Wykorzystanie prawa podczas konfliktu zbrojnego: Lawfare by Warsaw Institute

— RAPORT SECJALNY —

30/10/2023

WYKORZYSTANIE PRAWA PODCZAS KONFLIKTU ZBROJNEGO: LAWFARE DR JOANNA SIEKIERA

W YKORZ YSTANIE PRAWA PODCZAS KONFLIK TU ZBROJNEGO: LAWFARE

PIXABAY.COM, JESSICA45

W obliczu zmieniającej się dynamiki konfliktów zbrojnych konieczne staje się zbadanie koncepcji wykorzystania prawa w działaniach wojennych [lawfare] i jej wpływu na ochronę praw człowieka w czasie oraz po zakończeniu wojny. W obliczu galopującego postępu technologicznego i ewoluujących strategii wojennych ochrona praw człowieka w kontekście konfliktów zbrojnych staje się coraz bardziej złożona –wielowymiarową, wielopodmiotową i wzajemnie powiązaną w mniej oczywisty sposób z innymi kwestiami oraz ośrodkami geograficznymi. Mowa tu przede wszystkim o zależność gospodarczej oraz powiązaniach sojuszy politycznych, gdzie myślenie w kategorii zimnej kalkulacji interesu państw odbywa się kosztem sukcesywnego, a zatem strategicznego pozbawiania praw

człowieka ludności przeciwnej siły (wojennej i/ lub politycznej). W ostatnich latach pojęcie lawfare znacznie zyskało na popularności 1. Termin wywodzący się z połączenia słów „prawo” [law] i „działania wojenne” [warfare], odnosi się do strategicznej manipulacji ramami prawnymi i mechanizmami w celu uzyskania przewagi nad przeciwnikiem podczas w konfliktów zbrojnych. Ponadto lawfare obejmuje zarówno użycie prawa jako broni, jak i wykorzystanie systemów prawnych dla celów politycznych (na poziomie krajowym oraz po-

1. J. Siekiera, Legal culture in Protection of Civilians, “The CoESPU Magazine”, Vol. 3, 2022.

Raport Specjalny

www.warsawinstitute.org

W YKORZ YSTANIE PRAWA PODCZAS KONFLIK TU ZBROJNEGO: LAWFARE

nadkrajowym – regionalnym i globalnym). Wykorzystanie prawa jako narzędzia, skutecznego acz wciąż niedocenianego, wojny dokonywane jest tak przez państwa – suwerenne i pierwotne podmioty prawa międzynarodowe, jak również podmioty niepaństwowe (non-state actors, NSA). Strony konfliktu efektywnie wykorzystują argumenty prawne i instytucje międzynarodowe, aby osiągnąć swoje cele wojskowe i polityczne interpretując istniejące ramy prawne w sposób niewłaściwy, ale zgodny z własnym celem. Ma to nie tyle pokonać przeciwnika, ale zwiększyć znaczenie, czy niejako nawet i legitymizować własne działania na arenie międzynarodowej względem własnej ludności (wyborców) oraz sojuszników czy państw/stron nieprzekonanych. Tu warto podkreślić, iż chociaż stosowanie prawa w działaniach wojennych jest konieczne (o czym stanowi jedna z najstarszych dziedzin publicznego prawa międzynarodowego – prawo wojenne, z czasem nazwane prawem humanitarnym2), już jego nadużywanie, nadinterpretacja czy fałszywa interpretacja podważa zasady sprawiedliwości, przejrzystości i poszanowania praw człowieka. Rodzi to również istotne pytania dotyczące ochrony praw człowieka w sytuacjach sporu międzynarodowego, konfliktu czy wojny. Choć zgodnie z terminologią Międzynarodowego Komitetu Czerwonego Krzyża prawidłową nazwą jest Międzynarodowe Prawo Humanitarne Konfliktów Zbrojnych (International Humanitarian Law of Armed Conflict), w dydaktyce rozbija się ten dział na prawo humanitarne oraz prawo konfliktów zbrojnych. Autorka stoi na stanowisku, iż prawo wojenne to oddająca treść tejże gałęzi prawa nazwa i winna być stosowana zgodnie ze swoją pierwotną intencją - podczas konfliktów zbrojnych.

