Mit o zatvaranju OHR-a
Uvod Mit o zatvaranju Ureda visokog predstavnika (OHR) u Bosni i Hercegovini stvoren je 2005. godine. Na sastanku političkih direktora Upravnog odbora Vijeća za provedbu mira (PIC) održanom u Sarajevu 22. i 23. juna 2006. prvi put je formalno saopćeno da će OHR biti zatvoren do 30. juna 2007. Upravni odbor je zaključio da će početkom 2007. ponovno razmotriti i potvrditi zatvaranje OHR-a, uzevši u obzir cjelokupnu situaciju u BiH, a potom zatražiti i potvrdu Vijeća sigurnosti UN-a. 1 Ova poruka je ponovljena šest mjeseci kasnije, naglašavajući da su pripreme za zatvaranje OHR-a u toku. 2 Međutim, na sljedećem sastanku, u februaru 2007., „nakon pažljivog razmatranja“, Upravni odbor Vijeća za provedbu mira odlučio je “ne potvrditi zatvaranje OHR-a u tom trenutku”. 3 Rok je ponovo pomjeren do 30. juna 2008., ali tada je već došlo do promjene terminologije, pa je umjesto o zatvaranju OHR-a Vijeće za provedbu mira počelo govoriti o „tranziciji“. Promjena u pristupu ovoj problematici očitovala se u tome da su umjesto fiksnog vremenskog roka, tranzicija i zatvaranje OHR-a od tada uvjetovani ispunjavanjem pet ciljeva i dva uvjeta, poznatijih kao „5+2“. 4
Imajući u vidu različite stavove i planove unutar Upravnog odbora Vijeća za provedbu mira u vezi sa zatvaranjem OHR-a, ovaj tekst otvara niz pitanja: Šta se podrazumijeva pod zatvaranjem OHR-a? Šta to povlači za sobom? Kakva je pravna procedura za zatvaranje OHR-a i da li je mišljenje ili odluka Upravnog odbora Vijeća za provedbu mira dovoljan osnov za rezoluciju UN-a? Da li je moguće, jednostavno, zatvoriti OHR bez prijenosa nadležnosti drugim institucijama? Ko će postati tumač Dejtonskoga mirovnog sporazuma u odsustvu OHR-a? Šta se podrazumijeva pod tranzicijom – u šta OHR prelazi i šta će se desiti s njegovim izvršnim ovlastima? Da li je kriterij „5+2“ zaista odraz političke situacije na terenu i kakve veze imaju ovi uvjeti s pravnim mandatom datim OHR-u da tumači civilne aspekte Mirovnog sporazuma. Kakve veze ima kriterij 5+2 sa očuvanjem mira? Koliko daleko Upravni odbor Vijeća za provedbu mira može ići u smislu smanjenja uloge OHR-a bez Vijeća sigurnosti UN-a? Ovaj tekst nastoji razdvojiti želje od stvarne situacije na terenu u svjetlu mogućih novih izazova. Naša ambicija nije dati konačne odgovore na ova pitanja, već otvoriti debatu i
http://www.ohr.int/pic/default.asp?content_id=37503. PIC SB Communique, 7/12/2006, http://www.ohr.int/pic/default.asp?content_id=38641 3 http://www.ohr.int/pic/default.asp?content_id=39236 4 Pet ciljeva je: “(1) prihvatljivo i održivo rješenje pitanja podjele imovine između države i drugih nivoa vlasti, (2) prihvatljivo i održivo rješenje pitanja vojne imovine, (3) potpuna implementacija finalne arbitražne odluke za Brčko, (4) fiskalna održivost (putem sporazuma o metodologiji utvrđivanja stalnog koeficijenta za raspodjelu sredstava od indirektnog oporezivanja i osnivanjem Nacionalnog fiskalnog vijeća), (5) učvršćivanje vladavine prava (koju treba pokazati putem usvajanja Nacionalne strategije za pitanje ratnih zločina, donošenje Zakona o strancima i azilu, te usvajanje Nacionalne strategije za reformu sektora pravosuđa).4” Dva uvjeta su: (1) potpisivanje Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju s Evropskom unijom i (2) povoljna ocjena situacije u Bosni i Hercegovini od Upravnog odbora PIC-a, koja će se zasnivati na punom poštivanju Dejtonskoga mirovnog sporazuma. 1 2
staviti pod lupu određena duboko ukorijenjena mišljenja o budućoj ulozi međunarodne zajednice u BiH.
