|K a n t o n i u
FBiH:Realnost i io čekivanja
u procesu pristupanja EU
1. UVOD U PROBLEMATIKU
Ovaj rad ima za cilj da doprinese boljem razumijevanju evropskog puta Bosne i Hercegovine kroz analizu učešća kantonalnog nivoa vlasti u cjelokupnom procesu evropskih integracija. U radu je posebno naglašeno istraživanje postojećih i (u budućnosti) neophodnih kapaciteta unutar kantona za djelotvorno izvršavanje obaveza koje se nalaze na putu Bosne i Hercegovine prema članstvu u Evropskoj uniji. Naša je želja da u analizi izbjegnemo isključive i već ustaljene debate o Bosni i Hercegovini i njenom ustavnom okviru, nepreglednosti institucija, preglomaznoj administraciji, neophodnosti formiranja novih institucija ili ukidanja već postojećih. Zanemaruje se da je za funkcioniranje državnog aparata neophodna efikasna javna uprava koja bi i pored nabrojanih odlika bila u stanju da kvalitetno vodi proces evropskih integracija. 1.1. Bosna i Hercegovina i njen evropski put
Iako se Bosna i Hercegovina već 16 godina nalazi na „evropskom putu“, možemo zaključiti da je sam proces pridruživanja još uvijek u početnim fazama. Aplikacija za članstvo u Evropskoj uniji predana je 15. februara 2016. nakon što je tokom protekle godine proces evropskih integracija dobio novu dinamiku sa stupanjem na snagu Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (SSP).1 Rezultat je to novog pristupa Evropske unije prema Bosni i Hercegovini koji je započet koncem 2014. godine zajedničkom inicijativom Velike Britanije i Njemačke. Prethodno je proces pristupanja BiH Evropskoj uniji bio usporen i zaustavljen nebrojeno puta, najvećim dijelom zbog političkih neslaganja među najvažnijim akterima na domaćoj političkoj sceni, što je utjecalo i na nepostojanje jasnog opredjeljenja Bruxellesa u pogledu načina na koji se odnositi prema našoj zemlji. U skladu sa Sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju Bosna i Hercegovina ima ugovornu obavezu na temelju člana 70. da postepeno pristupi usklađivanju svojih zakona s pravnom stečevinom (acquis communautaire) Evropske unije.2 Iako je već prethodno Bosna i Hercegovina prešla iz dobrovoljne u obaveznu fazu harmonizacije s evropskim zakonodavstvom, stupanjem na snagu SSP-a dobiveni su novi rokovi unutar kojih se usklađivanje odvija. U tom kontekstu neophodno je istražiti realne mogućnosti domaće administracije za savladavanje obimnog posla koji će uslijediti u vezi s obavezama iz SSP-a, a proces bi svakako trebao da dobije na intenzitetu i sveobuhvatnosti kroz buduće faze integracije BiH u Evropsku uniju. U kojoj mjeri će to i biti tako, u potpunosti ovisi o političkoj volji, dinamici usvajanja reformi, ali i kapacitetu administracije te stvarnoj koordiniranosti različitih nivoa vlasti i ustavnih struktura u našoj zemlji. 1
European Union, "Stabilisation and Association Agreement between the European Communities and their Member States, of the one part, and Bosnia and Herzegovina, of the other part", Official Journal of the European Union, L164, 30.6.2015. 2 Ibid., član 70, str. 26. 2
|K a n t o n i u
FBiH:Realnost i io čekivanja
u procesu pristupanja EU
1.2. Šta poslije aplikacije
Aplikaciju za članstvo treba da prati razmišljanje o budućim fazama integracije. Prvi naredni ispit za državu će predstavljati način odgovaranja na Upitnik upućen iz Evropske komisije, što je proces za koji će Komisija dobiti mandat od Vijeća Evropske unije nakon primanja i usaglašavanja jedinstvenog i pozitivnog stava oko aplikacije Bosne i Hercegovine za članstvo. Popunjavanje Upitnika je do sada tehnički najzahtjevniji i najobimniji zadatak u sklopu procesa evropskih integracija BiH. Odgovori na pitanja iz Upitnika bit će značajna priprema i glavni pokazatelj o tome u kojoj mjeri je Bosna i Hercegovina spremna da bude zvanični kandidat za članstvo i u kojem intervalu može početi proces pregovaranja s Evropskom unijom. Te aktivnosti će svakako zahtijevati drugačiji angažman i pristup institucija i državne administracije, što će iziskivati njihovu proaktivniju i značajniju ulogu u odnosu na dosadašnje obaveze iz procesa evropskih integracija. Upravo su administrativni kapaciteti, političko uplitanje u zapošljavanje u administraciji, kao i nedostatak komunikacije i koordinacije između različitih institucija i nivoa vlasti identificirani u dokumentima institucija Evropske unije, a naročito u izvještajima o napretku i zaključcima Vijeća EU-a, kao značajna prepreka za efikasno približavanje Evropskoj uniji. Prvi Izvještaj o napretku Bosne i Hercegovine iz 2006. godine govori da je „neophodno izgraditi transparentan, efikasan i neovisan sistem javne uprave koji će biti u stanju da odgovori (...) na zahtjeve procesa EU integracija“.3 Slične ili gotovo iste preporuke mogu se pronaći u svim izvještajima koji su objavljivani nakon toga. Posljednji, Izvještaj iz 2015. godine, u dijelu političkih kriterija za članstvo naročito naglašava da „postoji visok nivo politizacije“4 javne uprave, dok se nedostatak kapaciteta spominje u vezi s deset različitih institucija ili politika.5 Moramo govoriti prije svega o kvalitetnoj administraciji, ali i o kvantitetu. Naime, proces evropskih integracija iziskuje cijelu jednu mašineriju. Srbija je, naprimjer, do sada u različitim fazama procesa imala više od 3.000 državnih službenika angažiranih da rade na pitanjima evropskih integracija.6 Sadašnje najave govore da bi Bosna i Hercegovina mogla do kraja ove godine dobiti Upitnik, što bi bio realan okvir uzimajući u obzir prethodna iskustva naših susjeda koji su čekali između 6 i 11 mjeseci poslije apliciranja; najduže je na dobivanje Upitnika čekala Srbija, od decembra 2009. do novembra 2010. To znači da se radi o relativno kratkom vremenskom periodu i da je pojačani angažman već sada neophodan. 3
Commission of the European Communities, Bosnia and Herzegovina 2006 Progress Report, Staff Working Document COM 2006/649 final, Brussels, 8.11.2006., str. 9. 4 Commission of the European Communities, Bosnia and Herzegovina 2015 Report, Staff Working Document COM 2015/611 final, Brussels, 10.11.2015., str. 4. 5 Commission of the European Communities, Bosnia and Herzegovina 2015 Report, op.cit. 6 “Joksimović: Administracija sposobna i spremna za pregovore”, Progovori o pregovorima, 21.12.2015., http://eupregovori.bos.rs/arhiva-vesti/291/2015/12/21/joksimovic_-administracija-sposobna-i-spremna-zapregovore.html 3
|K a n t o n i u
FBiH:Realnost i io čekivanja
u procesu pristupanja EU
1.3. Mehanizam koordinacije i/ili „jedan glas“
U pogledu prevladavanja složenog načina odlučivanja između institucija u Bosni i Hercegovini i nepostojanja zajedničkog stava o ključnim pitanjima Evropska unija je od BiH zahtijevala donošenje mehanizma koordinacije, koji bi trebao da osigura efikasno „usklađivanje, provedbu i primjenu zakona EU-a“7, kao i unutardržavni način postizanja dogovora i komuniciranja s Bruxellesom „jednim glasom“. Netom prije apliciranja za članstvo u Uniji Vijeće ministara BiH je usvojilo Odluku o sistemu koordinacije procesa evropskih integracija u Bosni i Hercegovini, čime je uspostavljen okvir međuinstitucionalne saradnje u pogledu evropskih integracija.8 Ipak, pravu ocjenu njegove funkcionalnosti bit će moguće dati tek tokom njegove primjene. Rješavanje složenih političkih pitanja samo po sebi nije uspjeh ako zanemarimo aspekte koji dodatno mogu usporiti proces. Ovdje se, prije svega, misli na nepripremljenost i nedostatke administracije da adekvatno i u vremenski prihvatljivom roku odgovori na izazove koje će Bosni i Hercegovini donijeti proces evropskih integracija u narednom periodu. 1.4. Učešće kantona: pitanje politike i/ili kapaciteta
Naročito je bitno, iz nekoliko razloga, sagledati ulogu kantona u Federaciji Bosne i Hercegovine u cjelokupnom procesu. To je prije svega pitanje oko kojeg je bilo dosta različitih pogleda i stajališta, što se i vidjelo kroz pregovore o načinu na koji će izgledati mehanizam koordinacije. Možemo reći da je pitanje učešća kantona već duži vremenski period problematizirano u okviru evropskih integracija. Ipak, bez obzira na to što se prividno vodilo dosta računa o učešću ili neučešću kantona u tome procesu, suštinski je malo urađeno na pripremanju kantona da budu spremni za ono u što bi neminovno trebali biti uključeni – a to je proces davanja odgovora na Upitnik ili tokom usklađivanje svoga zakonodavstva s acquisem. Shodno tome bitno je racionalno odrediti trenutne administrativne mogućnosti, što je naročito bitno u kantonalnim administracijama, s obzirom na to da evropske integracije nisu prioritet u politici unutar kantona. Postoji opasnost da nemogućnost samo jednog kantona da efektno odgovori na svoje obaveze tokom procesa odgovaranja na upitnike ili procesa usklađivanja s acquisem potencijalno može zaustaviti cijelu dinamiku ili dovesti do blokade procesa. Iz tog razloga je Vanjskopolitička inicijativa BH proteklih godina radila na nekoliko projekata koji su zagovarali i radili na jačanju administrativnih kapaciteta za provedbu obaveza iz evropskih integracija, kao i na potrebi za prilagodbom administrativne kulture u tom procesu, često stavljajući poseban fokus na kantone, pravilno ih identificirajući kao najslabije kapacitiran dio administracije u Bosni i Hercegovini za evropske integracije. 7
Commission of the European Communities, Bosnia and Herzegovina 2015 Report, op.cit., str. 9 Vijeće ministara, “Odluka o sistemu koordinacije procesa evropskih integracija u Bosni i Hercegovini”, Službeni glasnik BiH, Godina XX, Broj 8, 9.2.2016. 8
4
|K a n t o n i u
FBiH:Realnost i io čekivanja
u procesu pristupanja EU
Shodno tome u ovome istraživačkom radu nastojat će se analizirati uloga kantona u evropskim integracijama kroz dvije dimenzije: -
ljudske resurse u kantonima (uz davanje mišljenja o kvalitetu, ali i kvantitetu kantonalnih administracija da odgovore izazovima procesa integracija); analizu postojećih načina komunikacije vezanih za evropske integracije unutar samih kantona i između kantona (horizontalna komunikacija) i na relaciji kantoni – viši nivoi vlasti (vertikalna komunikacija).
