— RAPORT SECJALNY —
29/11/2023
PERSONALNY WYMIAR BEZPIECZEŃSTWA W OCEANII ORAZ UKRAINIE DR JOANNA SIEKIERA
PERSONALNY W YMIAR BEZPIECZEŃSTWA W OCEANII ORAZ UKRAINIE
Raport o Rozwoju Społecznym 1994 przedstawiony przez Program Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju [United Nations Development Program, UNDP] wprowadził nową koncepcję: bezpieczeństwo ludzkie [human security]. Gruntownie przebadano i porównano tak krajowe, jak i uniwersalne normy prawne, standardy społeczne oraz obawy polityków, grup społeczeństwa obywatelskiego oraz pracowników agencji humanitarnych dotyczące bezpieczeństwa ludzkiego, opisując 7 różnych, choć powiązanych ze sobą ściśle, wymiarów bezpieczeństwa. Co należy podkreślić, Raport ONZ został osadzony w podstawowych zasadach prawa międzynarodowego publicznego, a zatem nie jest on oderwany od doktryny tegoż prawa, ale podkreśla on pisane i niepisane standardy przyjęte przez wszystkie narody. 1944 rok był zatem rokiem przełomowym, gdyż ogłoszono wreszcie nowy paradygmat zrównoważonego rozwoju ludzkiego. Niezaprzeczalnie taka interpretacja bezpieczeństwa ludzkiego dotyczy mieszkańców Oceanii, który najdotkliwiej odczuwają zmiany oceanu zagrażające ich bezpieczeństwu, a także Ukrainy, ogarniętej wojną w Europie, w XXI wieku – w wymiarze państwowym, dotychczas znanym, ale i personalnym – nakierowanym na osobę ludzką i jej potrzeby Niepewność, ciągłe zmiany oraz niebezpieczeństwo z przyczyn naturalnych czy wykreowanych przez człowieka są naturalnie wpisana w życie człowieka. Jednak warunki współczesnego życia zmieniają się tak szybko i dalekosiężnie, jak nigdy wcześniej dramatycznie w historii. Stąd potrzebne są również zmiany w ustawodawstwie oraz polityce na poziomie lokalnym – krajowym oraz międzynarodowym – tak regionalnym oraz globalnym. Raport ONZ nazwano „Nowymi wymiarami bezpieczeństwa ludzkiego” [New Dimensions of Human Security1], gdyż szeroko przedstawił on nową koncepcję bezpieczeństwa
ludzkiego, która pioniersko utożsamiła kwestię bezpieczeństwa z ludźmi, a już nie wyłącznie z państwami – jednostkami prawa międzynarodowego odpowiadającymi za tworzenie norm prawnomiędzynarodowych, w tym praw człowieka. Tym samym politycy, decydenci, ustawodawcy, prawnicy, lobbyści i biznesmeni mogli wreszcie odnieść się do wskazanego, zaakceptowanego i promowanego przez ONZ podejścia do bezpieczeństwa skoncentrowanego na człowieku. Dodatkowo, bezpieczeństwo zawsze kojarzono z siłą militarną i siłą ofensywną, a nie z rozwojem społeczeństw na poziomie pierwotnym –edukacyjnym oraz kulturowym, a także gospodarczym, dla kontynuacji jego egzystencji na arenie międzynarodowej. Nowością w Raporcie było wreszcie uniwersalne podejście do jednostki ludzkiej – tak na poziomie ustawodawstwa krajowego, jak i międzynarodowego, gdyż metodologia „jednego rozmiaru dla wszystkich” poważnie zawiodła po dekadach wyniszczających procesów globalizacyjnych (wskazać należy tu nie tylko na wczesne procesy kolonizacji, ale także XX-wieczne eksploatowanie rynków oraz zasobów państw biedniejszych czy mniej rozwiniętych, a kończąc na wojnach światowych oraz ludobójstwie). Bezpieczeństwo ludzkie zostało osadzone w rezultacie w nowym paradygmacie zrównoważonego rozwoju człowieka – nie tylko państw czy środowiska naturalnego, choć ten termin dopiero nabierał znaczenia po szczycie w Rio de Janeiro w 1992 roku 2). Dobrze pojęty, a następnie realizowany zrównoważony rozwój ludzki powinien z kolei zostać osiągnięty poprzez wykorzystanie dywidendy pokojowej, innowacyjnej formy współpracy międzyrządowej i zrestrukturyzowany system instytucji na poziomie uniwersalnym (jako gwarant implementacji w każdym państwie). Sam Raport powstał z okazji zbliżającego się wówczas Światowego Szczytu Rozwoju
1. UN Human Development Program, Human Development Report 1994, New Dimensions of Human Security: https://hdr.undp.org/content/human-development-report-1994 2. UN, United Nations Conference on Environment and Development, Rio de Janeiro, Brazil, 3-14 June 1992: https://www.un.org/en/conferences/ environment/rio1992
2
Raport Specjalny
www.warsawinstitute.org
PERSONALNY W YMIAR BEZPIECZEŃSTWA W OCEANII ORAZ UKRAINIE
UN, MICHOS-TZOVARAS
Społecznego [World Summit for Social Development], który odbył się w Kopenhadze w 1995 roku. Główny autor, pakistański ekonomista Mahbub ul Haq, z Biura Raportów o Rozwoju Społecznym, powiedział wówczas: „Szczyt Społeczny ma dokonać przeglądu postępu poczynionego przez ludzkość w ciągu ostatnich 50 lat i zbudować nową architekturę pokoju i rozwoju na następne 50 lat”. Najważniejszym założeniem projektu było rozpoczęcie od inwestycji w rozwój człowieka, a więc bezpieczeństwo osobiste i społeczne, stabilność i dobrobyt ludzi indywidualnie oraz kolektywnie, w ich społecznościach, a zaprzestanie rozumienia bezpieczeństwa w znaczeniu stricte militarnym. Oprócz wykonania tego jakże ambitnego zadania decydenci musieli uporać się ewidentną dywidendą pokojową (zmniejszaniem wydatków wojskowych). Historia działania ta Ligi Narodów, jak i Organziacji Narodów Zjednoczonych pokazała, ale i wciąż pokazuje, że mandat do promowania i utrzymywania pokoju w każdym regionie nie jest wykorzystywany należycie, a nawet wielokrotnie zostaje zaprzepaszczona szansa na interwencję pokojową – nie tylko taką, która na chwilę pomoże lokalnej ludności, ale www.warsawinstitute.org
taką, która sprawi, że sytuacja pokonfliktowa da szansę na rozwój i długotrwały pokój, zwłaszcza słabo rozwiniętym i biednym państwo. Jednakże samo złożenie bezpieczeństw ludzkiego stało się legislacyjnym novum, które chętnie zostało przyjęte pod każdą szerokością geograficzną oraz w każdym państwie bez rozróżnienia na jego stopę rozwoju gospodarczego. Wreszcie, postawiono na zmianę przestarzałej i nieefektywnej koncepcji współpracy rozwojowej polegającej na wysyłaniu