Zahtjevi iz Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju između BiH i EU-a u pitanju državne pomoći (državnih potpora) Sažetak Privremeni sporazum o stabilizaciji i pridruživanju Bosne i Hercegovine s Evropskom unijom stupio je na snagu 1. 7. 2008. godine, a odredbe koje se tiču državne pomoći potpadaju pod Privremeni sporazum. Zbog toga je BiH 1. 7. 2010. ušla u prvo konkretno kršenje obaveze definirane prijelaznim periodom od dvije godine u kojem je trebala donijeti zakon i uspostaviti nezavsno operativno tijelo za državne pomoći na nivou BiH. Bosni i Hercegovini je potreban jedan sveobuhvatan uvid u kategorije, iznose i svrhe državnih pomoći koje se dodjeljuju na raznim nivoima vlasti kako bi se identificirali prioriteti, napravile analize učinka državnih pomoći i strateški koordinirala industrijska i razvojna politika zemlje. Pri tome se ne smije narušavati konkurencija između BiH i EU-a. Domaće državne pomoći ne smiju negativno utjecati na trgovinu s EU-om. S obzirom na to da je vanjska trgovina u nadležnosti BiH te da EU želi da u našoj zemlji u pitanju državnih pomoći ima jednog sugovornika – neovisnu agenciju koja će uspostaviti ujednačenu kontrolu državnih pomoći u BiH – potrebno je donijeti zakon o državnoj pomoći i uspostaviti neovisnu regulatornu agenciju na nivou BiH.
Uvod Privremeni sporazum o stabilizaciji i pridruživanju BiH s EU-om stupio je na snagu 1. 7. 2008. godine, a odredbe koje se tiču državne pomoći potpadaju pod Privremeni sporazum. Zbog toga je Bosna i Hercegovina 1. 7. 2010. ušla u prvo konkretno kršenje obaveze definirane prijelaznim periodom od dvije godine u kojem je trebala donijeti zakon i uspostaviti nezavisno operativno tijelo za državne pomoći na nivou BiH. S obzirom na to da su euroatlantske integracije osnovni multilateralni vanjskopolitički prioritet BiH, to konkretno zahtijeva i punu podršku institucija na svim nivoima vlasti u procesu ispunjavanja obaveza iz Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (SSP). Ipak, Bosna i Hercegovina se i dalje suočava s nizom problema u ispunjenju svojih obaveza iz SSP-a koji je svojevrsna konkretizacija Kopenhaških kriterija (pravila koja definiraju koja je zemlja podobna pridružiti se EU-u). Pri tome i pitanja iz domena tržišne ekonomije u BiH zbog prirode njena uređenja imaju tendenciju stvaranja problema političke prirode. Takav je slučaj i s uspostavom sistema državnih pomoći i usvajanja neophodnog zakonodavstva u toj oblasti.
Razvoj sistema državne pomoći u BiH je obavezni dio procesa integracije u EU. Sistem državne pomoći u BiH, sa sličnim karakteristikama, također se zahtijeva i u sporazumu CEFTA1 2006 te Sporazumu o energetskoj zajednici jugoistočne Evrope. Pristupanje WTO-u2 također će zahtijevati detaljnije redovno izvještavanje o subvencijama industriji. Proces međunarodnog izvještavanja o državnim pomoćima mora postati redovan godišnji proces za BiH u skoroj budućnosti.
Imajući u vidu kompleksnost međunarodnih zahtjeva u pogledu državne pomoći i subvencija, od velike je važnosti da je uložen značajan napor od početka 2006. godine da se pripreme osnove za uspostavljanje bh. sistema reguliranja državne pomoći. Ministarstvo vanjske trgovine i ekonomskih odnosa BiH (MVTEO) dobilo je značajnu tehničku podršku EU-a u tom pogledu putem projekta“Podrška za konkurenciju i državnu pomoć u BiH”. Do maja 2008. godine napredak je tako postignut u nizu bitnih oblasti vezanih za uspostavljanje sistema reguliranja državne pomoći. To uključuje:
izradu preliminarnog inventara državne pomoći (PIDP) za BiH koji uključuje svu državnu pomoć koju je pružilo oko 100 različitih tijela državne uprave iz 14 različitih vlada s raznih nivoa vlasti u BiH;
prednacrt zakona o reguliranju državne pomoći u BiH, u suradnji s MVTEO-om, koji je formirao radnu grupu da izradi konačna zakonska rješenja za uvođenje sistema državne pomoći u BiH; izvještaj o pripremnom mapiranju državne pomoći u Bosni i Hercegovini je izrađen, ukazujući, između ostalog, kako se mapiranje treba vršiti u budućnosti;
nacrt godišnjeg izvještaja o državnim pomoćima u BiH, koji je trebalo da posluži kao metodološka osnova za daljnja izvještavanja EU-a.
