Cooperación Internacional para el Desarrollo es una pieza clave para comprender la estrategia China en África. El presenta artículo analiza el discurso de la Cooperación Internacional de China en África, particularmente en el caso del Foro de Cooperación China-África, establecido en el año 2000. El autor utiliza el enfoque teórico constructivista para sugerir que construir una imagen favorable de China es parte fundamental de la política exterior china. La construcción de esta imagen de China es un medio para fortalecer las identidades colectivas del pueblo chino que a su vez permiten mostrar a este país como una potencia en ascenso.

Abstract The active role that the People’s Republic of China is playing in the international arena is becoming increasingly evident. This is seen particularly in Africa. The presence of China in Africa is shown in multiple economic and political aspects. China is leaving a profound mark in every corner of Africa. In this context, the discourse of International Development Cooperation is a key to understanding the Chinese strategy in Africa. The present study explores the subject of International Cooperation of China in Africa, particularly the case of the Forum on China-Africa Cooperation, established in 2000. The author uses the constructivist theoretical approach to suggest that building a favorable image of China is a key part of China's foreign policy. The construction of 141

the chinese image is a mean to strengthen the Chinese people's collective identities which also allow this country to be shown as a rising power.

I. El ascenso de China y la emergencia de un discurso propio de cooperación para el desarrollo El ascenso de la República Popular de China, que ha permitido a este país situarse como la segunda economía mundial, está reconfigurando el escenario internacional. Esta reconfiguración se evidencia en las estructuras tanto económicas como políticas del sistema internacional en la que la presencia del factor chino es cada día más evidente. De esta manera, en los foros internacionales se muestra con mayor peso cómo los intereses del Estado chino inciden y moldean, en una forma más preponderante, la agenda internacional. Así, en el actual contexto internacional, un posible escenario sobre las consecuencias del ascenso de China es la consolidación de un modelo diferente de desarrollo que, sin apegarse a la fórmula tradicional de una modernización económica basada en el principio de que sólo el liberalismo político puede generar crecimiento económico, ha conducido a elevar las condiciones de vida de una parte importante del pueblo chino . Desde esta perspectiva, la experiencia china desafía la tradicional visión hegemónica del mundo occidental que ha impuesto sobre lo que debe ser la fórmula para el desarrollo . Si aceptamos la premisa de que la élite burocrática china está construyendo un modelo alterno y en parte original de desarrollo, es lógico suponer que este modelo puede constituir una alternativa sobre un 49

49 Los avances de China con relación a la reducción de la pobreza durante las últimas tres décadas ha sido impresionante. Por ejemplo, conforme a la norma oficial china, la pobreza en las zonas rurales declinó de 18,5% en 1981 al 2,8% en 2004 y el número de pobres rurales se redujo 152 millones a 26 millones. Al mismo tiempo, los indicadores sociales del país han mejorado significativamente desde el inicio del programa reformador; así, la esperanza media de vida al nacer aumentó de 66 años en 1980 a 73 años en 2003, mientras que la tasa de alfabetización de adultos mejoró del 66% en 1982 a 94% en 2008. (Ho S, Odhiambo N.M., 2011) Estos son un par de indicadores que pueden generar la idea de que China ha seguido una ruta diferente que está brindado las posibilidades para el nuevo desarrollo chino. 50 Entre otros, Wallerstein defiende la tesis de que, bajo el amparo de un universalismo europeo, los principios del capitalismo se expandieron junto al proyecto de la modernidad, generando así una sola visión de desarrollo que en última instancia busca propiciar la supremacía económica y tecnológica de Occidente (Wallerstein, 2007)

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mundo diferente, el cual puede ser seguido e imitado por aquellos países de la comunidad internacional que no comparten las tradiciones fundacionales de la modernidad; por lo tanto, estos países pueden mirar a China como ejemplo paradigmático a seguir . El presente trabajo parte del supuesto que así como el gobierno chino ha impulsado un modelo distinto de desarrollo, también impulsa de una manera diferente la cooperación para el desarrollo. Este modelo de cooperación es particularmente diferente y desafiante, como lo advierten Kjøllesdal y Welle-Strand (2010) por cuatro razones fundamentales: primero por la idea de la relación entre el país donante y el país donador, que se sitúa desde la óptica de una relación horizontal, bajo el supuesto de que los países son iguales en el sistema internacional; segundo, la idea de que la cooperación es sustentada en el beneficio mutuo, cooperar es una forma de ayuda tanto para el donante como el donador; tercero, la idea de que la cooperación no debe condicionarse, por lo que se parte de la base que se puede recibir cooperación sin renunciar o condicionar la soberanía; finalmente, la idea de que la cooperación es más efectiva cuando un actor en particular, en forma individual y no multilateral, construye los caminos y los puentes de la cooperación. Si estos supuestos son acertados entonces nos encontramos frente a la génesis de un nuevo modelo de cooperación que es moldeado desde China para el mundo. Aparentemente, como lo ha señalado Brautigam (2009) el modelo de cooperación chino, basado en la propia experiencia de este país para el desarrollo, es simple. Los programas de cooperación enfatizan la cooperación para mejorar e incrementar la infraestructura, para elevar la productividad y para fortalecer la formación de recurso humano a través del otorgamiento de becas universitarias, en un esquema ganar - ganar. El presente trabajo particularmente analiza el discurso asociado al caso del Foro Sobre Cooperación China-África, con la intención de identificar algunos elementos propios o específicos de la cooperación que el gobierno chino está llevando a cabo en ese continente que se plantea en un primer momento desde el plano discursivo y que constituye así, una 51

51 Este modelo mezcla autoritarismo político con una economía de mercado de inspiración liberal, pero que en buena medida es conducida por la visión y acción del Estado. En otras palabras, se trata de una especie de “capitalismo de Estado”, el cual es herencia del pasado comunista y del modelo de Estado desarrollista del Este de Asia, pero que visto en una perspectiva histórica de largo alcance, este modelo tiene sus raíces en el siglo XIX (Arrighi, 2007).

