Bouwen aan beleid

Bo u w e n a a n belei d: he t p r o c e s va n de ov erhei d

INLEIDING

8

1 . H O O F D S T U K 1 : OV E R H E I D S B E L E I D : WA B L I E F ?

14

14

1 .1 .

O V E R H E I D S B E L E I D : WAT, WA A R O M , W I E E N H O E ?

1 . 2 .

KLEUR BEKENNEN

1 . 3 .

MET COLLECTIEVE NODEN EN AMBITIES IN HET VIZIER

1 . 4 .

VA A K M E T A N D E R E N E R B I J

1 . 5 .

I N FA S E N , L A G E N , S E C T O R E N E N ZO W E L W O O R D E N A L S D A D E N

1 . 6 .

TOT S LOT

1 . 7.

TEST JEZELF

16

18

22

25

30

30

2 . H O O F D S T U K 2 : B E L E I D I N W E T E N S C H A P

34

34

2 . 1 .

BELEIDSWETENSCHAP: WEL JONG, NIET GEK!

2 . 2 .

M U LT I D I S C I P L I N A I R E N M U LT I - I N T E R V E N T I O N I S T I S C H

2 . 3 .

VA N U I T I D E E E N R E A L I T E I T

2 . 4 .

EEN W ER ELD VO L I NTELLEC T U ELE CO N S TR U C TEN

2 . 5 .

VO LO P I N E VO LU TI E

2 . 6 .

TOT S LOT

2 . 7.

TEST JEZELF

35

40

44

51

54

54

3 . H O O F D S T U K 3 : AG E N DA S E T T I N G

58

58

3 . 1 .

ER IS (N)IETS …

3 . 2 .

B E L E I DSAG E N DA M E T P R O B L E E M I S S U E S E R O P E N E R O N D E R

3 . 3 .

AG E N DA S E T TI N G I N O P B O U W

3 . 4 .

VA N C O N V E R G E R E N T O T C O N S T R U E R E N VA N O V E R H E I D S A G E N D A’ S

3 . 5 .

TOT S LOT

3 . 6 .

TEST JEZELF

59

64

74 77

77

I N H O U D S TA F E L

I N H O U D S TA F E L

82

8 . H O O F D S T U K 8 : B E L E I D S E VO L U T I E

208

208

82

8 . 1 .

E N H O E G A AT H E T N U V E R D E R ?

82

8 . 2 .

B ELEI DS E VO LU TI E I N M EER D ER E R I C HTI N G EN

90

8 . 3 .

HEDEN EN VERLEDEN AAN ELK AAR GEBEITELD

116

8 . 4 .

BELEIDSBEËINDIGING ALS NIEUW BEGIN

119

8 . 5 .

TOT S LOT

119

8 . 6 .

TEST JEZELF

5 . H O O F D S T U K 5 : B E S L U I T VO R M I N G

124

4 .1 .

ER KAN VEEL…

4 . 2 .

B ELEI DSO P TI E S U IT W ER K EN EN OV ERW EG EN

4 . 3 .

B E L E I DS FO R M U L E R I N G: M E T TO O L S E N S YS T E M E N A A N D E S L AG

4 . 4 .

N I EU W B E L EI DS D E S I G N , O O K M E T O U D E B LO K K E N

4 . 5 .

TOT S LOT

4 . 6 .

TEST JEZELF

I N H O U D S TA F E L

4 . H O O F D S T U K 4 : B E L E I D S F O R M U L E R I N G

209

216 225 227

228

124

5 .1 .

EN W E GA A N VO O R …

5 . 2 .

BELEIDSKEUZES LEGITIMEREN

5 . 3 .

O V E R B E L E I D S B U I L D E R S E N P R O C E S S E N VA N B E S L U I T V O R M I N G

5 . 4 .

TI J D VO O R V ER B I N D I N G A L S D O O RGA N G

5 . 5 .

TOT S LOT

5 . 6 .

TEST JEZELF

126

L I J S T VA N TA B E L L E N E N F I G U R E N

231

REFERENTIES

235

INDEX

265

138

152

153

154

6 . H O O F D S T U K 6 : B E L E I D S U I T VO E R I N G

158

158

6 .1 .

E N N U… AC TI E!

6 . 2 .

BELEID PRAKTISEREN

6 . 3 .

O V E R S U C C E S E N FA L E N I N B E L E I D S U I T V O E R I N G

6 . 4 .

VA N P E R F E C T I E N A A R C A PA C I T E I T I N U I T V O E R I N G VA N B E L E I D

6 . 5 .

TOT S LOT

6 . 6 .

TEST JEZELF

159

168

174

177

177

7. H O O F D S T U K 7: B E L E I D S E VA L UAT I E

182

7. 1 .

W E R K T H E T B E L E I D ? D E R E L E VA N T I E VA N B E L E I D S E VA L U AT I E

7. 2 .

B E L E I D S E VA L U AT I E : E E N D R A A K M E T M E E R D E R E K O P P E N

7. 3 .

D E E VA L U AT I E T H E O R I E B O O M : O N D E R ZO E K V O O R E VA L U AT I E

7. 4 .

T H E O R I E V O R M I N G O V E R E VA L U AT I E : G E E N B O O M , M A A R Z A A D J E S

7. 5 .

TOT S LOT

7. 6 .

