Boele Staal: einde van de open huishouding Rob Lambrichs de Bruin en Peter Noordhoek
Voor meer info ldb@tg.nl of dpn@northedge.nl. U kunt ons ook volgen op LinkedIn en Twitter @PeterNoordhoek en @rob_ldb
2|
Boele Staal: einde van de open huishouding
Op weg naar onze afspraak met Boele Staal zit het ver-
beschouwend wordt en terugkijkt naar het ontstaan van
keer iets tegen. Wij zijn dan ook blij hem zelf ook nog
Nederland, dan liggen daar de belemmeringen, aldus
in de parkeergarage te zien lopen, zodat we toch min of
Staal. Vooral de wijze waarop het principe van soeve-
meer op tijd aankomen. We komen hem weer tegen in
reiniteit in eigen kring in het binnenlands bestuur zijn
het zaaltje waar wij ons gesprek met hem hebben. Strak
weerslag heeft gekregen in de principes van de autonomie
in het pak. Hij is een van die zeldzame mensen die in
van gemeenten en van die van de open huishouding van
elke rol dezelfde uitstraling houdt. Hij is nu voorzitter
zowel gemeenten als provincies. Zolang je vindt dat
van de Nederlandse Vereniging van Banken en daarvoor
gemeenten een open huishouding moeten hebben blijf je
was hij Commissaris van de Koningin in Utrecht. Voor
aanlopen tegen deze problematiek. Als je daar dan ook
beide rollen lijkt hij gemaakt, terwijl de een toch echt
nog bij optelt het principe van zelf belastingen kunnen
in het private domein ligt en de andere in het publieke.
heffen dan ligt dat heel gevoelig. Je kunt eindeloos in
Na de koppen koffie te hebben gevuld – ’t is nog vroeg –
die gevoeligheden blijven hangen maar uiteindelijk gaat
gaan we meteen van start.
het nergens meer over. Je kunt het heffen van belasting ook op nationaal niveau trekken, inclusief de opcenten
Na onze intro over ons interesse naar de weg van
van de provincie. Natuurlijk verschillen die wel van
verandering die uiteindelijk bepalend zal zijn voor de
provincie tot provincie, maar het heffen van belastin-
provincies, trapt Staal maar meteen de bal in open doel:
gen nu heeft niets meer te maken met het principe van
er staat in het regeerakkoord niets over een andere
toen. Een principe dat nodig was omdat provincies zich
structuur in bestuurlijk Nederland. Wel staat er een
volledig zelf moeten bedruipen en dus – bij gebrek aan
belangrijk principe in, namelijk dat er maximaal twee
controle – ongelimiteerd zouden kunnen heffen. Omdat
bestuurslagen ergens over gaan. In zijn ogen hebben we
de gelden nu hoofdzakelijk via het Rijk uit gemeente-
dan de kern van de zaak te pakken en zijn we er, als we
fonds en provinciefonds afkomstig zijn, is dat principe
dat voor elkaar krijgen!
van “no taxation without representation” op provinciaal en gemeentelijk niveau niet meer essentieel.
Open huishouding als probleem Als we dat voor elkaar krijgen … daarmee zegt hij ook
Bottom-up werkt niet bij schaalvergroting
dat de manier waarop de verandering wordt ingestoken
Dus als je wilt veranderen en tegelijk wilt blijven
van belang zal zijn. Staal is helder: minister Donner
vasthouden aan die oude principes, dan loop je vast. Het
moet het gewoon regelen. Er zijn twee documenten die
wordt dan zeer lastig in de structuur iets te wijzigen.
in dit opzicht relevant zijn: het rapport Geelhoed en
Staal vervolgt iets verbetener: We hebben het tot nu toe
dat van de Holland8 . Beide documenten geven in zijn
bottom-up geprobeerd door de wijzigingen van onderop
ogen volstrekt helder aan waar het beter kan en wat
te stimuleren en op betere samenwerking in te zetten,
er zou moeten gebeuren. Op het moment je wat meer
maar dat heeft ons volstrekt niet gebracht wat wij ervan
|3
gehoopt hadden. Er is geen gemeente die gaat samenwer-
is dat de structuur dit soort fratsen toelaat en het partijen
ken tegen de eigen zin in. Dus ook al sluiten provincies
mogelijk maakt om tot voorbij het laatste moment de
en gemeenten convenanten af en hebben zij alleen maar
hakken in het zand te laten.
