Voka groeipapers - Investeren in rechtszekerheid by Voka - Vlaams netwerk van ondernemingen

de GROEIPAPERS DE FEITEN ACHTER DE STELLING

Een maandelijkse uitgave van Voka vzw Verschijnt niet in juli en augustus Jaargang 1 - september 2016 Koningsstraat 154-158, 1000 Brussel tel.: 02 229 81 11 fax: 02 229 81 00 info@voka.be, www.voka.be Afgiftekantoor: 8400 Oostende Erkenningsnummer: P912687

Investeren in rechtszekerheid De essentie Bijna maandelijks horen we hoe grote investeringsprojecten een halt worden toegeroepen. ‘De Raad van State vernietigt het plan voor Limburgse noord-zuidverbinding’, ‘Actiegroepen verzamelen handtekeningen voor nieuw referendum Oosterweel’, ‘Uplace terug naar af’, 'Cruciale stroomlink van Elia op losse schroeven na beslissing van het Grondwettelijk Hof', `Natuurpunt naar Raad van State tegen uitbreiding H. Essers', `Saeftinghedok terug naar af na schorsingsarrest Raad van State', … We lijken het ondertussen normaal te vinden. Maar waar loopt het mis? Wie is de schuldige? Is het de op winst beluste projectontwikkelaar, de altijd klagende burger, de incompetente politicus of misschien de wereldvreemde rechter?

Steven Betz Senior adviseur milieu & ruimtelijke ordening steven.betz@voka.be

In deze paper gaan we op zoek naar antwoorden. We doorlopen het proces van het begin tot het einde. We bekijken dit alles door de bril van milieu en ruimtelijke ordening, maar de aangekaarte knelpunten en oplossingen gelden evengoed voor andere beleidsdomeinen. We starten bij de wet- en decreetgever. Je hebt immers een helder regelgevend kader nodig vooraleer je een goede beslissing kan nemen. Voka pleit voor eenvoudige rechtsregels die duidelijk en transparant zijn en flexibiliteit bieden op het juist niveau. Tegelijk mogen we niet blind zijn voor factoren als Europese regelgeving of het spanningsveld tussen flexibiliteit en rechtszekerheid. Iedereen moet zijn verantwoordelijkheid nemen. Initiatiefnemers moeten met een open geest investeren in een goed georganiseerd vooroverleg. Burgers moeten zoveel mogelijk betrokken worden maar tegelijk moeten ze zich ook kunnen neerleggen bij de beslissing van de meerderheid. Het algemeen belang moet daarbij primeren boven het individueel belang.

Het is ook belangrijk om beslissingen goed te motiveren. De belangenafweging en de gemaakte appreciatie moet duidelijk blijken. Ook de pro-stemmen dienen daarbij aan bod te komen. Voka vraagt om duidelijke grenzen te trekken in openbare onderzoeken en daarbij uit te gaan van de expertise van de aangestelde erkende deskundigen en de eigen gespecialiseerde administratie die het geleverde werk controleert.

“Eens een beslissing is genomen en afspraken zijn gemaakt, moet de beslissing worden doorgezet” Burgers moeten uiteraard de toegang tot de rechter behouden, maar daar tegenover staat dat hun belang voldoende aangetoond moet worden (ook in de bezwaren die ze aanreiken) en dat ze niet lichtzinnig procedures starten die projecten nodeloos vertragen. Er moet daarom werk gemaakt worden van de hervorming van de procedure bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen. Zo moet er onder meer een regeling komen waardoor belangrijke dossiers op enkele maanden tijd afgehandeld kunnen worden en lagere overheden de beslissingen van hogere overheidsinstanties niet langer mogen aanvechten. Er moet ook voorzien worden in een correcte rechtsplegingsvergoeding zodat men twee keer nadenkt vooraleer men onbezonnen en zonder voldoende belang een procedure start. Tot slot roept Voka op tot politieke moed. Eens een beslissing is genomen en afspraken zijn gemaakt, moet de beslissing ook daadwerkelijk worden doorgezet.

1. Wetgevende macht

De lijst van investeringsprojecten die de laatste jaren ernstige vertraging opliepen en/of in de media door het slijk werden gehaald, is lang. Er lijkt geen dag voorbij te gaan of politici en rechters worden verweten dat ze wereldvreemd zijn, partijdig of ronduit incompetent. Tegenstanders voeren oppositie via sociale media en vormen zo deels de publieke opinie. Men komt aandraven met eigen experten die het onderzoekswerk van nochtans erkende deskundigen onderuit halen. De kranten smullen van de commotie en de burger reageert ontzet. Eens het verzet op volle toeren draait, lijkt het alsof er geen draagvlak (meer) is om het project door te zetten. Resultaat is dat heel wat investeringsprojecten worden lamgelegd en initiatiefnemers ontmoedigd geraken. Wat is er aan de hand?

- Investeren in rechtszekerheid -

In deze paper stippelen we een stappenplan uit voor een beter kader om investeringen aan te trekken, draagvlak te creëren en projecten te realiseren. Centraal staat het thema rechtszekerheid, zowel voor de investeerder, de burger als de overheid. De werking van de rechtsstaat en de rol van de drie machten is hierbij cruciaal. Een rechtsstaat is een staat waarvan de macht wordt geregeld en beperkt door het recht. Het doel is om rechtszekerheid en rechtsgelijkheid te bevorderen. Deze beoogde rechtszekerheid betekent dat je als initiatiefnemer weet welke procedures je moet volgen, dat de geldende regels daarbij correct worden toegepast en dat je, zodra er een geschil is, op basis van de beschikbare kennis de uitspraak van de rechter kan voorspellen. Het beginsel van rechtszekerheid hangt nauw samen met

het vertrouwensbeginsel. Ondermijn je deze beginselen, kom je terecht in willekeur en chaos wat nefaste gevolgen heeft voor het investeringsklimaat.

a. Minder regels, meer flexibiliteit In steeds meer beleidsdocumenten wordt gepleit voor robuustere en flexibelere regelgeving als reactie op onze jarenlange drang om alle problemen via wetten en decreten op te lossen. Door te veel te juridiseren is er dikwijls een onontwarbaar kluwen van regelgeving ontstaan waardoor er sneller procedurefouten worden gemaakt. We moeten dan ook resoluut gaan voor eenvoudige, duidelijke en transparante regelgeving die flexibiliteit mogelijk maakt. Die flexibiliteit is nodig om maatmerk mogelijk te maken waarbij de beslissingsnemer niet verstrikt geraakt in een overvloed aan procedurele regels die op straffe van nietigheid zijn voorgeschreven. Dat is echter eenvoudiger gezegd dan gedaan. Er zijn verschillende factoren die de zaken bemoeilijken (zie verder).

De scheiding der machten is een wezenlijk element van een rechtsstaat en veronderstelt dat de staatsmacht verdeeld is over drie machten: de wetgevende, de uitvoerende en de rechterlijke macht. Het goed functioneren van elk van deze machten is een essentiële vereiste voor de welvaart van onze samenleving. Je hebt immers een goed regelgevend kader nodig, dat transparant en constructief wordt ingevuld en waarvan de rechterlijke controle op een billijke en oordeelkundige manier wordt ingevuld.

b. Flexibiliteit versus uniformiteit Maar flexibiliteit is niet altijd zaligmakend. Belangrijk is dat flexibiliteit op het juiste niveau bestaat. Het niveau van expertise stijgt meestal naarmate het bestuursniveau hoger gaat. Niet alle gemeenten beschikken over voldoende kritische massa om altijd goed om te springen met de verleende flexibiliteit en vrijheid. Er moet vermeden worden dat 308 gemeenten eenzelfde Vlaams kader telkens op een andere manier invullen. Rechtszekerheid hangt immers ook nauw samen met uniformiteit.