Międzynarodowe prawo humanitarne (MPH) stanowi ramy prawne regulujące postępowanie stron zaangażowanych w konflikty zbrojne. Jego głównym celem jest ograniczenie cierpień spowodowanych działaniami wojennymi, a także ochrona praw jednostek, które znalazły się w centrum tychże działań. Kluczowe instrumenty prawne obejmują cztery Konwencje Genewskie z 1949 roku wraz z trzema Protokołami Dodatkowymi. Prawo międzynarodowe praw człowieka (International Human Rights Law, IHRL) mylone z MPH, odgrywa zasadniczą rolę w ochronie godności ludzkiej, jednak nie tylko podczas konfliktów zbrojnych, ale w każdym czasie. Zasady zapisane w Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka z 1948 roku i późniejszych powiązanych konwencjach precyzują postępowanie stron Deklaracji tak podczas pokoju, jak i właśnie w czasie działań wojenne. Jednak rosnące znaczenie wykorzystywania prawa podczas wojny (taktyki wojennej lawfare) podważa skuteczność IHRL w zakresie pełnej ochrony osób oraz społeczeństw. Lawfare stwarza wiele możliwości, ale i wyzwań w dziedzinie ochrony praw człowieka. Z jednej strony taktyka ta może służyć jako narzędzie rozliczalności, domagając się sprawiedliwości dla ofiar i pociągając sprawców do odpowiedzialności (krajowej i międzynarodowej, dyscyplinarnej i karnej) za swoje czyny. Korzystanie z międzynarodowych sądów, trybunałów i organów zajmujących się prawami człowieka może pomóc w łagodzeniu naruszeń popełnianych podczas konfliktów zbrojnych bez rozróżnienia na konflikty międzynarodowe czy nie międzynarodowe, w państwach strategicznych czy tych, o których media już przestały informować (Jemen, Tigraj, terroryzm grupy Boko Haram, aby wymieć te najkrwawsze3).

2. Choć zgodnie z terminologią Międzynarodowego Komitetu Czerwonego Krzyża prawidłową nazwą jest Międzynarodowe Prawo Humanitarne Konfliktów Zbrojnych (International Humanitarian Law of Armed Conflict), w dydaktyce rozbija się ten dział na prawo humanitarne oraz prawo konfliktów zbrojnych. Autorka stoi na stanowisku, iż prawo wojenne to oddająca treść tejże gałęzi prawa nazwa i winna być stosowana zgodnie ze swoją pierwotną intencją - podczas konfliktów zbrojnych. 3. M. Ray for Encyclopaedia Britannica, 8 Deadliest Wars of the 21st Century: https://www.britannica.com/list/8-deadliest-wars-of-the-21st-century

www.warsawinstitute.org

Raport Specjalny

W YKORZ YSTANIE PRAWA PODCZAS KONFLIK TU ZBROJNEGO: LAWFARE

PIXABAY.COM, CIANNA

Jednakże działania wojenne czy polityczne wykorzystujące niezgodną z pierwotnym znaczeniem interpretację prawa międzynarodowego prawem mogą i prowadzą do utrudniania działań humanitarnych, utrwalania bezkarności lub manipulowania ramami prawnymi w celu usprawiedliwienia nielegalnych działań. Celowa błędna interpretacja MPH lub eksploatacja luk prawnych prowadza do naruszeń praw człowieka, w tym do bezprawnych zatrzymań, tortur, masowych ataków bez odniesienia się do zasad rozróżnienia oraz proporcjonalności, a także celowych ataków na ludność oraz infrastrukturę cywilną. Zmieniający się charakter działań wojennych (z konwencjonalnych do niekonwencjonalnych czy hybrydowych, a zatem nieregularnych) w połączeniu z taktyką lawfare stwarza poważne wyzwania w zakresie ochrony praw człowieka podczas konfliktów zbrojnych. Asymetria władzy między podmiotami państwowymi i niepaństwowymi, pojawienie się wojny hybrydowej oraz wy-