TEST JEZELF

182

183

193

200 202

202

6

7

We rollen die laag vooral uit in hoofdstukken drie tot en met acht. Elk hoofdstuk belicht een andere fase uit de klassieke voorstelling van het proces dat overheidsbeleid doorloopt. Achtereenvolgens gaat het om: agendasetting (H3), beleidsformulering (H4), besluitvorming (H5), beleidsuitvoering (H6), beleidsevaluatie (H7) en -evolutie (H8). We benaderen elke procesfase op eenzelfde, systematische manier. Na een korte introductie met verwijzing naar de beleidspraktijk, staan we stil bij bekende begrippen en inzichten uit de literatuur. Daarna kijken we naar ruim verspreide verklaringen rond die fase en verder naar ontwikkelingen in het beleidsonderzoek dat erover is gevoerd. Samen geeft dit voldoende grondstof om in een afsluitend stukje kernachtig te antwoorden op vier basisvragen:

O V E R B O U W S T E N E N E N C O N S T R U C T E N VA N BELEID Bouwen aan overheidsbeleid. Het gebeurt, elke dag opnieuw. Noden en vragen van burgers worden door beleidsmakers opgepikt. Oplossingen worden uitgedacht. Taken worden uitgevoerd, publiek beoordeeld en al dan niet hervat. Continu wordt beleid aan-, uit-, af- en weer opgebouwd. Het is een eindeloos proces, en elk van ons werkt eraan mee. Soms heel prominent, door deel te nemen aan een Black Lives Matter-betoging of door als vrijwillige buddy naschoolse opvang te bieden aan kinderen in nood. Dan weer eerder latent, door te kiezen voor partij(en) met slimme ideeën rond CO²-bestrijding, of zomaar, door de openbare wegen te gebruiken, op weg naar studies of een event.

Overheidsbeleid is ons allen heel nabij, ook al lijkt dit niet altijd zo. Net die kloof mee dichten, is wat dit handboek, Bouwen aan beleid, wil doen. We zoomen daarom in op de typische bouwstenen waarop beleid van overheden rust. Ruwweg benoemd gaat het om de agenda van een publiek bestuur, haar opties en finale keuzes rond een kwestie die vertaald worden in concrete beleidsprestaties met impact op de maatschappij. Met zulke bouwstenen is de beleidswetenschap al een paar decennia volop aan de slag. Er zijn constructen opgetrokken, modellen, theorieën en benaderingen die bijvoorbeeld willen verklaren waarom een publiek probleem laattijdig is aangepakt, een goed uitgedachte oplossing faalt, en dan toch herhaaldelijk wordt ingezet.

E E N S TE V I G E G R O N D L A AG U ITG E R O L D I N FA S E N De bestaande kennis rond die bouwstenen en constructen van overheidsbeleid willen wij met jou delen. Een volledig aanbod vind je in dit handboek niet, want de beleidswetenschap overspant meerdere disciplines tegelijk en groeit bovendien ook elke dag nog verder aan. Wel mikken we erop een stevige grondlaag te leggen van ruim bekende concepten, classificaties en allerhande bouwsels die jou een houvast bieden op het vlak van publiek beleid.

8

• • • •

Wat is beleid voeren in deze fase precies?

Waarom doen overheden dit?

Wie is erbij betrokken?

En hoe krijgt overheidsbeleid vorm?

Voor we dit uitdagende proces van de overheid aanvatten, beantwoorden we diezelfde vier ‘wablief?’-vragen eerst op algemene wijze in hoofdstuk 1, om daarna hoofdstuk 2 te wijden aan beleid in de wetenschap.

Elk hoofdstuk sluiten we af met een aantal ‘test jezelf ’-vragen. Er worden dan praktijkcases aangeboden of extra stukjes theorie waaraan jij jouw groeiend inzicht in overheidsbeleid kan toetsen. Oplossingen zijn er bewust niet bij vermeld, net omdat jij aan zet bent om dit handboek actief te gebruiken.

BOUW JE MEE? Doorheen de acht hoofdstukken uit dit handboek zullen we heel wat kennis rond overheidsbeleid met jou delen. Bestaande kennis, die jij dan op jouw beurt verder kan benutten, zoals bij het beter begrijpen van de essentie van beleid tijdens discussie en debat.

Vandaag wordt er immers veel over het overheidsoptreden gezegd en geschreven. Het proces is soms (te) snel gemaakt, in uitspraken zonder solide fundering over wat publieke besturen wel of niet (moeten/kunnen) doen.

Misschien zet je de informatie uit dit handboek wel actief in tijdens het timmeren aan concreet beleid als adviseur, beleidsmaker of mede-uitvoerder van een overheid. Of zet

9

INLEIDING

INLEIDING

je met de aangereikte bouwblokken een eigen construct in elkaar dat een meerwaarde biedt voor beleidstheorie of -praktijk. Wat jij met dit handboek aanvangt, is finaal jouw keuze. Die van mij was er van meet af aan één om jou zoveel als mogelijk te verrijken en te inspireren rond het miraculeuze proces van beleid door de overheid.

Doe er iets mee!

Ellen Wayenberg, met bijzondere dank aan: •

•

•

Valérie Pattyn (docent Universiteit Leiden) en Inke Torfs (assistent UGent) voor het (mee) redigeren van hoofdstukken 7 en 8.

Muhammad Fayyaz Nazir, Bishoy Zaki en Inke Torfs (allen doctorandi aan de UGent) voor de hulp bij de lay-out en afwerking van alle hoofdstukken en aanmoediging en cours de route.

Raphaël, Jacques en Arthur en de hele familie Marchal-Wayenberg voor de niet-aflatende morele steun tijdens het gehele denk- en schrijfproces!