Jasna poruka koju nastojimo prenijeti, sviđala se ona nekome ili ne, jeste da OHR predstavlja sastavni dio pravnog i ustavnog poretka u Bosni i Hercegovini. Njegovo naglo ukidanje ostavilo bi pravnu prazninu, koja bi dovela do ustavne i političke krize. Ured visokog predstavnika sastavni je dio ustavnog poretka BiH
Ne postoji univerzalno pravilo o načinu uvođenja međunarodnog prava u pravni poredak neke zemlje. Međunarodno pravo jedino nameće obavezu državama da osiguraju poštivanje međunarodnih pravnih normi na vlastitoj teritoriji. Međutim, način na koji će to osigurati zavisit će od toga da li se zemlja opredijelila za metod transformacije ili metod usvajanja. Izbor jednog ili drugog metoda direktno je uvjetovan prihvatanjem dualističkog ili monističkog shvatanja međunarodnog prava. 5
Prema monističkom shvatanju, koje je zastupljeno u BiH, međunarodno i domaće pravo dijelovi su jedinstvenog pravnog poretka, koji pruža načela o rješavanju sukoba između domaćeg prava države i međunarodnog prava. Međunarodni pravni propisi utiču na propise domaćeg prava i obratno. Primjena domaćih propisa, dakle, ne bi trebala biti u suprotnosti s međunarodnim obavezama zemlje. 6 Posmatrajući strukturu Ustava BiH, evidentno je da međunarodne obaveze proizilaze iz međunarodnog prava, odnosno poštivanja “općih načela međunarodnog prava”, koje prema Ustavu BiH čine sastavni dio pravnog poretka Bosne i Hercegovine. Čini se da je kod kreiranja Ustava BiH namjera bila postići automatizam u primjeni međunarodnih sporazuma koje je BiH ratificirala, vjerovatno zbog složenosti sistema odlučivanja. Neupitno je, međutim, da formulacija člana III/3.b Ustava BiH utvrđuje da su opća načela međunarodnog prava dio pravnog poretka u Bosni i Hercegovini, i kada se ne radi o nekom konkretnom međunarodnom ugovoru, već da ona postoje sama za sebe i čine ključni dio pravnog sistema u Bosni i Hercegovini. Shodno tome, tumačenja pravnih normi, koje čine sastavni dio pravnog poretka Bosne i Hercegovine, u šta spada i ustavni poredak, ne mogu se posmatrati odvojeno od općih pravila međunarodnog prava. Primjer ovoga možemo vidjeti u formulaciji člana VI/3. c) Ustava BiH: 7
„Ustavni sud je nadležan u pitanjima koja mu je proslijedio bilo koji sud u Bosni i Hercegovini u pogledu toga da li je zakon, o čijem važenju njegova odluka ovisi, kompatibilan s ovim ustavom, s Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i osnovnim slobodama i njenim protokolima, ili sa zakonima Bosne i Hercegovine; ili u pogledu postojanja ili domašaja nekog općeg pravila međunarodnog javnog prava koje je bitno za odluku suda.” Navedena odredba se sastoji iz dva dijela – prvi se odnosi na klasični pojam ocjene „ustavnosti zakona“ i daje mogućnost ocjene zakonitosti od strane Ustavnog suda. Drugi 5Degan,V. 6Degan,V. 7Bosna
Đ. Međunarodno pravo, Pravni fakultet u Rijeci, 2000. Đ. Međunarodno pravo, Pravni fakultet u Rijeci, 2000.
i Hercegovina, osnovni tekstovi (2. revidirano i ažurirano izdanje), OHR.
dio odredbe razmatranje Ustavnog suda ne veže za konkretnu zakonsku odredbu, odnosno zakon kao cjelinu, nego uvodi nadležnost da Ustavni sud ispita „postojanje ili domašaj nekog općeg pravila međunarodnog prava koje je bitno za odluku suda“. Primjenom jezičnog tumačenja, to bi značilo da bilo koja odredba koja je na snazi u pravnom poretku Bosne i Hercegovine, uključujući i ustavne odredbe kao dio cjeline pravnog poretka jedne države, može biti podvrgnuta procjeni o usklađenosti s temeljnim principima međunarodnog prava. Na koncu, kao posljednji i najjači argument koji definira prirodu bosanskohercegovačkog pravnog sistema, navodimo član II/2 Ustava BiH 8 koji glasi:
“Prava i slobode predviđeni u Evropskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i u njenim protokolima direktno se primjenjuju u Bosni i Hercegovini. Ovi akti imaju prioritet nad svim drugim pravom.” Sasvim netipično za jedan ustav, ovakva formulacija je potpuno na tragu promoviranja međunarodnog ugovora kao pravnog akta koji je iznad cjelovitosti pravnog poretka jedne države. Ovaj princip je dokaz ograničenog suvereniteta, hijerarhije pravnih normi, hijerarhije vrijednosti i premoći monističkog pristupa u tumačenju odnosa između međunarodnog i domaćeg pravnog sistema. Iz svega navedenog se može zaključiti da je Ustav BiH tipičan primjer takvoga radikalnog monističkog pristupa u primjeni međunarodnog prava, bez obzira koliko se to kosilo sa do sada naučenim promišljanjima o državi, suverenitetu i odnosu domaćeg i međunarodnog prava.
