Living apart together

Samenwerking tussen ministeries en hun zelfstandige diensten

‘Living apart together’

René Jansen, Dirk Dekker Bas Vlemminx

Samenwerking tussen ministeries en hun zelfstandige diensten ‘Living apart together’

Veel

publieke

taken,

verantwoordelijkheden

of openbaar gezag zijn belegd bij op afstand geplaatste organisaties zoals diensten, agentschappen en zelfstandige bestuursorganen. Het betreft een breed spectrum van uitvoeringsdiensten, toezichthoudende taken, inspectiefuncties en adviesorganen. Het functioneren van de integrale rijksoverheid wordt hierdoor in belangrijke mate mede bepaald door deze zelfstandige diensten (zoals we ze verder zullen noemen) en door de onderlinge relatie die zij hebben met hun opdrachtgevende (moeder)departementen. Zoals we zullen zien, vertoont deze relatie een zekere gelijkenis met een LAT-relatie: ‘living apart together’.

De kwaliteit en effectiviteit van de onderlinge relatie tussen ministeries en zelfstandige diensten blijkt in de praktijk vaak aan verandering onderhevig. De actualiteit toont aan dat er gemakkelijk commotie kan ontstaan tussen het departement en de zelfstandige dienst. In dit artikel willen we daarom ingaan op de wijze waarop deze relatie constructief kan worden vormgegeven.

Het construct tussen ministerie en zelfstandige dienst, kan worden gezien als een vorm van (gedwongen) samenwerking. We onderscheiden vijf invalshoeken1 om naar samenwerking te kijken: de ambitie, de belangen, het persoonlijk samenwerken, het organiseren en het proces. In figuur 1 is weergegeven wat de sleutelvragen zijn in een (goede) samenwerking.

1

2 | Living apart together

) Leren samenwerken tussen organisaties, Kaats. E., W. Opheij, Kluwer Deventer, 2011

Op de goede weg samen?

De goede stappen, de goede volgorde, win-winproces, in dialoog Betekenisgevend proces

Is het netwerk professioneel georganiseerd?

Governance, besluitvorming, vorm

Professioneel organiseren

Goed persoonlijk samenwerken

Wat is de gedeelde ambitie van de partners?

Waar gaan ze samen echt voor?

Recht doen aan belangen

Wat zijn de belangen van ieder van de partners? Op zoek naar ‘mutual gains’!

Constructieve groepsdynamica?

Leiderschap, vertrouwen, bovenstroom/onderstroom

Figuur 1. Het kijkglas voor samenwerking

Vanuit deze vijf invalshoeken beschouwen wij hierna op hoofdlijnen de samenwerking tussen zelfstandige dienst en ministerie.

Living apart together | 3

1.

Gedeelde ambitie De ambitie van het samenwerkingsconstruct is in principe altijd een doeltreffende en doelmatige uitvoering van de taken. Ministeries en ‘hun’

• Verschillende kijk op de relatie: hiërarchie versus samenwerken Binnen een ministerie heeft men dikwijls de

zelfstandige diensten delen doelen en ambities.

neiging om te denken in termen van een con-

Het ministerie is doorgaans de ‘eigenaar’ en/of

cern, met verticale gezagsrelaties en de minis-

‘opdrachtgever’ van een zelfstandige dienst. De

ter als de centrale gezags- en machtsfactor. De

visie en missie van zelfstandige diensten zijn dan

zelfstandige diensten neigen eerder naar een

ook (doorgaans) een afgeleide van de visie en

houding horende bij samenwerking in een net-

missie van het ministerie waar ze onder vallen.

werk, met horizontale relaties en gelijkwaar-

Het ministerie is daarmee een vanzelfsprekend

digheid op basis van ieders (wettelijke) taken.

ijkpunt voor de oriëntatie van zelfstandige dien-

Daartoe verder aangemoedigd door initiatieven

sten. Voor de ministeries zijn de diensten cruciale

als het Handvest Publieke Verantwoording.

spelers bij het realiseren van beleidsdoelstellingen.