korzystanie informacji jako broni (operacje psychologiczne, psychological operations, PSYOPS4) stanowią poważne zagrożenie dla podstawowych zasad MPH, głównie zasady humanitaryzmu, zapobiegania zbędnym cierpieniom oraz proporcjonalności. Współczesne konflikty zbrojne były świadkiem przejścia od tradycyjnych pól bitew do złożonych scenariuszy, takich jak wojna asymetryczna, wojna miejska i działania aktorów niepaństwowych. Ten zmieniający się krajobraz aktorów zaangażowanych na różnych etapach, ekonomicznie, politycznie i militarnie, zatarł granice między kombatantami a ludnością cywilną stwarzając ogromne wyzwania dla przestrzegania praw człowieka i godności ludzkiej. Sytuację dodatkowo komplikuje wykorzystanie technologii, takich jak bezzałogowe statki powietrzne (drony), cyberwojna i autonomiczne systemy uzbrojenia.

4. Compare some examples presented by RAND Corporation, Psychological Warfare: https://www.rand.org/topics/psychological-warfare.html

Raport Specjalny

www.warsawinstitute.org

W YKORZ YSTANIE PRAWA PODCZAS KONFLIK TU ZBROJNEGO: LAWFARE

Na koniec niniejszej analizy należy wskazać na kilka kwestii obrazujących złożoność procesów współczesnych konfliktów zbrojnych. Po pierwsze, autorka podczas swoich wykładów dla studentów wojskowych czy cywilnych podkreśla dynamikę prowadzenia XXI-wiecznych działań wojennych, gdzie czymś już zupełnie oczywistym jest istnienie tzw. Szarych stref w prawie, gdzie tradycyjne rozwiązania prawne bądź wciąż obowiązujące traktaty nijak nie proponują rozwiązań do powstałych i tak efektywnie wykorzystywanych przez wroga mechanizmów prawno-ustrojowych5. Po drugie, kierunkowe zabijanie (zwane też selektywną eliminacją, targeted killing) przez siły specjalne, agencje wywiady czy drony zmieniło krajobraz działań wojennych. Bo choć egzekucje od zawsze były częścią działań wojennych czy ochrony własnego bezpieczeństwa na terenie państwa czy poza nim, to już interpretowanie prawa międzynarodowego, aby poprzeć zabójstwo, a nie tylko zatrzymanie danej osoby czy grupy osób stanowi novum. Dodatkowo, wykorzystanie robotów w walce, pomimo oferowanie pewnych korzyści w zakresie minimalizacji ofiar wojskowych poprzez precyzyjne nakierowanie celu, wzbudza obawy dotyczące odpowiedzialności prawnej w zakresie prawa kryminalnego, cywilnego (naruszeń prywatności, by wskazać na najczęściej cytowane) czy zatarcia rozróżnienia między kombatantami a cywilami (brak możliwości weryfikacji przez nawet najlepiej wyszkolonego robota, co z drugiej strony nie odbiera prymatu człowieka, który także podlega wahaniu). Po trzecie, walka na poziomie cybernetycznym (cyber warfare) jest najszybciej ewoluująca dziedziną współczesnych działań zbrojnych, ale i destabilizacji państw, nawet tych niezaangażowanych w żadną wojnę. Cyberwojna rzuca wyzwanie tradycyjnym prawnym koncepcjom konfliktu zbrojnego. Brak ogólnej, wiążącej wszystkie państwa definicji prawnej cyberata-