Ovdje je važno istaći ključni element koji ide u prilog argumentu da je OHR sastavni dio ustavnog poretka BiH. Ustavni sud je u mnogim svojim odlukama, tumačeći pravnu prirodu Ustava BiH, naglasio da Mirovni sporazum, u cjelini, predstavlja “ustavnu povelju” Bosne i Hercegovine. Na osnovu dosadašnje sudske prakse, može se kazati da se međunarodni ugovori direktno primjenjuju u BiH bez potrebe za pravnom transformacijom. To se odnosi i na Mirovni sporazum i sve njegove anekse, koji zajedno predstavljaju formalno “ustavno pravo” države. 9 To obuhvata i Aneks X i Ured visokog predstavnika, kao sastavne i osnovne dijelove ustavnog sistema. Kreatori Mirovnog sporazuma ugradili su visokog predstavnika u sistem odlučivanja kao mehanizam za rješavanje sporova u slučajevima gdje ne postoji domaća institucija ovlaštena da ih rješava. To je mehanizam za deblokiranje konfliktnih situacija i sporova između entiteta i države. Dejtonski mirovni sporazum nije definirao i ovlastio nijednu domaću instituciju za rješavanje političkih pitanja između entiteta i države. Te ovlasti su sadržane samo u Aneksu X, a naknadno su ojačane Bonskim ovlastima. Na sastanku u Bonnu Vijeće za provedbu mira definiralo je ovlasti koje visokom predstavniku omogućavaju da poduzme “privremene mjere u slučaju kada se strane ne mogu dogovoriti oko određenog pitanja”. Svrha ovlasti datih visokom predstavniku je “olakšanje razrješenja 8Bosna
i Hercegovina, osnovni tekstovi (2. revidirano i ažurirano izdanje), OHR.
9Marko,
Joseph, Pet godina ustavnog sudstva u Bosni i Hercegovini: Prva bilansa.
teškoća putem donošenja obavezujućih odluka, kad on smatra za neophodno”. O korištenju Bonskih ovlasti odlučuje isključivo visoki predstavnik, “kad on smatra da je neophodno”. Tom odredbom nije bilo predviđeno da Vijeće za provedbu mira ima odlučujuću ulogu kod korištenja Bonskih ovlasti. Ko je šef U skladu s tim postavlja se pitanje uloge i odgovornosti Vijeća za provedbu mira. Kako su se uloge OHR-a i Vijeća za provedbu mira tokom vremena razvijale i kako je Vijeće postepeno nadjačavalo Ured visokog predstavnika, stekao se dojam da je Vijeće nadređeno OHR-u i da ono odlučuje o suštini rada OHR-a i njegovoj sudbini. To je jedno od uvriježenih mišljenja koje nastojimo osporiti pozivajući se na historiju i činjenice. Na Konferenciji za provedbu mira održanoj u Londonu 8. decembra 1995. zaključeno je da je potrebno uspostaviti novu strukturu koja će upravljati provedbom mira, pa je shodno tome odlučeno da se odmah uspostavi Vijeće za provedbu mira kojim bi predsjedavao visoki predstavnik. Interesantno je napomenuti i prisjetiti se da nije predviđeno da Upravni odbor Vijeća za provedbu mira ima ikakvu ulogu nadzora nad radom visokog predstavnika, koji je i dalje direktno odgovoran Vijeću sigurnosti UN-a. Štaviše, visokom predstavniku je povjereno predsjedavanje Vijećem za provedbu mira.
Mandat visokog predstavnika definiran je Mirovnim sporazumom i rezolucijom Vijeća sigurnosti UN-a, dok je mandat Upravnog odbora Vijeća za provedbu mira definiran zaključcima međunarodne konferencije. U skladu s tim ta je konferencija definirala da će Upravni odbor Vijeća za provedbu mira davati visokom predstavniku “političke smjernice za provedbu mira”. 10 Ova jedna rečenica iz zaključaka Londonske konferencije predstavlja jedini osnov za djelovanje Upravnog odbora Vijeća za provedbu mira. Bonska konferencija je samo ponovila istu rečenicu. Osim „davanja smjernica“ OHR-u, što je veoma uopćena formulacija, Upravni odbor PIC-a nema nikakvih ovlasti da nadgleda rad OHR-a ili visokog predstavnika, koji je u skladu s Rezolucijom 1031 iz 1995. g. odgovoran da donosi odluke i o tome obavještava Vijeće sigurnosti UN-a.
S obzirom na to da je u prvih nekoliko godina provedbe mira politička situacija na terenu bila vrlo nestabilna, Vijeće za provedbu mira je predložilo davanje “novih ovlasti (visokom predstavniku) u ključnim oblastima institucionalne reforme, suštinskog zakonodavstva i osoblja u državnim službama”. 11 Bonske ovlasti je potom potvrdilo i Vijeće sigurnosti UN-a, 19. decembra 1997., Rezolucijom 1144. Međutim, Vijeću za provedbu mira ni naknadno nisu date ovlasti da odlučuje o Bonskim ovlastima ili odobrava visokom predstavniku njihovo korištenje. Njihovo korištenje je prepušteno isključivo procjeni visokog predstavnika. Međutim, u praksi je u određenoj mjeri Vijeće za provedbu mira oduzelo Bonske ovlasti od visokog predstavnika. S vremenom su pravni aspekti podjele odgovornosti između visokog predstavnika i Upravnog odbora 10 11
http://www.ohr.int/pic/default.asp?content_id=5168. Knaus and Martin 2003:64.