Het ministerie kan dan als ongewenst bemoei-

Er is, kortom, in deze LAT-relatie als (wenselijk) uit-

zuchtig en autoritair worden ervaren door de

gangspunt sprake van een gedeelde strategische

dienst. Het ministerie ervaart van zijn kant

focus en ambitie.

een gebrek aan sensitiviteit voor (hiërarchische) verhoudingen, disrespect of eigenwijsheid

Het is in de praktijk niet altijd vanzelfsprekend

vanuit de zelfstandige dienst.

dat de wederzijdse relatie gekenmerkt wordt door eensgezindheid, stabiliteit, harmonie, synergie en

• Beleid versus uitvoering

onderling vertrouwen. De neuzen staan niet altijd

Het werk van diensten kent vaak een meer

eenzelfde kant op. De oorzaken daarvan kunnen

uitvoerend karakter dan bij ministeries. Dat

variëren, maar komen onder andere voort uit:

is inherent aan de taak die ze hebben meegekregen en moeten uitvoeren. Diensten lijken

• Verschillende focus: politiek versus uitvoering (toetsing rechterlijke macht, stakeholders) Een ministerie richt zijn focus vooral op de

(daardoor) meer op bedrijven dan ministeries.

Veelal acteren ze ook zo, al dan niet door expliciete taken die ze hebben meegekregen.

politieke omgeving, de wensen van de minis-

Zo zijn er diensten die ruimte hebben om te

ter, het kabinet en het parlement. Een uitvoe-

ondernemen (binnen kaders), bijvoorbeeld

rende of toezichthoudende dienst zal vooral

met het oog op doelmatigheid. Dit gedrag

oog hebben voor een zorgvuldige uitvoering

levert echter per definitie spanning op (name-

van zijn (visie op de) wettelijke taak en de

lijk nieuwe risico’s voor de minister). En een

toetsing daarvan door de rechterlijke macht.

fenomeen dat ook spanning oplevert is dat

De rechter als primaire verantwoordingslijn

zelfstandige diensten (onoverkomelijk) eigen

brengt andere eisen met zich mee dan een

beleidsafdelingen hebben.

politieke verantwoordingslijn. En dan heeft de dienst veelal ook nog te maken met diverse

Kort gezegd, komt het erop neer dat er in beginsel

stakeholders die het speelveld beïnvloeden.

sprake is van een gedeelde ambitie tussen minis-

Een van oorsprong gedeelde visie, missie en

terie en dienst, maar dat verschillende elementen

ambitie van ministerie en zelfstandige dienst

ervoor kunnen zorgen dat deze anders wordt

kan hierdoor gaan divergeren, met wederzijds

ingevuld en beleefd. Dat kan de basis zijn voor

onbegrip en spanningen als gevolg.

spanningen.

4 | Living apart together

2. Recht doen aan belangen Voorgaand is geschetst dat de focus van ministerie en zelfstandige dienst niet altijd als vanzelfsprekend dezelfde is. Beide partijen hebben dan ook niet dezelfde belangen (hoewel dat theoretisch natuurlijk te bediscussiëren valt: beiden dienen het publiek belang).

Het verschillen van belangen hoeft niet direct een probleem te zijn, als de partijen zich maar bewust zijn van dit fenomeen, begrijpen waar het vandaan komt en elkaar (in redelijke mate) respecteren.

In de praktijk blijkt dat niet altijd het geval.

Als bijvoorbeeld de politieke aandacht voor een dienst toeneemt, kiest het ministerie veelal voor een sterkere hiërarchische invulling. De dienst reageert door te conformeren (en wordt daarmee ‘klein’ gemaakt) of door te “vechten”. Beide reflexen zijn niet constructief: conformeren maakt afhankelijk, vechten maakt afstandelijk. Een betere optie zou zijn open met elkaar het gesprek aangaan over hoe om te gaan met de toenemende politieke aandacht en samen tot een (tijdelijk) passende rolinvulling te komen. De basis om met elkaar het juiste gesprek te kunnen voeren is het bespreken van elkaars belangen. Dat is echter een lastig gesprek dat (daarom?) niet altijd (goed genoeg) gevoerd wordt. Wat echter wél dikwijls gebeurt is dat partijen voor de ander gaan denken.

En juist dat gedrag kan leiden tot spanning in de relatie.