Konačno, pored ispunjavanja međunarodnih obaveza u pogledu izvještavanja o državnim pomoćima, Bosni i Hercegovini je potreban jedan sveobuhvatan uvid u kategorije, iznose i svrhe državnih pomoći koje se dodjeljuju na raznim nivoima vlasti kako bi se identificirali prioriteti, napravile analize učinka državnih pomoći i strateški koordinirala industrijska i razvojna politika zemlje, koja je po važećem ustavnom ustrojstvu dodijeljena u nadležnost triju različitih nivoa vlasti.
1
Central European Free Trade Agreement – Srednjoevropski sporazum o slobodnoj trgovini.
2
WTO - Svjetska trgovinska organizacija.
Zbog čega je važan zakon o državnoj pomoći Ugovor o EZ-u, član 87. (1)3 kreira zabranu za “bilo koju državnu pomoć dodijeljenu od zemlje članice putem ili kroz državna sredstva u bilo kojem obliku koji narušava ili prijeti da će narušiti konkurenciju favorizirajući određena poduzeća ili proizvodnju određenih proizvoda… dok god to utječe na trgovinu između zemalja članica”. Pri tome se pod spornom državnom pomoći podrazumijeva iznos od 400.000 eura i više dodijeljen nekoj privatnoj ili javnoj firmi u periodu od tri godine, ili oslobađanje od poreza u istom omjeru. Ovo znači da postoje četiri kumulativna zahtjeva koja stvaraju zabranjenu državnu pomoć: pomoć dodijeljena od bilo kojeg nivoa državne vlasti u bilo kojem obliku;
narušava ili prijeti da će narušiti konkurenciju na tržištu EU-a utičući na trgovinu između država članica;
favorizira određena poduzeća ili proizvodnju određenih proizvoda;
podrazumijeva iznos od 400.000 eura i više dodijeljen nekoj firmi u periodu od tri godine, ili oslobađanje od poreza u istom omjeru. Onda kada se sva četiri ova zahtjeva mogu pronaći u određenoj pomoći koju institucije vlasti dodijele nekoj firmi, ta pomoć postaje „državna pomoć“ koja je predmetom zabrane, tj. ako ima stvarni ili potencijalni utjecaj na konkurenciju i na vanjsku trgovinu te ako je selektivna – u smislu davanja prednosti i favoriziranja određenih poduzeća ili proizvodnje određenih proizvoda. Današnja situacija je takva da navedene pripremljene dokumente nadležne institucije nisu uzele u razmatranje, nije okončan rad na izradi nacrta zakona o sistemu državne pomoći niti je uspostavljen nezavisni regulator. Sasvim suprotno, bh. entitet Republika Srpska usvojio je svoj entitetski zakon o državnim pomoćima, nekomplementaran sa zahtjevima EU-a, istovremeno se protiveći donošenju zakona i uspostavi institucije na nivou države BiH. Razlog tome su dva potpuno suprotstavljena stajališta. Stajalište je Republike Srpske da su državne pomoći isključivo u nadležnost entiteta jer su entiteti ovlašteni ustavom za ekonomsku politiku, poreze i privredni razvoj te za te potrebe imaju u entitetskim budžetima izdvojena sredstva za subvencije, za razliku od državnog nivoa koji nema te nadležnosti niti postoje sredstva koje država BiH izdvaja u te svrhe jer je njezin budžet ustvari budžet institucija i međunarodnih obaveza, tj. pokriva troškove administracije i vraćanja kredita bez ikakve investicijsko-razvojne komponente. Sukladno tome i institucije za kontrolu državnih pomoći treba da budu na entitetskome, a ne na državnom nivou. Stajalište domaćih i stranih pravnih i ekonomskih stručnjaka iz oblasti državnih pomoći jeste da sukladno zahtjevima iz člana 71. SSP-a i definiciji državnih pomoći koja obuhvata bilo kakva izdvajanja u bilo kome obliku koja narušavaju konkurenciju i trgovinu između država članica EU-a, odnosno u slučaju BiH države potencijalnog kandidata i država članica EU-a izvor pomoći nije relevantan, već element narušavanja konkurencije pri vanjskoj trgovini. S obzirom na to da je vanjska trgovina u nadležnosti BiH te da EU želi da u BiH u pitanju državnih pomoći ima jednog sugovornika kroz neovisnu agenciju koja će uspostaviti ujednačenu kontrolu državnih pomoći, potrebno je donijeti zakon o državnoj pomoći i uspostaviti neovisnu regulatornu agenciju na nivou BiH.