ku czy cyberzagrożenia, a zatem i brak odpowiedzialności prawnej względem ich sprawców wpływa zwiększająca się sytuację braku stabilności nie tylko infrastruktury cywilnej (rządowej, ochrony cywilnej podczas klęsk żywiołowych czy aktów sabotażowych, jak np. zatrucie wodociągów, ochronę danych osobowych czy kont bankowych), ale i strategicznej państwowej. Wszystko to ma ogromne znaczenie dla praw człowieka, które przy tak jawnej luce prawnej i braku mechanizmów ochrony podczas cyberataków, nie mają żadnego oparcia do faktycznego objęcia parasolem ochronnym jednostki czy społeczności. Wreszcie, po czwarte, strategie wojny hybrydowej, łączącej taktykę konwencjonalną i niekonwencjonalną, zatarły na dobre granice między wojną a pokojem. Taka niejednoznaczność podważa paradygmat prawa międzynarodowego, a zatem utrzymanie pokoju i stabilności na świecie. W dodatku, jakże naiwnym założeniem MPH było wprowadzenia zakazu prowadzenia (w tym wypowiadania) wojen, a także zastąpienia terminu „wojna” terminem „konflikt zbrojny”. Niestety, wrogowie zachodniego systemu wartości opartego na wartościach demokratycznych dobrze odnaleźli się w tym systemie prawnym, gdyż efektywnie posuwają się w wojnie hybrydowej manipulując prawem, stosując PSYOPS i inne taktyki wojny niekonwencjonalnej, podczas gdy społeczeństwa Zachodu wciąż wiążą wojnę z agresywną agresją konwencjonalnymi siłami zbrojnymi na geograficzne (nawet nie cybernetyczne!) terytorium innego państwa. Stosowanie norm praw człowieka przy takim braku rozróżnienia jest niestety mirażem, gdyż ani prawo międzynarodowe nie wprowadza mechanizmów czy instrukcji, ani polityczne decyzjne czy akademickie dzieła nie traktują o zachowaniu względem IHRL w zakresie działań nieregularnych. Kto zaś na tym korzysta? Wrogie państwa i NSA.

5. Por. J. Siekiera, International legal framework regulating military exercises – Lawfare potentially associated with military exercises as a hybrid threat, “Polish Quarterly of International Law” Vol.1, 2023.

www.warsawinstitute.org

Raport Specjalny

W YKORZ YSTANIE PRAWA PODCZAS KONFLIK TU ZBROJNEGO: LAWFARE

Co zatem można i należy zrobić? Zapewnienie odpowiedzialności i egzekwowanie MPH jest utrudnione przez różniące się interesy polityczne państw i innych grup pozapaństwowych, ograniczone zasoby, a w konsekwencji konieczność walki o te brakujące zasoby, skończywszy na braku międzynarodowego konsensusu co do przyjęcia i implementacji wiążących ram prawnych. Złożona sieć podmiotów zaangażowanych w konflikty zbrojne w Xxi wieku jeszcze bardziej komplikuje zadanie przestrzegania praw człowieka, przez co koordynacja i współpraca regionalna (niekoniecznie globalna, gdyż znów naiwnością byłoby zakładać, iż wszystkie państwa na świecie prezentują te same wartości, na czym poległa tak Liga Narodów, jak i, niestety, Organizacja Narodów Zjednoczonych) zdają się być kluczowe do wypracowania skutecznych działań. Chociaż naruszenie prawa wojennego i związane z nim wyzwania we współczesnych działaniach wojennych stanowią poważne przeszkody w ochronie praw człowieka, konieczne jest osiągnięcie równowagi prawno-polityczno-ekonomicznej, która zapewni integralność godności ludzkiej pod każdą szerokością geograficzną. Niektóre kluczowe kwestie obejmują: Wzmocnienie instytucji międzynarodowych: zwiększenie autorytetu i skuteczności organizacji międzynarodowych, takich jak Organizacja Narodów Zjednoczonych (czy nawet zastąpienia tejże organizacji w coś na kształt rządu międzynarodowego) oraz organy regionalne, w efektywnym zajmowaniu się problemem naruszenia prawa i jego wpływem na prawa człowieka. Zwiększona odpowiedzialność: zachęcanie państw do przestrzegania istniejących ram prawnych i promowanie odpowiedzialności za naruszenia praw człowieka podczas konf liktów zbrojnych. Przynależność do grupy praworządnych państw łączy się w przywilejami także ekonomicznymi, wszak to wysoce ceniony motywator, zaś za nieprzestrzeganie prawa, państwa i inne jednostki winny odczuwać bolesne 6