Living apart together | 5

3. Goed persoonlijk samenwerken Persoonlijke samenwerking tussen zelfstan-

In de praktijk zien wij soms anders. Er wordt

dige dienst en ministerie vindt op verschillende

wederzijds onvoldoende tijd vrijgemaakt om

niveaus plaats. Een bestuurder van een zelf-

elkaars wereld te begrijpen. Ook hier zijn weer

standige dienst werkt samen met een directeur,

achterliggende oorzaken te benoemen. Bij ver-

directeur-generaal en/of (plaatsvervangend)

schillende ministeries is bijvoorbeeld een hoge

secretaris-generaal op een ministerie. Maar

doorloopsnelheid op beleidsfuncties te zien. Aan

bijvoorbeeld ook beleidsmedewerkers van het

de kant van de uitvoerende dienst leidt dat tot

ministerie en de zelfstandige dienst en medewer-

frustratie en gebrek aan ‘zin’ om ‘bij te scholen’.

kers van afdelingen FEZ werken samen. Goede

Aan de kant van het ministerie leidt het tot

samenwerkingsrelaties op alle niveaus dragen

gebrek aan verdieping. Op bestuursniveau zien we

zeker bij aan een constructieve relatie.

nogal eens de neiging bij de dienst om reactief te informeren (binnen, op de rand van of net buiten het afgesproken kader). Dit leidt vervolgens soms tot onaangename verrassingen voor het ministerie. De bekende metafoor bij verzelfstandiging van ‘op kamers gaan’ is hier van toepassing: ouders (het ministerie) hoeven niet alles te weten, als het kind (de zelfstandige dienst) maar wel tijdig aan de bel trekt als er echt iets speelt.

De persoonlijke component kan bepaald niet worden onderschat als dragende factor bij de onderlinge relatie. Het al dan niet harmoniëren van karakters en ego’s; de neiging tot samenwerking dan wel competitie; de wijze van externe (media-)profilering; de mate van rolvastheid in de onderlinge relatie; maar ook hoe men wederzijds omgaat met het voortdurend gevoelige vraagstuk van de rechtstreekse contacten vanuit zelfstandige diensten met de politiek (en dan vooral met leden van de Tweede Kamer). Investeren in het opbouwen en onderhouden van goede persoonlijke contacten – van hoog tot laag – is daarom van wezenlijk belang.

6 | Living apart together

4. Professioneel organiseren Het speelveld van ministeries en hun zelfstandige

ruimte voor autonoom handelen door een dienst.

diensten is in beginsel vastgelegd in wet- en

De mate van autonoom handelen in combinatie

regelgeving of in politiek geformaliseerde afspra-

met een vorm van een hiërarchische relatie tus-

ken. Deze formele basis vormt het vertrekpunt en

sen ministerie en zelfstandige dienst, maakt dat

het houvast voor de invulling van de onderlinge

er altijd sprake is van een ‘spannende’ relatie.

relatie. De mate waarin een dienst autonoom

Deze spannende relatie heeft zowel betrekking

kan handelen op het vlak van zijn kerntaken is

op de strategische en materie-inhoudelijke kant

doorgaans goed vastgelegd.

van het functioneren (bij het ministerie ook wel de ‘opdrachtgeverskant’) als op de bedrijfsmatige

Bepaalde karakteristieken van een zelfstandige

kant (bij het ministerie ook wel de ‘eigenaars-

dienst kunnen de afstand en ruimte voor auto-

kant’). Een spannende relatie kan de basis zijn

noom handelen op belangrijke terreinen als de

voor nauwe samenwerking en afstemming, maar

bedrijfsvoering en het financiële beheer beïnvloe-

ook voor onderlinge spanning of zelfs vijandigheid

den. Naast deze objectiveerbare elementen, spelen

tussen ministerie en zelfstandige dienst. In de

ook subjectievere elementen een rol bij de ruimte

praktijk zien wij beide varianten (en vele tussen-

voor autonomie. We denken hierbij bijvoorbeeld

vormen) voorkomen.

aan de (publieke) reputatie en het imago van een organisatie. Een sterke reputatie levert doorgaans

Een gedeelde set van uitgangspunten, een gedeelde

ruimere marges voor zelfvertrouwen en autonoom

ambitie én een (grotendeels) gedeelde visie zijn

functioneren. Datzelfde geldt voor de mate van

de basis voor een vruchtbare samenwerking.