goede bedoelingen met al die vormen van samenwerking, de resultaten van al deze vormen van bestuurlijke
Echt met iedereen om tafel
drukte is bijzonder gering. Heel af en toe zie ik iets in de
Hij noemt nog een voorbeeld. Wanneer hij in Utrecht
vorm van shared services, de afvalverwerking, bijstands-
uit het raam keek van zijn kantoor in het Provinciehuis,
verlening gebeuren dat te maken heeft met schaalver-
dan kon hij Amsterdam goed zien liggen. Zeer nabij dus.
groting. Daar blijft het bij.
Zou je echter in dat tussenliggende gebied een spoorweg
Er is in de ogen van Staal slechts één principiële stap te
willen aanleggen, huizen willen bouwen, bedrijventer-
maken en dat is het loslaten van de open huishouding
reinen willen ontwikkelen, water of milieu willen
en een herverdeling van taken langs het principe: óf de
beheren, moet je praten met meer dan tien overheden.
provincie óf de gemeente gaat erover.
Dat zijn dan de twee grote steden, met daaraan gekoppeld de stadsgewesten, een stuk of zes gemeenten, twee
Besluiteloosheid tot voorbij het laatste moment
provincies en Rijk. En bij al die genoemde onderwerpen,
Wij brengen hier enige nuance aan. In onze ogen is er al
echt bij alles, moet je met iedereen, echt met iedereen,
sprake van een terugtrekken op de kerntaken en wordt
om tafel. En waarschijnlijk staat er ergens vaag wie
de open huishouding defacto al losgelaten. We varen
eindverantwoordelijk is, maar onze poldercultuur heeft
voort met de stelling: Het gaat dus de goede kant op.
ervoor gezorgd dat we eindeloos met elkaar blijven
Gewoon doorgaan dus! Onze prikkeling heeft zijn uit-
overleggen. We sluiten liever convenanten dan dat we
werking. Volgens Staal gaat dit proces veel te langzaam
beslissingen nemen.
en heeft het netto weinig om het lijf. Het tempo van
Men heeft de kans voorbij laten gaan om de bestaande
dit soort processen wordt keer op keer bepaald door de
structuur aan te passen aan de complexiteit van dit mo-
weerstand en tempo van de langzaamste partij. Verder is
ment. Als we dus daadwerkelijk het regeerakkoord als
er in ons polderlandschap amper bestuurlijke hiërarchie,
uitgangspunt wil nemen voor aanstaand handelen dan
waardoor er nauwelijks een partij te vinden is die zich
zijn er twee zaken die men direct kan aanpakken:
op enig moment verantwoordelijk voelt en de knoop
1. Herverdeling van taken, langs het principe van niet
doorhakt. Op dat moment maakt Staal handig gebruik
meer dan twee bestuurslagen gaan over één onder-
van het op dat moment verschenen rapport over de
werp met daarbij de afspraak over wie van die twee de
Q-koorts, waaruit blijkt dat het niet helder was welk
uiteindelijke knoop doorhakt
ministerie waarover ging. De twee betrokken ministeries konden elkaar kennelijk jarenlang in een greep
2. De schaal dient te worden aangepast aan de vraagstukken die zich daarin voordoen.
houden. Ook was er naar verluidt geen premier die de
4|
knoop doorhakte. En natuurlijk zijn dit soort zaken te
Te kleine schaal voor het beleid
verklaren, zeker als je de partijpolitieke lijnen mee in
Het veelgehoorde adagium dat herindelingen per se van
ogenschouw neemt. Waar echter het punt zit van Staal,
onderop moeten plaatsvinden is volstrekt onzinnig.