Prema tome, jedna od osnovnih poruka ovog rada jeste da strukture ne vrijede ništa bez kvalitetnih ljudi koji će u njima biti, i obrnuto – bez jasno definiranog načina rada, struktura i komunikacije ni ti kvalitetni ljudi neće biti pravilno iskorišteni. Obično se pažnja posvećuje jednome ili drugome (naročito strukturama), a takvo razmišljanje neće proizvesti efikasan i funkcionalan proces EU integracija. Rad će pratiti metodologiju analiziranja svakog problema i poslije toga ponuditi nekoliko praktičnih i konkretnih preporuka koje bi dovele do njegovog rješavanja ili pojednostavljivanja. Treba naglasiti da su ponuđena rješenja samo neka od mogućih kojima želimo na konstruktivan način pristupiti debati o jačanju kapaciteta unutar kantona u pitanjima iz oblasti evropskih integracija.
Pregled evropskog puta država regije 9/22/2017 12/27/2014 4/1/2012 7/6/2009 10/10/2006 1/14/2004 4/19/2001 7/24/1998
Makedonija
Crna Gora
Albanija
Srbija
Aplikacija za članstvo
10/28/2004
12/15/2008
4/28/2009
12/22/2009
Upitnik poslan
10/1/2004
7/22/2009
12/16/2009
11/24/2010
Na upitnik odgovoreno
2/14/2005
12/9/2009
4/14/2010
1/31/2011
Status kandidata
12/17/2005
12/17/2010
6/23/2014
3/1/2012
Aplikacija za članstvo
Upitnik poslan
Na upitnik odgovoreno
5
Status kandidata
|K a n t o n i u
FBiH:Realnost i io čekivanja
u procesu pristupanja EU
2. OBAVEZE KANTONA U PROCESU EVROPSKIH INTEGRACIJA
Razgovori o učešću kantona do sada su bili često više politički nego suštinski. Vrlo rijetko se govorilo o obavezama, a prečesto o pukom postojanju ili nepostojanju nadležnosti. Diskusije bi se često, zbog nerazumijevanja i neznanja, pretvarale u politiziranje i u potrebu da se umjesto na pravnoj analizi odluke donose političkim dogovorom. Zato je neophodno na neki način demistificirati cijelu problematiku oko učešća kantona i sagledati je s racionalne strane kako bi se onda moglo pristupiti kvalitetnoj pripremi koja bi donijela efikasan i funkcionalan pristup evropskim integracijama. Kako bismo pravilno ocijenili kapacitiranost i potrebe u kantonima, prije svega je neophodno tačno identificirati mjesto kantona u procesu evropskih integracija Bosne i Hercegovine. Kada odredimo obim i prirodu njihovih zadataka, onda možemo i da ocijenimo kakvi su kapaciteti potrebni za uspješno ostvarivanje toga cilja. Odlukom o mehanizmu koordinacije očekuje se punopravno učešće kantona u tijelima koja treba da budu formirana: kolegij za evropske integracije, ministarske konferencije, komisija za evropske integracije, potkomisije za evropske integracije i radne skupine za evropske integracije.
U ovom dijelu rada osvrnut ćemo se na zadatke iz nekoliko uglova, na zadatke što ih je postavila Evropska unija i zadatke s kojim će se kantoni susresti kroz angažman u institucijama u Bosni i Hercegovini. Tu se radi naravno o međusobno povezanim stvarima, ali radi lakšeg razumijevanja u ovom dijelu teksta ih samo navodimo, pa ćemo se naknadno detaljnije osvrnuti na svaku od njih. Kada govorimo o konkretnim obavezama, jasno je da će buduće faze evropskog puta iziskivati učešće kantona u odgovaranju na Upitnik Evropske komisije, kao i u procesu pregovaranja – odnosno usklađivanja zakonodavstva (pa time i kantonalnog) Bosne i Hercegovine s acquisem.
Pored toga, postoje i zadaci unutar tijela / institucija u Bosni i Hercegovini, naime, na temelju Odluke Vijeća ministara BiH o mehanizmu koordinacije očekuje se učešće kantona u tijelima koja su formirana i predviđena ovom odlukom: kolegij za evropske integracije, ministarske konferencije, komisije za evropske integracije, potkomisije za evropske integracije i radne skupine za evropske integracije. Kroz ova tijela će se ispunjavati i obaveze pripremanja i učešća na sastancima odbora i pododbora za stabilizaciju i pridruživanje, pa je realno očekivati i obaveze takve vrste za predstavnike kantona. Ovdje je bitno naglasiti da su predstavnici kantona već učestvovali na
6
|K a n t o n i u
FBiH:Realnosti
iočekivanja u procesu pristupanja EU
pojedinim sastancima u okviru Privremenog sporazuma,9 kao i na nekoliko sastanaka koji su održani u okviru Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju. Njihov rad se tom prilikom uglavnom svodio na davanje informacija neophodnih za pripremu tematskih dokumenata za dijalog s Evropskom komisijom. Kapaciteti su im također neophodni u procesu programiranja pomoći, u čemu bi morali imati ljude koji su uvježbani da apliciraju i koji znaju napisati projekte, upravljati dobijenim sredstvima i koji na koncu znaju informirati Evropsku komisiju o svemu tome.10 Ovdje se svakako radi o veoma bitnoj komponenti, s obzirom na to da se zanimanje za evropske integracije svakako ogleda kroz želju kantonalnih struktura da se osiguraju sredstva i fondovi za kantone putem programa pomoći Evropske unije.11 Da bismo bolje razumjeli učešće kantona u ovim obavezama, a samim tim i postojeće (kao i buduće neophodne) kapacitete unutar kantonalnih administracija, u nastavku rada osvrnut ćemo se cjelovitije na svaki od ovih zadataka.
European Communities, “Interim Agreement on trade and trade-related matters between the European Community, of the one part, and Bosnia and Herzegovina, of the other part”, Official Journal of the European Union, L233, 30.8.2008. 10 Intervju s službenikom 1, međunarodna institucija, Sarajevo, 15.1.2016. 11 Intervju s službenikom 2, međunarodna institucija, Sarajevo, 15.1.2016. 9
7
|K a n t o n i u
FBiH:Realnosti
iočekivanja u procesu pristupanja EU
2.1. Odgovori na Upitnik: najobimnija obaveza za Bosnu i Hercegovinu do sada
Prvi naredni zadatak za koji se Bosna i Hercegovina treba pripremiti jeste odgovaranje na upitnike koji predstavljaju „službeni instrument kojim EU procjenjuje spremnost države da započne proces pristupanja. Na osnovu dobijenih odgovora Komisija izrađuje Mišljenje (Avis) o tome da li je zemlja spremna za status kandidata, kao i da li je spremna za sljedeću fazu – definiranje okvirnog datuma za pregovore o pristupanju, o čemu konsenzusom odlučuju države članice EU-a.“ 12 Stoga, „odgovori treba da pruže precizne podatke o zemlji, od poštivanja političkih i ekonomskih kriterija do stepena usaglašenosti zakonodavstva s propisima EU-a, kao i o institucionalnim i administrativnim kapacitetima neophodnim za prihvaćanje i primjenu evropskih standarda u svakom od 35 pregovaračkih poglavlja.“13 Radi se o obimnom i zahtjevnom zadatku, o čemu najbolje svjedoči podatak kako je Hrvatska u Upitniku Evropske komsije dobila 4.560 pitanja, Makedonija 4.666, Crna Gora 2.178, Albanija 2.280 i Srbija 2.483 pitanja.14 Vremenski rok za davanje odgovora razlikuje se od države do države, ali se odgovori obično očekuje u periodu od nekoliko mjeseci; Crna Gora je imala rok 4,5 mjeseca, Albanija oko četiri mjeseca, Hrvatska tri mjeseca, Makedonija četiri mjeseca te Srbija oko dva mjeseca.15
Broj pitanja i period davanja odgovora na pitanja iz Upitnika država u regiji Broj mjeseci za dostavljanje odgovora Srbija
2
Albanija
4
2.483 2.280
4.5
Crna Gora Makedonija
4
Hrvatska
3 0
broj pitanja
2.178 4.666 4.560 500
1000
1500
2000
12
2500
3000
3500
4000
4500
5000
Vlada Republike Srbije, Upitnik Evropske komisije, Kancelarija za evropske integracije, EU dokumenti 214, http://www.seio.gov.rs/dokumenta/eu-dokumenta.214.html 13 Ibid. 14 Direkcija za evropske integracije BiH, „Upitnik Evropske komisije – put od podnošenja Zahtjeva za članstvo do sticanja statusa kandidata”, Informativni članci o procesu evropskih integracija, 15.4.2016, http://dei.gov.ba/dei/dokumenti/informativni_clanci/default.aspx?id=13132&langTag=bs-BA 15 D. Bradvica, “Donosimo: Što je Upitnik Europske komisije, tko i kako ga ispunjava, koji su rokovi…”, Dnevni list, 8.2.2016, http://dnevni-list.ba/web1/donosimo-sto-je-upitnik-europske-komisije-tko-i-kako-gaispunjava-koji-su-rokovi/ 8
|K a n t o n i u
FBiH:Realnosti
iočekivanja u procesu pristupanja EU
Bosna i Hercegovina je 2012. godine dobila od Evropske komisije djelimične upitnike koje su trebale simulirati svojevrsnu "probu" za odgovaranje na pitanja iz Upitnika. U testnim upitnicima se odgovaralo na pitanja iz pregovaračkih poglavlja 5 – Javne nabavke i 27 – Okoliš.