PIC-a zanemareni, a na površinu su isplivali politički interesi pojedinih članova Upravnog odbora Vijeća za provedbu mira. Kao posljedica toga tranzicija OHR-a postala je političko, a ne pravno pitanje. Ko može zatvoriti OHR
Kako se pitanje zatvaranja OHR-a postepeno pretvorilo iz pravnog u političko pitanje, stvorena je još jedna pogrešna predodžba. Stvorena je predodžba (začuđujuće široko uvriježena) kako Upravni odbor Vijeća za provedbu mira ima ovlasti da odluči kada će se OHR zatvoriti. Bez obzira što je to očigledno netačno, ova predodžba je i dalje veoma rasprostranjena. Stoga još jednom želimo potcrtati da je mandat visokog predstavnika i njegovog osoblja, koji je definiran Aneksom X Dejtonskog mirovnog sporazuma, a potvrđen Rezolucijom 1031 Vijeća sigurnosti UN-a, “slijedeći zahtjev stranaka” (potpisnica Mirovnog sporazuma) da “prati provedbu Mirovnog sporazuma”. Upravo je rezolucijom Vijeća sigurnosti UN-a potvrđeno da je “visoki predstavnik krajnja instanca” kada je u pitanju tumačenje civilne provedbe Mirovnog sporazuma. Vijeće za provedbu mira je uvijek imalo svoje mjesto u smislu davanja smjernica, a ne da odlučuje o tome kada zatvoriti OHR. U svjetlu terminološke formulacije Rezolucije 1031 Vijeća sigurnosti UN-a, postavlja se pitanje da li Upravni odbor Vijeća za provedbu mira može tražiti zatvaranje OHR-a bez saglasnosti potpisnica sporazuma, naročito države BiH. Postoji li iscrpna „lista zadataka“ OHR-a
Nameće se još jedno pitanje vezano za kriterije u vezi sa zatvaranjem OHR-a. Definiranje kriterija “5+2“ kao odlučujućeg uvjeta za zatvaranje OHR-a odvaja ovo pitanje od uloge OHR-a koja se temelji na mandatu koji je potvrdilo Vijeće sigurnosti UN-a. Čak i da je postojala lista zadataka OHR-a koja je iscrpljena (kako se aludira konceptom 5+2), činjenica je da OHR nije uspostavljen radi izvršenja bilo koje liste zadataka, već radi tumačenja Mirovnog sporazuma, koji je još uvijek na snazi. Samo postojanje Dejtonskog mirovnog sporazuma zahtijeva postojanje institucije koja će ga tumačiti. Visoki predstavnik se ne može tek tako hirurški odstraniti iz ovog sporazuma samo zato što je neka lista praktičnih zadataka ispunjena. Naprotiv, visoki predstavnik je sastavni dio Mirovnog sporazuma, koji je ustanovljen s ciljem da osigura provođenje i tumačenje međunarodnih mehanizama za održavanje mira u jednoj postkonfliktnoj zemlji. U tom smislu jedan od najvažnijih aspekata Rezolucije 1031, na koji želimo skrenuti pažnju, jeste da ta rezolucija “utvrđuje potrebu za provedbom Mirovnog sporazuma u cjelini”. 12 Za razliku od kriterija “5+2“ Upravnog odbora Vijeća za provedbu mira (5+2), koji u obzir uzima specifične reforme koje proizilaze iz preuzetih međunarodnih obaveza (uglavnom prema EU-u i NATO-u), namjera je Rezolucije 1031 Vijeća sigurnosti UN-a da osigura provedbu samog Mirovnog sporazuma, i to u cijelosti. 12
http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N95/413/60/PDF/N9541360.pdf?OpenElement.
Paralelno s insistiranjem na kriteriju 5+2, neke zemlje članice EU-a konstantno ističu da se zahtjev BiH za članstvo u EU-u ne može razmatrati sve dok OHR postoji ili, kako je kasnije formulirano, dok se ne odlučio o njegovoj tranziciji u snažnije prisustvo Evropske unije u BiH. Političke elite u Republici Srpskoj koriste ovakve izjave kako bi OHR okarakterizirale kao prepreku evropskim integracijama, suprotstavljajući se odlukama i politikama koje dolaze iz ovog ureda. Zbog toga je EU mudro povukla ovo stajalište, ne spomenuvši ga u svom posljednjem izvještaju o napretku. Međutim, ovaj primjer pokazuje da u Evropskoj uniji postoje akteri koji su spremni da zatvaranje OHRa koriste kao političko sredstvo ili pregovarački ustupak umjesto da ga podrže kao pravni mehanizam koji je sastavni dio dejtonske strukture.