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experiencia desafiante a las formas tradicionales de cooperación. La importancia de analizar el discurso que el gobierno chino ha empleado para explicar y explicarse la conceptualización sobre lo que debe ser la cooperación para el desarrollo en África radica en que permite sugerir la manera en que se está construyendo imaginaria e ideacionalmente, una parte de la identidad de China como actor de la comunidad internacional. Desde esta perspectiva, partiendo desde un enfoque constructivista, se puede entender que la construcción de esta imagen es igual de importante que el establecimiento de estructuras materiales, las cuales son socialmente construidas y compartidas en un proceso de interacción mutua, que se influyen y se complementan, guiando y condicionando el actuar de los estados en el escenario internacional . 52

II. La cooperación internacional desde la política exterior china como eje para la construcción de una nueva imagen de China El discurso sobre la cooperación internacional, particularmente los vínculos que existen entre China y África, solo puede ser comprendido desde el marco de la política exterior china. Esta política exterior tiene como eje rector los Cinco Principios de Coexistencia Pacífica. Estos principios son el respeto mutuo a la soberanía e integridad territorial, la

52 El constructivismo puede ser entendido como el enfoque teórico que propone que la manera en que se forma y se determina el mundo material es resultado de la interacción dinámica entre realidad y acción humana, la cual depende de la interpretación normativa y epistemológica del mundo material (Addler, 1997)52. A pesar de las diferentes aproximaciones sobre el constructivismo, son al menos tres los elementos comunes de este enfoque teórico: a) La afirmación de que las estructuras “normativas” e “ideacionales” son tan importantes como las estructuras materiales, b) La necesidad de comprender de qué manera las estructuras no materiales condicionan las identidades de los actores, partiendo del hecho de que las identidades informan sobre los intereses, y los intereses, a su vez, sobre las acciones de los actores c) La aseveración de que los Estados y las estructuras son mutuamente constituidos, ya que las normas institucionalizadas y las ideas definen las características e identidad de los actores individuales y los patrones de las actividades políticas, económicas y culturales realizadas por las personas. Así lo que propone el constructivismo es que los actores son profundamente sociales, respondiendo a los intereses que son creados desde la construcción de las identidades. De esta manera, se puede afirmar que el campo de las relaciones internacionales es un reino constituido Wendt (2009).

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no agresión, la no intervención en asuntos internos, la igualdad y beneficios recíprocos y la coexistencia pacífica . Bajo los principios de la coexistencia pacífica, en el año 2005 el entonces el Ministro de Relaciones Exteriores, Li Zhaoxing, presentó a la comunidad internacional un documento titulado “La Paz, el Desarrollo y la Cooperación: Bandera de la Diplomacia China en la Nueva Época”. En este documento se establecía que los albores del siglo XXI el escenario internacional experimentaba profundos cambios derivados de la globalización, la multipolaridad y el avance de la ciencia y la tecnología que exigían adoptar por parte de “todos los pueblos del mundo” la meta común de preservar la paz y promover un desarrollo compartido (Li, 2005). Desde esta perspectiva, Li afirmaba que la paz era el único camino para el desarrollo de la propia China y que las relaciones internacionales que China mantenía con el resto del mundo estaban enmarcadas por los cinco mil años de historia de esta civilización, las cuales habían sido marcadas por “la cordialidad, la benevolencia y la buena vecindad” en la búsqueda de constituir una mundo en el que fuera posible vivir en armonía . Este mundo pacífico y armonioso sólo sería posible en la medida en que se respetara el principio de que “todos los países, grandes o pequeños, ricos o pobres y poderosos o débiles, deban tratarse en pie de igualdad y convivir en amistad” (Li 2005: 2) De esta manera, la política exterior china se había encaminado, conforme a Li (2005), a favorecer el multilateralismo, la democratización y la legitimización de las relaciones internacionales con la intención de 53

53 Estos principios fueron proclamados por China en el año de 1954. Un año más tarde, en la Conferencia de Bandung, ante la presencia de 29 representantes de Estados Africanos y Asiáticos, fueron propuestos por el gobierno chino encabezado como base para la cooperación entre los países en vías de desarrollo (CRI, 2005) 54 Es interesante el uso de la historia para la justificación del presente que el gobierno chino utiliza frecuentemente con la idea de proyectar una imagen sobre un pasado de China en que se muestra a este país no solamente como una gran civilización, sino como una civilización que es una y única a la vez y que ahora, la República Popular, es la heredera legítima de esta civilización (Lemus, 2010). Por eso, no es de extrañar que este documento haga referencia el pensamiento clásico de China, reflejada en la regla de oro propuesta por Confucio en el siglo VI a. C. en la idea de “no hacer a otros lo que no se quiera que se haga con uno mismo” y en el ideal confucionista de la armonía como elemento fundamental del orden social, en este caso, del orden internacional.