Hitna priprema za proces odgovaranja na upitnike Evropske komisije radi:
- velikog broja pitanja iz svih sektora (Hrvatska kroz upitnike dobila 4.560 pitanja, Makedonija 4.666, Crna Gora 2.178, Albanija 2.280 i Srbija 2.483 pitanja); - kratkog vremenskog roka za odgovaranje (Crna Gora je imala rok 4,5 mjeseca, Albanija oko četiri mjeseca, Hrvatska tri mjeseca, Makedonija četiri mjeseca te Srbija oko dva mjeseca.
Evropska komisija je u upitnicima koji su vezani za obimnije poglavlje okoliša postavila ukupno 129 pitanja, a u odgovorima se kantoni spominju 369 puta. U upitnicima su pitanja postavljena u dvije kategorije – Opće politike u oblasti okoliša (20 pitanja) i Sektorske politike (109 pitanja). Kantoni se kao relevantan faktor pojavljuju u odgovorima na ukupno 36 pitanja, a njihov utjecaj je naročito vidljiv u prvoj kategoriji koja se tiče Općih politika u oblasti okoliša kada se pojavljuju u 11 odgovora na 20 pitanja što ih je postavila Evropska komisija. Ne postoje, nažalost, objavljeni dokumenti Evropske komisije koji bi ocijenili kvalitet odgovora iz Bosne i Hercegovine. Ono što je sigurno jeste da je BiH ispunila zadatak i u okviru zadatog vremenskog roka odgovorila na pitanja. Ipak, postoje zamjerke na sam kvalitet odgovora, njihovu nepovezanost i nedostatak koordinacije.16 Kroz razgovore se između redova moglo zaključiti da bi sličan način odgovaranja na stvarne upitnike mogao dovesti do dodatnog usporavanja ili produžavanja cijelog postupka.17
ZAKLJUČAK / PREPORUKA. Decentralizirana ustavna struktura Bosne i Hercegovine i često nejasna podjela nadležnosti iziskuju posebnu pažnju, naročito u pogledu davanja zvaničnih odgovora, stajališta i planova Evropskoj komisiji. Dodatni izazov je što se u našoj zemlji konstantno dovodi u pitanje supremacija jednog nivoa vlasti nad drugim. Kao što smo prethodno pokazali, kantoni su učestvovali u izradi testnih upitnika iz 2012., a njihova odgovornost će sada biti mnogo veća. Radi svega navedenog je neophodno već sada početi sa strateškim razmišljanjem i pripremama za uspješno odgovaranje na pitanja iz upitnika. Sama uspostava mehanizma koordinacije ne rješava ovaj problem. Upravo to i jeste suština priče u vezi s ulogom kantona, jer ih najzahtjevniji dio posla čeka zapravo izvan samog mehanizma koordinacije. Bosna i Hercegovina je 2012. godine dobila četiri mjeseca da odgovori na pitanja iz dva pregovaračka poglavlja, a uzimajući u obzir iskustva iz regije, sada bi toliko vremena mogla dobiti za odgovore u vezi sa svih 35 pregovaračkih poglavlja.
16 17
Intervju s državnim službenikom, Direkcija za evropske integracije, Sarajevo, 26.1.2016. Ibid. 9
|K a n t o n i u
FBiH:Realnosti
iočekivanja u procesu pristupanja EU
Jako je važno naglasiti da je za organizaciju toga dijela posla odgovorna Direkcija za evropske integracije (DEI), koja radi na kreiranju metodoloških osnova za davanje odgovora na pitanja iz upitnika kako bi se osigurala konzistentnost i već ranije spomenuta povezanost u odgovorima.18 Ovo je bitno za sve nivoe vlasti, a naročito kako bi se osigurala horizontalna komunikacija na kantonalnom nivou. Kreiranje baza podataka, u koje bi se unosili odgovori nadležnih administracija omogućilo bi jednostavno praćenje intenziteta davanja i kvalitetu odgovora. Pored toga, Direkcija bi trebala dati i upute za format i kvalitet odgovora, kako bi se dobili što jedinstveniji odgovori koje će kasnije biti lakše objediniti. Proces davanja odgovora na pitanja je zadatak za cjelokupnu kantonalnu administraciju, a ne samo za pojedine osobe kao što je to bilo u primjeru iz 2012. godine. Taj je proces svojevrstan test za državu, a u našem slučaju bi ga trebalo iskoristiti kao prvu podlogu za stvaranje efikasne administracije u Bosni i Hercegovini koja se može nositi s izazovima procesa evropskih integracija.
Bosna i Hercegovina je 2012. dobila testne upitnike iz dva poglavlja: Javne nabavke i Okoliš. Za odgovore i cjelokupan proces Bosna i Hercegovina je dobila četiri mjeseca (27. juni – 31. oktobar 2012.). Iskustva iz regije nam pokazuju da bi sada Bosna i Hercegovina mogla dobiti oko četiri mjeseca za odgovaranje na pitanja iz svih 35 pregovaračkih poglavlja.
Uspješno obavljen zadatak davanja odgovora na Upitnik odškrinuo bi vrata evropskih integracija za Bosnu i Hercegovinu, i to bi nam omogućilo da uđemo u samu srž procesa – pregovaranje i postepeno usklađivanje bosanskohercegovačkog zakonodavstva s acquiesem. S druge strane, ukoliko se pokažemo nespremnim za ovaj dio posla, to bi moglo rezultirati ponovnim usporavanjem procesa i dugotrajnim odgađanjima procesa integracije. Ako su vlasti zaista zainteresirane za ubrzanje procesa evropskih integracija, onda se to jedino može postići jačanjem kapaciteta institucija. Sama politička volja, ukoliko zaista postoji, neće biti dovoljna bez jake i dinamične administracije na svim nivoima vlasti.
“EWB Interview: Edin Dilberović, Director of DEI of the Council of Ministers of BiH”, European Western Balkans, 25.3.2016, https://europeanwesternbalkans.com/2016/03/25/ewb-interview-edin-dilberovic-director-ofdei-of-the-council-of-ministers-of-bih/ 18
10
|K a n t o n i u
FBiH:Realnosti
iočekivanja u procesu pristupanja EU
2.2.Proces pregovaranja i usklađivanja zakonodavstva: najintenzivniji i najduži dio procesa evropskih integracija
Ovdje govorimo o najintenzivnijem i sigurno najdužem dijelu procesa evropskih integracija koji će predstavljati tok pregovaranja, odnosno prenošenju više od 170.00019 stranica žive materije acquis communautairea u pravni poredak Bosne i Hercegovine. Kako bi se olakšao i smanjio obim posla kroz pregovaranje, proces usklađivanje je već počeo i Bosna i Hercegovina od 2008. godine prema Privremenom sporazumu ima obavezu da prati stepen usklađenosti svog zakonodavstva (kroz analize, uporedne i tabelarne prikaze itd.). Usklađivanje je proces kroz koji prolazi cjelokupna država, i odgovornost je na svakome nivou vlasti. U razgovorima s državnim službenicima, za potrebe ovoga rada, pokušali smo doći do informacija o tome koji nivo vlasti je odgovoran za koji dio tog posla. Jedini dokument koji će se na sveobuhvatan način baviti podjelom poglavlja acquisa po institucijama i nivoima vlasti je Program integriranja Bosne i Hercegovine na čijoj izradi radi Direkcija za evropske integracije sa ostalim institucijama.20 Program integriranja je dokument koji je donesen na nivou svake od država potencijalnih kandidata i kandidata za članstvo u EU-u daleko Program integriranja je sveobuhvatan dokument ranije nego što je to slučaj u BiH, i on treba dati plan čija je važnost za sve faze usklađivanja domaćeg zakonodavstva sa zakonodavstvom integracije, a naročito za usklađivanje, ogromna. Evropske unije. Nažalost, ovaj krucijalni dokument za evropski put Bosne i Hercegovine još uvijek je u izradi. Do sada je ipak Donosi se na nivou svake od država potencijalnih urađena inicijalna podjela acquisa za ovaj dokument koja je kandidata i kandidata za rađena po principu analize svakog pojedinačnog Celexa21 članstvo u EU-u i daje plan usklađivanja (ukupno skoro 27.000).22 domaćeg zakonodavstva sa zakonodavstvom Evropske unije. Iz perspektive kantona naročito je bitno kako bi se odredilo njihovo mjesto u procesu i počelo s pripremom za harmonizaciju.
