Directrices Rurales Medellín. Marco Conceptual. by vasmujo

Directrices de Ordenamiento Territorial Rural para Medellín

I. MARCO CONCEPTUAL 1.

Estructura Ecológica Principal

1.1. 1.2. 1.3.

Áreas de Protección y Conservación…………………..…….…..21 Áreas de Producción Sostenible …………….……………………..23 Áreas y Gestión del Riesgo………………….………………………30

Estructura Físico-Espacial

2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. 2.6.

Espacio Público……………………….………………………………32 Equipamientos………………….…………………………………….41 Centralidades……………..………………………………………….47 Conectividad y Movilidad…………..………………………………..54 Hábitat Rural…………………………………………………………58 Servicios Públicos……………………….…………………………..65

Estructura Socioeconómica y Cultural …………….……………73

3.1. 3.2. 3.3. 3.4.

Dinámica y Estructura de la Población ……………….……………77 Dinámica y Estructura Económica…………….……………………77 Patrimonio Territorial……………………..………………………..78 Gestión del Turismo……………….…………………………………81

Estructura Política y Gobernabilidad

……………………...…..….15

……………………………………….…32

……………………….…..83

4.1. Políticas Públicas…………………….………………………………94 4.2. Modelo de Gestión ………………….………………………………..94

Tablas Tabla 1. Variables Claves para el Ordenamiento Ambiental de los Materiales de Construcción…….. 27 Tabla 2. Prestación de Servicios Públicos en los Ámbitos Rural, Urbano y Regional………………… 66 Tabla 3. Presión sobre los Recursos ……………….……………………………………………….............71

Figura 1. Mapa Conceptual Estructura Ecológica Principal………………………………………………. 20 Figura 2. Mapa Conceptual Sistema de Espacios Públicos, Equipamientos y Centralidades……… 53 Figura 3. Mapa Conceptual Conectividad y Movilidad…………………………………………………… 57 Figura 4. Modelo de Ocupación Metropolitano…………………………………………………………… 59 Figura 5. Modelo de Ciudad POT Medellín………………………………………………………………… 61 Figura 6. Mapa Conceptual Hábitat Rural………………………………………………………………….. 64 Figura 7. Acueductos Veredales…………………………………………………………………………….. 68 Figura 8. Mapa Conceptual Servicios Públicos…………………………………………………………… 70 Figura 9. Mapa Conceptual Estructura Socioeconómica y Cultural…………………………………….. 76 Figura 10. Mapa Conceptual Estructura Política y Gobenabilidad………………………………………. 93

Fotos Foto 1. Monumento a la Virgen en la Cuchilla El Barcino. Corregimiento de Altavista……………...... 36 Foto 2. Parcelaciones en el Territorio ARVÍ……………………………………………………………… 37 Foto 3 y Foto 4. Fondas en los Corregimientos Santa Elena y San Antonio de Prado……………… 43

MARCO CONCEPTUAL

Figuras

DIRECTRICES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL PARA MEDELLÍN

I. MARCO CONCEPTUAL Las Directrices de Ordenamiento Territorial Rural, plantean tres objetos conceptuales de abordaje: el ORDENAMIENTO como función pública de planificación y gestión, el TERRITORIO como sujeto de esa ordenación y específicamente el espacio y suelo del territorio que cumple la función RURAL. Ello nos conduce a la revisión de las nociones que la Constitución Política de Colombia y los desarrollos legislativos hacen al respecto, para darle un sentido práctico de aplicación, que no es de orden investigativo ni académico, es decir, no pretende ampliar conceptos ni nociones alrededor de los debates internacionales sobre la Nueva Ruralidad en América Latina ni sobre Desarrollo Rural a la luz de la FAO y otros organismos. El alcance del presente estudio es de aplicación municipal e instrumental para facilitar la planificación y gestión del territorio rural y se centrará en las competencias que tiene el Estado desde ese nivel de gobernabilidad o decisión, con sujeción o subordinación jurídica a las disposiciones orientadas por las autoridades e instancias de mayor jerarquía o prevalencia en el tema. La Constitución Política establece los derechos de tercera generación o colectivos y del medio ambiente, entre ellos el derecho al desarrollo basado en la equidad, la solidaridad y responsabilidad, en la búsqueda de garantías para el desarrollo humano y de los pueblos con sostenibilidad y sustentabilidad de los recursos y la vida, trascendiendo las visiones antropocéntricas y basadas en el crecimiento económico; incorpora nuevos elementos importantes sobre valoración y protección o conservación del patrimonio natural y cultural y establece una apertura hacia procesos democráticos de participación y gestión. Son objetivos de la ley 388/97 de Desarrollo Territorial, armonizar y actualizar las nuevas normas, establecidas en la Constitución Política con las disposiciones contenidas en la Ley 9a. de 1989, la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo y la Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas, entre otras. Reconoce que los recursos naturales renovables y el paisaje por ser patrimonio común deberá ser protegido, también propone el establecimiento de mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes y declara que el ordenamiento del territorio, constituye en su conjunto una función pública, para el cumplimiento de los siguientes fines.

1. Posibilitar a los habitantes el acceso a las vías públicas, infraestructuras de transporte y demás espacios públicos, y su destinación al uso común, y hacer efectivos los derechos constitucionales de la vivienda y los servicios públicos domiciliarios. 2. Atender los procesos de cambio en el uso del suelo y adecuarlo en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible. 3. Propender por el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación del patrimonio cultural y natural. 4. Mejorar la seguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales.

El TERRITORIO RURAL que es una categoría de construcción sociocultural y política con expresión material y geográfica, como sujeto de ordenamiento, requiere no solo de la planificación general que se planteó en la adopción del Plan de Ordenamiento Territorial adoptado por acuerdo 046 de 2006, sino el desarrollo de otros instrumentos de planificación y gestión de menor escala y mayor detalle a los cuales el Municipio de Medellín denominó “PLANES ESPECIALES RURALES” y que posteriormente el Decreto Nacional 3600 de 2007 llama de forma genérica: Unidades de Planificación Rural -UPR-. Las directrices ambientales que las autoridades ambientales establecen CORANTIOQUIA y Área Metropolitana del Valle de Aburrá AMVA se constituyen en normas vinculantes, en materia de zonificación y manejo de los recursos naturales, la identificación y manejo de áreas protegidas, como las de AROVA al occidente y ARVÍ al oriente; el POMCA del río Aburrá, disposiciones generales sobre los bordes, áreas núcleo y conectores ecológicos, así como las políticas generales de densidad rural.

Instrumentos complementarios de carácter sectorial como el Plan de Desarrollo Turístico, Cultural, El Plan Especial de Protección Patrimonial, el de Espacio Público y Equipamiento y los Planes Corregimentales; además de las políticas de desarrollo del Distrito Rural y las dirigidas a los grupos poblacionales focales de Mujer y Jóvenes Rurales, políticas económicas de encadenamientos productivos en la búsqueda de una plataforma competitiva de la ciudadregión; deben articularse a fin de crear sinergias importantes en torno a las potencialidades endógenas propias del territorio, que actualmente revisten una revaloración y resignificación importante en la programación y coordinación del desarrollo local, en el ejercicio de las competencias municipales.

MARCO CONCEPTUAL

El Conjunto de Directrices también dirigidas a las estructuras físico-espacial, socioeconómica y político-institucional, generalmente de competencia municipal, se constituyen en una herramienta de apoyo para la armonización de políticas públicas orientadas a la planificación rural; allí se definen lineamientos y criterios para abordar procesos de ordenamiento territorial rural, un cuerpo de principios, objetivos, estrategias, acciones e instrumentos acordes con el Modelo de Ocupación Territorial, el componente general y rural del POT; se establecen las bases para adelantar un proceso de revisión y ajustes del desarrollo rural, a partir de la identificación de escenarios de ruptura o cambio y consolidar dinámicas apropiadas de conservación, con la participación de los actores municipales y sociales que inciden en el devenir del territorio.

12 El POT es el escenario de largo plazo para consolidar el imaginario territorial urbano y rural, allí se destaca el papel fundamental y estratégico de la ruralidad en el modelo de ocupación y el imaginario o conjunto de visiones sociales concertadas, objetivos estratégicos y políticas 1, plantea entre otros aspectos una revaloración del paisaje natural y agrario, establecer relaciones espaciales efectivas entre las zonas urbana y rural, es decir, reconfigurar y consolidar el sistema jerárquico de centralidades, con el espacio público y el sistema natural como el principal articulador del sistema territorial. Un análisis integrado del territorio obliga articular tres Modelos interdependientes: el Modelo de Desarrollo, el Modelo de Ocupación Territorial y el Modelo de Gestión, con énfasis en la generación de las directrices y lineamientos dirigidos a la implementación del Modelo de Ocupación Territorial en el suelo Rural. A continuación veremos el esquema que sintetiza el marco conceptual del estudio, y las primeras aproximaciones a este ejercicio en el anexo Ficha 1 “Enfoque Conceptual Mesas Temáticas”:

Artículos 12° y 13ºdel Acuerdo 046 de 2006. En tal sentido el POT sobre el espacio rural el objetivo cinco (5) propone: “Fundamentar el desarrollo rural en la productividad ambiental protegiendo sus recursos naturales, su paisaje, su producción tradicional sostenible y las características de su hábitat”

El Modelo de Desarrollo Se inspira en el modelo de desarrollo humanístico y crecimiento endógeno o aquel que potencia las capacidades del territorio local y regional. Es un modelo basado en la competitividad sistémica de todos los elementos constitutivos del desarrollo, su enfoque es integral, sinérgico y está orientado al bienestar, la equidad y la sostenibilidad como retos no solo de las generaciones presentes sino futuras. Se plantea entonces, un enfoque de Desarrollo Rural Integral y Sostenible, entendiendo que la sostenibilidad del desarrollo no se circunscribe solamente a lo ecológico, sino que se expande al campo de lo social y lo económico, y en consecuencia depende de la viabilidad política e histórica que le garanticen las estructuras sociales, económicas y políticas. Supone que los sistemas productivos se establezcan en función de la vocación y perfil, buscando la diversificación de la base económica, procurando una mayor eficiencia ecológica y sobre todo buscando la inclusión social y el desarrollo de capacidades empresariales basadas en la asociatividad y productividad sistémica, la innovación y generación de valor agregado con desarrollo de mercados alternativos de bienes y servicios y la renovación de prácticas culturales y paquetes tecnológicos apropiados.

El Modelo de Ocupación Territorial

Se fundamenta en los principios básicos sobre sostenibilidad ambiental, competitividad, equidad social y equilibrio funcional del territorio. A la vez, se inspira en un imaginario de ciudad deseada que recoge las principales expectativas sociales y ciudadanas e incorpora los principales objetivos planteados para el ordenamiento futuro, los cuales han de procurarse mediante la aplicación de las políticas, estrategias, proyectos, tratamientos urbanísticos y tipos de intervención rural propuestos por el plan. Los principales componentes del modelo o proyecto de ciudad son: Una zona rural con alta producción ambiental, que cumple una función ecológica equilibrante para el municipio y el área metropolitana, con una eficiente actividad agropecuaria tradicional, oferta ecoturística, suficiente dotación de vías y equipamientos para su desarrollo integral y adecuada articulación con el área urbana. Unos bordes de protección o cinturones verdes de contención, respecto de la presión que ejerza la expansión urbana sobre los extremos superiores de las laderas oriental y occidental. […] Un crecimiento orientado hacia adentro, con énfasis en las zonas centrales próximas al río dotado de excelente infraestructura, que experimentan actualmente procesos de estancamiento, degradación o subutilización. […] Un río Medellín (río Aburrá) integrado espacial y ambientalmente al desarrollo […] Un sistema de espacio público con incorporación efectiva de elementos naturales destacados, […] Una ciudad que ha

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Establece la forma como los asentamientos y las actividades humanas, hacen un aprovechamiento sostenible de los recursos entre ellos el suelo, la forma como se organiza funcional y espacialmente, se apropia y garantiza la función social y ecológica que por principio le otorga la constitución y la ley. Establece o identifica los elementos estructurantes que lo componen y sus relaciones sistémicas, los niveles de prevalencia o jerarquía funcional y los roles que la división o zonificación técnica del espacio, deben cumplir para realizar un imaginario colectivo concertado. El POT para la ciudad y la ruralidad en especial propuso una imagen objetivo de ese modelo de ocupación así:

valorado los componentes originales de su sistema estructurante, complementándolos con nuevos elementos y otorgándoles tratamiento integral, de acuerdo con sus particularidades. Una ciudad con un sistema jerárquico de centralidades en equilibrio dinámico, […] distribuir equitativamente en el territorio las actividades productivas, comerciales y de servicios, los equipamientos comunitarios y la vivienda.

El Modelo de Gestión El marco constitucional establece en el Artículo 1°. "Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general". La participación democrática en el desarrollo territorial, Ley 388 de 1997 se ordena en el Artículo 4º así: En ejercicio de las diferentes actividades que conforman la acción urbanística, las administraciones municipales, distritales y metropolitanas deberán fomentar la concertación entre los intereses sociales, económicos y urbanísticos, mediante la participación de los pobladores y sus organizaciones [...] La participación ciudadana podrá desarrollarse mediante el derecho de petición, la celebración de audiencias públicas, el ejercicio de la acción de cumplimiento, la intervención en la formulación, discusión y ejecución de los planes de ordenamiento y en los procesos de otorgamiento, modificación, suspensión o revocatoria de las licencias urbanísticas, en los términos establecidos en la ley y sus reglamentos. Es finalidad del Estado y la función pública que ejerce, generar las condiciones necesarias para que la participación sea efectiva, se garantice la protección de los derechos ciudadanos y colectivos y que los procesos de desarrollo territorial, económico y social, estén acordes con las aspiraciones de una mejor calidad de vida, acceso a oportunidades y espacios de deliberación y decisión concertada. La planeación y gestión del ordenamiento territorial, también erige el “urbanismo” como una función pública y desde allí, el POT en el Objetivo 8 se propone “Contribuir desde el ordenamiento a la construcción de una ciudad equitativa y a la consolidación de una cultura de planeación y gestión urbanística democrática y participativa”. Como en todo proceso de planeación y desarrollo, el principio de la participación ciudadana y la concertación social de intereses en conflicto, no solo es relevante sino el de mayor significación, por cuanto otorga legitimidad y gobernabilidad ante las comunidades involucradas. En consecuencia articular las finalidades de los tres modelos en el ordenamiento territorial es un mandato constitucional y para el caso el Estado debe generar las condiciones para el ejercicio de la planificación y gestión conforme a dicho marco jurídico, entre ellos desarrollar estudios, herramientas y metodologías que permitan ejecutar el proceso de ordenación en todas sus fases y escalas de intervención.

1. Estructura Ecológica Principal Las recientes disposiciones políticas y normativas ambientales y territoriales, como las derivadas del decreto nacional 3600 de 2007, incorporan en el ordenamiento territorial la prioridad fundamental de la conservación de la Estructura Ecológica Principal, que puede asociarse con los sistemas estructurantes naturales, ecosistemas y áreas protegidas, entre otras áreas, que por su rol estratégico en el aprovechamiento y manejo de los recursos, así como en la sostenibilidad del desarrollo, resultan importantes de proteger es el caso de las áreas de óptima calidad agrológica o áreas con alto potencial en recursos no renovables como los mineros, que una vez explotados por sus externalidades negativas en el sistema ambiental y territorial, en el uso final deberán ser parte de la estructura ecológica, recuperar los suelos degradados y en general restituir las condiciones de conectividad ecosistémica y del paisaje.

Biodiversidad, suelos y agua son los principales recursos naturales (en principio renovables, en el caso de un buen manejo). Por esta razón se toman en cuenta estos tres, en cuanto al reconocimiento y diseño de una Estructura Ecológica (o red ecológica) que aseguraría su conservación (y uso sostenible). Thomas Van Der Hammen (2003) en su artículo “La conservación de la biodiversidad: hacia una estructura ecológica de soporte de la nación colombiana” expresa que en los

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El planteamiento conceptual, interpretación y selección de las variables que a continuación presentamos como parte constitutiva de la estructura ecológica principal, son una recomendación para el proceso de reformulación del Plan de Ordenamiento Territorial en su segunda generación e implican una ruptura con políticas que interpretan el suelo rural y el suburbano en especial, como una reserva de la expansión urbana, sin dimensionar la consecuencia sobre los bordes urbano-rurales e incluso en contrasentido con el modelo de ocupación social y políticamente compartido de crecimiento hacia adentro o ciudad compacta. Ver el siguiente esquema de variables en la EEP.

16 geoecosistemas se puede diferenciar un componente de vegetación con procesos biofísicos, un componente subsuelo con procesos geológicos y un componente suelo con procesos pedológicos. Luego está el clima, con la energía solar y las lluvias que mueven el sistema; el agua es esencial, ya que todo proceso de vida depende de ella. Entre los tres componentes (o subsistemas) existe una relación estrecha: un cambio en uno de ellos puede causar cambios en los otros. Si se tumba un bosque, tendrá enseguida consecuencias para el suelo, el agua y hasta para el subsuelo; comienzan cambios en el suelo que pueden llevar a procesos erosivos; se puede secar el suelo rápidamente, en las estaciones secas, y se puede disminuir y volver irregular la escorrentía (incluyendo la infiltración). El Decreto 619 de 2000, que adopta el POT para Santa Fe de Bogotá, definió la Estructura Ecológica Principal (EPP) como la “red de espacios y corredores que sostienen y conducen la biodiversidad y los procesos ecológicos esenciales a través del territorio, en sus diferentes formas e intensidades de ocupación, dotando al mismo de servicios ambientales para su desarrollo sostenible”. Sin embargo, el concepto evolucionó y en el Decreto 3600 del 2007 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial se amplía definiéndose a la EEP como el “conjunto de elementos bióticos y abióticos que dan sustento a los procesos ecológicos esenciales del territorio, cuya finalidad principal es la preservación, conservación, restauración, uso y manejo sostenible de los recursos naturales renovables, los cuales brindan la capacidad de soporte para el desarrollo socioeconómico de las poblaciones.” En los documentos técnicos y jurídicos donde el concepto se retoma, utiliza o aplica, se puede percibir el potencial político, pedagógico y de movilización social de la noción, pero también sus problemas de concreción epistemológica, lo que pone en riesgo sus posibilidades instrumentales y operativas. Esto, porque de manera estricta, a cualquier elemento del sistema territorial le cabe algún nivel de funcionalidad en servir de “sustento a los procesos ecológicos esenciales” o al “desarrollo socioeconómico de las poblaciones”. Así mismo, corre el riesgo de ser una noción de carácter difuso, y si se quiere contingente, pues “lo esencial” y “lo principal”, pueden no siempre representar lo necesario para la sostenibilidad del desarrollo sino lo posible en términos políticos e institucionales, que puede no ser siquiera lo suficiente desde la perspectiva ecológica (HTM-CORPOCALDAS, 2008) Bajo esta lectura, la sumatoria de áreas protegidas (en su acepción genérica y no la estrictamente legal) y de suelos de protección puede no constituir la red necesaria para el sostenimiento de los “procesos ecológicos esenciales” para un modelo de uso y ocupación territorial y para el desarrollo social y económico que le subyace. Así es que cuando se habla de EEP no sólo se hace referencia a la biodiversidad de los ecosistemas naturales, y es más bien la propuesta de ordenamiento de la cobertura vegetal, del uso y manejo de la tierra y del agua, que garantiza la conservación (preservación y restauración) de la biodiversidad, los recursos biológicos y los servicios ambientales (IDEAM Van Der Hammen & Andrade. 2003). Y al hablar de servicios ambientales se incluye, entre otros, la regulación hídrica, la calidad paisajística, el desarrollo rural y el control de las áreas de riesgo.

De esta manera, un estudio de determinación y gestión de la estructura ecológica principal de los corregimientos de Medellín implicaría materializar como sujetos de planificación y objetivos de conservación a: - El agua. Eje de la política ambiental colombiana. Recurso de primer orden en el desarrollo social y

La biodiversidad. Factor de regulación de los procesos ecológicos. Elemento diferenciador del territorio de los corregimientos. Atributo con potenciales de manejo sustentable. Se identifican los ecosistemas en distintos grados sucesionales y se gestiona su manejo para buscar la conectividad ecológica de los mismos que garantice el flujo de información genética y permita su reproducción y viabilidad.

La agricultura. Actividad poco significativa territorialmente dentro del Municipio, marginal desde el punto de vista económico, pero de altísima connotación social. Máximo uso potencial del suelo en buena parte de los corregimientos, con ventajas de localización, pero con retos de innovación, reconversión tecnológica, mercado, y especialmente, con dificultades de conservación por causa de la presión ejercida por la dinámica inmobiliaria.

Los pobladores rurales. Acento de la política rural oficial, basada en principios de equidad social, los pobladores de los corregimientos de Medellín oscilan entre grandes propietarios ausentistas y numerosos minifundistas sin una relación jurídica clara con sus predios, lo cual plantea un reto de gestión del suelo mayúsculo. Desde la óptica de la conservación ambiental, sus actores por excelencia y los agentes de una reconversión tecnológica, que en el discurso de la planeación de las áreas protegidas, se constituye en la garantía de la perpetuidad de ecosistemas estratégicos para el Valle, soportada en la capacidad que la sociedad regional instale en términos culturales y tecnológicos, para aprovechar los bienes y servicios ambientales que le dan sentido, valor de existencia y de uso a los atributos del suelo rural.

El paisaje rural. Valor de conservación importante en un contexto de déficit metropolitano de espacio público. Incipiente demanda social de espacios para la recreación y el turismo de estratos bajos y medios. Importante demanda social de espacios para segunda residencia de estratos altos. Significativa amenaza e impacto de la actividad minera en los valores paisajísticos del medio rural.

El suelo de expansión urbana. Los corregimientos constituyen además, desde cierto punto de vista, las áreas para la expansión urbana de la ciudad, cuyos límites se dieron en otro contexto tecnológico, el cual se ha desarrollado permitiendo construir en áreas anteriormente impensadas para vivienda. Aún cuando la institucionalidad se plantee un modelo de ocupación que concentra la vivienda en el fondo del Valle, buscando aprovechar las infraestructuras, equipamientos y dotaciones ya instaladas, este es un factor de cambio en todos los corregimientos, en mayor o menor medida.

Las zonas de riesgo. Áreas con limitaciones y restricciones para el desarrollo urbano y de obras de infraestructura, que en algunos casos están invadidas por viviendas, generándose una situación crítica que implica un manejo especial a través de una gestión del riesgo eficiente.

La definición espacial de la Estructura Ecológica Principal implica, en primer lugar, establecer unas áreas bien delimitadas y caracterizadas, que contengan los principales elementos

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económico de la población. Elemento estratégico de los corregimientos, especialmente de aquellos del costado occidental del Valle.

18 naturales que determinan la oferta ambiental del territorio. Algunos de los atributos propios de estas áreas son: garantizar la conectividad ecológica, garantizar la oferta de bienes y servicios ambientales, garantizar el balance entre las actividades productivas sostenibles, el desarrollo urbano y la conservación y protección ambiental, garantizar la oferta de espacios verdes y paisajes naturales tanto urbanos como rurales. En virtud de lo anterior, la Estructura Ecológica Principal debe incluir las áreas protegidas y otras áreas de importancia ambiental, cultural o patrimonial, lo que implica que en un mismo territorio pueden concurrir varias figuras o categorías de protección, así como zonificaciones, usos y categorías del suelo. Esta situación implica una armonización de instrumentos de planificación haciendo uso de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. Para la Estructura Ecológica Principal se planteó el siguiente mapa conceptual (Ver Figura 1), que constituye la arquitectura interna de la estructura ecológica principal como hecho físico espacial, y que debe funcionar como referente inicial de los procesos de planificación complementarios que se desarrollarán a partir de este trabajo. Metodológicamente, aplica y desarrolla la estructura y taxonomía del Decreto 3600 de 2007 (Art. 4), donde se plantean los elementos que constituyen las Categorías de Ordenamiento del Suelo Rural, y especialmente las áreas de protección en suelo rural. En la Figura 1. del mapa conceptual se presentan en color verde las categorías que constituyen desde el punto de vista de áreas espacialmente definidas la estructura ecológica principal y en color gris las categorías que hacen parte de la estructural ecológica principal según el Artículo 4° del Decreto 3600 de 2007 y son desarrolladas por otros componentes dentro del presente estudio. Además se especifican en naranja y amarillo como categorías de análisis las restricciones de uso y el estado actual, para realizar las indagaciones especificas en las áreas definidas como constitutivas de la EEP; o sea que después de definir las áreas con las categorías verdes dentro de estas áreas se hacen los análisis en función de las categorías amarillas y naranja. En el caso especifico de las áreas de riesgo, además de la definición de las zonas se trabaja con el enfoque de gestión del riesgo para definir el estado actual de estas zonas. En la estructura ecológica principal se desarrollan integralmente las categorías de conservación y protección ambiental, amenaza y gestión del riesgo y en lo relacionado con las áreas de producción sostenible se trabajan las áreas forestales productoras y las áreas de alto potencial minero que luego de su aprovechamiento sostenible, una vez agotadas las reservas sean destinadas a recuperar las áreas degradadas y restaurar la conectividad ecológica y del paisaje. Los demás componentes de la EEP son tratados como parte de otras estructuras dentro de este trabajo, específicamente en la Estructura Físico Espacial, donde se asumen las áreas de utilidad pública para la provisión de servicios públicos; y en la Estructura Socio Económica y Cultural, donde se asumen las áreas consideradas patrimonio cultural y las áreas para uso agrícola y pecuario, especialmente por tratarse de suelos de baja calidad agrológica. Las áreas trabajadas por otros componentes después de definidas deben ser asumidas como parte integral de la estructura ecológica principal desde el punto de vista espacial.

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El tema de minería se incluye dentro de la Estructura Ecológica Principal, con el enfoque del aprovechamiento minero sostenible de recursos no renovables, a través de la incorporación de figuras de ordenamiento minero ambiental y territorial. A la actividad minera le es inherente la generación de externalidades negativas por alteraciones en los ecosistemas y el paisaje natural, aumenta la fragmentación de relictos boscosos y la degradación del suelo, el agua y el aire; por tanto, creado el pasivo ambiental, su contribución final se orienta a la recuperación de las áreas degradadas y restauración de la conectividad ecológica y del paisaje, declarando los frentes agotados, luego de la aplicación efectiva de los planes de abandono y recuperación exigidos legalmente, como parte del sistema de áreas protegidas y Parques Ecológicos de Bordes, con amplia oferta de espacio público natural.