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establecer un orden mundial justo y razonable. Al mismo tiempo, la postura oficial de China reflejada por Li, proclamaba un nuevo concepto de desarrollo centrado en la igualdad y beneficio mutuo. Y en cuanto al concepto de seguridad se establecía que el contenido principal debía basarse en la confianza mutua, el beneficio recíproco, la igualdad y la colaboración, por medio del diálogo y el establecimiento de mecanismos de cooperación para la seguridad regional. Un aspecto significativo en la visión de Li es la propuesta de hacer valer un nuevo concepto de civilización caracterizado por el respeto a la diversidad. Teniendo como punto de partida la idea de considerar que la diversidad de las civilizaciones mundiales constituye “el patrimonio común de las sociedades humanas y la fuente valiosa para alcanzar la prosperidad”, destacaba como un hecho inalienable que cada pueblo escogiera por sí mismo el camino al desarrollo conforme a sus condiciones históricas y culturales concretas. Al mismo tiempo, este concepto de civilización de Li, puede entenderse como la posibilidad de reconocer igual de valiosas la civilización china como las civilizaciones africanas, dejando a un lado la idea de un mundo configurado desde la visión de la civilización occidental. Los principios de la no interferencia en los asuntos internos de los Estados y la apuesta para permitir la diversidad en los modelos de desarrollo han resultado sin duda alguna significativos para las naciones africanas cuya relación con China constituyen un medio que les permita alcanzar el financiamiento externo y la cooperación para el desarrollo, sin necesidad de que sus gobiernos se vean sometidos al escrutinio exigente sobre el uso de recursos y su transparencia que los países y organismos internacionales occidentales requieren. Y, al mismo tiempo, como señala Halper (2010), el modelo de desarrollo chino se muestra como una experiencia diferente y exportable, en el que se combina una fórmula distinta basada en el crecimiento económico sin la democracia liberal. En otras palabras, en su relación con los gobiernos africanos el gobierno chino se muestra a sí mismo como un socio confiable porque no exige cuentas sobre las decisiones internas del Estado –o no lo hace, al menos, en forma tan evidente- y propone modelos de desarrollo en el que los principios básicos de la democracia liberal pueden quedar a un lado. En este contexto, la cooperación que el gobierno chino lleva a cabo resulta fundamental porque es un medio indispensable para mantener la seguridad internacional. Li establece que “Sólo mediante la cooperación internacional se puede solucionar eficazmente el problema 146

de seguridad común de los países. Son inviables la mentalidad de guerra fría, el unilateralismo y la primacía de la fuerza” (Li, 2005:10). Al mismo tiempo, la cooperación que permita realizar el desarrollo común debe basarse en la premisa de que una economía globalizada requiere de una cooperación globalizada. La cooperación es vista además, como el camino necesario para impulsar la coexistencia armoniosa entre las distintas civilizaciones porque permite, el respeto, el diálogo y la confianza mutua. Y en el caso de la cooperación con los países en vías de desarrollo, Li la describe como un “pilar fundamental de la diplomacia china” (Li, 2005: 11). En cuanto la postura China respecto a la cooperación Sur –Sur, el Ministerio de Asuntos Exteriores elaboró en el año 2003 un documento guía en el que se expone la conceptualización de este tipo de cooperación desde la postura gubernamental. En este documento el Ministerio destacaba que los países en vías de desarrollo que ocupan el 80 % de la población mundial y que cuentan con numerosos recursos naturales y enormes potencialidades de mercado, podrían apoyarse unos con otros para el beneficio mutuo (MAE, 2003). Este beneficio puede partir del hecho de “tomar experiencias ajenas como referencia y procurar un desarrollo común”. (MAE, 2003: 1) Evidentemente, esta experiencia ajena que debería servir como modelo de desarrollo indiscutiblemente es el caso chino Como uno de los países en vías de desarrollo, China está dispuesta a desarrollar, en forma amplia y profunda, la cooperación económica, científica y tecnológica, educacional y cultural con los países del Sur sobre la base de igualdad y beneficio mutuo y haciendo énfasis en conseguir resultados prácticos, diversificar las formas y lograr un desarrollo común. A los países subdesarrollados que tienen ciertas dificultades, China está dispuesta a ofrecerles asistencia que está a su alcance. La asistencia china es limitada, sin embargo, refleja su sinceridad, pues, no impone ninguna condición”. (MAE, 2003: 1) El planteamiento del Ministerio de Asuntos Exteriores es interesante desde la perspectiva de la conceptualización de la misma China en el escenario internacional, que parte de los siguientes supuestos. En primer lugar, China se mira a sí mismo como un país en vías de desarrollo, que aunque ha experimentado un crecimiento económico notable en las últimas décadas, este aún no es suficiente para ubicarse como un país de 147

consumo medio que le permita ser parte del club de países desarrollados. En segundo lugar, China puede resultar ser un socio más empático con aquellos países que también se encuentran en el camino del desarrollo, por lo que sugiere un trato desde una aproximación diferente del escenario internacional; dicha aproximación lleva a la necesidad de cooperar para alcanzar metas en común desempeñando así el papel del hermano mayor en un mundo cooperativo pero jerarquizado. Y, en tercer lugar, China fomenta un modo diferente de cooperación que no “exige condición”, es decir, que no espera pautas de conductas específicas de los Estados, para ofrecer su cooperación. Esta visión de la cooperación y el desarrollo es complementada por el documento sobre el Desarrollo Pacífico de China que presentó a la opinión pública la Oficina de Información del Consejo de Estado en septiembre de 2011. En este documento se advierte que el ascenso de China para los demás países significa que: “China no puede desarrollarse en forma aislada del resto del mundo, y la prosperidad y la estabilidad no puede mantenerse sin China” (OICE, 2011: 6). La idea que permea es que los logros de China son inseparables de su cooperación porque el desarrollo de China es imposible sin la comprensión y el apoyo del resto del mundo (OICE, 2011). Esta misma visión fue expresada por el presidente Hu Jintao en la tercera reunión de los líderes de los BRIC en la ciudad de Sanya, en la provincia de Hainan, realizada en el mes de abril de 2011. En esta reunión Hu declaró que a inicios del siglo XXI, aunque el mundo se ha movido hacia la globalización económica y la multipolaridad todavía hay “hay un largo camino por recorrer antes de que la paz duradera y prosperidad común se puede lograr” (Hu, 2011: 1). Ante esta encrucijada, Hu planteó que el gran desafío por resolver por parte de la comunidad internacional es cómo encontrar los caminos que lleven a que el siglo XXI sea una época caracterizada por un desarrollo pacífico, que permita a la humanidad disfrutar de una prosperidad común. Hu planteó cuatro medidas que reflejan la visión discursiva de la élite burocrática china respecto a cómo proceder en el escenario internacional. El primer paso es mantener la paz y la estabilidad mundial como una condición indispensable para el desarrollo, enmarcado en los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas. Una segunda acción radica en la promoción de un desarrollo que sea común y posible para todos los países, lo cual implica apuntalar el crecimiento económico mundial, en el que China juega un papel preponderante. Una tercera 148