Njegova što hitnija izrada može utjecati i diktirati tempo cjelokupnog procesa integriranja.
Kao što je prethodno rečeno, usklađivanje zakonodavstva je u srži procesa evropskih integracija – standardi su sve. Kantoni, kao i ostali nivoi vlasti, imaju obaveze i odgovornosti u procesu evropskih integracija, što znači da će imati obavezu da svoje zakone usklade sa standardima i acquisem EU-a. Kako bi se mogla odrediti realna slika o učešću kantona u tom procesu, bitno je utvrditi koja su to poglavlja acquisa, odnosno koje su to konkretno direktive, uredbe, propisi Evropske unije koje treba prenijeti u kantonalne ustave i zakone.
“Just how big is the Acquis Communautaire????”, AALEP, 15.4.2014., http://www.aalep.eu/just-how-bigacquis-communautaire 20 “EWB Interview: Edin Dilberović, Director of DEI of the Council of Ministers of BiH”, op.cit. 21 Celex je ustvari naziv za identifikacijski broj svakog pravnog akta u EU-u. On sadrži godinu objavljivanja akta, pravnu formu i serijski broj. 22 Intervju s državnim službenikom, Direkcija za evropske integracije, Sarajevo, op.cit. 19
11
|K a n t o n i u
FBiH:Realnosti
iočekivanja u procesu pristupanja EU
Kroz dosadašnju analizu koju je uradio DEI došlo se do podataka da će kantoni imati obavezu usklađivanja zakonodavstva u više od pola pregovaračkih poglavlja zajedno s višim nivoima vlasti.23 Bitno je naglasiti da se ovdje radi o inicijalnoj, a ne konačnoj podjeli acquisa i odstupanja su moguća.24 Ovaj podatak nam, ipak, već sada slikovito prikazuje kompleksnost i obim zadataka koji će biti stavljeni pred kantonalne institucije i administraciju. Zbog toga se postavlja pitanje koliko je u ovom momentu urađeno u kantonima u smislu usklađivanja i postoji li uopće svijest o nužnosti blagovremene priprema za ovaj posao? Postoje li u kantonima procedure izjave uporednog prikaza i izjave o usklađenosti kada se donose novi zakoni? Kontrolira li se sada stepen usklađenosti i koja institucija daje tu ocjenu? Kao što je već rečeno, to je obaveza Bosne i Hercegovine i njenih institucija, pa i onih kantonalnih, koja je već stupila na snagu prema spomenutom članu 70. Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju i prethodno prema Privremenom sporazumu. Do sada je ipak vrlo malo urađeno na usklađivanju zakonodavstva na kantonalnom nivou.25 I ovdje se javlja dvostruki problem. Nije samo problem u tome što je malo urađeno na usklađivanju s evropskim standardima, problem je što ne postoji svojevrsno usklađivanje između kantona. Nedostaje sveobuhvatna analiza ukupnog stanja; svi kantoni obično samostalno nastupaju, a obaveza iz Sporazuma je da se na teritoriju cijele zemlje osigura ujednačena primjena obaveza i pravna sigurnost.26 Sličan problem postoji i u odnosu između kantona i Federacije BiH, ali će se tome u kasnijem djelu rada posvetiti posebna pažnja. Ovdje je bitno naglasiti iz perspektive usklađivanja da postoji razlika između izričite nadležnosti kantona i dijeljene nadležnosti s institucijama Federacije BiH, što je propisano Ustavom FBiH.27 Pogotovo će kod dijeljenih nadležnosti bliska koordinacija biti nužna i neophodno će biti pokazati volju za zajednički i kooperativan odnos.
ZAKLJUČAK / PREPORUKA. Odgovornost i obim zadataka za kantone bit će veoma zahtjevni i veliki u procesu usklađivanja. Neminovno dolazimo do činjenice da je do sada urađeno malo na pripremi za taj posao, da obaveze postoje već od 2008. godine, kao i da će za njihovo uspješno izvršavanje biti neophodno jačanje administrativnih i institucionalnih kapaciteta na kantonalnom nivou. Program integriranja veoma je važan za pripremu i strateško djelovanje kada govorimo o pregovorima i usklađivanju. Naša preporuka bi bila da finalna izrada ovog dokumenta počne čim prije; da to bude prvi naredni korak s kojim se kasni već nekoliko godina. 23
Ibid. Ibid. 25 Intervju s službenikom 2, međunarodna institucija, op.cit. 26 Ibid. 27 Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, III Podjela nadležnosti između federalne i kantonalne vlasti, US broj 1/94, Sarajevo, 30.3.1994. 24
12
|K a n t o n i u
FBiH:Realnosti
iočekivanja u procesu pristupanja EU
Tim bi se programom formalno riješile sve nedoumice u pogledu zadataka i obaveza pojedinih institucija i nivoa vlasti. Krajnje je vrijeme da se ovo pitanje prestane tretirati osjetljivim i da mu se pristupi kao neophodnom tehničkom koraku bez kojeg nema daljnjeg integriranja. Nepostojanje programa integriranja jasan je pokazatelj nepripremljenosti institucija za procese koji slijede, uključujući davanje odgovora na pitanja iz Upitnika EK-a. S obzirom na to da je većina pitanja u Upitniku o načinu na koji su usvojene direktive i standardi ili o planu za usvajanje, iz tog bi se programa integriranja stvari jednostavno mogle prepisati.28 Naprimjer, države u regiji su svoje prve programe (obično se programi revidiraju na godišnjoj osnovi) objavile i imale spremne prije dobivanja Upitnika Evropske komisije. Srbija i Crna Gora su svoje nacionalne programe integriranja u EU imale već 2008. godine, odnosno dvije/jednu godinu prije dobivanje upitnika. Zašto treba hitno djelovati u izradi programa integriranja? Procjenjuje se da će za potpunu izradu ovog dokumenta biti potrebno i do 12 mjeseci. Naime, za stvarnu podjelu acquisa drugim je zemljama trebalo tri mjeseca, a s obzirom na ustavnu strukturu Bosne i Hercegovine moramo razmišljati o dužem vremenskom periodu.
U procesu izrade programa integriranja BiH neophodno je sudjelovanje svih nivoa vlasti. Bitno je da Vijeće ministara Bosne i Hercegovine prepozna nužnost i hitnost izrade ovog strateškog dokumenta i osigura političku podršku DEI-ju za nastavak njegove izrade. U razgovorima za ovo istraživanje dobili smo procjene da od početka rada na spomenutom programu do njegovog završetka treba proteći 12 mjeseci.29 Za stvarnu podjelu acquisa druge su zemlje trebale tri mjeseca, a s obzirom na institucionalnu strukturu Bosne i Hercegovine moramo predvidjeti da će to kod nas i duže trajati.30 Još uvijek postoje dijelovi acquisa o kojima nema stajališta i dogovora između različitih nivoa vlasti.
Bez obzira na to što će njegova izrada biti teška i što će se njime morati riješiti osjetljiva pitanja, ovaj je program jedini alat za koordinirano usklađivanje zakonodavstva. Ono što se već sada može uraditi na kantonalnom nivou je praćenje pravnih propisa. Sve ono što se normira u jednom kantonu treba da se uporedi s relevantnim propisima Evropske unije i utvrdi koje su mjere potrebne da se takav propis u potpunosti uskladi s obavezama iz procesa evropskih integracija (a u ovom momentu s obavezama iz SSP-a). Po sličnom principu se radi na nivou institucija Federacije BiH. Usklađivanje je mukotrpan i težak posao i podrazumijeva uključenost i koordinaciju cjelokupnog kantonalnog aparata. Usklađivanje nije samo zadatak nekoliko pojedinaca iz administracije, to je zadatak cijele vlade i administracije u kantonu, jer su na koncu svi oni u funkciji procesa evropskih integracija. Svaki činovnik i pravnik, inženjer i inspektor, svi ljudi koji rade u institucijama kantona u okviru svojih nadležnosti istovremeno moraju osigurati da se ponašaju u skladu s tim obavezama i da, prvo, imaju zakonski okvir koji je Intervju s državnim službenikom, Direkcija za evropske integracije, op.cit. Ibid. 30 Ibid. 28 29
13
|K a n t o n i u
FBiH:Realnosti
iočekivanja u procesu pristupanja EU
u skladu s evropskim standardima, a, drugo, moraju osigurati da se ti standardi i propisi dosljedno primjenjuju. 31 U većini slučajeva kantoni ipak trenutno nisu u stanju da kažu koliko je neki njihov zakon u skladu sa zahtjevima Evropske unije u toj oblasti i da li možda neki propis koji su oni donijeli, npr. u zaštiti domaće proizvodnje, eventualno krši Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju.32 Tu do izražaja dolazi njihova slaba kapacitiranost i priprema za evropske integracije. Iz svega možemo zaključiti da su obaveze u pogledu usklađivanja zakonodavstva za kantone već prisutne i da će se one u kasnijim fazama integracije samo povećavati. Inicijalna podjela acquisa prema programu integriranja govori da su kantoni prisutni u više od pola pregovaračkih poglavlja. To bi trebao da bude signal da se počne ozbiljno razmišljati o pripremljenosti i jačanju administrativnih kapaciteta. (U nastavku ovog rada posebno ćemo se osvrnuti na strukture u kantonima koje treba naročito pojačati i na naše preporuke u vezi s tim.)
