Statenverkiezingen Boele Staal

Boele Staal: einde van de open huishouding Rob Lambrichs de Bruin en Peter Noordhoek

Voor meer info ldb@tg.nl of dpn@northedge.nl.

U kunt ons ook volgen op LinkedIn en Twitter @PeterNoordhoek en @rob_ldb

2|

Boele Staal: einde van de open huishouding

Op weg naar onze afspraak met Boele Staal zit het ver-

beschouwend wordt en terugkijkt naar het ontstaan van

keer iets tegen. Wij zijn dan ook blij hem zelf ook nog

Nederland, dan liggen daar de belemmeringen, aldus

in de parkeergarage te zien lopen, zodat we toch min of

Staal. Vooral de wijze waarop het principe van soeve-

meer op tijd aankomen. We komen hem weer tegen in

reiniteit in eigen kring in het binnenlands bestuur zijn

het zaaltje waar wij ons gesprek met hem hebben. Strak

weerslag heeft gekregen in de principes van de autonomie

in het pak. Hij is een van die zeldzame mensen die in

van gemeenten en van die van de open huishouding van

elke rol dezelfde uitstraling houdt. Hij is nu voorzitter

zowel gemeenten als provincies. Zolang je vindt dat

van de Nederlandse Vereniging van Banken en daarvoor

gemeenten een open huishouding moeten hebben blijf je

was hij Commissaris van de Koningin in Utrecht. Voor

aanlopen tegen deze problematiek. Als je daar dan ook

beide rollen lijkt hij gemaakt, terwijl de een toch echt

nog bij optelt het principe van zelf belastingen kunnen

in het private domein ligt en de andere in het publieke.

heffen dan ligt dat heel gevoelig. Je kunt eindeloos in

Na de koppen koffie te hebben gevuld – ’t is nog vroeg –

die gevoeligheden blijven hangen maar uiteindelijk gaat

gaan we meteen van start.

het nergens meer over. Je kunt het heffen van belasting ook op nationaal niveau trekken, inclusief de opcenten

Na onze intro over ons interesse naar de weg van

van de provincie. Natuurlijk verschillen die wel van

verandering die uiteindelijk bepalend zal zijn voor de

provincie tot provincie, maar het heffen van belastin-

provincies, trapt Staal maar meteen de bal in open doel:

gen nu heeft niets meer te maken met het principe van

er staat in het regeerakkoord niets over een andere

toen. Een principe dat nodig was omdat provincies zich

structuur in bestuurlijk Nederland. Wel staat er een

volledig zelf moeten bedruipen en dus – bij gebrek aan

belangrijk principe in, namelijk dat er maximaal twee

controle – ongelimiteerd zouden kunnen heffen. Omdat

bestuurslagen ergens over gaan. In zijn ogen hebben we

de gelden nu hoofdzakelijk via het Rijk uit gemeente-

dan de kern van de zaak te pakken en zijn we er, als we

fonds en provinciefonds afkomstig zijn, is dat principe

dat voor elkaar krijgen!

van “no taxation without representation” op provinciaal en gemeentelijk niveau niet meer essentieel.

Open huishouding als probleem Als we dat voor elkaar krijgen … daarmee zegt hij ook

Bottom-up werkt niet bij schaalvergroting

dat de manier waarop de verandering wordt ingestoken

Dus als je wilt veranderen en tegelijk wilt blijven

van belang zal zijn. Staal is helder: minister Donner

vasthouden aan die oude principes, dan loop je vast. Het

moet het gewoon regelen. Er zijn twee documenten die

wordt dan zeer lastig in de structuur iets te wijzigen.

in dit opzicht relevant zijn: het rapport Geelhoed en

Staal vervolgt iets verbetener: We hebben het tot nu toe

dat van de Holland8 . Beide documenten geven in zijn

bottom-up geprobeerd door de wijzigingen van onderop

ogen volstrekt helder aan waar het beter kan en wat

te stimuleren en op betere samenwerking in te zetten,

er zou moeten gebeuren. Op het moment je wat meer

maar dat heeft ons volstrekt niet gebracht wat wij ervan

|3

gehoopt hadden. Er is geen gemeente die gaat samenwer-

is dat de structuur dit soort fratsen toelaat en het partijen

ken tegen de eigen zin in. Dus ook al sluiten provincies

mogelijk maakt om tot voorbij het laatste moment de

en gemeenten convenanten af en hebben zij alleen maar

hakken in het zand te laten.