“In deze paper stippelen we een stappenplan uit voor een beter kader om investeringen aan te trekken, draagvlak te creëren en projecten te realiseren” Door de bril van milieu en ruimtelijke ordening zoeken we in deze groeipaper naar de noodzakelijke randvoorwaarden opdat procedures vlot verlopen, dat projecten gerealiseerd kunnen worden en hoe we best die levensbelangrijke rechtszekerheid voor ondernemend Vlaanderen kunnen garanderen. We staan daarbij stil bij de rol van elk der machten: de rol van de regelgever, die van de vergunningverlener en haar administratie en de rol van de rechtbanken en administratieve rechtscolleges. We hebben daarbij aandacht voor knelpunten, lopende initiatieven maar lanceren ook enkele nieuwe denkpistes. Uiteraard blijven we niet alleen stilstaan bij het aspect van rechtszekerheid maar komen ook andere aspecten aan bod als versnelling, vereenvoudiging, flexibiliteit, …

“Door te veel te juridiseren is er dikwijls een onontwarbaar kluwen van regelgeving ontstaan waardoor er sneller procedurefouten worden gemaakt”

c. Investeringszekerheid vergt fiscale voorspelbaarheid De nood aan flexibiliteit bij de toekenning en vaststelling van vergunningen en plannen, mag ook niet verward worden met de nood aan fiscale voorspelbaarheid met het oog op investeringszekerheid. Om een gezond investeringsklimaat te creëren en te behouden moeten alvast een aantal basisprincipes gerespecteerd worden: allereerst moet het wettelijke systeem transparant zijn en een weerspiegeling van de gemaakte keuzes door de beleidsmakers. Transparantie maakt ook controle mogelijk. Om het draagvlak voor fiscale regelingen te behouden, moeten deze regelingen (zoals ondersteuningssystemen) ook billijk en kostenefficiënt zijn. Het gekozen systeem en de

hoogte van de ondersteuning moeten voldoende stimulans geven om een correcte return on investment te bekomen voor de investeerder waarbij ook rekening gehouden wordt met het risicoprofiel van de investering. En tot slot hebben investeerders ook nood aan een stabiel en correct afgestemd wettelijk kader zonder retroactieve aanpassingen. Retroactieve wijzigingen ondermijnen nieuwe projecten en zetten de afgesproken return on investment van bestaande of in aanbouw zijnde projecten op de helling. d. Bemoeilijkende factoren • Europese regelgeving wordt steeds complexer Een eerste factor die de wet- of decreetgever beknot in zijn mogelijkheden om te vereenvoudigen (en te experimenteren), zijn de regels die vanuit Europa worden opgelegd. Ook deze regels nemen immers met de jaren qua volume en complexiteit toe. Het is dan ook geen toeval dat heel wat grote investeringsprojecten in Vlaanderen door de Raad van State een halt werden toegeroepen wegens schending van een of andere Europese richtlijn inzake milieu of natuur. Dat wil zeker niet zeggen dat de decreetgever geen schuld treft aan de steeds groter wordende complexiteit in deze dossiers. Europese richtlijnen zijn immers maar bindend ten aanzien van het te bereiken resultaat. Aan de lidstaten wordt met andere woorden de bevoegdheid gelaten om de vorm en de middelen te kiezen voor hoe ze dit doel willen bereiken. We stellen vast dat zelden voor een volledige één-op-éénvertaling gekozen wordt. Onder het mom dat de Europese regels aangepast moeten worden aan de Vlaamse context, worden de regels meer dan eens aangevuld en scherper gesteld. Deze aanscherping gebeurt niet altijd bewust vermits bij de implementatie van richtlijnen dikwijls verschillende interpretaties mogelijk zijn en aan de lidstaten dan ook de nodige flexibiliteit verleend wordt voor het nemen van maatregelen. De praktijk toont aan dat deze flexibiliteit in de lidstaten erg ongelijk wordt gehanteerd, hetgeen een uniforme invoering tegenwerkt. Een gekend voorbeeld hiervan is de wijze waarop milieueffectenrapporten tot stand komen. $

- Investeren in rechtszekerheid -

Inleiding

Het is zeker niet zo dat Vlaanderen telkens de grenzen opzoekt van wat ze wel en niet kan versoepelen. Er zijn immers voldoende voorbeelden waarbij Vlaanderen een stuk strenger optreedt

dan andere lidstaten. Om onze concurrentiepositie niet te verzwakken, sprak de Vlaamse regering in zijn regeringsakkoord de ambitie uit om geen ‘gold plating’ toe te passen bij de invoering van Europese richtlijnen. De beste garantie om vergulde regels te vermijden, is richtlijnen zo letterlijk mogelijk te vertalen. Maar Voka verwacht dat de Vlaamse regering ook verder gaat. Vlaanderen is immers een sterk verstedelijkte regio met een uitgesproken industrieel karakter. Dat maakt dat sommige Europese regels in Vlaanderen een grotere (economische) impact hebben dan in andere regio’s. Vlaanderen moet zich daarom pro-actiever opstellen bij de totstandkoming van EU-richtlijnen en de specifieke Vlaamse context moet aanleiding kunnen geven tot uitzonderingsregimes. • Moeilijk evenwicht tussen flexibiliteit en rechtszekerheid Een andere factor die het moeilijk maakt om rechtsregels te flexibiliseren en vereenvoudigen, is het bijzonder broos evenwicht tussen ener-

zijds aanvaardbare flexibiliteit en anderzijds het gevaar van schending van het rechtszekerheids- en zorgvuldigheidsbeginsel. In het verleden werden daarom al meerdere ruimtelijke uitvoeringsplannen door de Raad van State teruggefloten omdat geoordeeld werd dat er te flexibele voorschriften werden gebruikt. Hieruit volgt dat flexibiliteit maar aanvaardbaar wordt wanneer de rechtsregels voor iedereen duidelijk en kenbaar zijn. Er vormt zich een probleem wanneer de rechtsregels in die mate vaag zijn dat zij geen rechtszekerheid bieden voor de essentiële, kwalitatieve eisen (bv. inzake inspraakmogelijkheden, vooronderzoek, enzovoort) wanneer een bepaald dossier wordt afgewogen rekening houdend met de concrete belangen en omstandigheden. Deze evenwichtsoefening wordt in onze voortdurend complexer wordende en dynamische samenleving steeds moeilijker vermits de belangen ook meer en meer uiteenlopen. Daardoor wordt het vinden van eensgezindheid ook steeds moeilijker. De regels moeten dan ook een minimum aan houvast voorzien voor een beslissende overheid opdat de beslissing inhoudelijk in lijn ligt met het beleid dat aan die rechtsregel ten grondslag lag. En wanneer dat minimum aan houvast gepaard gaat met een grote beslissingsvrijheid voor de uitvoerende macht (discretionaire macht), des te belangrijker wordt een goede motivering van de beslissing (zie verder).

$Actiegroepen startten

in juni 2016 met het ver-

zamelen van handtekeningen om indien nodig eind dit jaar of begin volgend jaar een nieuwe volksraadpleging te houden over de plannen voor de Oosterweelverbinding.

- Investeren in rechtszekerheid -

Uit het bovenstaande mogen we concluderen dat de decreetgever continu moet zoeken naar de juiste balans waarbij enerzijds gestreefd wordt naar een duidelijk regelgevend kader, met een minimum aan handvaten. Anderzijds mag men daarbij niet overdreven juridiseren en moeten er voldoende vrijheidsgraden zijn voor de uitvoerende macht. Een juiste balans zal zorgen voor minder procedurefouten. e. Toepassing in de praktijk De decreetgever bezit dus de sleutel om de taak van de uitvoerende macht te vergemakkelijken (of

soms te bemoeilijken). Hieronder bekijken we deze problematiek in het licht van enkele recente regelgevende initiatieven inzake vergunningverlening en planningsinstrumenten. • Omgevingsvergunning Voka koestert de hoop dat het recent goedgekeurde omgevingsvergunningsdecreet een mooi voorbeeld zal zijn van hoe de regelgever door middel van een goed regelgevend kader de vergunningverlener kan helpen bij het uitvoeren van zijn taken. Het nieuwe systeem maakt immers komaf met de huidige werkwijze waarbij één project soms bij verschillende vergunningverlenende overheden zit, en waar in elke procedure afzonderlijke adviezen ingewonnen worden met het risico dat zowel de adviezen als de vergunningsbeslissingen elkaar tegenspreken. Wanneer er dan een beslissing valt in een dossier met tegenstrijdige adviezen, is dat uiteraard een godsgeschenk voor tegenstanders van het project. De onsamenhangendheid van een dossier kan dan worden uitgespeeld in juridische procedures. Hierop probeert de omgevingsvergunning een antwoord te bieden door te voorzien dat complexere dossiers voortaan op één geïntegreerd syntheseadvies kunnen rekenen dat beoordeeld zal worden door één besluitvormer. Zo’n integrale beoordeling van het dossier moet zorgen voor meer coherente en beter gestoffeerde vergunningsbeslissingen waardoor ze ook beter de juridische toets kunnen doorstaan in een administratieve beroepsprocedure. Bijgevolg zal de rechtszekerheid verhogen. Door de integratie van advisering worden adviesinstanties ook verplicht om met elkaar in dialoog te treden, wat hopelijk leidt tot een cultuurwijziging waarbij administraties meer samenwerken en oplossingsgericht gaan denken. Een andere belangrijke vooruitgang is dat de vervaltermijn van twintig jaar voor de milieuvergunning wordt afgeschaft, wat meer rechtszekerheid oplevert voor de meeste bedrijven. Hierdoor zullen ook de administratieve kosten verminderen. $