(hoogwaardige, wetenschappelijke) professionaliteit

Deze gezamenlijke basis zal in de loop van de

en expertise van zelfstandige diensten. Deze sub-

tijd levend moeten worden gehouden; dit vergt

jectieve elementen beïnvloeden elkaar overigens

onderhoud en gezamenlijke herbevestiging of

onderling sterk. Figuur 2 toont enkele relevante

doorontwikkeling.

subjectieve elementen en hun invloed op de

Figuur 2. Enkele subjectieve elementen en hun invloed op de ruimte voor autonomie van een dienst

Ruimte voor autonomie Politieke aandacht Reputatie

Professionaliteit

Financiele huishouding

Living apart together | 7

5. Betekenisgevend proces Het is van groot belang dat ieders rol en ver-

menten. Op alle vlakken moet een stevig inhou-

antwoordelijkheid bij het realiseren van de

delijk debat mogelijk zijn. Er zijn veel onderwer-

gezamenlijke ambities helder zijn en dat het

pen die hoe dan ook vereisen dat er (op basis van

ministerie én de zelfstandige dienst rolvast zijn in

rolvastheid) een inhoudelijk overleg plaatsvindt:

hun handelen naar elkaar. Rolvast betekent dat

politieke dynamiek, ontwikkelingen in wetgeving

het ministerie en de dienst niet op elkaars stoel

en jurisprudentie, ontwikkelingen vanuit de we-

gaan zitten (zeker niet in publieke uitingen). Dat

tenschap en de literatuur, internationale ontwik-

men juist respect heeft voor elkaars rol (comple-

kelingen met een impact op het werkterrein, enz.

mentariteit) bij het bereiken van de gezamenlijke

Het sleutelwoord voor succes is hierbij dialoog.

ambitie.

De formele rol- en verantwoordelijkheidsver­ deling brengen met zich mee dat het niet persé

Een institutioneel geborgd relatiebeheer is hierbij

noodzakelijk is dat de betrokken professionals het

van belang. Het kan behulpzaam zijn om dit ook

met elkaar eens moeten (willen) worden; begrip

formeel vast te leggen in een relatiestatuut of

voor elkaars standpunt en positiebepaling moet

–protocol. Veel belangrijker nog is het concreet

echter in ieder geval wel het uitgangspunt zijn.

hiernaar handelen op alle niveaus van de betrok-

Dat de partijen met elkaar in open dialoog blijven,

ken organisaties. Weten waar je wederzijds aan

is daarom cruciaal.

toe bent, voorspelbaar zijn naar elkaar toe, verrassingen voorkomen; verantwoordelijkheid nemen

Op het vlak van de bedrijfsvoering geldt hetzelfde.

maar ook transparant verantwoording afleggen;

Een open dialoog is ook op dit vlak een groot

rolzuiverheid, zorgvuldigheid en respect betrach-

goed. Keuzes op gebieden als ICT, HR-beleid,

ten bij de formele en informele contacten onder-

inkopen en aanbesteden en financiële middelen

ling en bij de wijze waarop daarover wordt gecom-

hebben immers een potentieel grote invloed op

municeerd naar buiten. Deze houding werkt ook

het primaire proces (de kerntaak met een grote

door bij kwesties als de onderlinge afstemming

mate van autonomie) van de diensten. Hier kan

bij de voorbereiding van nieuw beleid, nieuwe

een spanning ontstaan tussen rijksoverheidsbrede

wetgeving, beleidsregels; of de afstemming op het

– standaardiserende en uniformerende – keuzes

gebied van woordvoering en andere externe com-

enerzijds en wensen tot maatwerk bij zelfstandige

municatie.

diensten anderzijds.