31 32
Intervju s službenikom 2, međunarodna institucija, op.cit. Ibid. 14
|K a n t o n i u
FBiH:Realnosti
iočekivanja u procesu pristupanja EU
2.3. Obaveze kantona u tijelima i institucijama u Bosni i Hercegovini
Odlukom o sistemu koordinacije u procesu evropskih integracija Bosne i Hercegovine definiran je način na koji treba da se vrši koordinacija i donose odluke na provođenju aktivnosti iz procesa evropskih integracija u BiH.33 Odluka predviđa kreiranje pet različitih tijela koja bi na raznim nivoima i svojim aktivnostima trebala osigurati političku i tehničku usaglašenost o svim relevantnim pitanjima na evropskom putu naše zemlje. Sama odluka je dovela do različitih reakcija. Na izričit zahtjev političkog rukovodstva Republike Srpske opet se počelo sa usaglašavanjem oko finalnog izgleda teksta.34 Ipak, naša je procjena da bi učešće kantona trebalo ostati slično ili identično sadašnjem obliku. Iz perspektive ove analize odluka sada otvara još pitanja u pogledu obaveza i zadataka za kantone, što dodatno stavlja u fokus njihovu kapacitiranost, pogotovo što će predstavnici kantoni biti prisutni u svih pet novoformiranih tijela u skladu sa svojim nadležnostima: -
-
-
-
Kolegij za evropske integracije – najviše je političko tijelo u čijem radu treba da učestvuju predsjednici vlada kantona. Ministarske konferencije – u kojima će biti predstavnici nadležnih ministarstava (i s kantonalnog nivoa), u ovisnosti od toga o kojoj materiji se raspravlja. Prema objašnjenju iz Odluke čini se da je ovakav način rada uzet iz primjera rada Vijeća Evropske unije. Komisija za evropske integracije – tijelo je zaduženo za opću, operativnu i metodološku koordinaciju u oblasti evropskih integracija i u čijem radu će učestvovati po jedan predstavnik kantona koji je u ime kantonalne vlade zadužen za poslove koordinacije procesa evropskih integracija. Potkomisije za evropske integracije – (ukupno ih je osam, od kojih je sedam potkomisija i jedna radna grupa); to su tijela grupirana po tematskim oblastima u skladu s podjelom izvršenom prema Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju, u čijem će radu također sudjelovati predstavnici svih kantona. Radne grupe za evropske integracije – na koncu su operativna tijela koja će bar prema spisku zadataka iz Odluke imati najširi opseg obaveza, i u kojima također sudjeluju i predstavnici kantona u skladu sa svojim nadležnostima.35
Jasno je da se radi o prilično kompliciranom tekstu i materiji; iz trenutne perspektive još uvijek nije moguće dati ocjenu efikasnosti ili funkcionalnosti ovakvog sistema, a što će se svakako pokazati u toku njegove primjene. Ovom odlukom, međutim, nije regulirano postojanje vremenskih odrednica u pogledu formiranja tijela, kao što nije vremenski definirano u kojem periodu se u slučaju nepostizanja dogovora predmet rasprave dostavlja višim tijelima (npr. sa ministarske konferencije na Kolegij za evropske integracije).
Vijeće ministara, Odluka o sistemu koordinacije procesa evropskih integracija u Bosni i Hercegovini, op.cit. “Usaglašavanje Mehanizma koordinacije: Dogovoreno oko 90 posto rješenja”, Faktor, 21.3.2016. 35 Vijeće ministara, Odluka o sistemu koordinacije procesa evropskih integracija u Bosni i Hercegovini, op.cit. 33 34
15
|K a n t o n i u
FBiH:Realnosti
iočekivanja u procesu pristupanja EU
Odluka o mehanizmu koordinacije je bitna iz nekoliko razloga, prije svega što će se konačno uspostaviti redovan dijalog na nivou resornih ministarstava, čega je do sada hronično nedostajalo.36 To je naročito bitno iz perspektive odnosa između institucija Federacije BiH i kantona. Odlukom se također uspostavlja i politički i tehnički nivo koordinacije, koji bi u idealnim okolnostima trebao da pokrije većinu pitanja iz oblasti evropskih integracija. Ipak, iz perspektive prisutnosti predstavnika kantona interesantno je da ova odluka isključivo regulira vertikalni proces koordinacije između različitih nivoa vlasti, dok za horizontalnu koordinaciju (npr. koordinaciju između 10 različitih kantona) u njoj stoji da „strukture i modalitete ostvarenja horizontalne koordinacije svaka razina vlasti uređuje samostalno, u skladu sa svojim ustavnim poretkom i upravnopravnim specifičnostima, kapacitetima i potrebama, te oni ne predstavljaju predmet ove odluke“.37 Ako pokušamo napraviti malu simulaciju, jasno je da će najmanje 25-30 osoba iz svakog kantona formalno učestvovati i predstavljati svoje kantone u tijelima mehanizma koordinacije. To je ukupno oko 250-300 osoba iz svih kantona. Dodajmo na to i tehničku podršku (npr. savjetnike predsjednika vlada ili savjetnike ministara koji učestvuju u Ministarskoj konferenciji) i dobit ćemo i veću cifru. Pitanje je postoji li trenutno toliko obučenih i treniranih ljudi unutar svakog kantona koji bi bili spremni da na smislen način učestvuju na sastancima ovih tijela.
ZAKLJUČAK / PREPORUKA. Iako je pitanje kantona dugo vremena bilo „kamen spoticanja“ u diskusijama o mehanizmu koordinacije, sada je jasno da se s njegovom uspostavom opseg odgovornosti i obaveza za kantone umnogome povećao. Predstavnici kantona su sada prisutni u procesu evropskih integracija u svim tijelima i imaju pravo glasanja o svim pitanjima iz svoje nadležnosti. Iako je donošenje ovakvog mehanizma koordinacije možda otvorilo put evropskih integracija BiH, postavlja se pitanje koliko će ta struktura biti operativna iz perspektive kapacitiranosti pojedinih nivoa vlasti. Samim tim se postavlja pitanje da li je mehanizam koordinacije i suštinski otvorio proces integriranja ili će pravi problemi nastati tek s primjenom ovakve koordinacije u praksi. U ovakvom kapacitetu funkcioniranje tijela mehanizma bit će jedino moguće kroz punu profesionalizaciju, uz odstranjivanje uplitanja političkih agendi na njegov rad. Način donošenja odluka po horizontalnoj osnovi između kantona nije uvršten u Odluku o mehanizmu koordinacije. Ipak, od kantona će se očekivati da se pred radnim tijelima pojave sa jedinstvenim stavom, što je potvrdio i predsjedavajući Vijeća ministara svojom izjavom da „ima vrlo važan stav koji kaže – da svaki nivo vlasti mora doći sa jedinstvenim stavom za taj nivo vlasti. To znači da ne može biti deset različitih mišljenja kantona, nego će prezentirati svoj jedinstven stav i o tom stavu se raspravlja“.38 Intervju s državnim službenikom, Direkcija za evropske integracije, op.cit. Vijeće ministara, Odluka o sistemu koordinacije procesa evropskih integracija u Bosni i Hercegovini, str. 2, op.cit. 38 V. Selimbegović, Nije tajna, idemo u EU, Oslobođenje, 12.2.2016., str. 3. 36 37
16
|K a n t o n i u
FBiH:Realnosti
iočekivanja u procesu pristupanja EU
Ovo ostavlja otvorenim prostor za interpretaciju o načinu koordinacije između kantona, što stvara nove rizike i nedoumice. Vanjskopolitička inicijativa BH je prethodno već u javnosti predstavila mogućnost formiranja međukantonalnih vijeća, za što postoji osnova u Ustavu Federacije BiH,39 koja bi mogla služiti kao platforma na kojoj bi se donosile odluke o stavu kantona o pitanjima iz njihove isključive nadležnosti. U tom kontekstu bitno je posvetiti i pažnju Uredu za evropske integracije Vlade Federacije BiH, koji bi trebao da odigra bitnu ulogu u vertikalnoj komunikaciji između Federacije i kantona. Ured trenutno funkcionira bez adekvatnih resursa, iako postoji racionalna potreba za njegovim postojanjem uzimajući u obzir prijeku potrebu za poboljšanjem i boljim povezivanjem ova dva nivoa vlasti. Naša je preporuka također da se ispuni sistematizacija radnih mjesta u ovom uredu, s obzirom na to da u sadašnjem kapacitetu on ne može raditi na dovoljno učinkovit način. Ured bi mogao osigurati neophodnu koordinaciju u pomirivanju kod nadležnosti između dva nivoa vlasti. Direktna komunikacija kantoni – država, u kojoj bi se preskočila uloga Federacije BiH, nije pravilna, nego bi upravo Ured trebao da radi na kreiranju jedinstvenog glasa unutar Federacije BiH. Ovdje je još jednom bitno naglasiti da je neophodno što prije početi aktivno raditi na odabiru predstavnika kantona za tijela mehanizma koordinacije. Kao što smo naveli, radi se o ozbiljnom broju službenika koji će učestvovati u radu, a sasvim je izvjesno da će postojati problemi u odabiru. Pojedini kantoni u ministarstvima imaju samo po nekoliko zaposlenih, pa postoji bojazan da će isti ljudi morati biti angažirani u nekoliko koordinacijskih tijela. Pored svega navedenog, za uspješno funkcioniranje navedenih tijela bit će neophodno dosta truda i promjena političke kulture. Ustav Bosne i Hercegovine u svojoj formi nije ostavio mnogo prostora za uspješnu koordinaciju između institucija i nivoa vlasti i sada nam ostaje da vidimo koliko će to biti moguće putem mehanizma koordinacije.