“Wanneer er een beslissing valt in een dossier met tegenstrijdige adviezen, is dat uiteraard een godsgeschenk voor tegenstanders van het project”

- Investeren in rechtszekerheid -

“De beste garantie om vergulde regels te vermijden, is richtlijnen zo letterlijk mogelijk te vertalen”

De Europese regels beknotten de lidstaten soms in hun pogingen om procedures verder te vereenvoudigen. Zo had Vlaanderen vroeger een stelsel van stilzwijgende toekenning van een milieuvergunning wanneer in beroep niet tijdig uitspraak werd gedaan. In 2001 werd België echter door het Europese Hof van Justitie veroordeeld omdat het Hof de stilzwijgende toekenning van een milieuvergunning strijdig vond met vijf Europese richtlijnen. De problemen deden zich voor bij projecten die aan de vergunningsplicht zijn onderworpen omwille van de negatieve effecten die ze door hun aard, omvang of ligging kunnen hebben op de veiligheid en de gezondheid van de mens en op de milieukwaliteit. Bij een stilzwijgende toekenning van een milieuvergunning is er immers geen garantie dat deze potentiële negatieve effecten werden onderzocht.

Maar zoals hierboven al geschetst, bestaat de vrees dat Europese rechtsregels wel eens roet in het eten zullen gooien. Het decreet gaat immers uit van een trechterlogica. De winst zit er dus in dat na de startbeslissing de nodige onderzoeken worden uitgevoerd tot op een zekere hoogte waarna via een voorkeursbesluit een alternatiefkeuze wordt vastgelegd. Die beslissing zou juridisch aanvechtbaar zijn. In het decreet zelf staat dat er op strategisch niveau een keuze voor een bepaald alternatief wordt gemaakt. Wanneer niet iedereen het hiermee eens

• Integratiedecreet Een dossier dat onmiddellijk geassocieerd wordt met (het gebrek aan) rechtszekerheid en waarin de Vlaamse regering en het Vlaams parlement een slechte beurt maakten, is het zogenaamde integratiespoor. Wat ging vooraf? In 2008 keurde de Vlaamse regering een nieuwe (en snellere) procedure goed waarmee de procedure voor een ruimtelijk uitvoeringsplan en die van een milieueffectenrapportage (planMER) geïntegreerd verliepen. In tegenstelling tot de klassieke, niet geïntegreerde procedure, voorzag deze nieuwe procedure in een bekendmaking online. Dat bleek achteraf een groot probleem te zijn. In augustus 2011 schorste namelijk de Raad van State een ruimtelijk uitvoeringsplan omdat de Raad oordeelde dat dit nieuwe integratiespoor een schending van het gelijkheidsbeginsel inhield. De Raad vond dat naast de bekendmaking online ook een bekendmaking via de geschreven media had moeten gebeuren. Dus met andere woorden, terug naar af. Het Vlaams parlement greep echter in en voorzag in 2012 een valideringsbepaling in de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening. Met deze ingreep werden alle ruimtelijke uitvoeringsplannen die gebruik hadden gemaakt van het nieuwe integratiespoor, terug in regel gesteld met als motivering dat de gevalideerde ongelijke behandeling niet opweegt tegen de ernstige en langdurige impact die de effectieve of potentiële nietigverklaring van deze plannen heeft op het beleid inzake ruimtelijke ordening, de openbare rust en het economische klimaat. Iedereen dacht dat daarmee de zaak opgelost was, ware het niet dat in de zomer van 2013 het $

Start plan - MER procedure

december 2001

Nieuwe procesvoering

Agenderingsfase

Oude (huidige) procesvoering

najaar 2001

december 2001

Goedkeuring plan - MER

Afronden aanvullend plan - MER (niet formeel goedgekeurd)

mei 2003

Start GRUP procedure (plen.verg)

januari 2005

Start project-MERprocedure

augustus 2005

Voorlopige vastselling GRUP

februari 2006

Openbaar onderzoek

maart-mei 2006

Goedkeuring project MER

juli 2006

Definitieve vaststelling GRUP

november 2006

Aanvraag stedenbouwkundige vergunning

Startbeslissing Vlaamse regering Geïntegreerde participatieve onderzoeksfase

januari 2003

Afronden onderzoeken Akkoord opstart formele consultatie Formele consultatieronde

maart-mei 2006

Adviesvraag adviesraad

mei 2003

Verwerking resultaten consultatieronde

juni 2003

opmaken voorkeursbesluit

juli 2003

Voorkeursbesluit Vlaamse regering

augustus 2003 augustus 2004

maart 2004

Start: vraag tot onderzoek project eerste overlegmoment opmaak startbeslissing

januari 2002

februari 2003

Voortraject

Eens de hindernis van het voorkeursbesluit is genomen, zullen de slaagkansen en bijgevolg de graad van rechtszekerheid onmiskenbaar groeien. Het nemen van die klip zal echter niet evident zijn.

Figuur 1: Project Klaverblad Lummen

Geïntegreerde participatieve uitwerking Formele consultatieronde

oktober 2004

Raadplegen adviesinstanties

november 2004

Verwerking resultaten consultatieronde

december 2004

Projectbesluit Vlaamse regering

februari 2008

Bron: zie http://www.vlaanderen.be/nl/vlaamse-overheid/persberichten/vlaamse-regering-keurt-visienota-versnelling-investeringsprojecten-goed (bijlage bij Visienota versnelling investeringsprojecten, zoals goedgekeurd door Vlaams regering op 15 oktober 2010)

- Investeren in rechtszekerheid -

Iedereen is het eens dat het decreet complexe projecten een atypisch decreet is. De decreetgever heeft hier bewust gekozen om niet alles tot in detail in regelgeving te gieten. Bij het decreet hoort ook een routeplanner en een website die de initiatiefnemer moet begeleiden doorheen het proces. De praktijk zal moeten uitwijzen of het decreet haar ambities kan waarmaken. Het decreet heeft alvast de verdienste dat het voor een nieuwe aanpak kiest waarbij veel ruimte gelaten wordt aan maatwerk en dat het nadrukkelijk inzet op participatie.

is, is de kans groot dat er discussie ontstaat over of het onderzoek naar milieueffecten wel ver genoeg ging en of andere alternatieven verder onderzocht moesten worden. Opnieuw zal een goede motivering belangrijk zijn waarbij de conclusies van het vooroverleg worden meegenomen.

Uitwerkingsfase

• Decreet complexe projecten De Vlaamse regering is de voorbije jaren niet alleen druk bezig geweest met de hervorming van ons vergunningenstelsel, haar focus lag ook nadrukkelijk op het planningsproces. Zo trad op 1 maart 2015 het decreet betreffende de complexe projecten in werking. De procedure bestaat uit een drietrapsraket gekenmerkt door drie belangrijke beslissingsmomenten (figuur 1) die telkens een nieuwe fase in het proces inluiden: met de startbeslissing wordt de beleidsintentie uitgesproken om een project te realiseren en wordt het startsein gegeven om de noodzakelijk onderzoeken te voeren en alternatieven te trechteren. Op basis van dit onderzoek maakt de overheid een definitieve keuze door middel van een voorkeursbesluit. Dit besluit zou dan een ‘point of no return’ moeten zijn waarna het gekozen initiatief verder kan worden uitgewerkt. De derde en laatste stap is het projectbesluit waarmee in één tijd alle onderzoeken, plannen, vergunningen en machtigingen worden goedgekeurd of afgeleverd.

- Investeren in rechtszekerheid -

In tussentijd waren er al tientallen plannen via het integratiespoor opgesteld en alle vergunningen die daarop zijn gebaseerd werden nu blootgesteld om op grond van het arrest van het Grondwettelijk Hof onwettig te worden verklaard. Rechtszekerheid was dan ook ver zoek. Juist omwille van die grote rechtsonzekerheid werkte het Vlaams parlement een nieuw hersteldecreet uit waarbij voorzien werd in drie afzonderlijk procedures die afhankelijk werden gesteld van de fase waarin het ruimtelijk uitvoeringsplan zich bevond.