medida señala la necesidad de fortalecer los mecanismos de cooperación e intercambio internacional. Finalmente, como un cuarto paso, se advierte la conveniencia de robustecer la asociación de los BRICS para el desarrollo común, a partir de los principios básicos de solidaridad, confianza mutua, apertura y transparencia (Hu, 2001). En su conjunto, la perspectiva sobre el desarrollo y la cooperación que de manera continua ha expresado la élite burocrática china evidencia una visión de cooperación que va más allá del crecimiento económico y el desarrollo para los países beneficiados. La cooperación china es un elemento fundamental de su diplomacia que permite construir una imagen que fortalece su identidad en el escenario internacional y configura sus aspiraciones mundiales. La cooperación es también un medio para impulsar el crecimiento económico de China y de sus multinacionales, favoreciendo a la vez los acuerdos que suministran las materias primas y el acceso a fuentes energéticas convencionales que China tanto requiere. Y es el medio para que, como señala Jaques (2009), la influencia china sea también política y cultural en un sentido tan profundo que puede dar origen al nacimiento de un nuevo orden internacional. Es esta visión la que ha delimitado la relación entre los países africanos y China, particularmente en el marco del Foro sobre Cooperación China – África.

III. El discurso chino sobre la cooperación en las relaciones con África En la última década, particularmente en los últimos cinco años, los vínculos entre los países africanos y China se han incrementado sustancialmente. China ya se ha convertido en el tercer socio comercial más importante de la región, permeando su influencia a lo largo y ancho del continente. Una sombra china recorre el continente africano teniendo múltiples impactos para las sociedades africanas. Como lo ha observado Rotberg (2008), China y África se necesitan desesperadamente, fortaleciendo así una relación simbiótica. Estos vínculos económicos y comerciales, pero también políticos y culturales, no son fortuitos, ya que desde una interpretación constructivista, estos lazos se desprenden de la visión que China ha tenido sobre África y la construcción de la propia imagen identitaria que la China contemporánea ha generado de sí misma. De esta manera, la historia de las relaciones diplomáticas que China ha instaurado con los diferentes 149

países africanos y el establecimiento de foros y mecanismos para impulsar una relación económica, política y cultural más estrecha, es parte de un proceso más amplio, complejo y dinámico, en el que las ideas e identidades se mezclan y funden con las necesidades y aspiraciones materiales. En otras palabras, tanto el discurso sobre “el deber ser” del escenario internacional que plantea China a través de su élite burocrática, como las necesidades materiales que este país requiere –energéticos, mercados, materias primas-, moldean las estructuras internacionales, a la vez que condicionan la participación de China en África. Fundamentalmente, el discurso chino sobre las relaciones internacionales se desprenda de una visión basada en el hecho de que tanto los países africanos como China vivieron las consecuencias del imperialismo europeo en sus propios territorios durante el siglo XIX (Rupp, 2008). Cada Estado, en su propia circunstancia histórica, encontró caminos para su liberación, liberación que aún no todos los Estados africanos han ganado plenamente. Desde esta experiencia, conforme a este discurso, China respeta la soberanía de los Estados africanos y no pretende establecer una hegemonía política o económica sobre África, ni ocupar el estatus que antiguamente ocuparon los estados colonialistas. Por lo tanto, la presencia de China en África se presenta como la imagen de un país cuyo interés por la cooperación es cualitativamente distinto . Así lo expresó, por ejemplo, Du Xiaconcog, miembro de la Misión Permanente de China ante la ONU en un simposio celebrado en la universidad de Syracuse, cuando refirió que China y África son “amigos en la adversidad”. Considerando el enorme potencial que África representa para el mundo, la cantidad de recursos que posee y el número de personas que lo habitan, Du precisó el rol que a China le gustaría establecer; habló de “una relación constructiva y estratégica de la cooperación para beneficio mutuo y desarrollo común con África y 55

55 Claro está que existe siempre una distorsión entre el discurso que construye nuestras identidades y las bases materiales que lo soportan. China no es la excepción, ya que como lo advierte la propia Rupp (2008), la interacción de las estructuras materiales de China y de los Estados africanos favorecen una relación que se asimila más a las antiguas prácticas de los países colonizadores que un auténtico movimiento solidario y desinteresado. Sin embargo, es importante tener en cuenta que este es un discurso repetido que ayuda a construir y consolidar una imagen de China en su relación con África; en este sentido, desde el campo de las identidades, el discurso sirve para dar sentido y significado a lo que China aspira a ser en el escenario internacional, tanto en la parte identitaria como material.