Figura 1. Mapa Conceptual Estructura Ecolรณgica Principal

Fuente: Elaboraciรณn propia.

1.1. Áreas de Protección y Conservación Áreas Protegidas • Reservas de Recursos Naturales Renovables El Decreto-Ley 2811 de 1974 en su artículo 47 consagra la posibilidad de declarar reservada una porción o la totalidad de los recursos naturales renovables de una región, cuando se presente alguna de las siguientes circunstancias: cuando sea necesario para organizar o facilitar la prestación de un servicio público; cuando se deban adelantar programas de restauración, conservación, o preservación de esos recursos y del ambiente, o cuando el Estado resuelva explotarlos directamente. “El efecto práctico de la declaración, es que los recursos afectados por ella, quedan excluidos de concesiones o autorizaciones de uso a particulares, mientras la reserva este vigente” (Ponce de León E. 2005).

• Áreas de Manejo Especial El Código de los Recursos Naturales Renovables incluye dentro de esta denominación, aquellas áreas que se delimitan para administración, manejo y protección del ambiente y de los recursos naturales renovables (Art. 308). Bajo esta denominación se agrupan cinco posibilidades de protección (Libro 2, Parte VI, Titulo II, artículos 308 a 306): - Áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales: en las cuales quedará prohibida la adjudicación de baldíos, las ventas de tierras, la caza, la pesca y toda actividad industrial, ganadera o agrícola, distinta a la del turismo o a aquellas que el Gobierno Nacional considere convenientes para la conservación o embellecimiento de la zona. - Distrito de Manejo Integrado (DMI): se permite realizar actividades económicas controladas, investigativas, educativas y recreativas (Art. 310). El objeto general de la declaración de un DMI es ordenar, planificar y regular el manejo y uso sostenible de sus recursos naturales renovables y las actividades económicas que se desarrollan en ellos. - Área de Recreación: Tiene como destinación principal la realización de actividades recreativas y deportivas (Art. 311). - Cuenca en Ordenación: se refiere a las actividades de planeación del uso coordinado del suelo, agua, fauna y flora de ésta, y por manejo de la cuenca, la ejecución de las obras y tratamientos. Estas áreas están reguladas en los artículos 312 a 323 del Código de Recursos Naturales y fueron reglamentadas por el Decreto 1729 de 2002. - Distrito de Conservación de Suelos: áreas que se someten a manejo especial orientado a la recuperación de suelos alterados o degradados o a la prevención de fenómenos que causen alteración o degradación en áreas especialmente vulnerables por sus condiciones físicas o climáticas o por la clase de uso que en ellas se desarrolla (Art. 324). Los distritos de conservación de suelos se sujetan a planes de rehabilitación y manejo del área, que obligan a los propietarios de terrenos ubicados en su interior a ejecutar las medidas previstas en dichos planes.

• Reservas Forestales Regionales Áreas que se establecen para destinarlas al establecimiento o mantenimiento y utilización racional de áreas forestales, y por tanto, estas reservas pueden ser protectoras, protectorasproductoras o productoras de acuerdo con la calidad del área forestal donde se encuentran. Las áreas forestales protectoras y protectoras-productoras se establecen para proteger los bosques o los demás recursos naturales renovables (Ponce de León E. 2005).

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• Parques Naturales Regionales Esta es una categoría creada legalmente por la Ley 99 de 1993 en su artículo 31 núm. 16, al atribuirle la competencia de su reserva, alinderamiento, administración, sustracción, reglamentación de uso y funcionamiento a las Corporaciones Autónomas Regionales, pero carece de todo desarrollo reglamentario de carácter nacional. Le corresponde al consejo directivo de la Corporación aprobar su incorporación o sustracción (Ponce de León E. 2005)

Áreas de Especial Importancia Ecosistémica • Protección Especial de Páramos, Subpáramos, Nacimientos de Agua y Zonas de Recarga de Acuíferos Son áreas consideradas legalmente como de “especial importancia ecológica” (Art. 79 Constitución Nacional). Como Principio en la Ley 99 de 1993 se encuentra la especial protección de estas zonas y el Decreto 1729 de 2002 dispone que la ordenación de cuencas se hará teniendo en cuenta su carácter de protección.

• Paisajes que Merecen Especial Protección Dentro de los Principios de la Ley 99 de 1993 está que el paisaje por ser patrimonio común, debe ser protegido. Por su parte el Código de Recursos Naturales en su artículo 302 establece el derecho de la comunidad a disfrutar de paisajes urbanos y rurales que contribuyan a su bienestar. Le corresponde a la autoridad ambiental determinar cuáles merecen protección especial. Entre las facultades de la administración para la preservación del paisaje se cuenta la determinación de los lugares en los cuales se prohibirá la construcción de obras, la tala, siembra o alteración de la configuración de paisajes que se deben proteger (Ponce de León E. 2005)

• Humedales Se consideran como áreas de especial importancia ecológica a raíz de la adhesión de Colombia a la Convención RAMSAR, así como la jurisprudencia que ha reconocido la importancia de estos ecosistemas.

Áreas Complementarias y Ecosistemas Estratégicos de Importancia Local

Se incluyen en esta categoría las áreas de importancia local por sus valores en la prestación de servicios ambientales como: recreación, biodiversidad, regulación hídrica y protección de suelos, y que no poseen figuras jurídicas obligantes de carácter nacional o regional, siendo en cualquier caso áreas de importancia ambiental muy significativas a escala veredal y corregimental. Entre estas se encuentran: • Suelos de Protección Suelos declarados en categoría de protección según el POT vigente y que generalmente se componen de las áreas prioritarias para la conservación y protección tanto ambiental como de atributos de importancia sociocultural en el municipio. Además el POT define áreas de retiro a corrientes de agua que también se incluyen en esta categoría de análisis.

• Corredores Bióticos Articuladores Se incluyen todas las propuestas de carácter municipal y local que busque garantizar la conectividad urbano-rural y la generación de corredores para el intercambio y la movilidad de las especies.

• Espacios Naturales de Valor Patrimonial Se consideran y acogen todas las zonas que en los planes de patrimonio y estudios específicos se catalogan como espacios naturales de importancia desde el punto de vista patrimonial, en esta categoría se requiere tener en cuenta la escala de trabajo veredal y corregimental además de la municipal a la que hace referencia la mayoría de la información existente.

• Cuencas Abastecedoras de Acueductos Veredales Las áreas que se definan en esta categoría serán las cuencas que se registren como abastecedoras de acueductos veredales, en el análisis de esta categoría hay que tener en cuenta que hay algunas que han sido estudiadas y tienen POMCA o PIOM, lo que genera zonificaciones y restricciones de uso que se deben tener en cuenta y si la cuenca no cuenta con esta información no debe ser tratada como un área uniforme y homogénea.

• Ecosistemas Estratégicos Locales Esta categoría se conforma con los estudios específicos sobre ecosistemas estratégicos pero de carácter municipal y de escala detallada así como las áreas que el POT declara bajo esta denominación.

1.2. Áreas de Producción Sostenible

Para este trabajo se incluyen las áreas de aprovechamiento minero acogiendo la definición que se presenta en el Decreto 3600 de 2007 y que habla de garantizar la sostenibilidad de la ciudad y el desarrollo socioeconómico de la población, se trabaja desde el enfoque del aprovechamiento sostenible y del potencial de estas zonas en su etapa de abandono y recuperación.

Áreas de Aptitud Forestal Protectora-Productora y Productora

El artículo 203 del Decreto 2811 de 1974 define un área forestal productora como aquella que debe ser conservada permanentemente con bosques naturales o artificiales para obtener productos forestales para comercialización o consumo.

MARCO CONCEPTUAL

Según el decreto 3600 de 2007, dentro de estas áreas se incluyen incluye los terrenos que deben ser mantenidos y preservados por su destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales o de explotación de recursos naturales. En estas áreas no podrán autorizarse actuaciones urbanísticas de subdivisión, parcelación o edificación de inmuebles que impliquen la alteración de su uso actual, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 3° del Decreto 097 de 2006.

24 El área es de producción directa cuando la obtención de productos implique la desaparición temporal del bosque y su posterior recuperación. Es área de producción indirecta aquella en que se obtienen frutos o productos secundarios, sin implicar la desaparición del bosque. El artículo 205 define como área forestal protectora-productora la zona que debe ser conservada permanentemente con bosques naturales o artificiales para proteger los recursos naturales renovables y que, además, puede ser objeto de actividades de producción sujeta necesariamente al mantenimiento del efecto protector. Por su parte, el Decreto 877 de 1976 ofrece indicaciones para la determinación y delimitación de dichas áreas así: • Áreas Forestales Protectoras-Productoras (Artículo 9) - Todas las tierras ubicadas en regiones cuya precipitación sea superior a ocho mil milímetros (8.000 mm) por año y su pendiente esté comprendida entre el 10% y el 20%; - Todas las tierras ubicadas en regiones cuya precipitación esté entre cuatro mil y ocho mil milímetros (4.000 y 8.000 mm) por año y su pendiente esté comprendida entre el 10% y el 30% (formaciones de bosque muy húmedo tropical, bosque pluvial premontano y bosque pluvial montano bajo); - Todas las tierras ubicadas en regiones cuya precipitación esté entre dos mil y cuatro mil milímetros (2.000 y 4.000 mm) por año y su pendiente esté comprendida entre el 51% y el 100% (formaciones de bosque húmedo tropical, bosque muy húmedo premontano, bosque pluvial montano y bosque muy húmedo montano bajo); - Las áreas que se determinen como de incidencia sobre embalses para centrales hidroeléctricas, acueductos o sistemas de riego, lagos, lagunas y ciénagas naturales o artificiales, y - Todas las tierras que por sus condiciones de suelo hagan predominante el carácter protector del bosque, pero admitan aprovechamientos por sistemas que aseguren su permanencia.

• Áreas Forestales Productoras (Artículo 10) - Las áreas cubiertas de bosques naturales, que por su contenido maderable sean susceptibles de un aprovechamiento racional y económico siempre que no estén comprendidas dentro de las áreas protectoras-productoras a que se refieren los artículos 7o y 9o de este decreto. - Las áreas cubiertas de bosques artificiales establecidas con fines comerciales; - Las áreas que estando o no cubiertas de bosques, se consideren aptas para el cultivo forestal por sus condiciones naturales.

Áreas de Producción Minera y Futuras Áreas de Protección

Este componente aborda la función ambiental de recuperación de las áreas degradas por la minería, con responsabilidad social y ecológica, al asumir los pasivos ambientales derivados del proceso de explotación y beneficio de un recurso no renovable, estratégico para el desarrollo de la región, a través de la incorporación de mecanismos de compensación, mitigación y restitución final de las funciones de los sistemas naturales y el paisaje afectado; así como el control ambiental del manejo, gestión e incorporación de figuras de ordenamiento

minero ambiental y territorial sostenibles como los Parques Minero Industriales durante la vida útil del recurso y el uso postminería de Parques Ecológicos de Borde y Espacio Público Natural. El objetivo es el aprovechamiento sostenible de los recursos del subsuelo e incorporar y recuperar las áreas degradas y frentes agotados de la actividad minera, no a la expansión urbana, sino al incremento de áreas protegidas como reserva de la estructura ecológica para restituir y mejorar la conectividad ecosistémica y del paisaje. El aprovechamiento sostenible, se asocia a la propuesta de manejo para las zonas mineras en las zonas urbanas, suburbanas y rurales de los corregimientos de Altavista y San Cristóbal, como los de mayor potencial minero de materiales de construcción –MC- en el municipio de Medellín, mediante la implementación de las figuras territoriales de Parques Minero Industriales y Agroindustriales, incorporando innovación tecnológica de producción limpia en las actividades tradicionales y de apoyo al agro, es decir, podrán establecerse usos compatibles como centros de servicio, comercio y empresas de transformación de alimentos, maderas y otras basadas en el recurso (arcillas, arenas, gravas etc.).

En cuanto a la problemática generada por las explotaciones ilegales en el territorio colombiano, se viene trabajando en el marco del Convenio suscrito entre MME, Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial —MAVDT—, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría e Ingeominas, acciones preventivas encaminadas a la capacitación y sensibilización de las comunidades mineras y de las autoridades locales y regionales, en las competencias mineras y la tipificación de los delitos en los que se ven incurso los explotadores y comercializadores de minerales provenientes de explotaciones sin título minero inscrito en el Registro Minero Nacional. Igualmente se han iniciados procesos de investigación por parte de la Fiscalía General de la Nación, frente a las diferentes denuncias radicadas en las diversas entidades que hacen parte del convenio. Las figuras de ordenamiento minero consideradas en este estudio son: • Parques Minero Industriales (PMI) y Agroindustriales “Es una figura espacial minera y funcional representadas por polígonos ó áreas sujetas a planes parciales y estímulos fiscales, creadas con fines de ordenamiento administrativo y territorial, que persiguen ofrecer alternativas para la re localización de la explotación minera hacia las zonas permitidas o zona con potencial minero”, de tal forma que al concentrar la actividad en una cadena de productores empresariales se contribuyen a mejorar la competitividad y productividad en el marco del Plan de Ordenamiento Territorial local y regional

MARCO CONCEPTUAL

Las autoridades ambientales tienen la competencia sobre el manejo ambiental de la minería, teniendo la posibilidad ante el incumplimiento de las obligaciones ambientales, de solicitar al Ministerio de Minas, la caducidad de las licencias mineras. El código de minas prohíbe el desarrollo de la actividad minera dentro de los perímetros urbanos y el POT ha defino zonas de uso minero dentro de los corregimientos y ha exigido retiros de 100 para el desarrollo de la actividad constructiva.

y se disminuyan y mitiguen los impactos ambientales negativos y se garantice las obras de infraestructuras para la eficiente extracción y beneficio o transformación; así como la recuperación ecológica del paisaje y los recursos y sistemas afectados..

• Centros Ambientales Mineros CAM Figura administrativa importante para el manejo y desarrollo del sector minero, que acompaña las figuras de ordenamiento territorial. Desarrollados como estrategia de los Ministerios de Minas y Ambiente e implementada en el centro y sur del país para garantizar la resolución de problemas legales, tecnológicos, económicos, sociales y ambientales, mediante la formulación de proyectos estratégicos que permiten el ordenamiento de las actividades mineras acordes con la capacidad del territorio y minimizar los impactos al área de influencia directa e indirecta en las etapas de extracción y transformación de materiales de construcción (UPME 2005).

• Distrito Minero Figuras de ordenamiento sectorial para el aprovechamiento de un recurso a nivel regional, que son por definición una porción o área de terreno de un país, generalmente designada con un nombre, cuyos límites han sido descritos y dentro de la cual existen minerales que son extraídos siguiendo las reglas y regulaciones establecidas por los mineros locales. Para la definición de un distrito minero, no existe límite de su extensión territorial y sus linderos se pueden cambiar siempre y cuando no se interfieran otros derechos.

El Comité Interinstitucional Minero- Ambiental, CIMA Funciona en Antioquia y han trabajo para orientar al sector minero en la implementación de mecanismos que optimicen su desempeño técnico y ambiental para así evitar conflictos en torno a temas como el ordenamiento territorial, las competencias en zonas limítrofes, los títulos mineros, los permisos o las licencias ambientales, las zonas libres o adjudicadas para la explotación, los conceptos técnicos, las zonas de protección o con restricciones ambientales para la realización de actividades mineras, entre otros. El Alcance que tiene establecido el Comité Interinstitucional Minero Ambiental es ser reconocido como el espacio de interacción de las entidades públicas responsables o comprometidas legalmente con la actividad minera y la conservación del medio ambiente, para proponer políticas y buscar soluciones concertadas para el ejercicio responsable de la minería. Las variables claves para el ordenamiento minero ambiental de los materiales de la construcción tienen en cuenta desde la actividad económica aquellas que permiten realizar un análisis de mercado relacionado con la actividad edificadora, además de las variables asociadas con la gestión social, ambiental y el ordenamiento territorial. El ministerio de Ambiente y Vivienda considera variables sociales: asociadas a la población, al índice de desarrollo humano, la pobreza y la cooperación público privada, otras ambientales, económicas y político institucionales2. El POT relaciona variables con zonas de expansión, pero por tratarse de suelos mineros de pocas restricciones para su ubicación, se deben asociar a suelos de recuperación y protección de la EEP y a La Ruralidad.

2 MAVDT- UPME- INGEOMINAS Guía Metodología: Incorporación de la Actividad Minera en los procesos de Ordenamiento Territorial 2005. Serie Ambiente y Ordenamiento –Territorial

• Eco-parques de Bordes Esta figura de ordenamiento y gestión del Borde urbano-rural, es concebida como un cinturón verde que configura una franja de amortiguamiento de control y freno a la expansión urbana en áreas de alta restricción geomorfológica, que permite la integración de elementos naturales y agropecuarios al paisaje, al espacio público y al patrimonio cultural. Los Ecoparques de Bordes, son una estrategia de contención de la expansión urbana para disminuir la presión sobre los ecosistemas estratégicos, áreas protegidas como los retiros hidrológicos, corredores bióticos, nacimientos, recargas de acuíferos, humedales, reservas forestales y áreas agropecuarias. Ellos contribuyen a la recuperación y conservación de la base natural de recursos y mejoran la conectividad ecosistémica, tal como se dispone por las autoridades ambientales de CORANTIOQUIA y AMVA en Directrices Metropolitanas de Ordenamiento Territorial. A partir del Plan de Ordenamiento Minero Ambiental de Córdoba, POMAC, realizado por el convenio inter administrativo entre LA UPME - CVS – EAFIT 2005, y del POT las siguientes variables que se explican a continuación.

Tabla 1. Variables Claves para el Ordenamiento Ambiental de los Materiales de Construcción Variables

Explicación de la Variables

1.1 1POTENCIAL DE LAS RESERVAS

1.1 POTENCIAL DE RESERVAS se tiene en cuenta la ubicación de la demanda, los precios de mercado y los factores sociales mano de obra, conflictos, vulnerabilidades

1.2 ESTUDIOS Y TECNOLOGÍAS

1. 2. ESTUDIOS Y TECNOLOGÍAS DE PROSPECCIONEXPLORACION. Los estudios de ubicación de MC, conocimiento ligado al mercado, las tecnologías ambientales de producción limpia, la inversión de capital, la rentabilidad y su posibilidad de generador de bienestar y riqueza

1.3 ZONIFICACIÓN GEOGRÁFICA (CUENCAS Y TIPOS DE MC )

1.3. ZONIFICACION GEOGRAFICA POR RECURSOS de MC permiten crear figuras como son los Parques Minero Ambientales e Industriales , que son un modelo administrativo para agrupar y ordenar las actividades afines y complementarias de los particulares y facilita el ordenamiento ambiental adecuado de esta actividad en los POT y demás instrumentos de planeación regional

Indicadores 1.1 Tipos y ubicación de los MC. (Arcillas, arenas, gravas y recebo o balastro). Proyectos de prospección; Reservas probadas, probables y posibles 1.2 Tecnologías propias y apropiadas, ambientalmente limpias, investigación y desarrollo.

1.3 Tipos de Materiales de Construcción por Cuenca

MARCO CONCEPTUAL

1 COMPONENTE GEOLÓGICO

28 Componente Ambiental (C3)

Componente Minero (C2)

Variables

Indicadores

2.1 POTENCIAL MINERO

El potencial minero depende de la cantidad y calidad de reservas, y de las condiciones de explotación

2.1 cantidad y calidad en cada MC.

2.2 TITULARIDAD MINERA.

La Titularidad Minera es la autorización, concesión, licencia o reconocimiento de la explotación del recurso.

2.2 La titularidad minera, son el número o porcentaje de explotaciones ilegales/informales, y el número o porcentaje de explotaciones legales. El número o porcentaje de explotaciones por tipo de mineral, en la extracción en bruto3, y material beneficiado4 y el Nº de licencia de exploración.

2.3 TECNOLOGÍA MINERA de extracción y beneficio

Condiciones tecnológicas para la explotación, beneficio y transformación.

3.1 Evaluación de Impactos ambientales y territoriales y paisajísticos. OMA Ordenamiento Minero Ambiental de los MC

3.1 Impactos en el Medio Natural y Ecosistemas Estratégicos. Modificación del paisaje con interrupción de la conectividad biológica. Conflictos de usos.

2.3 Número de explotaciones tecnificadas, artesanales, con sistemas de producción limpia y transformación5, disposición final de estériles, sistemas de explotación y maquinaría utilizada. 3.1 Indicadores de gestión, impacto, seguimiento y control sobre cada sistema territorial y ecosistema. Áreas en conflicto de uso minero con el residencial, agrícola y de protección. Abandono Minero, recuperación geomorfológica del paisaje, incorporación de frentes agotados y áreas degradadas en la oferta de espacio público natural.

3.2 Plan de Manejo

3.3 Restricciones para la minería

3.4 Oferta natural de recursos, factores climáticos

Explicación de la Variables

3.2 Planes de manejo ambiental y uso postminería para Eco-parques de Bordes y oferta de espacio público natural. 3.3. RESTRICCIONES AMBIENTALES Legales o jurídicas Zonas Excluidas y Restringidas. 3.4. Evalúa las condiciones de la oferta natural de recursos, la disponibilidad y afectación del recurso hídrico y las corrientes naturales; afectación del suelo y las coberturas vegetales de las respectivas zonas de vida y factores climáticos que inciden en la explotación.

3.2 N° de Planes de Manejo Ambiental mineros y Eco-parques de Bordes dotados en los frentes de minería agotados. 3.3. Porcentaje del área total en zonas excluidas, las restringidas de la minería y zonas de uso minero. 3.4 Disponibilidad de agua (litros/seg), merced de aguas y factores climáticos días de sol y días de lluvia que afectan la producción.

En Bruto: se trata del mineral que no ha sufrido ningún proceso de beneficio, es decir es el material tal y como sale de la mina (carbón, caliza, arenas, piedra, etc.). 4 Mineral beneficiado: se trata de aquellos materiales que son sometidos a procesos de beneficio (triturados, concentrados, lavados, etc.). 5 Mineral transformado: se trata de aquellos materiales que resultan de un proceso industrial o de manufactura (ladrillos, joyas, cemento, vidrio, etc.).

Variables 4.1 Dinámica poblacional, de la urbanización y contención de la expansión en el Borde.

4. 1 Analiza la dinámica poblacional local y regional, el crecimiento de la urbanización y el comportamiento del modelo de ocupación en el borde urbano-rural.

4.2 Infraestructura, accesibilidad y posición geoestratégica: vial, fluvial-puertos.

4.2 Infraestructura, accesibilidad y posiciones geoestratégicas de las áreas mineras y los parques mineros industriales y agroindustriales con los sitios de mercado.

4.3. Implementación de los PMI para encadenamientos productivos de mayor valor agregado, apoyo al agro y alta eficiencia ecológica. 4.4 Control de la expansión urbana en el Borde.

Componente Económico (C5)

5.1. Aportes por el sistema de regalías y reinversiones en la recuperación de la EEP.

Componente Sociocultural

Explicación de la Variables

5.2 Participación sectorial de los MC en el PIB local y regional. - Materiales de Construcción MC y Demanda actual y futura en la actividad edificadora: vivienda y otros usos. -Comportamiento de la Huella Ecológica por la demanda de los MC.

Organización de Productores de Base Comunitaria y Empresarial.

Indicadores 4.1 Tasa de crecimiento demográfico y tasa de urbanización en décadas (TU=rPT- rPU). Áreas incorporadas al sistema de áreas verdes protegidas y variación en las densidades en el Borde urbano-rural (viviendas/ha. habitantes/ha.). 4.2 Nuevas obras de conectividad y movilidad requeridas o adecuación de las existentes.

4.3 Promoción del los PMI como áreas controladas de minería ambientalmente sostenible y organización empresarial de alta productividad, encadenamientos de MC con aprovechamiento forestal maderable e industria de alimentos.

Áreas de mayor potencial y factibilidad para la implementación de los PMI.

4.4 Incentivos para la recuperación e incorporación con adecuación de Ecoparques de Bordes e incremento de la oferta de espacio público natural. 5.1 Sistema de compensación por pasivos ambientales, monto y reinversión de regalías con destinación específica a la recuperación de recursos y áreas degradadas, conectividad ecológica, morfología del paisaje y coberturas vegetales.

Potenciales Eco-parques de Borde.

5.2 Analiza la oferta y la demanda del recurso, los insumos y productos que de él se derivan, según las tecnologías constructivas. Las innovaciones tecnológicas con alta eficiencia ecológica y el comportamiento de la actividad edificadora, el Parque Habitacional existente, la Oferta y Demanda de vivienda futura, otros usos y Obras Públicas.

Áreas degradadas recuperadas e incorporadas como suelo de protección en la EEP.

5.2 Áreas incorporadas y rehabilitadas para la EEP y declaradas como receptoras de obligaciones urbanísticas por espacio público natural. Monto de las inversiones ambientales. 5.2 Porcentajes del PIB sectorial de los MC Local y Regional. Disminución de la Huella Ecológica por habitante. M2 construidos y oferta en el mercado regional por materiales empleados en la edificación y las obras de infraestructura. Nuevos productos y sistemas tecnológicos de alta eficiencia ecológica basados en el recurso MC. Parque habitacional existente: Phe. Déficits DCV / DcV. Oferta y Demanda de MC en vivienda y otros usos.

Extracción por tipo de material, valor agregado, clústerización y disminución de la huella ecológica por la demanda o consumo del recurso. Iniciativas de emprendimiento y desarrollo de tecnologías de alta eficiencia ecológica. Desarrollo de capacidades humanas, asociativas y productivas. Mejoramiento de la Seguridad industrial, control de riesgos y salud en la minería de MC. Educación, innovación I+D investigación y desarrollo tecnologías limpias con generación de mayor empleo sectorial

N° de organizaciones solidarias de MC y emprendimientos minero-industriales y agroindustriales. Variación en las tasas de empleo productivo, en los índices de Calidad de vida NBI

MARCO CONCEPTUAL

Componente Territorial y Físico Espacial (C4)

Variables

Componente Institucional (C7)

Explicación de la Variables

Indicadores

7.1 Espacios de participación y concertación local y regional de los PMI.

7.1 Articulación de los PMI en el clúster de la Construcción y la Gestión Ambiental con las Autoridades y Mesas Interinstitucionales público-privadas. Acuerdos sobre las áreas mineras en la EEP.