“Omwonenden kunnen tijdens het openbaar onderzoek perfect nalaten een bezwaar in te dienen en pas na het afleveren van de vergunning in actie schieten door beroep aan te tekenen”

De ervaring met het integratiespoor was dan ook op zijn zachtst uitgedrukt niet al te positief. Dat was niet omdat de integratiegedachte niet deugde, maar wel omdat lichtzinnig werd omgesprongen met bepaalde juridische bezwaren. Met de ervaring van de laatste jaren in het achterhoofd, ging de Vlaamse regering opnieuw aan de slag en werkte ze aan een nieuw ontwerp van decreet om tot een doorgedreven integratie en optimalisatie te komen van de milieueffectrapportage en andere effectbeoordelingen (bv. mobiliteitseffectenrapportering, maatschappelijke kosten-batenanalyse) in de ruimtelijke planningsprocessen. De procedure voor het plan-MER wordt daarbij vanaf het begin van het proces geïntegreerd in de procedure van het ruimtelijk uitvoeringsplan (RUP). Het plan-MER wordt dan pas op het einde van het proces, samen met het RUP, goedgekeurd. Door publiek en adviesinstanties vanaf het begin van het proces te laten participeren, wil men het draagvlak vergroten. De effectmilderende maatregelen die resulteren uit het plan-MER worden juridisch hardgemaakt. De voorgestelde nieuwe regelgeving wil een minimum aan formalisme in de wetgeving om zo weinig mogelijk kansen op procedurefouten en vergissingen in te bouwen en is dan

ook sterk geïnspireerd door het decreet complexe projecten. Het decreet werd in juni 2016 aangenomen door het Vlaams parlement en wacht nu op de noodzakelijke uitvoeringsbesluiten.

mogelijk is (aanvraag bij de gemeente of de deputatie), en (2) het verstrijken van de termijn in een procedure waarbij er alleen nog een beroep bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen openstaat.

Opnieuw zitten we hier in het verhaal dat we nood hebben aan flexibele maar tegelijk ook stabiele en transparante regelgeving die rechtszekerheid biedt.

• Responsabilisering van alle actoren Hierboven stonden we al even stil bij het groeiende besef dat een goed vooroverleg in vele gevallen cruciaal is om problemen vroegtijdig te detecteren en uit te klaren om zo draagvlak te creëren. Dat is duidelijk een opdracht voor de initiatiefnemer die daar zijn verantwoordelijkheid moet nemen. Initiatiefnemers wordt dan ook soms verweten dat ze niet of te laat met andere belanghebbenden hebben gesproken. Tegenstanders hebben meestal veel minder verantwoording af te leggen en kunnen projecten blijven aanvallen in gelijk welk stadium van de procedure. Omwonenden kunnen tijdens het openbaar onderzoek perfect nalaten een bezwaar in te dienen en pas na het afleveren van de vergunning in actie schieten door beroep aan te tekenen. Deze situatie is ongewenst en de Vlaamse regering is zich daar terdege van bewust.

In het eerste geval wil men de overheid sanctioneren door haar een eenmalige vergoeding te laten betalen aan de aanvrager. Deze vergoeding varieert tussen de 2.500 euro en 5.000 euro. Bij het tweede geval hebben we te maken met ordetermijnen waarbij een dwangsom wordt voorzien van vijfhonderd euro per dag die verschuldigd is aan de aanvrager of beroepsindiener vanaf de dag na de datum van ontvangst van de brief waarin de overschrijding wordt aangekaart tot de dag van de beslissing.

Er wordt daarom steeds meer gedacht aan experimentele regelgeving. Een voorbeeld daarvan is het juridisch concept van regelluwe zones naar het voorbeeld van Nederland2 en enkele Scandinavische landen. In Nederland wordt zo’n regelluwe zone gedefinieerd als een aanpak waarmee een innovatief ruimtegebruik wordt gefaciliteerd door middel van een versoepeling van de regels en de procedures met als doel de economische groei van de (regionale) economie te bevorderen. In een regelluwe zone kan men dus experimenteren met het anders toepassen van bestaande regels. Het opzet moet zijn om van deze zones bruisende broedplaatsen van ondernemerschap te maken. Het moeten als het ware proeftuinen zijn waarin belemmerende regelgeving tijdelijk uitgeschakeld wordt. Het is tevens maatwerk, waarmee bedoeld wordt dat het telkens binnen een specifieke context moet passen en meestal voor een specifieke doelgroep. De missie moet zijn dat het leidt tot een beter product van regelgeving, waarbij tijdens de proefperiode snel kan worden nagegaan waar het schoentje knelt en/of de regelgeving haar doel mist.

Daarom staat Voka positief tegenover het voorstel om de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (VCRO) te wijzigen waardoor personen die geen bezwaar indienen tijdens het openbaar onderzoek verzaken aan hun beroepsmogelijkheid. Het voorstel roept de burger op tot responsabilisering. De rechtszekerheid kan daardoor in hoofde van de initiatiefnemer alleen maar vergroten. Op 15 juli 2016 keurde de Vlaamse regering het voorstel een eerste keer goed. Voka hoopt alvast dat dit voorstel tot op het einde in de teksten blijft en dat uiteindelijk het Vlaams parlement deze decreetswijziging bekrachtigt. In datzelfde voorstel van decreet wordt een regeling uitgewerkt om vergunningverlenende overheden aan te zetten tijdig hun beslissing te nemen. Het voorstel voorziet een sanctiesysteem voor overheden die de beslissingstermijnen overschrijden en maakt daarbij een onderscheid tussen (1) het verstrijken van de beslissingstermijn in een procedure waarbij er een administratief beroep

f. Een blik op de toekomst • Experimenteren met regelgeving, schrappen van belemmeringen1 Het Vokacongres van mei 2016 ging over ‘durven, vernieuwen, veroveren’. In tijden van globalisering en digitalisering kunnen er immers enorm veel kansen worden gecreëerd voor ondernemingen die durven te vernieuwen. Maar onze regelgeving kan het snelle tempo van de aanstormende nieuwe markten en technologieën meestal niet volgen. Dat geldt dikwijls ook voor onze omliggende landen. Anticipeer je als overheid op deze opportuniteit, kan dat stimulerend werken. Regelgeving kan dus met andere woorden zowel een negatieve als positieve impact hebben. Veel initiatiefnemers ervaren de bestaande regeldruk en bijhorende administratieve lasten vandaag als een rem op innovatie en ondernemerschap. Zo belemmert het soms de start van nieuwe projecten of houdt ze uitbreidingen van bestaande activiteiten tegen.

Voor meer informatie omtrent experimenteerwetgeving en regelluwe zones verwijzen we graag door naar de website van de Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen (SERV) waar u onder meer het verslag kan consulteren van een SERV-academie van 4 juli 2016 rond dit thema. In Nederland maakte het bevoegde kabinet een document op waarin een werkwijze wordt omschreven die moet verzekeren dat de

#Een goed vooroverleg

is in vele gevallen cruciaal om problemen vroegtijdig te detecteren.

Vanzelfsprekend moeten er verschillende randvoorwaarden worden vervuld alvorens je hiermee van start kan gaan. Er schuilen ook tal van valkuilen in het werken met deze rechtsfiguur. Zo bestaat het gevaar dat het tijdelijk karakter van de experimentele regelgeving ruim wordt geïnterpreteerd met als risico dat de experimentele regels de facto toch voor onbepaalde duur gelden. $

normen gerespecteerd worden waaraan een goed beleid en goede regelgeving moet voldoen. Dit ‘Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving’ is een bron van informatie voor beleidsmakers en wetgevingsjuristen bij de rijksoverheid en biedt structuur. Het document heeft ook bijzondere aandacht voor de rechtsfiguur van experimenteerwetgeving.

- Investeren in rechtszekerheid -

Grondwettelijk Hof opnieuw een bom onder deze ruimtelijke uitvoeringsplannen plaatste die op grond van het integratiespoor werden goedgekeurd. Het Hof oordeelde immers dat de valideringsbepaling nietig was omdat het ingeroepen algemeen belang niet verantwoordde dat de rechten van de betrokken belanghebbenden geschonden werden.

2. Uitvoerende macht

den die experimenteerde met een ‘regelluwe zone’ voor winkels en horeca.

Houd daarbij rekening dat ze meestal betrekking hebben op een specifieke groep, en weet dat je snel in het vaarwater komt van beginselen als rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. Er zal met andere woorden steeds doordacht omgesprongen moeten worden met dergelijke experimenteerregelgeving. Het moet voorbehouden blijven voor eerder uitzonderlijke situaties, en ondersteund worden door een duidelijk en transparant juridisch kader.