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nuestros hermanos y hermanas de África, lo que contribuye a salvaguardar la paz mundial y la prosperidad común” (Du, 2010:1). En este discurso Du (2010) recordó los cuatro principios básicos que determinan la relación de China África establecidos en el año de 2006. El primero de estos principios establece que las pautas de la relación sinoafricana se basan en la sinceridad, la amistad y la igualdad, que tienen como punto de partida los Cinco Principios de Coexistencia Pacífica; por lo tanto, China se compromete a respetar la elección soberana que los países africanos realicen sobre el modelo de desarrollo que determinen seguir y se obliga a apoyar a estos países en sus esfuerzos por fortalecerse su unidad política. El segundo principio se basa en la idea del beneficio mutuo, la reciprocidad y la prosperidad común. China se compromete a apoyar los esfuerzos de los países africanos para el desarrollo económico, llevando a cabo diversos proyectos que impacten en el desarrollo económico y social y que promuevan, a la vez, la prosperidad común. El tercer principio que enmarca la relación de China con los países africanos es el apoyo mutuo basado en una estrecha coordinación para llevar a los organismos internacionales los puntos de debate que conciernen a los intereses compartidos. De esta manera, China busca cooperar con África en los mecanismos multilaterales como el de las Naciones Unidas, mediante el apoyo a las demandas razonables que proponen los países africanos y apelando a la comunidad internacional para que se preste más atención a las cuestiones relativas a la paz y el desarrollo en África. Finalmente, un último punto es la búsqueda del desarrollo común y el aprendizaje mutuo. Se parte del principio de que China y África deben aprender y aprovechar las experiencias mutuas en materia de gobernanza y desarrollo, fortaleciendo el intercambio y la cooperación, en campos como la educación, la ciencia, la cultura y la salud. China aspirar a trabajar junto con África en la exploración de las vías para un desarrollo sustentable, apoyando los esfuerzos de los países africanos para fomentar sus propias capacidades para el desarrollo . 56

56 Es más que evidente que estos principios para la relación China – África no podían dejar a un lado la cuestión de Taiwán para el establecimiento de relaciones diplomáticas con aquellos Estados africanos que aún no tenían relaciones diplomáticas con China. “El principio de una sola China constituye la base política para el establecimiento y desarrollo de las relaciones de China con los países africanos y organizaciones regionales. El Gobierno chino aprecia el hecho de que

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Los principios básicos que enmarcan la cooperación ChinaÁfrica se originan de la visión de la élite burocrática sobre las características del contexto internacional. Se establece que en los primeros años del nuevo siglo, asistimos a una continuación de los cambios complejos y profundos en la situación internacional, a la vez que presenciamos un mayor avance de la globalización; sin embargo, la paz y el desarrollo continúan siendo los principales desafíos de nuestro tiempo. Así, salvaguardar la paz, promover el desarrollo y fortalecer la cooperación “representa la tendencia histórica irresistible”. Por otro lado, se señala que “los factores de desestabilización e incertidumbre en la situación internacional están en alza”; por lo tanto, “la paz sigue siendo evasiva y de desarrollo más apremiante” (FCCA, 2006). Al final, la conclusión es clara: sin un auténtico desarrollo la paz siempre estaré lejos de ser alcanzada. Aquí es donde entra China, recordando la visión jerárquica del mundo que en la larga tradición imperial China poseyó sobre sí misma y su destino: China, como el mayor país en desarrollo en el mundo, está dispuesta a establecer relaciones de amistad y cooperación con todos los países sobre la base de los Cinco Principios de Coexistencia Pacífica “con el fin de contribuir a la paz, la estabilidad y la prosperidad común de todo el mundo” (FCCA, 2006) . En esta construcción discursiva de la realidad se mira al continente africano como una fuerza importante para la paz y el desarrollo ya que este continente abarca el mayor número de países en desarrollo. El conjunto de los países africanos son vistos como poseedores de una larga tradición histórica, inmersos en variadas extensiones territoriales, países ricos en recursos naturales y que cuentan con un enorme potencial para 57

la inmensa mayoría de los países africanos respetan el principio de una sola China, se niegan a tener contactos y relaciones oficiales con Taiwán y otorgan gran apoyo a la reunificación de China. China está dispuesta a establecer y desarrollar las relaciones interestatales con los países que aún no han establecido relaciones diplomáticas con China sobre la base del principio de una sola China” (Du, 2010: 2). 57 Desde el constructivismo, se parte del hecho que las identidades son construidas socialmente (Wendt, 1999). Estas identidades, evidentemente, tienen profundas raíces históricas. En este sentido, la visión jerárquica del sistema internacional y la responsabilidad que implica ocupar el puesto más alto en este mundo jerárquico se deriva del pensamiento clásico de Confucio que propuso la piedad filial como uno de los principios rectores para un buen gobierno y que se materializaba en las cinco relaciones que debían respetarse como reflejo del orden natural: Gobernante– gobernado, padre-hijo, esposo –esposa, hermano mayor – hermano menor y amigo-amigo.

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su desarrollo. Después de largos años de lucha, los pueblos africanos se liberaron del dominio colonial, acabaron con el apartheid, ganaron su independencia y emancipación y contribuyeron al progreso de la civilización (FCCA, 2006). Aquí se puede apreciar, entre líneas, esta doble posición del gobierno chino al invocarse la historia: China y África compartieron un pasado común de explotación colonial y ahora, China que ha superado esa etapa de la historia y siendo el mayor país en vías de desarrollo –en la figura metafórica del hermano mayor- tiene la responsabilidad de “ayudar” a los demás en ese camino de liberación y desarrollo. Las relaciones de China con África son caracterizadas, por lo tanto, por una “profunda amistad”. De esta manera, se establece que desde la fundación de la República Popular, China “ha proporcionado asistencia en la medida de su capacidad a los países africanos” (FCCA, 2006). La sinceridad, la igualdad y el beneficio mutuo, sumados a la solidaridad y el desarrollo comunes constituyen son los principios rectores de los vínculos entre China y África y la cooperación la fuerza motriz de estas relaciones.