10

H HO OO OFFD DSSTTU UK K X 1

Overheidsbeleid: xxx wablief? xxx

13

1

HOOFDSTUK 1: OV E R H E I D S B E L E I D : WA B L I E F ?

1.1.

OVERHEIDSBELEID: WAT, WAAROM, WIE EN HOE? Overheden voeren beleid, elke dag opnieuw. Ze denken na over mobiliteit, reguleren festivals, stimuleren jobcreatie en evalueren onderwijs. Ze zijn volop aan de slag en dat voelen we op tal van fronten en manieren. Overheidsbeleid is voor velen zeker niet onbekend. Toch is het belangrijk om aan het begin van dit handboek ons terrein duidelijk af te bakenen. Want: • • • •

Wat is beleid voeren nu precies?

Waarom doen overheden dit?

Wie is erbij betrokken?

Hoe krijgt overheidsbeleid vorm?

Deze ‘wablief ’-vragen staan centraal in dit eerste hoofdstuk. Een simpel antwoord is er niet, want er bestaat nu eenmaal geen eenduidig begrip van publiek beleid zoals het gevoerd wordt door overheden. In de literatuur circuleren tal van beleidsdefinities.

Sommigen zijn summier, maar eerder vaag in hun omschrijving. Anderen graven wel dieper naar de essentie en breiden net daarom uit. Wij gaan aan de slag met vier definities van bekende (groepen van) beleidswetenschappers, geformuleerd doorheen tijd en ruimte.[1] Per vraag bekijken we de aangereikte elementen en verbinden ze met andere inzichten uit en over de studie van beleid. Zo gaan we voor overheidsbeleid op zoek naar een verhelderende invulling van:

• • • •

het voorwerp (Wat?) de finaliteit (Waarom?) de actoren (Wie?) de vorm (Hoe?)

1 Thomas Dye en James Anderson behoren tot de vroege generatie van beleidswetenschappers in de Verenigde Staten. Sinds de eeuwwisseling is de beleidswetenschap wereldwijd uitgegroeid tot een zelfstandige discipline, mede dankzij het werk van Peter Bridgman en Glyn Davis in Australië en van de Zwitser Peter Knoepfel en zijn team. Meer informatie over de evolutie van de beleidswetenschap staat in hoofdstuk 2, Beleid in wetenschap.

14

VOORWERP WAT?

FINALITEIT WAAROM?

ACTOREN WIE?

VORM HOE?

DYE (1972): ‘Publiek ­beleid is alles wat een overheid kiest te doen of niet te doen.’

Kiezen om (van)alles / te doen of niet te doen

Overheid

/

ANDERSON (1984): ‘Een ­ ubliek beleid is een doelgep richt handelen van een actor of een groep van actoren in het aanpakken van een probleem of een bekommernis van de bevolking. Zo’n publiek beleid wordt ontwikkeld door tal van overheidsorganisaties en politici.’

Doelgericht handelen

Ter aanpak van een probleem of een bekommernis van de bevolking

Overheidsorganisaties, politici

Ontwikkeld door tal van (overheids)actoren

BRIDGMAN & DAVIS (2004): ‘Publiek ­b eleid is hoe politici een ­v erschil maken. ­P olitici zijn de verkozen besluitvormers met formele bevoegdheid voor complexe subsystemen van participanten en spelers.

Beleid is het instrument van governance, de beslissingen die publieke middelen in de ene richting sturen maar niet in de andere. Het is de uitkomst van een strijd tussen ideeën, belangen en ideologieën die ons politieke systeem aandrijft.’

Beslissingen die publieke middelen in de ene richting sturen, maar niet in de andere

Om een verschil te maken in de strijd tussen ideeën, belangen en ideologieën die ons politieke systeem aandrijft

Politici als verkozen besluitvormers met formele bevoegdheid, participanten en spelers

(In een) governance­ setting van complexe (sub)systemen

KNOEPFEL ET AL. (2011): ‘Een publiek beleid is een serie van bewust op mekaar afgestemde beslissingen of activiteiten die genomen of uitgevoerd worden door verschillende publieke – en soms private – actoren wiens middelen, institutionele links en belangen variëren met het oog op het gericht oplossen van een probleem dat politiek is gedefinieerd als collectief van aard. Dit geheel van beslissingen en activiteiten leidt tot geformaliseerde acties van een min of meer beperkende aard die vaak gericht zijn op gedragsverandering van sociale groepen die verondersteld worden aan de basis te liggen, of in staat zijn tot oplossing, van het aan te pakken collectieve probleem (= doelgroep) in het belang van de sociale groepen die de negatieve impact van dat probleem ervaren (= eindbeneficianten).’

Een serie van bewust op mekaar afgestemde beslissingen of activiteiten… die leidt tot geformaliseerde acties van een min of meer beperkende aard

Vaak gericht op gedragsverandering van de doelgroep in het belang van de eindbeneficianten… als oplossing van een probleem dat politiek is gedefinieerd als collectief van aard

Verschillende publieke en soms private actoren, sociale groepen die verondersteld worden aan de basis te liggen, of in staat zijn tot oplossing, van het aan te pakken probleem (= doelgroep); sociale groepen die de negatieve impact van dat probleem ervaren (= eindbeneficianten)

Variatie in middelen, institutionele links en belangen tussen ­actoren die een serie van beslissingen nemen of uitvoeren

Tabel 1.1: Bekende beleidsdefinities doorgelicht

15

O verheidsbeleid : wat , waarom , wie en hoe ?