pomocy materialnej na wzmacnianie pozycji społeczności – innymi słowy, postanowiono (z niekonsekwentnym skutkiem, niestety) przestać dawać społecznością rybę, ale wyposażyć je w wędkę. Bezpieczeństwo ludzkie to kwestia uniwersalna, istotna dla ludzi na całym świecie, w krajach bogatych i biednych. Jednak intensywność zagrożeń dla bezpieczeństwa ludzi może przybierać różną wartość w skali, w zależności od części świata. Kraje i terytoria wyspiarskie Pacyfiku są zagrożone nie tylko problemami społeczno-gospodarczymi, ale także dylematami środowiskowymi – konsekwencjami zmian oceanów, Raport Specjalny
3
PERSONALNY W YMIAR BEZPIECZEŃSTWA W OCEANII ORAZ UKRAINIE
które nie są przez nie spowodowane3. Dodać tu należy, iż elementy bezpieczeństwa człowieka są od siebie ściśle współzależne. Kiedy bezpieczeństwo ludzkie jest gdziekolwiek w danym regionie świata (jak bezpieczeństwo ludzi na podtapianych czy zatapianych wyspach i wysepkach Oceanii czy podczas konfliktu zbrojnego na Ukrainie), prawdopodobnie zaangażują się wszystkie inne narody, nawet oddalone geograficznie czy kulturowo w pomoc (bezpośrednio w wyniku przymusowych migracji lub pośrednio w wyniku decyzji politycznych, prawnych działań łagodzących czy działań międzyrządowych w zakresie przeciwdziałania zmianom klimatu bądź działań wojennych). Raport UNDP z 1994 roku podkreślił siedem komponentów bezpieczeństwa człowieka. Są to następujące kategorie personalnego bezpieczeństwa: 1. Bezpieczeństwo ekonomiczne 2. Bezpieczeństwo żywnościowe 3. Bezpieczeństwo zdrowotne 4. Bezpieczeństwo środowiskowe
5. Bezpieczeństwo osobiste 6. Bezpieczeństwo wspólnotowe 7. Bezpieczeństwo polityczne. Należy zatem wykorzystać jasno rozrysowane wymiary bezpieczeństwa ludzkiego w celu lepszego zrozumienia zagrożeń i ryzyka dla ludności Oceanii w odniesieniu do zmian w oceanach czy wojny na terenie Ukrainy spowodowanej agresją Federacji Rosyjskiej, a także ich niszczycielskich konsekwencji dla ludności odpowiednio w zakresie gospodarki, żywności, zdrowia, środowiska, problemów osobistych, społeczności i polityki. Na powrót, tych siedem kategorii stawia człowieka w środku ciężkości, powracając do pierwotnego znaczenia bezpieczeństwa, a zatem zanim oddano prymat państwom zgodnie z systemem Westfalskim, panującym do naszych czasów, choć z zauważalnymi zmianami na przesunięcie się punktu odniesienia oraz decyzyjności na tzw. aktorów pozapaństwowych (nonstate actos, NSA). Jest także ważne z powodu prawno-ustrojowej mapy Pacyfiku Południowego, gdzie nie każdy podmiot prawny w Oceanii dysponuje pełnym stopniem suwerenności, stąd nie można go nazwać państwem, a „tylko”
SIEDEM WYMIARÓW BEZPIECZEŃSTWA LUDZKIEGO WEDŁUG RAPORTU UNDP. TRILATERAL RESEARCH: HTTPS://WWW.TRILATERALRESEARCH.COM/WHY-IS-HUMAN-SECURITY-IMPORTANT/ 3. J. Siekiera, Legal consequences of ocean change in the South Pacific – outline of the problem, „Lex Portus” Vol. 5, No. 7-20, 2019.