Men zou een visie moeten hebben over hoe je openbaar
strandt. Het rapport Holland8 beschrijft redelijk helder
bestuur eruit moet zien en daar vervolgens naar toe
hoe het zou kunnen en daar was toentertijd ook over-
werken. Het kabinet zal vermoedelijk ook tegen haar
eenstemming over. Maar dat rapport is getorpedeerd
eigen bottom-up beleid aanlopen, omdat er nog steeds
door Balkenende, door het CDA. Die partij is echt een
te veel kleine gemeenten zijn. Als het kabinet jeugdzorg
belemmerende factor bij bestuurlijke vernieuwing. Dat
als taak wil overhevelen van provincie naar gemeente,
komt omdat het CDA al deze onderwerpen benadert
gaat dat dus in vele gevallen spaaklopen. Het kind wordt
vanuit electorale overwegingen en behoud van be-
letterlijk het kind van die (be)rekening. Als gemeenten,
stuurlijke posities. Nu het CDA het slecht doet, is de
zeg ,meer dan 100.000 inwoners hebben, gaat dat waar-
verwachting dat deze benadering alleen maar zal winnen
schijnlijk wel lukken. Ook als een aantal gemeenten in
in intensiteit. “Hakken zwaar in ’t zand”, dus!
een regio samenwerken is de kans niet groot dat zij met succes die jeugdzorgtaak kunnen oppakken vanwege de
Het CDA motiveert haar houding tegen gemeentelijke
gemeentelijk autonomie.
opschaling met de bescherming tegen de teloorgang van de gemeenschap. Staal ziet echter niets in die maakbare
Hoe van bottom-up te komen naar top-down? In Dene-
samenleving volgens CDA-leest en vindt het pretentieus
marken heeft men de visie op hoe het openbaar bestuur
dat welke partij dan ook meent de burger te moeten
er zou moeten uitzien afgetikt in het parlement en de
bedienen met een format voor de samenleving. Alsof
gemeenten een jaar de tijd gegeven om met alternatie-
een burger daarop zit te wachten. Staal komt nu echt op
ven te komen waarbij die alternatieven aan bepaalde
stoom: “Als politieke partijen nu nog niet door hebben
voorwaarden moesten voldoen. Daarna heeft men door-
dat zij in ‘t geheel niet zijn aangesloten op de basis …
gepakt. Zo kan het dus wel.
We komen uit een verzuild land en dat had – naast be-
Hier gaat het alleen werken als het kabinet hiertoe
kende nadelen – als voordeel dat er aansluiting was van
besluit. Het zal niet helpen door hierover nog eens met
boven naar beneden. De vloer van de zuil was verbonden
elkaar rond de tafel te zitten. Of nog weer eens een
met de top van de zuil. Wat je nu ziet is dat er een soort
commissie laten onderzoeken. Of nog een rapport laten
horizontale verzuiling, waarbij de massa van de kiezer
schrijven.
niet is aangesloten bij de elite in de bovenlaag. Die ver-
Om tot zo’n besluit te komen zal niet eenvoudig zijn,
binding is er niet meer, althans ruim onvoldoende. Dus
want er staat bijvoorbeeld niets hierover in het regeerak-
als partijen zeggen dat ze weten hoe de samenleving in
koord. In die werkgroepen vorig jaar is het een en ander
elkaar zit of menen te moeten bepalen hoe die er wen-
gezegd, maar daarover is slechts een summier deel in
selijk zou moeten uitzien, zitten er volgens mij volledig
het akkoord terecht gekomen.
naast! De burger, de kiezer, loopt elke dag weer tegen dezelfde dingen aan en ervaart onvoldoende weerklank
Hakken zwaar in ‘t zand
bij de bovenlaag. Populistische partijen spinnen daarom
Het kabinet zal zelf hiertoe besluiten moeten nemen,
juist garen bij de gratie van gevestigde partijen als CDA,
want vragen aan de provincies en gemeenten om met
D66, PVDA, VVD en alle andere bestaande partijen. Die
voorstellen te komen … dan weten we waar het schip
partijen redden het niet op eigen kracht. Het wrange is
|5
dat we de populisten nodig hebben om de problemen te
voor een deel van de taken of een opgeschaalde gemeen-
helpen oplossen, die de gevestigden zelf hebben veroor-
te of de provincie over een bepaalde taak gaan, betekent
zaakt. Het wrange is ook dat de elite in de bovenlaag er
dat de tweede laag eigenlijk in alle gevallen het Rijk is.