Raport Specjalny

konsekwencje, a nie niszowe sankcje traktatowe nałożone przez kilka państw. Ewoluujące ramy prawne: należy dokonywać regularnego przeglądu celem dostosowywanie międzynarodowych ram prawnych, aby stawiać czoła pojawiającym się wyzwaniom, szczególnie w obszarach takich jak wojna cybernetyczna i kierunkowanych zabójstw. Edukacja i świadomość: promowanie edukacji oraz świadomości wśród personelu wojskowego, decydentów i ogółu społeczeństwa, już od najmłodszych lat, w zakresie znaczenia praw człowieka podczas konfliktów zbrojnych, w tym konfliktów niekonwencjonalnych winno być uczone z taką samą rzetelnością jak prawo wojenne podczas wojny konwencjonalnej. Podsumowując, koncepcja wykorzystania prawa podczas działań wojennych wymaga naszej najwyższej uwagi w obliczu zmieniającej się dynamiki konfliktów i strategii związanych z postrzeganiem oraz przestrzeganiem prawa. Taka prawnomiędzynarodowa zmiana status quo w prowadzeniu wojen, ale i utrwalaniu funkcjonowania szarych stref w wojnie hybrydowej, stanowi niebagatelne wyzwanie dla ochrony praw człowieka – tronu prawa międzynarodowego. Należy w dalszym ciągu wzmacniać wdrażanie MPH i podkreślać odpowiedzialność państw, NSA i jednostek za naruszenia. Co należy wreszcie jasno podkreślić, nie można oczekiwać przestrzegania IHPL, ale należy je z całą siłą (w tym siła militarną, która jest legitymizowana pod konkretnymi przypadkami w prawie wojennym) egzekwować. Dodatkowo, współpraca między państwami, organizacjami międzynarodowymi, społeczeństwem obywatelskim i społecznością prawników międzynarodowych jest niezbędna, aby stawić czoła wyzwaniom stwarzanym przez naruszenie prawa, a także zapewnić, aby prawa człowieka pozostały w centrum naszych wspólnych wysiłków. Dlatego poprzez wszechstronną www.warsawinstitute.org

W YKORZ YSTANIE PRAWA PODCZAS KONFLIK TU ZBROJNEGO: LAWFARE

STRATEGYINTERNATIONAL.ORG

współpracę międzynarodową, wzmacnianie ram prawnych i podnoszenie świadomości obywateli możliwe jest osiągnięcie równowagi pomiędzy

celami wojskowymi (zasadą konieczności wojskowej) a ochroną godności ludzkiej.

Autor: Dr Joanna Siekiera Dr Joanna Siekiera jest prawnikiem międzynarodowym, doktorem nauk o polityce publicznej. Pracuje jako doradca prawny i wykładowca w wielu instytucjach wojskowych: NATO, Amerykańskiej Piechocie Morskiej, siłach zbrojnych m.in. Finlandii czy Turcji. Skończyła postdoktorat na Uniwersytecie w Bergen w Norwegii oraz studia doktorskie w Uniwersytecie Wiktorii w Nowej Zelandii. Jest autorką 100 publikacji naukowych w kilku językach, 40 opinii prawnych dla polskiego Ministerstwa Sprawiedliwości oraz książki „Polityka regionalna na Południowym Pacyfiku”, a także redaktorką 7 monografii z zakresu prawa międzynarodowego, stosunków międzynarodowych i bezpieczeństwa.

www.warsawinstitute.org

Raport Specjalny

Warsaw Institute ul. Wilcza 9, 00-538 Warszawa, Polska +48 22 417 63 15 office@warsawinstitute.org

SFINANSOWANO ZE ŚRODKÓW NARODOWEGO INSTYTUTU WOLNOŚCI - CENTRUM ROZWOJU SPOŁECZEŃSTWA OBYWATELSKIEGO W RAMACH RZĄDOWEGO PROGRAMU ROZWOJU ORGANIZACJI OBYWATELSKICH PROO1A NA LATA 2018-2030.