In het eerste hoofdstuk bekeken we hoe de decreetgever een zo gunstig mogelijk juridisch kader kan creëren dat toelaat dat rechtsregels correct en transparant worden toegepast met zo min mogelijk obstakels die de goede werking van deze regels kunnen hypothekeren en waarbij het beoogde doel van de decretale teksten steeds duidelijk blijft. Maar een goed juridisch kader is nog geen garantie op succes. In de toepassing van de regelgeving kan er immers nog veel mis gaan. Uit de praktijk blijkt duidelijk dat gebrekkige regelgeving niet de enige reden is waarom een aantal investeringsprojecten de laatste decennia een halt werden toegeroepen. Hieronder staan we stil bij enkele issues waarmee uitvoerende organen (inclusief haar administraties) mee rekening moeten houden.

Amsterdam experimenteert Amsterdam was vorig jaar een van de eerste steden die experimenteerde met een ‘regelluwe zone’ voor winkels en horeca. Ook steden als Goes en Alkmaar volgden niet veel later en experimenteerden met 'verlichte regels'. Regels die ondernemers in winkelgebieden belemmeren worden geschrapt of tijdelijk opgeschort. Zo werden de drank-, horeca- en terrasvergunning afgeschaft en werden de uitbaters vrijgesteld van fiscale verplichtingen zoals het betalen van een belasting voor het uithangen van een uithangbord.

a. Het belang van een goede voorbereiding De laatste jaren werd meermaals de vraag gesteld waarom grote projecten zo moeizaam vergund geraken. Veel problemen ontstaan als gevolg van een gebrekkige voorbereiding en dit terwijl onze maatschappij snel verandert met burgers die steeds mondiger worden. Zij verenigen zich sneller in actiegroepen om zich dan te laten bijstaan door gespecialiseerde advocaten die de steeds complexer wordende regelgeving slim gebruiken in allerhande juridische procedures.

- Investeren in rechtszekerheid -

In hoofdstuk 3 van deze paper komen we nog even terug op het concept van experimenteerregelgeving, en meer specifiek op de Nederlandse Crisis- en herstelwet die een aantal experimentele bepalingen bevatte om onder andere de bouwsector een impuls te geven in tijden van economische crisis via kortere procedures en het inperken van beroepsmogelijkheden. De wet bevat ook een aantal experimentele bepalingen voor gebiedsontwikkeling, innovatie en duurzaamheid.

“In een dichtbevolkte regio als Vlaanderen is het een utopie te denken dat via een betere communicatie en overleg telkens voldoende draagvlak kan worden gecreëerd opdat projecten niet meer aangevochten zouden worden”

Ook op Europees niveau wordt geëxperimenteerd met regelgeving. Zo zijn er de ‘Europese Innovation Deals’ die praktische belemmeringen in Europese regelgeving willen signaleren en wegnemen om zo innovatie alle kansen te geven. Bedoeling is dat bedrijven zelf aangeven wanneer regelgeving innovatie belemmert. Daarna kunnen ze samen met de overheid nagaan hoe hiermee op een pragmatische wijze kan worden omgegaan, met dien verstande dat het niet de bedoeling is dat standaarden in bijvoorbeeld milieu hierdoor gehypothekeerd worden.

Volgens velen zit het probleem bij de aanpak van het proces waarbij de burger te laat geconsulteerd zou worden. Hét toverwoord tegenwoordig is ‘vooroverleg’. De idee is om bij de aanvang van de procedure zoveel mogelijk problemen uit de wereld te helpen. Een directe communicatie en een goed georganiseerd overleg met alle betrokken actoren is dan ook cruciaal voor het welslagen van

een project. In een ideale wereld heeft dit dan tot gevolg dat rekening wordt gehouden met eenieders bezwaar, waarna het project zonder enig protest gerealiseerd kan worden. Probleem is echter dat ook vooroverleg zijn grenzen kent. In een dichtbevolkte regio als Vlaanderen is het een utopie te denken dat via een betere communicatie en overleg telkens voldoende draagvlak kan worden gecreëerd opdat projecten niet meer aangevochten zouden worden. De vraag die we ons moeten stellen is hoe ver dat vooroverleg wel kan reiken. Duidelijk is dat je burgers en verenigingen bij de start moet betrekken en overtuigen van de noodzaak van jouw project. Je licht daarbij toe hoe je een probleem wilt verhelpen of een opportuniteit wilt benutten. Je tracht daarbij maximaal rekening te houden met ieders bekommernis. Tijdens het vooroverleg kunnen er natuurlijk ook suggesties komen voor alternatieve oplossingen. Probleem is dat mensen nadien verwachten dat ook effectief gekozen wordt voor het alternatief dat zij hebben voorgesteld. Hun motieven kunnen van allerlei aard zijn. Dikwijls uit eigen belang, maar net zo goed omdat ze oprecht overtuigd zijn dat hun voorstel de beste keuze is. En als mensen heilig overtuigd zijn van hun gelijk, leggen ze zich niet zo gemakkelijk neer bij de bevindingen van het geleverde onderzoek. De discussie is daarom in vele gevallen niet of een of ander alternatief wel of niet onderzocht moest worden, maar wel dat mensen zich simpelweg niet kunnen neerleggen bij de resultaten van het wetenschappelijk onderzoek dat een bepaalde keuze verantwoordt. Zo dreigen dergelijke discussies in een straatje zonder eind terecht te komen. Het berekenen van de impact van een project op de natuur of het leefmilieu is immers geen exacte wetenschap. Voortdurend wordt er gewerkt met aannames en interpretaties waardoor er altijd wel verschillende zienswijzen zullen bestaan. Daarom moet een overheid ook grenzen trekken en uitgaan van de expertise van de aangestelde erkende deskundigen en de eigen gespecialiseerde administratie die het geleverde werk controleert. $

- Investeren in rechtszekerheid -

$Amsterdam was vorig

jaar een van de eerste ste-

“De motivering moet de juridische en feitelijke overwegingen vermelden die aan de beslissing ten grondslag liggen”

Hierdoor vergroot het risico dat burgers zich niet beperken tot het methodologische aspect van het milieueffectenrapport (correcte inhoudsafbakening of scope), maar verleid worden om ook inhoudelijke opmerkingen te formuleren waarbij de wetenschappelijke kwaliteit van het gevoerde onderzoek in vraag wordt gesteld. Dit kan echter niet de bedoeling zijn. Vlaanderen kent een systeem van erkende deskundigen met daar bovenop de goed- of afkeuring van de bevoegde administratie. De kwaliteit van de effectenbeoordeling wordt dus al meer dan voldoende gewaarborgd. Om rechtszekerheid te verzekeren zal het daarom belangrijk zijn dat de opmerkingen uit het openbaar onderzoek zich beperken tot de scope. De overheid moet er op toezien dat andere opmerkingen geen aanleiding geven tot het afkeuren van het gevoerde onderzoek. Gebeurt dat toch, dan moeten er ernstige vragen gesteld worden bij de erkenning van de deskundigen, en de ambtenaren die toezicht uitoefenden op hun werk. b. Het belang van een goede motivering van de gemaakte keuze Het belang van een goede motivering werd hierboven al enkele keren aangehaald en kan niet

Wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen.

genoeg benadrukt worden. Op basis van de motiveringswet3 moeten alle bestuurshandelingen met individuele strekking uitdrukkelijk gemotiveerd worden. De motivering moet de juridische en feitelijke overwegingen vermelden die aan de beslissing ten grondslag liggen. De motivering moet ook afdoende en pertinent zijn, wat wil zeggen dat ze duidelijk met de beslissing te maken moet hebben en dat de aangevoerde redenen moeten volstaan om de beslissing te dragen. Niettegenstaande een inbreuk op de motiveringswet niet automatisch leidt tot vernietiging van de bestuurshandeling4, zorgt een ondermaatse motivering dikwijls voor juridische problemen. De beslissingnemende overheid heeft dan ook de belangrijke taak om haar besluiten afdoende en met genoeg daadkracht te motiveren waaruit duidelijk de gemaakte appreciatie en belangenafweging blijkt. Een goede motivering is niet alleen belangrijk in het kader van vergunningverlening (waarbij het geïntegreerde advies de vergunningverlener zal helpen een meer samenhangende motivering te schrijven), maar ook in het kader van beslissingen waarmee bestemmingsplannen worden vastgesteld. Bij dergelijke dossiers zal in de toekomst immers nog meer de nadruk worden gelegd op het vooroverleg en de zoektocht naar maatschappelijk draagvlak. Als het (voor)overlegproces goed georganiseerd wordt, zullen daarmee de standpunten van alle belanghebbenden gekend zijn. Dat lijkt evident, maar is het minder dan het op het eerste gezicht lijkt. Vandaag wordt immers in het kader van openbare onderzoeken alleen gepolst naar de visie van mogelijke tegenstanders. Burgers kunnen daarbij ‘bezwaar’ aantekenen. Bij grote investeringsprojecten smeren tegenstanders nadien breed uit hoeveel bezwaarschriften er wel zijn ingediend. Dikwijls wordt daarbij hetzelfde bezwaarschrift ondertekend door alle bezwaarindieners. Wie we doorgaans niet horen in de procedure zijn de vele mensen