goede bedoelingen met al die vormen van samenwerking, de resultaten van al deze vormen van bestuurlijke

Echt met iedereen om tafel

drukte is bijzonder gering. Heel af en toe zie ik iets in de

Hij noemt nog een voorbeeld. Wanneer hij in Utrecht

vorm van shared services, de afvalverwerking, bijstands-

uit het raam keek van zijn kantoor in het Provinciehuis,

verlening gebeuren dat te maken heeft met schaalver-

dan kon hij Amsterdam goed zien liggen. Zeer nabij dus.

groting. Daar blijft het bij.

Zou je echter in dat tussenliggende gebied een spoorweg

Er is in de ogen van Staal slechts één principiële stap te

willen aanleggen, huizen willen bouwen, bedrijventer-

maken en dat is het loslaten van de open huishouding

reinen willen ontwikkelen, water of milieu willen

en een herverdeling van taken langs het principe: óf de

beheren, moet je praten met meer dan tien overheden.

provincie óf de gemeente gaat erover.

Dat zijn dan de twee grote steden, met daaraan gekoppeld de stadsgewesten, een stuk of zes gemeenten, twee

Besluiteloosheid tot voorbij het laatste moment

provincies en Rijk. En bij al die genoemde onderwerpen,

Wij brengen hier enige nuance aan. In onze ogen is er al

echt bij alles, moet je met iedereen, echt met iedereen,

sprake van een terugtrekken op de kerntaken en wordt

om tafel. En waarschijnlijk staat er ergens vaag wie

de open huishouding defacto al losgelaten. We varen

eindverantwoordelijk is, maar onze poldercultuur heeft

voort met de stelling: Het gaat dus de goede kant op.

ervoor gezorgd dat we eindeloos met elkaar blijven

Gewoon doorgaan dus! Onze prikkeling heeft zijn uit-

overleggen. We sluiten liever convenanten dan dat we

werking. Volgens Staal gaat dit proces veel te langzaam

beslissingen nemen.

en heeft het netto weinig om het lijf. Het tempo van

Men heeft de kans voorbij laten gaan om de bestaande

dit soort processen wordt keer op keer bepaald door de

structuur aan te passen aan de complexiteit van dit mo-

weerstand en tempo van de langzaamste partij. Verder is

ment. Als we dus daadwerkelijk het regeerakkoord als

er in ons polderlandschap amper bestuurlijke hiërarchie,

uitgangspunt wil nemen voor aanstaand handelen dan

waardoor er nauwelijks een partij te vinden is die zich

zijn er twee zaken die men direct kan aanpakken:

op enig moment verantwoordelijk voelt en de knoop

1. Herverdeling van taken, langs het principe van niet

doorhakt. Op dat moment maakt Staal handig gebruik

meer dan twee bestuurslagen gaan over één onder-

van het op dat moment verschenen rapport over de

werp met daarbij de afspraak over wie van die twee de

Q-koorts, waaruit blijkt dat het niet helder was welk

uiteindelijke knoop doorhakt

ministerie waarover ging. De twee betrokken ministeries konden elkaar kennelijk jarenlang in een greep

2. De schaal dient te worden aangepast aan de vraagstukken die zich daarin voordoen.

houden. Ook was er naar verluidt geen premier die de

4|

knoop doorhakte. En natuurlijk zijn dit soort zaken te

Te kleine schaal voor het beleid

verklaren, zeker als je de partijpolitieke lijnen mee in

Het veelgehoorde adagium dat herindelingen per se van

ogenschouw neemt. Waar echter het punt zit van Staal,

onderop moeten plaatsvinden is volstrekt onzinnig.