4
Raport Specjalny
www.warsawinstitute.org
PERSONALNY W YMIAR BEZPIECZEŃSTWA W OCEANII ORAZ UKRAINIE
MSTYSLAV CHERNOV, AP
krajem/terytorium/państwem stowarzyszonym4. Ma to bowiem kluczowe znaczenie dla działań na poziomie międzynarodowych, w tym właśnie zdolność prawną do zapewnienia bezpieczeństwa własnej ludności. Także konf liktu rosyjsko-ukraiński pokazał jak ważne są rangi państw konfliktu: wielkie imperium bogate w surowce versus małe, relatywnie młode państwo, które dopiero musi szukać sojuszników. Zmiany klimatu i migracje wewnętrzne (w obrębie własnego państwa, internally displaced people, IDPs) należą do największych wyzwań dla bezpieczeństwa ludzkości w naszych czasach. Mobilność ludzi, wymuszona lub preferowana przez ludność tak Oceanii, jak i Ukrainy, stwarza mnogość dylematów prawnych, społecznych, gospodarczych czy logistycznych nie tylko dla samych państw, które ponoszą brzemię odpowiedzialności za własnych obywateli, ale także organizacji międzyrządowych (intergovernmental organizations, IGOs) oraz pozarządowych (non-governmental organizations, NGOs). Te to prawnomiędzynarodowe jednostki pierwotne (państwa) oraz wtórne (IGOs) podtrzymując
główny paradygmat prawa międzynarodowego – utrzymanie pokoju i stabilności. Oprócz działań politycznych podejmowanych przez ONZ wraz z jej agencjami rządy wysp Pacyfiku zaczęły relatywnie niedawno same wspierać badania na poziomie interdyscyplinarnym, aby wypełnić lukę w badaniach dotyczących zrozumienia ryzyka dla bezpieczeństwa ludzkiego jakie niosą ze sobą zmiany oceanu. Przede wszystkim, narody Oceanii wypracowały polityki regionalne oraz krajowe (choć nie w każdym przypadku wiążące czy obowiązujące) poświęcone mobilności wewnętrznej (przemieszczaniu i relokacji migrantów klimatycznym 5) w kontekście zmian w oceanach lub katastrof naturalnych. Ponieważ znacznie wyprzedza to inne regiony, może w dłuższej perspektywie okazać się przydatne dla innych nisko położonych regionów, które również borykają się z problemem podejścia do bezpieczeństwa ludzkiego (Ocean Indyjski czy Morze Karaibskie). Przede wszystkim z łacińskiej zasady primum non nocere wynika, że usunięcie barier (albo w mobilności na Pacyfiku, albo w ścisłym trzymaniu się terytorialnego
4. J. Siekiera, International law status of the Pacific states, in: J. Kawa-Marszałek, Aspects of contemporary Asia. Politics, law, media, Wyd. Adam Marszałek, Toruń 2015. 5. Wciąż brak takiej definicji prawnej na poziomie międzynarodowym.
www.warsawinstitute.org
Raport Specjalny
5
PERSONALNY W YMIAR BEZPIECZEŃSTWA W OCEANII ORAZ UKRAINIE
znaczenia państwa czy wyłącznych stref ekonomicznych) jest wyraźnie korzystne przy rozważaniu przeciwdziałania skutkom zmian w oceanach. Ponadto państwa na Pacyfiku Południowym muszą zwracać szczególną uwagę (w sensie formalnym, tj. prawnym i politycznym, ale także kulturowym, zwyczajowym) na uprawnienia oraz równość podmiotów, ponieważ różne grupy ludności (względem wieku, płci, etniczności, wykształcenia, niepełnosprawności, miejsca zamieszkania) będą zagrożone w różnym zakresie i w inny sposób. Względem czego należy skupić się na tym, w jaki sposób istniejące ramy polityki (regionalne i krajowe), a także różne podmioty (podmioty państwowe i niepaństwowe) będę interpretować istniejące przepisów względem wyzwań związanych ze zmianami oceanów i powodowanymi przez nie katastrofami w zakresie bezpieczeństwa ludzi. Odnośnie zaś do Ukrainy, zwłaszcza w kontekście trwającej de iure od lutego 2022 roku (choć de facto od aneksji Krymu w lutym-marcu 2014 roku), należy wskazać, iż personalny wymiar bezpieczeństwa nie odnosi się jedynie, choć oczywiście przede wszystkim, do ludności ukraińskiej. Blokada zboża i innych ukraińskich produktów żywnościowych przez Federację Rosyjską wpływa w sposób bezpośredni na zagrożenie bezpieczeństwa żywnościowego oraz zdrowotnego ludzi w innych regionach czy kontynentach. W tak wysoce skorelowanym świecie nie można bowiem mówić o zagrożeniu bezpieczeństwa jednej wspólnoty bez faktycznego wpływu na bezpieczeństwo innej grupy ludzkiej – oddalonej nawet o setki kilometrów.