De Raad van State gaat eerst na of deze inbreuk wel of niet de belangen van de betrokkenen heeft geschaad.

die wél voor de realisatie van het project zijn. Zij zijn meestal met een veelvoud van de tegenstanders. Het zal daarom voor de beslissingnemende overheid de uitdaging zijn om in zijn besluit duidelijk te maken dat alle visies zijn gehoord, te duiden wat deze visies waren (pro’s en contra’s) en dat na een ernstige belangenafweging een keuze werd gemaakt. Hoe beter de motivering, hoe minder risico dat de beslissing nadien wordt vernietigd vermits het toezicht van de administratieve rechter beperkt is tot een marginale toetsing. Dat betekent dat een rechter nagaat of de overheid zijn besluit heeft genomen in alle redelijkheid, gelet op de betrokken belangen. De rechter mag dan niet over de inhoud van het besluit zelf oordelen, maar alleen kijken of dat besluit op de juist manier tot stand is gekomen. In hoofdstuk 3 gaan we hier verder op in. c. Het belang om gemaakte keuzes door te zetten Eens een beslissing genomen is en afspraken gemaakt zijn, blijkt het doorzetten van die beslissing dikwijls moeilijk te zijn. Dat heeft veel te maken met de traagheid van onze procedures. Hoe langer een procedure duurt, hoe moeilijker het wordt. Tussen een starten eindbeslissing kunnen in de grote projecten verschillende jaren zitten. Colleges van burgemeester en schepenen, deputaties en Vlaamse regeringen, veranderen tijdens de doorlooptijd van het project van samenstelling. En hoe groter het project, hoe meer gecontesteerd ze meestal zijn. Oppositiepartijen bekritiseren dikwijls projecten, die ze nadien – eens ze in de meerderheid zitten – plots moeten gaan verdedigen. De opmaak van een investeringsagenda kan in dat opzicht een goed idee zijn, vermits zo’n agenda de bedoeling heeft om over verschillende legislaturen heen van toepassing te zijn. Vaststelling blijft dat dat projecten meer kans op slagen hebben als de doorlooptijden van de procedures zo kort mogelijk wordt gemaakt. Dat neemt uiteraard niet weg dat men best voor het officieuze vooroverleg wel de nodige tijd uittrekt. Maar eens een beslissing geno-

men is, komt het er op aan deze snel door te zetten. Doet men dit niet, kunnen we alleen bevestigen wat het Nederlandse rapport ‘Sneller en Beter’ van de Commissie Elverding daarover schreef: “De behoefte in onze consensuscultuur om het bijna onverenigbare toch te verenigen strandt vervolgens in veel gevallen op bestuurlijk en politiek onvermogen om besluiten te nemen en een eenmaal genomen besluit ook door te zetten.”

^Het Uplace-project

gaat al verschillende

legislaturen mee met wisselende opposities. Het project raakte verwikkeld © ID / Bart Dewaele

in verschillende procedureslagen.

- Investeren in rechtszekerheid -

Dat geldt ook in het licht van de lopende integratieoefeningen van het vergunnings- en planningsproces waarmee de Vlaamse overheid bezig is. Zo krijgen burgers vandaag de kans om tijdens de terinzagelegging van de kennisgevingsnota van het milieueffectenrapport (of een omgevingsveiligheidsrapport) opmerkingen te formuleren. Deze kennisgeving beperkt zich tot de beschrijving van de methode van het nog te voeren milieuonderzoek (scope – inhoudsafbakening). Met de komst van de omgevingsvergunning zal de kennisgeving worden vervangen door de aanmelding welke niet gepaard gaat met een openbaar onderzoek. In een latere fase, samen met de eigenlijke vergunningsaanvraag, zal een volledig afgewerkt ontwerp-milieueffectenrapport in openbaar onderzoek gaan.

3. Rechterlijke macht

a. Marginale toetsing In het vorige hoofdstuk verwezen we al naar de controle die de Raad van State en de Raad voor Vergunningsbetwistingen uitoefenen in de procedures die bij hen aanhangig worden gemaakt. Enerzijds kijkt de administratieve rechter na of de rechtsregels correct werden nageleefd en anderzijds toetst hij de beslissing aan algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals de beginselen van rechtsgelijkheid, rechtszekerheid, evenredige belangenafweging en zorgvuldigheid.

- Investeren in rechtszekerheid -

Bij die laatste vorm van controle betreft het een marginale toetsing waarbij de rechter nagaat of de beslissingnemende overheid wel binnen de grenzen van zijn appreciatiebevoegdheid is gebleven en al dan niet kennelijk onredelijk heeft gehandeld. Over de opportuniteit van een overheidsbeslissing kan de rechter niet oordelen. Enkel als de beslissing onredelijk is, kan hij ingrijpen. Dat er over de reikwijdte van die marginale toetsing soms discussie bestaat, hoeft niet te verbazen. Zeker als je weet dat in vele dossiers wordt ingeroepen dat de overheid een beslissing nam op basis van slecht uitgevoerd onderzoekswerk. Zo worden vaak de conclusies in twijfel getrokken van het onderzoek uitgevoerd naar de effecten

Studie door Arcadis iov het departement RWO en in samenwerking met het departement LNE, ‘De wetgeving en de toepassing van de plan-MER Richtlijn in ruimtelijke planning in de praktijk in een aantal

op natuur (passende beoordeling) of op het milieu (milieueffectenrapport). Maar belangrijk om daarbij te vermelden is dat er in Vlaanderen verschillende stappen moeten genomen worden die de kwaliteit van het geleverde onderzoekswerk waarborgen. De eerste kwaliteitsborging zit vervat in het gegeven dat we werken met een systeem van erkende deskundigen voor de opmaak van een passende beoordeling of een milieueffectenrapport. Enkel als je voldoet aan de voorwaarden (diploma, ervaring, … ) kan je erkend worden door de overheid om als deskundige aan de slag te gaan. Om de erkenning te behouden moet de deskundige zich ook jaarlijks bijscholen. De deskundige is ook gebonden aan zijn onafhankelijkheid en objectiviteit. Immers, als hij zijn taken niet naar behoren vervult, kan de overheid zijn erkenning schorsen of zelfs opheffen.

“In Vlaanderen moeten verschillende stappen genomen worden die de kwaliteit van het geleverde onderzoekswerk waarborgen” Een tweede kwaliteitsborging ligt in de controlerende rol die de overheid uitoefent. Overheidsinstanties zoals de dienst MER (milieutoets) of het Agentschap voor Natuur en Bos (natuurtoets) opereren volledig onafhankelijk en valoriseren uiteindelijk het geleverde onderzoekswerk. Vandaag wordt bij een milieueffectenrapport de burger twee keer geraadpleegd (bij de start en op het einde). Deze publieke consultaties zijn te beschouwen als een derde impliciete kwaliteitscontrole. Een studie van Arcadis uit 20095 toont aan dat deze impliciete kwaliteitscontrole ook in de andere Europese regio’s wordt gebruikt, maar dan wel als enige kwaliteitsborging. Je mag dus stellen dat we hier in Vlaanderen genoeg garanties hebben ingebouwd die de kwaliteit van het wetenschappelijk onderzoek verzekeren.

lidstaten van de EU’, 2009 (te consulteren op https://www.ruimtelijkeordening.be/NL/Diensten/Onderzoek)

Ten slotte kan de burger bij de Raad van State een procedure starten die het geleverde onderzoekwerk ook inhoudelijke toetst. En ook al betreft het dan een marginale controle, de vraag rijst hoe ver die controle mag reiken. Gelet op de uitgebreide kwaliteitsborging die we in Vlaanderen kennen, zou je verwachten dat het zelden of nooit gebeurt dat de Raad oordeelt dat de natuurof milieubeoordeling grove gebreken bevat die verhinderen dat de overheid geen degelijk oordeel kon vellen. De vraag is ook in welke mate de Raad van State wel geschikt is om anders te oordelen. De Raad blijft immers een instelling met juridische deskundigheid en wordt niet bemand met natuurof milieuexperten. Als dan bijvoorbeeld het Agentschap van Natuur en Bos na grondige studie in een dossier een oordeel velt over wat de impact is op de natuur en welke milderende of compenserende maatregelen nodig zijn opdat het project kan doorgaan, wie zijn wij of wie is de Raad van State dan om anders te oordelen? b. Uitbreiding bevoegdheden Raad voor Vergunningsbetwistingen De Vlaamse regering heeft beslist om de Raad voor Vergunningsbetwistingen bevoegd te maken voor de beslechting van de beroepsprocedures tegen de omgevingsvergunning. Dat betekent dat de bevoegdheid van deze Raad aanzienlijk uitgebreid zal worden vermits ze voortaan naast de beroepen tegen bouwvergunningen, ook de beroepen tegen milieuvergunningen zal behandelen, iets wat vandaag tot de bevoegdheid van de Raad van State behoort. Niet iedereen is er even gerust in dat de Raad voor Vergunningsbetwistingen deze bijkomende taken aankan. De Raad werd in 2009 opgericht en kreeg onmiddellijk te kampen met een grote achterstand. Het eerste jaar hebben ze zelfs geen enkel arrest geveld. Uiteindelijk kwam men in

^Niet zo lang geleden

bedroeg de achterstand nog zo’n 1.000 dossiers en tot op vandaag is die nog © Shutterstock

niet weggewerkt.

