Samenwerking tussen ministeries en hun zelfstandige diensten
‘Living apart together’
René Jansen, Dirk Dekker Bas Vlemminx
Samenwerking tussen ministeries en hun zelfstandige diensten ‘Living apart together’
Veel
publieke
taken,
verantwoordelijkheden
of openbaar gezag zijn belegd bij op afstand geplaatste organisaties zoals diensten, agentschappen en zelfstandige bestuursorganen. Het betreft een breed spectrum van uitvoeringsdiensten, toezichthoudende taken, inspectiefuncties en adviesorganen. Het functioneren van de integrale rijksoverheid wordt hierdoor in belangrijke mate mede bepaald door deze zelfstandige diensten (zoals we ze verder zullen noemen) en door de onderlinge relatie die zij hebben met hun opdrachtgevende (moeder)departementen. Zoals we zullen zien, vertoont deze relatie een zekere gelijkenis met een LAT-relatie: ‘living apart together’. De kwaliteit en effectiviteit van de onderlinge relatie tussen ministeries en zelfstandige diensten blijkt in de praktijk vaak aan verandering onderhevig. De actualiteit toont aan dat er gemakkelijk commotie kan ontstaan tussen het departement en de zelfstandige dienst. In dit artikel willen we daarom ingaan op de wijze waarop deze relatie constructief kan worden vormgegeven. Het construct tussen ministerie en zelfstandige dienst, kan worden gezien als een vorm van (gedwongen) samenwerking. We onderscheiden vijf invalshoeken1 om naar samenwerking te kijken: de ambitie, de belangen, het persoonlijk samenwerken, het organiseren en het proces. In figuur 1 is weergegeven wat de sleutelvragen zijn in een (goede) samenwerking.
1
2 | Living apart together
) Leren samenwerken tussen organisaties, Kaats. E., W. Opheij, Kluwer Deventer, 2011
Op de goede weg samen? De goede stappen, de goede volgorde, win-winproces, in dialoog Betekenisgevend proces
Is het netwerk professioneel georganiseerd? Governance, besluitvorming, vorm
Professioneel organiseren
Goed persoonlijk samenwerken
Wat is de gedeelde ambitie van de partners? Waar gaan ze samen echt voor?
Recht doen aan belangen
Wat zijn de belangen van ieder van de partners? Op zoek naar ‘mutual gains’!
Constructieve groepsdynamica? Leiderschap, vertrouwen, bovenstroom/onderstroom
Figuur 1. Het kijkglas voor samenwerking
Vanuit deze vijf invalshoeken beschouwen wij hierna op hoofdlijnen de samenwerking tussen zelfstandige dienst en ministerie.
Living apart together | 3
1.
Gedeelde ambitie De ambitie van het samenwerkingsconstruct is in principe altijd een doeltreffende en doelmatige uitvoering van de taken. Ministeries en ‘hun’
• Verschillende kijk op de relatie: hiërarchie versus samenwerken Binnen een ministerie heeft men dikwijls de
zelfstandige diensten delen doelen en ambities.
neiging om te denken in termen van een con-
Het ministerie is doorgaans de ‘eigenaar’ en/of
cern, met verticale gezagsrelaties en de minis-
‘opdrachtgever’ van een zelfstandige dienst. De
ter als de centrale gezags- en machtsfactor. De
visie en missie van zelfstandige diensten zijn dan
zelfstandige diensten neigen eerder naar een
ook (doorgaans) een afgeleide van de visie en
houding horende bij samenwerking in een net-
missie van het ministerie waar ze onder vallen.
werk, met horizontale relaties en gelijkwaar-
Het ministerie is daarmee een vanzelfsprekend
digheid op basis van ieders (wettelijke) taken.
ijkpunt voor de oriëntatie van zelfstandige dien-
Daartoe verder aangemoedigd door initiatieven
sten. Voor de ministeries zijn de diensten cruciale
als het Handvest Publieke Verantwoording.
spelers bij het realiseren van beleidsdoelstellingen.