niet in slaagt om verbinding te leggen met de massa van
Dat is inderdaad het beeld van Staal. Als een gemeente
de kiezer in de onderste laag; ook daarvoor worden de
voldoende schaal heeft en in staat is om zelf voor de
populisten gebruikt.”
sociale aspecten van haar samenleving op te komen, dan hoeft de provincie zich niet te bemoeien met jeugdzorg
Schaal en identiteit
of bijstand of onderwijs en regelt de gemeente dat recht-
Staal vervolgt zijn analyse. Stellig als steeds, maar iets
streeks met het rijk. Kan een gemeente bijvoorbeeld
afstandelijker. Het bewijs dat de grootschaligheid ten
de fysieke taken niet aan, dan doet de provincie dat en
koste gaat van de identiteit is volgens hem nergens gele-
gaat dus de provincie over de rondweg bij bijvoorbeeld
verd, behalve in de grote steden. De gemeente Zuilen is
Loenen.
opgegaan in Utrecht. De gemeente Osdorp is opgegaan in Amsterdam. Maar als ik kijk naar het platteland,
Dit klinkt als een functionele opdeling van taken over
dan kan het best zo zijn dat kleine gemeenten deel uit
de verschillende bestuurslagen. Als we de bestuurslagen
maken van een grotere. Het lokale leven dat zich uit
reduceren tot functionele entiteiten, is dan het politieke
in verenigingsleven, harmonie … alles is er nog. De
“gedoe” dan nog wel aan de orde? Staal maakt van zijn
opschaling is dus absoluut niet ten koste gegaan van de
hart geen moordkuil. De statenverkiezingen zijn niet
identiteit.
nodig, omdat je eenvoudig de resultaten van de gemeen-
Eén ding is zeker. Wil je vandaag de dag de complexiteit
teraadsverkiezingen kunt vertalen naar een staten-
van de overheidstaken aankunnen dan heb je schaal
uitslag. Net zoals je de provinciale verkiezingsuitslag
nodig. Er is geen jeugdzorg te organiseren voor een
vertaalt naar die van een Eerste kameruitslag.
gemeente van zeg 15.000 inwoners. Er zijn dus twee mogelijkheden. Of je doet of niets aan herindelen, maar ac-
Waterschapsverkiezingen zijn volstrekte onzin; daar
cepteer dan dat er taken naar de provincie en/of andere
moeten ze meteen mee stoppen. Dat heeft niets met
lichamen verdwijnen. Of je schaalt op tot op een niveau
politiek te maken. Het lastige van waterschappen is
waarop je taken aankunt. “Ik heb zelf in Utrecht mee-
dat zij zijn ingedeeld volgens stromingsgebieden en die
gemaakt dat gemeenten hun ruimtelijke ordeningstaak
vallen nu eenmaal zelden samen met provinciale of
niet meer aankunnen, aldus Staal. Er boden zich dus
gemeentelijke grenzen. Er valt dus iets te zeggen voor
twee opties aan: opschalen en samen met anderen taak
een eigen aansturing volgens stromingsgebied. Maar de
oppakken of taken op hoger niveau uitvoeren.
aansturing op basis van politiek is onzin. Hier zou een gedeconcentreerde rijksdienst prima kunnen voldoen.
6|
Maximaal twee bestuurslagen: rijk en gemeenten of
Je voldoet dan tevens aan de notie dat waterbeheer van
rijk en provincie
essentieel nationaal belang is.