Budući izazovi Do svih prethodno nabrojanih zadataka došli smo u nizu intervjua i razgovora sa službenicima raznih institucija u Bosni i Hercegovini, predstavnicima međunarodnih i evropskih institucija, kao i s predstavnicima civilnog društva i ekspertima iz oblasti integracija u Evropsku uniju. Pored toga pratili smo logiku evropskih integracija, kao i Ustav Bosne i Hercegovine kako bismo detaljno definirali mjesto kantona u cjelokupnom procesu. Nabrojane obaveze predstavljaju već puno posla za kantonalne institucije i administraciju. Potrebno je imati odlučnost, viziju i strategiju kako bi se uspjelo u ovim obavezama, inače će se ovakav obim zadataka pokazati kao nepremostiva prepreka.
39
Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, op.cit., član 3. 17
|K a n t o n i u
FBiH:Realnosti
iočekivanja u procesu pristupanja EU
3. STRUKTURE I ADMINISTRATIVNI KAPACITETI U KANTONIMA U KONTEKSTU EVROPSKIH INTEGRACIJA
Prethodno smo definirali i objasnili koje su to sve obaveze kantona u procesu evropskih integracija. U ovom dijelu rada akcenat stavljamo na analizu trenutnih kapaciteta u kantonima, postojanje ili nepostojanje svijesti o evropskim integracijama i na način komuniciranja unutar kantona i između kantona. Bez obzira na to što smo vidjeli da su obaveze kantona već dosta prisutne, unutar administracije većine kantona postoji samo jedna formalno odgovorna osoba za evropske integracije – pozicija EU koordinatora. Ipak, u proteklom periodu došlo je do pomaka u nekoliko kantona. Srednjobosanski kanton je osnovao Ured za evropske integracije, dok je nekoliko drugih kantona, kao što su Zeničko-dobojski, Unsko-sanski i Hercegovačko-neretvanski, pokazalo odlučnije zanimanje za pojačanim angažmanom u ispunjavanju svojih obaveza na evropskom putu BiH. Najranije je interes za evropske integracije pokazao Kanton Sarajevo, koji je nekoliko godina imao svoj regionalni ured u Bruxellesu. Ipak, taj ured je početkom ove godine privremeno zatvoren Zaključkom Vlade Kantona Sarajevo. Drugi kantoni do sada nisu pokrenuli značajnije inicijative, što pokazuje da postoji bitna razlika između njih i da je sada već očigledno kako će u različitim kantonima službe biti različito organizirane. Svakako da bi trebalo težiti sličnom i usaglašenom načinu organizacije ili sličnom programu rada ureda ili sektora.
3.1. EU koordinatori EU koordinatori treba da budu centralne figure procesa evropskih integracija unutar kantona. Oni su trenutno glavni sagovornici svih relevantnih institucija kada se traže informacije iz kantona i kada se prave projekcije budućeg stanja i planova. Proces odabira EU koordinatora je počeo tokom 2011. godine na inicijativu Delegacije Evropske unije u Bosni i Hercegovini s obzirom na činjenicu da se u tome momentu već osjetio značajan zastoj u procesu približavanja naše zemlje Evropskoj uniji, koji je započeo 2009. godine kroz uvjetovanje na ispunjavanju obaveza iz presude „Sejdić i Finci“40. Odabirom EU koordinatora u kantonima nastojao se osvježiti cjelokupan proces. Za ove koordinatore birane su osobe koje su bile bliske čelništvu kantona kako bi se osigurala politička podrška aktivnom angažmanu u procesu integracija.41 Ispostavit će se, međutim, da je odabir koordinatora organiziran ad hoc i bez jasnih uputa, što će ostaviti posljedice koje su vidljive i danas. 40
European Court of Human Rights, Judgement, Case of Sejdic and Finci v. Bosnia and Herzegovina, Applications nos. 27996/06 and 34836/06, Strasbourg, 22.12.2009. 41 Intervju s EU koordinatorom, 13.11.2015. 18
|K a n t o n i u
FBiH:Realnosti
iočekivanja u procesu pristupanja EU
Nije postojala jedinstvena metodologija ni instrukcije u skladu s kojima bi se birale osobe, kao ni strategija za njihov dugoročan rad. U takvom kontekstu svih 10 kantona je izabralo svoje koordinatore, od kojih su neki bili državni službenici sa zahtjevnih pozicija unutar kantonalne administracije, a neki su imali status politički imenovanih savjetnika. Do pravog profiliranja pozicije EU koordinatora nije došlo do danas. U svim kantonima koordinatori još uvijek imaju svoja prvobitna radna mjesta i funkcije, dok im EU integracije dolaze kao neka vrsta sekundarnog angažmana. Iz istraživanja je zaključeno da takvo stanje značajno utječe na samu motiviranost koordinatora jer im evropske integracije predstavljaju dodatni posao koji imaju pored svojih redovnih aktivnosti i obaveza. U pogledu vještina većina koordinatora navodi da su redovno prisustvovali raznim oblicima edukacije o Evropskoj uniji i procesu integracija. Neki koordinatori navode da bi praktično iskustvo u obliku studijskih posjeta evropskim institucijama bilo korisno za jačanje njihovih kapaciteta i dobivanje jasnije slike o Uniji. Također je iskazana i želja za preciznim edukacijama koje bi bile vezane za konkretne teme.42 Koordinatori navode da kantonalni premijeri i vlade pridaju pažnju EU integracijama i da redovno prate aktivnosti iz ove oblasti, ali da je njihov angažman još limitiran zbog nedostatka koordinacije i uputa s viših nivoa vlasti i iz odgovornih institucija. Ured za evropske integracije Vlade Federacije BiH održava redovnu komunikaciju sa svim koordinatorima, koja je „u skladu s kapacitetima Ureda i kapacitetima unutar kantona“.43
ZAKLJUČAK / PREPORUKA. Bosna i Hercegovina se nalazi već dugo u procesu približavanja Evropskoj uniji, ali je još uvijek u pripremnim fazama za suštinsko integriranje. Institucije na svim nivoima nisu adekvatno prilazile ovom procesu i obično su improvizirale kako bi ispunile neke obaveze. Takav odnos je naročito bio vidljiv u kantonima. Jasno je, međutim, da to neće biti održivo u onom trenutku kada počnu sljedeće faze integracija. Većina koordinatora se nalazi na tome mjestu od 2012. godine, te su pored svih navedenih poteškoća do sada ipak pokazivali interes za rad na pitanjima evropskih integracija. Pored toga, većina ih je do sada učestvovala, s manjim ili većim intenzitetom, u pojedinim aktivnostima te shodno tome posjeduju iskustvo i znanje o procesu integriranja Bosne i Hercegovine u EU. Neophodno je iskoristiti i njihovu već etabliranu poziciju kao odgovornih osoba za EU integracije unutar njihovih kantona. U skladu s tim naša je preporuka da se pozicija trenutnih EU koordinatora formalizira i da se njihovi profili maksimalno ujednače. U tom slučaju bi vođenje politike EU integracija bila njihova jedina obaveza, s jasno definiranim mandatom i zadacima. Direkcija za evropske
42 43
Intervju s EU koordinatorom, op.cit. Intervju s državnim službenikom, Vlada Federacije Bosne i Hercegovine, Sarajevo, 14.1.2016. 19
|K a n t o n i u
FBiH:Realnosti
iočekivanja u procesu pristupanja EU
integracije i Ured za evropske integracije Vlade FBiH organizovali su posebne sastanke i obuke za sve koordinatore kako bi se osigurala sveobuhvatnost dobivenih znanja i vještina, što je svakako dobar potez. Koordinatori za evropske integracije ne bi smjeli biti politički imenovane osobe; oni moraju biti stručnjaci koji će se profesionalno izgrađivati, biti u mogućnosti da daju odgovarajuće informacije i djeluju kao faktor konzistentnosti i stabilnosti bez obzira na promjene vlasti. Takve konzistentne i stabilne strukture bi trebale postajati na svim nivoima vlasti, ali posebno na kantonalnome, gdje su kapaciteti za evropske integracije osjetno slabiji u odnosu na druge nivoe.
3.2. Strukture i ljudski resursi u kantonima Kao što smo prethodno naveli, proces evropskih integracija je proces u kojem je neophodno učešće cijele administracije i vlasti u kantonima. Zbog toga je neophodno raditi na jačanju ljudskih resursa unutar cjelokupne administracije. Mora postojati svijest o tome šta se radi i zašto se radi, odnosno kakve prednosti i izazove sa sobom nosi proces priključenja EU-u. Nažalost, iako postoji deklarativna podrška, evropske integracije ne predstavljaju prioritetnu politiku u kantonima. To je vjerovatno jedan od osnovnih razloga zbog kojeg postoji jasan problem nerazumijevanja procesa EU integracija, a kao logički nastavak dobivamo činjenicu da trenutno ne postoje administrativni kapaciteti koji bi bili spremni da efikasno i, što je naročito bitno, kvalitetno odgovore na izazove ovoga procesa. Mali odziv na obuku iz oblasti evropskih integracija službenika iz kantonalnih administracija zahtijeva hitne promjene kako bi se kapaciteti povećali. Naime, u periodu januar – juli 2015. tek je oko 10% polaznika dolazilo iz kantonalnih administracija, a sličan trend je zabilježen i u prethodnim godinama.