2011 tot het lumineuze idee om het principe ‘last in, first out’ toe te passen. Dat betekende dat nieuwe dossiers meteen werden behandeld terwijl de oudere dossiers bleven liggen. Niet zo lang geleden bedroeg de achterstand nog zo’n 1.000 dossiers en tot op vandaag is de achterstand nog niet weggewerkt. Zorgwekkend is dat uit het jaarverslag 2014-2015 van de Raad blijkt dat de gemiddelde behandelingstermijn voor dossiers waarin een vernietigingsberoep werd ingesteld, nog steeds anderhalf jaar is. Ter berekening van dat gemiddelde werd zelfs geen rekening gehouden met de dossiers die van voor 2011 zijn blijven liggen. Als men daarmee rekening zou houden, zou de gemiddelde behandelingstermijn ver boven de 2 jaar reiken. Aldus blijkt de Raad voor Vergunningsbetwistingen niet in staat om alle hangende beroepen af te handelen binnen een aanvaardbare termijn, laat staan het hoofd te bieden aan al het extra werk dat met de omgevingsvergunning op hen af komt. Dat ondergraaft de rechtszekerheid. $

- Investeren in rechtszekerheid -

Het algemeen belang moet vooropstaan en rechtsbescherming moet sneller en beter. Ondanks de verhoogde aandacht voor communicatie en vooroverleg lopen grote (infrastructuur)projecten jaren vertraging op omdat te vaak wordt toegestaan dat individuele belangen primeren op het algemene belang. Eens een vergunning is afgeleverd, volgt dikwijls een lang natraject omwille van administratieve beroepen. Alle verbeteringen in het voortraject en het eigenlijke vergunningsproces worden daardoor teniet gedaan. Onze regelgeving en onze rechtsbescherming moeten daarom worden gemoderniseerd.

Tijd nodig om administratieve zaken af te handelen in 2014 (in dagen) 2000 1500 1000 500

Cyprus

Malta

Italië

België

Zwitserland

Spanje

Denemarken

Frankrijk

Finland

Nederland

Letland

Polen

Bulgarije

deringen op de algemeen geldende regels (algemene wet bestuursrecht). Zo kunnen in die dossiers decentrale overheden niet in beroep gaan tegen een besluit van een tot de centrale overheid behorend bestuursorgaan. Voka pleit er alvast voor dat Vlaanderen dit voorbeeld volgt. Bij onze Raad voor Vergunningsbetwistingen was immers tijdens de periode 20142015 zeventien procent van de ingediende verzoekschriften afkomstig van overheden, oftewel 134 van de 790. Tijdens de periode 2011-2012 was dat maar liefst achtentwintig procent, oftewel 253 van de 905 dossiers. Dat zijn met andere woorden kostelijke procedure die de overheid tegen zichzelf voert.

Bron: Europese Commissie, ‘The 2016 EU Justice scoreboard’, april 2016

- Investeren in rechtszekerheid -

“De invoering van een rechtsplegingsvergoeding doet de burger waarschijnlijk twee keer nadenken vooraleer hij onbezonnen een procedure start”

De Europese Commissie laat ook jaarlijks een vergelijkende evaluatieoefening uitvoeren tussen lidstaten over de organisatie en werking van justitie. Uit de bovenstaande grafiek blijkt dat België, inzake snelheid waarmee het administratieve zaken worden opgelost, achteraan het peloton bengelt. c. Hervormingen op komst Er zou beterschap op komst zijn inzake de middelen en wapens waarmee de Raad voor Vergunningsbetwistingen te werk kan gaan. Zo heeft de Vlaamse regering in 2015 beslist om enkele nieuwe bestuursrechters te benoemen. Voortaan kunnen ook de drie bestuursrechters van het Milieuhandhavingscollege ter beschikking worden gesteld van de Raad voor Vergunningsbetwistingen. De vraag blijft of dit voldoende zal zijn, wetende dat vanaf de inwerkingtreding van de omgevingsvergunning het takenpakket gevoelig zal toenemen en de Raad nog steeds te kampen heeft met een historische achterstand. Voka kijkt ook met belangstelling naar het voorstel van decreet dat in mei 2016 in het Vlaams parlement werd ingediend om de procedures bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen te verbeteren. Het voorstel stelt verschillende maatregelen voor waaronder de voorwaarde dat wie bij de Raad in beroep gaat wegens een bepaalde onwettigheid, moet aantonen dat hij effectief benadeeld wordt door die onwettigheid en dus belangenschade lijdt. Ook wordt een beperkte substitutiebevoegdheid voorzien, waar-

door de rechter zich in sommige gevallen in de plaats van de vergunningverlenende overheid kan stellen en zich niet hoeft te beperken tot het louter schorsen of vernietigen van de aangevochten beslissing. Voka is ook een andere maatregel uit het voorstel zeer genegen, met name de vraag tot invoering van een rechtsplegingsvergoeding. Dat is een forfaitaire tegemoetkoming in de kosten van de in gelijk gestelde partij. Deze werkwijze bestaat vandaag al bij burgerlijke rechtbanken. Afhankelijk van de inzet van het geschil (bedrag vordering), kan daar zo’n rechtsplegingsvergoeding oplopen tot 33.000 euro. De invoering van zo’n systeem bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen doet de burger waarschijnlijk twee keer nadenken vooraleer hij onbezonnen een procedure start (bestrijding NIMBY-fenomeen). Als het decreet er komt, moet de Vlaamse regering nog wel de basisbedragen (minimum en maximum) van de rechtsplegingsvergoeding bepalen. d. Crisis- en herstelwet uit Nederland Zoals we in het vorige hoofdstuk al aanhaalden, voerde Nederland in 2010 de Crisis-en herstelwet in met als doel de bouwsector een impuls te geven in tijden van economische crisis via kortere procedures en het inperken van beroepsmogelijkheden. Voor een resem benoemde projecten bevat de Nederlandse Crisis- en herstelwet een aantal uitzon-

Een andere uitzondering die de Crisis- en herstelwet voorzag was dat de administratieve rechter bij een aantal dossiers verplicht wordt om minstens binnen zes maanden na het verstrijken van de beroepstermijn (artikel 1.6 Chw, 4e lid) uitspraak te doen. Ook deze maatregel lijkt zinvol om in Vlaanderen te implementeren. Het prioriteren van dossiers kan zeker ertoe bijdragen dat belangrijke dossiers sneller behandeld worden. Omwille van het succes van een aantal experimenten uit de Crisis- en herstelwet werden ze nadien overgeheveld naar het generieke beleid. Zo werd de regel overgeheveld dat een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, ondanks de schending van een rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, in stand kon worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. Op die manier kunnen kleine gebreken passeren, zonder dat het volledige project tot stilstand komt. Ook werd de regel bestendigd die maakt dat de bestuursrechter, wanneer hij vaststelt dat een besluit in strijd is met een rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, het besluit niet moet vernietigen als deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. e. Het zwaard van Damocles: Artikel 159 Niet alleen de Raad voor Vergunningsbetwistingen en de Raad van State oefenen het rechterlijk toezicht uit op besluiten waarmee plannen worden vastgesteld of vergunningen worden verleend. In België speelt ook de gewone burgerlijke rechtbank daarin een