We gaan terug naar de stelling dat hooguit twee bestuur-
Dat het politiseren van de waterschappen is doorgeschoten
slagen over een onderwerp gaan. Gegeven de notie dat
hebben we meer gehoord. Toch staan de waterschaps-
bestuurders in dikke rijen opgesteld om tegen opheffing
continu politieke campagne. Er wordt geen verschil
te protesteren en dan durft men niet door te pakken.
meer gemaakt tussen het belang van de kiezer en het
Samenvoegen met de provincies is dan opeens een optie,
belang van de burger.”
maar dan even later weer wel zelf de waterschapsplan-
We moeten gaan werken aan een kiesdrempel van
nen maken … dus eigenlijk gebeurt er niets en gaat het
bijvoorbeeld 5%, om zo de splinterpartijen te weren en
waterschap met politiek bestuur gewoon door!
regeren weer mogelijk te maken. Een langere regeerperiode is te overwegen van bijvoorbeeld 5 jaar om vol-
Een krakend akkoord
doende doorzetting te realiseren. Vaak blijkt één periode
Terug naar de hoe-vraag. Hoe verbeteren we het na-
onvoldoende om in ruimtelijke sferen zaken voor elkaar
tionale bestuur? Het kabinet is aan zet. Er dient een
te krijgen. De plus van de politiek is er wel degelijk,
wetsvoorstel te komen. Minster Donner komt met een
maar die van de huidige provincies doet er het minst
spoedwet herindelingen? Om herindelingen in deze
toe. Indirecte verkiezingen van de staten is, zo zegt hij
kabinetsperiode mogelijk te maken? Misschien wel
nogmaals, zeker een optie. Een tweede praktische optie
volgens Deens model aangeven wat de kabinetsvisie op
is in ieder geval het laten samenvallen van van de ver-
opschaling is en provincie en gemeenten hooguit één
kiezingen van staten en gemeenteraden.
jaar de tijd geven om met betere voorstellen te komen. Na dat jaar: doorpakken. Welnu, los van wat er in het re-
In een klein uur zet Staal een stevige, maar vooral ook
geerakkoord staat, gaat Donner volgens Staal nooit met
consistente visie neer op de ontwikkelingen binnen het
een wetsvoorstel komen dat herindelingen top-down
openbaar bestuur. De daadkracht spat er van af – maar
mogelijk maakt. Dus als je in hetzelfde regeerakkoord
dan toch ook de teleurstelling dat zijn visie nog niet
het tweelagen-principe aankondigt en tevens de herinde-
meer realiteit is geworden. Hij spreekt bijna onthecht
ling alleen van onderop toestaat, weet je dat dit dossier
over het totaal van het bestuur. Nergens valt enige
gaat kraken omdat die twee zaken niet samen gaan.
sentimentele voorkeur te beluisteren voor de provincie, toch een bestuurslichaam waarin hij jaren van zijn
Het gaat te goed
werkzame leven heeft doorgebracht. Hij staat er boven
Een andere notie is het feit dat het Nederland nog steeds
en overziet als een generaal de verschillende partijen en
voor de wind gaat. In Europese setting hebben we geen
strijdterreinen en betreurt ondertussen de blokkades die
nood en is er geen zwaard-van-Damocles scenario als
er worden opgeworpen om zijn visie, die zo logisch lijkt,
indertijd bij de banken. De overheid hoeft zich niet als
te realiseren.
problem solver te manifesteren en de politiek heeft dus de ruimte om te verdelen. Waren de verkiezingen ooit bedoeld om te verenigen, nu ontaarden zij in verdelen en versplinteren. In de raden is activistisch gedrag in hoge mate aan de orde. Gemeenteraden met 35 zetels en 12 fracties raken aan de onbestuurbaarheid van een gemeente. “Het politieke bedrijf is verworden tot een
|7
Samen met onze opdrachtgevers komen tot nieuwe antwoorden op vragen, tot het creĂŤren van kansen. Dat betekent goed luisteren, durven doorvragen en kritisch blijven. Eigenschappen die onze adviseurs en managers kenmerken. Zodat u de juiste strategische keuzes kunt maken. Resultaat: een andere, verfrissende kijk op uw vraagstuk, met oplossingen die echt werken. Onze mensen staan u terzijde. Twynstra Gudde staat erachter.
Twynstra Gudde
Tel 033 4677777
Stationsplein 1
Fax 033 4677666
3818 LE Amersfoort
info@tg.nl
Postbus 907
www.twynstragudde.nl
3800 AX Amersfoort
www.northedge.nl Twitter: @PeterNoordhoek
2182