Zatvaranje OHR-a, dakle, pojavljuje se kao kolateralna šteta konflikta između dva koncepta: kratkoročnog stajališta izraženog kroz vremenski uvjetovan i indikatorima mjerljiv koncept zatvaranja OHR-a i dugoročne zabrinutosti koja je jednim dijelom utemeljena na sve lošijoj političkoj situaciji, a drugim dijelom ugrađena u rezoluciju UNa koja nastoji izgraditi trajni mir. Iako prvi pristup nastoji ispuniti što više zadataka koji će u konačnici rezultirati zatvaranjem OHR-a, činjenica je da taj pristup ne uzima u obzir posljedice preranog zatvaranja Ureda visokog predstavnika. Drugi pristup proizilazi iz prihvatanja činjenice da je trajni mir još uvijek ugrožen. Prvi pristup zanemaruje činjenicu da će uklanjanje OHR-a kao sastavnog i neodvojivog dijela pravnog poretka BiH prouzrokovati trenutnu i trajnu blokadu sistema. Ukoliko bi Mirovni sporazum ostao na snazi bez postojanja pravnog tijela koje bi ga tumačilo, u vrlo kratkom roku bi se stvorile mogućnosti za njegovu opstrukciju. Prijevremeno zatvaranje OHR-a, bez prethodnog prijenosa funkcija domaćim institucijama, kreiralo bi pravni vakuum koji bi doveo do nestabilnosti koja bi predstavljala veću prijetnju po Mirovni sporazum nego bilo koja dosadašnja politička prijetnja. Da li OHR još uvijek održava mir
Obrnuto proporcionalno ulozi i političkoj težini različitih visokih predstavnika, uloga i politička težina Vijeća za provedbu mira rasla je ili se smanjivala. Što je snažniji bio visoki predstavnik, to je Upravni odbor Vijeća za provedbu mira bio slabiji, pridržavajući se svog originalnog mandata davanja smjernica OHR-u. Što je slabiji bio visoki predstavnik, to je Vijeće za provedbu mira bilo snažnije i preuzimalo sve veću ulogu u pogledu nadzora i odlučivanja nad sudbinom OHR-a. Shodno tome, može se kazati da je transformacija OHR-a počela onda kada je Vijeće za provedbu mira preuzelo ulogu visokog predstavnika i počelo zahtijevati koncenzus svih članova Upravnog odbora PIC-a umjesto da se te ovlasti ostave u nadležnosti jedne osobe. Iako formalno PIC nikada nije morao odlučivati po principu koncenzusa, prijetnja da unutar Vijeća za provedbu mira neće biti postignut konsenzus (uglavnom zbog suprotnog mišljenja Rusije) rezultirala je sve bolnijim kompromisima te porukama i komunikeima koji su se temeljili na najmanjem zajedničkom sadržatelju. To je dovelo do uspostave virtualnog balansa snaga
između OHR-a i Upravnog odbora Vijeća za provedbu mira, što je oslabilo kredibilitet oba ova tijela u očima domaćih političkih elita.
S obzirom na sve lošiju političku situaciju od posljednjih izbora 2006. godine, koja je pogoršana postizbornom retorikom tokom 2010. i 2011. g., reforme koje su provedene uz podršku Vijeća za provedbu mira i OHR-a u proteklih 15 godina sada su dovedene u pitanje. Neke reforme se osporavaju direktno, kao što je slučaj sa Sudom i Tužilaštvom BiH, slučaj TRANSCO, supervizija i arbitraža za Brčko, dok su druge ugrožene samom činjenicom da se situacija pogoršala do te mjere da prijeti destabilizacijom čitavog projekta izgradnje države. Prateći razvoj različitih političkih kriza u posljednjih nekoliko godina, primijetili smo da su se osporavanja Daytona povećavala kako je slabila uloga visokog predstavnika. Kako je OHR slabio, određene političke elite su obraćale sve manje pažnje na međunarodne obaveze i iskazivale sve manje poštovanja prema međunarodnim predstavnicima u zemlji. Vidljivo smanjena uloga međunarodne zajednice ostavila je utisak da vidljivi nedostatak insistiranja na demokratskim normama ostavlja utisak da se o njima može pregovarati. Kao posljedica toga, ne samo da su pokušaji podrivanja Dejtonskog sporazuma postali izraženiji i konkretniji nego je međunarodnoj zajednici postalo teže ignorirati ovu situaciju i pretvarati se da će sve biti u redu. Na ovaj način su svoj posao učinili težim, jer što su insistiranja međunarodne zajednice da se zatvori OHR postala izraženija, na površinu je isplivalo sve više razloga za njegov ostanak. Uzevši u obzir intenzitet i ozbiljnost pokušaja da se oslabi država i ugrozi njena stabilnost, smatramo da je korisno podsjetiti na izvornu svrhu uspostavljanja Ureda visokog predstavnika i Vijeća za provedbu mira – a to je očuvanje mira i integriteta države. Trajni mir, kako je predviđeno Dejtonskim sporazumom, može se osigurati samo ako se uklone sve mogućnosti za njegovo opstruiranje. Uspjeh međunarodne misije u BiH neće se mjeriti brzinom i lakoćom zatvaranja OHR-a već onim što ostane iza njega, mogućnostima uspostave trajnog mira i stabilnosti. Kao još jedan podsjetnik, navodimo zaključke Londonske konferencije koji definiraju čime bi to „mir trebao rezultirati“: -
kreiranjem klime stabilnosti i sigurnosti u Bosni i Hercegovini i ostvarivanjem trajnog političkog dogovora; uspostavljanjem novih političkih i ustavnih aranžmana za BiH, koji će ujediniti državu u okvirima demokratije i vladavine prava; zaštitom i promoviranjem ljudskih prava i što bržeg povratka izbjeglih i raseljenih osoba; normalizacijom odnosa između BiH i njenih susjeda, regije i ostatka međunarodne zajednice; kreiranjem izravnog i dinamičkog ugovornog odnosa između Bosne i Hercegovine i Evropske unije u okviru regionalnog pristupa.