Het ministerie kan dan als ongewenst bemoei-
Er is, kortom, in deze LAT-relatie als (wenselijk) uit-
zuchtig en autoritair worden ervaren door de
gangspunt sprake van een gedeelde strategische
dienst. Het ministerie ervaart van zijn kant
focus en ambitie.
een gebrek aan sensitiviteit voor (hiërarchische) verhoudingen, disrespect of eigenwijsheid
Het is in de praktijk niet altijd vanzelfsprekend
vanuit de zelfstandige dienst.
dat de wederzijdse relatie gekenmerkt wordt door eensgezindheid, stabiliteit, harmonie, synergie en
• Beleid versus uitvoering
onderling vertrouwen. De neuzen staan niet altijd
Het werk van diensten kent vaak een meer
eenzelfde kant op. De oorzaken daarvan kunnen
uitvoerend karakter dan bij ministeries. Dat
variëren, maar komen onder andere voort uit:
is inherent aan de taak die ze hebben meegekregen en moeten uitvoeren. Diensten lijken
• Verschillende focus: politiek versus uitvoering (toetsing rechterlijke macht, stakeholders) Een ministerie richt zijn focus vooral op de
(daardoor) meer op bedrijven dan ministeries. Veelal acteren ze ook zo, al dan niet door expliciete taken die ze hebben meegekregen.
politieke omgeving, de wensen van de minis-
Zo zijn er diensten die ruimte hebben om te
ter, het kabinet en het parlement. Een uitvoe-
ondernemen (binnen kaders), bijvoorbeeld
rende of toezichthoudende dienst zal vooral
met het oog op doelmatigheid. Dit gedrag
oog hebben voor een zorgvuldige uitvoering
levert echter per definitie spanning op (name-
van zijn (visie op de) wettelijke taak en de
lijk nieuwe risico’s voor de minister). En een
toetsing daarvan door de rechterlijke macht.
fenomeen dat ook spanning oplevert is dat
De rechter als primaire verantwoordingslijn
zelfstandige diensten (onoverkomelijk) eigen
brengt andere eisen met zich mee dan een
beleidsafdelingen hebben.
politieke verantwoordingslijn. En dan heeft de dienst veelal ook nog te maken met diverse
Kort gezegd, komt het erop neer dat er in beginsel
stakeholders die het speelveld beïnvloeden.
sprake is van een gedeelde ambitie tussen minis-
Een van oorsprong gedeelde visie, missie en
terie en dienst, maar dat verschillende elementen
ambitie van ministerie en zelfstandige dienst
ervoor kunnen zorgen dat deze anders wordt
kan hierdoor gaan divergeren, met wederzijds
ingevuld en beleefd. Dat kan de basis zijn voor
onbegrip en spanningen als gevolg.
spanningen.
4 | Living apart together
2. Recht doen aan belangen Voorgaand is geschetst dat de focus van ministerie en zelfstandige dienst niet altijd als vanzelfsprekend dezelfde is. Beide partijen hebben dan ook niet dezelfde belangen (hoewel dat theoretisch natuurlijk te bediscussiëren valt: beiden dienen het publiek belang). Het verschillen van belangen hoeft niet direct een probleem te zijn, als de partijen zich maar bewust zijn van dit fenomeen, begrijpen waar het vandaan komt en elkaar (in redelijke mate) respecteren. In de praktijk blijkt dat niet altijd het geval. Als bijvoorbeeld de politieke aandacht voor een dienst toeneemt, kiest het ministerie veelal voor een sterkere hiërarchische invulling. De dienst reageert door te conformeren (en wordt daarmee ‘klein’ gemaakt) of door te “vechten”. Beide reflexen zijn niet constructief: conformeren maakt afhankelijk, vechten maakt afstandelijk. Een betere optie zou zijn open met elkaar het gesprek aangaan over hoe om te gaan met de toenemende politieke aandacht en samen tot een (tijdelijk) passende rolinvulling te komen. De basis om met elkaar het juiste gesprek te kunnen voeren is het bespreken van elkaars belangen. Dat is echter een lastig gesprek dat (daarom?) niet altijd (goed genoeg) gevoerd wordt. Wat echter wél dikwijls gebeurt is dat partijen voor de ander gaan denken. En juist dat gedrag kan leiden tot spanning in de relatie.