Men zou een visie moeten hebben over hoe je openbaar

strandt. Het rapport Holland8 beschrijft redelijk helder

bestuur eruit moet zien en daar vervolgens naar toe

hoe het zou kunnen en daar was toentertijd ook over-

werken. Het kabinet zal vermoedelijk ook tegen haar

eenstemming over. Maar dat rapport is getorpedeerd

eigen bottom-up beleid aanlopen, omdat er nog steeds

door Balkenende, door het CDA. Die partij is echt een

te veel kleine gemeenten zijn. Als het kabinet jeugdzorg

belemmerende factor bij bestuurlijke vernieuwing. Dat

als taak wil overhevelen van provincie naar gemeente,

komt omdat het CDA al deze onderwerpen benadert

gaat dat dus in vele gevallen spaaklopen. Het kind wordt

vanuit electorale overwegingen en behoud van be-

letterlijk het kind van die (be)rekening. Als gemeenten,

stuurlijke posities. Nu het CDA het slecht doet, is de

zeg ,meer dan 100.000 inwoners hebben, gaat dat waar-

verwachting dat deze benadering alleen maar zal winnen

schijnlijk wel lukken. Ook als een aantal gemeenten in

in intensiteit. “Hakken zwaar in ’t zand”, dus!

een regio samenwerken is de kans niet groot dat zij met succes die jeugdzorgtaak kunnen oppakken vanwege de

Het CDA motiveert haar houding tegen gemeentelijke

gemeentelijk autonomie.

opschaling met de bescherming tegen de teloorgang van de gemeenschap. Staal ziet echter niets in die maakbare

Hoe van bottom-up te komen naar top-down? In Dene-

samenleving volgens CDA-leest en vindt het pretentieus

marken heeft men de visie op hoe het openbaar bestuur

dat welke partij dan ook meent de burger te moeten

er zou moeten uitzien afgetikt in het parlement en de

bedienen met een format voor de samenleving. Alsof

gemeenten een jaar de tijd gegeven om met alternatie-

een burger daarop zit te wachten. Staal komt nu echt op

ven te komen waarbij die alternatieven aan bepaalde

stoom: “Als politieke partijen nu nog niet door hebben

voorwaarden moesten voldoen. Daarna heeft men door-

dat zij in ‘t geheel niet zijn aangesloten op de basis …

gepakt. Zo kan het dus wel.

We komen uit een verzuild land en dat had – naast be-

Hier gaat het alleen werken als het kabinet hiertoe

kende nadelen – als voordeel dat er aansluiting was van

besluit. Het zal niet helpen door hierover nog eens met

boven naar beneden. De vloer van de zuil was verbonden

elkaar rond de tafel te zitten. Of nog weer eens een

met de top van de zuil. Wat je nu ziet is dat er een soort

commissie laten onderzoeken. Of nog een rapport laten

horizontale verzuiling, waarbij de massa van de kiezer

schrijven.

niet is aangesloten bij de elite in de bovenlaag. Die ver-

Om tot zo’n besluit te komen zal niet eenvoudig zijn,

binding is er niet meer, althans ruim onvoldoende. Dus

want er staat bijvoorbeeld niets hierover in het regeerak-

als partijen zeggen dat ze weten hoe de samenleving in

koord. In die werkgroepen vorig jaar is het een en ander

elkaar zit of menen te moeten bepalen hoe die er wen-

gezegd, maar daarover is slechts een summier deel in

selijk zou moeten uitzien, zitten er volgens mij volledig

het akkoord terecht gekomen.

naast! De burger, de kiezer, loopt elke dag weer tegen dezelfde dingen aan en ervaart onvoldoende weerklank

Hakken zwaar in ‘t zand

bij de bovenlaag. Populistische partijen spinnen daarom

Het kabinet zal zelf hiertoe besluiten moeten nemen,

juist garen bij de gratie van gevestigde partijen als CDA,

want vragen aan de provincies en gemeenten om met

D66, PVDA, VVD en alle andere bestaande partijen. Die

voorstellen te komen … dan weten we waar het schip

partijen redden het niet op eigen kracht. Het wrange is

|5

dat we de populisten nodig hebben om de problemen te

voor een deel van de taken of een opgeschaalde gemeen-

helpen oplossen, die de gevestigden zelf hebben veroor-

te of de provincie over een bepaalde taak gaan, betekent

zaakt. Het wrange is ook dat de elite in de bovenlaag er

dat de tweede laag eigenlijk in alle gevallen het Rijk is.