Čak i najpovršniji posmatrač bh. politike bi se složio da nijedan od gore navedenih uvjeta nije u cijelosti ispunjen niti da postoji dugoročna perspektiva mira s obzirom na trenutnu političku situaciju u zemlji. Postavlja se pitanje do koje mjere se mora pogoršati situacija u zemlji da bi međunarodna zajednica prihvatila činjenicu da mandat OHR-a još uvijek nije ispunjen? Ili, hoće li biti isuviše kasno priznati tu činjenicu nakon što se donese odluka o smanjenju međunarodnog prisustva u BiH? Konačno, koja je to politička promjena u BiH kojoj se međunarodna zajednica još uvijek nada, na osnovu koje će pouzdano moći reći da više nema prijetnje po stabilnost i integritet BiH? U periodu 1998./99. g. međunarodna zajednica je mislila da će promjena doći s SNSD-om, kao glavnom opozicijskom strankom u RS-u. Deset godina kasnije SNSD je postao najveća opozicija OHR-u. Zatim, 2006. nadalo se da će promjena doći s „reformiranim“ SDS-om, ali oni su se vratili svojim starim, tek ponešto izmijenjenim ideologijama. Međunarodna zajednica je 2001. uspješno zaustavila pokušaj stvaranja trećeg entiteta, da bi deset godina kasnije taj projekat ponovo oživio. U prvih pet godina implementiranja mira većina napora OHR-a bila je usmjerena na suzbijanje otvorenih pokušaja podrivanja države i Mirovnog sporazuma. Međutim, tek petnaest godina nakon potpisivanja Dejtonskog sporazuma na površinu izlaze stvarne prijetnje opstojnosti države. (Ne)ispunjena misija
Imajući sve ovo na umu, misija OHR-a se ne može proglasiti ispunjenom. Mirovni sporazum nije proveden. Uvažavajući vrlo očigledan zamor međunarodne zajednice i činjenicu da je stabilnost u drugim dijelovima svijeta sve više ugrožena, i dalje je opasno zanemariti činjenicu da je prijetnja miru i stabilnosti u BiH još uvijek veoma realna, a da je međunarodna zajednica još uvijek formalno odgovorna da spriječi njihovo narušavanje. Prijetnje nisu više prikrivene, zamaskirane, niti su uklonjene petnaestogodišnjim naporima međunarodne zajednice na izgradnji države. Mir i stabilnost u BiH neće biti održivi sve dok su prijetnje otcjepljenja RS-a i stvaranja trećeg entiteta dio dnevnopolitičke retorike, a sada su očigledno prerasle i u konkretna djelovanja.
U tom smislu OHR se još uvijek može smatrati preventivnim mehanizmom. Iako se njegovi efekti ne manifestuju kroz svakodnevno djelovanje unutar političkih odnosa u BiH, samo kontinuirano prisustvo međunarodne zajednice s izvršnim mandatom u svrhu očuvanja mira predstavlja prijetnju onima koji pokušavaju osporiti integritet i suverenitet BiH. Samo postojanje OHR kao mehanizma za rješavanje konflikta, čak i bez čestog korištenja Bonskih ovlasti, šalje poruku da je međunarodna zajednica ovdje da štiti integritet države i stabilnost regije i šireg područja. Velika je iluzija da EU sama, čak i kroz svoju osnaženu misiju i mandat, može odgovoriti ovim izazovima. Evropska unija je možda u mogućnosti preuzeti vodstvo u procesu izgradnje države, ali njeni postojeći alati ne omogućavaju joj adekvatno očuvanje mira i mogućnost intervencije u slučaju ozbiljnijih izazova stabilnosti i integritetu države. Uvjetovanost korištenja restriktivnih
mjera EU-a jednoglasnom odlukom svih 27 zemalja članica dovodi u pitanje efikasnost njenih mehanizama. Osnaženo prisustvo moguće je samo kroz osnaženu politiku Planovi za tranziciju Ureda specijalnog predstavnika EU-a (EUSR) i njegovog osoblja iz zgrade OHR-a u zgradu Delegacije EU-a počeli su i intenzivirani s dolaskom novog zamjenika šefa misije EU-a. Ne zalazeći u suštinu i praktične aspekte koncepta istovremenog opsluživanja oba ureda, potrebno je jasno naznačiti da tranzicija osoblja Ureda specijalnog predstavnika EU-a ni na koji način ne predstavlja transformaciju uloge visokog predstavnika. U kombinaciji s posljednjim restriktivnim mjerama, ova tranzicija ulijevala je optimizam da će Delegacija EU-a biti dodatno ojačana, kako politički, tako i u smislu uvođenja novih mehanizama. Međutim, pojačano prisustvo moguće je ostvariti samo kroz osnaženu politiku, a ne obratno.