7.1 N° de empresarios y organizaciones que suscriben acuerdos de voluntades para la promoción de la minería ambientalmente sostenible: PMI y Ecoparques de Bordes.

7.2. Alianzas estratégicas e Interinstitucionales

7.2 Convenios de reconversión tecnológica de producción limpia. Fomento a PYMES y Programas educativos contextualizados y de cultura ambiental.

7.2 N° de convenios suscritos de reconversión tecnológica y recuperación de áreas degradadas.

7.3. Sistema de Información y Gestión

7.3 Lineamientos SIG y Bases de Datos. Análisis y almacenamiento de información sistematizada del OMA.

Fuente: fuente propia basada en el POMAC Plan de Ordenamiento Minero Ambiental de Córdoba 2005.

1.3. Áreas y Gestión del Riesgo “Gestión Integral del Riesgo se refiere a un proceso en el que la sociedad reconoce y valora los riesgos a los que está expuesta, formula en consecuencia políticas, estrategias y planes, y realiza intervenciones tendientes a reducir o controlar los riesgos existentes, y a evitar nuevos riesgos.” El estado del riesgo a nivel rural está íntimamente relacionado con los riegos a nivel urbano. Desde la Ley 09 de 1989 era de obligatoriedad del municipio con la asistencia de las oficinas de planeación, levantar y mantener actualizado el inventario de las zonas que presenten altos riesgos para la localización de asentamientos humanos (inundación, deslizamiento), así como, adelantar programas de reubicación de los habitantes, o proceder a desarrollar las operaciones necesarias para eliminar el riesgo en los asentamientos localizados en dichas zonas. El componente de riesgo en este estudio identifica las variables claves de análisis para la gestión integral del riesgo con base en los pasos a considerar en gestión local del riesgo según la Dirección Nacional de Planeación6 que son: -

Conocimiento y monitoreo del riesgo : Amenaza y vulnerabilidad Gestión correctiva y prospectiva del riesgo alertar-mitigar-prevenir Fortalecimiento de las organizaciones para la gestión del riesgo Preparación para la atención de emergencias y desastres: Plan Local de Emergencia Transferencia - Seguimiento del riesgo

6 DNP - Dirección de Desarrollo Urbano y Política Ambiental Agosto de 2005 GUÍA PARA ORIENTAR LAS ACCIONES E INVERSIONES EN GESTIÓN LOCAL DEL RIESGO A NIVEL MUNICIPAL Programa para la Reducción de la Vulnerabilidad Fisica del Estado ante Desastres Naturales. POT Acuerdo 046 de 2006 articulo 122

Y a nivel de estudios de detalle sobre el territorio según el Decreto 3600 de 2007, es necesario establecer los pasos para el manejo integral del riesgo asociados a: movimientos en masa, inundaciones, avenidas torrenciales, tecnológicos y de insalubridad.

Áreas de Riesgo

Las áreas definidas como de Alto riesgo o riesgo no recuperable durante la identificación del riesgo que se propone como parte fundamental dentro de la gestión integral del riesgo y que se convierten en variables de análisis desde la consideración de las amenazas y las vulnerabilidades, pasan a ser parte de la estructura ecológica principal desde su perspectiva espacial. Actualmente se realiza por parte del AMVA y La UNAL el estudio “La identificación de las zonas de amenaza alta y censo de viviendas y hogares para establecer los niveles de riesgo y un plan de acción e intervención de gestión del riesgo en el Área Metropolitana del Valle de Aburra” del cual aun no se tienen los resultados para la planeación hasta que se publiquen los datos, sin embargo se identifican las variables claves utilizadas y se recomienda verificar y actualizar la información acorde con los resultados finales de este estudio. La información acerca del riesgo que se va a obtener, va permitir llevar a cabo análisis de impacto económico de diferentes medidas de mitigación y, en particular, desarrollar el análisis de beneficio-costo de las alternativas de mitigación de las diferentes zonas de riesgo, que quedaran diferenciadas de uno a cinco según los niveles de amenaza, siendo 4 y 5 las más altos. La metodología empleada para este estudio permite contar con información básica para optimizar los recursos disponibles y para priorizar las acciones a realizar, elementos fundamentales para una adecuada gestión del riesgo.

Gestión del Riesgo

Además de la identificación de riesgo que como se explicó es la fuente de información para la determinación de las áreas que desde este tema hacen parte de la estructura ecología principal, en las zonas de riesgo es importante establecer las actividades que se desarrollan en cuanto a la gestión integral en las componentes de monitoreo y alertas, mitigación prevención, fortalecimiento de las organizaciones en la gestión del riesgo, preparación para la atención de emergencias y desastres, transferencia del riesgo a través del mercado de seguros y financiero, seguimiento y control a la gestión integral.

MARCO CONCEPTUAL

En la gestión del riesgo se reconoce, que aunque algunos riesgos son técnicamente mitigables, implican costos muy elevados. Se debe establecer una relación entre el beneficio y el costo para optar por una alternativa dada de mitigación.

2. Estructura Físico-Espacial

2.1. Espacio Público El marco Constitucional y jurídico en el Estado colombiano, eleva como elemento estructurante del equilibrio ambiental, la integración social y la construcción ciudadana al sistema de espacios públicos. El decreto 1504 de 1998 en su artículo 7 establece claramente que el espacio público debe considerarse como elemento estructurante y fundamental en la adopción de los Planes de Ordenamiento Territorial (Ley 388 de 1997), estipula los elementos que lo conforman (Art. 5) y exige además que en estos se definan políticas, estrategias y acciones para consolidar su rol crucial en la ordenación física del suelo (Art. 8). Estos antecedentes han dado lugar a un proceso de estudio, valoración y regulación del sistema de especialidades públicas, los cuales hasta la actualidad han derivado en un sesgo preferentemente urbano. Muy a pesar de las consideraciones a los elementos naturales del espacio público que estipula el decreto reglamentario ya mencionado anteriormente, el énfasis de las acciones se dirigen a aquellos espacios públicos de encuentro y convocatoria ciudadana, destacando aspectos estrictamente funcionales (tipologías del espacio público urbano). Es innegable que este aspecto caracteriza a los espacios que se identifican en el orden de lo público, sin embargo tanta insistencia lleva al desconocimiento y/o menosprecio de otros ámbitos en el orden de lo público que garantizan las relaciones ambientales, sociales y económicas, que se aprecian desde otras escalas más abarcantes, como la Región, o desde situaciones de menor conglomeración, como lo es el suelo rural. El mismo Acuerdo 046 de 2006 establece en su artículo 14: Los sistemas estructurantes de ordenamiento territorial están conformados por los elementos físicos más determinantes en el

territorio municipal y supra municipal que tienen incidencia en él, es decir, aquellos que lo articulan, direccionan, condicionan y soportan, bien sean de origen natural o artificial, e incluidos tanto los elementos de carácter público como de propiedad y gestión privada con significación colectiva. Esta consideración que realiza el Plan de Ordenamiento de la ciudad de Medellín es un reconocimiento no sólo a los elementos que conforman el soporte físico sino las escalas de relación en el sistema de espacios públicos, por su influencia en el territorio. Y agrega este mismo artículo del Plan: Las acciones tendientes a la preservación, mejoramiento, consolidación e integración de este sistema de espacio público, son la base esencial para la aplicación del modelo de ocupación territorial establecido por el presente Plan y para el logro de sus objetivos y políticas. Recogiendo entonces el espíritu de la misma “carta de navegación” que orienta las acciones para ordenar el territorio municipal, partiendo de su sistema estructurante como lo es el espacio público, es necesario entonces, ampliar el reconocimiento no sólo de los elementos constitutivos que hasta el momento se han inventariado a la luz de las categorías que establece el decreto 1504 de 1998 en su artículo 5, sino también de resaltar esos otros espacios que en el suelo rural desempeñan funciones que aunque en algunos casos sean aparentemente muy simples, precisamente ahí tienen su valor, al configurar ámbitos locales y domésticos. E igualmente debe iniciarse acciones que refuerzan la labor que cumplen cada uno de los elementos identificados dentro del sistema de espacio público rural-regional, al servir como elementos de enlace e integración, garantizando la continuidad y las conexiones en el territorio regional.

El espacio público rural para ser reconocido, publicitado y velado por el Estado no necesariamente tiene que estar asociado a un uso directo, basta sólo en que se constituya en área o inmueble público o privado que satisfaga necesidades colectivas que trasciendan los intereses individuales de los habitantes, tal como lo recoge el artículo 2 del decreto 1504 de 1998. En el suelo rural en este sentido se hallan ejemplos como los cerros y montañas de difícil acceso por sus características físicas que al configurar parte del paisaje se constituyen en elementos fundamentales de la identidad y memoria colectiva de aquellos grupos sociales 7

Tal y como lo afirma el documento técnico de soporte del PEEP. En los últimos ocho años se ha visto un incremento importante en inversión pública del municipio para la generación de nuevas y más cualificadas espacialidades públicas, las cuales en su gran mayoría se han concentrado en el espacio urbano de la ciudad de Medellín. 8

MARCO CONCEPTUAL

Para allanar este camino se requiere entonces superar el sesgo dominantemente urbano que tienen las consideraciones sobre el espacio público. Debe partirse que uno de los atributos especiales del espacio público rural proviene precisamente de su localización, es decir que el espacio público es en el suelo rural en primera medida por su valor de existencia7, además del que lo iguala con el espacio público urbano en tanto a la población que lo disfruta y reclama como lugar de convocatoria y encuentro. No puede ser que mientras se invierten recursos y esfuerzos ingentes por recuperar y construir espacios públicos en la ciudad8, ámbito de lo urbano, permitamos por negligencia que ese paisaje rural, patrimonio público por su historia, recursos y singularidades espaciales termine a merced de las dinámicas de expansión de la ciudad.

34 que cotidianamente los aprecian desde la distancia. De igual forma puede afirmarse de manantiales, ríos, quebradas y arroyos que aunque de difícil acceso y visibilidad para moradores y visitantes, sus servicios ambientales son tan significativos y valiosos que deben estar bajo dominio público o incentivar su preservación en los casos que estén en propiedad privada. Aunque parezcan evidentes las anteriores aseveraciones, vale la pena insistir en ellas ante los actuales procesos de urbanización que se extienden sobre territorio rural, demostrando en muchos casos desconocimiento de los principios de Ley, en cuanto a lo público se refiere. Otro aspecto controvertible es la corroborada falta de reclamos de los derechos colectivos por parte de la ciudadanía, teniendo los instrumentos para hacer prevalecer en el interés general sobre el particular. Esto puede obedecer en gran medida a lo que Joan Nogué afirma: “(...) los paisajes se constituyen socialmente en el marco de un juego complejo y cambiante de relaciones de poder, esto es de género, de clase, de etnia (...) de poder en el sentido más amplio de la palabra”9. En nuestras actuales circunstancias históricas, aún persiste un proyecto de modernidad cuyo sesgo continúa siendo que lo “natural” es signo de retraso y subdesarrollo y bajo este pretexto tan simplificador el ciudadano acepta “lo nuevo” y tolera la destrucción de lo antiguo, tal y como lo asevera Verónica Perfetti en su libro: “Tres proyectos para un deseo: La ilusión de una ciudad”.10 Es momento entonces, que se valoren muchos de los inmuebles del territorio rural en su función pública y que en tal sentido el Estado está en obligación en velar y proteger de los intereses individuales. El Plan Especial de Espacios Públicos y Equipamientos (PEEP)11 en relación a lo anterior reconoce lo siguiente: “Por espacio público rural se entenderá a aquellos espacios naturales o construidos ubicados en el territorio rural, destinados por su reconocimiento al disfrute colectivo, al equilibrio y a la sostenibilidad ambiental, y al desarrollo social de las comunidades que lo usufructúan”. En esta definición se incorpora tanta la condición de localización como la población que la disfruta y reclama; e igualmente el mismo Plan complementario al POT diferencia al espacio público urbano del espacio público rural es, que este último no requiere, para ser usado y reconocido o publicitado socialmente, estar asociado a un uso directo. Se reconoce a estos sitios un conjunto de valores de existencia o valores de no uso y por tanto, la intervención física, la proyección arquitectónica, e incluso la accesibilidad, son condiciones importantes pero no siempre necesarias para consolidarlos como elementos articulados a un Sistema de Espacialidades Públicas, como el mismo PEEP lo asevera. Los aspectos que merecen debate en lo contemplado conceptualmente por el PEEP es en la siguiente afirmación: “El espacio público rural no debería interpretarse de forma diferente a 9

NOGUÉ, Joan. “La construcción social del Paisaje”. Editorial Biblioteca Nueva. Madrid 2007. En esta obra la autora desarrolla la tesis en la que afirma que el proyecto de la modernidad se instaura en la cultura local de Medellín confrontando las tradiciones de las generaciones que procedían de una herencia muy cercana al contacto con la construcción de un mundo rural, producto de un proceso de colonización que domestico una naturaleza en condiciones abruptas. 11 Plan complementario al POT que caracterizó de manera más amplia y detallada el sistema de espacios públicos y equipamiento de la ciudad de Medellín en el año 2006 gracias a un convenio interadministrativo suscrito por la UNAL sede Medellín y el Departamento Administrativo de Planeación del municipio de Medellín.

como se entiende normalmente el espacio público urbano, en lo que corresponde a los espacios típicamente urbanos o nodos urbanos en el área rural, y en cuanto a los suelos de protección o áreas de bellezas escénicas o paisajísticas singulares, de mayor interés para la población urbana.” Esta concepción reafirma el sesgo meramente urbano con el que se aprecia y valora el espacio público desde la oficialidad. No puede entenderse como por un lado se acepta la dimensión histórica del espacio público trascendiendo el mero hecho físico, y que encarne como el mismo PEEP lo menciona, las prácticas sociales y culturales que lo destacan. Es decir, que siendo consecuentes con esta premisa, el espacio público es uno en el suelo urbano y otro en el suelo rural por dos condiciones inescindibles entre sí, la localización (contexto físico-geográfico) y los habitantes y sus prácticas que configuran los ámbitos de encuentro (contexto socio-cultural-político).

Así mismo el espacio público rural debe diferenciarse frente al ámbito de lo urbano en cuanto a la población que lo disfruta distinguiendo los moradores cercanos o circunscritos al entorno inmediato como los visitantes del territorio rural que provienen dominantemente de las áreas urbanas. El espacio público rural de los moradores habituales es el espacio que enmarca su cotidianidad, son los senderos y servidumbres que utiliza para transitar así como los demás caminos y vías de que dispone el medio rural y articulados a estos las áreas o sectores en las que realiza la pausa para el encuentro, el descanso y la contemplación. Muchos de estos lugares para quien proviene de la ciudad pasan desapercibidos, pues sus características son diferentes a los tan formalizados (estandarizados) espacios colectivos urbanos. A veces una simple marca o señal sirve para distinguir un lugar en el que habitualmente los habitantes rurales emplean para múltiples actividades, que dependiendo de la época del año utilizan para festejar, conmemorar diversos ritos sociales, culturales y/o religiosos. Es por eso que deben tomarse en cuenta para la identificación (inventario), adecuación (mantenimiento y/o recuperación) y generación (construcción) del espacio público en suelo rural las actividades que propician los moradores rurales y las prácticas en las que incurren 12 13

Convenio Europeo del Paisaje. Florencia. Octubre 20 de 2000. Ibíd., Pág. 1

MARCO CONCEPTUAL

El debate incluso debe llevarse a la valoración que merecerían las áreas rurales dedicadas a usos agropecuarios o silviculturales, y su incorporación al ámbito de lo público. Resientes debates políticos en otras latitudes como la Convención Europea del Paisaje celebrado en Florencia en el año 2000 define: por “paisaje” se entenderá cualquier parte del territorio tal como la percibe la población, cuyo carácter sea el resultado de la acción y la interacción de factores naturales y/o humanos”.12 A partir de estas consideraciones en consenso continental se reevalúa el rol del paisaje en la consolidación de la identidad colectiva y que requieren urgente mecanismos de gestión ante “la evolución de las técnicas de producción agrícola, forestal, industrial y minera, así como en materia de ordenación del territorio y urbanística ,transporte, infraestructura, turismo y ocio y, a nivel más general, los cambios en la economía mundial están acelerando en muchos casos la transformación de los paisajes”13. Sin irnos muy lejos en la Región Cafetera colombiana se vienen adelantando con el Ministerio de Cultura la declaratoria de este Paisaje Cultural ante la pérdida de su valor y reconocimiento.

36 visitantes, sobre todo quienes provienen de la ciudad. Tal vez se puede estar forzando acciones que no aplican al entorno físico-geográfico y socio-cultural del territorio rural, al ser contempladas como espacios tipológicamente concebidos para la ciudad (lo urbano). Si el habitante de la ciudad no desea comportarse como un ruralita, porque los habitantes rurales no pueden conservar sus prácticas y lenguajes en lo que entienden por espacio público? Debería entonces ampliarse las categorías, formatos y especificaciones en tanto a la regulación del espacio público rural se refiere, o en lo posible ser flexible, pues no hay nada más contraproducente, en situaciones aún por definirse y aclararse, que el establecimiento de taxonomías rígidas.

Foto 1. Monumento a la Virgen en la Cuchilla El Barcino. Corregimiento de Altavista Es por eso que deben tomarse en cuenta para la identificación (inventario), adecuación (mantenimiento y/o recuperación) y generación (construcción) del espacio público en suelo rural las actividades que propician los moradores rurales y las prácticas en las que incurren visitantes, sobre todo quienes provienen de la ciudad. Tal vez se puede estar forzando acciones que no aplican al entorno físico-geográfico y socio-cultural del territorio rural, al ser contempladas como espacios tipológicamente concebidos para la ciudad (lo urbano). Si el habitante de la ciudad no desea comportarse como un ruralita, porque los habitantes rurales no pueden conservar sus prácticas y lenguajes en lo que entienden por espacio público? Debería entonces ampliarse las categorías, formatos y especificaciones en tanto a la regulación del espacio público rural se refiere, o en lo posible ser flexible, pues no hay nada más contraproducente, en situaciones aún por definirse y aclararse, que el establecimiento de taxonomías rígidas. En cuanto a la población quien visita los sectores rurales es indiscutible que van atraídos a estos territorios por las calidades escénicas que poseen sus paisajes. Se puede en este caso identificar sectores específicos que suelen ser visitados con cierta periodicidad, preferentemente fines de semana y temporadas vacacionales. En cuanto a los corregimientos

de Medellín, este fenómeno se destaca en Santa Elena al punto de adecuar infraestructuras para recibir esta población que llega de paso. Esta situación requiere de prácticas de manejo, control y monitoreo ante el impacto que generan estas actividades que intensifican el uso del suelo y la presión sobre otros recursos, pues los habitantes locales pueden tener la impresión de beneficiarse económicamente pero deben evaluarse los costos en los que incurre la región para el sostenimiento de dichas actividades, también en lo social y lo cultural.

Foto 2. Parcelaciones en el Territorio ARVÍ “En razón de que la calidad de una ciudad se mide por la calidad de su espacio público urbano y rural, el sistema de espacio público constituye el estructurante principal de la construcción de ciudad y de ciudadanía. Este principio fundamenta el conjunto de las formulaciones del Plan de Ordenamiento en cuanto se orientan a proteger el espacio público existente, a procurar incrementar la cantidad, la variedad

14 A pesar de las advertencias realizadas en estudios de ordenamiento y gestión ambiental frente al fenómeno incontrolado de la suburbanización del territorio rural de Medellín, aún las medidas de regulación no son lo suficientemente estrictos ni se insiste en su aplicación.

MARCO CONCEPTUAL

Una de las consecuencias que se deriva de la atracción de estos lugares por su paisaje es que muchos pasan de ser visitantes furtivos a establecerse mediante la construcción de viviendas campestres, constituyendo frentes activos de suburbanización y parcelación. Esta problemática llevó afirmar al Plan Maestro Parque Regional ARVÍ, lo siguiente: “Dicho proceso de apropiación elitista de suelos, que por sus características deben estar al servicio del cumplimiento de derechos colectivos, es particularmente sensible en la zona sur del territorio ARVÍ, situación que configura un nuevo conflicto ambiental entre grupos de alto poder económico y político frente a la inmensa mayoría de pobladores de los valles citados”.14 El Acuerdo 046 de 2006 estipula en este sentido que se debe Valorar el medio natural como elemento estructurante principal del ordenamiento territorial y componente esencial del espacio público (Art. 13. Objetivo 2), e igualmente que es necesario Fundamentar el desarrollo rural en la productividad ambiental protegiendo sus recursos naturales, su paisaje, su producción tradicional sostenible y las características de su hábitat. (Art. 13. Objetivo 5). Si se reconoce entonces los valores intrínsecos, no sólo por condiciones de naturaleza sino por las tradiciones que alberga el territorio rural, las anteriores políticas deben verificarse en la práctica ante la paulatina pérdida de áreas antes destinadas a actividades colectivas como caminatas, excursiones y demás, a las que se podía disfrutar de privilegiados panoramas, dando paso a parcelaciones de viviendas campestres. Como el mismo ARVÍ lo asegura estamos ante la privatización del paisaje que el mismo POT establece debe protegerse, guardando sintonía con la Constitución y las Leyes.

y calidad de su oferta global a la vida ciudadana y a convertirlo efectivamente en el articulador principal del desarrollo urbano y municipal, tanto en lo urbano como en lo rural.” 15

Desde un enfoque sistémico, como se ha venido asumiendo en el POT de Medellín desde hace 10 años, se pretende hacer una revisión a los elementos que constituyen el espacio público en los cinco (5) Corregimientos de Medellín, diferenciando claramente que estos agrupan un ámbito urbano, sobre todo en las cabeceras corregimentales y en las evidentes avanzadas del fenómeno de expansión urbana en algunos de los corregimientos, así como también conforman escenarios rurales o si se quiere ámbitos naturales con diferentes grados de antropización. Para corroborar el papel congregador que desempeña el sistema de espacios públicos, tal y como lo señala el estudio: El sistema de espacialidades públicas en la jurisdicción de CORANTIOQUIA16 se debe verificar los siguientes principios: Publicidad, Visibilidad y Accesibilidad. En el primero es corroborar que tanto es identificado y/o reconocido un espacio público por la población, en el segundo si existen las garantías para que estos espacios logren ser avistados y así reconocidos, y en el tercero si se dan las condiciones necesarias para que los espacios reconocidos y visualizados como públicos puedan ser disfrutados por el conjunto de la población en el ejercicio de actividades acordes con su naturaleza y convocatoria. Los anteriores principios del espacio público deben ser analizados según el contexto en el que se encuentre un espacio público determinado. En cuanto a la Publicidad, por ejemplo, un espacio puede ser reconocido ampliamente por el conjunto de la población de la ciudad y/o la misma región, o en otros casos solamente por una pequeña comunidad veredal, y en ambos casos estos se constituyen fundamentales para el sistema. En cuanto a la Visibilidad, este principio aplica casi de manera indiferenciada para cualquier espacio público urbano, dado las condiciones y exigencias mismas de la ciudad, como lo es la seguridad, aunque por algunos autores se puede discutir cierto sesgo de control en este planteamiento17; en cambio este mismo principio en los espacios públicos rurales llega no aplicarse en muchos parajes que por sus mismas condiciones naturales, como el relieve o su fisonomía vegetal, sólo se pueden avistar en el momento mismo en que se acceden a los mismos. Finalmente en lo que al principio de Accesibilidad se refiere, ya anteriormente se hizo la salvedad que esta condición no es sinecuanum en el caso del espacio público rural, para que estos logren ser reconocidos. Esto debido al mismo valor intrínseco que guardan los espacios públicos rurales, en otras palabras su Valor de Existencia lo hacen ya lugares donde el Estado debe cumplir su labor de protegerlos y conservarlos. Para mantener una lectura coherente desde el enfoque sistémico que exige el decreto 1504 de 1998 en cuanto a la clasificación del espacio público en designación de sus funciones, se 15

Artículo 8. El Plan de Ordenamiento, un instrumento para recobrar la valoración del espacio público como esencia de la ciudad. Acuerdo 046 de 2006. POT de Medellín. 16 MONTOYA, Nathalie . Sistema de Especialidades Públicas en la jurisdicción de Corantioquia. Convenio interadministrativo Universidad Nacional de Colombia y Corantioquia. 2004 17 FOUCAULT, Michel. “Vigilar y Castigar: Nacimiento de la Prisión”. 1a, ed.-Buenos Aires: Siglo XXI Editores Argentina, 2002. 314 p. ; 21x14 cm.- (Nueva criminología y derecho) Traducción de: Aurelio Garzón del Camino

diferenciaran en dos grandes ámbitos: el espacio público construido y el espacio público natural. Se puede desprender que el primero tiene una relación más estrecha con el suelo urbano, así delimitado en cada uno de los Corregimientos; y con el segundo, que se éste se halla preferentemente en suelo rural, aunque cabe perfectamente dentro de las actuales condiciones territoriales, que un espacio público construido se encuentre en suelo rural, y que espacios públicos naturales aparezcan como remanentes en el suelo urbano.

Espacio Público Natural

El decreto 1504 de 1998 en su artículo 5 establece cuales son los elementos constitutivos de este sistema de espacios públicos que el Acuerdo 046 de 2006 recoge en tres componentes: el orográfico, el hidrográfico y los ecosistemas estratégicos. En relación a estos se sistematizó el inventario de los elementos que conforman estos componentes en cada uno de los Corregimientos (ver ficha 2_Estado del Arte_ Corregimientos_ Inventario EP) tras la revisión de fuentes documentales que se han acercado a la caracterización del sistema de espacios públicos (ver ficha_3 Estado del Arte Documental_ Espacio Público). En vista que la identificación es sólo el primer paso para la consolidación del sistema de espacios públicos, se requiere adicionalmente para hacer efectivo las acciones que deban tomarse para el ordenamiento y manejo de estos espacios conocer si sus principales características han sido registradas, entre ellas, verificar si cada uno de los tres principios aplican y están siendo salvaguardados, si se registran áreas concretas y delimitadas, así como su condición jurídica o de propiedad, que dan lugar a la aplicación de diversos mecanismos de gestión.