ryzyko. Koncentrują się one na rachubie korzyści oraz strat dla własnych państw, znowu plasując jednostkę państwową w centrum decyzyjności, odsuwając tym samym znaczenie człowieka i wypracowanego bezpieczeństwa ludzkiego. Z kolei bardziej realistyczną i niestety ostrą odpowiedzią polityczną mogłoby być stwierdzenie, iż państwa zawsze przedkładały swoje własne interesy nad interesy innych państw, w tym innych ludzi. Niemniej historia pokazuje, że podejście do bezpieczeństwa ludzkiego (skoncentrowanego na człowieku) rzeczywiście poczyniło ogromny postęp w zmniejszaniu nierówności i niespójności – na poziomie ustaleń politycznych, prawnych czy gospodarczych. Jak początkowo stwierdził wcześniej cytowany były Minister Finansów Pakistanu, Mahbub ul Haq, implikacje tego prawie 30-letniego podejścia do zmiany spojrzenia na bezpieczeństwo było absolutnie niezbędne, aby otworzyć nasz (globalny, regionalny i lokalny) sposób myślenia na konwencjonalną, niezwykle wąską, a zatem i szkodliwą, narrację o bezpieczeństwie. Takie oto myślenie zostało pomyślnie zmienione. Teraz jednak wspólnota międzynarodowa potrzebuje więcej konkretnych czynów opartych na ocenie bezpieczeństwa ludzi – na poziomie planowania, realizacji oraz egzekucji pomocy humanitarnej podczas klęsk, wojen czy szkodliwych skutków zmian klimatu.
Minęło 30 lat od wydania Raportu o Rozwoju Społecznym. Pytanie, dlaczego tak wiele globalnych debat i procesów decyzyjnych pozostaje niespójnych w sposobie radzenia sobie z niepewnościami pozostaje otwarte. Jedna z naukowych odpowiedzi mogłaby wskazywać na to, że jednostki (głowy państw, przywódcy polityczni), a także organizacje (niezależnie od ich formalnego lub nieformalnego typu) niefortunnie oceniają 6
Raport Specjalny
www.warsawinstitute.org
PERSONALNY W YMIAR BEZPIECZEŃSTWA W OCEANII ORAZ UKRAINIE
Autor: Dr Joanna Siekiera Dr Joanna Siekiera jest prawnikiem międzynarodowym, doktorem nauk o polityce publicznej. Pracuje jako doradca prawny i wykładowca w wielu instytucjach wojskowych: NATO, Amerykańskiej Piechocie Morskiej, siłach zbrojnych m.in. Finlandii czy Turcji. Skończyła postdoktorat na Uniwersytecie w Bergen w Norwegii oraz studia doktorskie w Uniwersytecie Wiktorii w Nowej Zelandii. Jest autorką 100 publikacji naukowych w kilku językach, 40 opinii prawnych dla polskiego Ministerstwa Sprawiedliwości oraz książki „Polityka regionalna na Południowym Pacyfiku”, a także redaktorką 7 monografii z zakresu prawa międzynarodowego, stosunków międzynarodowych i bezpieczeństwa.
www.warsawinstitute.org
Raport Specjalny
7
Warsaw Institute ul. Wilcza 9, 00-538 Warszawa, Polska +48 22 417 63 15 office@warsawinstitute.org
© COPYRIGHT 2023 Warsaw Institute Opinie zawarte w niniejszej publikacji odzwierciedlają wyłącznie poglądy autorów.
ZADANIE FINANSOWANE ZE ŚRODKÓW NARODOWEGO INSTYTUTU WOLNOŚCI - CENTRUM ROZWOJU SPOŁECZEŃSTWA OBYWATELSKIEGO W RAMACH RZĄDOWEGO PROGRAMU ROZWOJU ORGANIZACJI OBYWATELSKICH NA LATA 2018-2030, PRIORYTET 4. ROZWÓJ INSTYTUCJONALNY OBYWATELSKICH THINK TANKÓW, EDYCJA 2022.