Living apart together | 5
3. Goed persoonlijk samenwerken Persoonlijke samenwerking tussen zelfstan-
In de praktijk zien wij soms anders. Er wordt
dige dienst en ministerie vindt op verschillende
wederzijds onvoldoende tijd vrijgemaakt om
niveaus plaats. Een bestuurder van een zelf-
elkaars wereld te begrijpen. Ook hier zijn weer
standige dienst werkt samen met een directeur,
achterliggende oorzaken te benoemen. Bij ver-
directeur-generaal en/of (plaatsvervangend)
schillende ministeries is bijvoorbeeld een hoge
secretaris-generaal op een ministerie. Maar
doorloopsnelheid op beleidsfuncties te zien. Aan
bijvoorbeeld ook beleidsmedewerkers van het
de kant van de uitvoerende dienst leidt dat tot
ministerie en de zelfstandige dienst en medewer-
frustratie en gebrek aan ‘zin’ om ‘bij te scholen’.
kers van afdelingen FEZ werken samen. Goede
Aan de kant van het ministerie leidt het tot
samenwerkingsrelaties op alle niveaus dragen
gebrek aan verdieping. Op bestuursniveau zien we
zeker bij aan een constructieve relatie.
nogal eens de neiging bij de dienst om reactief te informeren (binnen, op de rand van of net buiten het afgesproken kader). Dit leidt vervolgens soms tot onaangename verrassingen voor het ministerie. De bekende metafoor bij verzelfstandiging van ‘op kamers gaan’ is hier van toepassing: ouders (het ministerie) hoeven niet alles te weten, als het kind (de zelfstandige dienst) maar wel tijdig aan de bel trekt als er echt iets speelt. De persoonlijke component kan bepaald niet worden onderschat als dragende factor bij de onderlinge relatie. Het al dan niet harmoniëren van karakters en ego’s; de neiging tot samenwerking dan wel competitie; de wijze van externe (media-)profilering; de mate van rolvastheid in de onderlinge relatie; maar ook hoe men wederzijds omgaat met het voortdurend gevoelige vraagstuk van de rechtstreekse contacten vanuit zelfstandige diensten met de politiek (en dan vooral met leden van de Tweede Kamer). Investeren in het opbouwen en onderhouden van goede persoonlijke contacten – van hoog tot laag – is daarom van wezenlijk belang.
6 | Living apart together
4. Professioneel organiseren Het speelveld van ministeries en hun zelfstandige
ruimte voor autonoom handelen door een dienst.
diensten is in beginsel vastgelegd in wet- en
De mate van autonoom handelen in combinatie
regelgeving of in politiek geformaliseerde afspra-
met een vorm van een hiërarchische relatie tus-
ken. Deze formele basis vormt het vertrekpunt en
sen ministerie en zelfstandige dienst, maakt dat
het houvast voor de invulling van de onderlinge
er altijd sprake is van een ‘spannende’ relatie.
relatie. De mate waarin een dienst autonoom
Deze spannende relatie heeft zowel betrekking
kan handelen op het vlak van zijn kerntaken is
op de strategische en materie-inhoudelijke kant
doorgaans goed vastgelegd.
van het functioneren (bij het ministerie ook wel de ‘opdrachtgeverskant’) als op de bedrijfsmatige
Bepaalde karakteristieken van een zelfstandige
kant (bij het ministerie ook wel de ‘eigenaars-
dienst kunnen de afstand en ruimte voor auto-
kant’). Een spannende relatie kan de basis zijn
noom handelen op belangrijke terreinen als de
voor nauwe samenwerking en afstemming, maar
bedrijfsvoering en het financiële beheer beïnvloe-
ook voor onderlinge spanning of zelfs vijandigheid
den. Naast deze objectiveerbare elementen, spelen
tussen ministerie en zelfstandige dienst. In de
ook subjectievere elementen een rol bij de ruimte
praktijk zien wij beide varianten (en vele tussen-
voor autonomie. We denken hierbij bijvoorbeeld
vormen) voorkomen.
aan de (publieke) reputatie en het imago van een organisatie. Een sterke reputatie levert doorgaans
Een gedeelde set van uitgangspunten, een gedeelde
ruimere marges voor zelfvertrouwen en autonoom
ambitie én een (grotendeels) gedeelde visie zijn
functioneren. Datzelfde geldt voor de mate van
de basis voor een vruchtbare samenwerking.