OVERHEIDSBELEID: WABLIEFT?

1.

1

KLEUR BEKENNEN Wat is beleid voeren eigenlijk? Een analyse op basis van tabel 1.1 levert ons meteen inzichten op als kiezen en doelgericht handelen. Maar ook de formalisering daarvan, onder de vorm van (een set) beslissingen en/of activiteiten, komt naar voor. Deze formalisering kan dan omgezet worden in typische beleidsdocumenten zoals een visietekst, een regeerverklaring of een strategisch meerjarenplan. Beleid voeren kan dus zowel dynamisch als statisch worden ingevuld. Los daarvan valt vooral een sterke eensgezindheid onder de auteurs op. Allen associëren zij beleidsvoering duidelijk met weloverwogen optreden.

Dye zet ons meteen verder op weg. Hij expliciteert immers de te maken afweging ook als iets doen of niet doen, wit versus zwart. Die keuze is fundamenteel maar niet altijd aan de orde. Dat stellen ook Bridgman en Davis door verschillende richtingen of soorten van sturing via beleid te erkennen. Het kleurenpalet om uit te kiezen, zien zij als meer uitgebreid. Daarbij gaat het in essentie om de aard van beleid.

In dit verband is het werk van Theodore J. Lowi (1931-2017) van belang. Deze Amerikaanse politicoloog maakte als een van de eersten duidelijk hoe overheidsbeleid naar aard kan variëren. Vanaf de jaren zestig bouwde hij een typologie op (1964, 1971, 1972) vanuit de redenering dat zowel de kosten als de voordelen van een beleid geconcentreerd kunnen zijn bij enkelen in de maatschappij of net verspreid kunnen worden onder velen.[2] Een empirische grondslag hiervoor vond hij in de Amerikaanse historiek.

Zo was over het federale landbeleid uit de negentiende eeuw geweten dat de kosten ervan werden gedragen door het gros van de bevolking (onder andere via taxatie), terwijl de voordelen vooral een meer selecte groep van burgers in afgebakende gebieden ten goede kwamen. Lowi classificeerde dit beleid als verdelend en herleidde de typische kenmerken ervan naar drie beleidstypes. Hij labelde die types als herverdelend, regulerend en constituerend (zie tabel 1.2). Naar aard van beleid heeft een overheid dus een keuze.

Meer nog, die keuze zag Lowi als bepalend voor de politiek. Hij linkte elk beleidstype met het bestaan van een specifieke machtsarena waarbinnen al dan niet gepolitiseerde groepen met een min of meer gecentraliseerde identiteit hun onderlinge strijd uitvechten.

Wederom vond hij hiervoor primair bevestiging bij het verdelende federale beleid uit de negentiende eeuw. Lowi kreeg echter veel tegenwind in verband met zijn typering van de andere arena’s, en ook omwille van zijn basisveronderstelling dat beleid politiek bepaalt (Roberts & Dean 1994). Dat idee druiste immers radicaal in tegen de toenmalige visie binnen de politieke wetenschap.

GROOT AANTAL VERLIEZERS [3]

KLEIN AANTAL VERLIEZERS

16

GROOT AANTAL WINNAARS

Verdelend zoals het 19e eeuwse landbeleid in de VS

Constituerend zoals de oprichting van een administratieve dienst

Politieke partijen onderhandelen

Regulerend zoals de eliminatie van frauduleuze reclame

Herverdelend zoals sociale zekerheid

Belangengroepen onderhandelen

Gedecentraliseerde, gedisaggregeerde status, identiteit, belangen

Gecentraliseerde, gesystematiseerde, status, identiteit, belangen

Bron: Lowi (1964, 1971, 1972) Tabel 1.2: Beleidstypes naar aantal winnaars en verliezers

Lowi’s classificatie van beleid overleefde alle stormvlagen en wordt tot vandaag alom erkend. In de loop der jaren is de typologie wel meermaals verfijnd. Zo onderscheidt Smith (2005) drie varianten van regulerend beleid. Het gaat om: •

•

•

competitief beleid dat de toegang tot de voorziening van bepaalde goederen of diensten beperkt, of dat voorwaarden oplegt waaraan die voorziening moet voldoen; protectief beleid dat bedoeld is ter bescherming van burgers door het vastleggen van de voorwaarden waaronder private activiteiten mogen worden geleverd en de sancties bij niet-naleving ervan; zelfregulerend beleid dat overeenstemt met protectief beleid, zij het dat het initiatief ertoe wordt genomen door de voorzieners zelf.

Ook een uitbreiding van de typologie kwam er al verschillende keren. Zo voegt Bekkers (et al. 2017) drie nieuwe types toe, en dit door af te stappen van Lowi’s assumptie dat dwang een beleid onderbouwt. Een (overheids)organisatie kan ook optreden via:

•

•

2 Lowi linkte hieraan de termen ‘verliezers’, die bijdragen tot beleid, en ‘winnaars’, die er de voordelen van genieten.

KLEIN AANTAL WINNAARS

explorerend beleid, zoals het aangeven van een nieuwe denkrichting met de bedoeling om partijen te mobiliseren mee te denken over de gewenste ontwikkeling en de nodige veranderingen; faciliterend beleid, zoals het ondersteunen van bepaalde als wenselijk geachte doelstellingen zonder die dwingend op te leggen;

3 Verliezers dragen bij tot het beleid en winnaars genieten er de voordelen van.

17

K leur bekennen

OVERHEIDSBELEID: WABLIEFT?

1.2.