De igual forma, es hora de ir encontrando maneras eficientes de proteger los paisajes que se constituyen esenciales en la construcción de identidad colectiva. Frente a esto la Convención Europea del Paisaje celebrada en Florencia en el 2000 define: por “protección de los paisajes” se entenderán las acciones encaminadas a conservar y mantener los aspectos significativos o característicos de un paisaje, justificados por su valor patrimonial derivado de su configuración natural y/o la acción del hombre. En razón de lo anterior, se deberá en el reconocimiento de esos otros espacios públicos en el ámbito rural, identificar aquellos paisajes agrarios, pecuarios y/o forestales que la población reconoce como patrimonio, dado sus características de heredad generacional, prácticas singulares de cultivo o manejo, presencia de elementos naturales o artificiales de gran valor ya sea por su función ecológica y/o importancia histórica. Esto aunque tratado con mayor detalle en el componente de Patrimonio y Turismo tiene una relación inescindible con las directrices y lineamientos que se formulen como políticas para el

MARCO CONCEPTUAL

Tras la revisión documental de diferentes estudios y planes que trataron la situación del espacio público y que a su vez realizaron planteamientos para la consolidación del mismo, se constata la necesidad de ampliar el reconocimiento de otros espacios en el ámbito rural, aún caracterizados por imperantes condiciones naturales que son apropiados para actividades propias de moradores y de visitantes que aún no han sido registrados. En futuros estudios que disminuyan la escala de análisis, deberán detallar estos pequeños ámbitos, que por más sencillos que parezcan, contribuyen en la conformación del sistema que se busca estructure las relaciones y el orden físico del territorio.

40 espacio público, pues precisamente la protección que pueda darse a los lugares que conforman el sistema estructurante de relaciones, garantiza que valores intangibles, también cruciales en la construcción territorial, se mantengan como testimonio activo para las generaciones presentes y futuras.

Espacio Público Construido

El decreto 1504 de 1998 de igual manera establece en su artículo 5 cuáles elementos integrarían este sistema de espacios públicos. Como también se indicó anteriormente, esta clasificación tiene un sesgo preferentemente urbanístico. Tipologías como la plaza, el parque, la alameda entre otras indudablemente llegan hacer parte de la configuración del espacio urbano, pero no necesariamente de los ámbitos rurales, por como ya se indicó en los apartados conceptuales de este documento, el contexto físico-geográfico y socio-cultural inciden en la materialización en otros tipos y formas de materialización del espacio público, en muchos casos llegando a ser singulares. Se requiere entonces hacer aproximación a las prácticas de encuentro y esparcimiento de los pobladores y visitantes rurales, verificar las adecuaciones que realizan en los espacios que eligen para la realización de actividades colectivas, muchas de ellas tradicionales, que se constituyen igualmente en patrimonio y que muy seguramente merecen ser salvaguardadas. Por nombrar algunas de estas prácticas están por ejemplo, las cabalgatas, las caminatas, excursiones que incluyen actividades como el campamento y la pesca, así como actividades religiosas y festividades, ritos religiosos y culturales; todas y cada una demandantes de instalaciones y adecuaciones, que aunque en algunos casos mínimos, deben ser reconocidos para su regulación, fomento y mantenimiento de las especificaciones y medidas especiales que requiere, al hallarse en lugares que aprovechan de manera directa los recursos del paisaje. Frente a las especificaciones que deben considerarse para la construcción y mantenimiento del espacio público construido en el suelo rural deben diferenciarse claramente de las consideraciones que se realizan a los que se encuentran en ámbitos netamente urbanos. Condiciones como la capacidad de soporte, técnicas y materiales acordes con contextos donde la naturaleza aún hace una presencia destacada, exigen que las instalaciones y adecuaciones del espacio público respondan acertadamente a estas situaciones, además porque el lenguaje en la materialización de estos espacios públicos no cumple una mera labor decorativa, como muchas veces se mal interpreta, sino que refuerza el mensaje a quienes disfrutan de tales espacios, que se encuentran en lugares que merecen cuidado y preservación, y esto se constata ante los comportamientos que asumen los destinatarios de estas propuestas. Es perentorio entonces aunar esfuerzos porque se reconozcan las infraestructuras que hoy se prestan para actividades de encuentro y esparcimiento, comprender que responden a condiciones especiales a las normalmente contempladas, en donde las adecuaciones antrópicas y los elementos naturales que configuran un entorno propicio para las mismas, se mezclan de tal forma, que las acciones artificiales parezcan naturalmente inspiradas.

La generación de otros espacios públicos que se sumen al sistema y así consolidarlo, muy seguramente iniciaría con la identificación de muchas áreas que se prestan para el ejercicio de prácticas públicas, muchas de ellas ya enumeradas en líneas anteriores, que en muchos casos están en dominio de privados, que si no se toman medidas ya sea para la adquisición de esos predios para el Estado o se incentiva al propietario conservar la vocación del lugar, se cae en un alto riesgo de perder escenarios colectivos ante intereses particulares.

2.2. Equipamientos Este sistema requiere considerarse más allá de las estructuras arquitectónicas o edificaciones aisladas localizadas en un lugar determinado, sino como espacios físicos que son complementados por su entorno inmediato que configura y que lo modela a su vez a través de la prestación de programas de desarrollo humano, social, cultural, económico, incluso político; tal como llama la atención el Plan de Ordenamiento y Manejo de los Cerros Orientales de Bogotá (POMCO)18 Para el territorio rural debe elevarse la importancia de este sistema y como el mismo POMCO sugiere: “ (...)incluirlo en la red y cadenas de producción, ser parte de los flujos de generación de riqueza y tecnología, que construyan redes cooperativas, solidarias y comunitarias, que tengan un papel más preponderante en el destino y la construcción de futuro local”.19

El conflicto que se deriva ante las actuales regulaciones y las necesidades en la prestación de servicios colectivos, es que se obliga a buena parte de la población rural a desplazarse a los centros urbanos más cercanos (cabeceras corregimentales) o incluso movilizarse hasta la misma ciudad, forzando al usuario del servicio que se ajuste al perfil de la oferta y no a la inversa como dicta la lógica. Esto en el mejor de los casos, pues tales circunstancias favorecen en gran medida la deserción escolar, la desatención en problemas de salud, así como la exclusión de procesos culturales y tecnológicos.

Sistemas de Integración. Documento Técnico de Soporte. Plan de Ordenamiento y Manejo de los Cerros Orientales. Capítulo 4. Diagnóstico. Sistema de Integración Dotacional. DAMA. Bogotá 2003. 19 IBÍD. Capítulo 4. Pág. 1 20 Acuerdo 046 de 2006. ARTICULO 381°. Equipamientos Rurales. Las disposiciones señaladas en el componente urbano son aplicables en lo pertinente a los equipamientos rurales.

MARCO CONCEPTUAL

El Acuerdo 046 de 2006 establece la clasificación de los equipamientos (Art. 181), así como la jerarquía y localización por cada tipo de servicio (Art. 185, 189, 191, 201, 204, 209, 214, 224), sin embargo no establece significativas diferencias entre los tipos de equipamientos requeridos para el suelo urbano y rural20, en cambio si determina que servicios sólo llegan a los niveles regional, metropolitano y de ciudad y cuáles se consideran repercuten además de los niveles urbanos en los corregimentales, suburbanos y veredales. Estas disposiciones aún no interpretan no sólo las necesidades de la población rural, tampoco las características del servicio (educación, salud, recreación, cultural, económico-productivo), especiales por las mismas razones expuestas en lo que espacio público se refiere: localización o entorno físicogeográfico y población demandante o contexto socio-cultural.

42 Se requiere entonces hallar alternativas en lo que al fortalecimiento del sistema de equipamientos en el área rural manifiesta debilidades. En este caso deberá revisarse si las regulaciones que establece la Administración Municipal se limitan sólo aspectos constructivos y urbanísticos para cada equipamiento21 o deberá mas bien, valorar las circunstancias específicas de las necesidades de la población según su estructura etérea, su distribución físico-espacial, sus actividades económicas, culturales y sociales y con base en ello diseñar programas que se ajusten, y estos definan las características de las infraestructuras necesarias para la prestación de los servicios. Se insiste nuevamente que son las características propias de los territorios rurales los que deben propiciar el establecimiento de redes y programas pertinentes y no simplemente determinar que los servicios son los mismos que se prestan en el área urbana con distintos niveles jerárquicos. Ya Christopher Alexander a mediados de los años 60´s del siglo pasado, colocaba en crisis ese diseño urbano basado en decisiones en un proceso de simples bifurcaciones como ramas22 para una forma urbana (extiéndase esta expresión a la relación ciudad-región) que se configura de un tejido complejo. Frente a las categorías de clasificación que estipula el artículo 181 del Acuerdo 046 de 200623 y que según el artículo 381. Equipamientos Rurales, recoge en su totalidad sin diferencia alguna, valdría la pena señalar que en el territorio rural se aprecian infraestructuras comerciales (fondas, estaderos, tiendas), no incluidos en las categorías determinadas, que son sitios característicos de convocatoria de moradores y visitantes. La tipología de estos establecimientos se adecua a las condiciones propias del paisaje rural. Es claro en cuanto a las regulaciones aplican, que los equipamientos también pueden estar en dominio y/o administración de privados, pero generalmente sólo se reconocen para la prestación de servicios básicos (educación y salud). Pero en los territorios rurales la localización de las infraestructuras comerciales, hacen que se constituyan en referentes para la colectividad en general, además que el usufructo de recursos como el paisaje (aprovechamiento económico de lo público) requiere medidas de manejo y regulación. (Art. 488 y 489 del Acuerdo 046 de 2006)

Acuerdo 046 de 2006. Artículo 180, parágrafo 2. Alexander, Ch (1971): “A City is no a tree”, en Architectural Forum, April 1966. Versión castellana: “La ciudad no es un árbol”, en tres aspectos de matemática y diseño y la estructura del medio ambiente, Tusquets, Barcelona. 23 Educación – ED, Salud – SA, Recreación y deportes – RE, Comunitarios – CM, Culturales – CU, Asistencia Social – AS, Culto – CL, Fuerza publica – FP, Administración de justicia – AJ, Justicia cercana al ciudadano – JC, Prevención y Atención de desastres –PA, Servicios públicos – SP, Transporte – TT, Almacenamiento y distribución del sector primario – PP, Almacenamiento y distribución de combustibles – CB, Sanitarios – SN, Institucionales - II 22

Foto 3 y Foto 4. Fondas en los Corregimientos Santa Elena y San Antonio de Prado En cuanto a las normas básicas que debe establecer la Administración Municipal para cada uno de los equipamientos en aspectos constructivos y urbanísticos de conformidad con las características y requerimientos propios de cada servicio, como lo promulga el parágrafo 2 del artículo 180 del Acuerdo 046 de 2006, debería considerarse diferencias entre los que se encuentran en el ámbito urbano y los que se localizan en zona rural, pues a pesar que para cada suelo se definen tipos de intervención según a la zonificación que de se define en cada caso como los estipulan artículos como el 420 y 421 del Plan de Ordenamiento de Medellín en lo que al suelo rural se refiere, se debe garantizar que las futuras acciones de mantenimiento, recuperación y construcción tomen atenta lectura de tipologías espaciales, modos de emplazamiento y materiales empleados.

Alternativas que debería explorar y apoyar decididamente la Administración Municipal serían por ejemplo: Aulas Ambientales para una educación más pertinente de la población en edad escolar así como incentivar una cultura por la protección de los recursos naturales como su empleo sostenible. Brigadas médicas o campamentos (instalaciones itinerantes) que se trasladen periódicamente por territorio rural, ofreciendo servicios especializados. También programas que incentiven el rescate de tradiciones y cultivos de hierbas medicinales. Lo anterior en cuanto a la generación de nuevos programas que pueden hallar albergue tanto en las áreas de cesiones obligatorias de parcelaciones de viviendas campestres, como las áreas de oportunidad para la construcción de infraestructura, que puede identificar la formulación de los Planes Especiales apoyados a través de recursos de compensación de la urbanización en la ciudad que se favorece de los servicios ambientales que presta el suelo rural.

MARCO CONCEPTUAL

Igualmente las circunstancias están dadas para la innovación no sólo en programas y servicios ajustados a las necesidades de la población asentada y visitante de las áreas rurales, sino también en la materialización de nuevas propuestas, eso sí que interpreten las tradiciones y recursos disponibles, seguros que tendrán mayor grado de certeza. La incorporación de elementos nuevos no es equivocado desde cuando no se insistan en estereotipos que nada tienen que ver con los contextos físico-geográfico y socio-cultural. La generación de nuevos equipamientos es una oportunidad para reforzar y resaltar las características identitarias, además de demostrar la presencia efectiva del Estado.

“En muchos casos para comunidades o grupos humanos el Sistema de Integración Dotacional es la única presencia del Estado, por lo cual permite a los pobladores de los asentamiento (...) acceder a diversos bienes y servicios prestados por el Estado o por particulares, aglutinar y fortalecer la identidad y el trabajo comunitario y aterrizar espacialmente las políticas y los programas de la administración. Ellos pueden ser un vehículo y camino para el cambio de actitudes y de desarrollo humano sostenible.24

Se insiste, basado en los conceptos que sobre este sistema dotacional se esbozo en párrafos anteriores, que los equipamientos deben ser contemplados como la posibilidad de constituir una red no sólo para la atención de las necesidades básicas como la salud, la educación y la recreación, también además, de las infraestructuras que albergan los programas requeridos para marcar el desarrollo de los habitantes, sobre todo del suelo rural. Debe entonces, tenerse un plan de desarrollo que estime los programas y proyectos diseñados pertinentemente bajo el perfil de las necesidades concretas y que estos definan las mínimas infraestructuras requeridas, para que la asociación y el cooperativismo encuentren las condiciones requeridas, según las situaciones identificadas para cada corregimiento, en el caso del suelo rural de la ciudad de Medellín. Debe como mínimo diferenciarse dos componentes en este sistema, uno relacionado con los servicios colectivos necesarios para cubrir los derechos fundamentales tanto para los individuos como para las comunidades y el otro con la determinación de la cobertura del servicio, que depende de la localización fija de la infraestructura o con la exploración de programas que lleven el servicio donde se encuentre la comunidad más dispersa.

Categorías o Clasificación de los Servicios Colectivos

En cuanto a los servicios colectivos que demanda la población de los corregimientos, sobre todo aquellos que habitan el suelo rural, valdría la pena señalar además de las necesidades básicas, entre ellas la educación, la salud y la recreación, los requerimientos específicos de los habitantes en esta zona asentados. Como se mencionó en el primer apartado de este documento, el artículo 381 del Acuerdo 046 de 2006 estipula que las disposiciones en materia de equipamientos señalados para el componente urbano aplican para los equipamientos rurales. Esta falta de diferenciación entre las infraestructuras que albergan los programas de atención a la comunidad entre el ámbito urbano y rural propicia que las condiciones del medio rural no sean lo suficiente aprovechadas y que las características de la población no determinen significativamente las características tipológicas, incluso constructivas. Por ejemplo, el artículo 185 del citado Acuerdo del POT de Medellín, el cual establece las jerarquías y los requisitos de localización de equipamientos de educación, sólo llega a contemplar para los niveles corregimental, suburbano y veredales, servicios en preescolar, educación básica y media vocacional. En el parágrafo 2 del mismo artículo alcanza a contemplar la ubicación de establecimientos para la educación superior, limitando la regulación a las áreas mínimas requeridas y a condiciones de parqueo y accesibilidad para discapacitados entre otras, interpretándose que dicha oferta se dirige a quienes provendrían de la ciudad.

Sistemas de Integración. Documento Técnico de Soporte. Plan de Ordenamiento y Manejo de los Cerros Orientales. Capítulo 4. Diagnóstico. Sistema de Integración Dotacional. DAMA. Bogotá 2003.

Estipulaciones como éstas, con un sesgo denodadamente urbanístico, no señalan la evaluación del perfil de la oferta del servicio y que realizado esto, la infraestructura que cobijaría tal función se determine formalmente a las condiciones que exigen los directos destinatarios. Tal vez contemplar establecimientos de educación superior que se ciñan a las necesidades de la población rural exclusivamente sea un exabrupto en este caso, pero contemplar la formación tecnológica en actividades agropecuarias y turísticas, si sea una muy factible posibilidad para la capacitación efectiva de pobladores que requieren de conocimientos e instrumentos que les permita alcanzar alternativas de desarrollo. Si esto se llegara a promover, definitivamente las características del equipamiento deberán ajustarse a los programas como tal, y sacar beneficio de las cualidades que el lugar ofrece en el ejercicio de actividades que el mismo inspiró. Y si esto pudiera llegar a considerarse en la educación técnica o tecnológica, vale también determinarlo para los niveles inferiores de preparación, donde una educación orientada a las vocaciones del agro, industriales incluso en fomento del turismo, incidiría no sólo en la ubicación y especificaciones de futuros establecimientos de formación, sino la reforma y ampliación de los ya instalados.

En cuanto a la recreación, se debe igualmente reconocer las prácticas de esparcimiento propias de pobladores rurales y sus ambientes tan propicios para la realización de actividades múltiples. Las placas polideportivas, coliseos y piscinas que permiten disfrutar de actividades universalmente reconocidas, innegablemente son valiosas para el fomento del deporte, pero tal vez la sola insistencia en la adecuación de escenarios para estas prácticas, está negando la opción de promover más decididamente otro tipo de recreación aparentemente no formalizados, pero que surgen naturalmente de las condiciones de relieve y clima como los que tiene los corregimientos, actividades contemplativas del paisaje e incluso los deportes extremos, ambos atractores de actividades como el turismo en cualquier parte del mundo. Los equipamientos como sistema es el que presta los servicios que reclama la ciudadanía para hacer uso de sus derechos y encontrar opciones para su desarrollo humano y social. Y como se sabe el Estado está llamado a proveer este tipo de requerimientos, y una de las 25

Artículo 189 del Acuerdo 046 de 2006. POT de Medellín.

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De igual forma debe evaluarse estas situaciones que muestran una clara diferencia de los programas que deben satisfacer a la población del ámbito urbano a las del ámbito rural, en servicios como la salud y la recreación. En el primer caso, tampoco se establece gran diferencia en el servicio prestado entre el área urbana y el área rural. Se especifican tres niveles, siendo el tercero el de mayor complejidad, pero sólo el segundo considerado para las centralidades corregimentales y el primero para las zonas suburbanas25. No se aprecian en las regulaciones la consideración de modificaciones y alternativas ante las características de la población rural no concentrada en núcleos urbanos, que como ya se dijo anteriormente entre ellas podrían estar las brigadas de salud o puestos itinerantes de salud. Contemplar estas y otras alternativas exige salirse un poco de jerarquías rígidas, que está claro la determinación consecuente de grados de complejidad según los requerimientos como cobertura y accesibilidad, pero también es cierto que en la práctica se sigue corroborando que muchas situaciones están quedando fuera de estos esquemas.

46 posibilidades de realizarlo además de la administración directa, es delegar algunas funciones en los privados que por diversos motivos, entre ellos servir a la comunidad y también beneficiarse legalmente, muestran ejercer labores eficientes. Esto debería aplicar no sólo para servicios como la educación, la salud y la recreación, en los que comúnmente se asocian con el Estado, sino que valdría la pena explorar en servicios culturales, comunitarios incluso en la misma producción. Debe también reconocerse y regularse actividades comerciales que realizan privados con establecimientos como fondas y estaderos, incluso hoteles y hospedajes que se benefician directamente de los recursos del paisaje. Reconocerse porque en los primeramente enunciados, se constituyen en sitios de encuentro preferentemente utilizados en las áreas rurales y regularse, porque en varios casos modifican y usufructúan las condiciones del paisaje, que en este caso como tal, manda el Acuerdo 046 de 2006 en su artículo 360: “Se debe buscar la protección de los recursos naturales tales como: el agua, el paisaje, la cobertura forestal, la flora, la fauna y la conformación natural del terreno, entre otros aspectos, teniendo en cuenta los retiros de protección a nacimientos, quebradas, caños, ciénagas, humedales, etc.; así mismo se debe considerar la geomorfología, las características del paisaje, la topografía, la vegetación y los efectos que se puedan generar con los movimientos de tierra.” En lo que se refiere a asuntos de aprovechamiento económico del espacio público el Acuerdo 046 de 2006 en sus artículos 488, 489,490 y 491, autoriza a la Administración Municipal a otorgar aprovechamientos económicos del espacio público siempre y cuando existan contraprestaciones que se orientaren a la generación, mantenimiento y recuperación del espacio público y que no vayan en detrimento de las condiciones paisajísticas, arquitectónicas, patrimoniales, de los elementos naturales. Lo que debe entonces es comenzar, además de identificarse las situaciones de usufructo del paisaje y sus recursos , definir y detallar los instrumentos de valoración de estos casos en el suelo rural y verificar que los recaudos se destinen a la consolidación del sistema de espacios públicos, equipamientos y centralidades en cada uno de los corregimientos.

Jerarquía o Cobertura del Servicio

La localización estratégica de los equipamientos comunitarios es vital para facilitar al mayor número de habitantes posibles acceder a los servicios requeridos. En el Plan de Ordenamiento de Medellín establece como criterio la ubicación de nuevos equipamientos en las centralidades ya establecidas, como política de reforzar la identidad del lugar céntrico, así por presentar generalmente mejores condiciones de accesibilidad. Sin embargo debería extenderse en varios servicios la posibilidad de ubicación apoyándose en las áreas que generan las cesiones obligatorias, las áreas de compensación y más áreas de oportunidad para la construcción de infraestructura. Es indudable que la ubicación de un nuevo equipamiento social por fuera de los centros ya establecidos, generaría como consecuencia una centralidad emergente. Esta situación podría aprovecharse precisamente para fortalecer la conexión y complementariedad del sistema de centralidades en sus distintos niveles, pues como se expondrá más adelante logra una mayor

eficacia en la prestación de servicios por brindar distintas alternativas. Sin embargo debe también tenerse cuidado, pues la ubicación de un equipamiento es señal de consolidación de un sector que motivaría la llegada de nuevos pobladores, tal como lo establece el decreto 097 de 2006 que en su artículo 2, numeral 3 estipula: “La construcción de equipamientos de suelo rural podrá autorizarse siempre que se compruebe que no exista la posibilidad de formación de un núcleo de población, de conformidad con la localización previstas para estos usos por el Plan de Ordenamiento Territorial o los instrumentos que lo desarrollen o complementen”. La norma anterior reconoce por un lado que la localización de nuevos equipamientos es un atractor de población para nuclearse, pero igualmente, es un instrumento eficaz para la ordenación del territorio, en tanto a la distribución de la población, esto se obedece a una previa consideración de los lugares más convenientes en lo que se refiere al modelo de ocupación territorial.

Este esquema alternativo en cuanto a la prestación de servicios de salud debería explorarse su implementación en otros servicios básicos como la educación, que amplia no sólo la cobertura sino que además permite la atención de la población con servicios complejos cuanto esta lo demande, debido a la máxima utilización de la infraestructura ya instalada con niveles complejos en las ciudades, y como desde ellas utilizar los medios ya disponibles para llegar a considerables distancias. Para lograr este propósito deben sumarse esfuerzos no sólo de los distintos entes gubernamentales, sino también de las universidades y de las empresas prestadoras de servicios del sector privado.

2.3. Centralidades “Si se intenta lograr una mayor productividad y un mayor ingreso, se debe disponer de un conjunto básico de servicios en las áreas rurales que incluye tecnología agrícola apropiada, investigación y servicios de extensión, alta producción en variedad de semillas, crédito adecuado y otros insumos. Es definitivo organizar instituciones financieras accesibles que incremente el flujo de capital y promuevan el ahorro 26

Dirección Territorial de Salud de Caldas, subdirección de prestación de servicios. “Noticalidad”, pág 97. Diseño e impresión Artes Gráficas Tizan, Manizales, diciembre de 2008

MARCO CONCEPTUAL

Cuando en definitiva exista una población dispersa, demandante de servicios básicos para su atención, y la posible localización de un nuevo equipamiento contraviniera las anteriores estipulaciones expuestas por decreto nacional, deberá evaluarse la posibilidad de implementar alternativas de prestación de servicios. Actualmente, en este sentido, en el departamento de Caldas se viene implementando un proyecto salud alternativa y complementaria al tradicional esquema, denominado Telemedicina: “Es la práctica de la medicina a distancia, incluyendo asesoría, diagnóstico y tratamiento, utilizando las tecnologías existentes como Internet y otros medios de comunicación. El objetivo primordial es garantizar el acceso de la población pobre o que habita zonas dispersas, a los servicios de salud con calidad, ahorrando tiempo y dinero y colocando a disposición de la población los servicios especializados y de mayor demanda, los cuales generalmente se encuentran concentrados en las ciudades”.26 Estos programas están regulados por la Resolución 1448 de 2006 emitida por el Ministerio de la Protección Social.

entre la población rural, así como crear un sistema estable de mercadeo a través del cual los campesinos puedan vender sus productos”.27

Los teóricos28 afirman que la ausencia de un sistema de lugares centrales, obstaculiza el desarrollo económico de la Región, más en los sectores rurales, que en definitiva requieren de condiciones básicas para la comercialización de sus productos a través desde centros urbanos integrados a un sistema, que localizados eficientemente permita el fácil acceso al conjunto de la población. Es por esto, que las políticas municipales deberían superar la visión “asistencialista” y jerárquicamente tecnocrático que se desprende de las actuales regulaciones. Artículos como el 374, 375, 376 y 377 del Acuerdo 046 de 2006 sólo estipulan los niveles de centralidades urbanas entendidas como la simple suma o resta de servicios y no como una red de lugares que posibiliten a la población circundante el acopio y distribución de los bienes que produce y con la generación de capital, no sólo acceder a la atención de sus necesidades básicas, sino también adquirir paulatinamente mejores condiciones tecnológicas. Es cierto que las concepciones del desarrollo rural se han venido modificando en la medida que las actuales circunstancias del mercado en el mundo impone condiciones cada vez más profundas en lo local. Y que hoy se verifica en la ruralidad que no sólo las actividades del sector primario emplean a la población asentada en estas zonas, lo cual no es casualidad, sino pura causalidad. Lo preocupante en nuestro caso particular, el suelo rural del municipio de Medellín, es que las actividades agrícolas cada vez menos ocupan a los habitantes, y las que generan el sector industrial y comercial son escasas y muy pocas se derivan de las mismas dinámicas que generarían los excedentes del primer sector de la economía. Es por esto que estas regiones vienen paulatinamente siendo cada vez más dependientes de políticas meramente subsidarias y que provienen de la ciudad y no se insiste en la recuperación interna de la economía, en la que una red de centros juega un papel preponderante. Las ya estipuladas jerarquías de las centralidades en el POT de Medellín, asumido por los ámbitos y ordenes de cobertura (Art. 47), así como la definición de criterios para su manejo (Art. 48) y las condiciones para la creación de nuevas centralidades (Art. 49) son sólo el esquema de una estructura que para lograr su efectiva integración como red de nodos que concentran servicios requiere que su cuerpo se robustezca a partir de una análisis que mida la capacidad funcional del sistema municipal de centralidades. Pues se conoce que para el ámbito rural se disponen de centralidades de orden local como las cabeceras corregimentales, cada una de las cinco con que cuenta Medellín, con diferencias en lo que agrupación de servicios se refiere y tamaño de población que debe atender; así como centralidades suburbanas y veredales cada una con coberturas de atención menor. Sin embargo, la apreciación que se tiene tanto en la administración como la población demandante de atención es que el sistema no logra ser suficiente, pues muchos habitantes de los corregimientos se ven obligados a desplazarse a otras centralidades, zonales o de ciudad, para satisfacer sus demandas. 27 28

RONDINELLI, Dennos. Método Aplicado de Análisis Regional. Tercer Mundo Editores. Bogotá 1998. E.A.J. Johnson, Brian Berry, Fisher y Rushton citados por Rondinelli.