(hoogwaardige, wetenschappelijke) professionaliteit
Deze gezamenlijke basis zal in de loop van de
en expertise van zelfstandige diensten. Deze sub-
tijd levend moeten worden gehouden; dit vergt
jectieve elementen beïnvloeden elkaar overigens
onderhoud en gezamenlijke herbevestiging of
onderling sterk. Figuur 2 toont enkele relevante
doorontwikkeling.
subjectieve elementen en hun invloed op de
Figuur 2. Enkele subjectieve elementen en hun invloed op de ruimte voor autonomie van een dienst
Ruimte voor autonomie Politieke aandacht Reputatie
Professionaliteit
Financiele huishouding
Living apart together | 7
5. Betekenisgevend proces Het is van groot belang dat ieders rol en ver-
menten. Op alle vlakken moet een stevig inhou-
antwoordelijkheid bij het realiseren van de
delijk debat mogelijk zijn. Er zijn veel onderwer-
gezamenlijke ambities helder zijn en dat het
pen die hoe dan ook vereisen dat er (op basis van
ministerie én de zelfstandige dienst rolvast zijn in
rolvastheid) een inhoudelijk overleg plaatsvindt:
hun handelen naar elkaar. Rolvast betekent dat
politieke dynamiek, ontwikkelingen in wetgeving
het ministerie en de dienst niet op elkaars stoel
en jurisprudentie, ontwikkelingen vanuit de we-
gaan zitten (zeker niet in publieke uitingen). Dat
tenschap en de literatuur, internationale ontwik-
men juist respect heeft voor elkaars rol (comple-
kelingen met een impact op het werkterrein, enz.
mentariteit) bij het bereiken van de gezamenlijke
Het sleutelwoord voor succes is hierbij dialoog.
ambitie.
De formele rol- en verantwoordelijkheidsver deling brengen met zich mee dat het niet persé
Een institutioneel geborgd relatiebeheer is hierbij
noodzakelijk is dat de betrokken professionals het
van belang. Het kan behulpzaam zijn om dit ook
met elkaar eens moeten (willen) worden; begrip
formeel vast te leggen in een relatiestatuut of
voor elkaars standpunt en positiebepaling moet
–protocol. Veel belangrijker nog is het concreet
echter in ieder geval wel het uitgangspunt zijn.
hiernaar handelen op alle niveaus van de betrok-
Dat de partijen met elkaar in open dialoog blijven,
ken organisaties. Weten waar je wederzijds aan
is daarom cruciaal.
toe bent, voorspelbaar zijn naar elkaar toe, verrassingen voorkomen; verantwoordelijkheid nemen
Op het vlak van de bedrijfsvoering geldt hetzelfde.
maar ook transparant verantwoording afleggen;
Een open dialoog is ook op dit vlak een groot
rolzuiverheid, zorgvuldigheid en respect betrach-
goed. Keuzes op gebieden als ICT, HR-beleid,
ten bij de formele en informele contacten onder-
inkopen en aanbesteden en financiële middelen
ling en bij de wijze waarop daarover wordt gecom-
hebben immers een potentieel grote invloed op
municeerd naar buiten. Deze houding werkt ook
het primaire proces (de kerntaak met een grote
door bij kwesties als de onderlinge afstemming
mate van autonomie) van de diensten. Hier kan
bij de voorbereiding van nieuw beleid, nieuwe
een spanning ontstaan tussen rijksoverheidsbrede
wetgeving, beleidsregels; of de afstemming op het
– standaardiserende en uniformerende – keuzes
gebied van woordvoering en andere externe com-
enerzijds en wensen tot maatwerk bij zelfstandige
municatie.
diensten anderzijds.