Poseban problem predstavljaju finansije; većina kantona konstantno se susreće s finansijskim problemima do kojih je došlo zbog dugogodišnjega pogrešnog vođenja politike. U kontekstu redovnih štrajkova u raznim oblastima, kao i u nizu drugih problema, evropske integracije jednostavno ne uspijevaju da budu aktuelna i bitna politika u kantonima.
Vrlo često se i polazi od argumenta da kantoni čekaju instrukcije od viših nivoa vlasti kako bi se aktivno uključili u proces, što bi onda dovelo do profiliranja i jačanja ljudskih kapaciteta neophodnih za evropske integracije. S druge strane, interesantan je primjer država centralne i istočne Evrope u vezi s periodom njihovog pristupanja Uniji. Tatham44 u svojoj knjizi Politika proširenja navodi da lokalni i regionalni (ili druge ekvivalentni) nivoi vlasti nisu bili spori u namjeri da pojačaju svoje kapacitete i da svoje politike provedu kroz proces evropeizacije. Štaviše, u pokušaju da razumiju EU dimenziju u formuliranju svojih politika (naročito u 44
A. Tatham, Enlargement of the European Union, Alphen aan den Rijn, Kluwer Law International, 2009. 20
|K a n t o n i u
FBiH:Realnosti
iočekivanja u procesu pristupanja EU
pogledu investicija), lokalne / regionalne vlasti u tim državama bi koristile već postojeće veze sa sličnim tijelima u državama članicama (npr. s njihovim pobratimskim gradovima u EU-u) ili bi pokušale da na drugi način prikupe informacije i iskustva o prednostima brže integracije njihovih država u EU. Jedan od načina za efikasno jačanje ljudskih resursa jeste učešće na obukama o evropskim integracijama, što je prepoznalo Vijeće ministara Bosne i Hercegovine te donijelo Odluku o obaveznim obukama iz oblasti evropskih integracija u januaru 2014. godine i Odluku o uvjetima i načinu učešća na obukama iz oblasti evropskih integracija 2012. godine. Direkcija za evropske integracije je i prije toga donijela nekoliko dokumenata koji se na sistematičan način bave edukacijom državnih službenika, a to je prije svega Plan i program edukacije i stručnog usavršavanja državnih službenika u Bosni i Hercegovini o procesu evropskih integracija iz 2009 godine. To je pokazatelj da je postojala i postoji svjesnost o nužnosti edukacija te da se „zbog dinamičnosti samog procesa, edukacija i stručno usavršavanje državnih službenika o evropskim integracijama postavlja kao prioritetan zadatak“. 45 Pored toga, same kantonalne vlasti moraju ubuduće planirati sredstva za obuku državnih službenika koji će raditi na ovim vrlo odgovornim poslovima. U svim strateškim dokumentima akcenat je ipak stavljen na službenike iz državnih ili (u nekim slučajevima) entitetskih institucija koji obavljaju poslove vezane za evropske integracije. To je svakako jedan od faktora koji će utjecati na činjenicu da ekspertiza bude najniža u kantonalnim administracijama, te da prisutnost i učešće u edukacijama bude na zanemarivom nivou. Naime, u skladu sa članom 4. Odluke o obaveznim obukama iz oblasti evropskih integracija obuke su obavezne samo za državne službenike u institucijama Bosne i Hercegovine. Isti član navodi da službenici ostalih nivoa vlasti mogu prisustvovati obukama, ali za njih ne postoji obaveza pohađanja. Ako pogledamo evidentnu listu polaznika seminara iz oblasti evropskih integracija koje je DEI organizirao u periodu januar – juli 2015., od ukupno 620 polaznika samo ih je 67 dolazilo iz kantonalne administracije, što je procentualno tek nešto više od 10% svih polaznika.46 Sličan trend zabilježen je i u prethodnim ciklusima obuka.
Direkcija za evropske integracije, Plan i program edukacije i stručnog usavršavanja državnih službenika u Bosni i Hercegovini o procesu evropskih integracija, Sarajevo, 2009., str. 9. 46 Direkcija za evropske integracije, Evidencija prisustva obukama iz oblasti evropskih integracija za period januar-juni 2015., 14.7.2015, http://dei.gov.ba/dei/direkcija/sluzba_za_promociju/obrazovanje/evidencije/default.aspx?id=15470&langTag=bs -BA 45
21
|K a n t o n i u
FBiH:Realnosti
iočekivanja u procesu pristupanja EU
Obuke DEI-ja iz oblasti evropskih integracija u periodu januar - juli 2015.
Polaznici iz kantonalnih administracija
Ukupan broj polaznika
U tom su periodu na obukama DEI-ja razmatrane razne teme, kao što je usklađivanje zakonodavstva, prevođenje pravnih propisa, pretraživanje i pronalaženje EU dokumentacije, bazni kursevi o IPA programima itd. Prava je šteta da pohađanje obuka nije bilo obavezno za službenike iz kantonalnih administracija, što bi umnogome utjecalo na brojnost službenika na njima. To bi svakako stvorilo solidnu bazu kompetentnih i spremnih službenika za proces evropskih integracija na kantonalnom nivou. Za davanje mišljenja i samo usklađivanje veoma bitnu ulogu imaju uredi za zakonodavstvo koji će pored svojih standardnih i klasičnih poslova davanja mišljenja o propisima koji se usvajaju morati pratiti nivo usklađenosti tih propisa sa zakonodavstvom Evropske unije. Vlada Federacije BiH je već prije nekoliko godina Uredu za zakonodavstvo Federacije BiH proširila mandat i dodijelila mu zadatak davanja stručnoga pravnog mišljenja o propisima sa stanovišta njihove usklađenosti sa zakonodavstvom EU-a i evropskim principima i standardima. Uredi za zakonodavstvo na nivou kantona još imaju dosta problema, koji se najviše ogledaju u nedovoljnoj pripremljenosti i manjku edukacija vezanih za evropske integracije. U pojedinim uredima sistematizacija radnih mjesta nije izvršena, pa im nedostaje i po nekoliko osoba. Pored toga većina zaposlenih u uredima ne poznaje engleski jezik, a pojedini uredi nisu ni adekvatno opremljeni.
ZAKLJUČAK / PREPORUKA. Vijeće ministara BiH svojom Odlukom o obaveznim obukama iz oblasti evropskih integracija već ima instrument kojim je osigurana prisutnost svih službenike državnih institucija koji se bave pitanjima evropskih integracija. Naša je osnovna preporuka da kantonalne vlade, po uzoru na Vijeće ministara, donesu odluku o obaveznim obukama za djelatnike kantonalne administracije.
22
|K a n t o n i u
FBiH:Realnosti
iočekivanja u procesu pristupanja EU
Takva odluka bi se mogla donijeti u koordinaciji svih 10 kantona, uz stručnu i tehničku podršku DEI-ja i Ureda za evropske integracije Vlade FBiH. Time bi se značajno povećala prisutnost, a shodno tome i ekspertiza i znanje službenika koji će se u budućnosti aktivno baviti procesom EU integracija. Pored toga, postoji nužnost organiziranja posebnih obuka samo za predstavnike kantonalnih institucija iz onih oblasti za koje su već ranije obučeni državni službenici s viših nivoa vlasti. To će osigurati da u predstojećim fazama, prije svega kroz proces screeninga i odgovaranja na upitnike, kantonalni službenici budu bolje pripremljeni, te da im odgovaranje na pojedina pitanja iz Upitnika neće biti prvo susretanja s izazovima koje donose integracije, kao što je to bilo 2012. godine. Kantonalne vlade bi tim potezom pokazale da prihvaćaju proaktivniju ulogu u ovom procesu, dok bi sva tehnička priprema kao i same obuke bile realizirane putem Direkcije za evropske integracije, kako je i predviđeno Odlukom o uvjetima i načinu učešća na obukama iz oblasti evropskih integracija. Eventualno bi se moglo razmisliti i o posebnoj obuci za službenike iz kantonalnih ureda za zakonodavstvo, a koja bi se fokusirala na harmonizaciju i usklađivanje domaćeg zakonodavstva s acquisem.