Procjene državnih pomoći u BiH Podaci koji su izračunati za Projekt tehničke pomoći EU-a za period 2004.–2006. pokazuju da je u BiH državna pomoć učestvovala sa 1,5 posto u BDP-u 2004. godine, što se povećalo na 1,8 posto u 2005. i na dva posto u 2006. godini. Kada se iz pomoći izuzme pomoć za poljoprivredu, ribarstvo i transport, omjeri ukupne pomoći naspram BDP-u su iznosili 0,63 posto u 2004., 0,85 posto u 2005. i 0,88 posto u 2006. godini. Ti nivoi nisu nerealni u usporedbi s općim pokazateljem odnosa prosječne državne pomoći s BDP-om u EU-u (izuzimajući poljoprivredu, ribarstvo i transport) od 0,4 posto u periodu 2004.–2005. Grantovi su bili glavni instrument za distribuciju državne pomoći u BiH u tom periodu, praćeni kreditima. Iako su i drugi instrumenti državne pomoći bili dostupni, njihovo učešće u državnoj pomoći je neznatno. Posmatrajući sam raspored raspodjele pomoći, iznos horizontalne pomoći (od koje korist imaju svi privredni sektori) date tokom trogodišnjeg perioda bio je dosta nizak. Udio horizontalne pomoći se kretao otprilike 25-30 posto od ukupnog iznosa državne pomoći distribuirane u periodu 2004.–2006. Nekih 70-75 posto ukupne pomoći bilo je usmjereno na podršku pojedinačnim sektorima (sektorska pomoć, uključujući poljoprivredu) ili pojedinačnim kompanijama (ad-hoc pomoć). Upravo suprotno trendu u EU-u gdje je horizontalna pomoć više zastupljena. S druge strane, više od 90 posto dodijeljenih pomoći bilo je ispod tadašnjeg minimuma od 200.000 eura, koji je sada povećan na 400.000 eura.To znači da državne pomoći koje su dodjeljivale institucije BiH u tom periodu u najvećoj mjeri ne bi potpadale pod zabranjene državne pomoći. Uzimajući ove podatke u obzir, važno je da sistem državne pomoći BiH ne treba kreirati sada kao posebno restriktivan, na način da ona ugasi potrebne nove inicijative za politiku ekonomskog razvoja u budućnosti – posebno prije nego istekne rok do 2015. godine do kada su svi iznosi državnih pomoći dozvoljeni u BiH kao iznimno nerazvijenoj zemlji - potencijalnom kandidatu za članstvo. No u svakom slučaju, potrebno je odmah nastaviti sa realizacijom obaveza iz člana 71. SSP-a. 3
Osim ako se drugačije ne navodi u ovom sporazumu, svaki oblik pomoći odobren od strane zemlje članice ili putem državnih izvora u bilo kojoj formi, a koji narušava ili prijeti da će narušiti konkurenciju tako što će ići u korist određenim poduzećima ili proizvodnji određenih proizvoda smatrat će se nekompatibilnim sa zajedničkim tržištem ukoliko bude utjecao na trgovinu između zemalja članica.
Zahtjevi SSP-a o državnoj pomoći Ukratko, glavne odredbe člana 71. Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju između Bosne i Hercegovine i Evropske unije vezano za državnu pomoć mogu se sumirati na slijedeći način: Svaka pomoć koja narušava ili prijeti narušavanjem konkurencije, stavljajući u povoljniji položaj određena poduzeća ili određene proizvode, nekompatibilna je sa SSP-om jer takva pomoć može utjecati na trgovinu između EU-a i BiH. Svaka državna pomoć iz člana 71. procjenjuje se na osnovu kriterija koji proizlaze iz primjene člana 87. Ugovora o EZ-u i imperativnih instrumenata koje je usvojila Komisija za primjenu člana 87. Ugovora. Bosna i Hercegovina treba uspostaviti jedno operativno nezavisno tijelo (do 1. jula 2010.) za primjenu pravila državne pomoći u BiH od 2011. s ovlaštenjem da odobrava pomoći i ukoliko je to neophodno, da naredi povrat bespravne pomoći. Evropska unija i Bosna i Hercegovina treba redovno da izvještavaju jedna drugu o stanju državne pomoći. Treba uspostaviti sveobuhvatan inventar postojeće državne pomoći u BiH prije nego se uspostavi nadležni organ (tj. do 2010.) te da to tijelo nadležno za kontrolu usklađivanja takve pomoći s normama EU-a počne raditi do 2012. Bosna i Hercegovina se klasificira kao ozbiljno nerazvijena zemlja omogućujući primjenu minimalnih ograničenja intenziteta državne pomoći do 2015. godine. Bosna i Hercegovina i Evropska komisija treba da poduzmu mapiranje državne pomoći do 2014. godine kako bi se razmotrila potreba za različitim maksimalnim ograničenjima državne pomoći u različitim dijelovima BiH prije isteka statusa ozbiljno nerazvijene zemlje. Posebni tranzicijski period od pet godina dozvoljava se za sektor čelika u BiH, i to za državnu pomoć koja se usmjerava ka svakom neophodnom dodatnom restrukturiranju te industrije (Protokol 4. SSP-a).