niet in slaagt om verbinding te leggen met de massa van

Dat is inderdaad het beeld van Staal. Als een gemeente

de kiezer in de onderste laag; ook daarvoor worden de

voldoende schaal heeft en in staat is om zelf voor de

populisten gebruikt.”

sociale aspecten van haar samenleving op te komen, dan hoeft de provincie zich niet te bemoeien met jeugdzorg

Schaal en identiteit

of bijstand of onderwijs en regelt de gemeente dat recht-

Staal vervolgt zijn analyse. Stellig als steeds, maar iets

streeks met het rijk. Kan een gemeente bijvoorbeeld

afstandelijker. Het bewijs dat de grootschaligheid ten

de fysieke taken niet aan, dan doet de provincie dat en

koste gaat van de identiteit is volgens hem nergens gele-

gaat dus de provincie over de rondweg bij bijvoorbeeld

verd, behalve in de grote steden. De gemeente Zuilen is

Loenen.

opgegaan in Utrecht. De gemeente Osdorp is opgegaan in Amsterdam. Maar als ik kijk naar het platteland,

Dit klinkt als een functionele opdeling van taken over

dan kan het best zo zijn dat kleine gemeenten deel uit

de verschillende bestuurslagen. Als we de bestuurslagen

maken van een grotere. Het lokale leven dat zich uit

reduceren tot functionele entiteiten, is dan het politieke

in verenigingsleven, harmonie … alles is er nog. De

“gedoe” dan nog wel aan de orde? Staal maakt van zijn

opschaling is dus absoluut niet ten koste gegaan van de

hart geen moordkuil. De statenverkiezingen zijn niet

identiteit.

nodig, omdat je eenvoudig de resultaten van de gemeen-

Eén ding is zeker. Wil je vandaag de dag de complexiteit

teraadsverkiezingen kunt vertalen naar een staten-

van de overheidstaken aankunnen dan heb je schaal

uitslag. Net zoals je de provinciale verkiezingsuitslag

nodig. Er is geen jeugdzorg te organiseren voor een

vertaalt naar die van een Eerste kameruitslag.

gemeente van zeg 15.000 inwoners. Er zijn dus twee mogelijkheden. Of je doet of niets aan herindelen, maar ac-

Waterschapsverkiezingen zijn volstrekte onzin; daar

cepteer dan dat er taken naar de provincie en/of andere

moeten ze meteen mee stoppen. Dat heeft niets met

lichamen verdwijnen. Of je schaalt op tot op een niveau

politiek te maken. Het lastige van waterschappen is

waarop je taken aankunt. “Ik heb zelf in Utrecht mee-

dat zij zijn ingedeeld volgens stromingsgebieden en die

gemaakt dat gemeenten hun ruimtelijke ordeningstaak

vallen nu eenmaal zelden samen met provinciale of

niet meer aankunnen, aldus Staal. Er boden zich dus

gemeentelijke grenzen. Er valt dus iets te zeggen voor

twee opties aan: opschalen en samen met anderen taak

een eigen aansturing volgens stromingsgebied. Maar de

oppakken of taken op hoger niveau uitvoeren.

aansturing op basis van politiek is onzin. Hier zou een gedeconcentreerde rijksdienst prima kunnen voldoen.

6|

Maximaal twee bestuurslagen: rijk en gemeenten of

Je voldoet dan tevens aan de notie dat waterbeheer van

rijk en provincie

essentieel nationaal belang is.