Lo que debe entonces es determinarse la capacidad funcional del sistema de centralidades en el municipio de Medellín, y lo que arroje este panorama debe aclarar la definición de políticas ya sea para aumentar la cobertura en algunos centros y/o mejorar la accesibilidad o comunicación entre los distintos nodos de actividad pues ésta, sumada con la complejidad de cada centro son decisivas para la consolidación de una red efectiva para la prestación de servicios. El FUDR plantea una combinación de métodos para el reconocimiento de la capacidad funcional, que aunque concebidos para territorios más amplios y complejos, puede adaptarse perfectamente al caso que nos convoca. Escalas de Guttman, escalogramas manuales, análisis de umbrales, índices de peso de la centralidad y distribución de frecuencias pueden llegar a ser muy útiles para conocer la situación del sistema de centralidades y encontrar las acciones prioritarias que deben ser gestionadas.

Es hora entonces de variar el enfoque que sobre los centros urbanos en sus distintos niveles se concibe hoy sobre el territorio rural en Medellín, de consideraciones asistencialistas a la apuesta por la constitución de lugares que sirvan de apoyo e impulso al desarrollo de los sectores que luchan por mantenerse. Centros que posibiliten pasar de una economía de subsistencia a la generación de alternativas de desarrollo. El artículo 46 del Acuerdo 046 de 2006 promulga: “El territorio municipal, tanto urbano como rural, se ordena a partir de una red de centros jerarquizados, conectados a través de los principales ejes de transporte urbano y de interconexión urbana – rural. Las centralidades se generan alrededor de un espacio público de convocatoria, en función de la suma de una serie de equipamientos colectivos en sus diferentes tipologías: salud, educación, recreación, cultura, bienestar social y seguridad, además del patrimonio y la mezcla de usos del suelo”. La suma de esos equipamientos a los que se refiere el citado artículo deben ser resultado de un proyecto de desarrollo, donde cada uno de los servicios que se fortalezcan y/o se incluyan se complementen entre sí, garantizando la constitución de un núcleo cívico del que se desprenda un motor incesante para el desarrollo. Las centralidades deben ser el espacio donde Estado y sociedad convergen, donde el primero ofrece las herramientas a los distintos sectores comunitarios para la construcción de sus aspiraciones, y la segunda en retribución, reconoce a las instituciones con su compromiso ciudadano. Determinado por el Acuerdo municipal 046 de 2006, el sistema de centralidades obedece a una jerarquía de nodos urbanos que se estructura y subordina desde el nivel metropolitano (Corredor del Río de Medellín), de ciudad (Centro tradicional y representativo metropolitano),

MARCO CONCEPTUAL

Estos instrumentos de análisis pueden, además de categorizar las centralidades en niveles de complejidad funcional, mostrar asociaciones entre varios centros por la combinación de servicios o por simple proximidad. Verificar igualmente en que sectores se concentra la población y si tienen un nivel aceptable o no de cobertura en servicios y si estos cumplen con los umbrales de tamaño para la localización de equipamientos. La aplicación de estos instrumentos de análisis se requieren con urgencia en la planificación rural, ya que se constituyen en sistemas de seguimiento e información que al ser fácilmente actualizables reportan los cambios que solicita la región para que los asentamientos accedan a los servicios necesarios para el desarrollo.

50 de las centralidades zonales, barriales y veredales. En el Plan Especial de Espacios Públicos y Equipamientos (PEEP, 2006), se sugería homologar las centralidades corregimentales con las centralidades zonales, sin embargo, en la posterior revisión del POT de Medellín, sólo se registro este cambio de jerarquía con San Cristóbal y San Antonio. Esto debe obedecer a la significativa población concentrada en las cabeceras de estos dos corregimientos, ante lo cual el número de establecimientos para la prestación de servicios es mayor que los otros tres corregimientos como el nivel de atención. Según el artículo 161 del citado acuerdo, su función es servir como nodo intermedio entre el centro y las centralidades barriales. Lo que se alcanza a verificar, es que el nivel de servicios que presta algunos corregimientos, como Altavista, sumado a la poca integración física funcional de su territorio, buena parte de su población se ve obligada a trasladarse a otros centros de servicios, incluso para la atención de demandas básicas. Atendiendo a las ya advertencias conceptuales, que la ciudad no se comporta como un árbol, sin embargo, una de las primeras medidas es establecer los mínimos umbrales de servicios que deben prestar las centralidades corregimentales, suburbanas y veredales, y siguiendo el enfoque sistémico y en red ya ilustrado en los anteriores apartados del primer capítulo de este documento, se debe facilitar la integración socio-espacial entre núcleos administrativos próximos, procurando desmantelar cualquier obstáculo tecnocrático.

Jerarquía

Continuando con lo anteriormente expresado, una de las primeras estrategias a definirse es la definición de los mínimos umbrales funcionales o de concentración de servicios por tipo de centralidad. • Centralidad Corregimental Los servicios que agrupa debe como mínimo, atender al conjunto de la población corregimental.

• Centralidad Sector Correspondiendo a las características de localización estratégica de nodos en los que convergen poblaciones de distintas veredas de un corregimiento, estas pueden albergar un sistema de servicios complementarios al de la centralidad corregimental, claro está obedeciendo a los usos permitidos y restringidos que establezca el POT en la zona en que se ubique.

• Centralidad Suburbana Corresponden a los nodos en los que se aprovisiona la población en su área de influencia, cuyas características no son urbanas pero sus densidades de ocupación e intensidad de uso son mayores que en el suelo rural. Lo servicios que preste la centralidad debe como mínimo de proveer lo necesario para el autoabastecimiento.

• Centralidad Veredal En estos debe concentrarse el mínimo de equipamientos disponibles para la atención de las necesidades básicas. Sin embargo deben cobrar mayor relevancia en los ejercicios de planificación contemporánea, pues desde estos se puede impulsar el fortalecimiento de las actividades productivas, todo y siempre y cuando no propicie la generación de nuevos núcleos de población.

En cuanto a la centralidades suburbanas se están presentando diferentes dinámicas de ocupación, que en cada corregimiento donde acontece este fenómeno corresponde a corredores viales que han retomado importancia por las conexiones regionales a las que pertenecen. En estas áreas deben definirse las unidades mínimas de actuación, los índices máximos de densidad y ocupación, como lo demandan recientes decretos normativos como el 3600 de 2007, lo cual claro está regula también el tipo y escala de equipamientos que requieren ser considerados.

Capacidad Funcional

Establecidos los umbrales mínimos de concentración de servicios como la escala de los mismos, así como correspondiendo a las características y perfil de la demanda, deberá verificarse que el sistema de centralidades en los corregimientos alcanza a cubrir a la población tanto urbana como rural. En este sentido cobra relación directa la efectividad del sistema vial y la movilidad interna, es decir, que el tiempo y la distancia entre pobladores y la localización de los servicios permite la eficacia requerida, no sólo para la atención de los derechos individuales y colectivos fundamentales (salud, educación y recreación), sino también para la productividad y el intercambio comercial.

Construir el índice de capacidad funcional nos permitirá no solo identificar los corregimientos más rurales sino también los que se acercan a niveles de complejidad de centralidades con predominio de lo urbano. Este índice se construye sobre una base de datos que identifica y diferencia por rangos los servicios administrativos, públicos, comerciales, sociales y culturales que las centralidades proveen a sus habitantes. Establece también los niveles de complejidad de los servicios y la capacidad de atención que tienen frente a la demandante población, cada vez más marcada por necesidades tradicionalmente asociadas a la cultura urbana. Este índice muestra una relación directamente proporcional entre la complejidad funcional y el dominio urbano, según los rangos establecidos por el IGAC para identificar los niveles jerárquicos de los asentamientos, tenemos 6 categoría que van desde los niveles más complejos: la metrópoli regional (1.411,10), los centros de relevo principal (811,39 – 315,14) y secundarios (300,33 – 199,23), pasando por los centros locales principales (187,99 -123,76) y secundarios (119,26 – 69,43) hasta los centros básicos (65,33 – 42,28), con un alto predominio de lo rural.

MARCO CONCEPTUAL

Deberá entonces verificarse la concentración de servicios por tipo y nivel complejidad por cada centralidad, garantizando que según la jerarquía del centro poblado cumpla con el umbral mínimo de atención, está a su vez contrastada con el tamaño de la población que debe atender, y por último corroborar la interconexión que existe entre las distintas centralidades entre sí, estos datos arrojados en un programa de espacialización y georeferenciados debe indicar los niveles de integración, los cuales a través de un sistema de valoración preestablecido indicará las áreas del territorio con una alta integración funcional, como también las de media y baja articulación al sistema de centralidades. Ya en el capítulo de directrices y lineamientos para el ordenamiento del territorio rural, se indicarían cuales serían las políticas correspondientes en cada caso.

52 A manera de síntesis, el siguiente gráfico pretende ilustrar los elementos que constituyen el sistema de Espacios Públicos, el sistema de Equipamientos o Dotacional, el sistema de Centralidades, así como las relaciones que en los niveles de prioridad deberían ser registrados en cuanto a las características que la ruralidad decanta.

Figura 2. Mapa Conceptual Sistema de Espacios PĂşblicos, Equipamientos y Centralidades

Fuente: ElaboraciĂłn propia

2.4. Conectividad y Movilidad La estructura utilizada para la realización del estado del arte se sustenta en la siguiente metodología: Dentro de la Línea Temática de la conectividad y movilidad que es parte constitutiva del modelo de ocupación, se definen como macro variables la infraestructura vial y el transporte; y como variables de la infraestructura vial las conexiones urbano-rurales, regionales, rurales y red de caminos, son variables secundarias y complementarias las que aluden a la jerarquía del sistema y la tecnología asociada a ellos. Así mismo, se realizó el estado del arte documental, donde se consignó dentro del concepto rector vialidad y transporte, las variables estructurales, objetivos y políticas y del contenido estructural del componente general, de los componentes estructurales del sistema de espacio público.

Infraestructura Vial

El estado actual de la infraestructura vial en los corregimientos de la ciudad de Medellín aunque pasa por situaciones muy particulares en cada uno de ellos, tiene aspectos en común bastante significativos, especialmente aquellos que tienen una mayor cercanía al casco urbano de Medellín, como Altavista o que poseen un casco urbano bien desarrollado como San Antonio de Prado y San Cristóbal, donde se observan sectores con alto grado de suburbanización, resultado de un crecimiento espontáneo, sin planificación, sin la infraestructura requerida. Este crecimiento urbanístico desborda la capacidad de planificación, pues no se tienen propuestas ni desde la vialidad ni desde el transporte mismo que las pueda atender, máxime cuando se observa la utilización de las áreas rurales como asentamientos dormitorio de población, es decir, de residentes o domiciliados en la zona rural, que derivan el sustento de la zona urbana, donde sus lógicas en la ocupación y las prácticas del hábitat resultan urbanas con dotaciones precarias. En la zona rural con vocación agrícola tradicional, la planificación vial y de transporte no ha sido el resultado de una evaluación socioeconómica actual ni potencial que responda e incentive dicha vocación agrícola. Para la elaboración del estado del arte en los corregimientos en la variable en cuestión, se parte del sistema vial y el transporte como los componentes más importantes de la movilidad, y es a partir de allí que se realiza el levantamiento necesario que permita delinear las directrices para la elaboración de planes de movilidad dentro de los planes especiales rurales. Aclaremos aquí algunos conceptos claves para comprender esta marovariable: • Movilidad Es la manera o forma de desplazarnos en la ciudad, en la región o en el país. Son componentes de la movilidad, el transporte, la vialidad o infraestructura y el tránsito. Ellos conforman un Plan de Movilidad.

• Movilidad en el POT Los resultados de un Plan de Movilidad se traducen en el territorio a través de las infraestructuras requeridas para su implementación, que es lo que finalmente se incorpora en el Plan de Ordenamiento Territorial Rural. El alcance de la conectividad en el componente rural y en los instrumentos complementarios al POT como los Planes Especiales Rurales, permiten reglamentar el sistema de redes o conexiones, caminos, líneas férreas y estaciones si las hubiere, el sistema vial, de cables y

otros a implementar, con el equipamiento de logística que requiere, como terminales de transporte (carga y pasajeros), depósitos de buses y terminales de ruta. En general la infraestructura para el correcto funcionamiento u operación de la movilidad. No se reglamentan las medidas de control de tránsito, como pico y placa, cajas únicas, sentidos de circulación, semáforos, señalización, reductores de velocidad y en general la operación de los sistemas de transporte y tránsito. Dentro del componente general del POT se tienen definidas las infraestructuras de vías y transporte supramunicipales, conexiones e infraestructuras nacionales, metropolitanas y urbano-rurales, las cuales están vigentes de acuerdo a las directrices metropolitanas.

• Infraestructura Vial Se refiere a las dotaciones e instalaciones físicas que se requieren para las diversas formas de conexión territorial, movilidad, transporte o circulación, acordes con una tecnología específica, estándares técnicos de espacialidad, funcionalidad, calidad y operación del sistema; éstos pueden ser especializados y combinados o multimodales. La infraestructura tiene una capacidad y jerarquía de operación claramente definida en el sistema de conectividad o movilidad que demanda reservar las secciones libres para cada función o uso de dicho espacio público, para peatones, ciclistas, carriles vehiculares, viaductos, túneles, servidumbres para cables, trenes, franjas de amoblamiento, señalización, seguridad y aislamiento.

• Jerarquía Vial

Teniéndose así la siguiente jerarquía vial: - Vías troncales del orden nacional - Vías regionales - Vías férreas - Vías primarias - Vías secundarias - Vías terciarias - Cables - Caminos

Como ya se mencionó, se realizará un inventario del estado actual de cada corregimiento, destacando sus características propias, las cuales, en muchas ocasiones se repiten de uno a otro corregimiento, denotando falencias o problemáticas comunes entre ellos. Adicionalmente, se consignarán algunos datos recientemente producidos por la Administración Municipal para el sistema vial rural, mediante los cuales es posible construir algunos indicadores que permiten visualizar con mayor precisión la problemática actual de los corregimientos en materia de movilidad.

MARCO CONCEPTUAL

Para el sector rural del municipio de Medellín, se debe partir de la una jerarquía vial que diferencie entre el sistema estructurante de conexión urbano-rural, que sin ser un sistema vial proyectado, diseñado y construido para atender de manera exclusiva estos territorios, si los cruza y los sirve y un sistema vial estructurante propio de los corregimientos, seguido del sistema vial local.

Transporte

Del transporte las variables son el perfil de la demanda y accesibilidad urbano-rural y la ruralrural, como variable complementaria los operadores del servicio. Para la realización de los diferentes viajes se utilizan diversos modos de transporte, desplazamiento o viaje de un lugar a otro, por ejemplo a pié, tracción animal, bicicleta, motos, automóvil, bus, cable, metro, avión, etc. El sistema de transporte se define según el perfil de la demanda, las condiciones de accesibilidad y operadores del servicio. Si bien el Estado del Arte no tiene el alcance de ser un diagnóstico que recoge y caracteriza cada variable en función de sus indicadores, muchos de los cuales no están suficientemente documentados, desde el marco conceptual se busca que los futuros Planes Especiales Rurales en el componente de movilidad desarrollen indicadores de cobertura y calidad o eficiencia del sistema así:

Figura 3. Mapa Conceptual Conectividad y Movilidad

Fuente: Elaboraciรณn propia

58 Si bien el Estado del Arte no tiene el alcance de ser un diagnóstico que recoge y caracteriza cada variable en función de sus indicadores, muchos de los cuales no están suficientemente documentados, desde el marco conceptual se busca que los futuros Planes Especiales Rurales en el componente de movilidad desarrollen indicadores de cobertura y calidad o eficiencia del sistema así: • Indicadores de Cobertura a partir de Áreas Viales y del Territorio Tradicionalmente se ha trabajado el tema de los indicadores en materia vial por el área de vías, expresada en metros cuadrados construidos, versus el área del territorio del cual se requiere conocer el indicador. Este sería el indicador de densidad para vías existentes. De igual forma también se ha trabajado el mismo indicador de área de vías proyectadas sobre el área del territorio, midiendo la manera como dicho territorio está servido y cómo quedaría con los sistemas proyectados a construirse en un futuro. Otro indicador que se puede construir para el área rural en materia vial, es el de área de vías, expresada en metros cuadrados, versus área del territorio en producción. Con lo que se podría medir el sistema vial existente o proyectado en función de la producción del territorio. Otra orientación que se les puede dar a los indicadores, es su construcción en base al objetivo hacia donde esté apuntando la ocupación del territorio, esto es, construir indicadores por la vocación de cada corregimiento, turística, agropecuaria, forestal, minera, suburbana etc., en función de la población atendida la capacidad de operación o el uso del suelo predominante.

• Indicadores de Eficiencia a partir del Tiempo de Viaje Se propone la construcción de indicadores a partir del tiempo de viaje, pero específicamente para la conexión urbano-rural. Manteniéndose la filosofía de indicadores al interior de los corregimientos a partir del área vial versus las áreas del territorio atendidas o cubiertas, áreas de producción o de población en zonas suburbanas. Ese indicador también se relaciona con otros como la frecuencia y el costo de viaje, según los flujos pendulares entre los sitios de origen y destino, del lugar de residencia al lugar del trabajo o de comercialización de los productos o provisión y acceso a los servicios sociales.

2.5. Hábitat Rural El Modelo de Ocupación Rural, en las Directrices Metropolitanas de Ordenamiento Territorial Acuerdo Metropolitano N° 015 de 2006, en sus Objetivos y Directrices Generales, plantea que el proyecto de ciudad que adoptan los POT, son la manifestación y construcción social del sueño de cada municipalidad (localidad) a partir del reconocimiento de la interdependencia urbano regional y urbano-rural. Art. 5° [...] para el Ordenamiento Territorial es primordial tener en cuenta la interrelación con las subregiones vecinas y aún con otras regiones más distantes, para establecer estrategias para el equilibrio y la equidad en Antioquia.

El modelo de ocupación territorial de la región metropolitana, se fundamenta en criterios de sostenibilidad ambiental, competitividad regional, solidaridad y equilibrio funcional del territorio, orienta sus propuestas hacia una política conservacionista asociada con los proyectos estratégicos de Antioquia así: Art. 9° y 10° "Una ciudad compacta que limita su crecimiento al Norte y al Sur en los correspondientes Ancones; manteniendo un desarrollo urbano discontinuo en los núcleos urbanos no conurbados, localizados al Norte y al Sur del valle, y articulados por el corredor metropolitano del río Medellín – Aburrá-, incorporando en los costados oriental y occidental un sistema de áreas protegidas a través del desarrollo del macroproyecto del Parque Central de Antioquia".[…] en función de la dependencia ecológica, la interdependencia vial y funcional, las dinámicas económicas y sociales asociadas al sistema urbano - regional del centro de Antioquia. En el Artículo 16º Metrópoli Urbana Sostenible Proteger la calidad ambiental de los suelos rurales... y que éstos hagan posible la noción de borde, conectores, áreas núcleo etc [...] En suelos de protección no se permite la parcelación ni la clasificación de suelo suburbano. El suelo rural es el área donde se pueden establecer usos agrícolas, ganaderos, forestales, de explotación de recursos naturales y actividades análogas. [...] Art. 21° Criterios de la Base Natural y Art. 23° Bordes de Protección...Art. 22° Intervenciones del suelo rural (Preservación P; estricta y activa, Recuperación (RE); Restauración de Actividades Rurales (RAR) agrarias y forestales; Consolidación suburbana (CS), Mejoramiento Integral (MI).

Imagen LANDSAT circa 1990/2000 3

Barbosa, Bello, Caldas, Copacabana, Girardota, Itagüí, La Estrella, Medellín, Sabaneta

En el Artículo 16º Metrópoli Urbana Sostenible Proteger la calidad ambiental de los suelos rurales... y que éstos hagan posible la noción de borde, conectores, áreas núcleo etc [...] En suelos de protección no se permite la parcelación ni la clasificación de suelo suburbano. El suelo rural es el área donde se pueden establecer usos agrícolas, ganaderos, forestales, de explotación de recursos naturales y actividades análogas. [...] Art. 21° Criterios de la Base Natural y Art. 23° Bordes de Protección...Art. 22° Intervenciones del suelo rural (Preservación P; estricta y activa, Recuperación (RE); Restauración de

MARCO CONCEPTUAL

Figura 4. Modelo de Ocupación Metropolitano

Actividades Rurales (RAR) agrarias y forestales; Consolidación suburbana (CS), Mejoramiento Integral (MI). Art. 47° Criterios para la zonificación del suelo rural metropolitano. Usos del suelo y densidades concertados con la autoridad ambiental rural; las Zonas Núcleo y Zonas Conectoras, tienen restricciones en función de los objetivos del proyecto del Parque Central de Antioquia -PCA- los suelos suburbanos serán controlados a través de la regulación de máximas densidades y... en la mayoría del suelo rural, en el que se combinan diferentes actividades de tipo agropecuario, y en donde la fragmentación se da por razones culturales y sociales, donde los predios están por debajo de la UAF, los municipios, en compañía de las autoridades ambientales, tendrán el deber urgente de construir una alternativa de manejo en la que se destacará la importante función que cumplen en la seguridad alimentaria del valle, y en particular de estas poblaciones locales rurales.

El modelo de desarrollo local y modelo general de ocupación territorial del municipio y la ciudad en el POT, también se basa en el enfoque de Desarrollo Humanístico y Endógeno, sustentado en las potencialidades y restricciones propias del territorio y en la competitividad sistémica en el contexto regional, así como en la interdependencia y articulación de las tres escalas de análisis Rural-Rural, Rural-Urbana y Rural-Regional (Lineamiento 4 del ajuste al POT_Art 2º). POT_ARTÍCULO 12°. Del modelo de ocupación territorial. El modelo de organización espacial o proyecto de ciudad, definido en el Plan de Ordenamiento Territorial, se fundamenta en los principios básicos sobre sostenibilidad ambiental, competitividad, equidad social y equilibrio funcional del territorio. […] Los principales componentes del modelo o proyecto de ciudad son: Una zona rural con alta producción ambiental, que cumple una función ecológica equilibrante para el municipio y el área metropolitana, con una eficiente actividad agropecuaria tradicional, oferta ecoturística, suficiente dotación de vías y equipamientos para su desarrollo integral y adecuada articulación con el área urbana. […] Unos bordes de protección o cinturones verdes de contención, respecto de la presión que ejerza la expansión urbana sobre los extremos superiores de las laderas oriental y occidental.

El Crecimiento y el Desarrollo Local, también debe estar en función de la prevalencia de la Estructura Ecológica y protección de ecosistemas estratégicos, por ello la relevancia de la política de conservación y control de los Bordes urbano-rurales y de expansión, las Áreas Núcleo o de reserva y los Conectores o corredores bióticos entre las vertientes oriental y el occidental del valle de Aburrá o la conectividad entre los valles de San Nicolás, Aburrá y río Cauca. La revaloración y resignificación del territorio rural está en función de los nuevos imaginarios colectivos de futuro, el patrimonio cultural y paisajístico (paisajes naturales, culturales agrarios, mixtos, minero-industriales), y también entorno a la función social y ecológica que debe cumplir dicho espacio en el sistema de los asentamientos humanos, orientado según los principios de Equidad, Sostenibilidad y Compensación por proteger bienes y servicios ambientales vitales para la ciudad, en el acceso y uso o aprovechamiento de los recursos como el agua, el suelo, los alimentos y las fuentes alternativas de energía y servicios públicos con mayores niveles de ahorro, eficiencia ambiental y sosteniblidad socioeconómica, acordes con la vulnerabilidad y demanda de las comunidades rurales.

Figura 5. Modelo de Ciudad POT Medellín

El modelo de ocupación rural, finalmente plantea en sus objetivos (específicamente el Nº 5 del POT_Art. 13º) y políticas, Asentamientos Rurales Sostenibles: saludables, conectados con un sistema de centralidades suburbanas articuladas y de apoyo a las nuevas funciones rurales, actividades mixtas, contemporáneas, centros bien dotados de espacialidades públicas, equipamientos colectivos, viviendas de múltiples tipologías, desde la tradicional campesina aislada que a su vez es parte de la unidad productiva, a las viviendas suburbanas agrupadas y continuas en los centros y corredores de suburbanización. El modelo de ocupación rural es una imagen territorial resultante de la lógica en la construcción cotidiana del territorio y los imaginarios populares, en contraste con la imagen normativa del Plan de Ordenamiento Territorial y otros instrumentos de política y gestión pública sobre dicho espacio. La identificación o caracterización del modelo de ocupación o patrones de asentamiento, desde la dimensión físico-espacial, se deduce de la caracterización de los sistemas estructurantes artificiales o infraestructuras, el uso del suelo y aprovechamiento, el análisis de

MARCO CONCEPTUAL

La Nueva Ruralidad plantea un umbral en los procesos de suburbanización (Decreto 3600 de 2008) y freno de la expansión urbana, prevalencia de la contención de la población rural en su entorno sociocultural, control a la especulación inmobiliaria y al desplazamiento o gentrificación, por la competencia de rentas urbanas y valorización del suelo rural, el impacto de macroproyectos y pérdida de la titularidad de los predios y la vivienda tradicional campesina, sustituida por la vivienda campestre o segunda vivienda de la población urbana.