Koraci koje treba poduzeti sukladno Privremenom sporazumu Uspostavljanje inventara je prvi korak u kreiranju sistema državne pomoći. Proces stvaranja nacionalnog sistema državne pomoći prvo zahtijeva internu procjenu onoga šta država (vlade) zapravo čini kako bi pomogla ekonomske aktivnosti. To je u terminologiji evropskih integracija poznato kao inventar državnih pomoći. Njime se uspostavlja polazna osnova za pregled, monitoring i međunarodno izvještavanje. Inventar stoga sadrži polaznu osnovu podataka za razvoj sistema državne pomoći. Sljedeći korak obuhvata stvaranje sistema monitoringa kako bi se pratile promjene narednih godina u pogledu osnovnog inventara. To zahtijeva pravnu nadležnost kako bi se prikupili svi podaci od svih nivoa vlasti u državi, na jednom mjestu (obično u ministarstvu financija), tako da nove državne pomoći ekonomskim aktivnostima mogu da se unesu u inventar. Inventar i sistem monitoringa zajedno omogućuju državnim vlastima da izvještavaju EU i WTO o državnim pomoćima i subvencijama u zemlji. Interno, isti elementi sistema dozvoljavaju vladi da ima uvid u većinu ekonomskih politika. Tada će ona biti u poziciji da postavlja ključna pitanja vezana za interne utjecaje (npr. na konkurenciju), te da li se određene intervencije mogu promijeniti ili ukinuti u interesu postizanja veće koristi za dati novac i stvarnih rezultata ekonomskog razvoja. Treći proces prilikom uspostavljanja sistema državne pomoći koji je kompatibilan sa sistemom u EU-u naziva se mapiranje državne pomoći. Poenta je da se nadležne institucije za sistem državne pomoći slože, u određenom momentu razvoja sistema, da su neke regije u zemlji više razvijenije od drugih. U skladu s tim maksimalni iznosi određenih vrsta državne pomoći odobravaju se u iznimno nerazvijenim dijelovima zemlje, a manji nivoi državne pomoći se primjenjuju u onim slučajevima gdje su ekonomske nepovoljnosti manje izražene. Konačna faza prilikom stvaranja sistema državne pomoći je uvođenje kontrole mjera državne pomoći.To pokazuje da se sada očekuje u potpunosti operativna kontrola državne pomoći koju je moguće provjeriti znatno prije momenta članstva u EU-u. U principu, zakonodavstvo o državnim pomoćima treba osigurati: da se međunarodna pravila ne krše (bez obzira da li se u toj fazi primjenjuju); da državne pomoći i subvencije ne ugrožavaju konkurenciju na tržištu;
da se ispitaju rastrošne mjere državnih intervencija i, po potrebi, zahtijevaju izmjene;
da su ekonomske politike u skladu s najboljom međunarodnom praksom i da zaista postižu zadane rezultate.
Pri tome je potreban paralelan proces edukacije i podizanja svijesti kako bi se: pojasnila logika državne pomoći EU-a i pretpristupni zahtjevi; izbjeglo kašnjenje kod usvajanja potrebnog zakonodavstva;
osigurala grupa obučenih dužnosnika koji razumiju buduće pravne zahtjeve i sistem u kojem će morati vršiti svoje zadatke; otklonile bojazni u pogledu funkcioniranja sistema u budućnosti i pokazala korisnost sistema za državu u budućnosti.
Koordinacija i angažiranost na različitim poljima ekonomske politike u BiH i različitim nivoima vlasti čak i u istom polju ekonomske aktivnosti također će biti poseban izazov za malu zemlju kao što je naša.