De onderlinge contacten tussen zelfstandige dienst en ministerie betreffen zowel beleidsmatige, inhoudelijk-professionele als bedrijfsmatige ele-

8 | Living apart together

Tot slot Een gespannen relatie kan de aanleiding zijn

Hoewel zelfstandige diensten té divers zijn om

tot een inperking van de autonomie van een

één samenwerkingsmodel voor te schrijven, is het

zelfstandige dienst door de politiek verantwoor-

wel mogelijk enkele algemene adviezen te geven

delijke minister. Zeker daar waar op een gegeven

over de samenwerking tussen zelfstandige dien-

moment te veel acties van een dienst buiten de

sten en hun ministeries.

verwachtingen van het ministerie plaatsvinden, kunnen de “aansturingslijntjes” worden aange-

Deze adviezen hebben wij samengevat in enkele

trokken. Anderzijds kunnen er bij een zeer grote

“do’s and dont’s” vanuit het perspectief van de be-

inperking van de autonomie juist krachten op

stuurder van een zelfstandige dienst (zie inzet) en

gang komen die de afstand weer doen vergroten

in de vorm van de vijf onderstaande sleutelvragen

(mede door “ontworstelingsenergie”). Rondom

voor de betrokken partijen:

autonomie ontstaat in onze optiek regelmatig

• Hebben de zelfstandige dienst en het ministerie

een zekere slingerbeweging.

een gedeelde ambitie?

• Hebben de zelfstandige dienst en het ministerie oog voor elkaars belangen?

• Kunnen de sleutelfiguren van de zelfstandige dienst en het ministerie goed persoonlijk samen­werken?

• Is het samenwerkingsverband tussen de zelfstandige dienst en het ministerie professioneel georganiseerd?

• Volgen de zelfstandige dienst en ministerie samen een kwalitatief goed ingeregeld en betekenisgevend proces?

Living apart together | 9

Do’s and don’ts

voor de bestuurder van een zelfstandige dienst het ministerie - Voorkom concurrentie met ministerie - Voorkom verrassingen op het r voldongen feiten - Plaats het ministerie niet voo g op orde - Krijg en houd je bedrijfsvoerin niet te pontificaal ter hand - Pro-actief, maar neem de vlag dat je weet wat het ministerie - Zorg formeel en informeel en de politiek willen htbij, want dat benauwt; - Gepaste afstand: niet te dic kilt niet te ver af, want dat ver r de eigen rolvastheid die ook - Rolvastheid helpt; dwing doo af bij het ministerie echten - Zakelijke conflicten zelf uitv

Bananenschillen

voor de bestuurder van een zelfstandige dienst rlozen - Relatie met ministerie verwaa s Tweede Kamer) - Politiek bedrijven (met fractie fhankelijkheid gelijkstellen - In isolement opereren; ona aan “Alleingang” met minister - Egostrijd en –concurrentie arissen, kantoorinrichting, - Luxe en “protserigheid”: sal stafafdelingen uitbundige communicatie, grote en gewaagde politieke - Veel prominent mediacontact g met ministerie uitspraken zonder afstemmin houden: “transparantie leidt - De luiken zo dicht mogelijk nkelijkheid aan” tot bemoeienis en tast onafha s draait om de missie en - Als motto hanteren dat alle bedrijfsvoering daarom de inhoudelijke taken en dat van ondergeschikt belang is.

10 | Living apart together

Auteurs • Dirk Dekker is partner en bestuursadviseur op het raakvlak van besturing, informatiemanagement en veranderkunde bij Twynstra Gudde Adviseurs & Managers • René Jansen, voormalig lid van de Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit, is (geassocieerd) bestuursadviseur op de terreinen samenwerkingsvraagstukken, mededinging, governance, organisatie-inrichting bij Twynstra Gudde Adviseurs & Managers • Bas Vlemminx is adviseur op het raakvlak van organisatie-inrichting en prestatieverbetering bij Twynstra Gudde Adviseurs & Managers

Living apart together | 11

Samen met onze opdrachtgevers komen tot nieuwe antwoorden op vragen, tot het creĂŤren van kansen. Dat betekent goed luisteren, durven doorvragen en kritisch blijven. Eigenschappen die onze adviseurs en managers kenmerken. Zodat u de juiste strategische keuzes kunt maken.

Resultaat: een andere, verfrissende kijk op uw vraagstuk, met oplossingen die echt werken. Onze mensen staan u terzijde.

Twynstra Gudde staat erachter.

Twynstra Gudde

Tel 033 4677777

Stationsplein 1

Fax 033 4677666

3818 LE Amersfoort

info@tg.nl

Postbus 907

www.twynstragudde.nl

3800 AX Amersfoort

2537