IV. Las Conferencias Ministeriales del Foro de Cooperación sobre China – África Las relaciones China África iniciaron en el año de 1956 con el establecimiento de las relaciones diplomáticas con Egipto (Brown y Chun, 2009) . Desde entonces, las posturas chinas y africanas han coincidido en numerosos foros internacionales en las que el discurso predominante ha sido enmarcado por las ideas de beneficio mutuo basado en una política de no intervención en los asuntos internos de cada Estado. Este discurso se ha mantenido prácticamente intacto, a pesar de los cambios en los intereses y prioridades de la política exterior de China en estos años. En el primer periodo de las relaciones sinoafricanas, el vínculo de China con la región fue influenciado profundamente por el aspecto ideológico del comunismo chino que se enmarcaba en el contexto de la Guerra Fría; la élite burocrática consideraba que el rol que China debía desempeñar era el de apoyar los movimientos de liberación nacional que 58

58 Actualmente son solamente cuatro Estados africanos que no mantienen relaciones diplomáticas con China ya que reconocen a Taiwán como un país independiente. Estos Estados son: Burkina Faso, Gambia, Santo Tomé y Príncipe y Suazilandia (República of China, 2011).

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sacudían el continente africano (Taylor, 2010). De hecho, en la década de 1970, el número de proyectos de ayuda humanitaria que China tenía en África era similar al que Estados Unidos tenía en la región (Taylor, 2010). Esta visión cambió radicalmente con el arribo Deng Xiaoping al poder y las reformas económicas que se emprendieron para transformar la estructura de una economía planificada a una que se basara en las fuerzas del mercado. Múltiples tareas debían de enfrentar los líderes chinos para generar una transición que consolidara un modelo económico distinto al que se había implementado en los primeros treinta años de la República Popular. La cooperación para el desarrollo de otras regiones del mundo no era por el momento una prioridad de la política exterior y el apoyo a los movimientos de liberación nacional ya no tenían cabida en la nueva percepción que del mundo que realizaba la élite burocrática. Este hecho se reflejó en la declinación de las relaciones sinoafricanas, en la disminución de la asistencia que China proporcionaba a la región y en la decadencia del intercambio comercial (Li, 2008). Era evidente que en la década de 1980 China había perdido totalmente el interés en África. Sin embargo, la postura de China pasó de un extremo a otro después de los acontecimientos de junio de 1989 de la plaza de Tiananmen. La crisis que experimentaron las relaciones de China con los países occidentales y las duras críticas de las que fueron objeto los líderes del país generó un replanteamiento de la política exterior. El discurso antimperialista y antihegemónico fue revivido enmarcándolo en las relaciones de China con los países en vías de desarrollo, particularmente los países africanos (Taylor, 2011). El discurso presentado fue que al final de la Guerra Fría el mundo era amenazado por nuevas aspiraciones hegemónicas de un solo país –evidentemente, los Estados Unidos-; por lo tanto, era necesario impulsar el multilateralismo y garantizar una política no intervencionista. Esta postura acercó nuevamente a China con África. De esta manera, se reactivaron las relaciones entre China y los países africanos bajo una nueva perspectiva que dejó a un lado la ayuda multilateral para centrarse en el concepto de ganar – ganar (Li, 2008). El principal detonante para el establecimiento de este nuevo marco de acción fue la visita del entonces Primer Ministro a Jiang Zemin por África en 1996. En este viaje Jiang visitó Kenia, Namibia, Egipto, Mali, Zimbabue y Etiopía. En este último país, en el marco de la Organización de la Unión Africana, hizo un llamado a establecer una nueva relación histórica de amistad entre China y África. Esta relación, desde el punto de vista de Jiang, debía basarse en cinco principios: una sincera amistad entre 154

China y África, trato igualitario y respetuoso de la soberanía y los asuntos internos; búsqueda del desarrollo común bajo las bases del beneficio mutuo; fortalecimiento de la cooperación en los asuntos externos e interés por crear un mundo mejor (Taylor, 2010). De esta manera, se consolidó el binomio de beneficio mutuo y no injerencia en los asuntos internos como la nueva fórmula para la cooperación (Checa-Artasu, 2011). En Octubre de 1999, el primer ministro Jiang Zemin convocó a los Jefes de Estados de los países africanos y al presidente de la Unión Africana a una reunión para establecer un foro que funcionara como un mecanismo permanente de contacto entre los países africanos y China . Un año después la reunión se llevó a cabo en Beijing con la presencia 6 Jefes de Estados africanos, de 80 ministros de Comercio y Relaciones Exteriores de 45 Estados africanos así como representantes de 17 organizaciones regionales. Los temas de la conferencia se dividieron en cuatro mesas de trabajo: comercio, reforma económica –con énfasis en el modelo chino-, erradicación de la pobreza y desarrollo sustentable, y cooperación en el campo de la educación, la salud y la ciencia y la tecnología (FCCA, 2000). Los principales compromisos del primer foro sobre la cooperación China África fueron:  Incrementar la ayuda para el desarrollo de África, específicamente en la promoción de las industrias africanas, con la obtención y uso de materiales locales y creando fuentes de trabajo para los africanos.  Formar el Consejo de Negocios China – África  Establecer un Centro de Exhibición de productos africanos en China  Proveer asistencia técnica a través de la promoción del desarrollo económico y social en el marco de una cooperación Sur – Sur  Fomentar la inversión para el desarrollo de la infraestructura turística  Proveer fondos especiales para el establecimiento de alianzas entre corporaciones chinas y africanas para proyectos específicos 59

59 A esta reunión fueron invitados todos los Estados que mantenían relaciones diplomáticas más los ocho países que en ese momento no mantenían relaciones con China que fueron invitados como observadores.