62 la vivienda y el hábitat rural y suburbano, así como la estructura y dinámica predial, sin desconocer la interdependencia que guarda la forma espacial material y funcional con los sistemas sociales, económicos y culturales. Las variables de análisis específico en torno al hábitat son las siguientes:

Dinámica De Ocupación

Se expresa por el comportamiento de tres variables la estructura predial, las tipologías de la vivienda rural y las transacciones inmobiliarias. Fuente principal Catastro y el OSMI. En el primer caso, la variable de análisis está en función de los tamaños prediales, lotes o parcelas en rangos acordes con la regulación sobre densidades rurales para cada uso del suelo (Resolución de CORANTIOQUIA 9328 de 2006). Así en suelo suburbano se analizan lotes menores a 2000 m2 equivalentes a una densidad de 5 viviendas por hectárea que no cumplen con dicha disposición normativa, el rango de lotes entre los 2000 m2 y la hectárea y entre ésta y las 3 hectáreas, también aplicarían al suelo suburbano; le sigue la categoría de suelo agrícola y mixto con rangos de predios entre 3 y 5 hectáreas; y otra general mayor de 5 hectáreas que podría aplicar a las unidades productivas pecuarias y al suelo de protección. • Las Tipologías de Vivienda Rural Según el POT acuerdo 046/2006, artículo 133° son de 3 tipos: la vivienda campesina frecuentemente utilizada a la vez como unidad productiva, vivienda suburbana y vivienda campestre o parcelación de recreo como segunda vivienda de la población urbana; en todos los casos es atributo fundamental la calidad paisajística, el saneamiento básico, la disponibilidad de servicios de energía, agua potable, tratamiento de aguas residuales, las condiciones de habitabilidad de la casa, el acceso y la conexión con los centros de abastecimiento y servicios. La vivienda suburbana en el POT no tiene otro desarrollo, pero se infiere que puede hacer alusión a la vivienda agrupada o continua en los centros y corredores suburbanos no necesariamente asociada con actividades productivas, es la vivienda de residencia de la población asentada en suelo rural y que puede ser incluso adosada, de dos pisos y más. Las otras dos categorías se describen así: POT_ARTÍCULO 412°. De la vivienda campesina. Corresponde a la edificación destinada al uso residencial localizada en zona rural, en lotes donde predominan los usos propios del área rural. Estos inmuebles se consideran de apoyo a la producción primaria o a la preservación de las áreas clasificadas como suelos de protección. POT_ARTICULO 413°. De la vivienda campestre. Corresponde a la edificación destinada al uso residencial que se localiza en suelo rural, en lotes que no cuentan con predominio en los usos propios del área rural. Los inmuebles destinados a vivienda campestre no se clasifican como edificaciones de apoyo a la producción primaria, sino que son producto de la demanda urbana de los servicios ambientales y paisajísticos del área rural, o son alternativa de alojamiento para la población del campo que labora en áreas productivas próximas a sus viviendas. La reglamentación específica podrá definir subcategorías de vivienda campestre.

• Las Transacciones Inmobiliarias Es una variable de la actividad edificadora que solo registra las operaciones formales de edificación, reformas, parcelación, urbanización y enajenación de los inmuebles en diversos

usos, pero resulta interesante conocer la tendencia comparativa entre corregimientos, como un indicador de avance de la suburbanización y la urbanización.

Habitabilidad de la Vivienda y el Entorno Rural

Esta variable registra el estándar de calidad y accesibilidad a vivienda adecuada o digna conforme el derecho constitucional y las cumbres mundiales de hábitat, por tal razón alude tanto al déficit cuantitativo como al cualitativo y sus interdependencias por múltiples factores. Fuente principal SISBEN y el PEHM Plan Estratégico Habitacional de Medellín, fase Diagnóstico en el componente Rural 2008. La Habitabilidad en el POT art. 133°. Se describe como un conjunto de cualidades y condiciones específicas de los asentamientos humanos, el hábitat y la vivienda, que permiten la satisfacción de necesidades humanas materiales y espirituales, el bienestar individual y colectivo y que se concretan en la seguridad, la salubridad, la comodidad, los usos de la tierra, las densidades de la población y la vivienda, la accesibilidad, la movilidad y acceso a los bienes y servicios, las condiciones para la privacidad, la cohesión social, la participación y la integración socioespacial.

• El Déficit Cuantitativo Generalmente está en función del número de hogares sin vivienda por conformación de nuevos hogares jóvenes o por hacinamiento cuando se reporta más de un hogar por cada destinación habitacional. En muchos casos es conveniente incorporar a éste déficit, la vivienda localizada en alto riesgo no mitigable, por cuanto también alude a hogares sin vivienda que requieren la generación de nuevas viviendas; y viviendas que por su mal estado y tiempo de edificación, también requieren reposición del parque habitacional, situación en la cual la ciudad aún no avanza con indicadores precisos que permitan asumir un porcentaje anual. En la ruralidad la vivienda edificada en tecnologías no seguras y sin tradición de mantenimiento que amenazan ruina, también aporta al déficit cuantitativo.

En éste caso se hará referencia a los indicadores clásicos de la vivienda: localización segura en suelo apto para el uso residencial, accesibilidad desde corredores viales y centralidades, seguridad estructural o tecnológica y calidad en los materiales de pisos, paredes y techos; seguridad en la tenencia y asequibilidad financiera, esto es, vivienda acorde con los ingresos familiares, créditos hipotecarios que se pueden pagar, cánones de arriendo regulados y controlados que no representen un riesgo de expulsión o desalojo; hacinamiento crítico por déficit de espacio privado, es un problema de calidad en la relación entre áreas construidas de la vivienda y tamaño de los grupos familiares, es decir, un indicador crítico de m2/habitante o número de cuartos por persona. Por último tenemos los múltiples factores asociados a viviendas con servicios públicos domiciliarios adecuados, los cuales no solo se refieren al acceso de agua potable y saneamiento básico, sino a las telecomunicaciones y a la relación de sistemas administrativos, tecnológicos y tarifarios justos asequibles a las familias, en especial cuando se trata de la vivienda rural campesina, en la ciudad las altas coberturas resultan afectadas por el fenómeno de los desconectados.

MARCO CONCEPTUAL

• El Déficit Cualitativo

Figura 6. Mapa Conceptual Hรกbitat Rural

Fuente: Elaboraciรณn propia

Las fuentes principalmente consultadas son las de Estrategias Corregimentales ECO 2004, la Agenda Ambiental 2004, el Plan de Ordenamiento Territorial Acuerdo Municipal 046 de 2006, Directrices de Ordenamiento Territorial Metropolitanas y Plan estratégico habitacional de Medellín -PEHM- Fase de Diagnóstico.

2.6. Servicios Públicos El sistema de servicios públicos en la ruralidad está asociado a lógicas de ocupación territorial y tecnologías diferentes a los sistemas urbanos domiciliarios y metropolitanos, basados en la concentración e interconexión regional; por el contrario en la ruralidad se puede conseguir autonomía local en la provisión de éstos, es decir, un autoabastecimiento de sus propias fuentes y recursos disponibles, además de estar referidos a asentamientos dispersos y unidades productivas agropecuarias y forestales, que no requieren agua potable y podrían hacer un mejor uso de alternativas energéticas como la solar, eólica, biodigestores e incluso micro generadores eléctricos de rueda Pelton que disminuyen los costos en la producción agropecuaria, forestal, agroindustria como el beneficio del café, los trapiches paneleros, la floricultura, el ecoturismo y el consumo doméstico en general. La prestación de servicios para la población rural debe tener como objetivos: - La sostenibilidad del sistema de servicios públicos rurales y menor presión sobre los recursos naturales, al Maximizar la capacidad de carga del territorio logrando opciones de mínimo impacto ambiental y uso racional de los recursos (gestión sobre la oferta y la demanda de recursos y servicios). - Promover el uso de tecnologías alternativas que permitan máxima eficiencia y asequibilidad en los costos de operación y prestación del servicio, que a su vez redundan en mayores coberturas y calidad del servicio al minimizar los costos financieros de acceso a los servicios para la comunidad. - Utilizar estructuras de administración y operación que fortalezcan el tejido social y contribuyan al desarrollo de mejores capacidades de gestión de las comunidades

El componente Servicio Públicos basó su información en varios estudios entre ellos: El De Sistemas Y Tecnologías Para Solucionar La Problemática Del Saneamiento Hídrico En Sectores Críticos del Área Rural Del Municipio De Medellín, Aguas Residuales. MUNICIPIO DE MEDELLÍN – CORANTIOQUIA - CONSORCIO HIDRAMSA – AIM, 2001. En el censo agropecuario del 2000, en Los Planes Estratégicos Corregimentales ECO, MUNICIPIO DE MEDELLÍN- UNAL 2005, y en varios estudios realizado por la secretaría de desarrollo Social para la Identificación, diagnóstico, caracterización y sensibilización relacionada con el manejo de las aguas residuales domésticas en los cinco corregimientos del municipio de Medellín, 2006, así como en el proyecto: “Manejo Integral del Agua para Consumo Humano”, realizado en 15 acueductos manejados con apoyo del municipio de Medellín y EEPPM E.S.P. 2007. Para el análisis de los residuos sólidos se obtuvo información en el estudio Formulación del Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos Regional del Valle de Aburrá – PGIRS. Marzo de 2006. Diagnóstico Regional. ÁREA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRÁ AMVA – Universidad de Antioquia y en el Listado de Solares Ecológicos. Actualizado noviembre 07 de 2006 MUNICIPIO DE MEDELLIN. Subsecretaría de Cultura Ambiental, Secretaría del Medio Ambiente. También en el informe de la contraloría Estado De Los Recursos Naturales y del Medio Ambiente a Partir

de Indicadores Ambientales Urbanos

66 Para el análisis de tarifas se obtuvieron facturas de cobro de EEPPM E.S.P. y UNE comunicaciones en diferentes salidas de campo por los cinco corregimientos, así como a través de llamada a varios acueductos comunitarios y entrevistas con usuarios y administradores de servicios públicos domiciliarios o no, con el fin de dar cuenta de los servicios básicos relacionados con el : Agua, Saneamiento Básico, Energía Disposición de residuos y telecomunicaciones. Así mismo para la evaluación de los diferentes servicios públicos se analizaron estudios más puntuales como LOS PIOM de la zonas rurales Iguana, Altavista, Picacho, y EL POMCA de Aburra donde se encontraron algunos índices de escasez y mal manejos de residuos sólidos y vertimientos de aguas residuales directos a fuentes de aguas, así como los vertimientos asociados a los tanques sépticos algunos requieren revisión y mantenimiento periódico. Lo que hace necesario capacitar y sensibilizar a los habitantes de las Microcuenca, con relación a los riesgos y daños medioambientales que están causando al ubicarse en zonas de altos riesgo ó verter las aguas residuales a las fuentes de agua A continuación se presenta algunas consideraciones o diferencias entre la prestación de servicios públicos en los ámbitos rural, urbano y regional. Tabla 2. Prestación de Servicios Públicos en los Ámbitos Rural, Urbano y Regional TIPO de servicios Variable Clave Agua Potable

Agua para Riego

Zona urbana Medellín

Zona rural Medellín

Relaciones urbano-Regionales

El agua potable se importa casi en su totalidad de otras cuencas, hay monopolio en la prestación del servicio Epm. Uso menor

Diversos prestadores que usan recursos locales, lo que se traduce en mayores oportunidades de participación comunitaria y menores costos financieros

Transvase de otras cuencas para el suministro urbano y metropolitano.

Importante demanda del recurso que requiere condiciones diferentes al agua de uso doméstico El tratamiento es parcial pero el agua que se contamina sí abastece a la población local generando graves problemas de salud pública. Posibilidades de uso de sistemas descentralizados y alternativos que reducen costos respecto a la zona urbana. Cobertura total por parte de EPM, unificación tarifaria respecto a la zona urbana. Mayores posibilidades de acceso a fuentes alternativas: energía solar (mayor espacio disponible para captar luz),

No aplica a menos que se use indistintamente el sistema de agua potable.

Saneamiento

El tratamiento es parcial pero el agua que se contamina no abastece a la población local

Energía

Cobertura total por parte de EPM. Estímulo al uso del gas natural por red como fuente alternativa.

La contaminación de las corrientes de agua aporta al sistema regional del río Aburrá y el Cauca.

Interconexión hidroeléctrica regional.

Telecomunicaciones

Disposición de Residuos

Manejo centralizado de los residuos

biogas, uso sostenible de la leña (asociado por ejemplo al aprovechamiento forestal). La dinámica rural se modifica totalmente gracias al acceso a las telecomunicaciones. Algunos sectores no están integrados al servicio. Problemas puntuales por inadecuada disposición. Grandes posibilidades de aprovechamiento de residuos orgánicos

Interconexión regional

Los no reciclables aportan a los llenos regionales de Pradera y Guacal.

• Importancia de Acueductos Locales en la Formación de Tejido Social

La estrategia comunitaria para la prestación del servicio de acueducto es válida y está vigente, prueba de ello es la existencia de más de 12000 acueductos de este tipo registrados en Colombia (Superservicios, 2006)29. El Plan de Ordenamiento de La Cuenca del Río Aburrá detectó casi trescientos sistemas comunitarios en el área. Se trata de cifras suficientes para resaltar la magnitud de la importancia de esta opción. La gestión comunitaria ha sido la solución al problema del abastecimiento hídrico en numerosas áreas rurales y periurbanas, es una estrategia reconocida por la comunidad internacional desde la conferencia de Mar del Plata (1977) hasta los últimos foros mundiales del agua, promovida por el Banco Mundial, la ONU y diversas agencias internacionales. Las agencias internacionales estimulan esta forma de gestión al considerarla una necesidad logística para asegurar mayores niveles de cobertura (Fonseca & Bolt, 2003). Para responder las necesidades de suministro de agua potable, no basta la estrategia de intervención diseñada por el gobierno nacional: la formulación de “Planes Departamentales de Agua”, basada en la construcción de acueductos tecnificados que demandan altos recursos económicos para su construcción y mantenimiento no permitirá alcanzar los niveles de cobertura deseables a corto o mediano plazo. La gran dispersión de la población rural demanda otros mecanismos que aprovechen el potencial de gestión de la comunidad y estén más ligados a sus modos locales de uso del recurso. Ver plano a continuación donde se localizan en el municipio de Medellín De forma paralela es necesario considerar que tratándose de organizaciones comunitarias, la tarea de distribuir agua potable deja de ser un problema técnico para convertirse en un tema 29

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚLICOS DOMICILIARIOS

MARCO CONCEPTUAL

Bajo el esquema de gestión predominante en Colombia, los servicios de energía y telecomunicaciones dependen casi exclusivamente de políticas regionales. Por el contrario, el servicio de acueducto fue tradicionalmente una actividad comunitaria, ligada a los procesos urbanísticos informales que caracterizaron el modelo de poblamiento periurbano y rural en décadas pasadas. La alta informalidad que caracteriza a los acueductos comunitarios, así como su escasa tecnificación, han propiciado la construcción posterior de estructuras paralelas, desarrolladas y financiadas por vía gubernamental. A pesar de la cada vez más común presencia de estos acueductos formales y tecnificados, hay dos hechos determinantes en el análisis de la situación: 1) Los sistemas comunitarios persisten sistemáticamente, aunque hayan sido construidos sistemas tecnificados en sus áreas de cobertura 2) Los sistemas comunitarios siguen siendo la única fuente de agua en muchas localidades rurales y periurbanas.

con un fuerte componente social. El acueducto es un elemento que crea identidad, al cual todavía persisten múltiples apegos. La cohesión alrededor de esta institución comunitaria se puede traducir en beneficios hacia otros ámbitos de la vida social. Así como el acueducto transforma las relaciones sociales, también es determinante en las relaciones con el territorio. La cercanía geográfica con la fuente desde la cual se toma el agua también se modifica a partir de la existencia del acueducto, pues evidencia para los habitantes de una cuenca la clara relación entre bienestar y calidad ambiental. Ser usuario de los servicios ambientales de la cuenca dónde se habita podría ser un estímulo natural a la protección de los recursos.

Figura 7. Acueductos Veredales

Fuente: Secretaria Desarrollo Social. 2006

• Necesidad de Gestión sobre la Demanda de Recursos y Uso de Tecnologías Alternativas. La capacidad de carga de un territorio no puede condicionarse únicamente a su oferta natural, la forma de uso de los recursos es una variable clave en este sentido. La gestión alrededor de los servicios públicos para el área rural del Municipio de Medellín, ha estado fundamentada en lograr una mayor oferta, pero es indispensable gestionar también la demanda, en otras palabras, reducir los consumos por usuario a través de la eficiencia en la ejecución de los procesos (domésticos, agrícolas, industriales o comerciales). De esta forma también se logra incrementar la capacidad de carga del territorio. La tecnología tiene un papel clave en este sentido, nuevas alternativas pueden significar mayor eficiencia en el uso de los recursos naturales. Las oportunidades están dadas a partir de fuentes energéticas alternativas, sistemas de acueducto de múltiples usos30 nuevas tecnologías de saneamiento y técnicas agrícolas que 30

Multiple-Use Water Services to Advance the Millennium Development Goals 2006, International Water Management I n s t i t u t e Barbara van Koppen, Patrick Moriarty and Eline Boelee ISBN 92-9090-627-8 978-92-9090-627-8 Copyright © by IWMI. All rights reserved.

reduzcan la demanda de riego. La diversidad de opciones permite reducir costos e incrementar la capacidad de carga del territorio. De esta manera, el potencial productivo y las posibilidades de ocupación del suelo rural se incrementan notablemente.

MARCO CONCEPTUAL

A continuación se describen las variables y los indicadores concernientes al tema de servicios públicos en el territorio rural de la ciudad de Medellín.

Figura 8. Mapa Conceptual Servicios PĂşblicos

Fuente: ElaboraciĂłn propia

Presión sobre los Recursos Naturales y Tecnologías Alternativas

Cada recurso del ambiente natural tiene una función en el ecosistema y un potencial de uso humano. Su estado de disponibilidad para ambos casos, depende de la magnitud de la explotación que el hombre haga de él, pues mientras la demanda natural mantiene un equilibrio y no lo agota la demanda humana sí lo hace. El empleo del agua, la energía, el montaje de la infraestructura requerida para prestar servicios públicos, el uso de un terreno para disponer residuos, reduce la oferta natural de algunos recursos, como se expresa en la tabla No. 2. A la magnitud de esta reducción, la denominamos presión sobre los recursos naturales, y constituye la variable que describe el impacto del uso de los servicios públicos sobre el ecosistema. Tabla 3. Presión sobre los Recursos Tipo de servicio Acueducto Alcantarillado Energía hidroeléctrica interconectada

Energías alternativas como biodigestores. Telefonía Aseo - Disposición de residuos en grandes rellenos sanitarios Aseo – Manejo local de los residuos separándolos según sus características Aseo – Manejo de residuos peligrosos como envases de agrotóxicos atendiendo normas de disposición final.

Recurso que presiona Agua – reducción de caudales Agua – calidad fisicoquímica y microbiológica Altera todo el ecosistema y sus recursos en una cuenca externa. Grandes impactos lineales a lo largo de las redes de interconexión. Reduce la presión local sobre los bosques porque desestimula el consumo de leña para cocinar Mínimo impacto sobre los recursos. Reduce la presión local sobre los bosques porque desestimula el consumo de leña para cocinar. Impactos puntuales por el montaje de la infraestructura, en general, no significativos Alta contaminación del agua, el aire y el suelo Mínima contaminación del suelo donde se disponen los residuos no aprovechables Contaminación atmosférica por plantas de incineración

Es necesario recurrir a nuevas tecnologías que permitan un aprovechamiento sostenible de los recursos, formas ecológicas de uso con menor impacto ambiental y mejorar la calidad de vida de un mayor porcentaje de la población, con un perfil de servicios que responda a la demanda interna según las características del entorno local. Estas opciones alternativas permiten reducir la presión sobre los recursos, los costos por el uso de los servicios y se constituyen en un elemento pedagógico para la apropiación de la comunidad.

Cobertura y Calidad – Costos Asociados y Asequibilidad en Función de las Tecnologías

Los conceptos de cobertura y calidad han estado tradicionalmente ligados a los esquemas centralistas: número de viviendas cubiertas por el sistema de interconexión eléctrica nacional y número de viviendas ligadas a sistemas de distribución de agua potable. Se propone una ampliación de esta concepción, considerando igualmente válidas estrategias para el

72 incremento de la cobertura y calidad de los servicios públicos como acceso a fuentes alternativas de energía, manejo local de los residuos o empleo de esquemas de distribución de agua para múltiples usos con potabilización individual en las viviendas según sus necesidades. Estructura de costos asociada a la tecnología y la asequibilidad del servicio. El costo que para cada familia representa el pago mensual de las facturas de servicios públicos, puede considerarse como un indicador de calidad de vida, porque altera directamente el poder adquisitivo de las familias, la canasta familiar de vivienda31 aumenta y disminuye la de alimentos o nivel de consumo general o básico en una población muy vulnerable socioeconómicamente. Estos costos dependen del tipo de tecnología, de los gastos financieros asociados a la prestación del servicio y de la magnitud de los subsidios que el Estado otorgue; si éstos no son asequibles o al alcance del nivel de ingresos familiares, entonces afecta directamente la cobertura y la calidad, como variables interdependientes.

La Gestión y Participación Comunitaria en los Servicios

Se refiere al grado de intervención de la comunidad en los asuntos técnicos, financieros, administrativos y operativos relacionados con la prestación de los servicios. En algunos casos como el acueducto, la comunidad puede intervenir como gestora y administradora directa del sistema, en otros, su intervención está canalizada a través de los comités de usuarios. La importancia de esta variable está dada por el significado de la participación como elemento para fortalecer el desarrollo local y el tejido social, así como garantizar los derechos humanos individuales, sociales, culturales y colectivos, es decir los de primera, segunda y tercera generación en la constitución, además del cumplimiento de los objetivos y metas del milenio suscritas en materia de hábitat adecuado por el gobierno nacional.

La canasta familiar de vivienda comprende el costo de la vivienda (arriendo, impuesto predial o crédito hipotecario si se tiene) y el costo de transporte y servicios públicos.

ESTRUCTURA SOCIOECONÓMICA Y CULTURAL

3. Estructura Socioeconómica y Cultural Dinámica y Estructura de la Población

• Composición de la Población • Situación Socioeconómica

Dinámica y Estructura Económica

• Estructura, Tenencia y Rentas de la Tierra • Usos del Suelo • Sectores Económicos

Patrimonio Territorial

• Patrimonio Ecológico • Patrimonio Histórico-Cultural

Gestión del Turismo

• Oferta y Potencial Turístico • Estrategia de la Gestión Turística

La Constitución Política de 1991, al considerar el proceso de ordenamiento territorial como política de Estado e instrumento de planificación, estableció los elementos constitutivos del proceso: el reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación, el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales, la puesta en marcha de formas de participación democrática y la intervención del Estado en la racionalización de la economía con fines de desarrollo armónico y equitativo, de tal forma que se garanticen oportunidades, bienes, servicios y el desarrollo de estrategias y orientaciones de política económica, social y ambiental, que aseguren el adecuado desempeño de las entidades territoriales.32 Se plantea entonces, desde el proyecto de Directrices de Ordenamiento Territorial Rural, una ruralidad fundamentada en un desarrollo integral sostenible con enfoque territorial, entendiendo que la sostenibilidad del desarrollo, no se circunscribe solamente a lo ecológico, sino que se expande al campo de lo social y lo económico. Esto supone de un lado, que los sistemas productivos se establezcan en función de la vocación o perfil territorial, buscando la diversificación de la base económica, procurando una mayor eficiencia ecológica y sobre todo buscando la inclusión social y el desarrollo de capacidades empresariales basadas en la asociatividad, la productividad sistémica, la innovación y la generación de valor agregado con desarrollo de mercados alternativos de bienes y servicios y la renovación de prácticas culturales y paquetes tecnológicos apropiados a cada territorio y de otro lado, incluir al patrimonio territorial y la gestión del mismo como una política, para hacer del turismo en

32/

Andrade, Angela. Ordenamiento Ambiental Territorial y Gestión Ambiental. En Ministerio del Medio Ambiente - CIDER. El Ordenamiento Ambiental del Territorio. Panel de Expertos. Memorias. Sasaima, Agosto de 1996.