1 stimulerend beleid, zoals het prikkelen van mensen of organisaties om een bepaald wenselijk gedrag aan de dag te leggen.

Tegelijk illustreren beide voorbeelden hoe Lowi ook een belangrijke methodologische bijdrage leverde tot de beleidswetenschap. In het kielzog van zijn werk zijn immers tal van typologieën opgebouwd. Sommigen zijn rivaliserend (Smith 2005), vele anderen willen, net zoals Lowi, beleid gewoonweg naar aard verhelderen vanuit een logische en aannemelijke veronderstelling omtrent de variatie ervan die een praktijktoets kan doorstaan. Te vermelden zijn het basisonderscheid van Anderson (2003) tussen procedureel beleid dat regels vastlegt voor de beleidsvoering en substantief beleid dat goederen en diensten voorziet die burgers verwachten, en de tweedeling die Birkland (2011, 2020) maakt tussen materieel beleid dat tastbare goederen en diensten betreft en symbolisch beleid dat gaat over normen en waarden die mensen aanhangen.

Samengevat is beleid een bewust optreden dat op meerdere wijzen kan worden ingekleurd. Belicht vanuit overheidsperspectief is er zeker een ruim kleurenpalet om uit te kiezen. Een keuze kan echter ook gewoon bestaan uit het aanbrengen van kleurschakeringen, zoals Knoepfel et al. aanhalen met hun verwijzing naar beleid dat min of meer beperkend is voor de (georganiseerde) burger. Overheden in de westerse wereld hebben de democratische autoriteit om zo’n keuze te maken. En dit brengt ons meteen bij de volgende vraag: waarom voeren overheden überhaupt beleid?

1.3.

MET COLLEC TIEVE NODE N E N AMBITIES IN HET VIZIER Anderson verwoordt de finaliteit van beleidsvoering kernachtig als het aanpakken van een probleem of bekommernis van de bevolking. In algemene zin wijst een probleem op een kloof tussen een wenselijke situatie en de waargenomen toestand (Hoornbeek & Peters 2017). Problemen zijn er legio, met vaak weinig verhullende labels als CO²-vervuiling, vluchtmisdrijf of kinderarmoede. Ingeval van een collectief probleem, betreft de kloof meer dan één individu. Dit maakt ook duidelijk waarom Knoepfel et al. het vastleggen ervan toewijzen aan de politiek in een bestel. Vaak gebeurt dit niet zonder slag of stoot.

Niet alle partijen en groepen zien standaard dezelfde kloven en noden in de maatschappij.

En zelfs als dit wel gebeurt, dan is zo’n kloof niet automatisch even groot en dringend voor iedereen om van overheidswege op te treden. In de woorden van Bridgman en Davis zal er (moeten) worden gestreden tussen ideeën, belangen en ideologieën.

18

Van zo’n politieke strijd zal overigens niet enkel sprake zijn ter (h)erkenning van een probleem, maar ook ter oplossing ervan. Want een kloof dichten, kan van overheidswege ook anders dan enkel via een dwingend en beperkend optreden naar de burger toe met het oog op gedragsverandering, zoals Knoepfel et al. vooropstellen. De autoriteit van overheidsbeleid kan immers ook sterk variëren, zoals de eerder vermelde types van o.a. zelfregulerend en stimulerend beleid al illustreren.[4] Het aanpakken van collectieve noden is dus een primaire drijfveer van overheids­ optreden. Dit inzicht is niet nieuw en is zelfs terug te brengen tot de oorsprong van de beleidswetenschap. Gewoonlijk wordt die oorsprong geassocieerd met één persoon: Harold D. Lasswell (1902-1978). Deze Amerikaanse politicoloog was tijdens de Tweede Wereldoorlog een belangrijke beleidsadviseur van president Roosevelt. Zijn advies betrof vooral het gebruik en de toepassing van propaganda, wat voortvloeide uit zijn initiële focus als wetenschapper op oorlogscommunicatie. Die rol heeft zonder twijfel de beleidswetenschap in haar ontstaan en ontwikkeling beïnvloed. Lasswell ging er in de jaren vijftig immers van uit dat er nood was aan een academische discipline die zich richtte op typische overheidskwesties. In de periode na de Tweede Wereldoorlog dienden zich tal van nieuwe problemen aan in de westerse wereld, zoals de emancipatie van de vrouw, de zwarte bevolking, de kernwedloop en armoede in de derde wereld. Een probleemgeoriënteerde beleidswetenschap moest volgens Lasswell ten behoeve van de overheid vragen beantwoorden zoals ‘Wat kunnen we het best doen om dit probleem aan te pakken?’, ‘Hoe kunnen we dit doen?’ en ‘Hoe kunnen we weten wat we precies gedaan hebben?’

(Smith & Larimer 2009)[5] Lasswell zag de beleidswetenschap dus vooral als een toegepaste discipline die een brug moest slaan tussen academisch geproduceerde kennis over beleid aan de ene kant en de echte wereld van politiek en problemen aan de andere kant. Over de precieze verhouding tussen het creëren van kennis over en voor beleid in de beleidswetenschap is nadien veel gediscuteerd.[6] De onderliggende basislink tussen overheidsbeleid en de ruimere omgeving is echter ook gelegd door vele anderen, naast en na Lasswell. De Canadees-Amerikaanse politicoloog David Easton (1917-2014) is daar één van. Hij ging er in zijn bekende systeemmodel van de politiek al in 1965 van uit dat vragen en steun uit de omgeving via de politiek worden 4 Zie hoofdstuk 4, Beleidsformulering, voor meer informatie over (de keuze tussen) inzetbare beleidsinstrumenten van overheidswege.