23
|K a n t o n i u
FBiH:Realnosti
iočekivanja u procesu pristupanja EU
ZAKLJUČAK
Ovaj rad otvara pitanje učešća kantona u EU integracijama, kako bi se ono sagledalo sa distance i da bismo ponudili konstruktivnu analizu trenutnog stanja s nekoliko preporuka o načinima kojima se može doći do dobrih rezultata. Evropske integracije su proces u kojem Bosna i Hercegovina može izgraditi svoje institucije i političku kulturu; one bi trebale da budu interes koji će doći prije bilo kakvih drugih aspiracija. Jasno je da je BiH do sada sporo (a povremeno nije nikako) napredovala na svome evropskom putu. Ipak je vidljivo da je u proteklih godinu dana došlo do izvjesnog pomaka. Stvorena je pozitivna klima koja bi trebala da postane održiva i u budućnosti kada nas očekuju puno konkretniji i zahtjevniji zadaci. Iz tog razloga pokušali smo da sagledamo kantone kao dio vlasti koji je sada aktivan učesnik toga procesa. Rezultati do kojih smo došli predstavljeni su na prethodnih dvadesetak stranica teksta i otvaraju mnoga pitanja. Naša je osnovna poruka – neophodnost hitnog djelovanja u ovoj fazi EU integracija. Pokazali smo da će naredne faze integracija doći brže nego što očekujemo i da sa sadašnjim tempom priprema vjerovatno nećemo biti u stanju uspješno odgovoriti na sve izazove koji su pred nama. Nespremnost unutar kantona je očita. Postoji velika razlika između različitih kantona; oni najmalobrojniji i oni koji imaju najmanje raspoloživih finansijskih sredstava pogotovo treba da hitno porade na jačanju svojih kapaciteta, u koordinaciji sa svim institucijama odgovornim za proces evropskih integracija. Zajednički i koordiniran rad treba da postane praksa, a ne izuzetak. Buduće odluke treba da prate stanje na terenu. To je važno kako bismo svaku fazu integracija mogli da dočekamo spremno i bez naknadnih bojazni da ćemo se zaustaviti u procesu. Kako bi proces evropskih integracija bio uspješan, neophodno je mijenjati i način rada administracije u kantonima; efikasnost i obučenost morat će zamijeniti sadašnji birokratski način rada. Za suštinski uspješan proces evropskih integracija meritokratija će u državnoj službi morati da zamijeni sadašnji sistem koji je ovisan o političkim utjecajima i klijentelizmu. Odgovaranje na upitnike je prvi zadatak za koji kantonalne administracije već sada treba da budu spremne. Upitnici će biti zahtjevni iz nekoliko različitih aspekata – glomaznosti odgovora, vremenskih ograničenja, prevođenja itd. Direktan rad na metodologiji i pripremi odgovara s kantonima iz područja njihove nadležnosti, kao i na dijeljenim nadležnostima s Federacijom BiH, nameće se već sada. Kantoni će i kroz proces usklađivanja zakonodavstva učestvovati u procesu. Harmoniziranje je i rizik, s obzirom na to da nemogućnost samo jedne institucije da ispuni svoje obaveze može usporiti ili zaustaviti cijeli proces. Zbog toga je neophodno ukloniti sve nedoumice oko
24
|K a n t o n i u
FBiH:Realnosti
iočekivanja u procesu pristupanja EU
nadležnosti i odgovornosti putem Programa integriranja i njegovo što hitnije donošenje ima veliki značaj. Tijela mehanizma koordinacije moraju se uspostaviti što prije te se mora osigurati njegova funkcionalnost kako bi se pokazalo da li je takav sistem operativan i efikasan. Kantoni već sada treba da delegiraju svoje predstavnike u tijela u čijem će radu sudjelovati. Potrebno je raditi na jačanju kapaciteta u kantonima na sveobuhvatan način. Skorašnje zanimanje za evropske integracije pojedinih kantona moraju pratiti strateški koraci i podrška institucija s viših nivoa vlasti. EU koordinatori svih kantona treba da dobiju političku i tehničku podršku za izvršavanje svojih obaveza u procesu integracija. Pojedinim kantonalnim institucijama, kao što su uredi za zakonodavstvo, treba posvetiti posebnu pažnju u pogledu kapacitiranosti i kreiranja obuka. Ozbiljnije faze procesa bit će izazov i za Bruxelles. Bosna i Hercegovina predstavlja i presedan u historijatu procesa pristupanja; to će biti prva zemlja s tako izraženom decentraliziranom i kompleksnom strukturom vlasti i podjelom nadležnosti. U proteklim procesima pristupanja koji su od relevantnog značaja za usporedbu s BiH (pristupanja novih članica 2004., 2007. i 2010. godine) nije bilo nijedne države koja svojom unutrašnjom strukturom podsjeća na našu zemlju. Samo ozbiljnim, suštinskim i predanim radom bit će moguće napraviti iskorak u procesu evropskih integracija i smanjiti zaostajanje u odnosu na ostale države u regiji.
O VPI BH: Vanjskopolitička inicijativa BH (VPI BH; www.vpi.ba) je domaća nevladina i neprofitna organizacija, osnovana 2004. godine u Sarajevu, posvećena promišljanju međunarodnih odnosa i euro-atlantskih integracijskih procesa BiH. Cilj VPI je, pružiti pomoć državnim institucijama pri otkrivanju slabosti i promociji vrijednosti prisutnih u tim procesima, radi povećavanja efikasnosti bh. institucija u ispunjavanju predstojećih obaveza.
25
|K a n t o n i u
FBiH:Realnosti
iočekivanja u procesu pristupanja EU
BIBLIOGRAFIJA Bradvica, Dragan, “Donosimo: Što je Upitnik Europske komisije, tko i kako ga ispunjava, koji su rokovi…”, Dnevni list, 08.02.2016, pregledano 20.03.2016, http://dnevni-list.ba/web1/donosimo-sto-je-upitnik-europske-komisije-tko-i-kako-ga-ispunjava-koji-su-rokovi/ Commission of the European Communities, Bosnia and Herzegovina 2015 Report, Staff Working Document COM 2015/611 final, Brussels, 10.11.2015. Commission of the European Communities, Bosnia and Herzegovina 2006 Progress Report, Staff Working Document COM 2006/649 final, Brussels, 08.11.2006. Direkcija za evropske integracije, Plan i program edukacije i stručnog usavršavanja državnih službenika u Bosni i Hercegovini o procesu evropskih integracija, Sarajevo, 2009 Direkcija za evropske integracije BiH, „Upitnik Evropske komisije – put od podnošenja Zahtjeva za članstvo do sticanja statusa kandidata”, Informativni članci o procesu evropskih integracija, 15.04.2016, http://dei.gov.ba/dei/dokumenti/informativni_clanci/default.aspx?id=13132&langTag=bs-BA Direkcija za evropske integracije, Evidencija prisustva obukama iz oblasti evropskih integracija za period januar-juni 2015., 14.7.2015, pregledano 14.01.2016., http://dei.gov.ba/dei/direkcija/sluzba_za_promociju/obrazovanje/evidencije/default.aspx?id=15470&langTag=bs-BA European Court of Human Rights, Judgement, Case of Sejdic and Finci v. Bosnia and Herzegovina, Applications nos. 27996/06 and 34836/06, Strasbourg, 22.12.2009 European Communities, “Interim Agreement on trade and trade-related matters between the European Community, of the one part, and Bosnia and Herzegovina, of the other part”, Official Journal of the European Union, L233, 30.08.2008. European Union, "Stabilisation and Association Agreement between the European Communities and their Member States, of the one part, and Bosnia and Herzegovina, of the other part", Official Journal of the European Union, L164, 30.06.2015 “EWB Interview: Edin Dilberović, Director of DEI of the Council of Ministers of BiH”, European Western Balkans, 25.03.2016, pregledano 30.03.2016, https://europeanwesternbalkans.com/2016/03/25/ewb-interview-edin-dilberovic-director-of-dei-of-the-council-of-ministers-ofbih/ Intervju s državnim službenikom, Direkcija za evropske integracije, Sarajevo, 26.01.2016. Intervju s državnim službenikom, Ministarstvo vanjskih poslova BiH, Sarajevo, 21.01.2016. Intervju s državnim službenikom, Predstavnički dom Parlamenta FBiH, Sarajevo, 21.01.2016. Intervju s državnim službenikom, Vlada Federacije Bosne i Hercegovine, Sarajevo, 14.01.2016 Intervju s EU koordinatorom, 13.11.2015. Intervju s službenikom 1, međunarodna institucija, Sarajevo, 15.01.2016. Intervju s službenikom 2, međunarodna institucija, Sarajevo, 15.01.2016. “Joksimović: Administracija sposobna i spremna za pregovore”, Progovori o pregovorima, 21.12.2015, pregledano 20.02.2016, http://eupregovori.bos.rs/arhiva-vesti/291/2015/12/21/joksimovic_-administracija-sposobna-i-spremna-za-pregovore.html “Just how big is the Acquis Communautaire????”, AALEP, 15.04.2014., http://www.aalep.eu/just-how-big-acquis-communautaire Selimbegović, Vildana, Nije tajna, idemo u EU, Oslobođenje, 12.02.2016 Tatham, Allan, Enlargement of the European Union, Alphen aan den Rijn, Kluwer Law International, 2009 “Usaglašavanje Mehanizma koordinacije: Dogovoreno oko 90 posto rješenja”, Faktor, 21.03.2016., pregledano 17.04.2016., http://faktor.ba/usaglasavanje-mehanizma-koordinacije-dogovoreno-oko-90-posto-rjesenja/ Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, III Podjela nadležnosti između federalne i kantonalne vlasti, US broj 1/94, Sarajevo, 30.03.1994 Vijeće ministara, “Odluka o sistemu koordinacije procesa evropskih integracija u Bosni i Hercegovini”, Službeni glasnik BiH, Godina XX, Broj 8, 09.02.2016. “Više od decenije od početka pregovora o SSP-u do predaje aplikacije za članstvo u EU”, Buka, 15.02.2016, pregledano 28.02.2016, http://www.6yka.com/novost/99321/vise-od-decenije-od-pocetka-pregovora-o-ssp-u-do-predaje-aplikacije-za-clanstvo-u-euVlada Republike Srbije, Upitnik Evropske komisije, Kancelarija za evropske integracije, EU dokumenti 214, pregledano 20.02.2016, http://www.seio.gov.rs/dokumenta/eu-dokumenta.214.html
26