Nakon što se konačno razdvoje, potrebno je jasno razdvojiti odgovornosti EU-a i odgovornosti drugih međunarodnih aktera na sceni. Drugim riječima, treba razjasniti u kojim slučajevima će se očekivati odgovor EU-a, a u kojim odgovor OHR-a. Ovo razdvajanje je za sada rezultiralo samo razdvajanjem ureda. Međutim, ono što je zaista potrebno jeste razdvajanje njihovih opisa poslova. Ovo ne znači da je proces razdvajanja dva ureda loše proveden. Želimo samo naglasiti činjenicu da obje institucije trebaju imati jasne i razdvojene odgovornosti. Razdvajanje ovih dviju misija predstavlja dobru priliku da se definiraju jasni uvjeti i odgovornosti obiju institucija i da se jasno definira u kojim situacijama i na koji način će se ubuduće koristiti njihove izvršne ovlasti i restriktivne mjere. Gdje će biti „crvene linije“
Bosna i Hercegovina je konstantno na ivici ustavne krize i „crvene linije“ su sada bliže nego što se želi priznati. Postoje političke stranke koje se očigledno ne uzdržavaju od neustavnog ponašanja, a kamoli od neustavne retorike. Njihove prijetnje izlaze iz okvira apstraktnog i postaju veoma konkretne i realne. Zagovarači ostanka OHR-a često navode da je njegov ostanak neophodan za slučaj najgoreg mogućeg scenarija, odnosno u slučaju da dođe do novog konflikta ili nekog blažeg oblika organiziranog nasilja ili formalnog pokušaja otcjepljenja. Međutim, situacija koja je uslijedila u Federaciji BiH nakon izbora 2010. i zaključaka Narodne skupštine RS-a o referendumu o državnom sudu pokazala je da se sistem može blokirati i mimo nekog od najgorih mogućih scenarija. Intervencija visokog predstavnika u smislu suspendiranja odluke Centralne izborne komisije jasno pokazuje koja vrsta intervencije će i ubuduće biti potrebna. Ovo pokazuje da je visoki predstavnik potreban ne samo kao preventivni mehanizam protiv najgoreg mogućeg scenarija već i kao mehanizam deblokiranja opstrukcija dejtonskih struktura jer je sistem osmišljen tako da se ustavnost ove vrste štiti kroz instituciju visokog predstavnika. Uklanjanje OHR-a bez prethodnog prijenosa njegovih ovlasti na neku od
domaćih institucija bilo bi ravno ukidanju Vrhovnog suda Amerike bez prethodnog uspostavljanja sistema kroz neku drugu instituciju koja ima ekvivalentne apelacijske jurisdikcije. Uklanjanjem OHR-a bi se, jednostavno, stvorila pravna praznina.
U tom smislu može se kazati da zatvaranje OHR-a predstavlja pokušaj rješavanja nepostojećih političkih problema, pri čemu se, zapravo, kreiraju novi, nepredvidivi problemi. Umjesto toga, vrijeme i energiju bi trebalo usmjeriti na osmišljavanje dugoročne strategije za očuvanje mira kroz pažljivu i postepenu tranziciju ovlasti s OHRa na domaće institucije. Prvi korak u tom smjeru bila bi izrada funkcionalnog pregleda, koji bi sagledao sva područja u kojima su različita međunarodna tijela, uključujući i OHR, izgradila sistem i postala dijelom tog sistema, kako bi se utvrdilo na kojim mjestima bi nastale praznine u slučaju iznenadnog povlačenja međunarodne zajednice. Paralelno s tim potrebno je napraviti i funkcionalni pregled kapaciteta domaćih institucija da preuzmu nove uloge koje bi im postepeno prenosio OHR i druga međunarodna tijela. Ovaj proces bi trebalo da ima jedan krajnji cilj – kreiranje struktura koje će osigurati dugoročno očuvanje mira, stabilnosti, integriteta i suvereniteta države. To nije ni lagan ni jeftin pothvat, ali sve drugo bi međunarodnu zajednicu koštalo više, kako finansijski, tako i politički. Posebno ukoliko nakon povlačenja OHR-a dođe do realizacije nekog od najgorih mogućih scenarija. Ko će preuzeti vodstvo