5 De vaststelling dat de oorsprong van de beleidswetenschap gewoonlijk wordt gelegd bij Lasswell na de Tweede Wereldoorlog wil natuurlijk niet zeggen dat er voor die tijd nog geen beleidswetenschappers actief waren. Zo was bijvoorbeeld de (politiek) filosoof Walter Lippmann een belangrijk adviseur van de Amerikaanse regering ten tijde van de Eerste Wereldoorlog. Samen met anderen, binnen en buiten de Verenigde Staten, effende hij dan ook mee het pad voor de opkomst van de policy sciences (Goodwin 1995).

6 Zie hoofdstuk 2, Beleid in wetenschap, voor meer duiding rond de kwestie of kennis over het beleid ten dienste moet staan van het beleid of omgekeerd.

19

M et collectieve noden en ambities in het vizier

OVERHEIDSBELEID: WABLIEFT?

•

1

Omgeving

Inputs

Vragen

Politiek systeem

Beslissingen en beleid

Steun

Outputs

Omgeving

Het kan zelfs zijn dat het finale doel pas tijdens of na het optreden van een overheid duidelijk wordt, zoals bij acute rampen of crises die acties nopen waarvan de krijtlijnen pas gaandeweg zichtbaar worden. Ook komt het voor dat na of tijdens het ene beleid er een nieuwe focus voor verder of ander optreden door de overheid duidelijk wordt.

We kunnen dit illustreren met de Apollo 8-missie die bedoeld was om meer kennis te vergaren over de maan maar er uiteindelijk, mede dankzij de intussen wereldberoemde foto van astronaut Bill Anders uit 1968, toe leidde dat er meer ruimte kwam voor de noden van de aarde.

Terugkoppeling Omgeving

Omgeving

Bron: Easton (1965) Figuur 1.1: Het input-output-model van het politieke systeem

Zoals Easton en Kingdon zijn er nog tal van anderen. Gaandeweg groeide echter wel het besef in de beleidswetenschap dat noden, behoeften en tekorten vanuit de omgeving niet de enige motoren van overheidsbeleid zijn. Overheden willen niet enkel negatieve ontwikkelingen bestrijden die een probleemkloof veroorzaken. Ze streven ook positieve evoluties voor de maatschappij na. Ze hebben ambities, dromen over innovatie en treden op rond kwesties die (nog) geen acute of grote nood voor de bevolking inhouden. Een treffend voorbeeld zijn de missies die tussen 1961 en 1972 doorgingen in het kader van het Apolloprogramma van de Amerikaanse lucht- en ruimtevaartorganisatie NASA. De ambitie van het programma was de mens op de maan te laten landen, zoals president John F. Kennedy bij de start had verwoord.

Meteen illustreert deze case ook dat de finaliteit van overheidsbeleid, ongeacht er een nood of ambitie aan ten grondslag ligt, vaak vooraf van overheidswege wordt geëxpliciteerd in streefdoelen, objectieven of prioriteiten. Soms gebeurt dit echter niet, en blijft de eigenlijke oriëntatie van het overheidsoptreden voor enige of lange tijd verborgen.

7 In zijn originele model spreekt Easton over policies. Voor beleid in meervoudsvorm bestaat er evenwel geen equivalent in de Nederlandse taal.

8 Zie hoofdstuk 3, Agendasetting, voor verdere toelichting bij Kingdons meerstromenmodel.

20

Figuur 1.2: Opkomende aarde, Apollo 8-missie

In 2018, naar aanleiding van de vijftigste verjaardag van de Apollo 8-missie, omschreef astronaut Anders de verdienste van zijn wereldberoemde Earthrise-foto treffend door te zeggen: ‘Mensen realiseerden zich dat we op deze fragiele planeet leefden en er zorg voor moesten dragen.’ (Wetli 2020) Kortom, overheden voeren beleid rond noden en ambities. Die doelen worden niet altijd vanaf dag één (even) expliciet geformuleerd, maar liggen (ergens) wel in het vizier bij het maken van keuzes. Tijd om nader in te zoomen op wie precies betrokken is bij zulke keuzes.

21

M et collectieve noden en ambities in het vizier

OVERHEIDSBELEID: WABLIEFT?

verwerkt tot beslissingen en beleid.[7] Die outputs drukken op hun beurt weer hun stempel op de maatschappij, zoals te zien in figuur 1.1. Een paar decennia later gaf ook de Amerikaan John W. Kingdon uiting aan de inbedding van overheidsbeleid in de ruimere omgeving via zijn meerstromenmodel. Dat construct uit 1984 wil verklaren waarom er rond bepaalde kwesties beleid wordt gevoerd, en kijkt daarvoor naar drie stromen. Het gaat om stromen rond problemen, oplossingen (ervoor), en de politiek die, eenmaal samengevloeid, een issue vanuit de ruimere omgeving op de agenda van de beleidsmakers kunnen plaatsen (Kingdon 1995).[8]

1

VA A K M E T A N D E R E N E R B I J In essentie is het voeren van beleid niet typisch voor overheden. Ook bedrijven, scholen, jeugdverenigingen en families doen dit elke dag opnieuw. Wel typisch is de autoriteit die een overheid aan de dag kan leggen ter bereiking van haar doel(en). Dit verklaart meteen waarom zij, al dan niet in de hoedanigheid van politici of administratieve organisaties, de rol van centrale beleidsactor speelt in drie van de geanalyseerde definities.

Enkel Knoepfel et al. kennen die rol ook toe aan andere (semi)publieke en zelfs private actoren. En terecht, want zij zijn vandaag vaak betrokken bij de behartiging van typisch maatschappelijke noden en ambities zoals huisvuilophaling en ouderenzorg. Tegelijk gaan Knoepfel et al. ook het verst in hun uitleg hoe de overheid autoriteit uitoefent ten aanzien van anderen in de maatschappij. Zij wijzen in hun beleidsdefinitie op twee types van sociale groepen die onder invloed van het overheidsoptreden kunnen staan.

Enerzijds gaat het om de doelgroep, die verondersteld wordt aan de basis te liggen van en in staat te zijn tot het oplossen van het aan te pakken probleem, en anderzijds om de eindbeneficianten die belang hebben bij die aanpak omdat zij een negatieve impact van het probleem ervaren. Samen met de politiek-administratieve autoriteiten bezetten zij de hoekpunten van wat Knoepfel et al. tot de basisdriehoek van beleidsactoren doopten.

politiek-administratieve autoriteiten die beleid ontwikkelen en uitvoeren

Politieke definitie van het op te lossen collectieve probleem

Interventiehypothese

Negatief getroffen derden

Positief getroffen derden

Doelgroepen die het probleem kunnen oplossen (vaak de oorzaak)

Eindbegunstigden die de negatieve effecten van het probleem ervaren Causale hypothese

Bron: Knoepfel et al. (2011) Figuur 1.3: De basisdriehoek van beleidsactoren

22

Bij dit construct vallen drie zaken sterk op. Ten eerste maakt de figuur duidelijk dat Knoepfel et al. publiek beleid in essentie associëren met optreden van de overheid ten opzichte van maatschappelijke groepen. Daarin zijn ze niet uniek. Al jaren eerder werd in ruime kring erkend dat veel van het gevoerde publieke beleid gedragsverandering vergt bij één of meer groepen die te linken zijn met de problemen waarop wordt gefocust (Ingram & Schneider 1991). Uiteraard staat ‘veel’ niet gelijk aan ‘alle(s)’. Want overheden streven ook doelen na die niet primair ander gedrag van groepen burgers vereisen, zoals de aanleg van een waterzuiveringsinstallatie of het verkennen van de ruimte. Ook betekent ‘verandering’ van gedrag niet geheel hetzelfde als ‘beperking’ ervan, zoals Knoepfel et al. wel suggereren. Zij typeren overheidsbeleid immers als (min of meer) beperkend, terwijl het ook stimulerend kan zijn naar burgers om net een nieuw gedrag te proberen.[9] Ten tweede laat de driehoek toe om de precieze relatie tussen de beleidsactoren nader te duiden. Knoepfel et al. doen dit met hypothesen langsheen de zijlijnen. Hun redenering vertrekt vanuit het idee dat politiek-administratieve actoren hebben over hoe een bepaald collectief probleem negatief inwerkt op de sociale, economische, professionele… situatie van specifieke groepen in de maatschappij. Als zo’n probleem dan wordt aangepakt, dan kan die situatie verbeteren. Zo kan het minderen van te veel CO²-uitstoot – als typisch milieuprobleem – leiden tot een betere leefomgeving voor mens, dier of plant, de mogelijke eindbeneficianten. Die politieke definitie van het collectieve probleem onderbouwt op haar beurt de twee andere hypothesen. De interventiehypothese stipuleert dat een bepaald overheidsoptreden kan resulteren in een ander gedrag van sociale groepen die aan de basis liggen van het probleem en/of er iets aan kunnen veranderen. Als er strengere uitstootnormen worden opgelegd, dan kan bijvoorbeeld verwacht worden dat vervuilende industrieën, boeren of huishoudens hun uitstoot zullen minderen om geldboetes en andere straffen te vermijden.

De beleidsmakers kunnen hen dan ook uitkiezen als doelgroep van hun milieubeleid. Als die doelgroep dan inderdaad dat andere gedrag stelt, zo gaat de redenering verder, dan komt dit finaal de eindbeneficianten ten goede. Mens, dier of plant zullen immers profiteren van een schonere leefomgeving bij minder CO², volgens de causale hypothese die beide verbindt.

Uiteraard zijn hypothesen geen ‘waarheden’. Het gaat om veronderstellingen die, eenmaal gebundeld, wel bestempeld kunnen worden als de theorie van een bepaald (overheids) beleid (Tirion 2014), maar soms de confrontatie met de praktijk niet doorstaan. Dat erkennen ook Knoepfel et al., evenals het feit dat ze via hun basisdriehoek de beleidsvoering op een heel rationele manier benaderen terwijl daarvoor ook nog andere invalshoeken bestaan (Knoepfel et al. 2011).[10] 9 Zo opteerden overheden wereldwijd om burgers meer te nudgen tot nieuw of ander gedrag tijdens de voorbije jaren – zie hoofdstuk 4, Beleidsformulering, voor meer duiding bij deze behavioristische (her)opleving in de b­ eleidswetenschap.

10 Zie hoofdstuk 2, Beleid in wetenschap, voor meer toelichting bij de diverse invalshoeken voor overheidsbeleid.

23

V aak met anderen erbij

OVERHEIDSBELEID: WABLIEFT?

1.4.