74 espacios rurales una alternativa real de desarrollo que este acorde con la vocación territorial de cada uno de los cinco corregimientos. En la actualidad los espacios rurales de Medellín tienen una connotación distinta a lo que tradicionalmente se concebía como lo rural o campesino y a las políticas de orden nacional o departamental sobre la ruralidad, en tanto, están fuertemente influenciados por la ciudad, lo que marca una diferencia sustancial, pues en este caso, las dinámicas y fenómenos urbanos rompen en muchos aspectos el carácter rural de estos espacios de entorno metropolitano, lo cual se refleja en la cada vez más compleja estructura socioeconómica que caracteriza a los 5 corregimientos de Medellín. Nos encontramos frente a escenarios muy complejos y dinámicos a pesar del carácter rural que se les asigna, en estos, las relaciones rural-urbanas se expresan en un tejido permanente y continuo de flujos e intercambios en distintos grados y magnitudes, lo que muestra una nueva realidad, que requiere de una mirada distinta que permita entender los nuevos escenarios. Además de los cambios ocurridos en los últimos años y del grado de incidencia, se destaca la celeridad con que estos ocurren, al punto que antes que se orienten los procesos de ocupación, estos se dan de manera espontánea y obedeciendo más a la dinámica del mercado, que a procesos de planificación y gestión participativa, lo que pone en riesgo economías rurales frágiles frente a los grandes inversionistas urbanos. Reconocer el carácter de una ruralidad distinta a la que se ha concebido hasta ahora, lleva a replantear y/o resignificar la valoración y el papel que cumplen los factores, actores y elementos en la configuración del territorio. Esto es así, en la medida que hechos como la expansión urbana, la suburbanización del suelo rural, las altas rentas de la tierra y la subdivisión de predios que se están generando, están reconfigurando la estructura socioeconómica, ya que presionan y hacen inviable la producción agrícola y pecuaria tradicional, al tiempo que como fenómeno se transforma la cultura que sustenta el modo de vida campesino, de hecho, hoy no es posible hablar de campesinos exclusivamente sino que es necesario nombrar a quienes allí residen como habitantes rurales, pues muchos de ellos son citadinos o existe un híbrido de distintos matices entre lo raizal, lo campesino y lo urbano. Lo mismo ocurre con la significación de elementos de orden natural, en donde estos no pueden ser considerados por fuera de la valoración o función que se asigna desde las demandas de la ciudad. Existen muchos y variados enfoques sobre el desarrollo, sin embargo hoy en día es claro que este no se concibe, como hasta hace poco tiempo se hacía, a partir exclusivamente del crecimiento económico, pues este mostró ser insostenible e irracional frente al uso y aprovechamiento de los recursos naturales sobre los que se sustenta y en relación a los altos grados de inequidad, exclusión y marginalidad social que genera. Es por eso, que en la actualidad se habla de una concepción de desarrollo integral y humano que armonice lo natural con lo económico y lo cultural. Por eso como una manera de fomentar la economía rural se ha propuesto como estrategia de desarrollo la implementación de una actividad turística que este acorde con las capacidades propias de cada territorio rural. Es en este punto en donde el concepto tradicional de

patrimonio como rasgo distintivo de la identidad cultural de un grupo social en el territorio se revalida y resignifica, al haber evolucionado desde una visión monumental y edilicia, hacia el interés por la naturaleza y los sitios singulares de carácter natural y cultural. En la actualidad, es cada vez más creciente el interés focalizado en unidades de alcance territorial, lo que no solo implica un cambio de escala, sino y sobre todo de puntos de vista conceptual y operativo que evidencian una nueva forma de entender y gestionar el paisaje, el patrimonio y el territorio, dando lugar a la noción de territorio patrimonial, el cual concibe que la totalidad de un territorio puede considerarse como patrimonio, de este modo, es posible poner en valor los elementos constitutivos del patrimonio territorial y elaborar los planes y la gestión concertada del mismo en función del desarrollo endógeno y sostenible de este territorio. En el Plan de Ordenamiento Territorial de Medellín (Acuerdo 46 de 2006 - Artículo 75º), hace referencia conceptual al patrimonio cultural que comprende aquellos elementos construidos, en su expresión arquitectónica, urbanística o paisajística, de significación especial para la colectividad. del patrimonio cultural del Municipio de Medellín lo integran los bienes de interés cultural, sean inmuebles, sectores, espacios públicos, sitios con hallazgos arqueológicos y evidencias antrópicas localizados en el territorio municipal, declarados patrimonio por la Nación, el Municipio y las disposiciones posteriores derivadas del Plan Especial de Protección Patrimonial, según lo dispuesto en la Ley 397 de 1997, las cuales se complementaron en 2007 mediante la realización del Plan Especial de Protección Patrimonial (PEPP) de Medellín, en donde se definieron los Espacios Públicos y Sectores de Interés Patrimonial en la zona rural. Por eso el conjunto de estos elementos tanto muebles como inmuebles, además del patrimonio intangible, conforman el patrimonio territorial de un lugar, que se vuelve objetos concretos a través del patrimonio ecológico y cultural. Para efectos del análisis, en este último también se incluyen las poblaciones locales, quienes con sus conocimientos, saberes y tradiciones representan el patrimonio vivo de un lugar. Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, la definición del enfoque de Patrimonio Territorial, se basa precisamente en la existencia tanto del patrimonio ecológico como cultural en cada uno de los cinco corregimientos de Medellín, en los cuales se debe fundamentar la gestión del patrimonio mismo, el cual es la base territorial más concreta y real para llevar a cabo el desarrollo de una verdadera estrategia turística que este acorde con las características territoriales de estos espacios rurales, las cuales en sí mismas permiten determinar el potencial turístico y por ende el tipo de turismo más idóneo a promocionar en cada uno de los cinco corregimientos de Medellín. En definitiva el objetivo del enfoque se fundamenta en potenciar el Patrimonio Territorial como alternativa para el desarrollo endógeno de los corregimientos.

Figura 9. Mapa Conceptual Estructura Socioeconรณmica y Cultural

Fuente: Elaboraciรณn propia

3.1. Dinámica y Estructura de la Población Es una variable importante de la imagen territorial, en tanto son los pobladores y su distribución espacial quienes configuran y establecen relaciones en el territorio y hacia quienes en última instancia va dirigidas las políticas y programas implementados para los corregimientos de Medellín. Se consideran variables como:

Dinámica de la Población

Considera el total de la población rural del municipio y se desagrega por corregimiento, lo que muestra el peso específico que tiene cada uno de los corregimientos en relación a la población total municipal (lo que refleja a su vez el tamaño de los centros poblados y las densidades). Los datos de población cruzados con la información de las áreas de los corregimientos, permite determinar densidades de ocupación, que constituye un insumo para definir modelos de ocupación y establecer dinámicas poblacionales. Además, se hace una relación de la composición según los grupos etéreos y por género, lo que permite inferir segmentos de población que por su importancia merecen atención o ser objetos de programas específicos.

Situación Socioeconómica

Esta variable muestra el grado de desarrollo social, cultural y económico en el que se encuentra la población que habita los corregimientos. La situación socio-económica de la población, determina a su vez capacidades de innovación tecnológica, capacidad organizativa y el grado de necesidades básicas no resueltas, que en últimas define prioridades y urgencias de actuación. Algunos aspectos que se analizan son: Tasa de Ocupación, dependencia económica, nivel de estudio alcanzado, estratificación socioeconómica y los Índices de Calidad de Vida y desarrollo humano.

3.2. Dinámica y Estructura Económica Las siguientes variables constituyen el mínimo necesario para determinar el perfil de la estructura y dinámica económica de la zona rural del municipio y que analizados en relación con los demás componentes, permiten construir la imagen territorial de los Corregimientos de Medellín. Entre las más importantes se definieron las siguientes:

Estructura, Tenencia y Rentas de la Tierra

Es una variable determinante e imprescindible en el análisis territorial y en la definición e implementación de políticas públicas, ya que muestra quienes son los propietarios de la tierra, cual es el tamaño de los predios y cual su distribución en el territorio, lo que pone en primer plano un hecho territorial clave al momento de intervenir e incidir en las decisiones que comprometen el futuro del territorio. Debemos tener en cuenta: • Tamaño de Predios • Número y Tipo de Propietarios (público, privado, mixto, institucional) • Legalidad de los Predios (escritura, compra-venta, posesión...otros)

Sectores Económicos

La base de la economía local de la población esta representada en los Sectores Económicos, esta Macro-variable nos permite mostrar con mayor claridad la Imagen territorial, en la medida en que ellos tienen una expresión física determinada por movimientos o flujos de personas, bienes y servicios y en muchos casos por las coberturas del suelo. Es fundamental además, a la hora de entender la base sobre la cual se sustenta y ocupa la población residente y el grado de especialización y diversificación de la producción. Como variables se tuvieron en cuenta a cada uno de los sectores que constituyen la base de la economía local: • Sector Primario Actividades cercanas a la base de los recursos naturales.

• Sector Secundario Actividades industriales o de transformación.

• Sector terciario Actividades de servicios a la producción o a las personas.

En cada uno de los sectores, se debe tener en cuenta y establecer en lo posible las siguientes consideraciones: La importancia que en el corregimiento tiene cada una de las actividades económicas (participación en el PIB municipal o departamental); El tipo de actividad, el área que ocupa, los volúmenes de producción y distribución territorial; Nivel de generación de empleo y de encadenamiento con otros sectores; Sistema de distribución y Mercadeo de los bienes o servicios, y el grado de desarrollo tecnológico en el que se encuentra.

3.3. Patrimonio Territorial A continuación se describen los dos componentes básicos del patrimonio territorial, como son el patrimonio ecológico y el patrimonio cultural. Estos dos componentes se asumen como macro-variables para efectos del análisis de la información que se debe sistematizar sobre el estado del arte de este tema para los cinco corregimientos de Medellín. A su vez, estas macro-variables están compuestas por variables que ayudan a precisar aun más la información que sobre patrimonio ecológico y cultural existe en los corregimientos de Medellín.

Patrimonio Ecológico

Corresponde al conjunto de algunos espacios naturales, determinantes del paisaje rural que configuran y confieren identidad al territorio; hacen parte de los elementos naturales constitutivos del sistema estructurante de espacio público en el suelo rural; son los principales oferentes de bienes y servicios ambientales a la población rural y urbana y, como tales, deben preservarse para el beneficio y disfrute de las generaciones actuales y futuras (PEPP, 2007). La Comisión Europea, hace referencia más precisamente a una definición de patrimonio natural más desde una concepción estrictamente naturalista, al definirlo como un término que

comprende tanto la fauna y los hábitats de una zona concreta, protegida o no, como sus características geológicas y sus paisajes (Comisión Europea, 2002)33. Es pertinente aclarar que para efectos de este documento, a continuación se asume la clasificación hecha durante la elaboración del Plan Especial de Protección Patrimonial de Medellín en su componente de patrimonio ecológico y paisajístico (2007), con el fin de homologar los análisis que surjan a partir del Estado del Arte. • Elementos Constitutivos Naturales del Sistema Orográfico Tienen un valor histórico, cultural, ecológico y paisajístico que cumplen una función como zonas para la protección de los referentes paisajísticos.

• Referentes Fisiográficos, Ecosistemas Estratégicos Poseen un valor patrimonial por ser zonas para la protección de los referentes fisiográficos, el amortiguamiento y regulación ecológica y climática, el mantenimiento de la biodiversidad y la conectividad ecológica.

• Relictos de Bosques Naturales Estos espacios también tienen un valor patrimonial por cumplir funciones como zonas para la protección de los referentes paisajísticos, el amortiguamiento y regulación ecológica y climática, el mantenimiento de la biodiversidad y la conectividad ecológica.

• Componentes del Sistema Hidrográfico Corresponde a zonas cuya función es el amortiguamiento de cuerpos de agua, la regulación climática y el mantenimiento de la biodiversidad.

Patrimonio Histórico - Cultural

De acuerdo con el título II de la Ley de la Cultura 397/97 el patrimonio cultural está constituido por “las costumbres y los hábitos, así como el conjunto de bienes inmateriales y materiales, muebles e inmuebles que poseen un especial interés histórico, artístico, estético, plástico, arquitectónico, urbano, arqueológico, ambiental, ecológico, lingüístico, sonoro, musical, audiovisual, fílmico, científico, testimonial, documental, literario, bibliográfico, museológico, antropológico y las manifestaciones, los productos y representaciones de la cultura popular” . Según la Comisión Europea, 2003, se refiere a cualquier expresión cultural transmitida desde el pasado y heredada por la sociedad actual. Puede designar algo material, como una estructura o un edificio, aunque normalmente se refiere a algo inmaterial, como las tradiciones, los conocimientos, el estilo de vida, las costumbres, etc. El termino de patrimonio histórico – cultural de un país, una región, una ciudad, está constituido por todos aquellos elementos y manifestaciones tangibles o intangibles producidas por las sociedades, resultado de un proceso histórico en donde la reproducción de las ideas y del material se constituyen en factores que identifican y diferencian un país, una región, una Comisión Europea. El Patrimonio ecológico y Cultural como Factor de Desarrollo del Turismo Sostenible; en los destinos turísticos no tradicionales. Bruselas, 2002. 33

80 ciudad o una localidad. Un concepto moderno de patrimonio cultural incluye no solo los monumentos y manifestaciones del pasado (sitios y objetos arqueológicos, arquitectura colonial e histórica, documentos y obras de arte), sino también lo que se llama patrimonio vivo: las diversas manifestaciones de la cultura popular (indígena, regional, popular, rural y urbana), las poblaciones o comunidades tradicionales, las lenguas indígenas, las artesanías y artes populares, la indumentaria, los conocimientos, valores, costumbres y tradiciones, características de un grupo o cultura. Este último constituye el patrimonio intelectual: es decir, las creaciones de la mente, como la literatura, las teorías científicas y filosóficas, la religión, los ritos y la música, así como los patrones de comportamiento y la cultura que se expresa en las técnicas, la historia oral, la música y la danza34 . A continuación se definen las variables que en su conjunto conforman las diversas clasificaciones al interior de la macrovariable denominada como patrimonio histórico – cultural: • Patrimonio Arquitectónico Este patrimonio incluye elementos de tipo tangible (físicos, materiales) como edificios, obras de arquitectura, esculturas y objetos artísticos que representan un valor de uso a sus ocupantes habituales y poseen una importancia como testimonio de pasadas técnicas constructivas que actualmente no tienen aplicación.

• Patrimonio Arqueológico El artículo 6º del título II de la Ley 397 define el patrimonio arqueológico como: “Son bienes integrantes del patrimonio arqueológico aquellos muebles o inmuebles que sean originarios de culturas desaparecidas o que pertenezcan a la época colonial, así los restos humanos y orgánicos relacionados con esas culturas. Igualmente, forman parte de dicho patrimonio los elementos geológicos y paleontológicos relacionados con la historia del hombre y sus orígenes. También podrán formar parte del patrimonio arqueológico los bienes muebles e inmuebles representativos de la tradición o la identidad culturales pertenecientes a las comunidades indígenas actualmente existentes, que sean declarados como tal por el ministerio de cultura, a través del Instituto Colombiano de Antropología e Historia y en coordinación con las comunidades indígenas”.

• Patrimonio Paisajístico Se considera a los paisajes como expresiones genuinas y estables de la cultura territorial de las comunidades humanas, que muestran la vinculación entre conocimiento y valoración de sus propios paisajes y el desarrollo contemporáneo y complejo de una determinada sociedad. El paisaje -síntesis del patrimonio ecológico y cultural- se constituye en factor de desarrollo de la comunidad que lo ha ido creando, se identifica con él o lo mitifica con sus percepciones creativas y afines.

Fernandez, Gillermina y Aldo Guzmán Ramos. El patrimonio Histórico-Cultural Revalorizado en el Marco de un Desarrollo Sustentable del Turismo. Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires. Tandil. Argentina, 2005.

• Patrimonio Urbanístico Generalmente se considera como patrimonio urbanístico al conjunto de bienes representados por espacios públicos, elementos ambientales, sectores urbanos y otros elementos físicos, que por su naturaleza, uso, historia, características estéticas, asociativas y afectivas han llegado a adquirir significación especial para una comunidad y, por lo tanto, actúan como soportes importantes de su memoria y su identidad cultural.

• Patrimonio Etnográfico Incluye las tradiciones, manifestaciones y creaciones que representan los valores de una comunidad, su cosmovisión y sus ideales sino también otros elementos de tipo intangible (inmaterial) tales como costumbres, creencias, mitos, rituales, conocimientos técnicos sobre diversos aspectos materiales de la cultura, expresiones musicales, danzas, festejos, etc. Todos estos bienes son importantes en la conformación y continuidad de la identidad cultural de una colectividad.

3.4. Gestión del Turismo La puesta en valor de recursos paisajísticos, naturales, culturales y del patrimonio construido, en todas sus dimensiones, surge como la base fundamental del desarrollo del turismo en espacios rurales. Pero para hacer del patrimonio ecológico y cultural atractivos turísticos de destinos no tradicionales como lo es la ruralidad de Medellín, primero se debe gestionar la recuperación, protección, conservación y mantenimiento del patrimonio territorial que se caracterizan por lo siguiente: - El patrimonio cultural y natural no se pueden crear, es obra de la historia y la geografía. - La mayoría de las atracciones culturales y naturales son un recurso público. Sin embargo, no existe ningún mecanismo automático que garantice que parte de estos beneficios se reinviertan en el mantenimiento y el fortalecimiento del patrimonio ecológico y cultural. - Los daños provocados a los recursos naturales y culturales son difíciles de cuantificar. - La estructura de precios del turismo basado en el patrimonio territorial no es tan clara como la de otros servicios u otras formas de turismo.

Por lo tanto, es necesario que antes de implementar una estrategia turística basada en el patrimonio territorial, se debe gestionar un plan de manejo para el patrimonio ecológico y cultural con el fin de garantizar su protección ya que representan el principal atractivo en que se define el potencial turístico en los espacios rurales.

Oferta y Potencial Turístico

La oferta turística comprende los lugares de patrimonio existente y potencial y los atractivos turísticos. La planta turística también hace parte de la oferta, que incluye los servicios como alojamiento, transporte, alimentación y guianza que son necesarios para la correcta prestación de la actividad turística. Además también se incluye la infraestructura que sirve de apoyo y complemento a esta actividad tales como las vías, el servicio público de transporte, las telecomunicaciones y los servicios públicos entre otros. La demanda turística se refiere a los mercados potenciales, el perfil del visitante a quien dirigirse, la demanda y estructura de preferencias, los segmentos del mercado y el Marketing Territorial Rural.

Estrategia de la Gestión Turística

La estrategia turística se refiere a las actividades turísticas actuales y potenciales que se pueden desarrollar en los espacios rurales. Esto incluye las Zonas de Desarrollo Turístico Prioritario (ZDTP), el diseño e implementación de productos turísticos apropiados para cada corregimiento.

4. Estructura Política y Gobernabilidad

Proponer el análisis de la gobernabilidad y la gobernanza en la política de ordenamiento del territorio rural y su modelo de gestión no solo se constituye en una novedad, sino en un gran reto, dado que este es un tema de estudio reciente en América Latina de gran complejidad. Particularmente en Colombia no hay estudios que focalicen directamente sobre este tipo de análisis. Por lo demás, son pocas las investigaciones en el país que den cuenta de las problemáticas implicadas en el ordenamiento territorial rural y su relación con la gobernabilidad, sentido en el que es importante destacar el resultado del proyecto de investigación Al 1404 ¿Hacia dónde debe orientarse la organización territorial en Colombia? financiado por la Agencia Andaluza de Cooperación Internacional y realizado por un grupo de profesores de Derecho Constitucional de la Universidad de Cádiz y otro del Centro de Investigaciones Socio-Jurídicas de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre – Seccional Bogotá, quienes desde un enfoque jurídico – legal y de derechos profundizan sobre la problemática del Ordenamiento Territorial en Colombia. Ahora bien, para adentrarse en el tema es necesario definir que entendemos por gobernabilidad y gobernanza e incursionar en algunas de las variables (dependientes e independientes) de la gobernabilidad que tienen incidencia directa en las políticas de ordenamiento territorial rural. La gobernabilidad ha sido entendida de diferentes formas, por diferentes escuelas y en diferentes momentos del tiempo, lo que ha generado un desbordamiento conceptual del término. Una de las conceptualizaciones más usada es la que ha realizado el Banco Mundial y el PNUD para referirse a: 1) el proceso y las reglas mediante los cuales los gobiernos son elegidos, mantenidos, responsabilizados y reemplazados; 2) la capacidad de los gobiernos para gestionar recursos de manera eficiente y formular, implementar y reforzar políticas y regulaciones y 3) el respeto de los ciudadanos y del Estado a las instituciones que gobiernan las interacciones socioeconómicas entre ellos (Kauffman, Kraay y Labaton. 2000)35. 35

Citados por Prats. Joan Oriol, El Concepto y el Análisis de la Gobernabilidad. Disponible en Internet en: http://www.insumisos.com/lecturasinsumisas/el%concepto%20%y%20el%analisisde%20la%20gobernabilidad.pdf

84 No obstante, existen distintas formas de entender la gobernabilidad y la gobernanza, para efectos de este análisis se acoge la forma de entenderlas la propuesta por Joan Oriol Prats36, quien sostiene que es posible abordar la gobernabilidad desde el institucionalismo37, enfoque que se encuentra en el centro del debate de las distintas problemáticas abordadas desde la gobernabilidad y se constituye en el soporte de la comprensión relacional entre gobernanza y gobernabilidad. Desde este enfoque, Prats plantea una definición operativa del concepto de gobernabilidad, entendida como la capacidad de un gobierno de formular e implementar políticas públicas. Para este autor gobernanza y gobernabilidad son conceptos complementarios pero distintos. La gobernanza es el entramado institucional y la gobernabilidad la capacidad del gobierno conferida por dicho entramado. Esta distinción resulta fundamental para reconocer analíticamente el objeto de estudio y sus variables dependientes e independientes, es decir su causalidad. La gobernanza se refiere a los procesos de interacción entre actores estratégicos, constituyéndose así en una herramienta analítica y descriptiva, en cuanto los patrones de interacción "son los que son", aunque existen efectos no previstos y problemas de externalidades u oportunismo que requieren de la intervención normativa para alinear el comportamiento e incentivos que produzcan mejores resultados de forma autosostenida, por lo que la gobernanza también tiene una dimensión normativa. Los patrones de interacción se fundamentan en las reglas de juego, es decir, en las instituciones formales e informales (las reglas del juego se descomponen a su vez en dos tipos: un primer tipo conformado por aquellas reglas formales -normas constitucionales, sobre los derechos de propiedad o los contratos-; y un segundo tipo compuesto de aquellas más informales, como la costumbre o los modelos mentales), que restringen el comportamiento de los actores que cumplen una doble función: Una, solucionar dilemas distributivos; y la otra, solucionar problemas de información bajo contextos diferenciados. La gobernanza es entonces la interacción que se arma por las reglas de juego formales e informales que conforman el entramado institucional. Mientras que la gobernabilidad, es la capacidad de un sistema sociopolítico para gobernarse a sí mismo en el contexto de otros sistemas más amplios de los que forma parte (la acción económica se alimenta de la estructura social más amplia, a la vez que ayuda a forjarla). La gobernabilidad se deriva del alineamiento efectivo entre las necesidades y las capacidades de un sistema sociopolítico, de sus capacidades para autoreforzarse y se torna en un problema de refuerzo en tanto se trata del alineamiento de necesidades y capacidades a través de las instituciones (o reglas de juego) lo que determina su nivel o grado.

Prats. Joan Oriol, El Concepto y el Análisis de la Gobernabilidad. Disponible en Internet en: http://www.insumisos.com/lecturasinsumisas/el%concepto%20%y%20el%analisisde%20la%20gobernabilidad.pdf 37 Enfoque de las ciencias sociales y en particular de la ciencia política, que estudia la sociedad a partir de sus instituciones formales y de la efectividad de su funcionamiento. Cada sistema social desempeña una serie de funciones sociales, políticas, económicas y culturales. Para realizar cada una de estas funciones básicas las sociedades se han dotado de un conjunto de instituciones sociales específicas a través de las cuales regulan los comportamientos de los individuos. Disponible en Internet en http://es.wikipedia.org/wiki/Institucionalismo

A su vez, el nivel o grado de gobernabilidad deberá verse reflejado en el tipo de políticas públicas o regulaciones implementado, por tanto un mayor nivel de gobernabilidad no solo alineará mejor necesidades y capacidades conferidas institucionalmente, sino también necesidades y políticas. Si bien la gobernabilidad depende de las capacidades conferidas por las reglas de juego, estas mismas capacidades actúan sobre niveles inferiores en forma de políticas, configurando una nueva gobernanza bajo la que interactuaran otro tipo de actores (burócratas, grupos de interés, consultores externos, ciudadanos con papel de receptores de servicios, etc.). Sin embargo, la estructura multinivel de la gobernanza no solo determina qué tipo de actores interviene, sino cual es el nivel que actúa como variable dependiente de referencia, de tal manera que es la gobernanza la que determina la capacidad del gobierno de transformar necesidades en políticas y de establecer patrones de interacción entre actores estratégicos no sesgados hacia grupos de interés y más equitativos que permitan la formulación e implementación de las políticas en el menor tiempo y esfuerzo posibles (más eficientes). En síntesis, la gobernanza es la interacción entre actores estratégicos causada por la arquitectura institucional y la gobernabilidad es la capacidad que dicha interacción proporciona al sistema sociopolítico para reforzarse así mismo, es decir para transformar sus necesidades en políticas efectivas, refuerzo que puede ser positivo o negativo, según que el sistema transforme necesidades ciudadanas en políticas públicas de forma más o menos efectiva o que tal transformación se adapte a unas normas más o menos democráticas. Si no se tiene en cuenta el alineamiento entre las instituciones formales e informales, el sistema político implantado desde arriba puede tener problemas de gobernabilidad (de refuerzo) que se manifiestan en políticas públicas específicas, como en el caso del Ordenamiento Territorial, como veremos más adelante. El refuerzo por su lado, tiene lugar cuando las reglas de juego generadas endógenamente a largo plazo, se auto-refuerzan mediante las interacciones estratégicas de los distintos actores, lo que hace que la gobernabilidad responda siempre a un equilibrio cambiante, porque depende de los cambios que introducen los actores en las reglas de juego a través de sus interacciones estratégicas, sin obviar que estos cambios puedan incorporar nuevos o viejos problemas. Como se mencionó, las instituciones políticas son básicamente las reglas que rigen el juego político y sus interacciones con otros sistemas, como el social o el económico. De tal manera que es necesario conocer el marco institucional que influye sobre las políticas públicas ya que éstas se constituyen en la principal forma en la que el gobierno satisface necesidades. Se puede distinguir cuatro tipos de instituciones políticas: - El legislativo, el ejecutivo y veces organismos reguladores autónomos, que son necesarios para la adopción de decisiones colectivas vinculantes, por tanto generadoras de normas. - El gobierno, los organismos autónomos reguladores y la administración municipal o el mercado, necesarios para la implementación y ejecución de dichas decisiones. - El poder judicial, formado por aquellas instituciones que vigilan el cumplimiento de acuerdos y resuelven conflictos entre individuos surgidos de las normas generadas.