We gaan terug naar de stelling dat hooguit twee bestuur-

Dat het politiseren van de waterschappen is doorgeschoten

slagen over een onderwerp gaan. Gegeven de notie dat

hebben we meer gehoord. Toch staan de waterschaps-

bestuurders in dikke rijen opgesteld om tegen opheffing

continu politieke campagne. Er wordt geen verschil

te protesteren en dan durft men niet door te pakken.

meer gemaakt tussen het belang van de kiezer en het

Samenvoegen met de provincies is dan opeens een optie,

belang van de burger.”

maar dan even later weer wel zelf de waterschapsplan-

We moeten gaan werken aan een kiesdrempel van

nen maken … dus eigenlijk gebeurt er niets en gaat het

bijvoorbeeld 5%, om zo de splinterpartijen te weren en

waterschap met politiek bestuur gewoon door!

regeren weer mogelijk te maken. Een langere regeerperiode is te overwegen van bijvoorbeeld 5 jaar om vol-

Een krakend akkoord

doende doorzetting te realiseren. Vaak blijkt één periode

Terug naar de hoe-vraag. Hoe verbeteren we het na-

onvoldoende om in ruimtelijke sferen zaken voor elkaar

tionale bestuur? Het kabinet is aan zet. Er dient een

te krijgen. De plus van de politiek is er wel degelijk,

wetsvoorstel te komen. Minster Donner komt met een

maar die van de huidige provincies doet er het minst

spoedwet herindelingen? Om herindelingen in deze

toe. Indirecte verkiezingen van de staten is, zo zegt hij

kabinetsperiode mogelijk te maken? Misschien wel

nogmaals, zeker een optie. Een tweede praktische optie

volgens Deens model aangeven wat de kabinetsvisie op

is in ieder geval het laten samenvallen van van de ver-

opschaling is en provincie en gemeenten hooguit één

kiezingen van staten en gemeenteraden.

jaar de tijd geven om met betere voorstellen te komen.

Na dat jaar: doorpakken. Welnu, los van wat er in het re-

In een klein uur zet Staal een stevige, maar vooral ook

geerakkoord staat, gaat Donner volgens Staal nooit met

consistente visie neer op de ontwikkelingen binnen het

een wetsvoorstel komen dat herindelingen top-down

openbaar bestuur. De daadkracht spat er van af – maar

mogelijk maakt. Dus als je in hetzelfde regeerakkoord

dan toch ook de teleurstelling dat zijn visie nog niet

het tweelagen-principe aankondigt en tevens de herinde-

meer realiteit is geworden. Hij spreekt bijna onthecht

ling alleen van onderop toestaat, weet je dat dit dossier

over het totaal van het bestuur. Nergens valt enige

gaat kraken omdat die twee zaken niet samen gaan.

sentimentele voorkeur te beluisteren voor de provincie, toch een bestuurslichaam waarin hij jaren van zijn

Het gaat te goed

werkzame leven heeft doorgebracht. Hij staat er boven

Een andere notie is het feit dat het Nederland nog steeds

en overziet als een generaal de verschillende partijen en

voor de wind gaat. In Europese setting hebben we geen

strijdterreinen en betreurt ondertussen de blokkades die

nood en is er geen zwaard-van-Damocles scenario als

er worden opgeworpen om zijn visie, die zo logisch lijkt,

indertijd bij de banken. De overheid hoeft zich niet als

te realiseren.

problem solver te manifesteren en de politiek heeft dus de ruimte om te verdelen. Waren de verkiezingen ooit bedoeld om te verenigen, nu ontaarden zij in verdelen en versplinteren. In de raden is activistisch gedrag in hoge mate aan de orde. Gemeenteraden met 35 zetels en 12 fracties raken aan de onbestuurbaarheid van een gemeente. “Het politieke bedrijf is verworden tot een

|7

Samen met onze opdrachtgevers komen tot nieuwe antwoorden op vragen, tot het creĂŤren van kansen. Dat betekent goed luisteren, durven doorvragen en kritisch blijven. Eigenschappen die onze adviseurs en managers kenmerken. Zodat u de juiste strategische keuzes kunt maken.

Resultaat: een andere, verfrissende kijk op uw vraagstuk, met oplossingen die echt werken. Onze mensen staan u terzijde.

Twynstra Gudde staat erachter.

Twynstra Gudde

Tel 033 4677777

Stationsplein 1

Fax 033 4677666

3818 LE Amersfoort

info@tg.nl

Postbus 907

www.twynstragudde.nl

3800 AX Amersfoort

www.northedge.nl Twitter: @PeterNoordhoek

2182