belangrijke rol. Een vorm van rechterlijke wettigheidscontrole wordt in België voorzien via artikel 159 van de Grondwet waarmee een ‘exceptie van onwettigheid’ in het leven wordt geroepen. Dat artikel bepaalt dat hoven en rechtbanken de algemene, provinciale en plaatselijke besluiten en verordeningen alleen toepassen in zoverre zij met de wet overeenstemmen. Er zijn echter wel een aantal belangrijke verschillen tussen enerzijds een vernietigingsprocedure bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen of de Raad van State en anderzijds een burgerlijke procedure waarin de exceptie van onwettigheid wordt ingeroepen. Allereerst is er het belangrijke verschil inzake de termijnen waarbinnen het rechtsmiddel moet worden gebruikt. Bij vernietigingsberoepen geldt normaliter een vervaltermijn van 60 dagen, terwijl de exceptie van onwettigheid van artikel 159 van de Grondwet op gelijk welk moment kan worden ingeroepen. Daarnaast is er een wezenlijk verschil inzake de rechtsgevolgen die beide rechtsmiddelen teweeg kunnen brengen. Zo leidt het beroep tot nietigverklaring eventueel tot een nietigheid erga omnes (geldend voor iedereen) van de desbetreffende administratieve overheidsakte terwijl de exceptie van onwettigheid enkel de buiten toepassing verklaring inter partes (enkel geldend tussen partijen) tot gevolg zal hebben. Wanneer een vergunningsbeslissing door een burgerlijke rechtbank buiten toepassing wordt verklaard, zal die beslissing dan ook blijven bestaan. Concreet wil dit zeggen dat eens een besluit onwettig is, dat ook altijd een onwettig besluit zal blijven. Daaruit volgt dat een onwettig besluit ook te allen tijde door een rechter buiten toepassing kan worden gelaten. Artikel 159 van de Grondwet zorgt met andere woorden voor een soort van eeuwigdurende rechtsonzekerheid. In het kader van het eerder besproken decreet complexe projecten is het bestaan van artikel 159 van de Grondwet geen evidentie. In de drietrapsraket die daar wordt voorzien, wil het decreet van de tweede beslissing een klikmoment maken (een soort ‘point of no return’) waardoor de illusie wordt gecreëerd dat deze beslissing na verloop van de vernietigingstermijn onaanvechtbaar is.

- Investeren in rechtszekerheid -

Figuur 2: België bengelt achteraan het Europees peloton om administratieve zaken af te handelen

4. Aanbevelingen

• Streef naar eenvoudige rechtsregels die duidelijk en transparant zijn. Zorg voor flexibiliteit op het juiste niveau en verzeker uniformiteit waar nodig. Vermijd procedurefouten door alles overdreven in rechtsregels te gieten. Zorg dat de regelgeving een minimum aan houvast voorziet waarbij het beoogde doel van de decretale teksten steeds duidelijk blijft.

• Experimenteer met regelgeving zoals regelluwe zones. Maak van deze zones bruisende broedplaatsen van ondernemerschap door belemmerende regelgeving tijdelijk uit te schakelen. Gebruik de opgedane ervaringen om knelpunten te signaleren en betere regelgeving te schrijven.

• Waak over de voorspelbaarheid van fiscale kaders, zonder retroactieve aanpassingen zodat investeringszekerheid wordt gegarandeerd. Zorg daarbij dat het wettelijk kader transparant is zodat beleidskeuzes duidelijk zijn en het gekozen systeem voldoende stimulansen geeft om een correcte return on investment te bekomen.

Uitvoerende macht:

• Zoek de rek en ruimte op Europese richtlijnen. Kom de ambitie na uit het regeerakkoord om geen ‘gold plating’ toe te passen bij de invoering van Europese richtlijnen. Kies voor één-op-éénvertalingen van richtlijnen en zorg dat het decretaal kader flexibiliteit laat in de uitvoering. Neem reguleringsimpactanalyses ernstig en toets daarbij telkens in welke mate de regelgeving het principe van gelijk speelveld en no gold plating respecteert.

• Trek in het kader van het openbaar onderzoek duidelijk grenzen en ga daarbij uit van de expertise van de aangestelde erkende deskundigen en de eigen gespecialiseerde administratie die het geleverde werk controleert.

• Weeg op het Europees beslissingsproces en zorg waar nodig voor uitzonderingsregimes vanwege de specifieke Vlaamse eigenschappen, zijnde een sterk verstedelijkte regio met een uitgesproken industrieel karakter.

- Investeren in rechtszekerheid -

belang kunnen aantonen en niet lichtzinnig procedures starten om projecten nodeloos te vertragen.

• Responsabiliseer alle betrokken actoren. Begeleid initiatiefnemers bij het proces en zorg dat zij het vooroverleg goed organiseren met open geest. Betrek burgers in een vroeg stadium en kijk er op toe – zodra er concrete beleidskeuzes zijn gemaakt – dat het algemeen belang zegeviert op het individueel belang. • Vermijd overdreven en irrelevante procesvoering. Zorg dat burgers de toegang tot de rechter behouden, op voorwaarde dat zij een voldoende

• Investeer in een goede voorbereiding waardoor de gemaakte keuze breed gedragen wordt. Zet daarbij in op een weldoordachte communicatie en een goed georganiseerd overleg met alle betrokken actoren.

• Investeer voldoende tijd en aandacht in het motiveren van beslissingen. Zorg dat deze motivering afdoende en met genoeg daadkracht gebeurt zodat telkens duidelijk de gemaakte appreciatie en belangenafweging blijkt.

Rechterlijke macht: • Zorg voor voldoende capaciteitsopbouw bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen zodat deze Raad haar taak naar behoren kan uitoefenen. • Maak werk van de hervormingen van de Raad voor Vergunningsbetwistingen.

Beroepen moeten binnen het jaar worden afgehandeld. - Zorg voor prioritering van dossiers bij de afhandeling van aanhangige zaken waardoor verzekerd wordt dat prioritaire zaken binnen de zes maanden beslecht worden. - Zorg dat kleine gebreken passeren zonder dat het volledige project tot stilstand komt.

- Maak snel werk van de invoering van een rechtsplegingsvergoeding. Zorg dat de basisbedragen voldoende hoog zijn dat men twee keer nadenkt vooraleer men onbezonnen en zonder voldoende belang een procedure start.

- Eis dat wie een onwettigheid inroept tijdens de procedure, ook aantoont dat hij effectief schade door die onwettigheid lijdt en dus benadeeld is.

- Halveer de gemiddelde behandelingstermijn van de Raad voor Vergunningsbetwistingen.

- Verbied overheden om beslissingen van hogere overheidsinstanties aan te vechten.

Colofon Voka-kenniscentrum:

Druk:

Niko Demeester | Secretaris-generaal

Goekint, Oostende

Stijn Decock | Hoofdeconoom Sonja Teughels | Arbeidsmarkt

Groeipaper ‘Investeren in rechtszekerheid’ is een

• Toon politieke moed. Zet een beslissing door, eens een beslissing genomen is en afspraken gemaakt zijn. Aangezien de voorbereiding en uitvoering van grote projecten meestal over legislaturen heen gaat, bouw aan partnerschap over meerderheid en oppositie heen en stel hiervoor een investeringsagenda vast op lange termijn zodat beslissingen niet worden teruggedraaid bij coalitiewissels.

Veronique Leroy | Arbeidsmarkt en arbeidsverhouding

brochure van Voka, Vlaams netwerk van onderne-

Manou Doutrepont | Sociaal overleg

mingen. De overname of het citeren van tekst uit

Vincent Thoen | Innovatie en economie

deze Groeipaper wordt aangemoedigd, mits bron-

Goedele Sannen | Mobiliteit en logistiek

vermelding. U kan alle groeipapers terugvinden op

Ellen Vanassche | Milieu en klimaat

www.voka.be/groeipapers

• Blijf inzetten op snelheidswinsten in procedures. Hoe langer een procedure duurt, hoe moeilijker het wordt om het draagvlak te behouden en hoe makkelijker men slachtoffer kan worden van intussen wijzigende omstandigheden.

Eindredactie:

Steven Betz | Ruimtelijke ordening en milieu Karl Collaerts | Fiscaliteit en begroting

Verantwoordelijke uitgever:

Pieter Van Herck | Welzijns- en gezondheidsbeleid

Hans Maertens i.o.v. Voka vzw - Burgemeester

Gilles Suply | Europese zaken en internationaal ondernemen

Callewaertlaan 6 - 8810 Lichtervelde info@voka.be - www.voka.be

Bregt Timmerman, Sandy Panis Vormgeving: Group Van Damme, Oostkamp

Structurele partner:

- Investeren in rechtszekerheid -

Wetgevende macht: