El fracaso de las políticas doctrinarias en México - UDLAP

G ON ZALO CASTAÑE DA

EL

DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO LAS POLÍTICAS SISTÉMICAS COMO UNA VÍA ALTERNATIVA AL POPULISMO Y AL NEOLIBERALISMO

El fracaso de las políticas doctrinarias en México. Las políticas sistémicas como una vía alternativa al populismo y al neoliberalismo / Gonzalo Castañeda. San Andrés Cholula: Fundación Universidad de las Américas Puebla, 2024. p. 546 ISBN: 978-607-26789-7-2 1. Políticas Públicas — México. 2. Administración pública — México. 3. Planeación política — México. I. Castañeda, Gonzalo.

JL1229.P64 C37 2024

Primera edición: diciembre de 2024 D. R. © 2024 Universidad de las Américas Puebla Ex hacienda Santa Catarina Mártir, 72810 San Andrés Cholula, Puebla, México Tel. +52 222 229 20 00 www.udlap.mx editorial.udlap@udlap.mx Diseño editorial y de portada: Cinthya Berenice Bustamante Garza Ilustración de portada: Yo, rodeado de inspiración de Mauricio Castañeda, óleo sobre tela, 2023.

El Dr. Gonzalo Castañeda es profesor investigador de la división de Economía en el Centro de Investigación y Docencia Económicas (cide).

Queda prohibida la reproducción parcial o total, por cualquier medio, del contenido de la presente obra, sin contar con autorización por escrito de los titulares de los derechos de autor. Los contenidos de este libro, así como su estilo y las opiniones expresadas en él, son responsabilidad del autor y no necesariamente reflejan la opinión de la udlap.

Impresión bajo demanda.

G ON ZALO CASTAÑE DA

EL

DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO LAS POLÍTICAS SISTÉMICAS COMO UNA VÍA ALTERNATIVA AL POPULISMO Y AL NEOLIBERALISMO

Ideological thinking ruins all relationship with reality.

Hannah Arendt

I think the [21st] century will be the century of complexity.

Stephen Hawking

Stop pretending that an economy can be controlled. Ángel Gurría

CONTENIDO

Lista de siglas y acrónimos........................................ 10 Prefacio.................................................................... 16 Capítulo 1 Introducción......................................................................................25 1.1 El nexo entre la ideología y la política pública........................................... 28 1.2 Las políticas públicas en los gobiernos neoliberales.................................. 31 1.3 El dogmatismo de la «cuarta transformación».......................................... 33 1.4 La importancia de los expertos y la evidencia........................................... 36 1.5 La naturaleza compleja de los problemas sociales.................................... 38 1.6 Las políticas sistémicas y la promoción del desarrollo............................... 41 1.7 La polarización inducida a partir de la concepción de un México binario... 43

Capítulo 2 Ideologías y paradigmas económicos.................................................49 2.1 Las ideologías y su diseminación.............................................................. 51 2.2 El vínculo entre ideologías y paradigmas económicos............................... 53 2.3 Las dimensiones ideológicas.................................................................... 56 2.4 El «combo ideológico» de los gobiernos neoliberales................................ 59 2.5 El «combo ideológico» obradorista........................................................... 62 2.6 El potencial destructivo de las políticas doctrinarias................................. 64 2.7 ¿Populismo de derecha o izquierda?......................................................... 68

Capítulo 3 Diagnósticos y causalidad..................................................................75 3.1 Síntomas, diagnósticos y prescripciones.................................................. 77 3.2 A manera de ejemplo: el «combate» a la corrupción................................. 80 3.3 Concepciones de causalidad y sus métodos............................................. 82 3.4 Los mecanismos sociales, la diversidad teórica y la pluralidad ideológica.. 85 3.5 La corrupción y sus mecanismos causales................................................ 90 3.6 El sustento de las políticas públicas mediante inferencias causales.......... 92 3.7 La exploración de los mecanismos causales a través de mundos virtuales........................................................................................... 98

Capítulo 4 Políticas informadas por evidencia...................................................103 4.1 El dilema de las democracias representativas: responsabilidad o receptividad............................................................................................. 105 4.2 Algunas reflexiones sobre la tecnocracia en México................................ 107 4.3 Un ejemplo de política informada por evidencia: los salarios mínimos..... 111 4.4 Las políticas públicas en un contexto de redes posindustriales y complejidad social..................................................................................... 115 4.5 Mecanismos electorales de rendición de cuentas................................... 118 4.6 Lineamientos para las políticas informadas por evidencia....................... 122 4.7 La gobernanza de la evidencia y los consejos consultivos........................ 127

Capítulo 5 Políticas públicas centralizadas.......................................................133 5.1 Mecanismos para la construcción de un poder centralizado................... 135 5.2 Fallas, complejidad y políticas públicas.................................................. 140 5.3 ¿Qué es un sistema complejo?................................................................ 146 5.4 Entre el laissez-faire y el control óptimo.................................................. 148 5.5 Las metapolíticas y la arquitectura de gobernanza descentralizada......... 151 5.6 Las virtudes de la gobernanza multicéntrica en entornos complejos........ 162 5.7 La diversidad de opiniones y la inteligencia colectiva.............................. 165

Capítulo 6 Instituciones y Estado de derecho....................................................171 6.1 Instituciones y desarrollo económico...................................................... 172 6.2 La dualidad de las instituciones: reglas de comportamiento o constructos sociales.................................................................................. 174 6.3 Las reformas institucionales y el contexto histórico y social..................... 176 6.4 Arquitectura de gobernanza y dinámicas sociales................................... 179 6.5 La fallida transformación institucional.................................................... 182 6.6 El desmantelamiento institucional.......................................................... 185 6.7 Multiplicidad institucional: fundamentos y funciones.............................. 192

Capítulo 7 Política anticíclica en tiempos de pandemia.....................................207 7.1 Las recesiones severas y sus consecuencias de largo plazo..................... 209 7.2 La efectividad de las políticas anticíclicas en entornos recesivos............. 211 7.3 Evidencia obtenida con eventos recesivos de otras pandemias............... 213 7.4 Políticas anticíclicas en un contexto de pandemia.................................. 216 7.5 Paquete de políticas fiscales para enfrentar un choque de oferta............ 219 7.6 La experiencia de otros países y sus políticas fiscales............................. 226 7.7 Las políticas adoptadas por el Gobierno mexicano.................................. 229

Capítulo 8 La atonía sostenida del crecimiento económico...............................243 8.1 Subsistemas que conforman al sistema económico mexicano................. 245 8.2 Red de interdependencias del sistema económico mexicano.................. 252 8.3 Circuitos complejos y determinantes causales........................................ 256 8.4 Los problemas del crecimiento y sus cuellos de botella........................... 258 8.5 ¿Por qué Querétaro sí crece y Oaxaca no lo hace?................................... 274 8.6 ¿Tienen sentido las explicaciones unicausales?....................................... 276 8.7 ¿Transformación o atrofia del sistema económico mexicano?.................. 277

Capítulo 9 Política industrial y transformación productiva.................................283 9.1 Políticas industriales durante el periodo posrevolucionario..................... 285 9.2 Acumulación de capacidades y desarrollo económico............................ 287 9.3 La política industrial y la reconfiguración de la estructura productiva...... 290 9.4 La trampa del ingreso medio y la transformación productiva................... 296 9.5 Algunas reflexiones sobre la política industrial obradorista...................... 299 9.6 Más allá de las fallas del mercado y del sistema...................................... 305 9.7 Una propuesta de política para la innovación y el desarrollo industrial..... 311

Capítulo 10 Política social y pobreza...................................................................323 10.1 Antecedentes de la política social en México........................................ 326 10.2 ¿Qué efectos tuvieron las transferencias en efectivo condicionadas?..... 329 10.3 ¿Por qué las transferencias monetarias no han podido erradicar la pobreza?.................................................................................................. 331 10.4 Análisis comparativo de los programas de transferencias monetarias.... 334 10.5 Algunas reflexiones sobre los datos de pobreza y desigualdad en México.................................................................................................... 340 10.6 ¿Por qué el crecimiento no basta para erradicar la pobreza?................. 349 10.7 Transferencias, trampas de pobreza y transformación productiva......... 354

Adenda...................................................................360 Referencias bibliográficas.......................................362 Notas.....................................................................418

L I S TA D E S I G L A S Y ACRÓNIMOS

ABM AFORE AICM AIFA AMLO APF ASF BANCOMEXT BANJÉRCITO BANOBRAS BANXICO BIRMEX BUAP CANAERO CAS CEDIS CEEY CENACE CFCRL CFE CGV CIDE CIDI CIIT CIMAT CIT CNBV CNDH CNPC CNTE

Modelos basados en agentes (por sus siglas en inglés) Administradora de Fondos para el Retiro Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles Andrés Manuel López Obrador Administración Pública Federal Auditoría Superior de la Federación Banco Nacional de Comercio Exterior Banco Nacional del Ejército, Fuerza Aérea y Armada Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos Banco de México Laboratorios de Biológicos y Reactivos de México Benemérita Universidad Autónoma de Puebla Cámara Nacional de Aerotransportes Sistemas adaptativos complejos (por su acrónimo en inglés) Certificados de devolución de impuestos Centro de Estudios Espinosa Yglesias Centro Nacional de Control de Energía Centro Federal de Conciliación y Registro Laboral Comisión Federal de Electricidad Cadenas globales de valor Centro de Investigación y Docencia Económicas Consejos de Innovación y Desarrollo Industrial Corredor Interoceánico del Istmo de Tehuantepec Centro de Investigación en Matemáticas Sistema de Ciencia, Innovación y Tecnología Comisión Nacional Bancaria y de Valores Comisión Nacional de los Derechos Humanos Coordinación Nacional de Protección Civil Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación

COFECE COLMEX CONAHCYT CONAGUA CONALEP CONCYTEQ CONDUSEF CONEVAL CONASAMI COPLAMAR CPI CRE DiD DIT DSGE EBP ECI ENEU ENIGH ENLACE ENOE EPN FEMSA

Comisión Federal de Competencia Económica El Colegio de México Consejo Nacional de Humanidades, Ciencias y Tecnologías (antes CONACYT) Comisión Nacional del Agua Consejo Nacional de Educación Profesional Técnica Consejo de Ciencia y Tecnología del Estado de Querétaro Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social Comisión Nacional de los Salarios Mínimos Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados Centros públicos de investigación Comisión Reguladora de Energía Diferencia en diferencias (por su acrónimo en inglés) Desarrollo infantil temprano Modelos de equilibrio general, estocásticos y dinámicos (por su acrónimo en inglés) Evidencia basada en política Índice de Complejidad Económica (por su acrónimo en inglés) Encuesta Nacional de Empleo Urbano Encuesta Nacional de Ingreso y Gastos de los Hogares Evaluación Nacional de Logros Académicos en Centros Escolares Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo Enrique Peña Nieto Fomento Económico Mexicano

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

FERTIMEX FGR FMI FNM FOBAPROA FONATUR FONDEN FONEI FOMEX GATT GPS IATA IED IEPES IFAI IFE IFT IMCE IMCO IMSS INAI

INDESOL INE INEE INEGI

Fertilizantes de México Fiscalía General de la República Fondo Monetario Internacional Ferrocarriles Nacionales de México Fondo Bancario de Protección al Ahorro Fondo Nacional de Fomento al Turismo Fondo de Desastres Naturales Fondo de Equipamiento Industrial Fondo para el Fomento de las Exportaciones de Productos Manufacturados Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (por sus siglas en inglés) Sistema de Posicionamiento Global (por sus siglas en inglés) Asociación Internacional del Transporte Aéreo (por sus siglas en inglés) Inversión extranjera directa Instituto de Estudios Políticos, Económicos y Sociales Instituto Federal de Acceso a la Información Pública Instituto Federal Electoral Instituto Federal de Telecomunicaciones Instituto Mexicano del Comercio Exterior Instituto Mexicano para la Competitividad Instituto Mexicano del Seguro Social Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (antes ifai) Instituto Nacional de Desarrollo Social Instituto Nacional Electoral (antes ife) Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación Instituto Nacional de Estadística y Geografía

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INF INFONAVIT INFOTEC INSABI IPAB ISSSTE ITAM ITESM IVA I+D LGIRD LGPC MCS MIPYMES MORENA NAICM NAFIN NOTIMEX OCA OCDE ODS OMC ONG ONU OSC

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Intervenciones no farmacéuticas Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores Centro de Investigación e Innovación en Tecnologías de la Información y Comunicación Instituto de Salud para el Bienestar Instituto para la Protección al Ahorro Bancario Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado Instituto Tecnológico Autónomo de México Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey Impuesto al valor agregado Investigación y desarrollo Ley General de Gestión Integral del Riesgo de Desastres y Protección Civil Ley General de Protección Civil Métodos de control sintético Micro, pequeñas y medianas empresas Movimiento de Regeneración Nacional Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México Nacional Financiera Agencia de Noticias del Estado Mexicano Órganos constitucionales autónomos Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico Objetivos de Desarrollo Sostenible Organización Mundial del Comercio (antes gatt) Organización no gubernamental Organización de las Naciones Unidas Organizaciones de la sociedad civil

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

PAN PBE PCI PEMEX PES PI PIB PIDER PIE PISA PRD PRI PROFECO PRONASOL PT PVEM PYMES SAM SAR SAT SCJN SECTUR SEDENA SEGALMEX SEMAR SEMARNAT SHCP SI

Partido Acción Nacional Políticas basadas en evidencia Índice de Complejidad de los Productos (por sus siglas en inglés) Petróleos Mexicanos Partido Encuentro Solidario Políticas industriales Producto interno bruto Programa de Inversiones Públicas para el Desarrollo Rural Políticas informadas por evidencia Programa para la Evaluación Internacional de Estudiantes (por sus siglas en inglés) Partido de la Revolución Democrática Partido Revolucionario Institucional Procuraduría Federal del Consumidor Programa Nacional de Solidaridad Partido del Trabajo Partido Verde Ecologista de México Pequeñas y medianas empresas Sistema Alimentario Mexicano Sistema de Ahorro para el Retiro Sistema de Administración Tributaria Suprema Corte de Justicia de la Nación Secretaría de Turismo Secretaría de la Defensa Nacional Seguridad Alimentaria Mexicana Secretaría de Marina Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales Secretaría de Hacienda y Crédito Público Sustitución de importaciones

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SINAPROC SNA SNIM SSA SSPC TEC TEN TEN-PLUS TEPJF TET TIC TLCAN T-MEC TUA UAM UIF UNAM UNOPS URSS ZEE ZLFN 4T

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Sistema Nacional de Protección Civil Sistema Nacional Anticorrupción Sistema Nacional de Innovación Mexicano Secretaría de Salud Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana Transferencias en efectivo condicionadas Transferencias en efectivo no-condicionadas Transferencias en efectivo no-condicionadas plus Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Transferencias en efectivo etiquetadas Tecnologías de la información y comunicación (itc, por sus siglas en inglés) Tratado de Libre Comercio de América del Norte Tratado Comercial entre México, Estados Unidos y Canadá Tarifa de Uso de Aeropuerto Universidad Autónoma Metropolitana Unidad de Inteligencia Financiera Universidad Nacional Autónoma de México Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos (por sus siglas en inglés) Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas Zonas económicas especiales Zona Libre de la Frontera Norte Cuarta transformación

P R E FA C I O

El propósito de escribir El fracaso de las políticas doctrinarias en México se desprende de la necesidad de reflexionar sobre el pasado para no incurrir en los mismos errores y dar paso a políticas innovadoras.

En primer término, esta obra es una invitación a repensar el desarrollo reciente del país y las políticas públicas que se requieren para rencauzarlo. Para que dicha reflexión sea posible es necesario tener un pensamiento crítico que cuestione lo que hicieron los Gobiernos de diferentes partidos, pero también contar con la disposición para conocer planteamientos diferentes e, inclusive, aceptarlos cuando son respaldados con evidencia y una narrativa coherente. Proceso que suele ser difícil de llevar a cabo cuando los argumentos esgrimidos por otros no coinciden con las preconcepciones personales. En tiempos de polarización política, como los que hoy en día se viven en México, resulta indispensable abrir espacios para la discusión de ideas y contrastar propuestas que se fundamenten en los datos y el conocimiento disponible. Aceptar la posibilidad de que uno podría estar equivocado es el primer paso para dialogar y lograr consensos, los cuales son imprescindibles si se quiere que la democracia florezca y el bienestar social y económico se generalice en la población.

En segundo término, este libro expone una visión alternativa de las sociedades con el potencial para mejorar la comprensión de los diferentes problemas que afectan a la economía mexicana y, de esta manera, poder delinear políticas públicas que ayuden a contrarrestarlos. Esta perspectiva parte de un enfoque sistémico: la teoría de la complejidad social, la cual enfatiza la interdependencia que existe entre los agentes heterogéneos que conforman a una sociedad o colectivo, ya sean personas, empresas, dependencias estatales, organizaciones civiles o partidos políticos, y su capacidad de aprender ante los cambios que se producen en un entorno incierto. Estos agentes responden a las contingencias que se presentan y se adaptan a las reglas que imperan en la sociedad, pero al paso de los años son sus acciones las que le dan forma a dichas reglas (o marco institucional). Asimismo, la complejidad inherente a las sociedades también se distingue por los vínculos y procesos de retro-

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alimentación —positivos o negativos— que ocurren entre sus distintos subsistemas (actividad productiva, educación, salud, gobernanza, entre otros) y entre estos y los entornos internacional y ambiental.

Los procesos de interdependencia y adaptación entre agentes y subsistemas dan lugar a impactos significativos en el desempeño de las sociedades. En particular, hacen posible que surjan eventos inesperados (e. g., desplomes en el mercado de valores, depreciaciones cambiarias, recesiones) con efectos importantes en el bienestar de las personas; que los desastres naturales y la forma de atenderlos deterioren, en mayor o menor medida, las condiciones de vida de un amplio segmento de la población y alteren la legitimidad política de los gobiernos; que las intervenciones de política pública ocasionen resultados diferentes a los que la teoría tradicional anticiparía (e. g., conductas prosociales que son desplazadas cuando incentivos materiales se vuelven salientes); que modificaciones paulatinas en la forma en la que opera un sistema propicien cambios radicales en el comportamiento macroscópico de sus agentes (e. g., sistemas financieros que se vuelven más proclives a la generación de crisis al incrementarse la conectividad de sus componentes); entre otras. Por lo tanto, las políticas basadas en una visión sistémica son imprescindibles una vez que los atributos propios de la complejidad (i. e., diversidad, conectividad, interdependencia y adaptación) son identificados como críticos en los distintos subsistemas humanos y biofísicos.

Público al que el libro está dirigido y algunas sugerencias para su lectura A manera de advertencia y con la intención de evitar el desencanto de los lectores, conviene dejar en claro que no se trata de un ensayo que ofrece una explicación escueta y de rápida lectura sobre la coyuntura económica de México. En ese tipo de textos, los patrones observados en los datos suelen ser interpretados a partir de una narrativa que se construye con un marco teórico cuyos pormenores no son especificados con antelación. Por lo general, dichas exposiciones son superficiales, ya que tienden a simplificar los planteamientos a fin de que el libro sea atractivo al mayor número posible de lectores potenciales. En contraste, la comprensión de las hipótesis y argumentos que se presentan en esta obra requiere de una lectura detenida y un proceso de análisis

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cuidadoso, por lo que no es posible leer sus capítulos como si se tratara de una novela ligera. Si bien el libro, al igual que una novela, busca ser intrigante y captar la atención de quien lo lee, lo recomendable es hacer una lectura pausada para que los distintos temas sean abordados con la mente despierta.

Dicho lo anterior, es indudable que el tiempo destinado a su lectura será más reducido cuando la persona cuente con conocimientos de economía, políticas públicas o alguna otra disciplina social. No obstante, el libro está dirigido, en primer término, a cualquier individuo con estudios universitarios que se considere reflexivo, crítico e interesado en seguir aprendiendo. Para facilitar la comprensión de los distintos temas, los argumentos expuestos tratan de evitar el uso de tecnicismos o, en su defecto, vienen acompañados de breves explicaciones en paréntesis contiguos. A manera de complemento, pero sin que sean imprescindibles para entender los planteamientos de cada capítulo, las notas al final del texto presentan exposiciones más técnicas y detalladas, además de la evidencia disponible en la literatura y las referencias bibliográficas pertinentes. Las narrativas analíticas que dan forma al texto son presentadas de la manera más sencilla posible, pero sin trivializar el problema en consideración.

Ahora bien, esta obra también busca atraer el interés de analistas e investigadores que, siendo conocedores de algunos de los temas incluidos en los distintos capítulos, estén dispuestos a explorar las virtudes y limitaciones de una narrativa sustentada en la complejidad, la lógica que hay detrás de las políticas públicas diseñadas a partir de dicho paradigma y los beneficios que estas pueden generar cuando son formuladas para afrontar los problemas económicos y sociales de México.

Las exposiciones combinan ideas y propuestas personales con teorías y planteamientos de la literatura sobre la complejidad social, los cuales se revisan con mayor detenimiento en un trabajo previo: The Paradigm of Social Complexity (2021, vols. i y ii). Cabe señalar que la intención no es mostrar datos sistematizados ni pruebas rigurosas de las hipótesis aquí expuestas, por lo que el objetivo esencial es despertar conciencias y alentar el análisis de propuestas concebidas «fuera de la caja».

Por último, el material del libro es conveniente como apoyo metodológico para alumnos y profesores de cursos sobre la economía contemporánea y las políticas públicas de México. Por lo general, estos cursos se limitan a describir el desempeño de un conjunto de indicadores económicos a partir de modelos conceptuales cuyos postulados

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empíricos y sustento teórico no suelen hacerse explícitos. Por ende, es importante que los estudiantes estén conscientes de que en el mundo real las teorías económicas y sus prescripciones de política no están libres de posiciones ideológicas; de que existen distintas concepciones de causalidad en la literatura y diversas maneras de respaldar el diseño de la política pública mediante evidencia; de que las implicaciones de política provenientes de prescripciones dogmáticas son muy diferentes a las que se derivan de teorías, evaluaciones y análisis causales; del papel que tienen los expertos y el conocimiento en el diseño de políticas públicas; de la conveniencia de usar políticas públicas que se adapten a las circunstancias y de implementar esquemas de gobernanza que propician decisiones descentralizadas; de que las consecuencias de políticas dirigidas a cambiar los incentivos materiales de los agentes económicos son muy diferentes a las que apelan a factores sistémicos que modifican el contexto socioeconómico en el que dichos agentes se desenvuelven.

Estructura del libro Esta obra está dividida en diez capítulos, los seis primeros describen deficiencias en los fundamentos con los que las políticas se concibieron en México durante las últimas cuatro décadas. Para ilustrar estas deficiencias se recurre en mayor medida a ejemplos provenientes de la coyuntura reciente, donde se identifican rasgos puntuales de las prácticas gubernamentales adoptadas por la administración obradorista.

En particular, se plantea que la formulación de políticas públicas en cualquier gobierno apela a elementos ideológicos para describir componentes de la realidad que no son conocidos con plena certeza, pero que es necesario considerar para visualizar la manera en que podrían operar en una sociedad y, de esta forma, intentar rencauzar el rumbo que se debería seguir.

La forma de hacer políticas en México durante el periodo en el que los gobiernos del pri y el pan se alternaron (1983-2018) no fue la excepción, en tanto que muchas de ellas eran de persuasión neoliberal. Sin embargo, un gran número de políticas implementadas en el gobierno morenista que les sucedió (2019-2024) iban un paso más allá, ya que se exacerbó la toma de decisiones ideologizada que descartaba el uso de la evidencia. Es decir, se adoptaron medidas que ofrecían soluciones simplistas a problemas complejos que eran interpretados exclusivamente a

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partir de concepciones ideológicas. Ello excluyó la posibilidad de explorar los mecanismos causales que dieron origen a dichos problemas.

En otras palabras, las intervenciones adoptadas se dieron sin que haya habido de por medio un proceso reflexivo de contrastación de ideas y evaluación de sus posibles resultados.

Para evitar los desaguisados que surgen de sesgos ideológicos y del uso de políticas dogmáticas es indispensable que los tomadores-de-decisión adopten una visión ecléctica de cómo funcionan las sociedades; que estén dispuestos a cambiar sus puntos de vista ante circunstancias que los desmientan; que tengan el hábito de realizar diagnósticos de los problemas a atender antes de proponer soluciones; que apelen a metodologías analíticas para explorar los mecanismos causales que harían posible que las políticas sugeridas funcionen. De aquí la importancia de que los Gobiernos formulen políticas a través de asesores epistémicos y funcionarios de carrera. Dichos expertos son indispensables en la administración pública cuando existe un serio interés por recurrir a la evidencia y al conocimiento al momento de generar prescripciones de política. Estas últimas tienen como objetivo eliminar o al menos mitigar los efectos adversos ocasionados por problemas que en muchos casos son de naturaleza compleja.

A diferencia de la actitud soberbia que suele caracterizar a los tecnócratas, los asesores epistémicos deben actuar con una fuerte dosis de humildad para poder reconocer las virtudes de la pluralidad, y así poder encarar la ambigüedad asociada a la manera de interpretar el funcionamiento de las sociedades y reconocer la falibilidad del conocimiento. Asimismo, estos expertos deben mantenerse alejados de consideraciones de poder para evitar, en la medida de lo posible, que sus motivaciones como servidores públicos se desvirtúen. En los primeros capítulos también se plantea la relevancia de las políticas sistémicas para estimular el desarrollo socioeconómico y, en particular, de las políticas sustentadas en las premisas de la complejidad social. De manera desafortunada, dicha relevancia no fue advertida por la administración obradorista, pero tampoco por los gobiernos de corte neoliberal que le antecedieron.

Por su parte, los cuatro capítulos restantes presentan tres problemas económicos que existían en México antes de que el gobierno de López Obrador entrara en funciones y uno más que surgió durante su periodo. Los problemas a analizar y las medidas adoptadas (o su omisión) son (i) la ausencia de políticas anticíclicas a pesar de las adversidades

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económicas generadas con la pandemia; (ii) la desatención a los determinantes causales (o cuellos de botella) que propician el aletargamiento prolongado del crecimiento; (iii) la falta de políticas industriales, tecnológicas y de innovación que impide mejorar la competitividad de las empresas y alentar el desarrollo regional; y (iv) la nula coordinación de las políticas sociales y su exacerbado uso como estrategia electoral, que han impedido atender la multidimensionalidad inherente a la pobreza y que, por ende, han dificultado la promoción del crecimiento inclusivo en el mediano y largo plazo.

La selección de estos cuatro problemas se debe tanto a intereses personales de investigación como a la relevancia que tienen para el país.

Aunque, sin duda alguna, existen otros temas importantes para el desarrollo de México que no son tratados en el libro y que merecen ser analizados con profundidad, entre los cuales destacan el rezago educativo, la inseguridad desbordada, la ineficiencia del sistema de salud, la inequidad por cuestiones de género, los obstáculos para mejorar el bienestar subjetivo (i. e., la felicidad), el deterioro del medioambiente y el debilitado sistema de gobernanza. De cualquier forma, los fenómenos socioeconómicos aquí revisados son de gran ayuda para mostrar, por un lado, las deficiencias de la política pública en las administraciones neoliberales y de amlo y, por el otro, las ventajas que ofrece la incorporación de factores sistémicos en las intervenciones gubernamentales.

En síntesis, este libro explica por qué, en lo general, las políticas implementadas durante los gobiernos neoliberales y el de López Obrador no contaban con el sustento adecuado para afrontar un sinnúmero de problemas nacionales. Asimismo, argumenta que varias de las intervenciones realizadas en la administración morenista incluso exacerbaron algunos de estos problemas en el mediano plazo. Escenario que fue provocado por la falta de un buen diagnóstico, la centralización de las decisiones y su naturaleza dogmática. Cabe además advertir que, bajo una perspectiva de complejidad, las políticas públicas no pretenden ofrecer soluciones definitivas a los problemas: su objetivo es encauzar la economía hacia un escenario en el que los problemas son menos frecuentes y sus consecuencias son mitigadas.

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Agradecimientos Sin duda alguna, los comentarios expresados por varios colegas de profesión y conocidos que leyeron versiones preliminares del libro contribuyeron a mejorar la calidad del material que aquí se presenta, tanto en la lógica de los argumentos como en la forma de explicarlos. A pesar de sus sugerencias y advertencias, el texto puede aún incurrir en diversas equivocaciones, ya sea por errores de juicio, por la falta de conocimientos sobre algún tema o por imprecisiones sobre la evidencia presentada.

Deficiencias que son de mi exclusiva responsabilidad, pero que de manera indiscutible serán corregidas mediante la retroalimentación que se derive de los diálogos que esta obra logre generar. En particular, estoy sumamente agradecido con las siguientes personas por el tiempo dedicado a la lectura —completa o parcial— de los distintos manuscritos, a la elaboración de sus comentarios y a las discusiones que dieron lugar: Jorge Chávez Presa, John Scott, Karen Watkins, Miguel Hakim, Mateo Hoyos, Emmanuel Chávez Jiménez, Luis Castro Peñarrieta, Jorge Calles, Guillermo Cejudo, Víctor Reynoso, Verónica González, Fernando Castañeda, María Eugenia Ibarrarán, Enrique Cárdenas, Marcelo Delajara, Roberto Vélez y Luis Felipe López-Calva.

Para Verónica, Almudena y Valeria por su cariño, paciencia y apoyo incondicional.

CAPÍTULO

1

Introducción

Ante el limitado desempeño de la economía mexicana en las últimas cuatro décadas y los errores de diagnóstico que caracterizaron a los gobiernos de tres partidos políticos diferentes, es inobjetable la necesidad de formular políticas alternativas e innovadoras. Este libro propone dejar a un lado los planteamientos populistas de la administración morenista del periodo 2019-2024 y modificar de manera significativa las políticas neoliberales que las administraciones del pri y el pan promovieron durante el periodo 1983-2018. Si bien es cierto que intereses políticos y económicos no fueron contenidos con la fuerza suficiente para romper inercias históricas que inhibían la productividad y la generalización del bienestar social, aquí se sostiene que factores ideológicos fueron determinantes en el reducido desarrollo que el país exhibió en todos estos años. La ideología que predominaba en las élites políticas de ambos periodos incidía más de lo necesario en la gestión de las políticas públicas, por lo que los gobiernos que las auspiciaban no tuvieron la visión requerida para articular propuestas mediante un enfoque sistémico y descentralizado de la economía.

En particular, este libro puntualiza que los malos resultados observados en el gobierno de Andrés Manuel López Obrador se debieron, en primer término, al sustento equivocado con el que amlo y sus allegados construyeron el proyecto político-económico de la «cuarta transformación» (4T) y, en segundo término, a la ineficiencia con la que operaba su administración.1 En general, la manera errónea con la que las políticas públicas eran concebidas fue la consecuencia de un diagnóstico simplista en el que las causas de los problemas se enredaban en una entelequia ideológica, y de un diseño ineficiente en el que los mecanismos sociales

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con los que dichas políticas operarían se trivializaban. Entonces, el problema fundacional del proyecto morenista gira en torno a la fuerte carga ideológica de las políticas que amlo, sus funcionarios y legisladores implementaron una vez instaurados en el poder.2 Esta ideología cupular impidió establecer intervenciones gubernamentales capaces de solventar las necesidades básicas de la población y de generar las condiciones apropiadas para que la sociedad mexicana, en general, pudiera mejorar su bienestar económico de manera sostenida. Asimismo, los efectos nocivos del dogmatismo que caracterizaba a connotados miembros de MORENA se exacerbaron por la presencia de una cultura política en la que los programas de Gobierno no partían de procesos reflexivos, ni se instrumentaban bajo la tutela de funcionarios competentes. En ese sentido, en esta obra se argumenta que la opinión de los expertos, la pluralidad de las ideas y la rendición de cuentas quedaron en el olvido. De ahí que las políticas públicas hayan sido incapaces de crear las bases para que la economía mexicana dejara atrás la trayectoria de desarrollo trazada por los gobiernos neoliberales.

En otras palabras, la mayoría de las políticas morenistas se formulaban de manera doctrinaria y planteaban soluciones simplistas, por lo que carecían de los atributos necesarios para lidiar con problemas complejos. La corrupción es un claro ejemplo de los múltiples problemas del país que fueron abordados de esta manera. Las políticas para su erradicación fueron elaboradas a partir de tres postulados cuyas consecuencias no tenían evidencia alguna que las respaldara: (i) la selección de funcionarios, legisladores y gobernantes que fueran leales a un «líder impoluto», (ii) la eliminación de programas, fideicomisos y dependencias que fueron juzgadas a priori como botines de corrupción, y (iii) la centralización de programas gubernamentales y la militarización de muchos proyectos con el objetivo de evitar el desvío de recursos por parte de funcionarios públicos que formaban parte de la «mafia del poder».

Aquí se plantea que la rectificación de las políticas del pri y el pan debió haberse sustentado en argumentos concebidos desde la óptica de la complejidad. Una de las virtudes de dicho paradigma reside en su naturaleza sistémica, en la que los agentes que interactúan en un sistema socioeconómico (individuos, empresas, dependencias gubernamentales, organizaciones sociales, laborales y políticas, entre otros) producen comportamientos colectivos que son difíciles de anticipar. Además de reaccionar de manera descentralizada a los cambios que observan en un entorno cuya configuración es, en gran medida, resultado de las

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acciones que los propios agentes adoptaron en el pasado. Es decir, los procesos de interacción entre los agentes se combinan con los procesos de aprendizaje (individuales y colectivos) para darle forma a los comportamientos macroscópicos observados. De acuerdo con la ocde (2017), la gran conectividad que existe al interior de las sociedades y entre ellas, la presencia de problemas de índole multifactorial y el empoderamiento de los ciudadanos en la era de las tecnologías de la información y la comunicación (tic) han hecho inevitable que los gobiernos modifiquen su forma de operar y adopten un enfoque sistémico en la formulación de políticas públicas.3 En síntesis, para comprender mejor los fenómenos sociales y poder diseñar políticas apropiadas a la naturaleza compleja de los problemas que afectan al país, se requiere contar con una perspectiva descentralizada de cómo las sociedades y sus mercados funcionan (i. e., de «abajo-hacia-arriba»). En contraste, tanto las políticas populistas del gobierno morenista como las políticas neoliberales de los gobiernos del pri y el pan adolecían de consideraciones sistémicas; es decir, no tomaban en cuenta factores asociados a la estructura socioeconómica en la que los agentes se desenvolvían.4 En el diseño de políticas públicas es fundamental poner atención a dichos factores si se desea incrementar la probabilidad de que la economía mexicana se posicione en la trayectoria de desarrollo deseada. Algunas de estas propuestas se presentan en el texto, sin embargo, habría que advertir que el propósito del libro no es ahondar en los detalles de su formulación, ya que ello requeriría de un análisis más profundo y una recopilación minuciosa de información.

En este capítulo introductorio se hace una breve descripción de temas que son tratados con mayor detalle a lo largo del libro: el papel de las ideologías en la formulación de políticas públicas; la importancia de los expertos y la evidencia en la formulación de políticas públicas; la conceptualización de los fenómenos sociales mediante la óptica de la complejidad y la conveniencia de utilizar políticas sistémicas que atiendan a la estructura en la que se desenvuelven los agentes. Asimismo, se lleva a cabo un breve análisis comparativo sobre la naturaleza de las políticas públicas del periodo neoliberal y del gobierno populista de López Obrador. En la última sección se enfatiza que, más allá de consideraciones de economía política y asimetrías en la capacidad de negociación de los distintos grupos sociales, todavía es posible encontrar espacios de diálogo entre dichos grupos que podrían ser utilizados para mejorar la eficacia de las políticas públicas en el país.

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1.1 El nexo entre la ideología y la política pública En realidad, todas las políticas públicas se fundamentan, en mayor o menor medida, en las ideologías de sus promotores. Esto significa que no existen políticas neutrales que carezcan de algún juicio de valor o de una preconcepción sobre el mundo en el que se desea incidir. El nexo ideología-política es ineludible, ya que prevalece en sistemas políticos tan diferentes como las democracias y las dictaduras, y se hace presente en gobiernos de derecha, izquierda o centro. Las ideologías o «realidades imaginadas» son necesarias para que los gobiernos definan el rumbo que las sociedades han de seguir en entornos inciertos e, inclusive, para que las personas comunes y corrientes puedan tomar sus decisiones.5 Ello obedece a que las ideologías ofrecen respuestas a cuestionamientos sobre el proceder de la acción humana, la naturaleza del contexto social, la definición de los objetivos sociales y la forma de alcanzarlos: ¿cómo opera el mundo?, ¿cómo debería ser?, ¿qué debería hacerse? En otras palabras, en esta obra la ideología se define como el conjunto de creencias, aspiraciones y reglas informales que le dan forma a las conductas de individuos que conviven en comunidades y organizaciones sociales.6 En particular, las ideologías de las élites políticas y económicas son el caldo de cultivo para la formulación de políticas públicas, lo que resulta ineludible cuando se carece del conocimiento y la evidencia empírica suficiente para entender a cabalidad el comportamiento humano y sus implicaciones sociales.

En repetidas ocasiones, las políticas se desprenden de manera directa de prescripciones ideológicas asociadas a «lo que debería hacerse». Por ello, estas políticas son dogmáticas, en tanto los políticos que las avalan las consideran «incontrovertibles». Con menos frecuencia, las políticas se derivan de razonamientos causales y se apoyan en marcos teóricos de determinadas escuelas del pensamiento. No obstante, cuando esto último ocurre, el planteamiento que las respalda también exhibe una carga ideológica si sus premisas (i. e., las creencias sobre «la forma como opera el mundo») no provienen de evidencia empírica que describa la psicología humana y el entorno social, económico y político.

Por su parte, las motivaciones vinculadas a «lo que debería ser» definen las aspiraciones colectivas que dan forma a los objetivos sociales que los individuos esperan que su comunidad alcance en distintos ámbitos: economía, medioambiente, desarrollo humano, seguridad, entre

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otros. Dichas aspiraciones pueden emanar de una ideología generalizada en la población o simplemente circunscribirse a las inclinaciones de la clase dominante. Cabe enfatizar que las políticas pueden definirse como reflexivas a pesar de tratarse de prescripciones derivadas de premisas y motivaciones ideológicas. A diferencia de las políticas dogmáticas, las implicaciones tentativas asociadas a las políticas reflexivas (i. e., las hipótesis sobre sus posibles consecuencias) se derivan del análisis de mecanismos causales y están sujetas a la refutación mediante evidencia empírica; además de que sus beneficios —observados o potenciales— son contrastados con los que pueden obtenerse con otras alternativas.7 Que el gasto del Gobierno en programas sociales haya triplicado su participación con respecto al pib entre 1988 y 2015 es una clara indicación de que hubo reacomodos en las prioridades de política durante las administraciones del pri y el pan. Decisión que, según el discurso oficial del momento, había sido adoptada para brindar protección a los pobres. Motivación que no era muy diferente a la mencionada en la retórica morenista cuando justificaba los grandes presupuestos asignados a los programas de su política social. Por ende, la valoración de lo que México «debería ser» en el ámbito social presentaba una gran similitud entre las distintas visiones de Gobierno. Más allá de que en ambos casos la política social era ajustada en función de sus implicaciones electorales, existen diferencias significativas en la naturaleza de sus políticas, que estriban en la manera como sus impulsores concebían al mundo y, en consecuencia, el tipo de programas gubernamentales utilizados para lograr los objetivos deseados.

A partir de una perspectiva no ortodoxa del neoliberalismo,8 los gobiernos del pri y el pan suscribían la idea de que era necesario compensar a los pobres ante una inequidad inercial que les impedía contar con los recursos adecuados para desenvolverse en una economía de mercado. Dicho pensamiento hizo posible la creación de las políticas de transferencias en efectivo, cuya asignación estaba condicionada a la asistencia de los hijos a la escuela y al uso de medidas de salud preventivas. Requerimientos que, al menos desde el punto de vista teórico, tenían la finalidad de fortalecer el capital humano disponible en el país.

Independientemente de si la política social implementada durante estas administraciones era o no la adecuada para enfrentar el problema endémico de la pobreza en el país, se trataba del ejemplo más sobresaliente de una práctica gubernamental: establecer políticas informadas por la evidencia disponible y reajustarlas cuando las evaluaciones sobre su

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desempeño así lo justificaran. Práctica que, si bien no era generalizada en los gobiernos neoliberales al momento de diseñar sus políticas públicas, fue mucho más frecuente durante este periodo en comparación con lo que sucedió cuando amlo gobernó —siendo la política de salarios mínimos una de las pocas excepciones.

En contraste, los apoyos sociales no condicionados para combatir la pobreza, implementados en la administración morenista, no se visualizaron para resolver una falla de mercado, sino simplemente como una transacción en la que los representantes electos debían atender los agravios sociales a cambio de votos o respaldos políticos de distinta índole.9 La falta de soporte técnico en el diseño de esta estrategia impidió, de entrada, la posibilidad de que se convirtiera en un detonador del bienestar social sostenido. Cuando las políticas son estrictamente distributivas y adoptan una lógica político-electoral dan lugar a un juego de suma cero (i. e., «cuando la cobija se jala hacia un lado de la cama se desprotege el otro lado»), por lo que desestiman las consecuencias económicas de mediano plazo, en donde el potencial de crecimiento se reduce y la recaudación fiscal, en el mejor de los casos, queda estancada; factores que a la postre actúan en detrimento de la continuidad de los programas sociales.

Otro ejemplo más del dogmatismo que caracterizaba a la forma de instrumentar políticas en este periodo fue la decisión de retirar el apoyo gubernamental al programa de estancias infantiles administrado durante varios años por la Secretaría de Desarrollo Social, el cual estaba dirigido a mujeres que no tenían acceso a guarderías en su trabajo y que carecían de los beneficios de la seguridad social.10 A cambio de ello, se creó un padrón con 330,000 niños y niñas, a cuyas madres se les asignaron 1,600 pesos bimestrales por niño (tres hijos como máximo) de manera directa.11 De esta forma, la medida planteaba que las mamás tendrían que decidir si usar estas transferencias para pagar los costos de una guardería privada, dárselos a los abuelos para el cuidado de los nietos, o bien para resarcir parte del ingreso perdido si se optaba por quedarse en casa para atender a los hijos en vez de trabajar en el mercado laboral.

Esta medida se derivó de una prescripción ideológica que aducía, sin un análisis de por medio, la existencia de grandes irregularidades en el «Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras» y que, por ende, era una fuente de corrupción y dispendio de recursos públicos.12 Por otro lado, la justificación del nuevo programa suponía de manera errónea que los recursos otorgados a las madres

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eran suficientes para cubrir la matrícula de una guardería privada, o bien que los abuelos que los cuidarían poseían las habilidades necesarias para estimular las capacidades cognitivas, psicosociales, sensoriales y motrices de sus nietos. Como resultado de esta medida, no es descabellado afirmar que muchas madres, al verse obligadas a cuidar a sus hijos, perdieron la posibilidad de trabajar o, por lo menos, disminuyeron sus horas laborales, por lo que vieron sus ingresos reducidos y su calidad de vida deteriorada. Por lo tanto, con la excusa de combatir la corrupción, la lastimosa consecuencia fue, posiblemente, que madres solteras y mujeres de bajos recursos resultaran perjudicadas con el cierre de las estancias infantiles.13 A manera de contraste, un ejemplo de política reflexiva en la administración del presidente Carlos Salinas de Gortari fue el establecimiento de la autonomía del banco central (Banco de México), en abril de 1994, como una condición necesaria —mas no suficiente— para controlar la inflación y evitar desequilibrios macroeconómicos como los experimentados en las crisis cambiarias de 1976 y 1982. Esta medida fue adoptada, en México y en muchos otros países, al analizar la evidencia empírica que indicaba una asociación estadística entre independencia y estabilidad macroeconómica, y a un planteamiento teórico que sugería un impacto causal favorable de la primera variable sobre la segunda.14 Cabe también resaltar que, a pesar de contar con un sustento académico, esta política, como cualquier otra, se formuló con una base ideológica. Por un lado, en el caso mexicano, la medida plantea que el control inflacionario debe ser el objetivo de máxima prioridad por parte de las autoridades monetarias y, por el otro, sugiere de manera implícita que los conflictos distributivos y otros factores estructurales son secundarios en la explicación de los procesos inflacionarios.15

1.2 Las políticas públicas en los gobiernos neoliberales Cabe advertir que este libro no es una apología de los gobiernos del pri y el pan que condujeron al país a finales del siglo pasado e inicios del actual. Sin duda alguna, dichas administraciones no lograron abatir de manera sustantiva la pobreza en la que viven muchos mexicanos, no generaron las condiciones propicias para un crecimiento sostenido e inclusivo, ni revirtieron el deterioro ambiental y la inseguridad, entre otros problemas. No obstante, es importante reconocer que sus deci-

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siones y políticas permitieron establecer cimientos importantes para la construcción de un Estado más fuerte, una democracia más liberal y una economía de mercado más estable y competitiva a través de los tratados comerciales y la creación de diversos órganos autónomos (e. g., cndh, scjn, ine, inai, Banco de México, COFECE). Estos últimos, en particular, fortalecieron los contrapesos de la ciudadanía y del Estado mexicano en su conjunto de cara a la Presidencia de la República, y mejoraron la capacidad de distintas instancias gubernamentales para acometer problemas complejos.16 Aquí se plantea que una deficiencia recurrente de las políticas implementadas durante el periodo neoliberal fue la falta de una lógica sistémica en su formulación. Deficiencia que, de manera desafortunada, se mantuvo en el gobierno que le sucedió a pesar de que su potencial inclusión estaba más en línea con una alternativa socialdemócrata al neoliberalismo regulador (o neokeynesianismo) que las políticas que se derivaron de una retórica populista de izquierda. Ejemplos de estas medidas eran topar el sueldo de los funcionarios públicos con el salario nominal del presidente en aras de una austeridad malentendida; eliminar las estancias infantiles para combatir la corrupción; y obstaculizar el funcionamiento de órganos autónomos, como el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (inai), so pretexto de evitar el dispendio y bloquear los intereses de «élites conservadoras» contrarias a la formulación de políticas «transformadoras».

Habría que recordar que el neokeynesianismo se articula a partir de la escuela neoclásica del pensamiento económico.17 De aquí que apele al uso de políticas que inciden en los incentivos materiales de empresarios, consumidores, trabajadores, banqueros, burócratas, entre otros actores socioeconómicos, para modificar sus decisiones costo-beneficio e impulsar el bienestar social. En el menú de las políticas neoclásicas destacan las tasas impositivas y los subsidios, cuyo propósito es cambiar los incentivos y hacer que la economía alcance las metas deseadas, además del uso de un marco regulatorio para atemperar las fallas de los mercados, como la contaminación, la concentración económica y los elevados costos de transacción que entorpecen el ritmo de la actividad económica (e. g., préstamos bancarios, seguros médicos, compraventa de vehículos usados).18 Resulta inobjetable que en las formulaciones neoclásicas de la política pública existe un matiz ideológico en la medida en que relegan atributos de las sociedades que son de carácter estructural y que, por

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ende, inciden en las decisiones de los agentes y sus interdependencias.

Ejemplos de estos atributos son las normas sociales que suelen autorregular el comportamiento humano en aspectos importantes de la vida; las motivaciones prosociales con las que las personas establecen su forma de actuar en determinadas circunstancias; la inercia histórica que condiciona el contexto en el que las políticas tienen que ser implementadas; la interdependencia entre subsistemas que dificulta la posibilidad de que los problemas tengan soluciones unicausales y fáciles de articular; la presencia de un espíritu comunitario que bien encausado puede contribuir a resolver problemas de acción colectiva; los cambios inesperados que emergen de forma cotidiana en el entorno, lo que hace indispensable la creación de políticas flexibles; la existencia de choques disruptivos que afectan al entorno social y natural de manera frecuente, lo que implica fortalecer la resiliencia de las sociedades; las sinergias que se producen en las organizaciones como consecuencia del trabajo colaborativo, entre otros.

1.3 El dogmatismo de la «cuarta transformación» Los gobiernos previos al morenismo establecieron políticas públicas a partir de una visión ideológica que, en repetidas ocasiones, tenía matices doctrinarios. Por su parte, la administración de López Obrador dio un paso más pronunciado en este proceder, ya que la implementación de políticas dogmáticas se convirtió en la práctica predominante. Para cualquier país, el uso de políticas de esta naturaleza resulta desafortunado por las siguientes razones: (i) provienen de prescripciones muy generales que son difíciles de aterrizar en la práctica cuando los problemas a resolver son intrincados; (ii) tienen poca capacidad de adaptarse a cambios en el entorno por ser asumidas como «incontrovertibles»; (iii) su concepción monolítica descarta la pluralidad de las ideas y el poder beneficiarse de la inteligencia colectiva; (iv) confunden el diagnóstico con los síntomas, por lo que son inefectivas e, inclusive, pueden empeorar los problemas cuando favorecen medidas contrarias a las sugeridas por procesos causales emanados de análisis formales.

Dado que las políticas dogmáticas suelen ser perjudiciales para una sociedad, habría que preguntarse por qué el obradorismo prescindió del uso de políticas reflexivas. Al menos cuatro respuestas complementarias pueden darse a esta interrogante. Dos de ellas están relacionadas

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con factores ideológicos: (i) las filias y fobias del presidente y sus allegados y (ii) un exacerbado puritanismo que califica cualquier acción de Gobierno a partir de juicios morales. En tanto que las otras dos están vinculadas a la cultura política de su gobierno: (iii) el centralismo y (iv) el rechazo a la evidencia en el diseño de la política pública. En este sentido, es oportuno señalar que, mientras la ideología se relaciona con la fundamentación de la política, la cultura política se asocia más bien con prácticas y símbolos que inciden en la forma en la que las políticas y los programas de Gobierno se implementan.19 En cuanto a las fobias, destaca la continua desacreditación que desde el Ejecutivo se hacía al neoliberalismo de las administraciones del pri y el pan que gobernaron al país en los seis sexenios precedentes.20 No hay que olvidar que, durante dicho periodo, una tecnocracia monolítica tuvo un rol preponderante en el diseño e instrumentación de las políticas públicas. De esa manera, más que fustigar a una ideología definida de forma ambigua,21 la crítica debió haberse centrado en las premisas del pensamiento neoclásico con las que la tecnocracia de aquel entonces solía formular sus políticas.

Esta línea de argumentación sugiere que no hay una relación inequívoca entre ideología y paradigma económico; es decir, no todas las políticas neoliberales parten de premisas neoclásicas (e. g., la racionalidad deductiva de las personas, la preponderancia de sus motivaciones pecuniarias).22 Asimismo, conviene apuntar que, por lo general, los gobiernos no operan en la práctica bajo una ideología coherente, sino a partir de culturas políticas y «combos ideológicos» que combinan doctrinas de forma desarticulada. Dicho lo anterior, que de manera recurrente se mencionara al neoliberalismo como la causa de todos los males del país23 creaba un velo que impedía deliberar los pros y contras de las políticas avaladas por esta posición ideológica y sus variantes.24 En relación con las filias, los comentarios recurrentes del presidente y sus acciones indicaban una clara melancolía por las políticas estatistas del México de los años 50-70, además de una visión parroquiana que buscaba retomar los valores de un México tradicionalista e idealizado.

El pedestal en el que López Obrador ubicaba al periodo conocido como «desarrollo estabilizador» lo llevó a articular prescripciones de política creadas a partir de un contexto que había dejado de existir.25 En otras palabras, la validez de las políticas se justificaba apelando a una «evidencia histórica», a pesar de que el mundo había cambiado y sin que su configuración partiera de un proceso reflexivo.

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Ejemplos puntuales de estas decisiones son la «austeridad republicana»,26 en remembranza a las crisis fiscales y cambiarias de las presidencias de Echeverría y López Portillo, y la reticencia a rescatar empresas grandes o pequeñas, en recuerdo del esquema de financiamiento que articuló el gobierno zedillista a través del FOBAPROA para solventar las finanzas de los bancos afectadas por las consecuencias del llamado «error de diciembre» de 1994.27 Estas dos prescripciones ideológicas llevaron a aplicar reducciones presupuestales draconianas a lo largo del sexenio en rubros tan importantes como salud, educación, infraestructura, gobernanza y desarrollo tecnológico,28 y a evitar cualquier tipo de impulso fiscal durante la pandemia de covid-19, a pesar de que el consenso mundial estaba a favor del uso de medidas anticíclicas.29 En cuanto al puritanismo morenista, la presunción de que «somos diferentes» y que se requiere edificar una «república amorosa», entre otros dichos presidenciales, muestran de manera contundente que las políticas gubernamentales se asociaban a la ética y que esta última se dictaba «desde-arriba». Las políticas que solo se fundamentan en la moralidad no pueden, por definición, ser reflexivas. Más bien, su concepción adolece de un pensamiento sofisticado, dado que se desprenden de una retórica unicausal y una sustentación incontrovertible. Ejemplo de ello era el argumento morenista que sostenía, de manera simplista y sin soporte empírico alguno, que las precariedades del «pueblo honrado» eran causadas por «cúpulas políticas y económicas corruptas».

Ahora bien, en cuanto al centralismo de la administración obradorista resalta el hecho de que el partido en el poder fue construido alrededor de un caudillo carismático, al que sus seguidores y allegados consideraban como líder moral del movimiento. Estos elementos de legitimidad política, aunados a rasgos personales de López Obrador (i. e., su afán de control, su continua desacreditación de las voces disidentes y su talante autoritario), dieron lugar a una estructura vertical de Gobierno que propiciaba el pensamiento único. Además, el argumento de que la «mafia del poder» estaba infiltrada en todos los órganos autónomos del Gobierno justificaba, a decir de los morenistas, su desaparición o al menos su adelgazamiento presupuestal. Todo ello sin considerar que dichas acciones implicaban la eliminación de contrapesos en el sistema político mexicano.

Por último, el rechazo al uso de los datos, a la evidencia y a la importancia de contar con funcionarios competentes se reflejaba, en primer término, en los decires de amlo sobre la forma de elegir a su gabinete:

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«un 90 % de honestidad y un 10 % de capacidad» y, en segundo término, en su continuo desdén por el conocimiento sofisticado: «no tiene mucha ciencia gobernar», «la política es aplicar más bien el sentido común». También se manifestaba en un sinnúmero de acciones gubernamentales: la fijación de topes salariales a los altos funcionarios en niveles relativamente bajos; la eliminación de los fideicomisos destinados al desarrollo tecnológico, a paliar los efectos de catástrofes naturales y, en general, a realizar tareas que permitían cierta eficacia gubernamental;30 la disminución del presupuesto de centros de investigación y universidades; el impulso de una agenda ideológica desde CONAHCYT;31 la desobediencia del mandato constitucional que requiere llevar a cabo un ejercicio de planeación para elaborar el Plan Nacional de Desarrollo, el cual fue sustituido por un manifiesto político-ideológico;32 el rechazo a la evidencia científica que señalaba la peligrosidad del sars-CoV-2 y la necesidad de implementar medidas en tiempo y forma para contener su propagación;33 la desacreditación de los datos emanados por dependencias autónomas (e. g., INEGI, CONEVAL) dependiendo de si le eran o no convenientes a su mercadotecnia política; entre muchas otras más.34

1.4 La importancia de los expertos y la evidencia Contrario a las apreciaciones de los políticos de corte populista y de sus adherentes más combativos, en diferentes partes del mundo existen amplios sectores de la población que prefieren Gobiernos conformados por expertos y no por políticos. De acuerdo con la Encuesta Mundial de Valores, el porcentaje de opiniones a favor de Gobiernos con expertos no partidistas era mayor al 50 % en las democracias occidentales durante el periodo 2010-2014.35 No en balde, en situaciones de crisis suele observarse la integración de gabinetes tecnocráticos en varios países.36 Asimismo, en un estudio que incluye exclusivamente a países europeos se encuentra que un número significativo de ciudadanos exhiben una actitud tecnocrática o al menos una inclinación a favor de la presencia de expertos en el Gobierno.37 Sin embargo, la tecnocracia tiene una connotación negativa en el imaginario mexicano y, en particular, entre los políticos morenistas.38 Para este movimiento político, el neoliberalismo fue fraguado por los tecnócratas y sus políticas inhibieron el desarrollo de México, ergo la tecnocracia ha sido perjudicial para el país. A partir de este

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silogismo, amlo desacreditó durante su gobierno la relevancia de la evidencia y el uso de expertos especializados en políticas públicas de distinta índole.39 Desde su punto de vista, la generación de buenas políticas no dependía de la presencia de funcionarios con credenciales académicas o conocimientos sobre el sector en el que querían incidir, sino de su cercanía con el pueblo y el entendimiento de sus necesidades a partir de contactos de primera mano: «[Los tecnócratas] son déspotas, pero por si fuese poco, nunca salen de la oficina, nunca les da el sol, piensan que todo es estar en el escritorio».40 Desde esta óptica, el tener un título, y más aún si era de doctorado, de una universidad extranjera o mexicana de prestigio, dejó de ser un activo para convertirse, en ciertos casos, en un lastre en la carrera de un funcionario.41 En contraposición a estos argumentos, una de las hipótesis centrales del libro es que las políticas de la autoproclamada «cuarta transformación» no fueron las adecuadas para que México incursionara en una senda de desarrollo sustentable e incluyente. En particular, se sostiene que el desprecio por la evidencia y los expertos se convirtió en un impedimento para que las políticas públicas pudieran cumplir con las promesas de campaña y con las expectativas de un segmento importante de la población. Ahora bien, en vez de apelar al término de tecnocracia, aquí se prefiere usar el concepto de funcionarios (o asesores) epistémicos con el propósito de evitar confusiones y reivindicar el papel del conocimiento en el diseño de la política pública.42 En el marco de una democracia representativa, la formulación de determinadas políticas públicas debe delegarse a los expertos con la capacidad para detectar patrones en la evidencia e inferir mecanismos causales.43 En otras palabras, una democracia que gobierna con criterios epistémicos lo hace a través de funcionarios y políticos electos que elaboran sus políticas informadas por la evidencia.

Esta visión epistémica coincide con el sentir de Carlos Urzúa, primer secretario de Hacienda de amlo, quien en su carta de renuncia afirmó que «toda política económica debe realizarse con base en evidencia, cuidando los posibles efectos que esta pueda tener y libre de todo extremismo, sea este de derecha o de izquierda». Para evitar malentendidos, habría que enfatizar que los asesores epistémicos no sustituyen, sino que complementan las tareas de los políticos, quienes para poder llevar a cabo sus funciones deben disponer de la visión, habilidades y sensibilidad social para construir en el disenso. Asimismo, los mecanismos de rendición de cuentas que operan en una democracia representativa

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no solo contribuyen a que los expertos sean más eficientes en sus tareas, sino también a que sus sesgos ideológicos particulares no vayan en detrimento de las aspiraciones de la sociedad, expresadas a través de votaciones y reclamos sociales.

Por consiguiente, este libro resalta el papel protagónico que el conocimiento debe tener, a través de la evidencia y los funcionarios epistémicos, en el quehacer gubernamental. Al igual que a un paciente con cáncer no le es conveniente ser atendido por un oftalmólogo y mucho menos por un activista social, a un ciudadano tampoco le beneficia que las políticas sean formuladas sin apego a la evidencia y al razonamiento. Tanto gobiernos populistas como tecnocracias han florecido a lo largo de la historia cuando los partidos políticos presentan problemas de legitimidad. Sin embargo, los primeros suelen ser ineficientes e incapaces de generar soluciones a los problemas sociales y económicos más apremiantes, mientras que los segundos tienden a ser criticados por su insensibilidad a los agravios sociales. En cambio, la presencia de funcionarios epistémicos, en el contexto de una sociedad posindustrial, podría contribuir a fortalecer las democracias representativas. Desafío que podría solventarse si la relación del Estado con la ciudadanía logra reformularse con el propósito de abordar problemas de naturaleza compleja.

1.5 La naturaleza compleja de los problemas sociales La conveniencia de que los expertos formulen e instrumenten políticas públicas tiene que ver con el conocimiento especializado que se requiere para entender cómo funcionan aspectos específicos de una economía.

La administración de la hacienda pública, el manejo de la oferta monetaria, la regulación de los sectores financiero y de telecomunicaciones, la promoción de la competencia y la creación de mecanismos de licitación, entre muchas otras actividades públicas, necesitan de la experiencia y una educación técnica para que su desempeño sea satisfactorio.

De igual forma, el uso del conocimiento y la evidencia en el quehacer gubernamental es fundamental para encauzar la naturaleza compleja en la que se desenvuelven las sociedades contemporáneas. Las causas multifactoriales e intrincadas de los fenómenos sociales, económicos y ambientales hacen que el sentido común sea contraproducente en el diseño de políticas.

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En la vida cotidiana, dicho sentido permite que las personas actúen sin contratiempos cuando las convenciones sociales dictan el comportamiento a seguir (e. g., no discutir con la madre del novio en el primer evento familiar) o cuando las consecuencias de determinadas acciones son predecibles a partir de la experiencia (e. g., el cobijarse antes de salir de casa cuando sopla un viento frío).44 En la implementación de políticas públicas, el sentido común se asocia a un esquema de decisión que ha sido interiorizado en la mente de los funcionarios y sus asesores a partir de un proceso de asimilación poco reflexivo que da lugar al adoctrinamiento.45 Así, políticas que obedecen a cánones metodológicos convencionales pueden arrojar los resultados esperados solo cuando se trata de dinámicas sociales estables cuyos impactos no están sujetos a efectos sistémicos. Este sería el caso de las políticas monetarias restrictivas que, mediante el alza en las tasas de interés, buscan apreciar el tipo de cambio en el corto plazo o al menos evitar su depreciación en periodos de relativa estabilidad.

En contraste, el sentido común es inoperante para evaluar el impacto que podrían tener las intervenciones gubernamentales en los sistemas sociales complejos, en los cuales prevalece la incertidumbre y no es fácil discernir a cabalidad las consecuencias colectivas de las acciones que llevan a cabo los distintos agentes que integran una sociedad o colectivo. En los sistemas complejos —naturales o sociales— los comportamientos macroscópicos no pueden inferirse a partir de las acciones de sus componentes individuales. Ello se debe a que las interdependencias entre dichos componentes originan procesos de retroalimentación y efectos multiplicadores (i. e., el todo es diferente a la suma de sus partes).

Ejemplos del ámbito natural son los lingotes de oro cuyas moléculas no tienen propiedades metálicas; los enjambres que presentan una gran inteligencia colectiva a pesar de que las abejas tienen capacidades cognitivas muy limitadas; las parvadas que vuelan en armonía aun cuando carecen de un líder que coordine las acciones descentralizadas e instintivas de los pájaros. Mientras que ejemplos del ámbito social son los sistemas financieros que suelen producir efectos desestabilizadores a pesar de que los inversionistas no buscan, con sus decisiones, afectar el entorno económico; los ciclos económicos cuya volatilidad no necesariamente responde a perturbaciones exógenas, sino a comportamientos idiosincráticos de productores y consumidores.

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El comportamiento colectivo en estos sistemas no solo debe ser visto como una consecuencia de la interacción de sus partes, sino también como un condicionante de la forma en la que cada una de esas partes actúa.

En otras palabras, la agregación de las acciones individuales modifica el entorno en el que los agentes se desenvuelven (i. e., existe un fundamento macroscópico del comportamiento microscópico). La reflexividad de estos sistemas tiene consecuencias importantes, ya que recrudece la incertidumbre y dificulta la posibilidad de predecir, a partir de criterios deductivos, su desempeño a través del tiempo. Por ejemplo, las preferencias electorales de una sociedad pueden verse reflejadas en encuestas representativas de los votantes, pero también los resultados de estas mismas encuestas, al hacerse públicos, pueden modificar las preferencias electorales de las personas.

Habría, además, que mencionar que los sistemas adaptables complejos se componen de agentes heterogéneos que responden de forma diferente a los mismos incentivos. En un ámbito incierto, dichos agentes se involucran continuamente en procesos de aprendizaje y adaptan sus conductas para responder a las vicisitudes del entorno y, de esta manera, poder mantener o incrementar la probabilidad de alcanzar sus objetivos. Escenario que explica, entre otras cosas, los cambios culturales (normas sociales, creencias, aspiraciones) que alteran la manera de concebir al mundo, las estrategias empresariales que se modifican para adecuarse a contextos diferentes y las innovaciones tecnológicas que alteran la forma en la que los mercados operan.

Por lo tanto, para comprender cómo se producen comportamientos colectivos no deseados (e. g., pobreza, deterioro ambiental, falta de competitividad) y poder elaborar políticas que los abatan es necesario tener una visión sistémica que considere los procesos de interdependencia y el condicionamiento de las acciones individuales a partir del contexto social.46 Esta forma de concebir a las sociedades y sus problemas no es común entre funcionarios y mucho menos entre los ciudadanos comunes debido a que no es del todo intuitiva. No obstante, su asimilación es posible cuando la persona presenta una apertura mental y está dispuesta a cambiar el cristal con que observa al mundo. El cerebro humano, en su faceta espontánea, está diseñado para articular pensamientos lineales y disponer de una visión centralista de cómo las cosas funcionan (e. g., adjudicar los problemas de México a la «mafia del poder» y al neoliberalismo), pero no para entender relaciones no lineales entre variables (e. g., los cambios abruptos ante perturbaciones marginales)

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o la forma en la que trabajan los mecanismos descentralizados de las sociedades (e. g., la inteligencia colectiva del pensamiento plural e independiente).

En este sentido, la participación de funcionarios epistémicos conscientes de la complejidad social es imprescindible para resolver los problemas que aquejan al país. No basta con que una burocracia calificada disponga de datos y conocimientos especializados para decidir sobre la conveniencia de subir o bajar las tasas de interés del Banco de México, o para diseñar esquemas de transferencias en efectivo que contribuyan a abatir la pobreza, también es indispensable familiarizarse con una lógica sistémica que conciba el funcionamiento de la sociedad mexicana como resultado de un conjunto de factores entrelazados. No solo porque hay que tomar en cuenta la multiplicidad de dimensiones asociadas a los objetivos sociales, también hay que contemplar las interdependencias que existen entre las distintas políticas gubernamentales.47 Si bien la formulación de políticas a través de análisis cuantitativos de complejidad implica retos formidables en términos de recopilación de información y generación de estudios rigurosos, ello no impide que disponer de una visión de complejidad sea, ya de entrada, una mejora sustantiva con respecto a prescripciones dogmáticas, ya sean neoliberales o populistas.48 Entre otras razones, porque dicha visión avala la pluralidad del pensamiento y la confrontación de ideas, lo que contribuye a expandir el espacio de políticas que inciden en la consecución de los objetivos sociales y a facilitar el proceso de exploración de dicho espacio cuando se trata de enfrentar problemas intrincados.

1.6 Las políticas sistémicas y la promoción del desarrollo La narrativa de complejidad que aquí se expone apela a una visión sistémica de las sociedades y sus economías, pero también incorpora una perspectiva descentralizada de su funcionamiento. En este enfoque, los fenómenos socioeconómicos son construcciones colectivas que emergen de los procesos de interdependencia entre los agentes que forman parte de una comunidad y que se desenvuelven en un determinado contexto social. Ejemplo de dichos procesos son las transacciones de mercado que en determinadas circunstancias pueden propiciar dinámicas de crecimiento sostenido, pero que en otros casos pueden dar lugar a una

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exacerbada concentración económica y trampas de pobreza; las campañas electorales que operan en las sociedades democráticas y cuyos resultados no son fáciles de predecir, como lo atestiguan las continuas equivocaciones que surgen de extrapolar las tendencias observadas en las encuestas; las dinámicas de diseminación social que hacen posible que ciertas tecnologías se propaguen o que determinadas modas, ideas y opiniones se consoliden de forma inusitada.

La incertidumbre inherente a los sistemas complejos es producto de contingencias que, con mucha frecuencia, se presentan en las sociedades y de modificaciones inadvertidas en el entorno que resultan del comportamiento interdependiente de los agentes. En consecuencia, las políticas creadas bajo esta concepción del mundo deben tomar en cuenta las siguientes consideraciones: actores heterogéneos que viven circunstancias diferentes y que actúan de forma disímbola (i. e., reaccionan de manera distinta ante estímulos similares); procesos de adaptación que ayudan a las personas, empresas y gobiernos a enfrentar los cambios que se producen en entornos plagados de contingencias y dinámicas disruptivas (e. g., estrategias flexibles y sistemas resilientes que mitigan las consecuencias de eventos catastróficos). Además, la formulación de políticas debe apelar a los factores sistémicos asociados a la existencia de relaciones de interdependencia entre agentes y sistemas. Un ejemplo de este tipo de intervención sería la promoción de normas y vínculos sociales que permitan a los agentes socioeconómicos autoorganizarse para resolver problemas de acción colectiva.

De aquí que las políticas diseñadas a la luz de este enfoque partan de la idea de que los sistemas operan de «abajo-hacia-arriba» (i. e., de las decisiones de los agentes y sus interdependencias al comportamiento macroscópico), por lo que pueden concebirse como metapolíticas que inciden en la arquitectura de gobernanza que le da forma al entorno en donde se desenvuelven los agentes, a los mecanismos adaptativos con los que toman sus decisiones, y a los protocolos que se establecen para la creación de políticas a partir de consensos y dinámicas que estimulan la inteligencia colectiva. Las políticas creadas bajo la óptica de la complejidad difieren de las políticas neokeynesianas y estatistas, dado que las primeras descartan la posibilidad de que los gobiernos sean capaces de controlar el destino de las sociedades. En este sentido, sus pretensiones son más humildes, ya que su finalidad es simplemente la de encauzar a los sistemas hacia la trayectoria de desarrollo deseada (i. e., hacer que ciertos escenarios sean más probables).

CAPÍTULO 1

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Ejemplos concretos de políticas públicas sistémicas son las políticas tecnológicas que se diseñan e implementan a partir de un ecosistema de innovación. En dichos sistemas, distintas dependencias gubernamentales, actores privados y miembros de la sociedad civil organizada se involucran en la formulación de estrategias y su financiamiento, las cuales se adaptan dependiendo de las circunstancias temporales y los contextos regionales. Las políticas sociales de combate a la pobreza que, además de asignar apoyos monetarios a individuos en condiciones precarias, buscan impulsar sus capacidades productivas y financiar la infraestructura productiva y comunitaria que contribuya a generar fuentes de empleo y facilitar el desarrollo local mediante la creación de sinergias.

Las políticas laborales que cobijan la creación de centros de capacitación vinculados a industrias específicas y estimulan los procesos de aprendizaje-en-la-práctica a partir de las capacidades productivas disponibles en una región.49 Las políticas industriales que edifican esquemas de gobernanza subnacionales para facilitar la integración de empresas locales en cadenas globales de producción. Las políticas financieras que tratan de reducir la probabilidad de que los contagios en las hojas de balance de las entidades financieras den lugar a severas crisis en el mercado de préstamos interbancarios. La coordinación de políticas laborales, fiscales, educativas, sociales, industriales, ambientales, jurídicas, entre otras, para que sea posible generar un crecimiento sustentable y pro-pobre. De aquí que la formulación de un paquete coherente de políticas públicas requiere, en una primera instancia, analizar los distintos circuitos causales que operan en un sistema. Una vez que se identifican «cuellos de botella» y sinergias, las intervenciones gubernamentales deben articularse con el propósito de encauzar —mas no de determinar— el desarrollo económico.

1.7 La polarización inducida a partir de la concepción de un México binario Algunos políticos y analistas argumentan que los problemas de México tienen que ver principalmente con la economía política del país y no tanto con la implementación de políticas a partir de un marco analítico inadecuado. Este razonamiento es común cuando la realidad mexicana se concibe de una forma binaria, en la que dos grandes

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bloques sociales se confrontan para decidir el destino de la nación. En una sociedad dividida entre pobres y ricos, la «mayoría explotada» y la «mafia del poder», el «pueblo honesto» y la oligarquía, queda claro que una argumentación sustentada en el conflicto y la lucha del poder adquiere relevancia.

En esta lógica, los oligarcas, con su poderío económico y control del aparato político de un país, tienen la capacidad para establecer las reglas del juego (instituciones), lo que les permite enriquecerse a costa de las mayorías empobrecidas. Estas últimas se mantienen atomizadas, a pesar de estar conformadas por millones de personas, por lo que su capacidad negociadora para incidir en las instituciones es muy débil. En el contexto mexicano contemporáneo, a decir de varios autores, las reglas del juego establecidas durante los gobiernos del pri y el pan corresponderían a un proyecto político-económico neoliberal. De esa forma, los oligarcas serían la elite económica, pequeña y rapaz, que promovía dicho proyecto para obtener beneficios personales, sin importar las inequidades económicas y sociales que ello generaba.50 Si esta descripción de la realidad mexicana fuera acertada, la élite buscaría bloquear el cambio en las políticas públicas cuando, a su entender, dicho cambio se diera en detrimento de sus beneficios presentes y futuros. De aquí que la prescripción a seguir por un «gobierno transformador» sería desacoplar el aparato estatal de los intereses económicos cupulares y, de esta manera, desarticular por completo el proyecto neoliberal. Sin embargo, la posibilidad de establecer de forma pacífica un proyecto polarizador de esta naturaleza estaría en entredicho si es que, efectivamente, la élite económica es rapaz y actúa en un bloque unificado.51 En cambio, unas simples modificaciones al planteamiento dicotómico: oligarquía monolítica-pueblo atomizado, bastan para generar resultados muy diferentes y mucho más ilustrativos sobre la realidad histórica de distintos países. Por ejemplo, en vez de hablar de una oligarquía unificada, puede plantearse la posibilidad de élites que se fracturan por un incremento en las tensiones políticas que se producen cuando el valor de sus activos económicos diverge. Asimismo, en vez de hablar de un pueblo atomizado con pocos incentivos para coordinarse, puede considerarse la idea de que los cambios en su orientación cultural e ideológica inciden, a través del tiempo, en su grado de cohesión. El hecho de que la oligarquía y el pueblo (o sociedad civil), en este tratamiento, no sean grupos compactos de individuos con

CAPÍTULO 1

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perspectivas e intereses homogéneos, hace que su fuerza negociadora relativa no sea estática.52 De estas acotaciones se desprende que una caricaturización binaria no es una buena descripción de la realidad mexicana. En efecto, existe una élite económica fuerte en el país que ha incidido de manera directa o indirecta en las reglas del juego. No obstante, esta élite no es monolítica, ya que presenta intereses muy diversos que, en ocasiones, son contradictorios. Si bien es cierto que existen empresarios con poca empatía social, también lo es que otros más están comprometidos con su responsabilidad social y actúan en consonancia. Cabe también mencionar que la historia política mexicana indica que las élites económicas no hacen y deshacen a su arbitrio. Si algo se desprende del corporativismo posrevolucionario es que las élites políticas (incluyendo líderes sindicales) limitan y condicionan el espacio de maniobra de los grandes grupos empresariales.53 Por otro lado, el pueblo no es un colectivo atomizado carente de toda fuerza negociadora. A pesar de estar compuestos por ciudadanos heterogéneos en diferentes aspectos (inserción social, estatus económico, aspiraciones y cultura, origen étnico, lugar de residencia, edad y actividad laboral), su grado de cohesión como miembros de la sociedad civil ha cambiado de manera significativa en las últimas cinco décadas.

Si bien a la fecha no existe una identidad particular que los distinga y los lleve a actuar al unísono, su fuerza negociadora ha impulsado distintos cambios en los esquemas de gobernanza del país, como lo atestigua la democratización de los años noventa. Sin duda alguna, tanto los llamados gobiernos neoliberales como los posrevolucionarios que les antecedieron construyeron instituciones que beneficiaron y dieron voz a los distintos grupos sociales. Dicho lo anterior, es importante resaltar que la mayor incidencia de la sociedad civil al paso de los años en el proyecto político-económico de estos gobiernos no tuvo la fuerza suficiente para mejorar, de manera sustantiva, las condiciones de bienestar de muchos mexicanos.

De los comentarios anteriores se desprende que el diseño de políticas públicas tiene que ver, sin duda alguna, con la economía política de México, pero este proceso no reside en una concepción binaria del país.

La heterogeneidad de la población implica que la política pública no debe trivializarse a partir de un simple conflicto de clases. En el entorno ideológico actual, tanto en el país como en el ámbito internacional, los espacios para el diseño de la política pública son mucho más amplios

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de lo que indicaría un planteamiento binario. Los conflictos existen, pero también la posibilidad de cooperar y obtener consensos, por lo que pueden diseñarse políticas públicas que sean atractivas tanto para los ciudadanos de a pie como para las cúpulas empresariales. Inclusive cuando algunas de estas políticas impliquen menores ganancias y una menor acumulación de riqueza.

CAPÍTULO

2

Ideologías y paradigmas económicos

La animadversión al neoliberalismo durante la administración obradorista era a tal grado que sus funcionarios principales consideraban a dicha ideología como la causante de todos los males de México. De aquí que el término haya sido utilizado en la retórica oficialista para proclamar la necesidad de que el país tuviera una transformación radical.

En su decir, la idealización de esta concepción económica por parte de los gobiernos del pri y el pan dio forma a las políticas emprendidas desde finales de los ochenta con consecuencias nefastas para el país. Su encono queda de manifiesto en las alusiones recurrentes que el propio presidente hacía sobre el tema a través de distintos medios: «mañaneras», discursos en eventos públicos, escritos personales y documentos oficiales (e. g., Algunas lecciones de la pandemia COVID-19, Plan Nacional de Desarrollo). En la interpretación de los políticos morenistas, la causa de la corrupción, entre otros males sociales, no es el capitalismo per se —como argumentaría un marxista—, sino el neoliberalismo. Sin embargo, el uso que le dan al término no corresponde al que suscriben muchos académicos cuando hacen referencia a una ideología neoliberal.54 Más bien, en la acepción morenista el concepto se relaciona a un proyecto político-económico dirigido a sostener los privilegios de una «minoría rapaz».55 Desde esta perspectiva, el neoliberalismo mexicano se concibe como una forma de gobierno, en la que las decisiones gubernamentales se cimientan a partir de tres pilares: una cultura política, un «combo ideológico» —que incide en el accionar de la cúpula política que respalda a la «mafia del poder»— y los intereses de la élite económica que forma parte de dicha mafia. Por ello, bajo esta línea argumental, los

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intereses materiales de la oligarquía mexicana dieron lugar, en las décadas previas al obradorismo, a un Gobierno con rasgos cleptocráticos (i. e., gobiernos que se enfocan en el enriquecimiento de las élites político-económicas). Los morenistas, al definir al neoliberalismo como un proyecto político cupular y no como una simple ideología, sostienen que ellos «no son iguales a los de antes». De aquí que la «cuarta transformación», al menos en el discurso oficial, tenga como objetivo desmembrar al régimen político que le antecedía para, de esta forma, instaurar un proyecto «legítimo» cuya finalidad sea velar por los intereses del «pueblo».

En años recientes, las decisiones de los Gobiernos de México y otros países se han visto impulsadas por factores ideológicos que van más allá de la tradicional división izquierda-derecha. Por ello, en este capítulo se presentan una serie de argumentos que señalan que las políticas públicas están vinculadas de manera ineludible a alguna variante ideológica. No obstante, que las ideologías sean posiciones subjetivas sobre la forma de concebir el entorno social no significa que cualquier paquete de políticas públicas sea igualmente apropiado para una sociedad. En particular, en el capítulo se sostiene que las políticas reflexivas suelen tener un mejor desempeño que las políticas doctrinarias, a pesar de que en ambos casos su construcción dependa de elementos ideológicos.

Asimismo, se afirma que las ideologías se transforman con el tiempo por efecto de los cambios que se producen en el pensamiento social y por el surgimiento de eventos disruptivos en el escenario mundial. Por ende, las políticas y los paradigmas económicos que las suscriben tienden a adecuarse a las nuevas realidades, aunque no siempre lo hagan con prontitud. En el capítulo también se hace una breve reflexión sobre las distintas dimensiones que le dan forma a una ideología. De aquí que el neoliberalismo presente diferentes variantes, lo que suele pasar desapercibido en las críticas esgrimidas por sus detractores. La taxonomía del término permite establecer el tipo de «híbrido ideológico» que prevaleció en México durante el periodo 1983-2018. Por último, se identifican las características particulares de la ideología cupular de la administración obradorista y se exponen las razones por las que su gobierno puede definirse como populista, sin importar si se le clasifica como de derecha o izquierda.

CAPÍTULO 2

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2.1 Las ideologías y su diseminación Las ideologías o conjuntos de creencias, reglas informales y aspiraciones, le dan sentido a la existencia de las personas y les permiten actuar en entornos inciertos. A los ojos de sus adherentes, las ideologías establecen la manera como el mundo opera (creencias), la forma como las personas deben comportarse (reglas informales o normas sociales) y una serie de valores sociales que guían la razón de ser de los sistemas sociales, políticos o económicos (aspiraciones colectivas). A diferencia de las creencias personales, las ideologías son de difusión generalizada, por lo que inciden en el comportamiento de los integrantes de un colectivo; sea una familia, organización, comunidad, grupo étnico, élite política-económica o nación. Estos constructos sociales cumplen funciones muy importantes en el desempeño de una sociedad —ya sea bueno o malo. Esto es así porque algunos de los componentes ideológicos permiten que las personas tengan un sentido de identidad y otros más inducen la forma de comportarse al ofrecer una narrativa o «realidad imaginada» de por qué las cosas suceden de cierta manera.

Las fuentes de generación y propagación de ideologías son diversas, entre las que destacan dos mecanismos complementarios: el pensamiento social y los eventos disruptivos.56 A la manera de un sistema evolutivo, las protoideologías compiten entre sí, por lo que solo unas cuantas logran consolidarse como preconcepciones y juicios de valor en amplios segmentos de la población. En ocasiones, su consolidación se produce de manera abrupta por la presencia de crisis sociales que emergen de perturbaciones catastróficas (e. g., guerras, desastres naturales, debacles económicas y financieras, revueltas políticas). En estas circunstancias, la funcionalidad de la vieja ideología es puesta en entredicho por amplios segmentos de la población, por lo que es sustituida por una nueva narrativa. En otras situaciones, se producen cambios paulatinos en la estructura social, que hace las veces de una caja de Petri, por lo que el cambio de convicciones y las transformaciones ideológicas «germinan» de forma gradual.

Los cambios ideológicos impulsados a través del pensamiento social se originan en las reflexiones de los «grandes pensadores».57 A lo largo de la historia, estos pensadores se han apoyado en observaciones no sistematizadas, experiencias personales y en su conocimiento intelectual para ofrecer visiones coherentes y conjeturas educadas sobre la realidad social. En una etapa primaria, el intercambio de dichas ideas entre pen-

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sadores de menor prosapia y líderes de opinión hace que las ideologías se modifiquen y diseminen de manera descentralizada. En una etapa secundaria, su propagación suele catalizarse mediante el adoctrinamiento centralizado y el interés de las élites que se benefician con su consolidación.58 Por esta razón, en siglos pasados, los monarcas absolutistas se preocupaban por difundir la idea de que el orden social residía en su persona por mandato divino.

Ejemplos de ideologías son el neoliberalismo y el estatismo socialista (o comunismo). La primera de estas doctrinas es una secuela del liberalismo clásico,59 en tanto que adopta a la libertad individual (de ser y decidir) como un valor fundamental de la condición humana. Sin embargo, el neoliberalismo —sin adjetivos— relega el papel que tiene el contexto social en el comportamiento de los individuos —a los que concibe como consumidores o productores atomizados y anónimos— y, en cambio, acentúa la importancia de los mercados en el desempeño de las sociedades. En esta posición ideológica, el buen funcionamiento de la economía se debe a las decisiones de individuos racionales que actúan a partir de motivaciones materiales, y a la capacidad de los mercados para coordinar la actividad productiva y la comercialización de bienes y servicios. De tal forma que la evaluación de su funcionamiento se realiza, esencialmente, en términos de la asignación eficiente de los recursos (i. e., su movilización hacia los sectores de mayor valorización económica). Por lo anterior, sus prescripciones centrales sugieren reducir al mínimo la intervención del Estado en la operación de los mercados, respaldar la propiedad privada del capital utilizado en procesos productivos, permitir la libre circulación del capital financiero, liberalizar el comercio y desregular los mercados laborales.60 Por su parte, en una ideología de corte estatista, el Estado se concibe como el defensor de los «intereses genuinos del pueblo», por lo que tiene la legitimidad necesaria para modificar, en una primera instancia, el orden social y, posteriormente, conducir la organización política y económica de las sociedades. Esta legitimidad, a decir de sus adherentes, se deriva de la explotación capitalista de los trabajadores, los cuales son, a fin de cuentas, los creadores de valor en los procesos productivos. En su versión comunista, el Estado debe asumir la propiedad de los medios de producción y llevar a cabo la planeación de la actividad económica. De acuerdo con esta ideología, la centralización permite evitar el conflicto entre clases sociales y eliminar la concentración económica que generan los mercados. En general, las ideologías estatistas

CAPÍTULO 2

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no cuestionan en su filosofía la relevancia de la persona y su libertad individual, más bien manifiestan que dicha libertad es «irrealizable» en un entorno en el que los mercados determinan los procesos de producción y consumo, y en el que los sistemas jurídico-políticos democráticos se encuentran sometidos al poder económico.

2.2 El vínculo entre ideologías y paradigmas económicos Si bien las ideologías forman parte del pensamiento social, no son equivalentes a los paradigmas de las ciencias sociales. A grandes rasgos, las escuelas (o paradigmas) del pensamiento económico tratan de explicar fenómenos colectivos a través de evidencia empírica sistematizada y la especificación de relaciones causales. De ahí que la generación de conocimiento mediante paradigmas parte de reflexiones sobre los distintos procesos que pudieran explicar una determinada realidad y del uso de metodologías para el escrutinio científico/académico de diversas hipótesis (i. e., disponen de una epistemología). En otras palabras, los paradigmas económicos enfatizan la búsqueda de «verdades posibles» a partir de datos y proposiciones teóricas formuladas mediante mecanismos causales.61 En contraste, las ideologías hacen referencia a un conjunto de «realidades imaginadas»: premisas (como es), principios (como debería ser) y prescripciones (lo que debería hacerse) sobre el mundo social.

En una primera lectura de estas definiciones parecería que los dos conceptos se contraponen entre sí. Sin embargo, no es el caso, ya que los paradigmas permiten elaborar teorías con el respaldo de las ideologías,62 mientras que las ideologías se fortalecen cuando el análisis de la evidencia no rechaza sus prescripciones. En consecuencia, no es posible hablar de teorías libres de ideologías,63 a pesar de que algunos economistas de la ortodoxia neoclásica hacen referencia a una economía positiva con prescripciones que son válidas en todo periodo y lugar.64 Posición que contrasta con la de afamados economistas, como Joseph Schumpeter, Gunnar Myrdal y Mark Blaug, quienes señalan que esta simbiosis es inevitable porque las ideologías nutren a los paradigmas desde varios frentes.65 En primer término, las ideologías consideran a los principios o valores sociales (e. g., crecimiento, equidad, inclusión social, sustentabilidad ambiental) entre sus componentes, dado que le dan sustento a los ob-

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jetivos a los que las sociedades aspiran y a los temas sobre los cuales las escuelas de pensamiento reflexionan. En segundo término, las ideologías contribuyen a configurar el marco teórico de los paradigmas a partir de premisas asociadas al comportamiento de los individuos y a la naturaleza del entorno que les rodea. En otras palabras, estas concepciones contribuyen a dar forma a los postulados (i. e., premisas y principios) que describen el comportamiento de las personas, el contexto social en el que se desenvuelven y su razón de ser. Entonces, una vez que los distintos componentes ideológicos quedan integrados a un paradigma, los planteamientos teóricos identifican relaciones causales que pueden vincular a las premisas con los fenómenos sociales que se desea explicar. En síntesis: los paradigmas y sus teorías no podrían existir sin las ideologías.

Ante la dificultad que implica construir un paradigma que en su totalidad se sustente con evidencia empírica sobre la forma como opera el mundo (i. e., que posea una ontología muy realista), los investigadores sociales se ven obligados a definir las características del entorno social y los atributos y motivaciones de las personas con el apoyo de ideologías.

Por ejemplo, la escuela neoclásica del pensamiento económico considera al individuo como un agente con grandes capacidades cognitivas (racionalidad deductiva), que le permiten elegir las mejores opciones disponibles, las cuales son valoradas a partir de una utilidad asociada al consumo y a la riqueza personal (preferencias basadas en el ego). Estas dos premisas del esquema de decisión del homo economicus —racionalidad y preferencias egoístas— no están sustentadas en la evidencia empírica, sino en una versión de la ideología neoliberal.

Por lo tanto, a partir de estas premisas y otras más (e. g., ausencia de externalidades e imperfecciones del mercado),66 la implicación principal de la teoría neoclásica —en su óptica más ortodoxa— es la de una economía de mercado que funciona de manera eficiente a partir de las decisiones de personas y empresas que actúan de manera consistente y en plena libertad. De aquí que su prescripción de política por antonomasia sea, en esencia, que los mercados tendrían que actuar sin ningún tipo de interferencia gubernamental una vez que los derechos de propiedad han sido plenamente establecidos y que el marco jurídico que los cobija ha sido configurado.

La coincidencia de esta posición teórica con la prescripción neoliberal no implica que el paradigma neoclásico sea irrelevante. Ello se debe, por un lado, a que los análisis causales —teóricos y empíricos— de los

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paradigmas en general permiten refutar la validez de ciertas hipótesis (e. g., consecuencias de ciertas políticas). Por otro lado, a que los paradigmas y sus análisis producen implicaciones mucho más refinadas que las sugeridas por las burdas «recetas» ideológicas. Esto último ocurre cuando las complicaciones del fenómeno a estudiar hacen indispensable que la formulación de la política pública vaya más allá de la ideología y apele a prescripciones más elaboradas, las cuales solo pueden producirse mediante un análisis epistemológico cuidadoso (ver diagrama 2.1).

Por ejemplo, una ideología neoliberal no ortodoxa (i. e., que avala el uso de cierto tipo de intervenciones) podría establecer, sin mucho análisis de por medio, la conveniencia de que el Poder Ejecutivo se deslinde de la política monetaria. Sin embargo, la manera en la que dicha política es puesta en práctica (e. g., el tipo de procedimiento que se usa para la determinación de las tasas de interés de referencia) por parte de un banco central autónomo no solo depende de concepciones ideológicas.

Su especificación detallada tiene que respaldarse con una formulación teórica y la evidencia empírica disponible. Dicho lo anterior, en la realpolitik siempre es posible que las políticas económicas sean determinadas exclusivamente por prescripciones ideológicas,67 como es la norma en los regímenes autocráticos o en aquellos gobiernos populistas que, ante la ausencia de personal capacitado y el rechazo a los datos, no toman en cuenta el conocimiento y la evidencia empírica.

Diagrama 2.1 ¿Políticas determinadas o condicionadas por las ideologías?

Paradigmas Premisas

Postulados

(como opera el mundo)

(realidades imaginadas + evidencia)

y Principios (como debería ser) Ideologías

Eventos

Mecanismos causales

Prescripciones `incontrovertibles´

Prescripciones sujetas a validación

(lo que debería hacerse)

(lo que convendría hacer)

Política económica (determinada vs condicionada)

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Por último, si bien es cierto que el pensamiento económico depende de premisas y principios ideológicos para configurar los postulados de sus teorías, la influencia de estos sesgos en la generación de prescripciones de política se ha reducido de manera significativa en las últimas décadas del siglo xx gracias a los avances del conocimiento social.68 En la medida en que estos avances contribuyan a la formulación de paradigmas y teorías derivadas de una ontología con un sustento empírico más sólido, menor será la necesidad de recurrir a premisas ideológicas para la formulación de prescripciones sujetas a procesos de validación.

En el marco de un paradigma, las prescripciones reflexivas, en vez de apelar a lo que debería hacerse, sugieren la conveniencia de usar ciertas políticas a fin de alcanzar los objetivos sociales planteados. En contraste, la práctica de apelar a prescripciones ideológicas (i. e., no refutables) resultaba inevitable en el pensamiento social de los siglos xviii-xx, en donde la información disponible era limitada y las metodologías de análisis deficientes.69 Dicho lo anterior, es un sinsentido afirmar que el «santo grial» del conocimiento social sea la construcción de teorías libres de ideología. La eliminación total de este sesgo es tan ilusoria como lo es apelar al racionalismo de René Descartes para sugerir que el conocimiento de la naturaleza permite su control y manipulación.

2.3 Las dimensiones ideológicas Aunque las ideologías suelen ser más reconocidas por sus aspectos normativos y sus prescripciones de política, sus componentes descriptivos (premisas) son esenciales para determinar su coherencia y establecer sus diferencias. En particular, las premisas pueden clasificarse en distintas dimensiones y, de esta forma, facilitar la vinculación de las ideologías con determinadas escuelas del pensamiento. Por ejemplo, al observar las proposiciones de la escuela monetarista de Milton Friedman (e. g., el rechazo a las políticas fiscales para estabilizar los ciclos económicos) es evidente su identificación con ideologías neoliberales.

Sin embargo, otras corrientes del pensamiento económico también pueden considerarse neoliberales debido a que apelan a premisas similares (e. g., la importancia de las libertades económicas y el uso de los mercados para la asignación de recursos), a pesar de sugerir políticas públicas muy diferentes a las monetaristas.70

CAPÍTULO 2

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Una primera dimensión que facilita la caracterización de las ideologías tiene que ver con el peso que se le asigna a la estructura versus la agencia en la explicación de la realidad social. Por un lado, se encuentran aquellas concepciones en las que la configuración de las sociedades humanas (e. g., su estratificación social, diversidad étnica, sentido de identidad, asimetría de poder) determina, en gran medida, el comportamiento de sus integrantes (visión estructuralista). Por otro lado, están aquellas que visualizan a los individuos como los actores principales en la conformación de las sociedades y en la construcción del comportamiento colectivo (visión individualista). Otras dimensiones se relacionan con los siguientes componentes ideológicos: condicionamiento del comportamiento, capacidades cognitivas de la agencia, motivaciones personales, naturaleza del orden social y operación de los mercados.

Al identificar las distintas premisas de estas dimensiones puede establecerse una gama de variantes ideológicas. De esta manera, es posible especificar una correspondencia más depurada entre distintos paradigmas económicos y un neoliberalismo con adjetivos. Por ejemplo, algunas vertientes del keynesianismo podrían ser vistas como afines a un «neoliberalismo regulador» (o liberalismo social). Esta variante del liberalismo apoya la intervención del Estado en situaciones en las que las libertades individuales, políticas y económicas se ven socavadas por la injusticia social. Esta última se ve reflejada en la pobreza, la discriminación, las desigualdades jurídicas y la escasa inclusión social que se deriva de las magras oportunidades de desarrollo que imperan en amplios segmentos de la población.

Asimismo, si en una descripción ideológica liberal se enfatiza la interdependencia entre los agentes que forman parte de un sistema y el contexto en el que los individuos y empresas toman sus decisiones, entonces puede hacerse referencia a un «neoliberalismo sistémico». Por incorporar premisas de este tipo es que la escuela austriaca del pensamiento económico, representada por Hayek, se concibe desde una óptica ideológica distinta a la posición monetarista y a la escuela neoclásica. En las premisas neoclásicas-monetaristas los individuos se conciben como entes aislados debido a que la naturaleza de sus vínculos sociales no es parte de su marco analítico.

La conveniencia, desde un punto de vista epistemológico, de especificar las distintas dimensiones ideológicas estriba en que los matices de sus postulados (premisas y principios) pueden definirse con mayor precisión. Estas dimensiones se asocian a la forma en la que se concibe

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la naturaleza de las personas, a las aspiraciones que guían su comportamiento, a lo intrincado de sus interrelaciones, a las heurísticas de decisión que hacen posibles sus acciones, a la manera en la que las transacciones se llevan a cabo en los mercados y a cómo se configura el orden social. Este último se conforma por las relaciones socioeconómicas, normas sociales y demás factores estructurales y sistémicos que condicionan el comportamiento humano y hacen posible que una sociedad pueda operar. Los postulados característicos de cada una de las dimensiones antes referidas surgen de los siguientes cuestionamientos: (i) ¿Quiénes son los actores que inciden en el desempeño de una sociedad?

Personas que actúan de forma libre y descentralizada; entes agregados (colectivos o clases sociales) con intereses comunes; un Estado que realiza labores de coordinación de manera centralizada, pero con distintos niveles de eficacia y legitimidad; factores ecológicos que limitan la sustentabilidad de las sociedades. (ii) ¿Qué tan relevante es el condicionamiento del individuo y cómo se establece? Los individuos y sus acciones son libres de influencias sociales; las personas actúan de forma descentralizada, pero su comportamiento está condicionado por el contexto social y su esfera de interdependencia; el comportamiento humano está acotado (o inclusive determinado) por estructuras asociadas a distintos factores: marco institucional, relaciones de clase (social, productiva o de ingreso), mecanismos de poder, o limitaciones sistémicas de corte ecológico. (iii) ¿Cuál es la capacidad de agencia de los individuos? Las personas toman decisiones con un alto grado de racionalidad (i. e., poseen una copiosa información de lo que sucede y presentan grandes habilidades deductivas); la incertidumbre que impera en el entorno y las limitaciones de información y cognitivas hacen imprescindible el aprendizaje y el uso de heurísticas de comportamiento (i. e., su racionalidad es acotada). (iv) ¿Qué motivaciones o propensiones impulsan las decisiones económicas de los individuos? La valorización de determinadas conductas se establece según su utilidad o el beneficio material que generan; las personas, en ciertos contextos, exhiben inclinaciones prosociales y cargas emotivas, como la empatía, solidaridad, altruismo, sed de venganza, rencor y envidia, que las hacen actuar en consecuencia; factores psicológicos y preconcepciones religiosas, culturales o vivenciales inciden de manera fundamental en las heurísticas del comportamiento humano. (v) ¿De qué manera el orden social y económico se consolida en las socie-

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dades? Se trata de sistemas sociales que suelen ordenarse de manera espontánea (i. e., producto de la descentralización) y que, inclusive, podrían operar en equilibrio; prevalece un orden jerárquico o comunitario que es indispensable para encauzar el desempeño de la sociedad y reducir el impacto de eventos catastróficos, ya sean de carácter endógeno (autogenerados) o exógeno (ajenos al sistema). (vi) ¿Qué factores se enfatizan en el funcionamiento de los mercados y sus problemas? Las condiciones iniciales de los individuos (oportunidades y capacidades diferenciadas) que inhiben el desarrollo personal y social, las cuales no pueden ser rectificadas por los propios mercados; las fallas intrínsecas en la operación de los mercados (externalidades, información asimétrica, competencia imperfecta) que requieren de intervenciones; una propensión a las crisis recurrentes y a la concentración de riqueza que es endémica a la operación de los mercados y la propiedad capitalista de los sistemas de producción.

2.4 El «combo ideológico» de los gobiernos neoliberales Las ideologías con adjetivos (o variantes ideológicas) emergen a partir de la evolución del pensamiento social. En estos constructos sociales existe un cierto grado de coherencia entre las premisas que describen al entorno social y las prescripciones dirigidas a la consecución de determinados objetivos (principios). En cambio, las ideologías que suscriben los gobiernos deben ser vistas como constructos políticos, cuya breve existencia y manejo retórico no garantizan su coherencia. En esta segunda categoría de constructos es común apreciar severas inconsistencias entre premisas y prescripciones de política, y entre estas últimas y los principios sociales enarbolados en el discurso oficial. Por ende, en la esfera política y en el quehacer gubernamental es más conveniente hablar de híbridos ideológicos que de variantes. Estos híbridos, más que síntesis conceptuales, se convierten en verdaderos embrollos ideológicos cuyas prescripciones de políticas suelen ser un «amasijo incoherente y errático».71 En consecuencia, puede afirmarse que, tanto en los gobiernos del pri y el pan como en el de amlo, las prescripciones de política económica surgieron de ideologías híbridas. Ambos «combos» mezclaban la disposición a que el mercado fuera el mecanismo preponderante en la asignación de los recursos —aunque no necesariamente en un entorno

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de competencia— con la conveniencia de un Estado intervencionista y regulador. Esto último lo solían justificar en el discurso oficial con distintas razones: externalidades, desigualdades socioeconómicas, soberanía nacional o una concepción paternalista que buscaba cobijar a los pobres, pero que subestimaba la importancia de fortalecer sus capacidades productivas y empoderamiento personal.72 Es así que la diferencia en las políticas económicas de estas dos formas de gobierno —que no necesariamente de régimen— tiene que ver, por un lado, con la ponderación asignada a estas dos dimensiones ideológicas (promercado, prointervención)73 y, por el otro, con la importancia conferida a los paradigmas frente a las prescripciones ideológicas en la formulación de políticas.

Para describir a los gobiernos del periodo 1983-2018 puede hacerse referencia a un «neoliberalismo regulador-proteccionista», en el cual los mercados y su soporte institucional eran considerados como decisivos en la operación de una economía. No obstante, estos gobiernos partían de la premisa de que su correcto funcionamiento estaba supeditado a la intervención del Estado, en la medida en que los mercados eran propensos a generar externalidades y desequilibrios sociales. En la lógica de estos gobiernos neoliberales, la dinámica de los mercados y el crecimiento económico, por sí solos, no eran capaces de revertir la pobreza que afectaba a un amplio segmento de la población. De aquí su interés por implementar una política social centrada en transferencias monetarias condicionadas, algunos subsidios en actividades específicas y un seguro popular para enfermedades con consecuencias catastróficas para los afectados y sus familias.

Este híbrido ideológico presentaba algunos preceptos provenientes del «liberalismo social», al apelar a las libertades económicas y a la necesidad de que dichas libertades no fueran obstaculizadas por condiciones iniciales adversas y ciertas fallas de mercado.74 Sin embargo, habría que mencionar que esta escisión del liberalismo no respaldaría la praxis mexicana del proteccionismo. En los hechos, las administraciones del pri y el pan usaban estas prácticas para cobijar a los dos extremos de la realidad socioeconómica del país. Por un lado, a los grandes consorcios (grupos económicos) y centrales sindicales y, por el otro, a la población identificada como pobre. Esta protección era, en parte, producto de factores ideológicos, pero también obedecía a consideraciones de cultura política (e. g., clientelismo electoral) y al deseo de evitar desavenencias con los poderes fácticos del país.75

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Resulta indiscutible que estos gobiernos no buscaron, en su momento, fomentar a cabalidad la competencia en los mercados. Si bien es cierto que la apertura comercial abrió las puertas a más participantes, esta competencia se vio acotada por diferentes razones, entre las que destacan: la fuerte presencia de bienes no comerciables en la economía, la gran cantidad de bienes cuya producción y explotación está sujeta a concesiones gubernamentales (e. g., minería, infraestructura), y restricciones a la inversión extranjera en ciertos sectores por cuestiones de «soberanía nacional» (e. g., energía).76 La creación de la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE), en la administración del presidente Salinas de Gortari, fue un paso en la dirección correcta. Sin embargo, por muchos años su capacidad punitiva fue, para fines prácticos, inexistente; tan es así que inclusive hoy en día no ha logrado demostrar su fuerza relativa versus las grandes empresas.77 El carácter corporativista de la política mexicana que se gestó a lo largo del siglo xx es posiblemente el factor subyacente en el poder fáctico que los grupos económicos y los sindicatos oficialistas mantienen a la fecha.78 En particular, los grandes consorcios y las organizaciones obreras asociadas al sector productivo del país han desalentado, en cierta medida, las políticas de competencia.79 Estos grupos experimentaron varias transformaciones a lo largo del siglo pasado y en lo que va de este en cuanto a la arquitectura de su red y la propiedad del capital. No obstante, su rentabilidad todavía se asocia más a la explotación de mercados cautivos que a incrementos en su productividad como resultado de la generación de innovaciones. Dicho lo anterior, la globalización de las economías y el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) fue un importante acicate para su transformación, lo que llevó a algunos de estos grupos a involucrarse en las cadenas globales de valor (cgv) y a trasladar parte de sus procesos fabriles al extranjero.80 Por su parte, la política social del pri y el pan también manifestó cierto sesgo proteccionista (o paternalista). Posición que contrasta con la del liberalismo social, en la que el Estado trata de alentar la iniciativa de individuos y colectivos, además de proveer las condiciones necesarias para que sean ellos mismos quienes elijan sus opciones de vida y la naturaleza de los proyectos comunes. En cambio, un gobierno que avala una política paternalista (o asistencialista) se desentiende de la generación de capacidades a través de una educación pública de calidad, la provisión de servicios de salud eficientes y de acceso generalizado y la generación de infraestructura productiva para el desarrollo de merca-

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dos regionales. Tampoco impulsa el empoderamiento personal mediante mecanismos que contribuyan a fortalecer la posición del ciudadano de a pie ante los agravios de los poderes fácticos (e. g., sistema jurídico transparente y expedito, información accesible, defensoría ciudadana).

El uso de transferencias en efectivo, sean o no condicionadas, tiene una connotación ideológica cuando es vista como un derecho del receptor y una obligación del Estado.81 Desde la perspectiva neoliberal, esta transferencia se entiende como una compensación económica a cierto segmento de la población que, por su estatus socioeconómico (o condiciones físicas), presenta adversidades que le impiden desarrollarse en un sistema de mercado. Con la compensación económica, el receptor puede resarcir, parcialmente, la inequidad estructural que implica un «terreno de juego que se inclina en su contra». Mientras tanto, en la praxis de un gobierno populista-clientelar este «derecho» puede convertirse en un «apoyo», por lo que en la realidad se interpreta como un pasivo del receptor. Las transferencias tienen, en algún momento, que ser «pagadas» a la autoridad gubernamental que las concedió, ya sea por medio del voto o de respaldos políticos de otra naturaleza.

2.5 El «combo ideológico» obradorista La ideología híbrida que auspició las decisiones del gobierno morenista del periodo 2019-2024 podría describirse con el término «puritanismo voluntarista».82 Aunque habría que enfatizar que el marco ideológico que se delinea a continuación se asocia más al pensamiento de López Obrador, y quizás al de su grupo cercano, que al de los miembros del partido y sus votantes. Esto se debe a que MORENA es un partido político de reciente creación que emanó de un movimiento integrado alrededor de la figura de amlo y que se configuró con políticos de persuasiones muy disímbolas.83 El tiempo dirá si el «combo ideológico» que a continuación se describe habrá de convertirse en la plataforma ideológica del morenismo.

El quehacer gubernamental, según la visión de López Obrador, debía ejercerse a partir de códigos morales (honestidad, lealtad, altruismo, espíritu de servicio) y no por medio de criterios de efectividad. El puritanismo morenista presentaba un carácter caudillista, dado que su intención era arraigar en la práctica gubernamental cinco consignas enarboladas por el propio presidente de la República: el «combate a la

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corrupción», «primero los pobres», «la austeridad republicana» (i. e., las bondades de la vida franciscana), la «república amorosa» (i. e., la restauración de la ética que existía en el México de antaño) y «no somos iguales» (i. e., la superioridad moral del morenismo). La exaltación a la moral emanaba de una retórica seudomarxista en la que, en vez de apelar a la explotación de los trabajadores por parte de los capitalistas y la burguesía, se enfatizaba la necesidad de atender al «pueblo honrado» cuya precariedad se debía a las «cúpulas políticas y económicas corruptas».84 Este «combo ideológico» daba realce a la intervención de un Estado que, a pesar de sus capacidades disminuidas,85 tenía una esencia puritana que quedaba garantizada con el ejemplo de su líder carismático, la concentración del poder y la erradicación de una jerarquía burocrática que había sido capturada por grupos de interés. Asimismo, en esta concepción, la legitimidad del líder provenía de su cercanía con el pueblo, de la defensa que hacía de la identidad nacional y de las acciones adoptadas para abatir las desigualdades y erradicar la pobreza.86 En añoranza de un pasado idílico, el bienestar del pueblo, más que el bienestar individual, era el principio preponderante que guiaba a las políticas públicas.87 Sin embargo, el pueblo no era concebido, en un sentido liberal, como un colectivo etéreo que detenta la soberanía nacional y que, a través de un proceso democrático, busca dirimir las diferencias entre sus integrantes. El pueblo, en la perspectiva obradorista, se integraba con aquellos segmentos poblacionales que el caudillo consideraba como «la mayoría excluida» y «los pilares de la nación».88 Para López Obrador, la identidad nacional se describía a partir de un pasado idealizado; es decir, por medio de una identidad caracterizada por la bondad, el trabajo, la honestidad y el desapego a los beneficios materiales, la cual carecía de sustento en la realidad histórica del país.89 A decir de amlo, esta identidad residía en los grupos socioeconómicos conformados por individuos humildes que eran parte de la vida familiar y comunitaria del México profundo.90 En una mala interpretación roussoniana, el puritanismo obradorista concebía al mexicano como una persona buena por naturaleza, pero que el neoliberalismo había corrompido (en el caso de los ricos y las clases medias) o despojado de su potencial debido a la lacerante miseria en la que vivía (en el caso del pueblo). De aquí la justificación de una «cuarta transformación» (i. e., un nuevo contrato social) que hiciera posible que el pueblo mexicano pudiera recuperar sus orígenes.91

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En la búsqueda de ese mexicano prístino, el propio presidente estaba muy interesado en que el Estado inculcara valores como la honestidad, dignidad, amor a los semejantes, solidaridad y espíritu comunitario. Es decir, todos aquellos valores que permitieran la formación de personas conscientes de sus deberes cívicos y libres de codicia y aspiraciones materiales.92 Sin embargo, el proceso de inculcación de principios, ya sea a través de los libros de texto gratuitos para la educación básica, de su Cartilla Moral o por medio de una Constitución Moral —que se quedó tan solo en una propuesta—, se asociaba a un adoctrinamiento estatal y no a la emergencia de un patrón cultural descentralizado. Sobra decir que un mecanismo de estructuración cultural de esta naturaleza es, a todas luces, autoritario, ya que se establece «desde-arriba» y sin considerar otros puntos de vista.93 Cabe apuntar que, con un Estado garante del bienestar público, la política social dejó de ser un elemento residual de la política pública para convertirse en uno de los rasgos fundamentales del Gobierno mexicano. Una característica distintiva de los programas sociales fue la manera en la que se distribuyeron los recursos. Proceso que se llevó a cabo sin la intervención de una burocracia especializada y sin el apoyo de la sociedad civil organizada. Esta decisión administrativa también se explica desde una perspectiva puritana, ya que consideraba que las dos instancias antes referidas eran fuentes de corrupción. En el discurso morenista, las transferencias en efectivo eran vistas como apoyos legítimos, dado que tenían una justificación moral. En contraste con la justificación operativa que prevalecía en la ideología neoliberal de los gobiernos del pri y el pan, la cual promovía la creación de una sociedad más equitativa a partir de mayores oportunidades para la población con carencias estructurales (i. e., «nivelar el terreno de juego»).

2.6 El potencial destructivo de las políticas doctrinarias El propósito de las políticas públicas es, a fin de cuentas, intervenir en las sociedades para transformar su desempeño en una o varias de las dimensiones del bienestar social. En una connotación positiva, la palabra transformar significa realizar cambios para mejorar el funcionamiento de algo sin que ello implique generar efectos colaterales adversos (e. g., sin violentar el ambiente de paz que impera en una sociedad). No obstante, las transformaciones en el ámbito social también pueden tener

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desenlaces negativos. Ello sucede cuando las intervenciones se realizan a partir de diagnósticos erróneos, lo que produce resultados perjudiciales para la población objetivo, ya sea de manera directa o indirecta.

Sin lugar a duda, este escenario desafortunado ocurrió con varias de las políticas «transformadoras» de la administración morenista, como lo indican distintos ejemplos en los que la eliminación de la política establecida y su sustitución por una nueva resultó ser contraproducente.

Entre los ejemplos de políticas destructivas se encuentran la cancelación de la construcción del nuevo aeropuerto de la Ciudad de México (naicm) y la remodelación del aeropuerto militar de Santa Lucía (aifa) para complementar al vetusto aicm, lo que no condujo a una mayor capacidad aeronáutica ni a un mejor servicio, sino, por el contrario, a su deterioro y a la degradación temporal de la categoría aeroportuaria del país.94 La sustitución del Seguro Popular por el Instituto de Salud para el Bienestar (INSABI) y luego por el imss-Bienestar con la consecuente pérdida de acceso a servicios de salud de millones de mexicanos.95 La desarticulación del sistema de licitaciones consolidadas de medicinas para los sistemas públicos de salud (imss, isste, ssa, entre otros) y su posterior instrumentación a través de cinco esquemas fallidos.96 Escenario que dio lugar a un severo desabasto de medicamentos y a que los derechohabientes, en el mejor de los casos, tuvieran que adquirirlos en el mercado.97 La eliminación de la reforma energética para, supuestamente, fortalecer la capacidad productiva de PEMEX y la cfe,98 lo que a la postre redundó en una mayor contaminación (e. g., uso de combustóleo para producir energía eléctrica), una severa afectación a las finanzas públicas y una merma en la capacidad de generación de energía.99 La eliminación del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, que llevaba a cabo diagnósticos para instrumentar mejoras educativas y establecía esquemas de control de la calidad de los profesores y la enseñanza, lo que terminó por favorecer a sindicatos anquilosados y recrudeció la ideologización de los programas educativos.100 No en balde la prueba pisa de 2022, aplicada a estudiantes de 15 años, mostró una caída significativa con respecto a los resultados observados en 2018.

Si bien es cierto que a nivel global (i. e., entre los países de la ocde) la pandemia provocó un retroceso en los resultados de matemáticas, comprensión lectora y ciencias,101 México no se destacó por implementar programas que compensaran los rezagos educativos generados por la crisis sanitaria.

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Ante estos sucesos habría que reflexionar sobre las causas que hicieron posible el uso generalizado de una práctica de gobierno que conducía a la destrucción de instituciones, infraestructura y capacidades de gestión pública. En el capítulo introductorio se mencionó que la utilización de políticas que producen resultados perjudiciales para la sociedad tiene que ver, en gran medida, con el apego dogmático a una ideología, una cultura política centralista y el rechazo a la evidencia.102 De aquí que sus potenciales consecuencias negativas pueden, inclusive, pasar inadvertidas para autoridades bien intencionadas, pero que carecen de las capacidades para gobernar y de la disposición para realizar evaluaciones periódicas con el propósito de mejorar las políticas públicas.

En esta sección se resalta que el «puritanismo voluntarista» condujo a una concepción errónea de las motivaciones humanas (i. e., la manera como opera el mundo) y, por ende, a una formulación equivocada de las políticas públicas. A lo que se sumó el frecuente uso de argumentos unicausales, lo que incrementó la probabilidad de que dichas políticas fueran fallidas. Pareciera que el voluntarismo que caracterizaba a la ideología con la que operaba el gobierno era suficiente para convencer a los legisladores y votantes duros de MORENA de que las intenciones de su «líder moral» bastarían para que los buenos resultados florecieran.103 Narcos que dejarían de delinquir si no se les perseguía y, en cambio, estarían motivados a actuar con probidad al obtener recursos provenientes de las políticas sociales;104 jóvenes sin empleo que se capacitarían al recibir transferencias de efectivo, pero sin tener que cumplir requisitos de desempeño;105 campesinos que no deforestarían los bosques si se les pagaba por sembrar especies frutales;106 pobres que no adoptarían aspiraciones materiales si en el sistema educativo no se les inculcaban valores clasemedieros.

Sin embargo, la voluntad no es una condición suficiente para que las cosas sucedan, también se requiere de recursos financieros, conocimientos y capacidades para que los cometidos sean cumplidos. El ser humano por naturaleza dispone de una agencia (i. e., la habilidad de tomar decisiones y de actuar para producir un efecto) y aspiraciones propias, las que deben ser tomadas en cuenta al momento de diseñar políticas públicas. Asimismo, el descrédito a las capacidades técnicas de los funcionarios para conformar una burocracia leal a la 4T107 tenía que ver con la idea equivocada de que el diseño e implementación de políticas no eran tareas complicadas.

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No obstante, en la lógica obradorista, la voluntad presidencial, expresada en las «mañaneras», en entrevistas de banqueta y a través de propuestas de leyes y decretos, era suficiente para que las políticas fueran exitosas, dado que su correcta articulación solo dependía de funcionarios comprometidos con la ideología morenista. En otras palabras, el voluntarismo era visto por los seguidores del presidente como el garante de la efectividad de las acciones gubernamentales para mejorar el bienestar social, mientras que el puritanismo avalaba el buen uso de las políticas por parte de la administración pública.

Para el analista reflexivo resulta muy difícil aceptar una lógica de esta naturaleza. Por esta razón, muchos de ellos consideran que las políticas del obradorismo no pueden entenderse si se mantiene la premisa de que el objetivo de su gobierno era alcanzar el bienestar de los mexicanos; en cambio, son fáciles de racionalizar si se encuadran en el interés de amlo por concentrar y retener el poder.108 Sin descartar que la búsqueda por el poder es, sin duda alguna, el objetivo central de gobiernos populistas o autocráticos, el argumento pierde contundencia si se contempla que las políticas que afectan al bienestar de los ciudadanos en un sentido negativo, en el mediano y largo plazo, no pueden ser conducentes a la consolidación de un poder duradero.

La desaparición del inee, la subyugación de órganos autónomos del Estado por el Ejecutivo (e. g., cndh) y las continuas intimidaciones experimentadas por varios más (e. g., ine, inai, scjn) son, efectivamente, acciones que pueden comprenderse con la lógica de retención del poder y una sociedad poco informada. En cambio, no es sencillo conciliar cómo es que el poder puede acumularse y sostenerse a partir del desabasto de medicinas y el colapso del sistema de salud, el enorme dispendio de recursos en obras faraónicas, el deterioro del sistema educativo o la destrucción ecológica de la península de Yucatán. Más allá de ver a estos desenlaces negativos como efectos colaterales que amlo y sus allegados estaban dispuestos a tolerar a cambio de retener el poder, aquí se plantea que el dogmatismo ideológico que enturbia los procesos reflexivos causa-efecto es, a fin de cuentas, la explicación que subyace a la forma en la que muchas de sus políticas eran concebidas.

Ahora bien, que varias de las políticas públicas obradoristas fueran populares no significa que dichas políticas, y otras que no lo eran tanto, hayan sido necesariamente convenientes para incrementar el bienestar de la población en el mediano y largo plazo. Resulta indiscutible que políticas sociales relacionadas con las transferencias monetarias (e. g.,

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las pensiones para adultos mayores) eran respaldadas por un alto porcentaje de mexicanos. La misma situación ocurría con los aumentos recurrentes en los salarios mínimos para los trabajadores del sector formal y con las medidas instrumentadas para reducir los salarios y prestaciones de los funcionarios públicos de alto nivel, entre otras.

Empero, la población, en general, no veía las potenciales complicaciones que estas medidas podrían acarrear en el futuro. Ya sea por sus implicaciones fiscales (pensiones), por su inviabilidad económica en caso de rebasarse un umbral definido por la productividad laboral (salarios mínimos) y por la pérdida de capital humano del aparato gubernamental (funcionarios con salarios muy acotados). En esencia, las políticas públicas que le daban popularidad al obradorismo tenían una clara esencia electoral, a diferencia de otras políticas cuyos beneficios eran más controvertidos entre la población (e. g., cancelación del naicm, extinción de fideicomisos, embate contra órganos autónomos, refinería Dos Bocas), pero que no afectaban de manera directa e inmediata a muchos de los votantes esparcidos en el territorio nacional.

2.7 ¿Populismo de derecha o izquierda?

La administración de López Obrador comparte algunos rasgos ideológicos (premisas, principios o prescripciones) con gobiernos populistas, ya sean de izquierda o de derecha.109 Cuando los gobiernos adoptan esta cultura política se autoproclaman como los únicos defensores del «pueblo», al que conciben de manera acotada a partir de aquellos que manifiestan su adhesión al líder. Quien, a su vez, les tiende la mano por considerarlos personas auténticas, inherentemente buenas, pero que, a su entender, no fueron atendidos por los gobiernos que le antecedieron.

Asimismo, en su retórica mantienen una actitud beligerante en contra de las «élites», a cuyos integrantes consideran como deshonestos y dispuestos a utilizar su poder político y económico para preservar el statu quo y sus privilegios.110 Por lo general, gobiernos de este tipo mantienen su poder político y legitimidad social gracias al carisma de su líder, ya sea que hayan sido instaurados mediante una dictadura o elegidos en un proceso democrático. Una vez situados en el poder, los populistas electos se arropan en el mandato del pueblo para justificar cualquier tipo de acción, pero lo que buscan en realidad es debilitar los procesos democráticos, sin que ello

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necesariamente implique extinguirlos.111 También es común que adopten posiciones nacionalistas o religiosas para justificar sus acciones y fortalecer su respaldo social.112 Cabe apuntar que los gobernantes populistas carecen de un verdadero interés por garantizar las libertades económicas y políticas de la población en su conjunto.

En los populismos de izquierda, el gasto público y la burocracia — que no el Estado— se expanden, por lo general, de forma desmedida con el propósito de que sus líderes puedan cumplir los compromisos de campaña establecidos con el «pueblo».113 Sin embargo, en la práctica, sus promesas rara vez se materializan debido al entorno polarizado que el discurso oficial y las propias políticas generan, lo que desalienta la inversión privada y produce resultados opuestos a los deseados. Ahora bien, a diferencia del populismo de izquierda, López Obrador promovió en los primeros cinco años de su administración una austeridad a rajatabla que justificaba por tratarse de un principio «moral» y una forma de vida; por la necesidad de recanalizar fondos hacia sus proyectos consentidos; por suponer que la corrupción era endémica al aparato burocrático heredado; por el desprecio que le tenía a la tecnocracia y a la «burocracia dorada» para ofrecer soluciones a los problemas económicos y sociales.114 Por su parte, los gobiernos populistas de derecha tienden a acotar su tamaño, pero son proclives a realizar intervenciones discrecionales que conducen al enriquecimiento desproporcionado de algunas empresas y personajes del sector privado (e. g., políticas fiscales regresivas, bloqueos al libre comercio, asignaciones directas de obra pública); muchos de ellos vinculados de manera directa o indirecta al partido en el poder. En este caso, su legitimidad se suele derivar de las medidas nacionalistas con las que sus adherentes se identifican y de la expectativa infundada de que la riqueza material se derramará entre los excluidos del sistema (no necesariamente los más pobres) a través de más empleo y mejores salarios.

A diferencia de la visión populista de derecha, el «puritanismo voluntarista» que le dio forma a la administración obradorista consideraba que los mercados no eran capaces de diseminar el fruto de la riqueza generada. En consecuencia, esta visión sostenía que la redistribución del ingreso debía apuntalarse mediante transferencias monetarias y el respaldo a empresas paraestatales del sector energético. Esto último por una malentendida soberanía nacional, pero sin que se haya especificado con claridad el mecanismo con el cual sus beneficios no simbólicos se dise-

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minarían entre la población. Aun así, los mercados eran tolerados en la medida en que los grandes consorcios y el comercio exterior contribuían a la generación de impuestos para sufragar los gastos de los programas bandera del gobierno y no obstaculizaran su proyecto centralista.115 Independientemente de que no sea fácil caracterizar al obradorismo como un gobierno de derecha o izquierda, no hay duda alguna de que se trataba de un líder populista.116 La literatura académica sobre la materia identifica a estos líderes a partir de los siguientes rasgos distintivos: un discurso polarizador que divide a la población entre un «pueblo honesto» y una «élite corrupta»; el continuo desdén a las leyes y procedimientos jurídicos por considerarlos «injustos» cuando interfieren con sus preferencias y acciones de Gobierno; asumirse como los únicos representantes legítimos de los intereses del «pueblo», lo cual los lleva a desacreditar cualquier posición diferente por considerarla contraria a la voluntad de las mayorías.117 Dicho lo anterior, la razón por la que el populismo resurgió en México no es muy diferente a la que explica lo ocurrido en otros países: la descomposición de los partidos políticos tradicionales ante una nueva realidad.118 Los gobiernos del pri, el pan y el prd —este último solo al nivel subnacional— no lograron que el Estado mexicano atendiera los agravios sociales que afectaban a un amplio segmento de la población (e. g., privaciones económicas, injusticias sociales, servicios públicos de mala calidad, pauperización de las condiciones laborales, inseguridad, degradación ecológica). Agravios que, a decir de muchos analistas, se deterioraron durante las primeras dos décadas del siglo xxi como consecuencia de la globalización, crisis financieras y la desatención a la población pobre ante el embate de desastres naturales cada vez más frecuentes.119 A esto se le agrega, al menos en el caso mexicano, la insensibilidad de las clases privilegiadas que, en general, prefirieron acomodarse al statu quo que convertirse en catalizadores del cambio social.120 Para la poca fortuna de los mexicanos, la alternativa populista para lidiar con los problemas del país no fue la solución. La literatura académica ha documentado en años recientes un proceso de erosión democrática en diversos países que va de la mano del ascenso de líderes populistas al poder.121 Esta literatura describe diversos mecanismos mediante los cuales estos personajes, una vez que resultan ganadores en elecciones democráticas, tratan de cooptar o eliminar cualquier contrapeso que pudiera limitar sus acciones discrecionales. Situación que es

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especialmente evidente cuando existe un gobierno unificado; es decir, cuando los poderes ejecutivo y legislativo están dominados por individuos que forman parte de la misma coalición ganadora.

Para el caso mexicano, el proceso de erosión democrática durante la administración morenista se centró en tres mecanismos principales: (i) el uso intensivo de programas de alivio a la pobreza con fines electorales, los cuales asignaban transferencias monetarias de forma poco transparente y sin contar con la focalización adecuada para atender a la población más pobre del país;122 (ii) la intimidación y el intento de controlar instancias del Estado mexicano que son vitales para el funcionamiento de una democracia constitucional: el órgano encargado de manejar las elecciones (Instituto Nacional Electoral) y el Poder Judicial, encabezado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn);123 y (iii) la recomposición de la estructura de la administración pública para lograr una mayor centralización de las acciones de gobierno federal por parte de la Presidencia.124 Los objetivos que hay detrás de esta forma de proceder son comunes entre los líderes populistas en todo el mundo: garantizar que haya una continuidad en las políticas establecidas y evadir la rendición de cuentas; impedir que las leyes o actos de gobierno sean anulados por cuestionamientos constitucionales; evitar obstáculos administrativos que inhiban la instrumentación de políticas discrecionales del Ejecutivo.

De acuerdo con Dussauge y Aguilar (2021), las medidas adoptadas por amlo que llevaron a centralizar la estructura de Gobierno y las decisiones administrativas y presupuestales, y las que incrementaron la discrecionalidad en la definición de las prioridades de política y en el manejo de los recursos humanos y financieros, aumentaron la probabilidad de generar una serie de efectos adversos en el desempeño de las políticas públicas. Aseveración que los autores derivan de evidencia preliminar para México —de orden cualitativo— y de los problemas que produjeron políticas similares implementadas por gobiernos populistas en otras latitudes. Entre estos problemas destacan los siguientes: pérdida de capacidades administrativas y dificultad para darle continuidad a las políticas; pérdida de capital humano calificado en la administración pública; falta de transparencia y un gran potencial para la corrupción; politización en las dependencias gubernamentales y en la contratación del personal; costos asociados a litigios por fallas de concepción en las políticas; deterioro en la calidad y confiabilidad de la información gubernamental.

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Por estas razones, la evidencia empírica a nivel mundial es contundente al mostrar que los gobiernos de líderes populistas generan impactos negativos en el desempeño de las economías —en el mediano plazo— y en la calidad de las instituciones democráticas. En particular, un estudio reciente (Funke et al., 2023) que hace uso de una base de datos con información de 60 países y 1,482 líderes (51 de ellos populistas; 3.4 % del total) durante el periodo que va de 1900 a 2020, encuentra los siguientes resultados:125 (i) El costo económico de los gobiernos populistas es elevado, ya que el pib per cápita observado es 10 % menor, en promedio, al que se daría en gobiernos contrafactuales no populistas (i. e., similares en los demás aspectos) en los 15 años posteriores a su ascenso al poder. (ii) A pesar de que critican la injusticia social y la inequidad, no parece existir ninguna diferencia, en el mediano plazo, con los gobiernos no populistas en términos de la distribución del ingreso, ya sea que se mida con el coeficiente de Gini después de impuestos o con la participación laboral del pib. (iii) Se distinguen por un manejo macroeconómico que puede resultar desestabilizante, puesto que tienden a generar una razón de deuda al pib relativamente elevada y tasas de inflación superiores a las de sus contrapartes no populistas. (iv) La deteriorada dinámica del pib, frente a los países contrafactuales, viene acompañada de un proceso de desintegración económica tanto en el ámbito comercial, medido a través de tarifas de importación o la participación de exportaciones e importaciones en el pib, como en el ámbito financiero de acuerdo con un índice de apertura que involucra flujos de capitales e inversión extranjera directa, entre otros factores. (v) Generan un deterioro relativo en el marco institucional del país, al menos en lo que se refiere a elecciones limpias y justas, a la independencia del Poder Judicial y a la libertad de expresión en medios de comunicación.

Universidad de las Américas Puebla

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CAPÍTULO

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Diagnósticos y causalidad

Las políticas son reflexivas (o epistémicas) cuando se apoyan en el marco teórico de alguna escuela del pensamiento para determinar la naturaleza de sus consecuencias. Es decir, a partir de ciertas premisas empíricas e ideológicas (i. e., las creencias de cómo opera el mundo), los mecanismos causales de una teoría ayudan a especificar la manera en que las intervenciones gubernamentales podrían incidir en la consecución de ciertos objetivos (i. e., las aspiraciones de la sociedad). Esta forma de diseñar políticas puede llevarse a cabo sin importar si los componentes ideológicos considerados en el análisis son de corte neoliberal, estatista, socialista o de otra índole. Además de emanar de un proceso causal, las políticas reflexivas están sujetas a una potencial refutación empírica bajo los criterios epistemológicos de cada escuela de pensamiento. No obstante, que una política sea validada por una comunidad académica no la exime de contener una carga ideológica a través de sus premisas ontológicas y los objetivos que propone atender.

La preferencia que este libro manifiesta por las políticas epistémicas —i. e., sustentadas en el conocimiento, sujetas a la reflexión y validadas a través de la evidencia empírica, el diálogo democrático y el consenso— obedece a que las políticas doctrinarias exhiben deficiencias significativas, entre las que destacan las cinco siguientes objeciones. En primer término, las prescripciones ideológicas son muy generales, por lo que su aterrizaje en una política concreta y detallada no puede producirse a partir del sentido común. Esta forma de pensar y actuar genera grandes sesgos cuando se trata de problemas intrincados o cuando prevalece la incertidumbre y los sistemas operan en entornos cambiantes; atributos que son muy frecuentes en las sociedades modernas. En

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segundo término, que dichas prescripciones sean consideradas «incontrovertibles» por sus promotores merma su capacidad de adaptación en entornos socioeconómicos sujetos a cambios continuos y perturbaciones exógenas.

En tercer término, las políticas doctrinarias se derivan de explicaciones unicausales y la manera en que son concebidas desacredita la pluralidad de las ideas y la posibilidad de acudir al «juicio de las masas» que nace del pensamiento independiente y descentralizado. En cuarto término, estas políticas no emanan del conocimiento establecido ni tampoco de procesos de evaluación ex post que usan la información que genera su aplicación, por lo que la única forma en que pueden ser descartadas por sus adherentes es cuando producen desenlaces adversos de gran magnitud que afectan a amplios segmentos de la población.

En quinto término, en su articulación se suele confundir a los síntomas con el diagnóstico. De aquí que tiendan a enfocarse en la eliminación directa de los síntomas (e. g., pobreza, inflación, corrupción), sin atender las causas que les dieron origen; por ende, su efectividad deja mucho que desear y, en ocasiones, generan resultados contraproducentes.

Los gobiernos populistas y autoritarios tienen una propensión a establecer políticas dogmáticas por su desprecio a las opiniones epistémicas y, en general, al manejo de información proveniente de fuentes fidedignas. En cambio, el uso de políticas informadas por evidencia es más común en gobiernos democráticos que, ante la necesidad de rendir cuentas, son más proclives a buscar la asesoría de los expertos y el consenso.126 Por esta razón, en el presente capítulo se sostiene que para formular políticas públicas reflexivas es necesario realizar diagnósticos sobre los problemas sociales (síntomas) a partir de inferencias causales.

En un análisis de este tipo, las consecuencias de una política existen si en el escenario contrafactual (i. e., sin intervención) las variables de interés muestran una dinámica diferente a la observada en el escenario de referencia (i. e., con intervención). Asimismo, se hace hincapié en que el concepto de causalidad generativa (o de producción) es muy conveniente para entender cómo funcionan los sistemas socioeconómicos en la realidad, los cuales se distinguen por su naturaleza intrincada.

Para hacer operativa esta forma de causalidad, el capítulo apela al uso de una herramienta de la sociología analítica conocida como mecanismos sociales. De esta manera es posible identificar procesos causales verticales en los que se resaltan los vínculos entre los distintos niveles de agregación de un sistema (i. e., entre las decisiones individuales

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y el comportamiento colectivo o viceversa), y procesos horizontales que describen las relaciones causales que se dan en un mismo nivel de agregación (e. g., entre la naturaleza de las creencias de las personas y las acciones que adoptan). Con este aparato analítico, y a manera de ilustración, se identifican diferentes determinantes causales de la corrupción en una economía con altos niveles de inequidad. Al final del capítulo se plantea que los modelos computacionales basados en agentes son idóneos para realizar estudios contrafactuales con políticas innovadoras sobre las que no existe evidencia histórica.

3.1 Síntomas, diagnósticos y prescripciones Una forma de apreciar la diferencia que existe entre síntomas y diagnósticos es mediante una alusión a la medicina clínica. La fiebre elevada que un paciente experimenta en un momento dado es parte del cuadro clínico (o síndrome) que permite al médico establecer una inferencia (diagnóstico) sobre el tipo de enfermedad que aqueja al paciente. El cuadro clínico describe a un conjunto de síntomas y signos, estos últimos tienen que ver con los antecedentes de salud —propios y familiares— y con el contexto social, económico, psicológico y ambiental donde el paciente se desenvuelve. Algunos síntomas pueden ser percibidos por el propio paciente (dolor de estómago, cansancio, comezón, problemas al respirar, etc.), pero muchos otros requieren ser detectados a través de análisis físicos y clínicos.127 Para realizar diagnósticos (i. e., identificar la enfermedad) se suele recurrir a diversos procedimientos que permiten encontrar una correspondencia con determinado cuadro clínico. Los diagnósticos médicos no pretenden ofrecer explicaciones (lógicas causales) de cómo la enfermedad surgió, más bien se trata de ejercicios inferenciales de carácter predictivo.128 Una vez que el diagnóstico es validado,129 el médico receta las medicinas y terapias que considera adecuadas para que el paciente sane y los síntomas desaparezcan. La prescripción médica trata de contrarrestar la enfermedad (e. g., un problema en una válvula del corazón, la presencia de un virus, etc.) y, de manera indirecta, que los síntomas dejen de existir (e. g., fiebre, triglicéridos elevados). Es decir, al establecer una prescripción, el médico tiene la expectativa de que su puntual cumplimiento permitirá atender las causas del problema. Cabe decir que, con frecuencia, los médicos también recetan medicinas (e. g., analgésicos,

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desinflamatorios) para eliminar algunos de los síntomas. La intención de recetar estos medicamentos no es atender las causas de la enfermedad, sino quitar dolores o molestias, reducir la posibilidad de complicaciones adicionales, dar más tiempo para poder encontrar un diagnóstico robusto o para que el cuerpo haga el trabajo por sí solo (e. g., autogeneración de anticuerpos, cicatrización).

En el ámbito económico, los síntomas corresponden a fenómenos macroscópicos (i. e., de naturaleza colectiva) que reflejan un desempeño no deseado en alguna sociedad: pobreza, desigualdad, inflación, corrupción, poca competitividad, recesiones, informalidad, crisis bancarias y cambiarias, entre otros. Al igual que los médicos, los economistas tratan de recabar la mayor información posible para construir el «cuadro clínico» del país. Esta información tiene que ver con un conjunto de variables que describen el fenómeno a estudiar o que podrían estar directamente relacionadas (e. g., porcentaje de la población en condiciones de pobreza, déficits fiscales y comerciales, captación bancaria, tasa de interés), y con variables (signos) que describen el contexto actual (e. g., choques externos, cambios tecnológicos) y los antecedentes del país (e. g., su sistema político, cultura, marco institucional, estructura productiva). Idealmente, este cuadro clínico debe analizarse mediante el marco analítico de una escuela de pensamiento y con el apoyo de información relacionada con el comportamiento humano y los procesos de interacción, aprendizaje y coordinación.

Una primera diferencia con la estrategia utilizada por los médicos para determinar la enfermedad del paciente tiene que ver con la forma en que se generan los sesgos analíticos que llevan a una distorsión de la realidad y a prescripciones equivocadas. Tanto para médicos como para economistas, los sesgos surgen por la falta de información sólida que ayude a entender la naturaleza del problema. Sin embargo, en el caso de los médicos el sesgo se incorpora mediante el uso de heurísticas y probabilidades subjetivas para la elaboración de los diagnósticos (i. e., atajos mentales para tomar decisiones rápidas, las cuales están sustentadas en experiencias profesionales acotadas). En contraste, los economistas reflexivos se ven obligados a incorporar algunas premisas ideológicas para construir sus marcos teóricos, por lo que el sesgo se manifiesta en el análisis cuando presunciones erróneas —en conjunción con pruebas de validación débiles— conducen a prescripciones de política inadecuadas.

Otra diferencia de suma importancia estriba en que los diagnósticos médicos son inferencias de carácter predictivo, mientras que los diag-

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nósticos económicos son inferencias de carácter causal. Esto significa que en el caso de la medicina clínica los síntomas permiten identificar a las enfermedades que los generan, mientras que en el caso de la ciencia económica los síntomas se recrean a partir de la especificación detallada de modelos que incorporan sus antecedentes causales (ver diagrama 3.1). Cabe enfatizar que en ambos casos las prescripciones se establecen en función de los orígenes del problema, ya sea que se trate de enfermedades o de factores causales de índole social.

Diagrama 3.1 Los diagnósticos como inferencias causales o predictivas de los síntomas

Inferencia predictiva:

De los síntomas (cuadro clínico)

Remedio: incide en las causas de los síntomas

Inferencia causal:

A los síntomas (fenómeno social)

A la identificación del problema (enfermedad)

Prescripción

Diagnóstico

De los antecedentes del problema (factores causales)

En otras palabras, el proceder de los médicos tiene que ver con la detección de patrones en la información recopilada, lo que permite la predicción, y no con la identificación de los mecanismos causales que explican la manera como la enfermedad se produce.130 Por esta razón, en el campo de la medicina son mucho más comunes los modelos de inteligencia artificial (e. g., árboles de decisión, redes neuronales) que ayudan a inferir el origen de los síntomas sin tener que explorar distintos procesos causales. En consecuencia, al suministrar un cuadro clínico como insumo, estos modelos de aprendizaje automatizado producen un diagnóstico (i. e., predicen la enfermedad) y recomiendan un tratamiento.131 Por su parte, los economistas (sean académicos o analistas profesionales) construyen modelos teóricos que tratan de replicar los fenóme-

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nos a explicar y que evalúan los cambios que distintas intervenciones producen para, de esta forma, diseñar políticas basadas en evidencia.

El limitado conocimiento de la disciplina económica, al menos en comparación con el que se tiene en medicina, y la naturaleza cambiante del objeto de estudio (la sociedad) hacen que la formulación de políticas no se circunscriba a la detección de patrones en los datos. De ahí que el uso de marcos teóricos es una tarea cotidiana e imprescindible de los economistas, aun cuando se trate de implementar intervenciones puntuales para un contexto específico.

Las prescripciones de los economistas, al igual que los tratamientos médicos, deben estar vinculadas a las causas de la enfermedad y no a sus síntomas (ver diagrama 3.1). A manera de ejemplo, la pobreza lacerante que se observa en México y en muchos otros países es resultado de una multiplicidad de factores, por lo que una política de «compensación económica» a los desprotegidos, en aras de un «imperativo moral», responde a un síntoma social, pero no atiende las causas de la pobreza. De igual forma, una política de controles generalizados de precios para combatir la inflación busca contener los síntomas, pero no enfrentar sus causas. Sea esta la monetización de un desequilibrio fiscal (perspectiva monetarista) o cuellos de botella en mercados críticos que suelen inducir desbalances fiscales o presiones de costos (perspectiva poskeynesiana-estructuralista). La evidencia muestra que una política de controles indiscriminados es contraproducente, ya que distorsiona los precios relativos y genera el desabasto de los productos, lo que se refleja en las grandes colas que se observan en las tiendas y mercados de las economías en donde se aplican.

3.2 A manera de ejemplo: el «combate» a la corrupción La erradicación de la corrupción era un objetivo toral en la agenda del gobierno obradorista, al considerarse, junto con el neoliberalismo, como los causantes de todos los males que aquejaban al país. Este tipo de aseveración ilustra cómo el dogmatismo es propenso a confundir los distintos conceptos de la semántica del análisis causal: síntomas con diagnósticos; principios (valorizaciones sociales) a perseguir con premisas ideológicas sobre la naturaleza humana; objetivos con mecanismos (medios); efectos con causas.132 Por ejemplo, el discurso oficial del obradorismo incurría en planteamientos simplistas al señalar que la

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corrupción era la causante de la desigualdad social imperante en México, cuando esta proposición debería ser explorada en el sentido inverso: la desigualdad es una de las causas de la corrupción.133 Para abordar el problema de la corrupción conviene explorar, en primer término, variables y mecanismos que podrían considerarse como factores causales mediatos. Entre estos destacan la naturaleza de la gobernanza pública (i. e., Estado de derecho, rendición de cuentas, organismos de procuración de justicia) y los sistemas que monitorean la corrupción y buscan transparentar las acciones de servidores públicos.

Inclusive podría irse más allá de los factores mediatos y estudiar causas remotas como la dinámica con la que opera el sistema capitalista; la existencia de enormes desigualdades sociales que hacen que grandes segmentos de la población enfoquen su atención en el sustento diario y releguen su activismo político; o la presencia de patrones culturales que, a través de normas sociales y creencias, pueden inhibir el desarrollo de contrapesos y la impartición de la justicia sin distinciones.

De hecho, sin que haya habido un análisis de por medio sobre lo que convenía hacer al respecto, ni evaluaciones rigurosas sobre las medidas adoptadas, el discurso oficialista sostenía que la corrupción dejó de ser un problema en México simplemente porque el gobierno de López Obrador disponía de la voluntad para que este flagelo social desapareciera. Dicha conclusión provenía de una virtud autoproclamada —y, por ende, no corroborada—, al sugerir que las cúpulas de la administración morenista, y el propio presidente, eran moralmente superiores a los políticos y funcionarios de otros partidos (i. e., «somos diferentes»).

Presunción voluntarista que condujo a una prescripción ideológica carente de fundamento alguno que amlo describía, desde su personal estilo de comunicación, con la frase: «combatiremos la corrupción como se barren las escaleras, de arriba para abajo». Esta preconcepción llevó a una serie de medidas tomadas a la ligera y de forma discrecional, en las que se eliminaron plazas de la burocracia que eran críticas para la gestión del Estado y se cancelaron proyectos y programas gubernamentales de administraciones anteriores sin el debido análisis.

Entre los proyectos suspendidos destacan las licitaciones con productores privados (e. g., inversiones petroleras, generación de energía renovable, compras de medicinas con proveedores nacionales, concesiones ferrocarrileras) y obras públicas que estaban en proceso de construcción (e. g., Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México). Entre los programas de Gobierno suprimidos por

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haber sido definidos como corruptos, aunque sin presentar pruebas, se encuentran las estancias infantiles, fideicomisos y los esquemas de colaboración tecnológica con empresas del sector privado. Además del enorme adelgazamiento de los mandos medios del aparato burocrático, con el consecuente deterioro de la administración pública.134 Cabe decir que en ningún momento se presentó evidencia, oficial o de analistas externos, de que estas medidas hayan reducido la corrupción. Sin embargo, de manera muy lamentable, puede afirmarse que un efecto colateral grave fue la pérdida de capacidades en distintas tareas gubernamentales e, inclusive, su parálisis.135 Para expresarlo de una manera llana y contundente, el tratamiento morenista de la corrupción equivale a una recomendación médica en la que una infección por una herida en la mano se detiene mediante su amputación, cuando lo conveniente habría sido actuar con prontitud, atender sus causas y recetar un antibiótico.

Al igual que en la medicina, es posible que en ciertas circunstancias sea conveniente atacar algunos síntomas de manera directa (i. e., dar un analgésico para reducir la fiebre). Por ejemplo, una política de transferencias monetarias para abatir el problema de pobreza no tiene mucho sentido cuando se aplica de forma permanente, pero sí puede tenerlo cuando se aplica de manera temporal y acompañada de otras medidas que incrementan las capacidades productivas de la población. También puede ser apropiada en entornos recesivos cuando el desplome de la economía afecta de manera desproporcional a ciertos segmentos de la población. Aparte de consideraciones de equidad, estos ingresos extraordinarios pueden crear un impulso en la demanda agregada, al estilo keynesiano, además de incidir en la creación de expectativas favorables. La evidencia empírica muestra que recesiones prolongadas pueden tener efectos permanentes que reducen el potencial de crecimiento; de aquí la necesidad de la intervención gubernamental para estimular la economía en el corto plazo.136

3.3 Concepciones de causalidad y sus métodos En la literatura académica no hay un consenso sobre la forma de realizar análisis causales en los sistemas socioeconómicos. Las interpretaciones existentes pueden agruparse en dos categorías principales: (i) «relaciones de dependencia», en las que los factores causales son aque-

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llos cuya presencia hace posible la existencia de una o más consecuencias (i. e., los efectos se manifiestan); y (ii) «relaciones de producción», en las que los factores causales son aquellos que ayudan a generar ciertas consecuencias (i. e., los efectos se construyen).137 En la primera categoría, la causalidad se establece a partir del siguiente criterio: una variable, X, es causa de otra, Y, cuando la manipulación de la primera afecta de manera sistemática el valor de la segunda, una vez que se controla por un conjunto, Z, de variables potencialmente relacionadas con Y.138 En contraste, en la segunda categoría, la identificación de una relación causal se establece de la siguiente manera: X es un factor causal de la variable Y si, a partir de condiciones establecidas con la primera variable, existe un «proceso generativo» (o colección de procedimientos) capaz de producir la información que subyace en la segunda variable (i. e., replicar sus regularidades estadísticas).

Ahora bien, para hacer operativos estos criterios y, de esta manera, realizar inferencias causales con los datos no experimentales (observacionales), que caracterizan a las ciencias sociales, se apela a distintos métodos analíticos.139 En general, las metodologías econométricas para detectar relaciones de dependencia tienen que ver con técnicas en las que la relación causa-efecto entre dos variables se determina una vez que se aísla la influencia de variables que impiden apreciar dicha relación (confounders).140 Por su parte, las metodologías computacionales asociadas a las relaciones de producción establecen un conjunto de procedimientos (mecanismos causales) que involucran a los agentes (actores socioeconómicos) de un sistema, con sus actividades e interdependencias, para explicar cómo es que surge el fenómeno a estudiar.141 El diagrama 3.2 ilustra la manera en que estos dos conceptos de causalidad se diferencian a partir de los mecanismos con los que se relacionan las variables bajo estudio. El mecanismo horizontal plantea un sistema de interrelaciones entre variables definidas con el mismo nivel de agregación. Dicho mecanismo se define mediante cadenas o redes de variables que vinculan un tratamiento con sus resultados.142 Por ende, el análisis empírico se lleva a cabo a través de modelos econométricos de índole causal.143 En cambio, el mecanismo vertical plantea que la asociación causal entre variables a nivel macro se establece a través de las acciones y relaciones de las unidades micro de un sistema. Es decir, el sistema se descompone en sus partes constitutivas, de tal forma que sus interrelaciones dan lugar a un proceso macroscópico.

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Para la implementación de los análisis de producción se combinan planteamientos teóricos con evidencia empírica con el propósito de identificar el andamiaje causal, compuesto por impactos conductuales y sistémicos, que dan origen al fenómeno en cuestión. En consecuencia, el objetivo es recrear el proceso generador de los datos reales de una sociedad a través de simulaciones, para lo cual se recurre a información empírica de distintos tipos: macro, meso y micro; que es recopilada con diferentes criterios: cuantitativos y cualitativos; a partir de diversas fuentes: experimentos, encuestas o series históricas.144 En un sentido epistemológico, estas dos concepciones de causalidad son igualmente válidas, por lo que su aplicación depende de la naturaleza de los datos disponibles y del problema a estudiar. Por ejemplo, una relación de dependencia es más adecuada cuando se quiere hacer una inferencia causal en un problema en el que tanto la variable «intervenida» como las variables que capturan los efectos potenciales se miden con el mismo nivel de granularidad.145 Este es el caso de estudios micro en los que la unidad de análisis es el individuo, organización o empresa.

Por ejemplo, cuando se emplean datos a nivel escuela para analizar si el ausentismo escolar, por problemas de salud, afecta al desempeño académico promedio de los alumnos en pruebas estandarizadas; o cuando se emplean datos a nivel individual para estudiar el impacto causal de la escolaridad de los padres en la movilidad social de sus hijos.

Diagrama 3.2 La tríada epistemológica de la causalidad

Concepto de causalidad

Mecanismos sociales o cognitivos

De dependencia

Horizontal

Sustentados en datos y econometría

De producción

Vertical

Formulaciones exploratorias (uso de simulaciones)

Métodos analíticos

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En cambio, una relación de producción es más conveniente cuando las «políticas de intervención» se aplican en un nivel de granularidad micro (e. g., organizaciones), pero sus efectos potenciales se reflejan en variables observables en una escala superior (e. g., un país). Por ejemplo, cuando se quiere estudiar el impacto que el desarrollo financiero tiene sobre el crecimiento económico de los países. Tanto «el factor causal» como el fenómeno a observar se miden al nivel país, sin embargo, las políticas de intervención (e. g., reglas de supervisión financiera y competencia entre intermediarios) se aplican en un nivel de granularidad menor (e. g., bancos y demás instituciones financieras). Por ello, el análisis de los datos no basta para la implementación de este criterio, también se requiere de una formulación exploratoria de cómo el fenómeno es producido (i. e., descubrir el proceso generador de datos).

De esta explicación sucinta sobre la causalidad y sus métodos inferenciales se desprende que, en general, los fenómenos macroscópicos en los sistemas sociales (e. g., corrupción) pueden analizarse con mayor rigor a través de una concepción de producción (también conocida como causalidad generativa). En estos sistemas, las intervenciones pasadas se ven reflejadas en los niveles de indicadores agregados de distintos tipos (e. g., escolaridad promedio, calidad de la gobernanza pública, grado de apertura comercial), a pesar de que en los hechos las políticas implementadas incidan de manera directa en los agentes (e. g., hogares, individuos, empresas) y el entorno en que se desenvuelven.146

3.4 Los mecanismos sociales, la diversidad teórica y la pluralidad ideológica Esta sección presenta una breve exposición sobre una herramienta analítica conocida como mecanismos sociales. Dicha herramienta fue desarrollada con el objetivo de explicar procesos causales con una perspectiva generativa.147 Como se verá a continuación, las metodologías causales sustentadas en la descripción de mecanismos sociales permiten construir modelos —formales o conceptuales— desde la óptica de distintos paradigmas. Esta flexibilidad epistemológica facilita el avance del conocimiento social mediante dos vías: (i) la capacidad de formular políticas a partir de diferentes perspectivas teóricas y (ii) la posibilidad de analizar fenómenos sociales bajo una pluralidad ideológica. Ello se debe a que los procesos de decisión e interdependencia que pueden

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utilizarse para explicar un fenómeno no están acotados a una escuela de pensamiento o una visión del mundo en específico.

Los mecanismos sociales tienen como propósito identificar a un conjunto articulado de procesos en los que los agentes, participantes de un sistema, producen fenómenos macroscópicos a través de sus propiedades, actividades y relaciones.148 En una formulación teórica no es necesario justificar por qué estos tres elementos ocurren, más bien se requiere establecer su naturaleza y relevancia en la realidad para tratar de entender el problema en consideración. En la literatura de la sociología analítica, las propiedades tienen que ver con elementos del comportamiento de las personas y colectivos (e. g., heurísticas, creencias, deseos, identidad, normas sociales) y el tipo de información de que disponen para tomar decisiones. Las actividades se asocian con los roles que adoptan los agentes como integrantes de un sistema (e. g., empresarios, trabajadores, servidores públicos, consumidores, empresas, partidos políticos) y con las tareas que desempeñan en su quehacer cotidiano (e. g., invertir, innovar, esforzarse, ahorrar, consumir). Por último, las relaciones describen el contexto social, económico y político en el que se insertan los agentes y la manera como operan sus interacciones.

En otras palabras, los mecanismos sociales vinculan al fenómeno a explicar (explanandum) con los factores explicativos (explanans) mediante la especificación de una serie de procesos intermedios, en los que los agentes se relacionan entre sí y se vinculan a los constructos sociales (estructuras o comportamientos macroscópicos), ya sea que los primeros sean factores causales de los segundos o que los segundos sean factores condicionantes del comportamiento de los primeros. Estos mecanismos no son tangibles en la medida que tienen que ver con procesos, decisiones y normas sociales, pero sus consecuencias inmediatas, mediatas y futuras sí son observables. Este es, por ejemplo, el caso de una norma social que condiciona la vestimenta de los individuos de una comunidad, de la presión social que incide sobre la opinión de las personas o del contagio social que opera en los procesos especulativos asociados a los mercados de activos financieros.

Aunque los individuos son los que, a fin de cuentas, toman las decisiones y realizan ciertas acciones, su comportamiento se ve condicionado por el contexto social.149 A manera de ejemplo, la diseminación de un producto novedoso depende de que a los individuos les resulte potencialmente atractivo y de que el beneficio que les genera pueda conocerse a través de la red social en la que se insertan. Por otra parte,

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los colectivos (e. g., compañías, organizaciones, partidos políticos) que operan en un sistema pueden ser vistos como propiedades emergentes (i. e., resultados macroscópicos) de un sistema subyacente. Es decir, los colectivos son constructos sociales con sus propias creencias (e. g., cultura organizacional) y métodos de operación (e. g., rutinas y heurísticas de comportamiento), por lo que pueden ser considerados como entidades autónomas y, por ende, independientes de los agentes que le dieron forma.

Desde esta perspectiva, una relación causal entre variables agregadas solo puede establecerse si se especifica una cadena macro-micro-macro.150 Esta cadena se representa en la literatura de la sociología analítica mediante el conocido «bote» de Coleman (ver diagrama 3.3). La flecha cuatro del diagrama sugiere que la estructura social —o factores agregados de una comunidad— que se describe con un vector St de variables de estado (i. e., los hechos sociales) da origen a ciertos fenómenos macroscópicos, los cuales modifican el valor de algunas de estas variables en periodos subsecuentes (St+j). Ejemplos de estos fenómenos son la persistente pobreza de amplios segmentos de la población de México, las hiperinflaciones que han experimentado varios países latinoamericanos en distintos periodos históricos, la caída del muro de Berlín y del comunismo en las postrimerías del siglo pasado, los avances tecnológicos del Japón de la posguerra o la inestabilidad política que se observa de manera endémica en países del Medio Oriente.

Diagrama 3.3 Tramos causales y mecanismos sociales

Estructura (macro, St)

(4) A

D

(1)

(3)

Agencia (micro, At)

B

(2)

C

At + j

St + j

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Por un lado, los nodos (o vértices) del diagrama (figuras geométricas: A, B, C y D) representan a los distintos hechos —micro y macro— que describen, en un momento dado, a la situación de un sistema y al comportamiento de sus agentes constitutivos.151 Los hechos-A se refieren a factores sociales, que inciden causalmente en los hechos-D que caracterizan al fenómeno social en cuestión. Por ende, los hechos-A reflejan el contexto social en el que desenvuelven los agentes del sistema (At), por lo que su naturaleza varía dependiendo del tipo de agentes al que se hace referencia (individuos, familias, empresas, partidos políticos, países, entre otros); es decir, en esta concepción lo macro es lo relativo al colectivo que le da forma a las interdependencias entre los agentes que lo integran.

Por su parte, los hechos-B se refieren a las propiedades de los agentes y su situación (e. g., creencias, preferencias, aspiraciones, valores, emociones, ideologías, capacidades cognitivas, identidad socioeconómica, hábitos, rutinas), por lo que su utilidad teórica es mediar entre la influencia del contexto social y el comportamiento individual. Los hechos-B hacen posible el comportamiento de los agentes individuales que se describe en los hechos-C (i. e., qué compran, en qué invierten, por quién votan, qué tanto se esfuerzan, en dónde trabajan, qué estudian). En otras palabras, mientras que los hechos-B describen los procesos con los que los agentes toman sus decisiones (módulos de comportamientos) y actúan, los hechos-C tienen que ver con los resultados de dichas acciones.

Por otro lado, las flechas (o tramos causales) representan a los mecanismos de causalidad que inciden en los hechos representados por los distintos nodos (i. e., generan consecuencias). Por ejemplo, en qué medida la presencia de una determinada ideología en una sociedad específica (hecho-A) incide en los valores y las acciones de sus miembros (hecho-B); cómo estas acciones dan lugar a prácticas individuales de consumo (hecho-C); cómo es que la dinámica de interdependencia afecta a los patrones de gasto agregado (hecho-D). De esta manera, las tres primeras flechas dan lugar a una secuencia de procesos que vinculan a factores macro con factores micro y viceversa: (i) Mecanismo situacional: se establece un vínculo causal entre la estructura de la comunidad en la que se insertan los agentes y los módulos del comportamiento que influyen en su toma de decisiones («causalidad descendiente»).

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(ii) Mecanismo de formulación de acciones: se especifican, a través de las reglas de comportamiento, las acciones o tareas que los agentes realizan en los distintos mercados y en las organizaciones en donde operan («causalidad lateral»). (iii) Mecanismo transformacional: se cierra el ciclo al sugerir la manera en que la interacción entre comportamientos individuales hace que resultados colectivos se produzcan al paso del tiempo, los cuales pueden ir más allá de la simple agregación aditiva de las decisiones individuales («causalidad ascendente»).152

Por lo tanto, en la concepción generativa de la causalidad se descarta el análisis directo de la relación entre variables agregadas de un sistema y, más bien, se centra en tratar de entender cómo operan los mecanismos causales subyacentes y de qué manera se establece su concatenación. En este sentido, la flecha 4 del diagrama describe la incógnita que los analistas están interesados en conocer. Ello se debe a que las unidades micro (e. g., individuos, empresas) son las que a fin de cuenta toman las decisiones, a pesar de que sus acciones dependan del contexto en el que se insertan e interactúan. En otras palabras, para tener una mejor comprensión de los mecanismos sociales que conectan dos periodos de tiempo de un sistema, es importante explorar los distintos tramos causales de la cadena, tanto verticales (i. e., entre diferentes niveles) como horizontales (i. e., en un mismo nivel).153 Cabe enfatizar que el uso de los mecanismos sociales no está atado a una sola concepción del mundo,154 por lo que con este marco analítico es posible explorar planteamientos desde distintas perspectivas académicas e ideológicas. Esto se debe, por un lado, a que las cadenas causales que entrelazan a los distintos niveles de agregación permiten lidiar con el dilema agencia-estructura. Esta dualidad hace viable la incorporación, en el análisis, de distintas premisas relacionadas al comportamiento de las personas, a la vez que establece la manera como los constructos sociales operan como factores condicionantes de la acción humana. Por otro lado, que esta herramienta enfatice la caracterización del comportamiento de los sujetos bajo estudio permite integrar en el análisis a las «realidades imaginadas» de manera explícita. Ante la falta de evidencia empírica robusta, estas «realidades» se derivan de las percepciones de los investigadores, lo que da lugar a que componentes de su propia ideología formen parte de su aparato analítico.

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Los mecanismos sociales pueden considerarse como dispositivos analíticos de amplio espectro. Un primer ejemplo es la modelación de mecanismos a través de una perspectiva teórica en la que se plantean preferencias egoístas, expectativas racionales y decisiones deductivas (e. g., economía neoclásica).155 En un segundo ejemplo es posible utilizar mecanismos que enfatizan la incertidumbre del entorno, las limitaciones cognitivas del ser humano y el uso de hábitos, rutinas y heurísticas para describir el comportamiento humano (e. g., economía conductual).

Asimismo, la plasticidad de los mecanismos sociales permite construir modelos con una mayor dosis de realismo, en la medida en que pueden incorporar relaciones estructurales de distinta índole, la heterogeneidad de los agentes en función de distintos atributos (propensiones, expectativas, ingresos, deseos, capacidades cognitivas, entre otros) y la influencia del contexto social en la toma de decisiones de los agentes.

3.5 La corrupción y sus mecanismos causales A manera de ilustración, en esta sección se presenta una caracterización de una secuencia de mecanismos que establecen una posible relación causal entre la desigualdad extrema y la corrupción que puede ser pertinente para entender el caso mexicano. Antes de proceder a la descripción del marco analítico, cabe advertir que se trata tan solo de una primera aproximación al problema. El objetivo de este planteamiento es esencialmente pedagógico, en tanto que permite mostrar tres aspectos críticos de un sinnúmero de problemas sociales: la interdependencia entre las esferas política y económica; las repercusiones que tiene el desempeño macroscópico en el comportamiento individual y viceversa; la existencia de circuitos causales que contribuyen a que determinados fenómenos se sostengan por periodos prolongados. En este ejemplo se hace referencia explícita a una trampa de corrupción y desigualdad que no es posible revertir cuando se tiene una visión del problema que no toma en cuenta consideraciones sistémicas.

El diagrama 3.4 expone los diferentes tramos causales que explican por qué puede existir un vínculo entre la desigualdad extrema que impera en México y la corrupción endémica.156 El «mecanismo situacional» (causalidad descendente) sugiere que la desigualdad (elemento estructural) hace que las condiciones de vida de muchas personas se den en un contexto de precariedad económica y severas limitaciones en sus

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capacidades laborales, lo que los obliga a trabajar en mercados informales poco productivos y a extender su horario laboral para poder adquirir los bienes que les permiten subsistir. Por su parte, el «mecanismo de formulación de acciones» (causalidad horizontal) indica que los magros ingresos de un segmento amplio de la población, su falta de tiempo libre y el desgaste emocional provocan un desinterés en participar en actividades que velen por el bien común de su localidad y del país.157 Diagrama 3.4 Los mecanismos sociales de la desigualdad y la corrupción

Nivel macro

Desigualdad extrema

Gobernanza pública deficiente

Sistema económico corrupto e improductivo

Nivel micro

Precariedad económica y supervivencia

Desinterés en la participación política

Incentivos a generar rentas vía conexiones

Trayectorias causales: macro-micro-macro Causalidad descendente Causalidad lateral Causalidad ascendente

Nota: diagrama inspirado en la lógica causal de Bartra (2021, cap. 10): sistema capitalista clientelar y de «cuates»  desigualdad social extrema  necesidad de supervivencia que impide tener el tiempo y las motivaciones para protestar y monitorear a las autoridades  corrupción del gobierno en contubernio con élites económicas.

Posteriormente, el «mecanismo transformacional» (causalidad ascendente) plantea que la falta de involucramiento en la esfera política y comunitaria se traduce en ciudadanos poco exigentes y en gobiernos que operan con un Estado de derecho muy frágil y un sistema de rendición de cuentas inapropiado. Asimismo, esta gobernanza pública deficiente (constructo social) crea, en un nivel micro, incentivos perversos en la actividad económica. Ello ocurre en la medida en que dichos incentivos recrudecen la informalidad y hacen que las empresas formales, y en especial las de gran tamaño, estén más interesadas en buscar la forma de coludirse con las autoridades, y establecer contratos amañados, que en incrementar su productividad. El último tramo apunta a que las

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

ganancias sustentadas en prácticas rentistas, y no en el desarrollo de innovaciones, dan lugar a un sistema económico poco eficiente y a una sociedad inequitativa, en la que un grupo relativamente pequeño de actores (empresarios coludidos con las autoridades, políticos que usan su poder para beneficio personal, líderes de sindicatos oficialistas y funcionarios cupulares que actúan con impunidad) se ven beneficiados por los ingresos provenientes de la corrupción.

Ahora bien, el circuito causal se cierra al considerar que este sistema económico ineficiente y corrupto contribuye a sostener las severas desigualdades que imperan en el país. En este sentido, la corrupción puede ser vista como un síntoma asociado a un problema de desigualdad, aunque también contribuye a reforzar la precariedad generalizada que prevalece en el país. Los mecanismos sociales aquí descritos indican que el combate a la corrupción no reside en elegir a un gabinete a partir de su presunta moralidad, ni en enjuiciar de manera esporádica a personajes notoriamente corruptos, ni tampoco en desmantelar al aparato burocrático del Estado mediante la cancelación de fideicomisos, plazas de funcionarios y programas de Gobierno por considerarlos como fuentes de corrupción. Más bien, se asocia al apuntalamiento del Estado de derecho, al fortalecimiento de la competencia electoral, a la creación de sistemas que faciliten la transparencia en las acciones del gobierno, a la generación de capacidades entre jóvenes con carencias económicas y de seguridad social, al desarrollo de organizaciones no gubernamentales que impulsen el monitoreo de la actividad gubernamental y al reforzamiento de una cultura comunitaria y participativa mediante la educación, entre otras medidas.158

3.6 El sustento de las políticas públicas mediante inferencias causales En la prensa, redes sociales e, inclusive, en artículos académicos y documentos gubernamentales es común encontrar que determinadas políticas públicas son avaladas mediante el manejo superficial de datos a partir de gráficas o tablas que muestran un cambio de tendencia en la variable de interés.159 Por ejemplo, cuando se quiere argumentar que las políticas neoliberales implementadas en México fueron nocivas se suele comparar la tendencia del pib real per cápita durante el periodo de liberalización económica (1983-2018) con la observada en el periodo de sus-

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titución de importaciones (1950-1982) (ver diagrama 3.5).160 Ante esta «evidencia», algunos analistas concluyen que las políticas del desarrollo estatista (o desarrollismo) formuladas en los años de la posguerra fueron superiores. Aparte de la dificultad que implica determinar el peso que, efectivamente, tuvieron las políticas neoliberales del periodo más reciente con políticas que no lo eran tanto y que se mantuvieron inalteradas,161 la simple identificación de cambios de tendencias en los datos produce fuertes sesgos que podrían conducir a inferencias causales erróneas.

Diagrama 3.5

pib real per cápita en la historia reciente de México

(1877 = 100)

Crisis y reforma neoliberal

Sustitución de importaciones

Desequilibrios fiscales y populismo

Gran Recesión

1950

1965

1980

1995

2010

Fuente: diagrama basado en Kehoe y Meza (2013, gráfica 3). El pib real per cápita se mide a precios constantes de 1970 y por persona en edad laboral.

Para evitar estos sesgos es necesario diferenciar el impacto causal que genera una cierta política (e. g., la adopción de medidas neoliberales) del impacto dinámico que tienen factores que ocurrieron antes de la intervención. En particular, la evolución del pib, como muchas otras variables económicas, obedece a una dinámica cuyos efectos tardan en materializarse, por lo que su mal desempeño durante el periodo neoliberal pudo también haber sido consecuencia de políticas implementadas durante el periodo de sustitución de importaciones que le antecedió.162 Esto fue precisamente el caso, al menos durante los primeros 10-13 años del periodo neoliberal, debido a que las altas tasas de crecimiento observadas en la etapa populista del desarrollo estatista (i. e., las admi-

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nistraciones de Echeverría y López Portillo) se debieron a una expansión de la demanda agregada provocada por severos desequilibrios fiscales y un insostenible endeudamiento externo. Factores que a la postre condujeron a un colapso prolongado de la economía (e. g., la etapa de crisis y reformas que va de 1982 a 1995).163 En términos generales, la identificación de un cambio de tendencia en las variables a analizar es un primer paso del proceso de inferencia causal, pero rara vez es suficiente, ya que el impacto debe medirse con respecto a un escenario contrafactual (i. e., hipotético). Es decir, un escenario en el que se muestra lo que pudo haber ocurrido si la intervención (o el choque externo) no se hubiera dado. Del diagrama 3.5 es evidente que, a partir de la intervención (liberalización económica), la pendiente de la serie de pib real per cápita se aplanó. Asimismo, en este análisis causal hay que tomar en cuenta que la implementación de las políticas de liberalización fue una consecuencia del choque adverso que produjeron las crisis de tipo de cambio, balanza de pagos y bancaria de inicios de los años ochenta en la economía mexicana.

En las últimas décadas, la ciencia económica y el diseño de la política pública se han visto fortalecidas por el uso de metodologías experimentales y cuasiexperimentales. Estos estudios empíricos tienen tres vertientes: experimentos de laboratorio con sujetos humanos, experimentos de campo y experimentos naturales. En el primer caso, se analiza el comportamiento de individuos (por lo general alumnos universitarios) en contextos muy controlados en los que existe una cierta garantía de que los resultados obtenidos son, efectivamente, una consecuencia del tratamiento a estudiar (la variable intervenida).164 En el segundo caso, se utilizan pruebas aleatorizadas en las poblaciones que van a ser afectadas de manera directa por una determinada política pública. Ante la dificultad de controlar variables específicas que no son observables o que no se han podido identificar, los sujetos que participan en el experimento son divididos en dos grupos de forma aleatoria: el grupo de «tratamiento» (i. e., cuando la intervención aplica) y el de «control» (i. e., sin la intervención). De esta forma, cuando la variable de respuesta en el grupo de tratamiento presenta un comportamiento diferente al observado en el grupo de control, se hace referencia a un impacto causal producto de la intervención. La estimación del impacto es posible debido a que el proceso aleatorio con el que los dos grupos son configurados hace que estos tengan en promedio atributos similares. De acuerdo con esta lógica, la estima-

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ción carecerá de sesgos significativos en la medida en que el tamaño de la muestra sea lo suficientemente grande.165 En el tercer caso, las condiciones con las que opera el entorno y los distintos incentivos no son definidas con antelación por los analistas, de aquí que estas variables quedan fuera de su control. Por ello, en esta metodología los analistas tratan de recrear con los datos observacionales condiciones cuasiexperimentales a partir de ciertos supuestos, de tal forma que les sea posible establecer escenarios contrafactuales.166 En estos estudios, los analistas seleccionan a un grupo de unidades de la población bajo estudio en los que la política de interés ya fue establecida, mientras que en otro grupo de la misma población dicha intervención aún no ha sido implementada a pesar de que las condiciones en ambos grupos son comparables.167 El diagrama 3.6 presenta una ilustración de una de las metodologías cuasiexperimentales más socorridas: el método de diferencia-en-diferencias (DiD). Este procedimiento consiste en cuantificar el cambio en la evolución que tiene la variable de respuesta (endógena) a partir del momento en que se produce un cambio en la variable exógena intervenida.

El experimento natural surge, en los datos, cuando la intervención tiene lugar en un grupo de la población a estudiar (unidades tipo A), pero no sucede en otro grupo de la misma población (unidades tipo B).168 El ejemplo que aquí se plantea describe una situación ideal para la aplicación de la metodología, ya que cumple con el supuesto de «tendencias paralelas»; es decir, con el hecho de que ambos grupos obedecen a dinámicas similares en todo el periodo muestral, a no ser por la intervención.169 Diagrama 3.6 Escenario ideal para inferencias causales con datos cuasiexperimentales Unidades tipo A (con intervención)

Variable de respuesta

Tendencias paralelas

Proyección unidades A

Impacto causal

(sin la intervención)

Escenario contrafactual Control de efectos fijos (i.e., características propias de cada unidad)

Pretratamiento

Postratamiento

Unidades tipo B (sin intervención)

Tiempo Periodo de la intervención

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

Cabe notar que el cálculo del impacto causal a partir de una simple comparación entre el valor observado en las unidades intervenidas (tipo A) en el periodo postratamiento (línea continua) y la proyección de su valor pretratamiento (línea punteada) no es el procedimiento adecuado. Esto se debe a que dicha proyección no refleja necesariamente la dinámica que seguiría la variable de respuesta de no haberse dado la intervención. Más bien, esta dinámica queda descrita por lo que sucede, postratamiento, en las unidades no intervenidas (pero similares) una vez que se controlan por los efectos fijos que caracterizan a los dos tipos de unidades (i. e., escenario contrafactual).170 En el diagrama, el impacto causal se establece con la diferencia que existe entre el valor de las unidades intervenidas postratamiento y el que corresponde al escenario contrafactual (línea horizontal con puntos y rayas).

Los tres tipos de experimentos presentan pros y contras. Los experimentos de laboratorio tienen una clara ventaja en la calidad de los controles, lo que permite identificar la manera en la que incentivos, predisposiciones, esfuerzo realizado, reputación y el contexto de interacción inciden en las decisiones de las personas. Los experimentos de campo ofrecen una asociación más estrecha entre la población a analizar y el problema bajo estudio, por lo que existe una mayor certeza de cómo va a reaccionar la población objetivo ante una intervención cuando la prueba aleatorizada se aplica en una muestra representativa.

Los experimentos naturales tienen la virtud de que no son susceptibles de problemas éticos debido a que los grupos de tratamiento y control no son seleccionados por los analistas, y a que los estudios con datos observacionales no conllevan los elevados costos asociados a la implementación de experimentos con sujetos-humanos motivados a participar mediante beneficios económicos.

Las ventajas relativas de cada método dependen del problema en cuestión. Por ejemplo, si el objetivo es estudiar la cooperación en general y la relevancia de las preferencias prosociales, entonces tiene más sentido realizar un experimento de laboratorio. En cambio, si se quiere estudiar la cooperación requerida para lidiar con un problema de acción colectiva en el contexto de un problema real, es más conveniente realizar un experimento de campo con agentes que cotidianamente están involucrados en las actividades que dan lugar al problema en consideración (e. g., trabajadores en una cooperativa pesquera). Por su parte, si tienen lugar determinados cambios institucionales en un conjunto de sociedades (e. g., la elección de gobernantes no populistas)

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y no así en sociedades similares, entonces, a partir de un experimento natural pueden estudiarse las diferencias en el desempeño relativo que conlleva el esquema de gobernanza bajo análisis.

Antes de que los resultados obtenidos en experimentos de laboratorio conduzcan a políticas concretas que van a aplicarse en una población específica, lo ideal sería realizar comparaciones con comportamientos observados en la vida real. Por ejemplo, se ha encontrado que decisiones de inversión son similares a las que predice un experimento conductual de selección de loterías (i. e., elección entre alternativas cuyo desempeño depende del azar); que las inferencias derivadas de juegos experimentales de bienes públicos (i. e., que contribuyen a una bolsa común) y de juegos que analizan la confianza tienen una buena capacidad predictiva sobre la recuperación de microcréditos.171 En general, la metodología experimental permite realizar variaciones controladas, por lo que, a decir de un sinnúmero de economistas, se ha vuelto una herramienta indispensable para generar conocimiento en las ciencias sociales.172 A pesar de las virtudes de las pruebas aleatorizadas para el análisis de las políticas públicas, en temas de gran importancia (e. g., pobreza, educación, medioambiente, productividad), algunas de sus implicaciones deben ser tomadas con cautela debido a que no consideran factores sistémicos que pueden ser esenciales en la explicación de comportamientos macroscópicos.173 Este sería el caso de los programas dirigidos a abatir la pobreza a partir del uso de transferencias monetarias condicionadas. En dichos programas, los hogares de la población objetivo reciben un ingreso a cambio de que los hijos o hijas asistan a la escuela y hagan visitas médicas con frecuencia.

Aunque estos programas han mostrado buenos resultados en las evaluaciones realizadas a partir de criterios como la escolaridad, la participación laboral y la nutrición de los niños, no han sido capaces de erradicar la pobreza en el país. Ello se debe, entre otras razones, a que no toman en cuenta factores sistémicos como los asociados a la generación de actividades productivas en zonas deprimidas. Inclusive, podría argumentarse que la implementación de estos programas, por sí solos, podría llevar en el largo plazo a la pauperización de algunas regiones si su éxito de corto plazo induce un proceso migratorio de los individuos más preparados.

Por otro lado, los experimentos naturales son convenientes para estudiar el impacto que un tratamiento (e. g., aumento en los salarios

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mínimos) tiene sobre una variable endógena agregada (e. g., tasa de ocupación, salario promedio, inflación) en la evidencia histórica disponible. Sin embargo, su capacidad para discernir sobre los mecanismos sociales y conductuales por los cuales los impactos observados se producen es limitada. Ante el desconocimiento de los mecanismos subyacentes, no es fácil saber si dicha medida generará los mismos resultados cuando las condiciones en los grupos analizados no son idénticas a las del grupo en el que se desea implementar una política similar. En otras palabras, no basta con realizar un análisis de detección de patrones en los datos a partir de la información que se desprende de los experimentos, también es necesario llevar a cabo una formulación teórica que ayude a entender los mecanismos causales en operación.174

3.7 La exploración de los mecanismos causales a través de mundos virtuales Ante las limitaciones analíticas de los experimentos tradicionales, en años recientes se ha extendido el uso de experimentos virtuales en las ciencias sociales. Un ejemplo de estas técnicas computacionales experimentales son las simulaciones realizadas mediante modelos basados en agentes (abm, por sus siglas en inglés). Una de las grandes ventajas de estos modelos es que permiten incorporar, en el análisis de los fenómenos sociales, a factores de agencia (i. e., comportamiento) y a consideraciones de estructura (i. e., contexto social). Por estas características metodológicas puede afirmarse que los abm son idóneos para estudiar las consecuencias de los factores sistémicos en la explicación de dichos fenómenos, y también para analizar los mecanismos sociales que producen los resultados macroscópicos observados en los datos.175 Ahora bien, para realizar inferencias causales de políticas públicas, estos modelos computacionales tienen la capacidad de simular escenarios en los que las variables de respuesta se modifican a raíz de una determinada intervención, pero también escenarios contrafactuales que simulan el desempeño de dichas variables cuando la intervención no se produce. Por ejemplo, entre muchos tipos de intervenciones, es posible estudiar los efectos que una apertura comercial ha tenido sobre el desempeño de las variables de interés cuando se compara con un escenario contrafactual que presenta barreras arancelarias o de otra índole.

También es posible estudiar el impacto que sobre una economía podría

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tener una intervención en las instituciones relacionadas con la gobernanza (e. g., fortalecimiento de ciertos órganos autónomos del Estado), en comparación con un statu quo en el que opera un Poder Ejecutivo sin contrapesos.176 En ambos ejemplos las consideraciones sistémicas son muy relevantes (e. g., los sectores de bienes comerciables y no comerciables están interrelacionados; un mejor Estado de derecho puede afectar más a unas actividades económicas que a otras, pero existen efectos de derrama entre actividades).177 Sin duda alguna, esta metodología requiere de un gran esfuerzo analítico y de un proceso laborioso de recopilación de datos. Ello se debe al cúmulo de conocimiento que los analistas deben tener para caracterizar de manera realista a los mecanismos sociales asociados y a la necesidad de calibrar y validar el modelo. Sin embargo, cuando esta herramienta cumple con los cánones epistemológicos, ofrece varios beneficios relevantes. Uno de ellos es permitir análisis causales de políticas innovadoras que no presentan referentes históricos o de políticas conocidas, pero que su implementación se ha dado en contextos muy diferentes a los de la sociedad bajo estudio.

Otro más tiene que ver con la posibilidad de estudiar intervenciones múltiples que se producen de manera simultánea o en periodos de tiempo muy reducidos. Escenarios que en la metodología de los experimentos naturales dificultarían la posibilidad de encontrar unidades contrafactuales (sin tratamiento) apropiadas, las cuales son indispensables para poder aplicar métodos econométricos. También es el caso de políticas que distan de ser exógenas, en tanto que se trata de medidas que se implementan para evitar un resultado no deseado. (e. g., incrementar el iva para evitar un desequilibrio fiscal que propicie un repunte inflacionario). Situación que pudiera no estar presente en las unidades sin intervención disponibles, lo que haría que las dinámicas entre ambos grupos fueran muy diferentes y, por ello, tampoco existirían candidatos contrafactuales adecuados.

A manera de ejemplo, el diagrama 3.7 presenta un bosquejo gráfico de un abm con implicaciones de política desarrollado por Pangallo et al. (2023). En este modelo se estudian los impactos que, en materia de salud y economía, pudieron haber tenido distintas políticas de salud no farmacéuticas para enfrentar a la covid-19 en la ciudad de Nueva York.

El abm presenta un módulo económico y otro epidémico, los cuales son interdependientes, dado que están vinculados mediante dos vasos comunicantes: (i) el miedo de las personas a ser infectadas, que incide

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en el rigor con que adoptan medidas preventivas y la manera en que modifican sus patrones de consumo y (ii) los procesos de contratación y despidos de las personas, que inciden en sus ingresos laborales, su modo de vida y las posibles dinámicas de contagio que podrían operar en un momento dado.

Diagrama 3.7 Elementos sistémicos en un abm sobre el análisis de la pandemia de covid-19 Modelo económico

Contrataciones y despidos Contactos en el trabajo

Miedo de infección Contactos en el hogar

Modelo epidémico

Contactos en la comunidad

Contactos en la escuela

Fuente: diagrama basado en Pangallo et al. (2023, fig. 1).

Estos dos módulos ilustran elementos sistémicos importantes de la actividad económica y las relaciones sociales que facilitan la propagación del virus. En lo económico se hace referencia a las cadenas de suministro (red insumo-producto) y los patrones de consumo de una población heterogénea en términos de su ocupación, edad, ingreso y actividad económica en la que laboran. En lo epidémico se enfatizan las distintas redes de contacto en las que las personas participan y los diferentes lugares en que pueden contagiarse: puntos de venta de los bienes de consumo, el hogar y la familia, el trabajo, la comunidad y los amigos.

CAPÍTULO

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Políticas informadas por evidencia

La forma en la que opera la tecnocracia y el grado de influencia que ejerce en los gobiernos de los distintos países y periodos se asocia, en gran medida, con la posición que los expertos ocupan en el quehacer gubernamental (asesor, funcionario público o líder político) y con la manera en que dichos actores se involucran en el proceso de formulación de las políticas públicas. Su injerencia puede darse trabajando en el diseño de las políticas, haciendo posible su implementación, definiendo los objetivos a alcanzar, o bien realizando alguna combinación de las actividades anteriores. Sin importar cuáles sean las funciones que realizan los expertos en un gobierno, hay dos elementos clave que caracterizan su actuación: el conocimiento que tienen sobre los problemas socioeconómicos que aquejan a una sociedad y el uso de metodologías e información para elaborar y evaluar políticas alternativas. Ello se debe a que el conocimiento y las capacidades analíticas resultan indispensables para la elaboración de políticas que buscan remediar —o al menos mitigar— problemas intrincados.

Cuando la tecnocracia es avalada desde la derecha como una forma de gobernanza legítima,178 se suele hacer hincapié en que los expertos tienen el know-how para identificar los problemas prioritarios del país y generar de manera objetiva sus soluciones. Por ende, se sostiene que su legitimidad como actor gubernamental de primer nivel proviene de sus habilidades técnicas, de su neutralidad ante las disputas políticas y de la ausencia de sesgos ideológicos.179 Esta concepción es, a todas luces, inconsistente con la realidad debido a que ambas características (no-política, no-ideología) son ajenas a la condición humana. En contraste, cuando desde la izquierda se hace una crítica a esta forma de gober-

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

nanza se suele argumentar que los tecnócratas toman decisiones sin que exista una búsqueda de consensos y, por ende, que las políticas públicas promovidas privilegian los intereses pecuniarios o ideológicos de las élites que detentan el poder. Así, dichas críticas destacan el perfil autoritario de los expertos y sugieren que se trata de un esquema de gobernanza incompatible con los principios democráticos.180 En este capítulo no se descarta que determinadas posiciones ideológicas y una inclinación antidemocrática hayan sido un elemento toral de varios gobiernos tecnocráticos en México y en otros países de Latinoamérica.181 Sin embargo, también se argumenta que algunas vertientes tecnocráticas son consistentes con las democracias representativas. En particular, se plantea que en sociedades democráticas los expertos pueden involucrarse en la formulación de políticas públicas sin que ello implique descartar sus posiciones ideológicas.182 Esta aseveración se justifica al puntualizar que existen elementos ideológicos que son necesarios para el diseño reflexivo de las políticas. En la medida en que los objetivos sociales sean definidos a partir de consensos y procesos democráticos, es válido, y en ocasiones imprescindible, que los expertos realicen formulaciones de política a partir de sus percepciones sobre la naturaleza humana. En cambio, una tecnocracia doctrinaria mostrará su talante antidemocrático cuando implementa políticas a partir de posiciones académicas monolíticas y objetivos definidos de forma unilateral.

Más que centrar la discusión en la preferencia por la democracia o la tecnocracia, en la actualidad es mucho más relevante tratar de establecer un balance entre los componentes democráticos y tecnocráticos de un sistema político.183 Algunos autores sugieren que los objetivos (metas) de los gobiernos caen en el terreno de la democracia por tratarse de un asunto subjetivo y, por ende, consideran que la mayoría ciudadana es la que debería decidir cuáles son las aspiraciones sociales. Mientras que la forma de alcanzar dichos objetivos recae en el terreno de la tecnocracia,184 ya que solo los expertos tienen las habilidades y conocimientos para analizar las complicaciones asociadas a los problemas socioeconómicos y ambientales que aquejan al mundo moderno.

No obstante, es importante reconocer que, en la práctica, la división entre fines y medios no es tan cristalina como pareciera. De esa manera, el nivel de precisión con el que estos fines se establecen es producto de las etapas de desarrollo en las que se ubican las sociedades de cada país.

Por ejemplo, en sociedades en vías de desarrollo un objetivo podría ser el que toda la población tenga acceso a la alimentación, mientras que

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en sociedades desarrolladas la ciudadanía podría, inclusive, respaldar la prohibición de la ingesta de alimentos procesados que tienen una fuerte incidencia en la presencia de diversas enfermedades (e. g., cáncer, diabetes, afecciones cardiacas).

Una vez aclarado el papel que los expertos deberían tener en las decisiones gubernamentales, en el capítulo se revisan los procedimientos para la formulación de políticas públicas a partir de evidencias. Este proceder se vuelve muy importante en sociedades posindustriales que se caracterizan por entornos inciertos que se mantienen en continua transformación y cuyo desempeño se ve afectado por factores asociados a las interdependencias que existen entre actores y entre sistemas.

Con base en lo anterior, el capítulo plantea la conveniencia de apelar a la teoría de la complejidad social para explorar la manera de elaborar políticas públicas de «abajo-hacia-arriba». Dichas políticas se contraponen al enfoque tradicional, ya que su intención no es controlar el comportamiento de los agentes para alcanzar los objetivos sociales, sino establecer un entorno propicio en el que las decisiones descentralizadas de dichos agentes hacen más probable que el sistema se acerque a los objetivos deseados.

4.1 El dilema de las democracias representativas: responsabilidad o receptividad En contraste con una democracia plebiscitaria, en la que los ciudadanos deciden mediante su voto directo qué acciones deben adoptarse en la sociedad, en una democracia representativa existe un mandato dual: responsabilidad (i. e., la autoridad está obligada a formular políticas públicas eficaces) y receptividad (i. e., la autoridad debe ser sensible a la opinión pública y los agravios sociales).185 Las dos caras de esta moneda no necesariamente se contraponen; por el contrario, el peso balanceado de las mismas contribuye a la existencia de una democracia liberal.186 Sin embargo, la evidencia indica que los dos atributos de una democracia representativa no siempre logran coexistir, ya que en ciertos contextos sociales y políticos puede generarse un desbalance.

Cuando ello ocurre, es factible que el sistema político opere con una forma de gobernanza híbrida.187 Diversos autores sugieren que una de las facetas de dicha dicotomía tiene mayores probabilidades de materializarse cuando aparece una cri-

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sis de representatividad en los partidos políticos.188 Estas crisis pueden deberse a la dificultad que tienen los partidos para impactar de manera favorable en la vida de los ciudadanos (e. g., cuando la globalización afecta a las personas con destrezas limitadas), o bien al debilitamiento de los mecanismos tradicionales de interlocución entre representantes y representados (e. g., cuando los procesos de comunicación política se mediatizan a través de las redes digitales de socialización). En estas circunstancias, actores o grupos políticos cuasindependientes construyen organizaciones políticas paralelas o se infiltran en los partidos políticos convencionales. La intención de esta forma de acceso al poder político es ejercer un liderazgo de manera monolítica, sin la incidencia de la estructura partidista y sin tener que atenerse a la rendición de cuentas.

Si el partido ganador y su nuevo liderazgo político consideran que el distanciamiento con la ciudadanía se debe a la poca eficacia de los partidos para generar resultados, es factible que emanen gobiernos tecnocráticos. En cambio, si el grupo político recién elegido interpreta que el distanciamiento entre partidos y electores se debe a la poca sensibilidad de los primeros ante las necesidades de los segundos, el gobierno tenderá a ser populista. Tanto gobiernos populistas como tecnocráticos coinciden en que sus funciones ejecutivas requieren ser reforzadas, lo que conduce a una mayor centralización del poder. No obstante, estas dos alternativas extremas pueden evitarse cuando la clase política tiene la visión y capacidad para restablecer el equilibrio entre los dos mandatos de la democracia representativa.

En el contexto mexicano actual, la crisis partidista no necesariamente tiene que llevar a la consolidación de un gobierno de corte populista, como el que representa la 4T obradorista, ni tampoco al retorno a uno tecnocrático de corte neoliberal, como los que prevalecieron en las administraciones del pri y el pan. En una democracia representativa con mandato dual, los políticos que buscan cargos de elección popular no tienen que ser expertos en temas sofisticados ni conocer metodologías científicas, sino, más bien, deben desempeñarse como canalizadores y facilitadores de la acción pública. Operan como canalizadores cuando hacen un puente entre los deseos de la ciudadanía y el diseño de las políticas públicas, mientras que operan como facilitadores cuando integran grupos de expertos en la administración pública, a quienes tratan de aislar de los vaivenes y conflictos políticos.

Ahora bien, el mandato de responsabilidad no reside de manera ineludible en el campo de los tecnócratas. Dadas las complicaciones de

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un mundo cada vez más interconectado, resulta conveniente que dicho mandato se sustente en el apoyo de asesores epistémicos. Aunque en ambos casos se trata de grupos de expertos, los asesores epistémicos no son los encargados de definir los objetivos genéricos que los gobiernos persiguen.189 Esta tarea en una sociedad democrática recae en la ciudadanía, la que expresa sus ideales y preferencias políticas al elegir a un determinado partido y su plataforma de gobierno, entre otros mecanismos. En este sentido, los incentivos de los asesores epistémicos son muy diferentes a las motivaciones que guían a los tecnócratas convencionales. Mientras que los primeros se centran en el prestigio profesional y en su carrera como operadores efectivos de la administración pública, los segundos se enfocan en sus aspiraciones políticas y en incrustar sus objetivos ideológicos en los objetivos nacionales.

4.2 Algunas reflexiones sobre la tecnocracia en México Los análisis sobre la tecnocracia en México, por lo general elaborados por sociólogos o politólogos, se enfocan en estudiar las relaciones de poder y adoptan una óptica centralista con respecto a la manera como las políticas se diseñan y la forma en que inciden en el desempeño de las sociedades.190 Esta visión impide apreciar que la tecnocracia, como esquema de gobernanza, puede también emerger a partir de un proceso descentralizado en el que no existe un ente que controla los hilos del orden establecido. Por un lado, la tecnocracia puede ser una consecuencia de los cambios tecnológicos, la sofisticación de las economías y la existencia de sociedades cada vez más complejas, tanto a nivel nacional como internacional. Por otro lado, las ideologías se transforman con el tiempo, lo que suele propiciar que la legitimidad de los gobiernos y partidos políticos se ponga en entredicho en determinados momentos. De aquí que en ocasiones la ciudadanía acepte e incluso promueva la presencia de gobiernos tecnocráticos,191 los cuales pueden operar en entornos autoritarios o democráticos.

El propósito de esta sección no es describir las políticas implementadas por los tecnócratas mexicanos a partir de los años ochenta del siglo pasado.192 Tampoco se busca realizar una síntesis de la literatura que estudia la manera como los tecnócratas «neoliberales» mexicanos (i. e., con una veta neokeynesiana) ascendieron al poder y se consolidaron.193 Para los fines de este texto resulta más conveniente resaltar y rebatir cuatro afirma-

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

ciones puntuales que se presentan en la literatura. Por ende, se exponen una serie de argumentos que permiten una reflexión sobre la tecnocracia mexicana desde una perspectiva diferente a la promovida, en años recientes, desde el discurso oficial. En esta narrativa alternativa, los tecnócratas, a pesar de sus deficiencias, no tienen la connotación negativa que usualmente se les asigna.194 Por lo general, la tecnocracia es vista como una clase política que opera a partir de una ideología ajena a la realidad nacional y cuyo objetivo es redefinir el funcionamiento del sistema capitalista mexicano a favor de los intereses de élites nacionales y extranjeras.195 Afirmación (i): Las administraciones que gobernaron el país a partir de 1983 ejercieron un poder tecnocrático en el que impulsaron un proyecto neoliberal y realizaron reformas dirigidas al fortalecimiento de los mercados a costa del empobrecimiento de las clases populares.

Sin duda alguna, los tecnócratas de las administraciones del pri y el pan incidieron, con su gran influencia política, en la remoción de una parte significativa del andamiaje de los gobiernos posrevolucionarios que les precedieron. Escenario que les permitió modificar la relación Estado-mercado con la que se articulaba el sistema económico mexicano.

Además de corregir las cuentas fiscales y renegociar la deuda soberana con los acreedores internacionales, estos funcionarios privatizaron empresas paraestatales, desregularon mercados, abrieron la economía al comercio exterior y al flujo de capitales y promovieron la creación de órganos del Estado independientes del Gobierno. Sin embargo, también mantuvieron gran parte del corporativismo político a través de agrupaciones sindicales, campesinas y populares, los privilegios de los grandes grupos económicos y el cobijo de la población marginada mediante una política social con matices clientelares. En otras palabras, con la crisis económica de inicios de los ochenta, se pasó de un esquema de gobernanza apuntalado con tecnócratas desarrollistas (o planificadores) a uno respaldado por tecnócratas promercado;196 aunque habría que enfatizar que estos últimos no tenían los atributos para ser etiquetados como neoliberales a ultranza.

Por lo tanto, a lo largo de los años los expertos han tenido un papel muy importante en diferentes dependencias gubernamentales, hayan o no manifestado una inclinación ideológica neoliberal. Sus credenciales técnicas no solo han sido requeridas, sino también apreciadas en

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dependencias como el Banco de México, la Secretaría de Hacienda y la —hoy inexistente— Secretaría de Programación y Presupuesto.197 En los gobiernos posrevolucionarios, los equipos de estas dependencias, e inclusive sus propios líderes, solían contar con conocimientos especializados.198 Por ejemplo, Antonio Ortiz Mena, un connotado tecnócrata, fue secretario de Hacienda durante dos sexenios (1958-1970); mientras que Rodrigo Gómez, un destacado banquero, fue director general del Banco de México durante tres sexenios (1952-1970). Por otra parte, Horacio Flores de la Peña y José Andrés de Oteyza, tecnócratas de corte desarrollista, estuvieron a cargo de la Secretaría del Patrimonio (19701975 y 1976-1982, respectivamente).

Afirmación (ii): El modelo de desarrollo económico en México se transformó a partir del ascenso de la tecnocracia neoliberal, cuya identidad de clase se construyó en universidades privadas y en instituciones públicas que operaban como enclaves neoliberales.

Los estudios sobre las élites políticas mexicanas suelen hacer referencia a la profesión de los funcionarios y a las universidades donde se formaron como un factor primordial de su identidad de clase, por lo que diversos analistas sugieren que dichos antecedentes incidieron en el modelo económico que México adoptó en distintos momentos de su historia.199 Bajo este razonamiento, el desarrollo vía sustitución de importaciones del periodo posrevolucionario fue posible, en gran medida, porque los funcionarios de alto nivel en la administración pública solían ser abogados con un título de licenciatura por la Universidad Nacional Autónoma de México (unam). Mientras que el impulso al «neoliberalismo», a partir de la administración del presidente De la Madrid, se debió a que alcanzaron mayor relevancia los economistas con títulos de licenciatura por el Instituto Tecnológico Autónomo de México (itam), o bien con posgrados de maestría y doctorado en universidades del extranjero, principalmente estadounidenses.200 No obstante, aun en una democracia incipiente como la mexicana, no queda claro que la causalidad vaya de la escuela de formación de los funcionarios a la forma de gobernanza adoptada. El cambio bien pudo haber sido una consecuencia del desgaste del modelo de desarrollo y de las corrientes ideológicas que imperaban a nivel internacional en los ochenta y noventa. Por otra parte, la conformación de los equipos de la

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administración pública respondía a las capacidades que se requerían en los distintos periodos. De esta forma, la transición de funcionarios-tecnócratas de la unam a los del itam, de otras universidades privadas y de la unam con posgrado en el extranjero se debió, por un lado, a que la formación en leyes ya no era la más adecuada para ciertos puestos públicos debido a la sofisticación de la economía internacional.201 Por otro lado, el nuevo perfil de los funcionarios también se explica porque los programas de estudio en economía de la unam se quedaron, por muchos años, anquilosados en la vieja retórica marxista y, por consecuencia, sus estudiantes no recibían la capacitación necesaria para poder realizar tareas básicas de la administración pública.202 Espacio que con el tiempo ocuparon egresados de universidades privadas: itam e itesm (Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey) y, en menor medida, los de instituciones educativas públicas de menor tamaño, pero con altos estándares académicos (e. g., El Colegio de México, la Universidad Autónoma de Nuevo León y el Centro de Investigación y Docencia Económicas).203 Afirmación (iii): Las políticas de los tecnócratas neoliberales no provenían de procesos de negociación en los que se velaba por los intereses de la sociedad, más bien apelaban a metodologías analíticas para obtener los mejores resultados posibles de acuerdo con los objetivos que ellos mismos consideraban convenientes para el país.

En el periodo posrevolucionario, los mecanismos de rendición de cuentas eran tan débiles que los políticos tradicionales tampoco tenían incentivos a alinear sus objetivos de política con las aspiraciones de la sociedad. Es decir, tanto los tecnócratas neoliberales como los políticos convencionales de aquellos años tenían intereses propios y sus decisiones eran producto de sesgos ideológicos, ya fueran asociados a los derechos económicos de los individuos o a los ideales nacionalistas de la Revolución mexicana. Si bien es cierto que, en general, los políticos de antaño solían poseer mayores habilidades para la negociación, en comparación con los tecnócratas, no queda claro que dichos atributos fueran usados en beneficio del bien común. Asimismo, las capacidades analíticas de los tecnócratas no estaban reñidas con la posibilidad de aprender a negociar una vez que ocupaban puestos de poder y se veían obligados a interactuar con distintos tipos de actores políticos.204

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Afirmación (iv): El origen de la tecnocracia neoliberal en México se debe a la globalización de las economías y a la dependencia financiera del país, la cual surge como consecuencia de la crisis macroeconómica de 1982 y la renegociación de la deuda externa.

Este argumento parte de la premisa que la crisis debilitó la posición del Gobierno mexicano frente a los acreedores internacionales (organizaciones multilaterales y bancos privados) y las empresas trasnacionales, por lo que se vio obligado a alinear su política económica de acuerdo con los intereses de élites externas. Es decir, en esta nueva relación de poder, las políticas de los tecnócratas neoliberales fueron instrumentales para insertar a México en un entorno globalizado, en el que las oportunidades de negocio se expandieron a través de la liberalización de los mercados de capitales y mercancías.

Si bien es cierto que el colapso del modelo de desarrollo posrevolucionario y sus correspondientes crisis hicieron posible que los tecnócratas implementaran políticas promercado, ello no necesariamente significa que hayan sido sumisos a los intereses de actores externos.205 Una perspectiva descentralizada de este proceso tendría, más bien, que resaltar el hecho de que los tecnócratas supieron aprovechar las oportunidades que se les abrieron con la crisis. Por un lado, los requerimientos analíticos que implicaba diseñar políticas de estabilización macroeconómica y renegociar la deuda incrementaron la influencia de los técnicos que integraban al equipo de gobierno. Por otro lado, sus capacidades e ideología les permitieron obtener con el tiempo cierta legitimidad en amplios segmentos de la sociedad mexicana. En especial entre los que estaban desencantados con los gobiernos estatistas de los años setenta, la corrupción de las centrales obreras, los elevados precios de bienes de consumo de baja calidad y la ineficiencia endémica de las empresas paraestatales.

4.3 Un ejemplo de política informada por evidencia: los salarios mínimos Aunque en un número muy reducido, las decisiones con sustentos técnicos también se dieron durante la administración de amlo. Este fue el caso de los incrementos en los salarios mínimos decretados a lo largo

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de su sexenio, los cuales estuvieron congelados en términos nominales durante poco más de dos décadas y en términos reales en la década subsecuente. Ello se debió a una inercia derivada de la política macroeconómica implementada a finales de los ochenta, en donde la contención de los salarios tenía el objetivo de servir como ancla inflacionaria.

Estrategia que, si bien contribuyó a la estabilización de la economía, redundó en el desplome del poder de compra de los salarios mínimos.206 En los años posteriores a los programas heterodoxos de estabilización, las alzas nominales fueron muy tímidas debido a que un sinnúmero de gastos y cobros gubernamentales estaban indexados al valor de los salarios mínimos (e. g., pensiones, multas, tarifas). De aquí que entre 2005 y 2015 se optó por mantener su valor adquisitivo constante a partir de un nivel muy bajo, una vez que los ajustes realizados compensaban a la inflación observada en cada año. No fue sino hasta 2017, y habiendo efectuado los cambios legislativos pertinentes, que comenzaron a darse incrementos sustantivos en los salarios mínimos, en pesos constantes, con el propósito de impulsar los ingresos laborales de los trabajadores. A partir de 2019, las alzas anuales fueron de mayor magnitud para convertirse en una de las políticas laborales medulares de la administración obradorista.207 Dicha política es un buen ejemplo del uso de intervenciones informadas por evidencia. No solo porque al momento de su implementación existía una amplia literatura empírica para países avanzados que descartaba la presencia de efectos negativos sobre el empleo,208 sino también porque a lo largo de los años se produjeron distintas evaluaciones para el caso mexicano por parte de funcionarios públicos y académicos.209 Los estudios posteriores a algunos de estos ajustes avalan los resultados positivos de esta medida en términos de salarios, empleo, pobreza e impactos inflacionarios.210 También destaca el hecho de que la decisión de política adoptada por el gobierno federal fue, en gran medida, respaldada por las cámaras empresariales y líderes sindicales en las reuniones auspiciadas por la Comisión Nacional de los Salarios Mínimos (CONASAMI).

En la lógica económica ortodoxa, cualquier salario mínimo que se fija por encima del salario de equilibrio (i. e., en el nivel en el que todas las personas que están dispuestas a conseguir trabajo lo obtienen) genera una distorsión en el mercado laboral que incrementa el desempleo.

Ello se debe a que varios trabajadores tienen que ser despedidos debido a que la productividad laboral no es lo suficientemente elevada para cu-

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brir el gasto asociado al salario decretado. Sin embargo, detrás de esta línea de argumentación se encuentra la suposición de que el mercado laboral es uniforme y exhibe competencia perfecta. En este contexto, el salario de equilibrio refleja la productividad que impera en la economía y, por ende, determina el tamaño máximo posible de personas empleadas dada la disponibilidad de trabajadores.

Suposición que dista de ser realista por una variedad de factores: (i) problemas de información asimétrica que impiden conocer las propuestas laborales que existen en toda la economía; (ii) problemas de movilidad que obligan a los trabajadores a realizar procesos de búsqueda en un espacio geográfico acotado; (iii) la ausencia de un seguro de desempleo que genere un costo de oportunidad (i. e., nivel mínimo de ingreso aceptable) para trabajadores que tienen la posibilidad de conseguir empleo, lo que limita su capacidad negociadora; (iv) la heterogeneidad de los individuos que hace que algunos no estén dispuestos a trabajar en determinadas industrias, empresas y ocupaciones; (v) la existencia de un mercado laboral dual en el que conviven empleos formales e informales con beneficios y requerimientos diferenciados para trabajadores y empresas (e. g., contribuciones a la protección social y otras exigencias legales que solo se aplican a las empresas que contratan trabajadores formales).

En la literatura teórica se señala que los factores anteriores propician la existencia de mercados laborales monopsónicos (i. e., mercados en los que las empresas que demandan trabajadores tienen la facultad de imponer salarios que están por debajo de su productividad).211 Por ende, entre más elevado es el poder de mercado que las empresas ejercen sobre el insumo laboral (i. e., entre mayor sea la concentración de personas que trabajan en unas cuantas empresas), más factible es que una política de salarios mínimos pueda tener un impacto positivo sobre el empleo y la distribución de los ingresos salariales (i. e., un nivel de ingresos para las personas en los centiles inferiores que no es tan bajo en relación con el que obtienen las personas de los centiles superiores).

Para el caso mexicano, existe evidencia que indica que efectivamente este es el caso,212 en tanto que el empleo en ciudades que se caracterizan por tener industrias concentradas responde, en promedio, mejor al aumento en los salarios mínimos.213 Asimismo, en estas industrias, los salarios de las personas que se ubican en los diez primeros centiles de ingresos aumentan con el alza en los mínimos a través del llamado efecto «farol».214 Los efectos de derrama (o «farol») que se producen en

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los salarios de la población que percibe ingresos por encima del salario mínimo se observan tanto en trabajadores formales como informales.215 Los analistas suelen explicar este resultado al aducir que el aumento del salario mínimo incrementa el costo de oportunidad (o salario de referencia) que las empresas informales tienen que pagar para hacerse de los servicios de trabajadores.

Una interpretación alternativa de por qué un aumento en los salarios mínimos puede impactar en el mercado informal, a pesar de que la legislación laboral no aplica en dicho sector, estriba en que el alza en los mínimos puede servir como una guía normativa para determinar cuál es el «salario justo» que deberían recibir los trabajadores. Cuando no es fácil determinar con precisión la productividad de los trabajadores, establecida a partir de su esfuerzo y la presencia de las condiciones laborales adecuadas, las normas y convenciones sociales se vuelven señales informativas para definir los salarios. Para el caso de México no existe evidencia empírica de que esto suceda en el sector informal en su conjunto, pero sí para el mercado de las trabajadoras del hogar.

Una encuesta levantada en diversas ciudades del país indica que muchos empleadores de las trabajadoras del hogar toman en cuenta las modificaciones en los salarios mínimos, la tasa de inflación rezagada y el salario que pagan vecinos, conocidos y familiares para determinar el salario a ofrecer en un evento de contratación o recontratación. Esta información, en conjunción con datos de la enoe a nivel nacional, es usada en un modelo computacional para establecer los mecanismos de un proceso de negociación salarial entre trabajadoras y empleadores. Los resultados de las simulaciones contrafactuales indican que, efectivamente, los salarios promedio pagados se incrementan en el corto y mediano plazo, sin que ello genere un aumento en la tasa del desempleo cuando los salarios mínimos se incrementan dentro de un cierto rango.216 Tanto los planteamientos teóricos como la evidencia empírica disponible, con bases de datos nacionales y extranjeras, le dan un sustento a la política de salarios mínimos que el gobierno de Peña Nieto emprendió a partir de 2016 y que la administración obradorista impulsó de manera más decidida. Sin embargo, los alcances de esta política laboral a futuro son limitados, dado que, después del aumento del 20 % en enero de 2024, es posible que su relevancia como detonador de los ingresos laborales haya entrado en una fase de rendimientos decrecientes. Aparte de mantener el poder de compra de los salarios mínimos, el incremento de los salarios en general debe estar asociado a incrementos

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en la productividad y a una mayor competencia en el mercado laboral.217 En gran medida, estos dos factores están asociados a la formalización de la economía y, por ende, al diseño de políticas dirigidas a sus determinantes causales (e. g., educación escolarizada, capacitación, aprendizaje-en-la-práctica, costos laborales extrasalariales, barreras a la competencia, restricciones crediticias, Estado de derecho, el establecimiento de un sistema de cuidados).218

4.4 Las políticas públicas en un contexto de redes posindustriales y complejidad social Las tecnocracias en general —desarrollistas y neokeynesianas— son afines a la teoría del control al suponer que los Gobiernos son capaces de producir los resultados deseados mediante la intervención de las economías.219 En esta concepción, la política pública se visualiza como una forma de hacer ingeniería social, en el entendido de que sus consecuencias pueden anticiparse con relativa certeza. Al formular políticas de «arriba-hacia-abajo» se suele pensar que los Gobiernos disponen de administradores eficaces que pueden recurrir a métodos científicos desprovistos de todo conflicto de interés. Bajo esta perspectiva, se apela a la despolitización del proceso de toma de decisiones en la administración pública, ya que, de no proceder de esta forma, la política puede contaminarse con sesgos ideológicos y una visión cortoplacista que resulta contraproducente para el bienestar de los ciudadanos. Sin embargo, habría que recordar que la idea de políticas sin ideologías es un despropósito, por el simple hecho de que el uso exclusivo de la ciencia en la formulación de políticas es de por sí una propuesta ideológica.

La teoría de control no es viable en entornos inciertos que se mantienen en continua transformación. Escenario que es producto de contingencias, innovaciones y las interdependencias existentes entre los distintos actores y sistemas. Más aún si se toma en cuenta que las políticas públicas son, en gran medida, un resultado endógeno de lo que sucede en los propios sistemas, en los cuales se combinan los intereses de grupos de poder con las presiones sociales de actores pulverizados que en algún momento logran coordinarse para impulsar sus objetivos. Los argumentos anteriores implican que los tecnócratas no tienen la capacidad de elegir la mejor política para la consecución de los objetivos sociales, los que de hecho tampoco son estáticos.220 En este contexto, adquiere sentido

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plantear la relevancia de los asesores epistémicos para la formulación de políticas, los cuales apelan a una concepción sistémica de la sociedad que les permite tener una visión descentralizada (i. e., «desde-abajo») sobre la forma en que las políticas públicas pueden incidir en el desempeño de las sociedades y sus economías.

En situaciones de incertidumbre, los expertos tienen dificultades para realizar pronósticos y, por ende, no son capaces de llevar a cabo evaluaciones que les permitan diseñar políticas certeras y mucho menos «óptimas». Así, su razón de ser en el mundo contemporáneo se circunscribe a la necesidad de establecer políticas con el propósito de encauzar a la economía en la dirección deseada (i. e., hacer que determinadas trayectorias de desarrollo ocurran con mayor probabilidad). Con este fin deben promoverse adecuaciones en la arquitectura de gobernanza que faciliten la toma de decisiones de los agentes socioeconómicos y les permitan adaptarse a las vicisitudes del entorno, además de fortalecer la resiliencia de los sistemas.

Habría que hacer notar que este proceder implica mayores retos en el uso del conocimiento y el análisis de la evidencia, dado que implica emplear enfoques transdisciplinarios que tomen en cuenta efectos sistémicos. Con un argumento de esta naturaleza, diversos autores sugieren que el funcionamiento de los sistemas socioeconómicos actuales es más dependiente de una tecnocracia posindustrial (i. e., asesores epistémicos), en comparación con la importancia que tenían los tecnócratas convencionales en la operación de los sistemas en los años setenta y ochenta. En particular, existen tres factores básicos que hacen imprescindible este tipo de tecnocracias en las sociedades complejas de hoy en día: una gobernanza conectiva, la administración de riesgos y la administración del desempeño.221 Gobernanza conectiva En un mundo posindustrial y en la «era de la información» las sociedades se han reorganizado a partir de una multiplicidad de redes traslapadas que afectan las actividades sociales, económicas y políticas de las personas, además de sus relaciones con el Estado. Estas redes tienen como uno de sus principales atributos el flujo y el procesamiento de información. En una sociedad de redes,222 la operación de los sistemas es muy diferente a la de una sociedad de mercados y organizaciones jerárquicas. Las redes se distinguen por su alcance global; por su apertura

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a la integración de nuevos miembros; por su flexibilidad para reconfigurarse; por la escalabilidad que les ayuda a crecer sin entorpecer su funcionalidad; por la posibilidad de generar propuestas innovadoras a través de procesos de diálogo y retroalimentación entre sus integrantes; por la presencia de esquemas de autoorganización que facilitan su gestión y coordinación de manera horizontal.

Ante este escenario, el experto epistémico tiene que contribuir, a partir de su conocimiento y visión sistémica, a replantear la manera en que el Estado y los Gobiernos interactúan con la ciudadanía y los miembros de la sociedad civil organizada. Un Estado de redes debe abocarse a reconfigurar la conectividad de su gobernanza con el apoyo de las tecnologías de información, comunicación e inteligencia artificial. El impulso de una gobernanza-digital (e-governance) es el paso más básico de dicha transformación, debido a la necesidad de mejorar los vasos comunicantes y la participación ciudadana en entornos complejos.223 Cabe apuntar que esta visión de redes es incompatible con un aparato burocrático jerárquico e inflexible y con gobiernos que operan de forma centralizada.

Administración de riesgos En la tecnocracia convencional, la planeación se identifica con el uso del conocimiento para generar certeza y crear entornos estables; es decir, el objetivo es alcanzar una «sociedad libre de riesgos». Sin embargo, esta tarea es más que imposible en entornos complejos sujetos a contingencias no anticipadas, por lo que los asesores epistémicos deben enfocarse en la administración del riesgo y no en su eliminación.224 Asimismo, el Estado de bienestar, en su acepción tradicional, tiene dificultades para operar en contextos de incertidumbre por distintas razones: las amenazas potenciales se han ido incrementando con el tiempo (e. g., desastres naturales cada vez más frecuentes como consecuencia del cambio climático); las acciones de gobiernos populistas suelen ser mucho más desestabilizantes por su mayor capacidad de polarización; los eventos catastróficos no pueden anticiparse ni cuantificarse con la debida antelación (e. g., desastres naturales, crisis económicas, pandemias).

De igual forma, la elaboración de esquemas de protección social generalizados se vuelve inviable en un sentido presupuestal. Ante estas circunstancias, la administración de riesgos apela a la focalización de los apoyos y a la creación de mecanismos permanentes de evaluación

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de riesgos con el fin de monitorear las amenazas potenciales; al diseño de esquemas de control de daños; al manejo de las redes para mejorar los flujos de información y la detección de nodos peligrosos capaces de producir problemas sistémicos; al diseño de sistemas socioeconómicos resilientes con la capacidad de ofrecer respuestas automáticas ante las adversidades y, de esta manera, reducir las consecuencias de crisis endógenas y choques exógenos.

Administración del desempeño Las políticas económicas, una vez concebidas a partir de paradigmas y procesos reflexivos, requieren ser evaluadas para ser implementadas de forma generalizada en la población o para avalar el sostenimiento de su operación. De aquí que la administración del desempeño se refiere al conjunto de procedimientos relacionados con la evaluación de impactos de las políticas, a un aprendizaje continuo que permite realizar mejoras y a un proceso de rendición de cuentas con el que se justifican, ante la sociedad, las decisiones de política adoptadas a partir de los resultados obtenidos. Estos tres procesos (evaluación, aprendizaje y rendición de cuentas) son viables si parten de la recopilación de datos, la generación de indicadores y la elaboración de diagnósticos y documentos de análisis. Información que debe hacerse pública a fin de promover una cultura de transparencia y gobiernos abiertos.

Independientemente de los métodos formales de evaluación, la administración del desempeño requiere de una actitud adaptativa por parte de los tomadores-de-decisión, de tal forma que las políticas se reajusten si la evidencia así lo indica. Por último, los asesores epistémicos y los políticos que los respaldan tienen que ser sometidos a la rendición de cuentas ante los votantes y la sociedad civil (medios de comunicación, público en general, analistas, ong, afectados potenciales). Esta rendición requiere de la construcción de mecanismos de evaluación asociados con el análisis de su eficacia, pero también con hacer evidente sus sesgos ideológicos y los potenciales conflictos de interés.

4.5 Mecanismos electorales de rendición de cuentas Debido a que en una democracia los ciudadanos son los que eligen a sus gobernantes mediante el voto mayoritario (directo o indirecto),

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estos últimos tienen el mandato de adoptar el paquete de políticas que consideran pertinente para atender las aspiraciones de los electores (ver diagrama 4.1).225 A partir de los argumentos señalados con respecto a la administración del desempeño, habría que cuestionar qué tan efectivo es el voto popular como mecanismo de rendición de cuentas de los políticos y de los expertos que inciden en las acciones de Gobierno. Para que la reelección o el voto de castigo funcionen como mecanismos de validación, es indispensable que los ciudadanos estén informados en tiempo y forma sobre el desempeño del país y la naturaleza de las políticas seguidas por el partido en el poder.226 Diagrama 4.1 Políticas públicas en una democracia representativa con una gobernanza epistémica Pensamiento reflexivo

Gobernanza epistémica

Política pública

Resultados macroscópicos

Ideología Cambio o continuidad

Cambio ideológico

Voto electoral

Ciudadanos

Evaluación de resultados a partir de expectativas

Nota: las flechas grises que rodean a los asesores epistémicos y a los ciudadanos indican los cambios que de forma recurrente se presentan en la manera de proceder de estos actores socioeconómicos, ya sea a través de modificaciones en sus ideologías, expectativas o pensamientos reflexivos.

Para que lo anterior ocurra se requiere contar con un número amplio de indicadores socioeconómicos y ambientales fáciles de entender, cuya información y fuentes sean dignas de confianza. Estas condiciones no están garantizadas en un mundo en que la posverdad parece reinar, y en

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el que las redes sociales distorsionan los hechos, polarizan y confunden las experiencias personales (o focalizadas) con las experiencias sociales.

En este contexto, los datos que reflejan los hechos recientes pudieran tener poca incidencia en las opiniones de las personas, quienes se ven más atraídas por la ideología, el carisma y la retórica de los contendientes políticos que, con «sus propios datos», exaltan una «realidad alternativa». De aquí la importancia de disponer de fuentes de información autónomas, en lo político y lo presupuestal, y de que dichas fuentes sean administradas por personal técnicamente calificado (e. g., inegi, banxico y coneval).

Desde distintas visiones ideológicas, y con el apoyo de las diferentes organizaciones políticas y de la sociedad civil, podría elegirse un menú básico de indicadores y la forma de presentarlos (e. g., pib, competitividad, bienestar subjetivo, pobreza, distribución del ingreso, inclusión social, contaminación, biocapacidad, huella ecológica, incidencia delictiva), para ser difundidos de forma extensiva entre los miembros y colectivos de la sociedad. También es muy importante promover y diseminar los diagnósticos y estudios sobre la coyuntura del país realizados por centros de investigación de la sociedad civil, las universidades y el propio Estado mexicano.227 Estos estudios cumplen una doble función; por un lado, contribuyen a la pluralidad del pensamiento y sus autores actúan como interlocutores de los asesores epistémicos y, por el otro, aportan evaluaciones sobre las políticas implementadas,228 lo que permite a los ciudadanos, periodistas y políticos formar sus propias opiniones a partir de bases más sólidas.

A la luz de estos comentarios puede afirmarse que el problema con los tecnócratas promercado de finales del siglo pasado e inicios del actual no residía en los cargos públicos que ocupaban, ni tampoco en su apego al conocimiento y la evidencia en la formulación de políticas.

El problema radicaba en su concepción restringida de lo que formaba parte del conocimiento, con el uso de planteamientos analíticos que no siempre eran adecuados para la formulación de políticas y con su falta de interés por contrastar ideas provenientes de otras formas de pensamiento. Actitud que los llevó a desacreditar políticas que ofrecían la posibilidad de generar un mejor desempeño en diferentes indicadores.

Ante estas deficiencias y la reducida base social que respaldaba a varias de las políticas adoptadas, no es de extrañar que el mecanismo electoral de rendición de cuentas haya funcionado en la incipiente democracia mexicana en tres ocasiones, en las que un grupo político

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diferente accedió al poder en 2000, 2012 y 2018. Sin embargo, no es un buen augurio para la democracia mexicana que el manejo de la política social haya tenido un fuerte componente clientelar en la administración de AMLO. Tampoco lo es que posiciones retóricas de funcionarios y legisladores del partido gobernante hayan expresado su desprecio por la rendición de cuentas, los contrapesos al oficialismo y las opiniones de los expertos para mejorar la forma de conducir la política pública.229 La abultada victoria de MORENA y partidos aliados en las elecciones de 2024, tanto para la Presidencia de la República como para las Cámaras de Diputados y Senadores, es un ejemplo muy ilustrativo de que un triunfo del partido en el poder no siempre se debe al buen desempeño de las políticas en general y, por ende, de que el mecanismo electoral de rendición de cuentas tiene limitaciones cuando se trata de democracias híbridas (i. e., que hacen un uso significativo de los recursos de Estado para realizar intervenciones clientelares, apoyar a los candidatos del partido en el poder e intimidar a los medios tradicionales de comunicación). En la medida en que la sociedad se polariza, como consecuencia de una retórica oficialista que hace continuas referencias a «ellos, los conservadores, y nosotros, el pueblo», la amplitud de los temas a ponderar por el electorado se reduce de manera ostensible.230 En una situación extrema, como la observada en las elecciones recientes, el discurso de los partidos en contienda se vuelve monolítico.231 Como lo atestigua el énfasis expresado en «las virtudes de la política social de AMLO» por parte de MORENA-PT-PVEM, y en la «necesidad de defender la democracia y la libertad» por parte de la alianza opositora.

En este entorno, un elevado número de electores con limitaciones económicas se inclinó por darle más importancia al nivel de sus ingresos corrientes que a la falta de contrapesos políticos y los problemas de inseguridad;232 inclinación que fue un factor determinante en los resultados de las elecciones.233 También es posible que a estos votantes se les hayan sumado otros más que, sin presentar grandes restricciones económicas, poseen una genuina preocupación de que la lacerante pobreza que prevalece en el país sea atendida. Por ello, tiene sentido conjeturar que las transferencias en efectivo otorgadas a millones de hogares y los continuos aumentos en los salarios mínimos durante el sexenio fueron señales contundentes para gran parte del electorado de que las causas de los pobres seguirían siendo prioritarias en la nueva administración.234

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En consecuencia, los problemas de criminalidad, el colapso del sector salud, los muertos en exceso durante la pandemia, el deterioro del sistema educativo, las alzas en el precio de la energía, la falta de agua, la degradación y contaminación ambiental y muchos cuestionamientos más, no tuvieron un peso significativo en las preferencias partidistas de muchos mexicanos.235 Ante la ausencia de un pensamiento reflexivo, consideraciones de segundo o tercer orden en los impactos de políticas públicas mal diseñadas no fueron tomadas en cuenta (e. g., impactos fiscales desestabilizantes, incentivos erróneos que desaniman la inversión productiva, decisiones erróneas por la centralización del poder).

A pesar de que dichos efectos tienen una probabilidad no despreciable de terminar por opacar, a la postre, los avances logrados en los ingresos de un amplio segmento de la población y en la tasa de pobreza moderada.

4.6 Lineamientos para las políticas informadas por evidencia La plataforma del partido laborista, con la que Tony Blair fue electo en 1997 como primer ministro del Reino Unido, tenía como un elemento central de su gobierno la formulación de políticas con la capacidad de resolver problemas.236 Desde entonces, a esta forma de plantear y diseñar las políticas públicas se le conoce en la literatura como políticas basadas en evidencias (pbe). En los albores del siglo xxi, el interés en este paradigma se expandió por varios países occidentales desarrollados e, inclusive, se fundaron diversas instancias de gobierno con el propósito de establecer protocolos y buenas prácticas con las que las políticas debían formularse. De ahí que, al menos en el discurso oficial, el quehacer gubernamental sustentado en pbe ha sido auspiciado por diferentes gobiernos de países con democracias consolidadas.

Sin embargo, la conveniencia de este paradigma ha sido cuestionado desde tres frentes:237 (i) por sostener la idea ingenua de que es posible separar las políticas de las ideologías; (ii) por crear expectativas equivocadas entre la población de que la ciencia tiene, hoy en día, el potencial de identificar las consecuencias de las distintas políticas en problemas de toda índole; (iii) por utilizar la «evidencia» como justificación para avalar los intereses políticos de ciertos grupos de poder. Dicho lo anterior, el acierto más significativo de este enfoque para la toma de decisiones

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ha sido, sin duda alguna, el enfatizar la necesidad de contar con protocolos o lineamientos para precisar lo que debe entenderse por evidencia y la manera en que dicha información puede utilizarse para diseñar políticas públicas.238 A pesar de las críticas, un amplio grupo de académicos, hacedores de política y miembros de instituciones multilaterales y ong mantienen su respaldo a esta forma de elaborar políticas públicas.239 En gran medida, esta postura se debe a tres razones fundamentales: (i) la creencia extendida de que la ciencia y el conocimiento ofrecen la posibilidad de esclarecer, con el transcurso de los años, la incertidumbre asociada a los impactos que en el largo plazo pudieran tener las distintas políticas a evaluar; (ii) la conveniencia de poder combinar métodos formales de análisis con otras formas de conocimiento y valoraciones sustentadas en la experiencia, lo que brinda la oportunidad de construir narrativas coherentes que ayudan a abordar problemas complejos; (iii) el reconocimiento de que el uso de metodologías analíticas permite generar evidencias que refuercen los puntos de vista de las distintas partes involucradas en un debate sobre lo que convendría hacer para atender un determinado problema, lo cual fortalece la calidad de los procesos de deliberación democrática.

Estos tres razonamientos, a fin de cuentas, contribuyen a diluir el escepticismo que existe sobre las virtudes de las pbe y su aplicabilidad en el mundo real. No obstante, la eficacia de un método que tiende a ponderar en exceso las argumentaciones racionalistas en la formulación de políticas y que se abstrae de las complejidades propias del quehacer gubernamental requiere ser matizada. Por ello, en años recientes, diversos autores han adoptado una posición alternativa: políticas informadas por evidencia (pie). Este término hace referencia a un paradigma que combina el uso de múltiples fuentes de información cuantitativa y cualitativa (e. g., datos, estadísticas, documentos de experiencias previas) con evidencia científica y evaluaciones formales para generar conjeturas educadas de lo que sería una política pública adecuada.240 Asimismo, las pie reconocen que, al final del día, las políticas públicas son decisiones políticas, por lo que los asesores epistémicos deben simplemente aspirar a que la evidencia generada sobre los impactos de una política hipotética sea tomada como un insumo más en la decisión final.

Ahora bien, los lineamientos para la formulación de las pie tendrían que atender a los cuestionamientos hechos a las pbe. En particular, y

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desde una óptica epistémica, habría que tomar en cuenta que las evidencias son múltiples y que sus implicaciones están sujetas a distintas interpretaciones. Si bien las evidencias tienen que ver, en gran medida, con información que se procesa mediante métodos científicos (e. g., conocimiento de los expertos, metaestudios, evaluaciones de políticas, modelos y estimaciones elaboradas exprofeso), también se asocia con información derivada de las experiencias y los juicios de las partes implicadas en el problema en consideración (e. g., consultas con los actores a regular, encuestas de opinión entre el público afectado, auscultaciones con órganos consultivos y reflexiones y documentos generados en comités legislativos).241 Ningún tipo de evidencia debe descartarse de antemano, ya que ello implicaría la aceptación tácita de un marco analítico sobre otro o la selección de evidencia «apropiada» a partir de percepciones ideológicas u objetivos de grupos de poder. Si este último proceder tiene lugar, se hace referencia a las denominadas evidencias basadas en la política.242 Dicha situación es común cuando distintos actores socioeconómicos se benefician con prescripciones antagónicas y no existe un claro consenso sobre cuál es el conocimiento establecido sobre el tema en cuestión.

Entonces, para evitar estas malas prácticas conviene que la evidencia disponible sea interpretada desde distintas escuelas de pensamiento. Los datos, por sí solos, no pueden revelar «verdad» alguna, por lo que es imprescindible apelar a la pluralidad teórica y metodológica. A partir de las distintas propuestas de política es posible generar un primer conjunto de prescripciones de política que, de manera tentativa, podrían ofrecer respuesta al problema en consideración (ver diagrama 4.2). En esta fase se descartan aquellas prescripciones que adolecen de un sustento analítico adecuado. Ya sea por fallas en su lógica interna, por inconsistencias con la evidencia, debido a su inviabilidad en la realpolitik por falta de recursos para su implementación, complicaciones políticas o escasa legitimidad social.243 En otras palabras, además de transparentar los objetivos de las distintas políticas, identificar su legitimidad social y establecer su viabilidad financiera, es también necesario que el conjunto inicial de prescripciones pueda reducirse a partir de criterios de validación interna y externa. El primer esquema de validación tiene que ver con la solidez metodológica del modelo con que se generan sus prescripciones o con la consistencia lógica de los argumentos esgrimidos en caso de usarse

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narrativas analíticas para la fundamentación de políticas. El segundo esquema tiene que ver con la capacidad de los modelos para describir un determinado contexto con un primer grupo de datos y para replicar regularidades estadísticas observadas en un segundo grupo de datos.

Con el conjunto de prescripciones que superan los filtros analíticos, se procede a realizar un metaanálisis para detectar si políticas similares son avaladas por distintos enfoques o si existen fuertes contradicciones en las conclusiones de los diversos modelos o argumentos. En esta segunda fase del proceso de selección de políticas es indispensable la intervención de múltiples analistas, quienes, a partir del «juicio de los modelos-múltiples» tratan de llegar a un consenso sobre las políticas que parecen ser las más robustas para encauzar a la sociedad hacia los objetivos deseados (ver diagrama 4.2).244 Cuando, al final del proceso, determinadas políticas son evaluadas de manera favorable y, además, funcionarios y legisladores las suscriben, entonces es posible hablar de políticas informadas por evidencia, las cuales tienen la garantía de haber sido elaboradas a partir de evidencia avalada por expertos. En cambio, si las contradicciones entre modelos y análisis no logran ser resueltas, la conjetura educada sería, más bien, establecer que ninguna de las políticas tentativas cuenta con el respaldo robusto de la evidencia. Cabe advertir que, si bien es factible que políticas informadas por evidencia podrían no producir los resultados deseados, que ello ocurra no invalida el uso de las pie como una práctica recomendable del quehacer gubernamental.

Una forma de reducir la probabilidad de cometer errores de juicio por sugerir políticas fallidas reside en la adopción de una pluralidad teórica y el uso de protocolos para interpretar la evidencia disponible.245 Un ejemplo de una falla producida por la visión monolítica del conocimiento fue el uso de modelos de equilibrio general, estocásticos y dinámicos (dsge, por sus siglas en inglés) para darle seguimiento a las economías de distintos países y respaldar determinadas políticas macroeconómicas. Esta forma de conocimiento y su eventual aplicación en la política pública era común entre los bancos centrales con anterioridad a la crisis financiera internacional del 2008. Hoy en día se reconoce que, a pesar de su uso extendido, estos modelos eran incapaces de anticipar una crisis de esta naturaleza y mucho menos de ofrecer recomendaciones que pudieran incidir en la recuperación de la economía.246

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Diagrama 4.2 Filtros y restricciones de las pie desde una óptica epistémica Evidencias provenientes de métodos científicos

Premisas y valores ideológicos

Experiencias y juicios de partes implicadas

Primera fase: auscultación de las distintas evidencias a partir de modelos, narrativas y enfoques Restricciones: recursos, economía política, hábitos y legitimidad social

Procesos de validación interna y externa

Consenso: PIE = conjeturas

educadas

Segunda fase: metaestudio, «juicio de los modelos-múltiples»

Contradicciones: Imposibilidad de establecer una PIE

Para concluir esta sección, habría que señalar que la evidencia no es el factor determinante en la selección de políticas. Las decisiones de política pública en la práctica están estrechamente relacionadas con el peso político y económico de las distintas partes afectadas.247 Por eso, el análisis de las políticas debe tomar en cuenta quiénes son los actores que ganan y pierden con su implementación. De aquí la conveniencia de que las implicaciones distributivas sean consideradas en su diseño para tratar de evitar que políticas socialmente benéficas sean descarriladas por intereses particulares. De igual forma, es imprescindible considerar las premisas y principios ideológicos (valores) de la sociedad, lo que es necesario para establecer el contexto en el que la política puede aplicarse y, de esta forma, apuntalar su legitimidad social. Asimismo, la naturaleza de las políticas puede verse restringida por los recursos pecuniarios, tecnológicos y humanos disponibles, y por la cultura política y los hábitos históricos reflejados en el comportamiento de las organizaciones políticas y el marco constitucional de un país.

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4.7 La gobernanza de la evidencia y los consejos consultivos De acuerdo con diferentes analistas de la administración pública, un componente importante de los protocolos con los que se formulan las pie consiste en la implementación de esquemas de gobernanza de la evidencia.

Es decir, arreglos institucionales que contribuyan al manejo apropiado de la evidencia en la elaboración de políticas públicas. En esta literatura se señala que la existencia de sesgos técnicos y temáticos, al momento de apelar a la evidencia, obstaculiza la selección y el buen diseño de las políticas públicas y, de esta manera, da lugar a que las intervenciones sean contraproducentes para la consecución de los objetivos sociales.

Estos sesgos pueden deberse a la manipulación de la evidencia por fines políticos o electorales, o bien a procesos cognitivos que llevan a las personas a distorsionar la manera en que perciben la evidencia y la naturaleza del vínculo entre los objetivos sociales y las políticas que los atienden.248 Estas distorsiones surgen a partir de las heurísticas del comportamiento humano (e. g., formas de actuar mediante reglas no reflexivas inspiradas en factores emotivos, apreciaciones subjetivas, uso exclusivo de información que está al alcance), y de nuestra propensión a actuar en conformidad y a retener prejuicios personales a pesar de que exista evidencia que los contradiga (i. e., disonancia cognitiva).

La presencia de sesgos se asocia al esquema de evidencias basadas en la política, arriba referido, por lo que la evidencia con la que se sustentan algunas políticas es elegida de manera discrecional. El sesgo técnico proviene del mal uso de criterios científicos/académicos para determinar la evidencia que respalda a una determinada política. En este sentido, se habla de una politización de la ciencia, ya sea porque la evidencia se manipula al invocar resultados parciales que favorecen a las políticas deseadas por intereses poco transparentes, o bien porque no se lleva a cabo un análisis comprensivo de toda la evidencia disponible para abordar una problemática en específico. Por su parte, el sesgo temático describe situaciones en las que la identificación de determinada evidencia hace que los políticos dirijan sus prioridades a ciertos temas en detrimento de otras políticas más relevantes (e. g., no hay mucha información al respecto, existen normas que privilegian ciertas evidencias). Esto significa que el debate de las distintas políticas en democracias representativas puede concentrarse en temas que no necesariamente obedecen a los objetivos sociales más apremiantes.

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A fin de mejorar la calidad de la evidencia y la manera como se utiliza en el proceso de selección de políticas, los expertos requieren apoyarse en esquemas de gobernanza de la evidencia y, en particular, en consejos consultivos epistémicos (ver diagrama 4.3).249 Diversos autores señalan que estos consejos tienen la tarea de establecer, como parte de una arquitectura de gobernanza, los protocolos (normas y prácticas) para diseminar el conocimiento que requiere el diseño de políticas y para dar a conocer la evidencia que se genera al momento de evaluar políticas que pueden o no ser consistentes con los objetivos sociales.

Diagrama 4.3 La pie y los consejos consultivos epistémicos

PIE importa (sí funciona y es aceptada)

Eficacia

Legitimidad social

Órganos del Estado

Consejos consultivos epistémicos: - Temáticos - Transversales

Acuerdos entre universidades y gobierno

Dependencias gubernamentales

Pluralidad de ideas y propuestas:

- Transparencia - Multiplicidad de intereses - Representatividad de los políticos electos

Sociedad civil: ONG, think tanks

Selección de políticas - Sesgos técnicos - Sesgos temáticos

- Metodologías - Fuentes de información - Participantes (actores involucrados)

Cabe señalar que estos consejos no solo facilitan la construcción de políticas eficaces, sino que permiten su articulación en un contexto de legitimidad social, a diferencia de lo que ocurre en una visión tecnocrática sobre la formulación de políticas. La legitimidad social de estos consejos proviene de la transparencia de sus operaciones, la multiplicidad de intereses representados y el control que los políticos electos mantienen sobre la toma de decisiones. Mientras que su eficacia se desprende de la pluralidad de ideas y propuestas en términos de metodolo-

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gías, fuentes de información y participantes involucrados; en particular, destaca la importancia que deben tener las opiniones de actores que se ven directamente afectados por la política.

Estos consejos pueden estructurarse de manera temática para discernir y evaluar los impactos de políticas específicas (e. g., energía, medioambiente, pobreza), o bien de manera transversal para lidiar con los aspectos sistémicos e interdependientes de las distintas políticas (e. g., los nexos energía-crecimiento-medioambiente, salud-educación-pobreza). Su configuración operativa puede darse al interior de entes gubernamentales (e. g., en oficinas adscritas al Congreso dedicadas a realizar estudios fiscales, en dependencias dedicadas a la creación de infraestructura y a la evaluación de proyectos); como parte de las tareas de los órganos autónomos del Estado que cuentan con una independencia técnica y presupuestal; en asociaciones que involucran a la sociedad civil organizada (e. g., think-tanks adscritos a ong); mediante acuerdos de cooperación que facilitan el vínculo de la administración pública con universidades que aportan conocimientos de frontera y recursos humanos de alta calidad.

Entre otras tareas, estos consejos deben divulgar de manera transparente y pedagógica la evidencia detrás de las distintas propuestas de política para, de esta manera, fortalecer los esquemas de rendición de cuentas ante el electorado y la sociedad en general. En este contexto, los políticos que se inclinan por una decisión específica deben hacer uso de sus capacidades de persuasión —mas no de manipulación— para tratar de convencer a los votantes sobre los beneficios que su estrategia conlleva.

A manera de ejemplo, en el caso mexicano ya existen experiencias de consejos consultivos como los arriba propuestos, los cuales se especializan en temas específicos y fueron establecidos en órganos públicos descentralizados o autónomos de la Administración Pública Federal (apf). En primer término, el Consejo Nacional para la Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) fue creado con el amparo de la Ley General de Desarrollo Social y aprobado durante la administración del presidente Fox. Este organismo con autonomía constitucional tiene el mandato de establecer criterios para la medición de la pobreza y para evaluar los distintos programas de la política social. Tareas que son realizadas con el propósito de ofrecer directrices a los hacedores de política en las dependencias gubernamentales del ramo y demás actores políticos involucrados (e. g., cámaras legislativas, gobiernos estatales y

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locales). Sin duda alguna, el CONEVAL es un caso de éxito, en la medida en que ha alcanzado una gran reputación y sus métricas y evaluaciones han permeado en las discusiones de política social en México, tanto en la arena académica como en la política.

El segundo ejemplo corresponde al Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), el cual fue creado durante la administración del presidente Peña Nieto en 2013 como órgano constitucional autónomo del Estado con el propósito de evaluar la calidad y el desempeño de los programas educativos y su implementación en México (abarcando a la educación preescolar, primaria, secundaria y media superior) y de aportar directrices para su posible mejora.250 Desafortunadamente, por razones políticas, este órgano fue abolido como parte de una reforma constitucional en materia educativa impulsada por la administración obradorista en 2019,251 lo que truncó por el momento la posibilidad de establecer en el país políticas educativas informadas por evidencia.

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Políticas públicas centralizadas

Un rasgo distintivo de la administración obradorista era su exacerbado centralismo en la concepción de las políticas públicas y la toma de decisiones. Este centralismo se vio reflejado tanto en la forma de organizar las actividades de su equipo de trabajo como en la arquitectura de gobernanza que construyó a través de reformas al marco legal imperante. Debido a que la organización de las tareas del gabinete (legal y ampliado) no estaba sujeta a candados legislativos, desde los primeros meses de su gobierno ocurrieron modificaciones importantes en este frente. En cambio, la reestructuración de la arquitectura de gobernanza se dio de manera más pausada y con un sinnúmero de enfrentamientos con la oposición. Ello se debió a que los cambios en este segundo frente involucraban al desmantelamiento de un andamiaje constitucional establecido a lo largo de varias administraciones, y a que no existía interés alguno por buscar consensos con los distintos actores políticos, económicos y sociales. En ambos casos, el objetivo era concentrar el poder, evitar contrapesos políticos y evadir obstáculos, presentes y futuros, para consolidar el proyecto político-económico morenista.

De hecho, en la práctica, el equipo que amlo edificó bajo su tutela no solo se conformaba por su gabinete, sino también por los legisladores y gobernadores de MORENA y partidos aliados (pt, pvem y pes).

Por un lado, los miembros del gabinete fueron seleccionados a partir de consideraciones de lealtad, en vez de apelar a atributos meritocráticos (e. g., vocación de servicio, trayectoria de desempeño, liderazgo y capacidades para ejercer el cargo). Por otro lado, los gobernadores y legisladores del partido oficial decidieron mantenerse bajo el cobijo

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presidencial al considerar que su puesto y futuro político dependía del caudillo y líder moral del partido. Con una sobrerrepresentación de MORENA en las cámaras, el control de los legisladores hizo posible que las propuestas del Ejecutivo se convirtieran en leyes «sin cambiar una coma».252 En cuanto a las actividades de la Administración Pública Federal (apf), y a manera de ilustración, el presidente asignaba de forma recurrente tareas a sus funcionarios, sin importar que estuvieran fuera de su área de competencia. En su particular forma de gobernar, AMLO aducía que «lo que importa es el encargo, no el cargo».253 Dicha estrategia tenía como trasfondo apuntalar el centralismo presidencial, ya que debilitaba los cotos de poder que históricamente habían tenido las distintas Secretarías de Estado. Llama, sobremanera, la atención que una gran cantidad de actividades de la administración pública fueron encomendadas a las fuerzas armadas.254 Pareciera que el presidente se sentía muy cómodo al trabajar con una institución cuya cultura operativa y mecanismos de decisión son jerárquicos y de total sumisión a los altos mandos.255 Ahora bien, en cuanto a la reconfiguración de la arquitectura de gobernanza, resalta el rechazo del Ejecutivo a los organismos que ejercían sus decisiones con cierta autonomía, ya sea que fueran dependencias descentralizadas de la apf u órganos constitucionales (oca).256 Cabe señalar que al inicio de la administración obradorista existían diez oca de suma relevancia para la regulación de la actividad económica, el monitoreo de las políticas públicas, la transferencia democrática del poder político y la generación de información confiable.257 Sin duda alguna, los organismos autónomos en general eran un freno al gobierno centralista de amlo, dado que habían sido concebidos con los siguientes propósitos: crear contrapesos en la actividad de gobernar; adoptar decisiones que requerían conocimientos técnicos especializados; evitar el cortoplacismo de las políticas; fortalecer la transparencia de las acciones públicas.258 Aparte de documentar algunas de las medidas centralizadoras de la administración obradorista, el propósito de este capítulo es presentar una serie de argumentos que apuntan hacia la conveniencia de tomar decisiones mediante una arquitectura de gobernanza diversificada y descentralizada. Diversificada en tanto que la variedad de puntos de vista es importante para evitar «cajas de resonancia» que inhiban el surgimiento de propuestas innovadoras. Descentralizada en

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la medida en que la existencia de un ecosistema de arreglos institucionales para la toma de decisiones gubernamentales es importante para generar contrapesos políticos, garantizar la veracidad en el manejo de la información, arropar las capacidades técnicas de la administración pública entre distintas instancias del Estado y evitar que los errores de juicios en el quehacer gubernamental se propaguen mediante mecanismos de conformidad.

Cabe apuntar que la configuración descentralizada de un sistema de gobernanza no necesariamente implica la falta de coordinación en la medida en que incorpore mecanismos de carácter sistémico que hacen más viable la consecución de objetivos colectivos (e. g., canales de transmisión de información, procedimientos para la negociación y búsqueda de consensos). Asimismo, reduce la probabilidad de adoptar malas políticas como resultado de posiciones monolíticas y hace que la acción del gobierno en su conjunto sea menos propensa a errores de decisión que podrían ser catastróficos. Esto último se debe a que las consecuencias de fallas en decisiones puntuales son menos adversas cuando diversos actores están involucrados en la gobernanza y pueden establecer un diálogo balanceado o, de ser necesario, implementar medidas compensatorias; escenario que redunda en un gobierno más estable.

5.1 Mecanismos para la construcción de un poder centralizado El regresar al autoritarismo priista del siglo pasado y restablecer la centralización del poder en la figura del presidente es, a todas luces, perjudicial para el futuro de la vida democrática del país. Para que una democracia liberal pueda consolidarse es imprescindible la existencia de un sistema de pesos y contrapesos. Es decir, de un Poder Ejecutivo con la fuerza suficiente para implementar las políticas públicas que la ciudadanía demanda, pero que a la vez ve su discrecionalidad limitada por los balances que ejercen los demás poderes tradicionales del Estado (legislativo, judicial), los órganos constitucionales autónomos, las organizaciones de la sociedad civil y los medios de comunicación independientes.

Diversos analistas de la política mexicana expresaron, a lo largo del sexenio de López Obrador, su preocupación por el afán centralizador del gobierno, el cual se hizo patente en las acciones del presidente y sus

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frecuentes alocuciones sobre la conveniencia de este proceder.259 Cabe apuntar que no todos los intentos de centralización lograron su cometido debido a la promulgación de amparos o declaraciones de inconstitucionalidad.260 No obstante, resulta inobjetable que su concepción de democracia tenía más que ver con el papel autoasignado de promotor de las «causas del pueblo» —reflejadas en el proyecto de la 4T— que con una forma de gobierno en la que las políticas se formulaban a partir de la búsqueda de consensos entre actores diversos. Las reseñas de estos autores documentan una serie de mecanismos utilizados por el presidente y su equipo cercano para acrecentar su poder político, con los consecuentes efectos negativos para el andamiaje institucional de la incipiente democracia mexicana.261 Sin menospreciar la importancia de los contrapesos para la salud política del país, el propósito del capítulo es más bien resaltar cómo una arquitectura de gobernanza centralizada afecta de manera adversa la capacidad de decisión de las autoridades e impide visualizar políticas que facilitan la autoorganización de la ciudadanía en términos del bienestar colectivo. Escenarios que son probables de materializarse aun cuando se trate de un Gobierno con la firme intención de mejorar las condiciones de vida de la sociedad en su conjunto. Por lo pronto, en esta sección se hace hincapié en cuatro mecanismos utilizados durante la administración morenista para cimentar un aparato de decisión de «arriba-hacia-abajo», en el que se buscaba el control del poder político más que la efectividad del quehacer gubernamental: (i) la lealtad como criterio de selección de funcionarios, (ii) los controles salariales a la alta burocracia y barreras a su movilidad laboral, (iii) la colonización de los órganos autónomos del Estado, y (iv) las prácticas administrativas y presupuestarias a fin de establecer un control monolítico.

La lealtad como criterio de selección de funcionarios En repetidas ocasiones el presidente señaló que el atributo más importante para seleccionar a los funcionarios de su administración era la «lealtad ciega a su proyecto transformador», la cual venía de la mano de la consigna de un «90 por ciento de honestidad y 10 por ciento de capacidad», en donde la honestidad se acreditaba con la confianza del presidente. La implementación de dicho criterio llevó a prescindir de una gran cantidad de funcionarios competentes que habían trabajado en las administraciones del pri y el pan.262 Debido a ello, muchos de

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los nuevos cuadros carecían de la experiencia requerida para desempeñarse en la administración pública federal, lo que fue en detrimento del buen funcionamiento del aparato burocrático. Un primer ejemplo de la aplicación del criterio de lealtad es la gran cantidad de colaboradores provenientes de su estado natal que fueron seleccionados para altos puestos de decisión al inicio del sexenio.263 Un segundo ejemplo es el elevado número de personas, con filiación morenista, que iniciaron su carrera como funcionarios de la Ayudantía Presidencial y que, sin contar con la experiencia y las credenciales profesionales adecuadas, unos años después fueron promovidos a cargos importantes de la apf.264 La lealtad rindió frutos, ya que relativamente pocos funcionarios de alto nivel renunciaron por sus desavenencias con decisiones adoptadas por la cabeza del Ejecutivo o con dependencias de Gobierno que estaban fuera del ámbito de dichos funcionarios.265 En este grupo reducido se encontraba Jaime Cárdenas, reconocido intelectual de izquierda, quien al momento de renunciar hizo patente su desencanto: «mi lealtad no era ciega, sino reflexiva». En vez de tratar de retener a los funcionarios con opiniones críticas, amlo aceptó su renuncia como una forma de depurar la disidencia interna y con ello exacerbó su control en la formulación de políticas. Llama también la atención que el número de funcionarios provenientes de la academia fuera reducido,266 a pesar de que muchos de sus miembros lo habían respaldado durante más de una década. Ante la falta de cuadros bien preparados en el gobierno, se fortalece la crítica de analistas que señala el poco aprecio del presidente a la evidencia y al pensamiento independiente.

Controles salariales a la alta burocracia y barreras a su movilidad laboral So pretexto de una «austeridad republicana», amlo decidió topar el salario que la alta burocracia podía recibir en su administración267 y eliminar prestaciones como uso de vehículos, contratación de asesores y obtención de un seguro médico privado.268 Además de que estas medidas no produjeron grandes ahorros al erario, el efecto colateral fue la pérdida de capital humano en un sinnúmero de dependencias y organismos; en especial, en aquellas que requerían de conocimiento especializado.269 Si bien esta decisión fue cuestionada por funcionarios (vocales, consejeros o comisionados) de órganos autónomos como Banco de México, ine, Cofece y el ift, quienes se ampararon al reclamar su inconstitucionalidad, los costos de esta política para el país fueron

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innegables debido a que socavaron los incentivos de personas bien preparadas para emprender una carrera en el servicio público.270 A la par de esta decisión, la Ley Federal de Austeridad Republicana —promulgada en noviembre de 2019— prohibió a los funcionarios la libertad de trabajar en una actividad afín a la que realizaban en el gobierno dentro del sector privado durante los diez años posteriores a su encargo público.271 A decir de los legisladores que la aprobaron, el propósito era evitar conflictos de interés y el uso indebido de información privilegiada. No obstante, esta barrera de salida, además de tener elementos de inconstitucionalidad,272 se sumó al incentivo perverso de los topes salariales, especialmente en áreas técnicas muy especializadas (e. g., Comisión Nacional Bancaria y de Valores, cnbv).

La imposibilidad de hacer una carrera de largo plazo en el servicio público eliminó, para muchos mexicanos capaces, el interés por trabajar en la administración pública. El efecto de selección adversa era contraproducente para la eficacia del gobierno, ya que alentó la entrada de individuos con aspiraciones desmedidas de poder a la apf, la incorporación de funcionarios sin escrúpulos que podían sustituir los bajos sueldos con prácticas corruptas, o bien de funcionarios pasivos que se conformaban con un trabajo de bajo perfil en la burocracia. De nueva cuenta, el desinterés por contar con personal competente abonó al establecimiento de una burocracia sumisa e ideologizada.

Colonización de los órganos autónomos del Estado mexicano Aunque amlo decidió emprender hasta el último año de su sexenio una reforma constitucional para eliminar, de manera generalizada, a los órganos autónomos,273 su animadversión a estas entidades del Estado mexicano se reflejaba desde el inicio de su administración en sus decires y en una serie de medidas que apuntaban hacia su colonización;274 es decir, a evitar a toda costa que operaran de forma independiente a los intereses de su proyecto político-económico. Las formas de lograr este cometido fueron variadas y complementarias:275 (i) colocar personajes afines a su gobierno, independientemente de que no contaran con las credenciales técnicas y la experiencia para el cargo; (ii) descartar la extensión de nombramientos, aunque fuera permitido por la ley y el desempeño del funcionario en cuestión haya sido más que satisfactorio; (iii) violar alguna norma jurídica o realizar cambios legales «a la medida» para imponer funcionarios incondicionales; (iv) reducir de manera

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drástica el presupuesto asignado para su operación; (v) postergar el nombramiento de vocales, consejeros o comisionados para generar una parálisis técnica en el organismo;276 y (vi) amedrentar a funcionarios incómodos a la causa mediante la amenaza de procesos judiciales a su persona o familia, o bien despedirlos cuando la ley lo permitía.277 Prácticas administrativas que recrudecían el control monolítico Otro mecanismo comúnmente empleado para evitar que el proyecto de la 4T fuera puesto en entredicho consistía en intervenir en la operación de distintas instancias gubernamentales. Un primer ejemplo de esta práctica es cómo la Secretaría del Bienestar reencauzó gran parte de la política social a través de la Coordinación General de Programas para el Desarrollo de la Presidencia. Esta última manejaba, al inicio de la administración, tanto el padrón de beneficiados como al «ejército» de Servidores de la Nación que se conformaba con más de diecinueve mil empleados que, a nivel de campo, operaban las relaciones clientelares de MORENA. Un segundo ejemplo es la interrupción de la comunicación y coordinación horizontal entre secretarías, cuyas actividades incidían en temas transversales. De hecho, el único comité de alto nivel que operaba de forma cotidiana era el de seguridad; sin embargo, el peso que el presidente otorgó al alto mando de las fuerzas armadas resultó ser un pésimo mecanismo para la exploración e implementación de ideas innovadoras que buscaran abatir la criminalidad y el narcotráfico.

Como tercer ejemplo se tiene la eliminación de los delegados de las Secretarías de Estado que operaban en las distintas entidades federativas y su substitución por «superdelegados» adscritos a la Secretaría del Bienestar, pero coordinados desde la Presidencia con el propósito de ejercer una influencia en las políticas públicas de los gobiernos estatales e incidir en los procesos electorales y políticos locales. Un cuarto ejemplo sería el decreto de abolir 109 de los 140 fideicomisos federales existentes (e. g., Fondo de Desastres Naturales, Fondo para la Prevención de Desastres Naturales, fideicomisos del Consejo Nacional de Humanidades, Ciencias y Tecnologías, CONAHCYT),278 con el fin de allegarse de recursos financieros para recanalizarlos a los programas consentidos del presidente. Cabe recordar que el uso de estos recursos estaba atado a proyectos establecidos en administraciones anteriores y, por ende, carecían del control directo del Ejecutivo.279

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Como quinto ejemplo, habría que mencionar la decisión de eliminar programas de Gobierno en funcionamiento sin contar con las evaluaciones técnicas que avalaran dicha decisión (e. g., Seguro Popular, estancias infantiles). Un sexto ejemplo es la eliminación del puesto de oficial mayor en las Secretarías de Estado que, anteriormente, era designado por el titular del ramo para administrar su presupuesto. En cambio, se crearon las Unidades de Administración y Finanzas en cada secretaría, cuyo encargado era designado y removido por el secretario de Hacienda, a quien le debían consultar sus decisiones importantes.

Este hecho, aunado a la centralización de las compras del sector público federal, implicaba una gran concentración de poder en la shcp.280 Por último, se disminuyeron recursos presupuestales en diferentes partidas en la medida en que los programas y sectores asociados no estaban encaminados a soportar el proyecto de la 4T y sus obras públicas prioritarias.281 Decisión que fue adoptada a pesar de que el trabajo de las dependencias afectadas era apreciado por amplios segmentos de la sociedad mexicana (e. g., apoyos a la cultura, presupuestos a universidades y centros de investigación, apoyos a organizaciones de la sociedad civil).

5.2 Fallas, complejidad y políticas públicas Ante las prácticas de Gobierno arriba referidas, es importante reflexionar sobre la manera en que las políticas públicas deberían conducirse para impulsar el bienestar social. Por esta razón, en la presente sección y las que le siguen se esbozan argumentos que muestran lo perjudicial que puede ser la centralización de las decisiones en el quehacer gubernamental. Asimismo, se resalta que la visión de complejidad permite entender la importancia de metapolíticas que, al tomar en cuenta la relevancia de los efectos sistémicos de los arreglos institucionales, dan forma a una arquitectura de gobernanza descentralizada para guiar el comportamiento humano.282 En otras palabras, la conveniencia de las metapolíticas (o políticas sistémicas) estriba en la necesidad de construir un andamiaje social que facilite la toma de decisiones por parte de ciudadanos, empresas y dependencias gubernamentales, en un entorno incierto y cambiante para encauzar a las sociedades en trayectorias de desarrollo que les permitan acercarse a sus objetivos sociales.

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Que las economías capitalistas no generen los resultados deseados por ciudadanos y políticos suele explicarse desde dos perspectivas:283 fallas del mercado o fallas del gobierno. El primer concepto hace referencia a la idea de que la «mano invisible» de los mercados no es tan efectiva en la realidad como lo sugiere Adam Smith en su Riqueza de las Naciones. Para un gran número de economistas, la incapacidad de los mercados para asignar los recursos de manera eficiente surge cuando algún tipo de «imperfección» está presente: externalidades (e. g., productores que contaminan el aire o los ríos y afectan el bienestar de la población);284 información asimétrica (e. g., individuos que venden un producto usado en mal estado sin que los defectos sean observables);285 estructuras oligopólicas (i. e., productores que se coluden para elevar precios);286 bienes públicos (e. g., parques, playas, calles, conocimientos) que por sus condiciones intrínsecas (su uso no limita que otros puedan usarlo, los beneficios generados por su producción no son apropiables) no son comercializados a través de los mercados.

De igual forma, otros economistas suelen afirmar que los mercados no tienen la capacidad de eliminar la inequidad de las sociedades contemporáneas y que, inclusive, la recrudecen en determinadas circunstancias. Esto se explica, por un lado, porque la falta de oportunidades (laborales, educativas, sanitarias, habitacionales) que provoca la cuna de nacimiento de las personas no logra autocorregirse, en tanto que los mercados generan trayectorias dependientes —de las condiciones iniciales— que son desafortunadas para muchos individuos. Por otro lado, el éxito económico no es necesariamente meritocrático, ya sea porque el azar juega un papel muy importante cuando imperan procesos de imitación (e. g., la popularidad de bienes culturales: canciones, libros o películas),287 o debido a que las economías de escala —«el ganador se lleva todo»— y las externalidades de red —«dinero llama dinero»— son proclives a generar desempeños divergentes.288 Por todas las razones aquí expuestas, la autorregulación de los mercados —en términos de equidad y eficiencia— dista de ser un atributo realista, por lo que más bien se trata de una quimera ideológica.

El segundo concepto apela a la idea de que los gobiernos tienden a ser deficientes en el desempeño de su actividad y, en especial, cuando realizan tareas redistributivas y empresariales. Esto significa que tienen problemas para movilizar recursos —financieros o humanos— en la dirección deseada (i. e., hacia las personas más necesitadas o hacia actividades con mayor rentabilidad social o económica). Estas deficien-

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cias suelen ser explicadas desde tres frentes principales: incompetencia, incentivos encontrados y el desconocimiento de paradigmas socioeconómicos y prácticas de la administración pública.

La incompetencia tiene que ver con procesos burocráticos que impiden que los gobiernos puedan realizar sus actividades en tiempo y forma; con la falta de capacidades de los funcionarios debido a la ausencia de un servicio civil de carrera que establezca filtros de entrada, que acote su excesiva rotación y que incremente la pendiente de la curva de aprendizaje; con los sueldos rígidos y no competitivos del sector público que inhiben el uso de incentivos pecuniarios para atraer a buenos administradores y técnicos especializados; con los criterios de ascenso político-clientelares que se emplean en las estructuras jerárquicas del gobierno; con los bajos niveles educativos de la población en general que en sistemas democráticos pueden llevar al poder a gobiernos populistas, los cuales se caracterizan por tener mandos medios y superiores que carecen de la preparación adecuada para la administración pública.

Por su parte, los incentivos encontrados se asocian al dilema que existe en el trabajo gubernamental en el que se combinan motivaciones de poder y enriquecimiento personal con el interés de involucrarse en el servicio público para atender a la ciudadanía (i. e., la gratificación personal que implica trabajar en pro del bienestar colectivo). Los mecanismos para atraer y retener personal competente con una vocación de servicio no son los más adecuados cuando este dilema no logra ser resuelto por los sistemas electorales y los esquemas de administración del recurso humano en el sector público. Asimismo, los incentivos para desviar fondos públicos para el beneficio personal están enraizados en sociedades que carecen de una buena gobernanza pública, ya sea por la falta de compromiso de un amplio segmento de la población o por la presencia de miembros de la élite y grupos cooptados que operan para mantener un statu quo en el que prevalecen prácticas corruptas.

Por último, los gobiernos suelen carecer de personal con los conocimientos requeridos para realizar diagnósticos y proponer soluciones tentativas a los grandes problemas que aquejan a las sociedades, los cuales suelen ser intrincados y con múltiples dimensiones. La burocracia, por lo general, dedica la mayor parte de su tiempo a tareas administrativas y políticas de toda índole, por lo que su capacidad de respuesta es limitada. Esta situación se complica porque las necesidades de las personas, empresas y colectivos son heterogéneas y cambian-

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tes, además de que los problemas surgen en distintas regiones del país, en poblaciones con contextos socioeconómicos diferentes y en sectores productivos muy variados.

Asimismo, ante la falta de un servicio civil de carrera, políticos y activistas con motivaciones ideológicas y de poder suelen terminar como administradores públicos, a pesar de no contar con los conocimientos adecuados para los puestos encomendados. Ahora bien, en gobiernos tecnocráticos un escenario común es que los sesgos de formación académica tiendan a generalizarse entre los miembros de la administración pública, lo que termina por incidir en una visión monolítica de las políticas públicas —inclusive en las que están basadas en evidencia— que impide tomar ventaja de la diversidad de planteamientos que existen en el pensamiento económico y la administración pública.

Tanto las fallas de gobierno como las del mercado son recurrentes (ver diagrama 5.1), por lo que hay una infinidad de ejemplos en la realidad de muchos países. Sin embargo, el peso que los propios políticos le asignan a cada tipo de falla en el desempeño de una sociedad suele ser una cuestión ideológica. Con base en estas posiciones se establecen prescripciones de política para solventar dichas fallas, ya sea de forma dogmática o a partir de criterios informados por evidencia. En este último caso se suele recurrir a un paradigma económico, afín al posicionamiento ideológico, para determinar si existen políticas remediales y, de ser así, elaborar los diseños pertinentes.289 Diagrama 5.1 Fallas en el funcionamiento de las sociedades y sus economías Naturaleza de los problemas en el enfoque tradicional: (asignación y distribución de recursos) Fallas de mercado

Fallas de gobierno

- Externalidades

- Incompetencia

- Información asimétrica

- Incentivos encontrados

- Estructuras oligopólicas

- Desconocimiento de alternativas (políticas erróneas por sesgos ideológicos, uso de paradigmas equivocados)

- Condiciones iniciales diferenciadas - Bienes públicos

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Los tecnócratas que atienden a las fallas de mercado se embarcan en un proceso de «reingeniería social» en el que no solo modifican los incentivos de las personas —vía impuestos y subsidios— para que sus decisiones sean consistentes con el bienestar social, sino también rediseñan el marco institucional con que operan los mercados y la administración pública (i. e., al igual que un ingeniero, los tecnócratas consideran que pueden controlar el funcionamiento de una máquina con plena certeza). Sin embargo, cuando los tecnócratas promercado adoptan posiciones más extremas, prefieren disminuir el tamaño del aparato público por considerar que ciertas fallas de gobierno no tienen remedio, por lo que optan por eliminar intervenciones gubernamentales que interfieren con el funcionamiento de los mercados.

A lo largo del capítulo se argumenta que las fallas arriba referidas pueden atenderse de mejor manera si se tiene una concepción de las sociedades y sus economías como sistemas complejos. En estos sistemas, las fallas no solo se explican en términos de problemas en la asignación de recursos y en la distribución de ingresos, riquezas u oportunidades, sino también a partir de consideraciones de resiliencia. Un sistema es resiliente cuando posee la capacidad de reaccionar con relativa prontitud ante situaciones desfavorables, adaptarse y continuar su operación con los menores costos posibles, sean monetarios, humanos o de otro tipo.290 Por ejemplo, la evidencia muestra que el esquema de «inventarios justo a tiempo» en el sector manufacturero mejora su eficiencia, pero también hay información que indica que dicho esquema no es del todo resiliente ante fallas en alguno de los eslabones productivos.291 La visión de complejidad concibe a los problemas sociales y a las políticas públicas de forma diferente a la empleada en otros paradigmas.

En la teoría de la complejidad, las políticas se estructuran de «abajo-hacia-arriba», mientras que en los enfoques tradicionales se establecen de «arriba-hacia-abajo»; es decir, la óptica convencional plantea que las políticas públicas tienen una gran capacidad de control, por lo que es posible realizar procesos de «reingeniería social». En otras palabras, suponen que las políticas pueden hacer que las sociedades y sus economías funcionen en la forma deseada por sus diseñadores con relativa precisión y sin contratiempos.

En contraste, en el paradigma de complejidad, las políticas deben ser diseñadas para operar en un mundo plagado de factores inciertos, producto de un entorno cambiante y comportamientos macroscópicos no anticipados. Por esta razón, en dicho paradigma, la intención de las

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políticas no es controlar el funcionamiento de los sistemas sociales, sino encauzarlos hacia formas de autoorganización que, de acuerdo con los procesos causales existentes (o mecanismos sociales), hacen más probable la generación del escenario macroscópico deseado. Probabilidad que podría inferirse si se dispone de la información suficiente y se acude a un análisis de la evidencia que incorpora elementos sistémicos.

A manera de ilustración, una política pública que, «desde-arriba», busca aumentar la recaudación fiscal tiende a incrementar el pago de impuestos hasta el punto en que no desincentiva la actividad productiva (i. e., se centra en las motivaciones pecuniarias de los individuos y la racionalidad de sus decisiones), e inclusive suele hacerse referencia a una tasa impositiva óptima (término que supone condiciones de certeza). Por su parte, una política pública «desde-abajo» busca que la recaudación mejore tomando en cuenta una serie de factores sistémicos: efectos de demostración (i. e., que los individuos acepten pagar más impuestos ante el beneficio comunitario que observan); efectos de red (i. e., que los individuos no quieran evadir impuestos por experiencias observadas en su entorno cercano o en personajes famosos); efectos de transparencia (i. e., que el mal uso de recursos sea monitoreado y castigado con esquemas de gobernanza pública transparentes y eficientes); efectos de participación (i. e., que se abran espacios de diálogo para que la sociedad civil incida de una manera más directa en el uso de recursos públicos); efectos de adaptación (i. e., que las tasas impositivas se modifiquen de manera ágil dependiendo de la etapa del ciclo económico y del estado de desarrollo de las empresas).292 Cabe advertir que no necesariamente el resultado anticipado por una política de corte sistémico va a materializarse y que resultados completamente inesperados pueden ocurrir. Así, la visión de complejidad ofrece una perspectiva más modesta de los alcances de las políticas públicas y, por ende, es ajena a las ideas de control e ingeniería social.

No obstante, esta visión plantea que, para muchos de los problemas de las sociedades contemporáneas, las prescripciones de esta naturaleza tienen mayores posibilidades de éxito que aquellas que son concebidas desde una óptica tradicional. Es decir, considera que los esquemas analíticos que tratan de predecir lo que va a suceder en el futuro como resultado de las políticas son menos realistas y funcionales que aquellos que sugieren que las políticas deben tener como propósito la construcción del futuro colectivo.

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5.3 ¿Qué es un sistema complejo?

Para una mejor comprensión de los planteamientos esbozados en el resto del capítulo, en esta sección se presenta una breve síntesis del significado de los sistemas complejos y sus implicaciones. Los sistemas, en general, presentan un conjunto de componentes que se arreglan, combinan o entrelazan para realizar una o varias tareas. Ejemplos de sistemas simples (o sin enlaces) son la caja de herramientas, el álbum de fotos y el archivo de documentos; mientras que ejemplos de sistemas complicados (o con piezas vinculadas) son la bicicleta, la línea de ensamblaje y el reloj. En contraste, en los sistemas complejos, los componentes no solo presentan conexiones entre sí, sino que sus acciones son interdependientes y, en ocasiones, se adaptan a las condiciones del entorno en que se desenvuelven.

El desempeño de estos sistemas no depende de un líder o diseñador (i. e., un coleccionista, un archivista, un ingeniero, un relojero o un tecnócrata), más bien es consecuencia de un proceso descentralizado que emerge «desde-abajo» y sin que sus partes constitutivas sean conscientes de las repercusiones colectivas de sus acciones individuales (i. e., el comportamiento macroscópico es inadvertido). Estas partes pueden ser objetos inanimados, seres vivos o una combinación de ambos (e. g., redes eléctricas construidas por personas), por lo que son endémicos al mundo natural y social. Ejemplos del mundo natural son las moléculas, células, organismos, ecosistemas y la atmósfera. Ejemplos del mundo social son los asentamientos humanos y las ciudades, el tráfico vehicular, empresas y organizaciones, mercados, procesos políticos y electorales, países y civilizaciones.293 La conectividad e interdependencia entre las partes (o agentes) de un sistema complejo da origen a diferentes comportamientos o funcionalidades del sistema en su conjunto. A estas funcionalidades se les define, en la literatura de complejidad, como propiedades emergentes debido a que el comportamiento del todo (o macroscópico) es diferente a los comportamientos individuales (o microscópicos).294 Ejemplos de estas propiedades son el frío que se siente al tocar algunos materiales, a pesar de que las moléculas que los componen no tienen temperatura; el estado líquido del agua, en un rango de temperaturas, a pesar de que las moléculas de H2O no son líquidas; las grandes capacidades cognitivas del cerebro humano, a pesar de que las neuronas no tienen inteligencia; la asignación relativamente eficiente de los recursos en mercados disputable (i. e.,

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sometidos a la competencia observada o potencial) y sin externalidades, a pesar de que las motivaciones de productores y consumidores no necesariamente se inclinen hacia el bienestar colectivo.

La complejidad de los sistemas (i. e., su capacidad para producir comportamientos sistémicos —e. g., pensamientos en redes neuronales— o regularidades no intencionadas en variables macroscópicas —e. g., fluctuaciones económicas en los mercados) se genera de diversas formas: (i) a partir de la interacción de las partes de un sistema (i. e., la retroalimentación tiene efectos multiplicadores e implicaciones no lineales); (ii) en función de su naturaleza evolutiva (i. e., los agentes se adaptan a cambios en el entorno sobre el que, a su vez, inciden de manera colectiva); y (iii) como consecuencia del anidamiento de sistemas (i. e., las propiedades estables de un sistema, al interactuar entre sí dan origen a sistemas superiores). Esta última fuente de complejidad se presenta, por ejemplo, cuando un conjunto de células interactúan entre sí para crear órganos; que a su vez forman parte de sistemas específicos que dan lugar a organismos; que, por su parte, constituyen a las distintas especies; estas, a su vez, interactúan entre sí para generar un ecosistema. De igual forma, en el entorno económico se apilan sistemas cada vez más complejos: empleados, administradores y propietarios  empresas  mercados e industrias  economías nacionales  cadenas globales de producción y comercio internacional.295 Los sistemas adaptables complejos (cas, por sus siglas en inglés), en general, se caracterizan por la presencia de los siguientes atributos en los agentes que los componen: diversidad, conectividad, interdependencia y adaptación. En sistemas sociales, la diversidad (o heterogeneidad) de las personas se debe a distintos factores: dotaciones genéticas, estatus socioeconómico, creencias, preferencias, propensiones psicológicas, ubicación social, geográfica, entre otros. La conectividad de las personas tiene que ver con las estructuras social, política y económica en las que se desenvuelven. Es decir, se explica en términos de su inserción social en la comunidad, de la naturaleza de sus relaciones productivas y de los canales por los cuales reciben y transmiten información, opiniones e ideas. La interdependencia entre las personas se asocia a su capacidad de reaccionar en función de intereses compartidos y a partir de mecanismos de presión, influencia social e imitación. Por último, la adaptación de las personas se debe al hecho de que su comportamiento (e. g., estrategias de inversión) es susceptible de modificaciones ante los cambios que se producen en entornos inciertos, los que, en gran medi-

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da, son el resultado de los propios comportamientos agregados (e. g., reducciones/alzas en tasas de interés, volatilidad cambiaria).

5.4 Entre el laissez-faire y el control óptimo La literatura tradicional presenta dos puntos de vista que discrepan en la conveniencia de intervenir en la operación de las economías mediante políticas públicas.296 El primero es adoptado por los fundamentalistas del mercado (economistas libertarios) que sostienen que la racionalidad de los individuos y sus motivaciones pecuniarias son suficientes para que los mercados asignen los recursos de manera eficiente. De aquí que las intervenciones gubernamentales, por medio de políticas micro (e. g., subsidios, impuestos, control de precios, regulaciones) o macro (e. g., presupuestales, monetarias y cambiarias), sean vistas por lo general como factores distorsionantes de los precios relativos —los que en un mundo ideal operan como señales de la escasez relativa de los bienes y servicios— por lo que deben ser evitadas en la medida de lo posible.

Esta interpretación enfatiza las virtudes del mercado para autorregularse y, por ende, asigna todo el peso de las fallas de una economía a las injerencias del Gobierno. En cuanto a sus objetivos ideológicos, resalta la relevancia otorgada a la eficiencia y al crecimiento, por lo que las consideraciones de equidad y estabilidad (resiliencia) de la economía suelen ser de segundo orden de importancia.297 El segundo punto de vista es compartido por los adherentes a las teorías del control óptimo que descartan o minimizan la posibilidad de que los gobiernos fallen. Esta posición se presenta en gobiernos de corte estatista cuyas decisiones de política se toman de forma muy centralizada. Aunque, paradójicamente, también es asumida por gobiernos de corte neoliberal que avalan la implementación de políticas públicas a partir de planteamientos neoclásicos, neokeynesianos y conductuales.298 La viabilidad y efectividad de las teorías del control, desde la visión neoclásica-reguladora, residen en suponer que los agentes actúan a partir de motivaciones extrínsecas en las que los efectos sistémicos no son significativos (i. e., las preferencias y creencias de los individuos no se ven afectadas por la interacción y el contexto social), por lo que las consecuencias de las distintas políticas pueden conocerse, por adelantado, a partir de evaluaciones costo-beneficio y análisis de riesgo.299

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En otras palabras, bajo esta perspectiva, las buenas prácticas para modificar o crear políticas deben recurrir al uso de ejercicios de predicción y evaluación. Predecir, en este contexto, significa que el analista tiene la capacidad para identificar los impactos puntuales que las distintas intervenciones producen sobre las variables de respuesta. Evaluar significa que es posible realizar, ex ante, un análisis costo-beneficio para establecer qué política resulta ser la más apropiada. El supuesto implícito, en estas prácticas, es que los gobiernos pueden controlar la dirección y magnitud del impacto producido por sus intervenciones y, de esta manera, posicionar al sistema en el objetivo (o equilibrio) deseado.

En las políticas convencionales que buscan solucionar las fallas de mercado, la idea esencial es incentivar determinados comportamientos en las personas, para lo cual se suele apelar a mecanismos que operan «desde-arriba»:300 (i) alterar la relación costo-beneficio mediante la modificación de precios relativos vía impuestos o subsidios; (ii) inducir cambios (nudges) en el contexto psicológico con el que las personas toman sus decisiones para, de esta manera, reducir errores de juicio y sesgos de apreciación;301 y (iii) diseñar mecanismos (o arreglos institucionales) que incentiven a las personas a revelar indirectamente información privada, lo que les permite a las autoridades inducir decisiones individuales que, en conjunto, son consistentes con los objetivos sociales.302 Estas políticas no están sustentadas en una visión de complejidad debido a que no toman en cuenta factores de gran relevancia para explicar el funcionamiento de una sociedad: (i) agentes heterogéneos, que dificultan a los analistas poder saber qué tanto deben impulsarse los incentivos positivos/negativos para lograr modificar comportamientos (i. e., los umbrales a rebasar para cambiar decisiones son muy variados); (ii) las preferencias y reglas de comportamiento endógenas, que se basan en constructos sociales y se modifican, por lo general, a través de cambios evolutivos (culturales o tecnológicos), presiones sociales y procesos de imitación; (iii) efectos colaterales de los incentivos individualistas que pueden erosionar normas sociales, obligaciones mutuas y consideraciones de solidaridad que producen comportamientos prosociales y resuelven problemas de acción colectiva;303 y (iv) estructuras sociales y redes de interdependencia que ejercen un impacto en los procesos de decisión y generan efectos multiplicadores que pueden opacar consideraciones de agencia.304 En la concepción de complejidad, no es común saber de antemano las consecuencias puntuales que las distintas decisiones de política podrían

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acarrear. Asimismo, no siempre es factible establecer el grado de riesgo de los distintos escenarios mediante inferencias sobre las probabilidades teóricas asociadas. Esto se debe a que la autoorganización del entorno socioeconómico hace posible que los escenarios se modifiquen de forma no anticipada, por lo que la incertidumbre imposibilita realizar cálculos precisos.305 Por lo tanto, este paradigma ofrece una posición intermedia entre el liberalismo a ultranza, que desacredita todo intento de interferencia gubernamental en la operación de los mercados, y el intervencionismo «desde-arriba» que adoptan las teorías de control en sus dos vertientes (estatista o neokeynesiana).306 Los analistas y hacedores-de-política deben ser conscientes que, bajo la perspectiva de complejidad, los alcances de las políticas públicas son menos pretenciosos, en tanto que su intención no es controlar las trayectorias que deben seguir las sociedades y sus economías.307 Además de que los objetivos deseados no son necesariamente alcanzables mediante el apoyo de intervenciones gubernamentales, la aplicación de políticas convencionales suele tener consecuencias no intencionadas que podrían ser muy desafortunadas. Escenarios de esta naturaleza ocurren cuando se presentan contingencias no anticipadas, modificaciones en el entorno por factores evolutivos y procesos de interdependencia entre agente o entre sistemas que pueden dar lugar a efectos desestabilizadores.

Por lo antes expuesto, las políticas sustentadas en la complejidad no son diseñadas para ofrecer soluciones definitivas a los problemas, sino para manejarlos; es decir, para mitigar sus consecuencias (e. g., reducir el impacto económico de un desastre natural) o hacer que su presencia sea menos frecuente (e. g., reducir la probabilidad con la que ocurren crisis financieras). Por ende, no tiene sentido aseverar que una determinada intervención va a producir un resultado en específico, más bien debe hacerse hincapié en que una intervención acertada es aquella que aumenta la probabilidad de que el escenario deseado se materialice —de entre los que hasta este momento se tienen contemplados.308 Aunque, en su momento, no era factible estimar con precisión el impacto que Brexit tendría en el desempeño de la economía británica, sí era posible establecer si dichos impactos podían mitigarse con la firma de acuerdos comerciales con terceros países. Si bien resultaba muy difícil inferir el impacto económico de la pandemia ocasionada por el SARS-CoV-2, los analistas eran capaces de determinar si dichos impactos podían atenuarse mediante el uso de políticas anticíclicas en ciertos contextos.

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5.5 Las metapolíticas y la arquitectura de gobernanza descentralizada Para describir la naturaleza de las políticas públicas en el paradigma de la complejidad social, es importante aclarar, en primera instancia, la manera como esta visión concibe a las fallas de una economía. En esta interpretación, los mercados y los gobiernos contemporáneos no son vistos como dispositivos de coordinación diseñados y auspiciados por actores específicos que, en su momento, centralizaron el poder y los recursos. Si este fuera el caso, sus deficiencias, producto de los errores e intereses de sus creadores, podrían ser resueltas una vez que se cuenta con la voluntad política, los recursos suficientes y la información apropiada.

Más bien, dichas fallas son reflejo de la forma en que los gobiernos y mercados emergen en las sociedades, las cuales se encuentran en continua evolución y sujetas a procesos de retroalimentación que nacen de la interdependencia entre los distintos actores sociales.

Que los mercados con sus fallas, los gobiernos con sus fallas y los problemas a resolver (i. e., los objetivos sociales) sean propiedades emergentes hace que el papel de la política pública sea diferente al que se le asigna de manera tradicional. Esto se debe, por un lado, a que la capacidad predictiva de los analistas se ve reducida cuando se trata de sistemas complejos y, por el otro, a que los objetivos sociales se modifican en una realidad dinámica.309 En otras palabras, ni los políticos ni los tecnócratas tienen una bola de cristal que les permita saber con certeza qué deben hacer y qué rumbo seguirá la economía. Dicho lo anterior, cabe aclarar que existen circunstancias específicas en las que la interdependencia entre los agentes del sistema bajo estudio es débil, en cuyo caso los criterios de predictibilidad y evaluación tradicionales pueden cumplirse.310 En consecuencia, las políticas públicas que operan «desde-arriba» pueden coexistir, y en su caso, complementarse, con las que operan «desde-abajo».

A través de las políticas «desde-abajo», un gobierno proactivo buscaría modificar el entorno en el que se desenvuelven los agentes y los factores sistémicos que inciden, de manera positiva o negativa, en la naturaleza de las decisiones colectivas. En consecuencia, el propósito de las metapolíticas es hacer que el comportamiento macroscópico tenga una mayor probabilidad de autoorganizarse en la dirección de los objetivos sociales.311 De acuerdo con Colander y Kupers (2014), los gobiernos, más que ofrecer soluciones definitivas a problemas específicos,

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deben tratar de incidir en la creación de un ecosistema de metapolíticas dirigidas a conformar la arquitectura de gobernanza en la que los mercados y sociedades operan.

Dicho ecosistema debe propiciar la creación de condiciones adecuadas para que los agentes tomen decisiones que les ayuden a enfrentar sus problemas particulares, pero que a la vez incidan de manera positiva en el bienestar colectivo (ver diagrama 5.2).312 Con este propósito, al momento de diseñar las metapolíticas (reglas de comportamiento —e. g., regulaciones, procedimientos de colaboración, procesos de aprendizaje, dinámicas de interacción, protocolos para hacer políticas) que afectan la gobernanza de una sociedad deben tomarse en cuenta mecanismos y atributos que respondan a la naturaleza compleja de los sistemas sociales: Diagrama 5.2 Políticas públicas en un contexto de complejidad

Mercados y sus fallas

Objetivos sociales

Gobierno y sus fallas

Metapolíticas Agentes Entorno social y económico Arquitectura de gobernanza

Vía incentivos Vía sistémica

Políticas «desde-arriba» (neoclásicas y conductuales) «desde-arriba» (neoinstitucionalismo) «desde-abajo» (complejidad social)

Notas: las políticas «desde-arriba» buscan cambiar los incentivos de los agentes o el contexto psicológico de sus decisiones. Las metapolíticas «desde-arriba» modifican el entorno en que se desenvuelven los agentes (i. e., la arquitectura de gobernanza o marco regulatorio) para establecer reglas de comportamiento individual que los lleven a actuar de forma consistente con los objetivos sociales. Las metapolíticas «desde-abajo» (o metainstituciones) tratan de incidir en la reconfiguración de la arquitectura de gobernanza al apelar a factores sistémicos que permitan instaurar protocolos para la creación de políticas flexibles y participativas, redes de colaboración e interdependencia, procedimientos de aprendizaje colectivo y mecanismos de resiliencia.

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(i) Adaptabilidad. Elaboración de políticas que presenten componentes flexibles para que, de esta forma, se adecuen a las distintas situaciones que pudieran ocurrir. Proceso que requiere incorporar esquemas de monitoreo que ayuden a las autoridades a realizar las correcciones que consideren pertinentes. (ii) Especificidad local y contextual. Dadas las características particulares de cada lugar y periodo, es indispensable que las políticas se ajusten a realidades concretas y, por ello, es también conveniente que los agentes afectados se involucren en su diseño. (iii) Colaboración y redes de interdependencia. Entre los agentes que forman parte de equipos de trabajo o proyectos colectivos es importante fortalecer el intercambio de ideas, el flujo de la información y los mecanismos de reciprocidad y confianza para facilitar la generación de esquemas cooperativos y de resolución de disputas. (iv) Experimentación y aprendizaje. Ante la naturaleza incierta del entorno, las políticas no deben concebirse a partir de procedimientos rígidos y reglas intocables, sino como intervenciones experimentales que son susceptibles de modificarse a partir de los resultados que se derivan de su evaluación.

De aquí que la posibilidad de realizar cambios parciales o sustantivos deba ser vista como una oportunidad para mejorar y no como una prueba de un ejercicio fallido. (v) Retroalimentación. La incorporación de canales eficientes de transmisión Gobierno-sociedad es imprescindible para que las autoridades conozcan con prontitud las opiniones de las personas y colectivos afectados con las distintas políticas y, de esta manera, dispongan de la información necesaria para refinar las intervenciones. (vi) Planeación para la resiliencia. La incorporación de elementos de redundancia y diversidad en los sistemas resulta esencial para minimizar los efectos que las perturbaciones, como los desastres naturales, pudieran tener en su operación. Redundancia que permite la existencia de canales alternativos para transmitir y procesar información, además de reducir la dependencia en la provisión de recursos por parte de un número limitado de agentes. Diversidad que ofrece la posibilidad de contar con una multiplicidad de ideas que permitan a los agentes reaccionar y la posibilidad de incursionar en actividades económicas con riesgos idiosincráticos disímbolos. (vii) Holismo e interdisciplinariedad. La interacción de los distintos sistemas (e. g., nexo tecnología-crecimiento-medioambiente) y la multidimensionalidad de los fenómenos sociales (i. e., determinantes causales

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intrincados) requiere que las políticas de un gobierno sean coherentes entre sí y que los expertos en distintas disciplinas se involucren en su diseño e implementación. (viii) Gobernanza participativa. El involucramiento de diversos actores (públicos, privados y de la sociedad civil) en las propuestas de política facilita el suministro de más y mejor información. Asimismo, esclarece la definición puntual de los objetivos sociales a perseguir y permite que un proceso de inteligencia colectiva florezca al momento de elaborar políticas innovadoras. (ix) Previsión de consecuencias no anticipadas. La interdependencia al interior de los sistemas complejos produce efectos no lineales, lo que los hace propicios al surgimiento de consecuencias no anticipadas. De aquí que las autoridades deban tomar en cuenta que estos escenarios inesperados también son factibles y, por ende, es aconsejable establecer condiciones para reducir la probabilidad de que ocurran eventos extremos y planear rutas tentativas de acción en caso de que se materialicen. (x) Diseños iterativos. La naturaleza evolutiva de los sistemas complejos hace necesario que las políticas sean de naturaleza dinámica, por lo que los hacedores-de-política y la sociedad en general deben estar conscientes de que la formulación de un grupo importante de políticas requiere de procesos iterativos de evaluación y de su continua discusión en el debate público.

En síntesis, mientras que en las políticas convencionales el propósito es cambiar los incentivos económicos de los agentes, privados y públicos, para que adopten el comportamiento esperado por las autoridades, en las políticas sistémicas el objetivo es modificar el contexto y las condiciones en las que dichos agentes llevan a cabo sus decisiones (Hoogduin, 2017). A saber: (i) que estén atentos (i. e., que sean más competentes en la detección de errores y oportunidades), por lo que es indispensable facilitar la información que les permita cambiar el rumbo cuando las decisiones previamente adoptadas no han sido las idóneas; (ii) que sean resilientes (i. e., que tengan una mayor probabilidad de recuperarse de sus errores y de acontecimientos negativos que los tomen por sorpresa); (iii) que sean reactivos (i. e., que se ajusten con prontitud ante cambios en el entorno); y (iv) que sean proactivos (i. e., que desarrollen una visión y mayores capacidades para crear un futuro diferente).

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El dilema de las arquitecturas de gobernanza: explotación versus exploración En términos genéricos, la arquitectura de gobernanza de una sociedad tiene que ver con su capacidad para lidiar con un sinnúmero de problemas de acción colectiva que requieren de la coordinación y cooperación de agentes socioeconómicos dispersos. Dichos problemas se manifiestan en temas muy diversos: la creación de servicios públicos de calidad (e. g., educación, cultura, salud, infraestructura productiva), el impulso a la innovación y al cambio tecnológico, la mitigación del cambio climático, la sustentabilidad ambiental, la preservación de los recursos naturales y los sistemas ecológicos, la competitividad de las empresas, la productividad de los sistemas económicos, la erradicación de la pobreza.

Para establecer los pilares de una buena arquitectura es necesario combinar mecanismos e instituciones que generen un balance entre la explotación y la exploración. Los mecanismos de explotación contribuyen a generar estabilidad en los sistemas, disminuir la incertidumbre, reducir costos de transacción y, por ende, a que las sociedades y sus economías operen con un horizonte de largo plazo en el que los agentes puedan tomar decisiones. Es decir, mediante la explotación, los agentes pueden plantear escenarios posibles, modificar sus percepciones a partir de información que se genera de manera continua, refinar procedimientos para hacerlos más eficientes, adecuar sus decisiones de manera paulatina. Por su parte, los mecanismos de exploración son aquellos que hacen posible que los agentes se adapten ante cambios radicales en el entorno y que respondan con prontitud ante la presencia de sorpresas, disrupciones no anticipadas y situaciones de crisis.313 Es decir, mediante la exploración, los agentes llevan a cabo procesos de aprendizaje, reformulan la manera en que los colectivos se organizan, buscan flexibilizar los procedimientos, innovan y adoptan estrategias no convencionales.

De esta manera, una arquitectura de gobernanza puede presentar altos o bajos niveles de explotación y exploración. A decir de Duit y Galaz (2008), una gobernanza robusta es aquella en la que sus mecanismos producen altos niveles en ambos frentes, por lo que hacen posible la estabilidad de las sociedades y el llevar a cabo acciones colectivas, a la vez que tienen la capacidad para cambiar su forma de operar y adecuarse a circunstancias inéditas. No obstante, las gobernanzas robustas

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no son comunes en la historia de la humanidad, por lo que para fines prácticos deben considerarse como esquemas idóneos que sirven como punto de referencia. En contraste, en la evidencia empírica sí se observan gobernanzas frágiles que se caracterizan por sus bajos niveles de explotación y exploración. En otras palabras, se trata de arquitecturas en las que las sociedades son caóticas e incapaces de garantizar la estabilidad y mucho menos enfrentar contingencias con prontitud (e. g., Haití, Somalia, Sudán).

Mucho más frecuentes son los casos de gobernanzas rígidas (alta explotación y baja exploración) y flexibles (baja explotación y alta exploración).

Las gobernanzas rígidas son típicas de sociedades con gobiernos centralizados de corte estatista (e. g., la Unión Soviética, dictaduras latinoamericanas consolidadas), en los que los problemas de acción colectiva tratan de ser resueltos mediante estructuras muy jerárquicas o autoritarias. Sin embargo, en estas arquitecturas, las decisiones sesgadas, las inercias políticas y las distorsiones en los flujos de información dificultan la capacidad de adaptación y, por ende, los procesos de exploración.

Por su parte, las gobernanzas flexibles hacen posible el funcionamiento de una sociedad a partir de mecanismos basados en redes, en los que se premia la diversidad, interacciones repetidas entre agentes cercanos y arreglos informales de cooperación (e. g., confianza acotada a familiares o conocidos; normas y sanciones sociales que alientan la reciprocidad, pero sin inducir el conformismo). A pesar de su gran capacidad para autoorganizarse, improvisar y probar alternativas no convencionales, estos esquemas no logran explotar al máximo los beneficios de la estabilidad, dado que su operación eficiente se limita a una escala reducida (i. e., se trata de economías de mercado pequeñas y poco reguladas, sociedades rurales en las que predominan las cooperativas y los acuerdos comunitarios). Asimismo, su desempeño deja mucho que desear en periodos y contextos en los que los cambios son pronunciados y afectan a grupos poblacionales de gran tamaño.

Ahora bien, en la mayoría de los países existen arquitecturas de gobernanzas múltiples, en las que se traslapan dos o más esquemas de gobernanza dependiendo de si la autoridad se establece a nivel nacional o subnacional, si operan diferentes mecanismos de regulación en función del sector o la actividad económica, o si coexisten arreglos formales e informales en los que se combina la influencia de la autoridad política con la de la sociedad civil. En estas situaciones se hace re-

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ferencia a la presencia de «instituciones redundantes» o «instituciones policéntricas» cuyos efectos pueden ser negativos, cuando los impactos de las malas decisiones se exacerban, o positivos, cuando logran integrar las virtudes de la explotación con las de la exploración.

A manera de ejemplo, la manera errática e ineficaz con la que el Gobierno mexicano respondió al huracán Otis, que azotó las costas de Guerrero el 25 octubre de 2023, es consecuencia de un esquema dual de gobernanza: un sistema de protección civil rígido a nivel federal que se combinó con un sistema de gobernanza frágil a nivel estatal y municipal.314 Si bien es cierto que dicho fenómeno meteorológico se desarrolló de manera muy acelerada, hasta llegar a ser categoría cinco unas cuantas horas antes de que golpeara al puerto de Acapulco, desde un día antes existía información contundente de que ciertas precauciones tendrían que tomarse. Por ende, los turistas y la población, en general, debieron haber sido advertidas de la necesidad de resguardarse.

La centralización de la toma de decisiones a nivel federal, la falta de presupuesto para responder ante casos de desastres (e. g., la desaparición del FONDEN), la desarticulación del sistema de protección civil por razones de incompetencia y la sumisión de los gobiernos subnacionales (estatal y municipal) a los designios de la presidencia generaron un caldo de cultivo desafortunado, el cual impidió actuar con prontitud y con los protocolos de previsión, reacción y reconstrucción adecuados. A lo anterior se le sumó la falta de personal capacitado en la burocracia estatal y la ausencia de protocolos que definieran la manera en que las autoridades locales y hoteles deberían actuar en situaciones de emergencia.

Arquitecturas de gobernanza: neoinstitucionalismo versus viejo institucionalismo Cabe puntualizar que el establecimiento de una arquitectura de gobernanza abocada a crear mecanismos para resolver conflictos, regular acciones y coordinar decisiones, es consistente con la perspectiva neoinstitucionalista de la economía.315 No obstante, las prescripciones de dicho paradigma se suelen adherir a la lógica de la teoría del control (i. e., al uso de instituciones formales que «desde-arriba» buscan incidir en los incentivos pecuniarios de agentes que operan de manera aislada), mientras que en la perspectiva de complejidad se enfatizan consideraciones sistémicas y se apela a la creación de esquemas de autoorganización.

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En la perspectiva neoinstitucional, en su vertiente principal-agente, el propósito es crear arreglos institucionales óptimos (reglas de comportamiento entre las partes de una sociedad u organización) en situaciones de información asimétrica. En dichos arreglos se establecen los incentivos adecuados para que los individuos involucrados en una transacción (e. g., gerentes y empleados, accionistas externos y directores profesionales, políticos y votantes) cumplan sus compromisos y, de esta forma, se eviten decisiones ineficientes que impidan obtener mayores beneficios. Mientras que, en la vertiente de costos de transacción, la idea es establecer arreglos contractuales que reduzcan los costos asociados al oportunismo inherente a las relaciones comerciales que tienen lugar en un entorno de incertidumbre y contratos incompletos —versus contratos completos que contemplan todos los contratiempos que las partes involucradas pudieran enfrentan y que son respaldados por sistemas judiciales capaces de hacerlos cumplir; situación que obviamente no existe en la realidad.316 En otras palabras, en el neoinstitucionalismo las reglas que guían el comportamiento buscan incidir de manera directa en los incentivos pecuniarios (o motivaciones extrínsecas) de los individuos u organizaciones (i. e., en la agencia), a través de la creación de contratos óptimos o esquemas relacionales que reducen costos de transacción, por lo que puede afirmarse que este tipo de metapolíticas también tienen que ver con la arquitectura de gobernanza de las sociedades o colectivos. Sin embargo, en la visión de complejidad, el propósito de las metapolíticas es incidir, en primera instancia, en la naturaleza del sistema en el que los agentes toman sus decisiones para que, por medio de la autoorganización, mejore alguna de sus distintas funcionalidades (e. g., resiliencia, innovación o coordinación).

Por ejemplo, la manera como se vinculan las entidades bancarias en el mercado de créditos interbancarios contribuye a la estabilidad del sistema financiero. Asimismo, un entorno que facilita la transmisión de ideas, la distribución de riesgos y el espíritu creativo redunda en un sistema productivo sustentado en la innovación. De igual forma, una red colaborativa que estimula los lazos de confianza y la creación de mecanismos de monitoreo social facilita la acción colectiva. Por último, un ecosistema institucional que fortalece la operación de los órganos autónomos del Estado alienta la formación de capacidades para la administración pública, reduce la burocracia y hace que las decisiones se tomen con mayor prontitud, disminuye la posibilidad de que los gobiernos implementen por error un conjunto de políticas que, de manera combinada, pue-

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den resultar desastrosas, y propicia contrapesos políticos en la acción gubernamental.