Međunarodna zajednica u BiH našla se u najneizvjesnijoj poziciji od potpisivanja Dejtonskog sporazuma naovamo. Razdvajanje misija i jačanje uloge EU-a stvorilo je iluziju da se time već provodi transformacija i tranzicija OHR-a. Međutim, i dalje stoji činjenica da EU nema mandat da provodi Mirovni sporazum niti joj taj mandat može biti formalno prenesen. Rusija i Turska nastoje ojačati svoje pozicije u Upravnom odboru Vijeća za provedbu mira, međutim, njihovo postojeće učešće se formalno može osigurati samo kroz nastavak postojanja Vijeća za provedbu mira. Njemačka “inicijativa, koja nikada nije postala stvarnom inicijativom”, čini se, gubi na snazi. Vrlo je vjerovatno da će biti sporadičnih, pojedinačnih pokušaja zatvaranja OHR-a, kao u slučaju Butmirskih pregovora, ali ništa od toga neće skinuti odgovornosti za osiguranje mira u BiH, regiji i Evropi sa pleća međunarodne zajednice. Sjedinjene Države šalju mješovite poruke i znakove neodlučnosti. S jedne strane, česte posjete visokih zvaničnika šalju poruku kontinuirane involviranosti, dok, s druge, Amerika još uvijek nije predstavila svoju strategiju budućeg djelovanja niti je jasno kazala da li će preuzeti dirigentsku palicu. Priča o posebnom izaslaniku isuviše često je bila stavljana i skidana s dnevnog reda da bi se mogla smatrati pokazateljem neke strategije. Isto se može kazati i za planove u vezi sa supervizijom Brčko distrikta. U međuvremenu, traže se kompromisi kroz pokušaje izmještanja OHR-a. Konačna destinacija se mijenja iz sedmice u sedmice – prvo je bila u Bruxellesu, onda u New Yorku, a sada u Ženevi i Beču. Ideja izmještanja OHR-a predstavlja pomalo fleksibilnu
interpretaciju člana 5 Aneksa X Dejtonskog sporazuma, koji kaže da je visoki predstavnik krajnji tumač Mirovnog sporazuma „na terenu“.
U nastojanju da doprinesemo nalaženju kompromisnog rješenja koje će u konačnici rezultirati očuvanjem mira i stabilnosti i zaštitom integriteta i suvereniteta države, nudimo sljedeće preporuke kao pokušaj poticanja diskusije na ovu temu. Prvo, preporučujemo da se rasprava o brzoj i bezbolnoj tranziciji OHR-a u EU-u preusmjeri na raspravu o dugoročnoj i postepenoj tranziciji uloge OHR-a na domaće institucije, bez obzira koliko to u početku bilo bolno. Postepena tranzicija OHR-a pretpostavlja da je Ured visokog predstavnika posvećen kreiranju funkcionalnih institucija koje su sposobne preuzeti prenesene nadležnosti. Međutim, dok se takva tranzicija do kraja ne realizira, OHR treba zadržati svoju integralnu ulogu.
Drugo, pojačano prisustvo EU-a na terenu rezultirat će određenim debalansom ovlasti između Delegacije EU-a i OHR-a u korist Delegacije. Postavlja se pitanje kako će pojačano prisustvo EU-a uticati na pozicije drugih međunarodnih aktera na sceni i ko će preuzeti vodeću ulogu u provedbi mira? Prije 16 godina vodeću ulogu u traženju mirovnog dogovora preuzela je Amerika. Vodeći se istim principom, vodeću ulogu u provedbi mira sada ponovo treba preuzeti SAD. Da bismo potakli diskusiju na ovu temu, nudimo tri opcije kojima je ovo moguće postići: I.
II. III.
Imenovanjem posebnog izaslanika Sjedinjenih Država koji bi blisko sarađivao s visokim predstavnikom sa sjedištem u Sarajevu. Ili, imenovanjem prvog visokog predstavnika koji bi bio Amerikanac, sa sjedištem u Sarajevu i sa nekoliko zamjenika, koji bi predstavljali i neke od stalnih članica Vijeća sigurnosti UN-a. Ili, američki visoki predstavnik sa sjedištem u Washingtonu, a s malim stručnim uredom u Sarajevu. Ured visokog predstavnika bi blisko sarađivao s Delegacijom EU-a, koristeći njihovu ekspertizu i savjete u što širem polju djelovanja.
Na kraju, želimo još jednom potcrtati da namjera ove analize nije kritizirati ulogu međunarodne zajednice u BiH niti upirati prstom u bilo koga tražeći dežurnog krivca. Naprotiv, namjera ovog teksta je da potakne raspravu o zatvaranju OHR-a, naglašavajući pravne i proceduralne aspekte takvih planova. Ono što je najvažnije, želimo istaći potrebu da se razmotre pravne, političke i sigurnosne posljedice preuranjenog uklanjanja OHR-a iz ustavnog i pravnog poretka BiH. Kao što je istaknuto ranije, Mirovni sporazum predstavlja “ustavnu povelju” Bosne i Hercegovine, te shodno tome, prije uklanjanja bilo kojeg sastavnog dijela te povelje mora postojati proces kroz koji će se ustanoviti koje domaće institucije mogu preuzeti njegove odgovornosti, odnosno čiji kapaciteti moraju biti izgrađeni da bi bili u stanju rješavati sporove između entiteta i države, deblokirati opstrukcije funkcija sistema i sprečavati i sankcionirati sve pokušaje
dezintegracije. U međuvremenu, OHR treba zadržati svoj izvorni mandat očuvanja mira i integriteta ustavnog poretka BiH.