Preporuke Usvojiti prednacrt zakona o reguliranju državne pomoći u BiH koji je sačinio Projekt tehničke pomoći EU-a, u suradnji s MVTEO-om, uz eventualne tehničke dorade koje ne remete smisao koncepta državne pomoći, u prvoj polovini 2011. godine. Vijeće ministara BiH treba usvojiti preliminarni inventar državne pomoći (PIDP) za BiH koji uključuje svu državnu pomoć koju je pružilo oko 100 različitih tijela državne uprave iz 14 različitih vlada s raznih nivoa vlasti u BiH za period 2004.–2006. Nakon toga trebalo bi započeti s izradom novog inventara za period 2007.–2010. Koordinacijski odbor za ekonomski razvoj i evropske integracije treba usvojiti model izvještaj o pripremnom mapiranju državne pomoći u BiH te predložiti Vijeću ministara da u suradnji s entitetskim vladama i Distriktom Brčko pristupi pripremama za izradu elaborata o mapiranju državne pomoći sukladno rokovima iz SSP-a. Koordinacijski odbor za ekonomski razvoj i evropske integracije treba razmatrati i predložiti Vijeću ministara BiH da usvoji godišnji izvještaj o državnim pomoćima u BiH koji je pripremio Projekt tehničke podrške EU-a u suradnji s domaćim institucijama, sačinjen na osnovu preliminarnog inventara.Vijeće ministara treba usvojeni godišnji izvještaj o državnim pomoćima dostaviti Evropskoj komisiji, čime bi se ispunila obaveza izvještavanja iz SSP-a. Činjenica da se radi o izvještaju za period 2004.–2006. ne bi predstavljala problem jer je i Bugarska 2007. podnijela svoj izvještaj o državnim pomoćima referentan za 2004. godinu, što je Evropska komisija prihvatila. Na osnovu usvojenoga zakona Vijeće ministara BiH treba uspostaviti operativno neovisno tijelo za kontrolu državnih pomoći koje će imati nadležnost da odlučuje o povratu nezakonitih državnih pomoći kada za to dođe vrijeme sukladno rokovima iz SSP-a.To uključuje i pravovremeno imenovanje direktora i sistematizacije radnih mjesta u novostvorenoj instituciji do kraja 2011. godine. Vijeće ministara BiH treba aplicirati kod Evropske komisije za sredstva IPA fondova za projekt tehničke podrške u oblasti razvoja sistema državne pomoći. Stručnjaci iz EU-a pomogli bi institucijama BiH u izradi podzakonskih propisa i obrađivanju prvih slučajeva kršenja zakona. Bosna i Hercegovina treba iskoristiti uspostavu sistema državnih pomoći da bi dobila jedan sveobuhvatan uvid u kategorije, iznose i svrhe državnih pomoći koje se dodjeljuju na raznim nivoima vlasti, kako bi se identificirali prioriteti, napravile analize učinka državnih pomoći i strateški koordinirala industrijska i razvojna politika zemlje.
O VPI BH: Vanjskopolitička inicijativa BH (VPI BH; www.vpi.ba) je domaća nevladina i neprofitna organizacija, osnovana 2004. godine u Sarajevu, posvećena promišljanju međunarodnih odnosa i euro-atlanskih integracijskih procesa BiH. Cilj VPI je, pružiti pomoć državnjim institucijama pri otklrivanju slabosti i promociji vrijednosti prisutnih u tim procesima, radi povećanja efikasnosti bh. institucija u ispunjavanju predstojećih obaveza.
Nacionalni sistemi državne pomoći izvan EU-a prvi put su se pojavili 1990-ih u okviru Evropskih sporazuma sa većinom zemalja koje su se kandidirale za članstvo. Ključna ideja u tom pogledu bila je da se te zemlje naviknu na režim državne pomoći, a posebno na zahtjeve koji se tiču izvještavanja kako bi kontrolu državne pomoći po prijemu u članstvo EU-a započela Evropska komisija. No u slučaju država zapadnog Balkana uspostava kontrole državnih pomoći zahtijeva se prije članstva, a u trenutku prijema u EU ovlasti za odobravanje državnih pomoći prelaze na Evropsku komisiju, tj. Generalni direktorat za konkurenciju. Osnovna je ideja da će EU otvoriti aranžmane o slobodnoj trgovini samo sa zemljama koje mogu osigurati da njihove firme ne budu neadekvatno subvencionirane kako bi se suočile s konkurencijom firmi iz Evropske unije.