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 

Impulsar a las corporaciones chinas para contribuir en la construcción de infraestructura de los países africanos Establecer el Fondo para el Desarrollo de Recursos Humanos Africanos para la capacitación de personal africano (Taylor, 2010)

El primer foro sobre la Cooperación China África puede ser considerado exitoso tanto por los acuerdos alcanzados como por la proyección obtenida para China. En primer lugar, los dos documentos generados en el Foro –la Declaración de Beijing sobre el Foro China–África y el Programa para la Cooperación Económica y Social China– África-, fueron fundamentales para establecer los parámetros de la relación entre ambas partes. En segundo lugar, el foro estableció un mecanismo para el futuro diálogo entre China y África. En tercer lugar, el foro reflejó el deseo de las élites chinas y africanas para promover la posición del Sur en los foros internacionales y plantear la necesidad de reconfigurar la política internacional en beneficio de los países en desarrollo. Finalmente, el Foro fue un espacio para concretizar un proyecto tangible sobre la cooperación Sur-Sur (Taylor, 2010). La segunda conferencia Ministerial del Foro sobre Cooperación China África se realizó en la ciudad de Addis Abba en Diciembre de 2003. A esta reunión asistió el premier ministro chino, Wen Jiabao; el primer ministro etíope, Meles Zenawi; seis presidentes africanos, tres vicepresidentes y dos primeros ministros, así como Alpha Oumar Konaré, presidente de la Comisión de la Unión Africana. Asimismo, participaron más de 70 ministros de China y 44 de países africanos, responsables de asuntos exteriores y cooperación económica internacional, y representantes de algunas organizaciones regionales e internacionales africanos asistieron a la conferencia (FCCA, 2003a). En el Plan de Acción de Addis Abeba para el FCCA 2004-2006, el Gobierno chino estableció los siguientes compromisos:  China aumentaría los recursos asistenciales a los países africanos en el marco de FOCAC durante los siguientes tres años  China fortalecería la cooperación para la formación de recursos humanos hasta diez mil personas en diferentes campos del conocimiento

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

China abriría el mercado y otorgaría acceso libre de aranceles al mercado chino a algunos productos de los países menos adelantados de África China ampliará la cooperación turística con África y daría a ocho países africanos, (Etiopía, Kenia, Tanzania, Zambia, Mauricio, Seychelles, Zimbabue y Túnez), el estatus de destino aprobado para la salida de turistas chinos China patrocinaría el "Encuentro en Beijing" - un festival de arte internacional centrado en las artes de África- y el "Viaje de la cultura china a África", el cual difundiría la riqueza de la civilización china en África China incrementaría el número de intercambios de estudiantes con África y llevaría a cabo el Festival de la Juventud China África que se celebró en China en el año 2004 (FCCA, 2003b)

Los días 4 y 5 de noviembre de 2006 se llevó a cabo la tercera conferencia ministerial del Foro sobre Cooperación China – África en la ciudad de Beijing. En esa ocasión se contó con la presencia de 24 Jefes de Estado y Ministros de 48 países africanos, un mil 700 delegados y más de 20 organizaciones de las Naciones Unidas y organizaciones regionales africanas. Se calcula que más de mil reporteros, entre ellos 300 de países africanos, dieron seguimiento a la reunión (Taylor, 2010). Como resultado de la reunión se elaboró la Declaración de Beijing en la que se estableció que el Foro sobre Cooperación ChinaÁfrica se había convertido en una importante plataforma para el diálogo colectivo y un mecanismo eficaz para la cooperación pragmática; por lo tanto, los miembros participantes acordaban aumentar el papel del Foro con la intención de fortalecer la cooperación entre ambas partes y presentar de manera conjunta ante los foros internacionales aquellas posturas que apoyaran el desarrollo de los países con menos oportunidades (FCCA, 2006a). Asimismo, se proclamaba un nuevo tipo de asociación estratégica entre China y África caracterizada por “la igualdad política y la confianza mutua” (FCCA, 2006a: 1). Entre las medidas a las que se comprometieron los asistentes al III Foro Ministerial destacaban:

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

El incremento de visitas de alto nivel, la realización de diálogos estratégicos, el aumento a la confianza política mutua y la promoción de una amistad duradera La profundización y ampliación de la cooperación, el fomento al comercio bilateral y a las inversiones, la exploración de nuevas formas de cooperación dando máxima prioridad a la cooperación en agricultura, infraestructura, industria, pesca, informática, salud pública y la capacitación del personal El aumento al diálogo entre diferentes culturas, promoviendo la diversidad cultural a través de intercambios y la interacción de ciudadanos chinos y africanos, particularmente entre los jóvenes; el impulso de los intercambios y la cooperación en ámbitos como la cultura, la ciencia y la tecnología, la educación, el deporte, el medio ambiente, el turismo y los asuntos de la mujer El incremento en la cooperación internacional para abordar conjuntamente las amenazas globales de seguridad y los desafíos no tradicionales a la seguridad (FCCA, 2006a).

En esta ocasión, el gobierno chino aprovechó para lanzar la Nueva Alianza para el desarrollo de África con la intención de activar la participación de empresas chinas en el mercado africano. Este plan se concentraba en ciertos países africanos que por sus recursos naturales, su crecimiento económico o sus fuertes vínculos diplomáticos con China representaban una excelente oportunidad de negocios. De esta manera, el plan chino contemplaba facilitar 3 mil millones de dólares en préstamos y 2 mil millones en créditos preferentes. Además, se establecía un fondo de 5 mil millones de dólares, para impulsar las inversiones de empresas chinas en la región. Asimismo, se contempló cancelar 10 mil millones de dólares de la deuda de los países más pobres del conteniente africano (Checa-artasu, 2011). El plan de acción derivado de esta reunión constituyó un programa muy amplio que contemplaba aspectos políticos, económicos, sociales y culturales y abarcaban temas desde visitas de alto nivel hasta la cooperación para asuntos no tradicionales en materia de seguridad pública (FCCA, 2006b). Entre los puntos más importantes del plan de acción destacaba el compromiso del gobierno chino de duplicar los fondos asistenciales entre el año 2006 y 2009; abrir el mercado chino de 190 a 440 productos de importación, con una tasa preferencial de 0% en el pago de aranceles, a 158