De onderlinge contacten tussen zelfstandige dienst en ministerie betreffen zowel beleidsmatige, inhoudelijk-professionele als bedrijfsmatige ele-
8 | Living apart together
Tot slot Een gespannen relatie kan de aanleiding zijn
Hoewel zelfstandige diensten té divers zijn om
tot een inperking van de autonomie van een
één samenwerkingsmodel voor te schrijven, is het
zelfstandige dienst door de politiek verantwoor-
wel mogelijk enkele algemene adviezen te geven
delijke minister. Zeker daar waar op een gegeven
over de samenwerking tussen zelfstandige dien-
moment te veel acties van een dienst buiten de
sten en hun ministeries.
verwachtingen van het ministerie plaatsvinden, kunnen de “aansturingslijntjes” worden aange-
Deze adviezen hebben wij samengevat in enkele
trokken. Anderzijds kunnen er bij een zeer grote
“do’s and dont’s” vanuit het perspectief van de be-
inperking van de autonomie juist krachten op
stuurder van een zelfstandige dienst (zie inzet) en
gang komen die de afstand weer doen vergroten
in de vorm van de vijf onderstaande sleutelvragen
(mede door “ontworstelingsenergie”). Rondom
voor de betrokken partijen:
autonomie ontstaat in onze optiek regelmatig
• Hebben de zelfstandige dienst en het ministerie
een zekere slingerbeweging.
een gedeelde ambitie? • Hebben de zelfstandige dienst en het ministerie oog voor elkaars belangen? • Kunnen de sleutelfiguren van de zelfstandige dienst en het ministerie goed persoonlijk samenwerken? • Is het samenwerkingsverband tussen de zelfstandige dienst en het ministerie professioneel georganiseerd? • Volgen de zelfstandige dienst en ministerie samen een kwalitatief goed ingeregeld en betekenisgevend proces?
Living apart together | 9
Do’s and don’ts
voor de bestuurder van een zelfstandige dienst het ministerie - Voorkom concurrentie met ministerie - Voorkom verrassingen op het r voldongen feiten - Plaats het ministerie niet voo g op orde - Krijg en houd je bedrijfsvoerin niet te pontificaal ter hand - Pro-actief, maar neem de vlag dat je weet wat het ministerie - Zorg formeel en informeel en de politiek willen htbij, want dat benauwt; - Gepaste afstand: niet te dic kilt niet te ver af, want dat ver r de eigen rolvastheid die ook - Rolvastheid helpt; dwing doo af bij het ministerie echten - Zakelijke conflicten zelf uitv
Bananenschillen
voor de bestuurder van een zelfstandige dienst rlozen - Relatie met ministerie verwaa s Tweede Kamer) - Politiek bedrijven (met fractie fhankelijkheid gelijkstellen - In isolement opereren; ona aan “Alleingang” met minister - Egostrijd en –concurrentie arissen, kantoorinrichting, - Luxe en “protserigheid”: sal stafafdelingen uitbundige communicatie, grote en gewaagde politieke - Veel prominent mediacontact g met ministerie uitspraken zonder afstemmin houden: “transparantie leidt - De luiken zo dicht mogelijk nkelijkheid aan” tot bemoeienis en tast onafha s draait om de missie en - Als motto hanteren dat alle bedrijfsvoering daarom de inhoudelijke taken en dat van ondergeschikt belang is.
10 | Living apart together
Auteurs • Dirk Dekker is partner en bestuursadviseur op het raakvlak van besturing, informatiemanagement en veranderkunde bij Twynstra Gudde Adviseurs & Managers • René Jansen, voormalig lid van de Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit, is (geassocieerd) bestuursadviseur op de terreinen samenwerkingsvraagstukken, mededinging, governance, organisatie-inrichting bij Twynstra Gudde Adviseurs & Managers • Bas Vlemminx is adviseur op het raakvlak van organisatie-inrichting en prestatieverbetering bij Twynstra Gudde Adviseurs & Managers
Living apart together | 11
Samen met onze opdrachtgevers komen tot nieuwe antwoorden op vragen, tot het creĂŤren van kansen. Dat betekent goed luisteren, durven doorvragen en kritisch blijven. Eigenschappen die onze adviseurs en managers kenmerken. Zodat u de juiste strategische keuzes kunt maken. Resultaat: een andere, verfrissende kijk op uw vraagstuk, met oplossingen die echt werken. Onze mensen staan u terzijde. Twynstra Gudde staat erachter.
Twynstra Gudde
Tel 033 4677777
Stationsplein 1
Fax 033 4677666
3818 LE Amersfoort
info@tg.nl
Postbus 907
www.twynstragudde.nl
3800 AX Amersfoort
2537