- Aquellas instituciones encargadas de vigilar a los que vulneran las normas, sean o no miembros de la comunidad (la administración pública, las veedurías ciudadanas o los mecanismos informales como las sanciones de grupo)

Esta visión amplia de las instituciones políticas, permite una mejor comprensión del concepto de gobernabilidad, en la medida en que éste hace referencia a cómo el sistema político se auto-refuerza alineando capacidades y necesidades, resulta conveniente tener en cuenta el conjunto de la configuración institucional. Partiendo de la definición básica y del sentido más general de la gobernabilidad como la capacidad de un gobierno para formular e implementar decisiones políticas, es posible comprender la retroalimentación entre necesidades y políticas que necesariamente tiene lugar a través de su formulación e implementación y los procesos que encauzan la interacción entre actores estratégicos en todos los niveles de política. Esta definición también permite incluir el carácter multinivel de la gobernabilidad, pues no es necesario que la formulación y la implementación se produzcan en el mismo nivel de gobierno ni que, además, respondan a los mismos problemas o acciones de actores estratégicos. La gobernabilidad obedece a la capacidad de aplicar institucionalmente decisiones públicas. Entendida la gobernabilidad de esta forma, permite adoptar el enfoque o aproximación de las capacidades elaborado por Sen (1985) y Sen y Nausbaum (1993)38, para quienes, la capacidad es el espacio intermedio que vincula, a un nivel individual y de la persona, sus recursos con sus potenciales realizaciones en términos de bienestar. La capacidad de formular e implementar leyes desde la gobernabilidad permite analizar de mejor forma el rol de las instituciones. Así, las instituciones funcionarían como las dotaciones en términos de derechos y oportunidades de los individuos, confiriendo unas oportunidades de realización de políticas públicas efectivas al sistema político. En la medida en que las instituciones confieren unas propiedades (en términos de costes de transacción, de agencia, y demás) al sistema político, éstas determinan la capacidad del proceso político de transformar necesidades en políticas o, en el lenguaje de Sen, dotaciones iníciales (en términos de derechos o desigualdad) en realizaciones de bienestar. De esta forma, la gobernabilidad se puede comprender como el espacio intermedio existente entre los patrones de interacción de los individuos y actores (determinados institucionalmente) y las oportunidades en términos de formulación e implantación efectiva de políticas que éstos confieren. Esta es una forma de vincular gobernanza y políticas a través de la gobernabilidad, que en último término hace referencia al refuerzo mediante el proceso político de las demandas y preferencias canalizadas institucionalmente y las políticas llevadas a cabo. Igualmente, partiendo de esta definición de gobernabilidad, se puede advertir su doble dimensión: por un lado, la gobernabilidad tiene una dimensión analítica en cuanto se fundamenta en reglas formales e informales cuyos efectos sobre la interacción de actores estratégicos (gobernanza) genera un grado observable mayor o menor de alineamiento entre necesidades y capacidades; por otro lado, al basarse en la satisfacción de necesidades mediante la formulación y la implementación de políticas públicas, la gobernabilidad posee Citados por Prats. Joan Oriol, El Concepto y el Análisis de la Gobernabilidad. Disponible en Internet en: http://www.insumisos.com/lecturasinsumisas/el%concepto%20%y%20el%analisisde%20la%20gobernabilidad.pdf.

una dimensión normativa en la medida en que requiere la identificación valorativa de cuáles son dichas necesidades básicas y los objetivos a cumplir por las políticas públicas. En su dimensión analítica la gobernabilidad se refiere a las condiciones necesarias y suficientes para que las instituciones políticas transformen de manera efectiva las demandas o necesidades en políticas o regulaciones. Desde esta perspectiva, un mayor grado de gobernabilidad vendrá asociado a un mejor alineamiento entre demandas y políticas a través de las instituciones, que deberán resolver las compensaciones (trade – offs) existentes entre diseños alternativos39. Por su parte, desde la dimensión normativa, la gobernabilidad está asociada con mayores niveles de democracia y bienestar, en tanto: (a) serán las fórmulas democráticas las que mejor canalicen las necesidades y las demandas ciudadanas y (b) será en términos de bienestar entendido como desarrollo humano que se juzgue la bondad de las políticas públicas. En la dimensión analítica de la gobernabilidad se pueden distinguir aproximaciones negativas y positivas. Desde la negativa, la gobernabilidad vendrá definida como ingobernabilidad40 y para que se produzca, la condición necesaria y suficiente es que no exista formulación de políticas, lo que generalmente sucede en condiciones de crisis presidenciales o de gobierno. En este caso la formulación de las políticas es la condición necesaria mínima (pero no suficiente) para que existe gobernabilidad41 39

Los ‘trade-offs’ en el diseño institucional se ilustran en la relación entre la capacidad de formular políticas creíbles y la capacidad de responder y generar cambios de política y reforma institucional. En otras palabras, si se asimila la fragmentación y una relación de equilibrio entre poderes a un aumento en el número de actores estratégicos con capacidad de veto (AECV), es posible apreciar un doble efecto de un aumento en el mismo: por un lado, el aumento de AECV provoca que, dado a que más actores han de ponerse de acuerdo, las reformas políticas cuesten más de emprender; mientras que, por otro lado, la reforma es más creíble debido a que recibe un amplio apoyo. Esto responde a la lógica de que, cuanto más apoyada, más creíble es una reforma pero más difícil resulta. De esta forma, un aumento en los AECV torna la política menos probable pero más creíble y dependerá de las necesidades del país, la región o el municipio en sus distintos niveles de gobernabilidad y de sus características socioeconómicas que se necesite una u otra fórmula. Por ejemplo, en condiciones de baja polarización, un elevado número de AECV todavía posee capacidad de formulación debido a la existencia de posturas homogéneas y a que existen más actores realizando propuestas, pero una mayor polarización generaría menor respuesta ante crisis o menores probabilidades de reforma institucional puesto que aumentarían los bloqueos. Por otra parte, si el número de AECV es reducido, los efectos de la polarización se pueden atenuar, conduciendo sobre todo ésta a una formulación de políticas más ideológica y a una mayor capacidad de reforma institucional, generada por el efecto de la polarización que, en el status quo, provoca un aumento de propuestas realizadas al existir más establecedores de agenda (‘agenda setters’) e intereses representados). De esta forma, la teoría sobre la capacidad de formulación de un gobierno necesita del estudio de las relaciones cruzadas y que todavía no han sido exploradas en su totalidad, de las capacidades conferidas por las instituciones y sus diversos efectos para evitar crisis de gobernabilidad y permitir la formulación estable de políticas. Las relaciones existentes entre la división del gobierno y la arquitectura institucional. Prats, art. Cit. 40 Prats denomina la aproximación negativa como “ausencia de ingobernabilidad”, doble negación que genera confusión, aunque en la explicación esta haciendo referencia a la ingobernabilidad como la regresión democrática que se produce en las crisis de gobierno. 41 En esta aproximación de gobernabilidad en que se niega toda capacidad de implementación de políticas y, en casos más extremos, de ejercicio de gobierno, la preocupación del análisis se centra en la transformación, mediante las instituciones políticas, de las preferencias ciudadanas en gobiernos más o menos respaldados por escaños o bancadas parlamentarias que formulen las políticas que den respuesta a dichas preferencias. Las variables más estudiadas que canalizan la delegación de soberanía de los ciudadanos y la formación de políticas son: el sistema electoral (incluida no sólo la transformación de votos en escaños, sino también el calendario electoral, la presentación de candidaturas y la forma de financiación), el sistema de partidos (y sus niveles asociados de fragmentación –directamente relacionados con el sistema electoral-, pero también de volatilidad y organización interna), la relación entre poderes (como el predominio de los ejecutivos

88 Cuando la capacidad de formulación de políticas se expresa en sentido negativo como presencia de crisis, las fórmulas de resolución pasan sobre todo por la relación entre poderes y la presencia de terceros actores estratégicos que, en caso de no resolución de la crisis, ayuden al cambio de gobierno y/o la regresión democrática. La capacidad de formulación en términos de estabilidad, capacidad de respuesta y acción se ven influidos de diversas formas por el entramado institucional (que, establece un mayor o menor número de actores estratégicos con capacidad de veto –AECV-) y las condiciones socioeconómicas (desigualdad, crecimiento económico, entre otras) e históricas (que influyen en los niveles de institucionalización y crean redes de dependencia). El refuerzo de la capacidad de formulación se da través del alineamiento entre las condiciones socioeconómicas construida históricamente y por la coyuntura, y las instituciones que rigen el comportamiento y determinan en buena medida el tamaño de los AECV. No obstante, la capacidad de formulación sólo es una parte del proceso de elaboración de políticas, y conviene examinar la implementación también para analizar los resultados de una política, así como las fallas, tanto en la fase de formulación como en la de implementación. Desde la aproximación positiva se trata de una gobernabilidad para satisfacer necesidades sociales por la vía de las políticas públicas. Las dos acepciones conllevan objetos de análisis diferente, en tanto la negativa se centra en la formulación de políticas, mientas que la positiva se centra tanto en la formulación como en su implementación. Así, será la capacidad de formulación y las variables determinantes de la misma las que determinen en que medida no existe ingobernabilidad, es decir, en que medida un gobierno puede tomar decisiones. Por otro lado, como la gobernabilidad no solo se refiere a la capacidad de formulación sino también de implementación o de aplicación efectiva de políticas, la gobernabilidad también tiene una vertiente positiva como gobernabilidad para transformar demandas en políticas42. En este sentido, la formulación de políticas es condición necesaria de la gobernabilidad, pero no la habrá sino no existe la implementación de las mismas. La reacción ante crisis presidenciales o económicas exige de mecanismos que permitan la implementación efectiva de las medidas para paliarla. Esta implementación se produce a través de regulaciones o de políticas públicas emprendidas por el gobierno en diversos sectores, así como en el ejercicio del establecimiento de obligaciones y sanciones como las fiscales y los fallos judiciales. Así, la efectiva implementación de las decisiones de los gobiernos electos no es sólo un requisito del buen funcionamiento de la democracia, sino requisito indispensable de la gobernabilidad. Además, abordar la implementación de las políticas permite: a) observar como la gobernabilidad se desenvuelve en un contexto o legislativos con diferentes capacidades reactivas o proactivas), la ideología (y su nivel de polarización) y las condiciones socioeconómicas (donde resulta clave la desigualdad). Prats, Art.cit. 42 La diferencia entre gobernabilidad positiva y gobernabilidad negativa no es totalmente novedosa, sino que se desprende también de la conceptualización que autores como O’Donnell (1988) han realizado de los procesos de transición democrática en términos de gobernabilidad. Estos autores analizan la gobernabilidad como aquella cualidad que (1) evita la regresión democrática (la ingobernabilidad) y (2) permite expandir poco a poco las alianzas que conduzcan a una mayor satisfacción de las demandas ciudadanas. En esta conceptualización la gobernabilidad implica ausencia de regresión democrática (o crisis del gobierno democrático) y, por otro lado, la expansión y la satisfacción de las demandas ciudadanas, lo que necesariamente pasa por la elaboración e implementación efectiva de políticas y regulación en ámbitos diversos. Prats, Art. Cit.

multinivel donde interviene nuevos actores no presentes en la formulación; b) el carácter necesariamente sectorial de los estudios de gobernabilidad que miden el impacto de las variables institucionales sobre políticas públicas concretas, y c) la formulación e implementación de políticas como un proceso dinámico de interacción entre múltiples actores estratégicos con diferentes capacidades y preferencias. Los modelos analíticos positivos se aproximan a la gobernabilidad mediante el análisis de los efectos del diseño institucional (o gobernanza) en la capacidad de un gobierno para formular e implementar políticas. En esta dirección, conviene resaltar que si bien la formulación se produce a nivel ‘constitucional’, la implementación puede llevarse a cabo en diversos subniveles según el tipo de políticas y el grado de descentralización existente en el país, porque tanto el grado de descentralización, como el tipo de política afectarán, a su vez, la capacidad de formular; un ejemplo que ilustrar este punto se da en los federalismos en los que las restricciones presupuestarias son mayores y existen menos posibilidades de redistribución, por lo que se reducen los subsidios y la distorsión en la aplicación de tarifas en los servicios públicos. Por otro lado, cuando se trata de un tipo de política que afecta a la mayoría de ciudadanos de forma directa (por ejemplo, las telecomunicaciones, los servicios públicos), existen mayores incentivos de los gobiernos a obtener apoyos electorales mediante políticas públicas que satisfagan las demandas de la población. La capacidad de implementar las políticas también vendrá determinada por el alineamiento institucional entre los efectos de las instituciones que determinan la formulación y aquellas otras que afectan a la implementación. Este alineamiento interinstitucional funciona de la siguiente forma. Supongamos que existe un gobierno unificado, pero de coalición y muy polarizado. En esta situación, el gobierno de coalición, si bien posibilita la formulación, dificulta el reparto de carteras entre los miembros de la coalición y distorsiona su implementación vía un incremento de la descoordinación. Esta descoordinación puede ser fruto de una elección de los cargos por razones políticas más que de capacidad, que hace del uso de mecanismos como la delegación (que aíslen la administración de la injerencia política) especialmente adecuados. Es justamente este alineamiento institucional lo que en última instancia, explica el grado de gobernabilidad en la aplicación de políticas. Pues en la medida en que unas formas institucionales responden a otras, el equilibrio alcanzado resuelve mejor los conflictos interinstitucionales. Esto se produce cuando se establecen relaciones compensatorias entre instituciones, donde las carencias de algunas sean advertidas y paliadas con otras. Desde la teoría de la agencia se puede ilustrar las diferencias entre los problemas de formulación e implementación en su compleja estructura multinivel, que a la vez es multiprincipal y también implica multitarea. Por un lado, en la formulación de la política, el principal son los ciudadanos en su calidad sobre todo de votantes, mientras que los agentes son los partidos políticos, sometidos a unas reglas del juego consensuadas por la coalición distributiva a que responden. En la implementación de la política, el principal es el gobierno y el ejecutivo (o la relación entre ambos), mientras que los agentes son organizaciones administrativas y/o empresas. Se trata también de una estructura multiprincipal en el sentido de que todo agente tiene más de un acreedor “legítimo”, puesto que los partidos políticos no sólo responden ante todos los ciudadanos sino también ante los organismos multilaterales, sus votantes y fuentes de financiación, así como a múltiples motivaciones personales.

90 Por otro lado, la administración como agente del gobierno también se ve sometida a restricciones y sanciones provenientes de otros actores, como los que impone el sistema judicial y los grupos de interés. La estructura multinivel en todo caso es extensa y compleja si se analiza la administración en su función regularía, como principal de las empresas de un mercado, en tanto establece normas (tarifas, impuestos, tasas y circulares), aplica sanciones (como las multas por incumplimiento de obligaciones) y restringe o permite la entrada vía concesión de licencias o autorizaciones. El agente, a mas de estar sometido a un principal, realiza diversas tareas para las que dedica su tiempo y esfuerzo disponible. Como el esfuerzo es sólo imperfectamente mensurable y las diferentes tareas puede o no que coincidan con las del principal, éste debe establecer incentivos en función de las valoraciones del agente y lo mensurables que sean las tareas realizadas por el mismo. En una estructura multinivel, el control sobre las tareas realizadas desciende a medida que nos alejamos de aquellas que consideran que se producen a ‘nivel operativo’. Así, la incertidumbre y los problemas de información son más graves a nivel Constitucional, donde los contratos tampoco son completos y se requiere más de los mecanismos de repetición y reputación, de delegación de autoridad, y de dependencia de la red para forjar el compromiso que refuerce los acuerdos alcanzados. El alineamiento efectivo o el equilibrio institucional está determinado por la armonía existente entre los diferentes niveles, que producirá unos efectos u otros sobre las políticas y, en último término, los ciudadanos. Otro elemento importante de la gobernabilidad en sentido positivo es su elevado carácter sectorial. Los efectos de la implementación de una política conllevan la evaluación de resultados en términos económicos, sociales y políticos, generalmente sobre el grado de éxito alcanzado por la misma en un caso concreto. Ahora bien, como se menciono anteriormente, además de la dimensión negativa y positiva, la gobernabilidad posee una dimensión normativa en la puede identificarse los vínculos con la democracia como fórmula para canalizar y expresar las preferencias en políticas y el desarrollo humano como objetivo de las reformas institucionales y de la política. En esta dimensión no solo interesan los efectos de las instituciones en la canalización de preferencias en demandas sino cómo deben hacerlo, por dos razones: la primera, porque los estudios analíticos de gobernabilidad permiten detectar comportamientos institucionales no deseables (como el de un equilibrio de poderes que impida legislar de forma eficiente o una organización administrativa excesivamente rígida) que conduzcan al planteamiento de nuevos incentivos que cambien dichos comportamientos. La segunda razón deriva de que en la medida de que se estudia la transformación de demandas en políticas, lo normativo de la gobernabilidad cae en el ámbito de los valores y los principios cuando es en base a éstos que se responde cuáles deben ser las demandas a resolverse, los procedimientos a seguir, y los objetivos a alcanzar. La discusión sobre cómo las instituciones deben canalizar las preferencias en demandas ha girado en torno a dos ejes: de un lado, se ha estudiado la influencia de fórmulas democráticas en la efectividad de la transformación de preferencias en políticas y, por otro, el desarrollo humano como objetivo de dichas políticas. Ambos conceptos se fundamentan en principios y valores que se escapan de un análisis positivo, aunque existen cada vez más estudios de

esta índole que muestran el impacto de algunas fórmulas democráticas (concretadas en instituciones políticas) en el desarrollo humano. Con respecto a la influencia de formulas democráticas en la gobernabilidad, se presupone que hasta cierto punto, existen relaciones lógicas entre ambos conceptos que son obvias, sin embargo, la gobernabilidad puede producirse tanto en contextos democráticos como no democráticos, es decir, puede existir gobernabilidad sin democracia, en tanto también un gobierno autoritario tiene capacidad de formulación e implementación. En este sentido, conviene preguntarse si un elevado grado de gobernabilidad implica necesariamente más democracia que autoritarismo. Aunque a este respecto no hay investigaciones concluyentes, es claro que las instituciones políticas fundamentales de la democracia tienen entre sus virtudes las de promover el desarrollo humano. No obstante, a otra cara del asunto es que la relación entre la democracia y capacidad de decisión e implementación no es linealmente ni necesariamente positiva. Un posible vínculo entre democracia y gobernabilidad es el que deriva del argumento planteado por Elster (1995), quien sostiene que el compromiso creíble y efectivo con las políticas y el refuerzo del sistema, es más probable que se produzca bajo condiciones democráticas, debido a que las promesas de un legislador son más creíbles en la medida en que existen procedimientos para cambiarlo cuando no las cumple. No obstante, hay otros autores (Bardhan (1999) que consideran que la democracia no es una condición necesaria ni suficiente para el desarrollo, por los problemas de inconsistencia temporal de las políticas que inhiben a los poderes públicos de adoptar compromisos creíbles, cayendo en manos de intereses concentrados que obtienen beneficios que para el resto de los ciudadanos suponen pérdidas difusas. No obstante, este mismo autor admite que, cuando el concepto de desarrollo se amplia para incluir derechos civiles y políticos, casi por definición un régimen democrático es más conducente al desarrollo. En esta línea Amartya Sen (1999:16) señala que no sólo la democracia tiene una importancia intrínseca para la vida humana, sino que también tiene ‘un valor instrumental como generadora de incentivos políticos y tiene una función constructiva en la formación de valores (y en el entendimiento de la fuerza y la factibilidad de las demandas, los derechos y las obligaciones)’. De forma que la democracia ayudaría a la identificación de cuáles son las demandas ciudadanas de mayor necesidad y en el establecimiento de incentivos políticos para que éstas se transformaran en políticas públicas efectivas que las resuelvan43. No obstante, en este mismo caso también existen argumentos en contra que señalan que en una democracia, a medida que las elecciones se han ido encareciendo, las políticas han sido cada vez más capturadas por los grandes contribuyentes a los fondos de las campañas electorales. En este sentido, también hay argumentos que indican que la democracia tiende a canalizar presiones de índole populista por el consumo a corto plazo, los subsidios improductivos, las políticas comerciales autárquicas, y otras demandas de índole particularista que dañan la inversión y el crecimiento a largo plazo (Bardhan, 1999: 5).

Prats, Art. Cit.

92 Es importante entonces acuñar una noción de gobernabilidad democrática que permita reconocer cuando, con toda seguridad, ésta no existe. Este punto de desencuentro entre gobernabilidad y democracia es señalado por Prats (2000) al considerar que "la crisis de gobernabilidad democrática presenta siempre un elemento común: la incapacidad de las instituciones democráticas nacionales –y de la comunidad internacional coadyuvante– para asumir y procesar democráticamente el conflicto". Así, la ausencia de gobernabilidad democrática se deriva de la incapacidad de las instituciones políticas de resolver la interacción de los actores en conflicto vía procedimientos democráticos. Finalmente, conviene mencionar brevemente las complejas relaciones existentes con el desarrollo humano. La capacidad de formular e implementar políticas de un gobierno no tiene una relación directa con el desarrollo humano, al igual que tampoco la tiene con la idea de democracia. Sin embargo, algunos estudios muestran la existencia de relaciones significativas entre cierto tipo de instituciones políticas y el desarrollo humano. Esto abre un nuevo terreno de estudio todavía inexplorado en el que los vínculos entre instituciones, gobernabilidad y desarrollo humano empiezan a explorarse a la luz de las crecientes dotaciones de información y técnicas de investigación de las que disponen los científicos sociales44. Como se deriva de la síntesis anterior, sobre los conceptos de gobernabilidad y gobernanza desde el enfoque del institucionalismo, el análisis de la formulación e implementación de las políticas públicas para el territorio rural y su modelo de gestión, reviste suma complejidad y rigor técnico, lo que a su vez demanda recursos humanos, técnicos y de tiempo no disponibles en la actualidad, razón por la que el estado del arte que aquí se presenta, solo aborda algunos de los temas y variables, pero no aborda en rigor, la multiplicidad de variables dependientes e independientes, los multiniveles, multiactores y las complejas interacciones que intervienen en la gobernabilidad y la gobernanza, no obstante se constituye en una primera aproximación que da apertura a los debates académicos, técnicos y políticos sobre la gobernanza y la gobernabilidad que estamos en mora de abordar. Los dos ejes temáticos para desde los cuales se analizara el estado del arte de la gobernabilidad, la gobernanza y la gestión territorial rural son: las políticas públicas para el territorio rural y el modelo de gestión, teniendo en cuenta que la noción de gobernabilidad local es de uso relativamente reciente y corresponde al auge en América Latina de tres fenómenos: la descentralización, las nuevas concepciones del desarrollo y la atención nueva dada al territorio45.

Prats, art. Cit. Bruno Revesz – CIPCA. Gobernanza, procesos participativos y desarrollo territorial local. Congreso Internacional Gobernabilidad y Gobernanza de los Territorios en América Latina – Cochabamba. 19-21 septiembre 2006. disponible en Internet en: //www.cholonautas.edu.pe/biblioteca2.php?tipo=AND&campo=Tema&palabra=&accion=buscar&pag=43 45

Figura 10. Mapa Conceptual Estructura PolĂtica y Gobenabilidad

Fuente: ElaboraciĂłn propia

4.1. Políticas Públicas

Primacía y Articulación de Políticas Públicas • La Primacía de las Políticas La caracterización en este campo temático tiene por objeto identificar cuáles son las políticas especificas para el territorio rural, su énfasis sectorial, las posibles articulaciones, la complementariedad y coherencia estratégica entre las políticas públicas de Ordenamiento Territorial, desarrollo rural, ambiental, de hábitat, vivienda y territorio; y la estructura político administrativa institucional existente para la gestión rural.

• Relaciones de Poder Se trata de verificar las simetrías y asimetrías, equilibrios y desequilibrios en el ejercicio del poder a través de dos variables: a) el tipo de relaciones entre los ciudadanos y la administración municipal (de cooperación o de conflicto, diálogo o confrontación, unilaterales o multilaterales, puntuales, coyunturales o de mediano y largo plazo) para el ordenamiento territorial y la existencia de conflictos sobre el territorio, sus recursos y su población, su direccionalidad e intensidad dada la existencia o no de organizaciones y movimientos sociales, la primacía de intereses públicos o privados sobre el territorio y la existencia de conflictos por los recursos.

• Imaginarios sobre el Desarrollo Territorial Se abordarán los distintos imaginarios sobre el desarrollo territorial rural que se evidencian en las políticas de la institucionalidad formal, que se evidencian en los planes estratégicos de orden regional y los planes de desarrollo municipal y local.

Política de Redistribución y Derechos

Se trata de la caracterización de la población rural en términos de la existencia o no de vulneración de derechos ciudadanos al territorio (derechos humanos de primera, segunda y tercera generación, económicos, sociales, culturales y al desarrollo).

4.2. Modelo de Gestión Se busca verificar y evaluar la implementación de las políticas públicas para el desarrollo territorial rural a través de las siguientes variables:

Estructura y Capacidad Administrativa

Se analiza la institucionalidad formal a través de las siguientes variables: • El Sistema Municipal de Planeación para la Ruralidad Sus debilidades y fortalezas, su legitimidad y reconocimiento social.

• Capacidad de Respuesta a las Problemáticas de la Ruralidad - Ejercicio de competencias delegadas - Modelo de Gestión por Macroprocesos y Gerencias

• Perfil de los Actores Representaciones empresariales.

publicas

sectoriales,

organizaciones

sociales,

comunitarias,

Participación Ciudadana en la Toma de Decisiones • • • •

Instancias de Consulta y Concertación Espacios y Mecanismos de Participación Carácter de la Cultura Política Cívica y sus Condiciones Efectivas Desarrollo de Capacidades y Liderazgos

Que analiza las variables que tienen mayor incidencia en la gobernabilidad desde el rol que juegan los actores como actores estratégicos para el desarrollo territorial rural. - Transferencia de saberes y conocimientos - Apropiación del proceso de ordenación territorial - Adquisición de competencias ciudadanas para la decisión, la implementación y el control de las políticas públicas para la ruralidad - Existencia y activación de espacios de información y comunicaciones - Oportunidades y beneficios que reporta el desarrollo de capacidades en la permanencia y renovación de liderazgos

Instrumentos de Gestión

Se trata de indagar en los criterios de priorización y focalización del Gasto Público Social en función de los Derechos y el Desarrollo Humano, a través de las siguientes variables. • Instrumentos de Política Rural • Regulación del Suelo • Operatividad y Efectividad de la Aplicación de los Instrumentos