los países menos desarrollados que mantuvieran vínculos diplomáticos con China; establecer entre de 3 a 5 zonas de comercio y cooperación económica en África para los siguientes 3 años; capacitar a 15 mil profesionistas africanos; enviar a 100 técnicos expertos en agricultura; construir 30 hospitales y crear un fondo de 300 millones de yuanes para prevenir la malaria; construir 100 escuelas rulares y otorgar 4 mil becas gubernamentales para estudiantes en el año 2009 (FCCA, 2006b). La cuarta conferencia ministerial del Foro sobre Cooperación China-África se llevó a cabo en la ciudad egipcia Sharm El Sheik en noviembre de 2009. La conferencia contó con la presencia de 17 Jefes de Estado de los países africanos y del primer ministro chino Wen Jiabao (FCCA, 2009a). En comparación con la conferencia de Beijing de tres años antes, esta reunión fue más mesurada, a la que asistieron solamente los ministros de economía y relaciones exteriores de los países convocados y en la que no participó el presidente de China Hu Jintao (Taylor, 2010). En la reunión el gobierno chino asumió ocho compromisos para dar continuidad a la política de cooperación iniciada nueve años atrás. Entre estos compromisos, el primero de ellos se enfocaba a combatir el cambio climático. China se comprometía a facilitar la cooperación para el monitoreo satelital del clima, fortalecer la utilización de nuevas fuentes energéticas, prevenir y controlar la desertificación e impulsar la protección ambiental de las ciudades. Como parte de este compromiso, China garantizó la construcción de 100 proyectos energéticos que incluían la energía solar, el uso del biogás y el desarrollo de microhidroeléctricas (FCCA, 2009b). Entre otras medidas, el gobierno chino asumió profundizar la cooperación científica y tecnológica; aportar 10 mil millones de dólares para fortalecer la capacidad financiera de algunas naciones africanas; continuar con la aplicación de tarifas preferenciales para la importación de productos africanos de los países menos desarrollados; incrementar el número de centros de investigación y desarrollo en el campo de la agricultura; profundizar la cooperación en el campo de la medicina y la salud a través de la donación de equipo médico, la construcción de 30 hospitales y 30 centros de prevención y tratamiento de la malaria; ampliar la cooperación para la educación y la formación de recursos humanos por medio de capacitar a 1 mil 500 directores y profesores, construir 50 escuelas y otorgar hasta 5 mil 500 becas gubernamentales; finalmente, multiplicar los intercambios culturales para favorecer una mejor 159

comprensión de China y África y de las medidas más acertadas para el desarrollo (FCCA, 2009b)

V. Consideraciones finales China y el mundo han cambiado significativamente en los últimos treinta años. Desde el inicio del programa modernizador, China ha ganado un espacio cada vez más preponderante en el escenario internacional, debido a su poderío económico que ha sido acompañado por una visión a largo plazo del gobierno chino. Este poderío económico y esta visión han moldeado la política exterior y la han transformado en un instrumento eficaz que proyecta y concretiza los intereses de China en el escenario internacional. La política exterior china, particularmente en África, responde a los intereses que la élite burocrática ha conformado de acuerdo a las necesidades de conducir por buen rumbo el programa reformador. Estos intereses, no hay que olvidarlo, se originan no solamente de las necesidades materiales que condicionan las demandas de China y su sociedad, sino también son constituidos a partir de las identidades construidas por la élite burocrática; se trata de una identidad que es enmarcada en una tradición histórica y un contexto social particular y que es reconfigurada por la imagen de la nueva China que se construye y se comunica todos los días. De esta manera, las conferencias ministeriales del Foro sobre la Cooperación China-África han sido un mecanismo del más alto nivel desde el cual China ha proyectado su propia visión sobre lo que el mundo debe ser, sobre el papel que la cooperación en este nuevo mundo puede desempeñar para establecer un orden internacional distinto al actual y sobre el liderazgo que China quiere tener al respecto. Si bien es cierto, las conferencias ministeriales son un espacio privilegiado para, desde la palabra, erigir o fortalecer las identidades que son construidas socialmente y que proyectan ciertas imágenes de los Estados a partir de sus élites burocráticas; al mismo tiempo, han sido un lugar desde el cual se muestran o se comprometen acciones concretas emprendidas en el campo de la cooperación que al impactan materialmente en la vida de las personas, sus comunidades y los Estados en que tienen lugar. En otras palabras, son las ideas identitarias generadas desde el discurso y las acciones materiales que las acompañan, las que conjuntamente moldean

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el escenario internacional y fortalecen o debilitan la imagen internacional de los actores estatales en este escenario y su capacidad de acción. Así, más allá de las medidas efectivas o limitadas que el Foro de Cooperación sobre China-África ha representado para las partes involucradas que en este trabajo no se exploran, es un hecho que actualmente se trata de un mecanismo consolidado con más de diez años de existencia, que ha permitido la reunión de alto nivel entre funcionarios chinos y africanos. Al mismo tiempo, ha significado un modelo de cooperación Sur-Sur orientado en una nueva dimensión, en el que se resalta que la cooperación puede tener lugar sin ser condicionada por los asuntos internos de cada Estado. Este modelo, en sí mismo, resulta más que atractivo para ciertos países que escapan así de una cooperación condicionada por su política interior que está al margen de las pautas deseables desde el liberalismo político. La fórmula china, expresada en el binomio cooperación sin intervención política, es una voz melodiosa que cautiva a más de un país que tiene problemas para la rendición de cuentas transparentes o de respeto a los derechos humanos.

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