1

Het is logisch dat de overheid, in de hoedanigheid van verkozen politieke en administratieve actoren, een kernrol speelt in haar beleid. Daarmee is niet gezegd dat zij altijd stevig de touwtjes in handen heeft of als eerste aan zet is. Dit blijkt bijvoorbeeld uit hoe de Australiërs Maddison en Denniss (2013) de vier kernrollen in beleidsvoering invullen.

Een eerste rol van beleidsonderzoeker, die nieuwe problemen identificeert en/of oplossingen bedenkt, schrijven zij primair toe aan academici, denktanks en studiediensten buiten de overheid. En zelfs de gewone burger doet dit vaak. Het ondersteunen van een beleidsidee, als typische taak van een beleidspromotor, associëren zij vooral met politieke oppositiepartijen, de media en individuen uit de onderzoeksfase. Optreden als beleidsdesigner gebeurt volgens Maddison en Denniss dan weer vooral door experten en adviseurs van ministers en departementen die concrete beleidsvoorstellen uitwerken.

Enkel de vierde en laatste rol van gatekeeper zien ze volledig gespeeld door actoren binnen de overheid die de verdere beleidsvoering opvolgen en ondersteunen.

Kortom, overheid en maatschappelijke actoren interageren op diverse wijzen rond publiek beleid. En die wijze kan doorheen de beleidsvoering variëren. Zo kan eenzelfde actor, zoals de Duitse media, initieel veel en gaandeweg minder invloed hebben op het beleidsgebeuren, zoals op het vlak van energie (Fawzi 2018). Dit nodigt uit om nader in te zoomen op de vorm van beleid.

1.5.

I N FA S E N , L A G E N , S E C T O R E N E N Z O W E L WO O R D E N A L S DA D E N Hoe krijgt overheidsbeleid vorm? Via ontwikkeling, besluitvorming en uitvoering, luidt het antwoord uit onze analysetabel. Bundelen we die samen, dan komen we uit bij een van de belangrijkste concepten in de beleidswetenschap: het beleidsproces, wat slaat op het verloop van de beleidsvoering. De eerste die deze term expliciet linkte met de overheid, was de Amerikaanse politicoloog en filosoof Arthur F. Bentley (1870-1957).

Aan het begin van de twintigste eeuw schreef hij The process of government: A study of social pressures (1908) waarin hij handeling, beweging en dynamiek aan de basis zag van (inzicht in) overheidsoptreden.

Parallel aan de latere opkomst en evolutie van de beleidswetenschap legde dit concept een heel traject af met vijf te onderscheiden episodes (Howlett et al. 2016; Schlager & Weible 2013; Maddison & Denniss 2013). Zo was er voor het eerst sprake van een meerfasig beleidsproces onder impuls van Lasswell. Hij schreef de overheid in de jaren vijftig voor om beleid te voeren doorheen de zeven stadia van tabel 1.3. Die conceptuele invulling inspireerde tal van auteurs in de jaren zestig tot tachtig om een eigen typologie van beleidsfasen op te bouwen. Jenkins gaf mee kleur aan die tweede episode, net zoals Hogwood en Gunn. Typisch voor al dat werk was dat het beleidsproces als een lineair en chronologisch gebeuren werd gezien met een start- en eindfase, zoals hieronder aangeduid. Gaandeweg groeide echter het idee dat een proces van overheidsbeleid vaak cyclisch verloopt. Onder meer het input-outputmodel van Easton zorgde mee voor de doorbraak van dit idee.[11] Een vierde episode ging van start dankzij Howlett en Ramesh (2003). Zij verbonden de fasen van beleidsvoering en probleemoplossing door de overheid expliciet met elkaar, volgens tabel 1.4. En dat maakte mee de weg vrij om recent in de beleidswetenschap het beleidsproces conventioneel in te vullen met de volgende vijf fasen: agendasetting, beleidsformulering, besluitvorming, beleidsuitvoering en beleidsevaluatie (Howlett & Giest 2012; Weible & Carter 2017).

Verderop in het handboek gaan we op elk van deze fasen dieper in. Met een apart hoofdstuk rond beleidsevolutie breiden we het standaardproces van overheidsbeleid zelfs nog uit met een zesde fase.

11 Zie figuur 1.1.

24

25

I n fasen , lagen , sectoren en zowel woorden als daden

OVERHEIDSBELEID: WABLIEFT?

Ten derde, en vooral, visualiseert figuur 1.3 dat er bij overheidsbeleid nog andere types van sociale groepen betrokken zijn dan de doelgroep en eindbeneficianten. Knoepfel et al. duiden hen aan als derden die ook ervaren dat hun situatie verandert door het beleid, zonder zelf een doelgroep te zijn. Die verandering kan positief uitdraaien, zoals voor ontwikkelaars van alternatieve energie die hun markt vergroot zien door de strijd tegen CO², maar ook negatief, zoals voor producenten van technieken en apparatuur die nu als te vervuilend gelden. Afhankelijk daarvan kan zo’n derde partij met eindbeneficianten een coalitie aangaan ten voordele van het beleid, of er met de doelgroep net actie tegen voeren. Knoepfel et al. erkennen dat politiek-administratieve actoren niet ongevoelig zijn voor zulke signalen uit de omgeving. Daarom zullen zij de getroffen actoren (doelgroepen, eindbeneficianten, derden) ook geregeld betrekken bij de ontwikkeling en uitvoering van hun beleid. Zelfs al staan de typische overheidsactoren dus aan de top, ze sturen maatschappelijke actoren niet enkel autoritair aan maar werken er ook nauw mee samen (Knoepfel et al. 2011).