Las dos vertientes de la escuela neoinstitucional aquí expuestas enfatizan la relevancia de las reglas institucionales que operan en una economía de mercado (derechos de propiedad, contratos de largo plazo, monetización de las transacciones, relaciones de confianza entre las partes, entre otros) y de los arreglos que conforman la estructura de gobernanza pública (mecanismos de votación, jerarquías burocráticas, organismos para la resolución de disputas legales, mecanismos para contener la expropiación de rentas por parte de los gobiernos, protocolos para el diseño de políticas públicas, entre otros).317 Asimismo, estas dos vertientes plantean que la creación de instituciones proviene de decisiones individuales que no se supeditan al contexto social en el que los agentes se desenvuelven, sino a consideraciones genéricas del comportamiento humano.318 En consecuencia, el valor de un marco institucional se suele evaluar a partir de las mejoras en eficiencia que se obtienen en comparación con una economía de mercado hipotética que opera con alguna de las fallas arriba referidas y que, por ende, se busca remediar.319 Aunque habría que señalar que el enfoque de costos de transacción no apela al supuesto de agentes racionales (i. e., con grandes capacidades deductivas), sino a factores relacionados a la competencia de los mercados y a procesos de aprendizaje que hacen posible el surgimiento de arreglos benéficos para ambas partes.

En contraste, las posiciones del viejo institucionalismo son mucho más afines a las de la complejidad social,320 no solo porque hacen hincapié en factores evolutivos en la formación de las instituciones, sino también por compartir la premisa de que estos arreglos son, en gran medida, constructos sociales que inciden en el comportamiento de los agentes.321 Desde esta perspectiva, el marco institucional surge de comportamientos humanos (hábitos) sustentados en consideraciones económicas (incentivos), psicológicas (propensiones), antropológicas (cultura) y sociológicas (procesos de inserción e interacción social), pero ello no implica que la acción del Estado no tenga un papel que jugar en la arquitectura de gobernanza.

Las metapolíticas que le dan forma a esta arquitectura tienen que ser compatibles con el contexto social donde los individuos y las organizaciones se insertan. Por ejemplo, una institución formal (e. g., el marco legal) que busca alentar la cooperación tendría dificultades para operar

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en un entorno social en que existen conflictos étnicos y polarización social. En este sentido, el viejo institucionalismo y la complejidad social rechazan la «reingeniería social», entendida como el cambio en las reglas del juego que no toma en cuenta las circunstancias históricas, los procesos interdependientes y las contingencias que de manera continua perturban al contexto social.322

El diseño de mecanismos y los sistemas complejos En años recientes, economistas afines al enfoque principal-agente formularon una metodología para diseñar instituciones (o mecanismos), en la cual revierten la secuencia del análisis de decisiones estratégicas entre actores racionales, conocido en la literatura como teoría de juegos clásica. En dicho marco teórico se lleva a cabo un análisis predictivo en el que se infieren las estrategias que los jugadores van a adoptar, conscientes de que los resultados de sus decisiones son interdependientes (i. e., los beneficios que obtiene cada jugador dependen de sus estrategias y las de los demás). Estas decisiones se producen a partir de un marco institucional dado (e. g., esquema de la relación contractual, método de asignaciones presupuestales, mecanismo de competencia, procedimiento electoral); es decir, a partir de las reglas de juego preestablecidas que, entre otras cosas, definen las estrategias permitidas y el cronograma con el que las acciones se llevan a cabo.

De esta forma, las estrategias a fin de cuentas seleccionadas (i. e., los comportamientos inferidos por el analista) dan lugar a ciertas consecuencias que podrían ser o no deseables para el principal, para todos los jugadores involucrados, o para el analista interesado en que se alcancen ciertos objetivos sociales (e. g., la manera en que se asignan los recursos, el candidato que es a fin de cuentas elegido en una votación, la empresa que resulta ganadora en una licitación).323 A manera de ilustración, si el objetivo del Gobierno y sus asesores es encontrar un resultado eficiente, el comportamiento colectivo (equilibrio o solución del juego) no podrá producir el resultado deseado cuando el marco institucional subyacente conduce a una asignación Pareto inferior (i. e., al menos un jugador pierde beneficios en comparación con un perfil alternativo de las estrategias permisibles). Otro resultado no deseado podría ser el de un equilibrio que arroja una asignación de beneficios que el analista considera injusta.

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Entonces, ya sea por consideraciones de ineficiencia o inequidad, el Gobierno podría cambiar las reglas de juego, de tal forma que en el nuevo equilibrio (i. e., la predicción de estrategias a elegir) se alcancen los objetivos deseados. Este tipo de razonamiento está detrás del esquema de diseño de mecanismos, en donde el principal (e. g., gobierno, directivo, empleador, propietario) es el que implementa los mecanismos institucionales necesarios para que los agentes revelen información privada y, de esta manera, las estrategias adoptadas generen los resultados buscados por el principal. En este caso, el propósito del análisis no es inferir lo que harán los jugadores para un marco institucional exógeno, sino determinar qué mecanismos alternativos permiten conseguir el objetivo deseado, por lo que se hace referencia a un análisis de carácter normativo.324 Sin duda alguna, la metodología de diseños de mecanismos ha sido exitosa en la creación de metapolíticas que inciden en el marco institucional de mercados y arreglos contractuales reales. Hoy en día existe un gran número de aplicaciones en diversos ámbitos de la economía;325 en licitaciones que buscan asignar algún producto, recurso o contrato de proveeduría entre empresas competidoras que tienen valoraciones privadas de cómo usar dichos objetos. Ejemplos de asignaciones de recursos por parte del gobierno son las licitaciones del espectro radioeléctrico, slots de aeropuertos, derechos de perforación de pozos petroleros y de explotación de recursos madereros, entre otros.326 No obstante, a pesar de los casos de éxito arriba referidos, habría que aclarar que el alcance de esta novedosa metodología es limitado, puesto que las aplicaciones corresponden, en su mayoría, a situaciones en las que las transacciones involucran a juegos estáticos (i. e., estrategias que se aplican una sola vez) y comprometen montos de inversión sustanciales entre pocos participantes. En este sentido, resulta evidente que la implementación de este esquema analítico no es conveniente en sistemas económicos, sociales y políticos que presentan atributos de complejidad. Las premisas teóricas de las que parte esta metodología son ajenas a las que caracterizan a los sistemas complejos, ya que estos últimos no operan en condiciones de equilibrio; suelen producir comportamientos macroscópicos cíclicos, caóticos y complejos; se componen de agentes que emplean una diversidad de conductas y que, ante un entorno con incertidumbre, aprenden y adaptan sus heurísticas de comportamiento; presentan interdependencias de red y agentes que actúan condicionados por un enramado institucional.327

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5.6 Las virtudes de la gobernanza multicéntrica en entornos complejos Los estudiosos de los sistemas de gobernanza reconocen que en las sociedades contemporáneas existe un cierto grado de descentralización en la toma-de-decisiones por parte de las autoridades gubernamentales, a no ser que se trate de un sistema político autoritario en el que prevalezca un centralismo exacerbado. Grosso modo, las arquitecturas de gobernanza descentralizadas suelen definirse como multinivel, policéntricas o multicéntricas. Si bien estos términos son considerados como sinónimos por algunos analistas, en realidad cada una de estas arquitecturas presenta atributos específicos que la caracterizan como una variante diferente.328 En particular, la gobernanza multicéntrica puede interpretarse como una definición comprensiva en la medida en que este tipo de arquitectura contempla varios centros de autoridad e influencia distribuidos en las distintas redes de poder. Dichas autoridades se encuentran ubicadas en redes verticales en las que se entrelazan los distintos niveles en los que se divide una sociedad de acuerdo con su configuración geopolítica (e. g., nacional, subnacional, local), o bien en redes horizontales en donde el poder se ejerce desde las distintas áreas en las que se llevan a cabo las funciones de gobernar (e. g., legislar, ejecutar, regular, monitorear).329 De acuerdo con Cairney et al. (2019), las gobernanzas multicéntricas tienen el potencial para desempeñarse mejor que las gobernanzas centralizadas debido a que un gobierno monolítico no puede tener la capacidad de conocer todos los problemas que ocurren en una sociedad, ni de asumir toda la responsabilidad de encontrarles solución. En este sentido, puede afirmarse que las variantes de gobernanza multicéntrica se producen por la simple necesidad que tienen los gobiernos en democracias liberales de mostrar buenos resultados a la ciudadanía. Ahora bien, habría que advertir que la sola presencia de una arquitectura multicéntrica no garantiza que su desempeño sea satisfactorio.

Para que esta forma de gobierno sea efectiva se requiere de un conjunto de condiciones, entre las cuales destacan: (i) que den lugar a políticas flexibles con la capacidad para reaccionar con prontitud a nuevos problemas; (ii) que establezcan metas que permitan un margen de error y que lleven a cabo evaluaciones de política con criterios de mediano y largo plazo; (iii) que propicien la experimentación y hagan posible la

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generación de información para que, mediante el aprendizaje, se disminuya la probabilidad de que políticas fallidas ocurran y se sostengan; (iv) que la gran variedad de autoridades involucradas en el proceso de toma de decisiones dé lugar a la creatividad y la capacidad de adaptación; (v) que faciliten esquemas de cooperación y coordinación entre las autoridades que están a cargo de áreas específicas y del resguardo de determinados conocimientos; (vi) que mitiguen el riesgo de incurrir en políticas fallidas de gran calado gracias a la redundancia de funciones y al traslape del poder entre varias autoridades, lo que contribuye a abatir efectos multiplicadores por malas decisiones que no son consensadas; y (vii) que amplíen los espacios de contacto con la ciudadanía para que los procesos de rendición de cuentas puedan darse en distintos niveles y tipos de gobierno.330

La arquitectura de gobernanza centralizada del obradorismo A partir de los argumentos anteriores, es posible concebir a los órganos autónomos del Estado mexicano como un componente importante del ecosistema de centros de autoridad. Por un lado, cada uno de estos órganos cumple funciones de gobernanza particulares porque fueron diseñados para arropar y operar reglas de comportamiento (i. e., instituciones) específicas. A manera de ejemplo, el Instituto Federal de Telecomunicaciones se encarga de regular y promover al sector y, por ende, de explotar y supervisar al espectro radiofónico y el uso de las redes de telecomunicaciones y radiodifusión, además de garantizar la competencia entre las empresas participantes. Por otro lado, y quizás sin que haya sido la intención de sus promotores, el ecosistema de organismos estatales contribuye al fortalecimiento de una arquitectura multicéntrica. Es decir, además de realizar sus tareas específicas, dichos organismos llevan a cabo funciones sistémicas de gran relevancia.

Un ejemplo de estas funciones es la resiliencia que genera una arquitectura de gobernanza cuando reduce la probabilidad de que los yerros de política en determinadas dependencias se generalicen en todo el aparato gubernamental. Otro ejemplo es el contrapeso que crean los órganos autónomos y las entidades desconcentradas a las decisiones de política del Ejecutivo definidas desde la misma Presidencia de la República o en las distintas Secretarías del gobierno federal. Igualmente, dichos órganos del Estado proveen mecanismos de resguardo del capital

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humano especializado, lo que permite aislarlo de los vaivenes políticos y electorales que inducen visiones cortoplacistas.

De esa forma, una metapolítica de corte centralista que busca reestructurar la arquitectura de gobernanza mediante la eliminación de centros de autoridad tendrá dificultades para resolver fallas del mercado (ya sea por falta de información o de capacidades), para interpretar la naturaleza de los agravios sociales y objetivos colectivos y, peor aún, para evitar las fallas del propio gobierno. Este tipo de escenarios puede volverse más probable en México en caso de que los poderes ejecutivo y legislativo decidieran eliminar o diluir el mandato asignado a los órganos del Estado mexicano y las entidades del gobierno que cuentan con una relativa autonomía, independientemente de si sus funciones están integradas a la burocracia del gobierno federal.

Cabe también resaltar que la arquitectura multicéntrica va más allá de la creación de dependencias descentralizadas de la administración pública y órganos autónomos del Estado. Esto se debe a que los comportamientos de las personas, empresas y el propio Gobierno también se ven afectados por las acciones que realizan organizaciones de la sociedad civil (osc) y las instituciones informales que contribuyen a la solución de problemas de acción colectiva. En otras palabras, la configuración de este tipo de arquitecturas requiere de metapolíticas dirigidas a la creación de osc y al establecimiento descentralizado de mecanismos institucionales informales (e. g., normas cívicas, preferencias prosociales) conducentes al bienestar social.331 De hecho, la política económica a lo largo de la historia ha tenido una clara incidencia en la creación de patrones culturales (i. e., la superestructura en la lógica marxista), sin que necesariamente haya habido una consciencia de que ello ocurriría. Por ejemplo, las sociedades anónimas de responsabilidad limitada fueron muy exitosas al incrementar el capital productivo, una vez reducido el riesgo de perder el patrimonio personal. Sin embargo, al paso de los años también hicieron posible que creciera de manera exponencial el marketing y la publicidad, cuyo efecto colateral negativo ha sido la inculcación de valores materialistas y el consumismo. Ambas actitudes son claros obstáculos para el florecimiento de una sociedad más equitativa y sustentable. Las intervenciones deberían, entonces, tratar de contrarrestar estas fallas endógenas de una economía de mercado y hacer uso de metapolíticas que propicien la emergencia de normas sociales que inculquen comportamientos prosociales en la población.

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Para terminar, cabe señalar que las organizaciones de la sociedad civil ejercen un papel trascendental en el apoyo no gubernamental a la población más vulnerable, en el fortalecimiento de la salud y la educación, en la promoción del desarrollo regional, en la protección del medioambiente, en la formulación de políticas públicas en general, en el monitoreo y la rendición de cuentas de la acción gubernamental, en la protección a los derechos humanos, entre otros. Con relación a la rendición de cuentas en sociedades democráticas, habría que destacar que las osc suelen aportar información, análisis y puntos de vista alternativos sobre el desempeño de los gobiernos en sus distintos niveles y esferas de influencia.332 Por desgracia, las tareas de gobernanza que realizan las osc en el desarrollo del país tampoco fueron apreciadas por la administración obradorista, a pesar del impulso que le dieron a la transparencia y a la democracia en México, lo que, sin duda alguna, hizo posible que morena llegara al poder.333 El hecho de que amlo haya establecido trabas para su funcionamiento y señalado en repetidas ocasiones su desdén por estas organizaciones deja en claro,334 una vez más, una posición centralista y el rechazo a toda posición contestataria. Que se acote la autonomía, fortaleza y tamaño del sector no es positivo para el desarrollo del país, entre otras cosas porque impide la canalización de ideas y opiniones de «abajo-hacia-arriba» y merma la capacidad de la sociedad (gobierno y ciudadanía) para atender problemas colectivos de diversa índole.

5.7 La diversidad de opiniones y la inteligencia colectiva En la literatura de ciencias sociales existe un añejo debate sobre la racionalidad de las sociedades y colectivos. Por un lado, algunos autores sostienen que, si bien los individuos pueden ser relativamente racionales, su comportamiento colectivo puede ser caótico, desacertado o producir daños autoinfligidos («locura de las masas»).335 Por otro lado, algunos autores argumentan que las personas pueden poseer información y capacidades cognitivas limitadas, pero su comportamiento colectivo puede tener un buen desempeño («el juicio de las masas»).336 El debate no está zanjado, existe evidencia empírica que respalda la posibilidad de que ambos comportamientos colectivos se presenten dependiendo del contexto.337 A partir de un razonamiento similar al «juicio de las ma-

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sas», puede afirmarse que el uso de varios modelos (o visiones) sobre un mismo problema puede ayudar al analista (o al tomador de decisiones) a elaborar una explicación más confiable sobre lo que sucede y, de esta manera, proponer políticas públicas más robustas.338 La visión de la complejidad ofrece un planteamiento analítico sobre el debate al establecer condiciones bajo las cuales la agregación de las decisiones individuales da lugar al «juicio o a la locura de las masas».

La inteligencia colectiva prevalece cuando se cumplen las siguientes condiciones: diversidad, independencia y descentralización.339 Por lo anterior, se concluye que la toma de decisiones, en el ámbito político o empresarial, debe llevarse a cabo a partir de las opiniones de grupos conformados por agentes que presenten una diversidad de conocimientos, información y puntos de vista.340 Desde esta óptica, la homogeneidad conduce al sostenimiento de prejuicios, al conformismo y a la incapacidad para innovar y plantear nuevas alternativas.341 Habría que agregar que los individuos que forman parte de estos grupos deben adoptar sus propios juicios y no dejarse influir por los demás. De esta manera, los errores individuales se cancelan entre sí y no se produce un error sistemático que desvirtúe la decisión colectiva. Por esta razón, cuando las decisiones se llevan a cabo de manera secuencial y jerárquica, es más fácil encontrar situaciones en las que dichas decisiones se toman a partir de cascadas de información,342 o bien a partir de la influencia de líderes o conectores sociales.343 En el primer escenario, se habla de agentes racionales que imitan a otros por no tener la información suficiente que les permita saber cómo actuar. En el segundo, se hace referencia a agentes conformistas que imitan para no sentirse diferentes a los demás. Cualquiera que sea el caso, en ambos contextos las decisiones dejan de ser independientes.

Por último, la generación de soluciones a los problemas planteados debe darse en un entorno descentralizado, en donde el grupo actúa con base en el conocimiento que recibe de los miembros individuales que están cerca de dichos problemas. Para poder ofrecer una buena solución colectiva, el sistema debe ser capaz de agregar toda la información que obtiene localmente sin que la mecánica de consolidación la desvirtúe (e. g., sin que se contamine al pasar de un nivel jerárquico a otro). Este es uno de los razonamientos empleados para abogar a favor de los procesos horizontales de decisión en las organizaciones. En contraposición a lo que sucede en sistemas centralizados o jerárquicos, en donde las relaciones de poder inhiben el surgimiento de propuestas sinceras e informadas.

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No es común encontrar que estos tres atributos estén presentes, de manera simultánea, en una colectividad. En particular, el atributo de independencia es poco frecuente en contextos socioeconómicos en los que prevalece la influencia social. Por consiguiente, cuando un grupo de personas tiene opiniones sesgadas, es muy difícil que el voto mayoritario resulte en elecciones acertadas o que exista la posibilidad de ofrecer soluciones a problemas sofisticados de distinta índole. La interacción social impide que la premisa de independencia se cumpla, pero ello no significa que el «juicio de las masas» quede descartado.

Esto es así porque las condiciones de diversidad, independencia y descentralización arriba mencionadas son suficientes, pero no necesarias.

La evidencia señala que, tanto en animales como en seres humanos, existen procesos de aprendizaje social que hacen posible la presencia de una inteligencia colectiva capaz de mejorar la productividad y creatividad de grupos, incluso si son relativamente pequeños.

El «juicio de las masas» también puede generarse cuando el aprendizaje social se combina con la búsqueda de ideas a partir de fuentes muy diversas. De acuerdo con Pentland (2014), los esquemas que alientan el flujo balanceado de ideas mitigan,344 en la medida de lo posible, los sesgos provocados por la falta de independencia que caracteriza a grupos y organizaciones. En otras palabras, el intercambio de ideas permite la solución de problemas complejos cuando dicho flujo se produce al interior de una red social en la que los individuos podrían copiarse unos a otros, pero sin que ello implique la existencia de «cajas de resonancia».345 En estas cajas, las mismas ideas circulan de forma reiterada a través de la red sin que sus miembros se percaten de que su origen es el mismo. Si el aprendizaje social ocurre en una caja de resonancia, las decisiones que se toman dan lugar a modas, burbujas y comportamientos de manada ineficientes y poco innovadores.346 Con base en estos argumentos pueden identificarse distintas deficiencias en la arquitectura de gobernanza de la administración obradorista, con las consecuentes implicaciones negativas en el diseño e implementación de las políticas públicas. En primer término, una buena arquitectura requiere evitar a toda costa centralizar las decisiones y, en cambio, generar mecanismos para diseminar ideas entre los miembros del gabinete —y al interior de cada Secretaría— para de esta manera oír y hacer oír opiniones desde distintas perspectivas. En segundo término, es imprescindible fortalecer el proceso de exploración desde fuentes alternativas para aumentar la posibilidad de que surjan ideas disruptivas, como se-

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rían los centros de análisis privados, de la sociedad civil y de los propios órganos autónomos del Estado. La evidencia apunta a que el desempeño de las organizaciones mejora cuando el proceso de toma de decisiones oscila entre fases de exploración y fases de diseminación de ideas en las que los distintos actores buscan promover sus puntos de vista.

En tercer término, si bien es cierto que un gabinete competente debe construirse a partir del talento, criterios meritocráticos e incentivos salariales, también lo es que la inteligencia colectiva de las organizaciones florece cuando se incrementa el flujo de las ideas. Una forma de lograr este objetivo es generar sistemas de información que permitan a los miembros del gabinete retroalimentarse con evidencia y puntos de vista surgidos desde distintas entidades gubernamentales y centros de análisis, para de esta forma evitar patrones de interacción que produzcan «cajas de resonancia». Por último, una tarea importante de un presidente, con atributos de líder, consiste en alentar el flujo saludable de ideas y estimular el diálogo entre los miembros de su equipo. En este sentido, el reclutamiento de los miembros del gabinete a partir del criterio de lealtad y la definición de sus encargos a partir de consignas ideológicas son un completo despropósito. Por esta razón, el carisma de un presidente estaría mejor aprovechado si se usara para que las ideas crucen con mayor facilidad las fronteras de las distintas secretarías y para que surja un diálogo balanceado al interior de cada dependencia gubernamental.

CAPÍTULO

6

Instituciones y Estado de derecho

El 6 de septiembre de 2006, en un mitin de protesta, López Obrador pronunció la frase «al diablo con sus instituciones» al ser declarado perdedor en la contienda presidencial por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf). Si bien esta expresión fue empleada en el contexto de una elección muy disputada y en medio del fervor popular, refleja el desprecio que amlo tenía por los distintos organismos del Estado mexicano cuando las reglas imperantes y las decisiones adoptadas afectaban a sus intereses.347 Asimismo, sus recurrentes declaraciones en contra de las resoluciones de jueces y ministros de la corte una vez elegido presidente en 2018, sus continuas propuestas de leyes que violaban preceptos constitucionales y su constante confrontación con los órganos autónomos son una clara muestra de que el presidente rechazaba la relevancia de las normas jurídicas y las instituciones, en general, para el buen funcionamiento de una sociedad.

Las instituciones dan forma a los mecanismos de gobernanza con los que los individuos y demás actores sociales, políticos y económicos circunscriben su comportamiento. Por ello, su existencia es indispensable para generar estabilidad y hacer viable la toma de decisiones en un mundo incierto y cambiante. Ahora bien, para que el desempeño de las sociedades y sus economías sea fructífero en las diferentes dimensiones del desarrollo (e. g., crecimiento, inclusión social, sustentabilidad ambiental) se requiere de una coherencia institucional, lo que no es una tarea fácil de articular. La configuración ideal del marco institucional debe contener reglas que hagan posible la resolución de conflictos, que estimulen la coordinación y las sinergias, que regulen la actividad de ciertos mercados, que propicien la adaptabilidad, que fomenten la

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creación de capacidades y la innovación, que den lugar a un entorno resiliente para sortear choques adversos y que cobijen las libertades individuales y los contrapesos entre actores dominantes.

Es cierto que las instituciones en México siempre han exhibido severas deficiencias en términos de su diseño, calidad operativa y composición, pero durante la administración morenista tuvo lugar un retroceso significativo. Este descalabro no solo ha puesto en entredicho la vida democrática del país, sino también ha reducido su viabilidad socioeconómica.

Entendida esta última como la capacidad para producir riqueza y generar un desarrollo inclusivo de manera sostenida. En este capítulo se explica, en primer término, la importancia que tienen las instituciones para una sociedad y la manera como emergen a través del tiempo y, en segundo término, se presenta una lista de variantes institucionales que podrían ser conducentes al desarrollo socioeconómico de México. Aunque algunas de estas variantes ya existen en la actualidad, sus capacidades dejan mucho que desear e, inclusive, se han visto mermadas como consecuencia de la instauración del proyecto político-económico de la 4T.

6.1 Instituciones y desarrollo económico La evidencia disponible sugiere que existe una relación causal que va de las instituciones al desempeño de las sociedades.348 Este resultado implica que ciertas formas institucionales son mejores que otras en determinados aspectos del desarrollo y en circunstancias específicas.

Experimentos naturales, derivados de la evidencia histórica, muestran que instituciones del sistema capitalista ejercen un impacto positivo y sostenido en la productividad económica. En general, dichos cuasiexperimentos surgen en situaciones en las que el desempeño diferenciado entre países (o colectivos) obedece a la discrepancia que se presenta en un factor en particular, mientras que los demás factores que podrían ser importantes en la dinámica de la «variable de respuesta» son relativamente similares.349 Dada la temática del capítulo, y a manera de ejemplificar la lógica detrás de un análisis cuasiexperimental, la «variable de tratamiento» a considerar es el marco institucional comunista, mientras que los países a comparar son la República Democrática Alemana (u oriental) y la República Federal de Alemania (u occidental), por un lado, y la República Popular Democrática de Corea (o del Norte) y la República de Corea (o del Sur), por el otro.

CAPÍTULO 6

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Tanto las dos Alemanias como las dos Coreas formaban parte de países que estuvieron unificados durante muchos años, pero que quedaron separados al terminar las guerras de 1945 y 1953, respectivamente. Como consecuencia de estos conflictos bélicos y la Guerra Fría posterior, una de las partes de cada país dejó atrás su pasado capitalista y estableció un sistema comunista. En ambos casos, los países compartían un mismo sistema económico, idioma, cultura e historia reciente al momento de ser divididos. No obstante, con el paso del tiempo, la productividad del nuevo país organizado a partir de una planificación central fue rezagándose con respecto a la productividad de su vecino capitalista. Estos dos ejemplos ilustran el hecho de que marcos institucionales distintos tienden a producir trayectorias de desarrollo económico diferentes y que, en determinadas circunstancias, sistemas económicos con instituciones capitalistas son más productivas que sistemas que presentan instituciones comunistas.350 Sin embargo, esta aseveración no significa que todos los países capitalistas sean muy eficientes, ni tampoco que cualquiera de las variantes del capitalismo tenga el potencial para alcanzar un desempeño satisfactorio.

En un libro muy popular, Acemoglu y Robinson (2012) establecen una taxonomía binaria de las instituciones políticas y sugieren que estas son determinantes para el desarrollo diferenciado de los países. Para estos autores, los países que han mostrado durante décadas o siglos una gran capacidad para operar en la frontera tecnológica y crecer de forma sostenida son aquellos que presentan instituciones «incluyentes», en contraposición a los que se caracterizan por sus instituciones «extractivas». En las primeras, amplios segmentos de la población se involucran en la elección de quiénes los gobiernan y cómo lo hacen, de tal forma que la extracción de rentas por parte de élites políticas y económicas queda acotada.

En las segundas, las autoridades gubernamentales limitan las libertades políticas e intervienen exhaustivamente en la actividad económica para generar rentas en beneficio de un grupo cerrado y compacto de la población.

La validez de esta teoría es cuestionable desde dos frentes. En primer término, evidencia de varios países en las últimas seis décadas (e. g., Chile, Taiwán, Corea del Sur, Singapur y China) indica que es posible lograr crecimientos significativos en el mediano y largo plazo a pesar de que se trate de sistemas no democráticos que, en su momento, carecían de instituciones incluyentes. De igual forma, países con instituciones políticas extractivas, en el periodo que va de finales del siglo xix a los años setenta del siglo pasado, como la Alemania de Bismarck, la

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Alemania nazi o la Unión Soviética de la posguerra fueron capaces de crecer a tasas elevadas y desarrollar varios sectores a partir de cambios tecnológicos de relevancia mundial.351 En segundo término, de las experiencias exitosas de países con instituciones extractivas y de los fracasos observados en países con variantes del sistema capitalista es posible concluir que existe una amplia gama de marcos institucionales (i. e., combinaciones de las reglas de gobernanza), cuyas particularidades dan lugar a trayectorias de desempeño muy variadas.

6.2 La dualidad de las instituciones: reglas de comportamiento o constructos sociales Un primer paso para profundizar en el concepto y relevancia de las instituciones consiste en dejar atrás su interpretación coloquial, la cual identifica a las instituciones con las organizaciones que cumplen una función de interés público. En el uso cotidiano, el término se emplea para referirse a entes gubernamentales como el Instituto Mexicano del Seguro Social o a entes privados como el Instituto Tecnológico Autónomo de México. Este tipo de organizaciones coordinan los esfuerzos de un conjunto de individuos para realizar tareas de salud, educación, participación política, generación de conocimiento o de otra índole.

Sin embargo, para los fines de este texto, las instituciones deben ser concebidas, más bien, como reglas de uso generalizado que inciden en el comportamiento de personas y colectivos.

Dicho lo anterior, el Banco de México, el Instituto Nacional Electoral, la Comisión Federal de Competencia y demás órganos autónomos son, en realidad, organizaciones del Estado mexicano, cuya razón de ser tiene que ver con establecer, arropar y administrar reglas (o marcos institucionales) que tratan de encauzar el comportamiento de personas, bancos, partidos políticos, empresas o del propio Poder Ejecutivo a fin de impulsar el bienestar social. En el caso de BANXICO, estas reglas son en materia monetaria y de regulación financiera, en el caso del INE las reglas se relacionan con prácticas democráticas asociadas a los procesos electorales del país y, en el caso de la COFECE, tienen como propósito promover y garantizar la libre competencia y la concurrencia de las empresas en el mercado mexicano.

Para ser más precisos, la literatura de ciencias sociales presenta diferentes acepciones sobre lo que distintos autores y escuelas de pen-

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samiento entienden por instituciones:352 (i) leyes formales elaboradas en negociaciones políticas que pueden modificarse por la influencia de distintos grupos de poder o por exigencias sociales que se manifiestan en amplios segmentos de la población; (ii) restricciones al comportamiento individual que son exógenas a cada uno de los miembros de una sociedad, pero que emergen como constructos sociales; (iii) condicionamientos cognitivos (normas sociales) que inciden en la toma de decisiones y que florecen a partir de comportamientos repetitivos que se generalizan en la población; y (iv) reglas que hacen posible un orden social, las cuales emergen y se articulan de manera paulatina a lo largo de varias décadas e inclusive siglos.

Que se hable de leyes, restricciones, condicionamientos o reglas no significa que estas definiciones sean antagónicas. Por el contrario, se trata de concepciones complementarias que describen distintos mecanismos que limitan la manera como las personas y otros actores socioeconómicos interactúan y toman sus decisiones. A partir de estas concepciones es posible afirmar que las instituciones son resultado de procesos sociales que involucran la participación de una multiplicidad de actores a lo largo del tiempo, aunque su formulación específica puede deberse a dinámicas muy variadas: negociaciones políticas, interacciones descentralizadas o procesos de internalización de comportamientos a partir de mecanismos evolutivos. En otras palabras, las instituciones pueden diseñarse de forma intencionada, como en el caso de las negociaciones políticas, o emerger de forma inadvertida como consecuencia de la interacción o la evolución social. Al primer tipo de instituciones se les conoce como formales, mientras que al segundo se les define como informales.353 La digresión de los párrafos anteriores es muy importante para entender a cabalidad la dualidad de las instituciones en general: reglas de comportamiento y constructos sociales. La segunda faceta del término reside en su origen evolutivo y en el hecho de ser compartidas por la población en general. Por ende, las instituciones formales se desprenden de un contexto histórico y, en particular, de un conjunto de mecanismos sociales que dan forma a factores inerciales difíciles de revertir, además de estar vinculadas a negociaciones políticas que inciden en los detalles de su configuración. Asimismo, las distintas definiciones dejan en claro que las instituciones no se limitan al marco legal de una sociedad, sino que también contemplan mecanismos informales que, como las normas sociales, acotan el accionar humano.354

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La existencia de las normas no es del todo intencionada, pero se deriva de la necesidad de evitar conflictos, agilizar decisiones, promover conductas sociales o mejorar los mecanismos de coordinación.355 Entonces, las normas sociales y las creencias compartidas permiten que grupos poblacionales, grandes y pequeños, puedan funcionar en un entorno de relativa estabilidad una vez que estos elementos culturales forman parte del «conocimiento común» que se tiene sobre las reglas del juego.356 Cabe resaltar que las instituciones formales (leyes o reglamentos), que también forman parte de la arquitectura de gobernanza de una colectividad, requieren de cierta consistencia con el enramado de instituciones informales para ser funcionales. De lo contrario, la capacidad de las leyes para incidir en el comportamiento social es reducida.

La incoherencia institucional hace que el poder de jure de un Gobierno no logre legitimarse, de forma que es muy difícil que instituciones formales establecidas a partir de decretos presidenciales o arrebatos legislativos puedan conducir a una sociedad por la trayectoria de desarrollo anhelada. En otras palabras, si un marco jurídico es percibido por la sociedad como no equitativo, incapaz de acotar la corrupción y sancionar las violaciones a la ley, los individuos harán caso omiso de las leyes y elegirán sus acciones de acuerdo con sus convicciones y el contexto social que les rodea. A manera de ejemplo, la gente tenderá a no pagar sus impuestos si considera que no impera un Estado de derecho sólido y si el «conocimiento común» le dice que los recursos generados son malgastados por el Gobierno.357

6.3 Las reformas institucionales y el contexto histórico y social Las contradicciones entre las instituciones informales que nacen «desde-abajo» y las instituciones formales que son establecidas «desde-arriba» explican, en cierta medida, las dificultades que enfrentan los gobiernos para llevar a cabo reformas conducentes a mejorar el desempeño de una sociedad (ver diagrama 6.1). El fortalecimiento del Estado de derecho no es una tarea sencilla, puesto que requiere de consensos entre los distintos actores sociales, políticos y económicos.358 Asimismo, un marco institucional incluyente, que no discrimina a los ciudadanos en función de su condición social o económica, tiene que

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ser respaldado por un «conocimiento común» en el que los miembros de la sociedad, en general, avalan la capacidad e integridad de las autoridades y manifiestan su interés por la existencia de contrapesos, la nivelación de oportunidades y el uso de mecanismos imparciales para la resolución de disputas.

Diagrama 6.1 Mecanismos de construcción institucional Conflictos, intereses creados y negociaciones políticas

Instituciones formales

Legado institucional y contingencias

- Resolución de conflictos - Regulación - Estabilidad - Monitoreo y generación de información - Acciones colectivas - Protocolos de decisión

Desempeño macroscópico - Democracia - Crecimiento - Innovación - Inclusión social - Resiliencia - Sustentabilidad

Normas sociales y creencias compartidas

A partir de este razonamiento, el hecho que amlo y su círculo cercano hayan confundido su victoria electoral con el mandato de establecer el proyecto de la 4T no solo dio lugar, en el corto plazo, a un escenario de incertidumbre, sino también redujo las posibilidades de una verdadera transformación social y política. La instrumentación de dicho proyecto fue, en realidad, una imposición en la medida en que no existía la intención de tratar de encontrar consensos con actores políticos de la oposición y con organizaciones de la sociedad civil. La rapidez con la que se pretendió desmantelar el andamiaje institucional formal, construido a lo largo de las tres décadas anteriores, es una prueba inequívoca del desconocimiento de los morenistas sobre la manera en que emergen las instituciones eficaces y sobre las causas que dieron origen al reclamo social que los llevó al poder.

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Una segunda dificultad para realizar cambios de fondo en las instituciones formales de cualquier país tiene que ver con argumentos de economía política.359 Por ejemplo, un escenario posible es que los actores beneficiados con el statu quo, que cuentan con recursos económicos y el capital político suficiente, traten de descarrilar cualquier intento de reforma radical. En este sentido, la inercia institucional resulta muy difícil de romper incluso cuando la mayoría de la población está dispuesta a que grandes transformaciones se lleven a cabo.360 Dicho escenario es más probable cuando las contra-élites tienen intereses diversos y se encuentran fragmentadas, mientras que el resto de la población está muy pulverizada y es incapaz de coordinarse ante la ausencia de una consciencia social o un liderazgo unificador.361 De acuerdo con la descripción que se presenta en el diagrama 6.1, tanto factores de economía política asociados al diseño de instituciones formales, como la evolución cultural, inciden en la dinámica de la gobernanza social.362 En el contexto mexicano, el liderazgo de López Obrador permitió aglutinar alrededor de su proyecto político-económico a un amplio grupo de políticos que emigraron de varios partidos, pero principalmente a un cuantioso número de votantes que vivían en distintas regiones del país y formaban parte de diferentes clases sociales. Ante el desencanto con las administraciones previas, estos votantes no solo le otorgaron a MORENA la presidencia, en las elecciones de 2018, sino también muchas gubernaturas, alcaldías, la mayoría absoluta en las cámaras legislativas, a nivel local y federal, por medio de la alianza «Juntos haremos historia», conformada por MORENA, PT y pes, a la que posteriormente se incorporó el pvem.363 Si a lo anterior se le suma la pérdida de legitimidad de los partidos de oposición y una clase empresarial dividida y acomodaticia (i. e., acostumbrada a ajustarse al gobierno en turno),364 queda claro por qué la capacidad de realizar cambios en las instituciones formales se incrementó de manera sustantiva. No obstante, el enorme capital político acumulado no fue lo suficientemente extenso como para llevar a cabo todas las reformas deseadas por la 4T. Un factor importante para frenar los cambios propuestos por amlo provino de los contrapesos que ejercieron algunos de los órganos constitucionales autónomos, la prensa independiente y la sociedad civil organizada.365 Además, las malas decisiones provocadas por la concentración del poder mermaron la posibilidad de que los cambios realizados o promovidos se dieran en la dirección correcta, lo que, a su vez, hizo muy difícil generar consensos con otros actores políticos.

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Por último, para evitar confusiones semánticas es conveniente aclarar una diferencia esencial entre las políticas y las instituciones (o metapolíticas).366 Mientras que las políticas buscan incidir de manera directa en las motivaciones y comportamientos de personas y empresas vía cambios en los precios relativos o en los ingresos después de transferencias, las metapolíticas inciden de forma indirecta en su comportamiento, en tanto que establecen la reglas con las que operan y apelan a consideraciones sistémicas del entorno en que se desenvuelven; es decir, especifican la manera en que los agentes socioeconómicos deciden e interactúan en el entorno, ya sea que se trate de personas, empresas, organizaciones civiles o dependencias del mismo Gobierno. Por ejemplo, una política fiscal puede estar dirigida a cambiar los incentivos que inducen a una determinada acción mediante la aplicación de tasas impositivas o subsidios (e. g., impuestos a las bebidas alcohólicas o a la gasolina; subsidios a automovilistas que adquieren vehículos eléctricos o híbridos). Asimismo, una política presupuestaria puede estar encaminada a cambiar las prioridades del gobierno mediante la recanalización de recursos públicos (e. g., del desarrollo tecnológico a los programas sociales).

Por su parte, un primer ejemplo de institución es el conjunto de reglas (regulaciones o protocolos) que el sector privado debe seguir para que no ocurran fusiones entre grandes empresas y, de esta manera, garantizar la competencia en los mercados. Un segundo ejemplo es el establecimiento de acuerdos comerciales entre países que establecen mecanismos tarifarios con terceros países, acuerdos fitosanitarios, convenios sobre el grado del contenido local en las exportaciones intrarregionales y esquemas de resolución de disputas.367 Un último ejemplo serían las reglas para establecer políticas, las cuales definen los protocolos que un gobierno debe seguir para crear una nueva política o modificar una política existente.368

6.4 Arquitectura de gobernanza y dinámicas sociales Las instituciones (reglas) formales e informales que le dan sustento al comportamiento de las personas, empresas y organizaciones se constituyen como uno de los pilares de la arquitectura de gobernanza de una sociedad. Dicha arquitectura se apuntala con los organismos públicos que, a partir de las reglas formales, regulan la actividad económica

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(e. g., BANXICO, COFECE, IFT, CNBV), se encargan de la resolución de conflictos y de coordinar las contiendas electorales (e. g., FGR, SCJN, TEPJF, INE) y proveen a la sociedad y a la administración pública de información y análisis sobre el comportamiento social y económico (e. g., INAI, INEGI, CONEVAL, CONDUSEF). En este último ámbito también actúan organizaciones de la sociedad civil (e. g., imco, México Evalúa, México ¿cómo vamos?, ceey, Causa en Común, Mexicanos contra la Corrupción y la Impunidad, Signos Vitales) que, mediante la generación y el procesamiento de información, ejercen un contrapeso a los poderes de facto y de jure que imperan en el país.

El Poder Legislativo también forma parte de esta arquitectura cuando opera de manera activa en la formulación del marco jurídico y en el uso de protocolos que contribuyen a establecer contrapesos al Poder Ejecutivo. De lo contrario, se constituye como una oficialía de partes que solo atiende a los encargos presidenciales.369 En cambio, las dependencias de la administración pública que manejan los programas gubernamentales asociados al bienestar social de la población (e. g., imss, Secretaría del Bienestar, Secretaría de Turismo, Secretaría de Educación), las que se encargan de su seguridad (e. g., Secretaría de Gobernación, Secretaría de Defensa, Secretaría de Marina, Guardia Nacional), las que recaudan sus contribuciones fiscales (e. g., sat) y las que construyen infraestructura y promueven el desarrollo rural (e. g., Secretaría de Comunicaciones y Transporte, Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural, Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano) no forman parte, en lo general, de la arquitectura de gobernanza, aunque sí son parte del aparato gubernamental.370 En otras palabras, la arquitectura de gobernanza social es el enramado de instituciones (formales e informales) y organizaciones (públicas, privadas y sociales) que a la vez que regulan y facilitan (o entorpecen) la operación colectiva de los integrantes de una sociedad y sus mercados, establecen en mayor o menor medida contrapesos a las tendencias centralizadoras y extractivas del gobierno y su administración. En el diagrama 6.2 se ilustra, de manera esquemática, la incidencia que tiene la arquitectura de la gobernanza social sobre el desempeño de las sociedades en sus arenas económica, social y política.371 Mientras que las flechas continuas bidireccionales resaltan la interdependencia y sincronía que existen entre las distintas arenas, las flechas punteadas ascendentes muestran el condicionamiento que, en un periodo dado, ejerce la arquitectura de gobernanza sobre el comportamiento de los

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actores en las distintas arenas y, por ende, en el desempeño social y económico de un país.372 El diagrama muestra que el funcionamiento de las distintas arenas se ve supeditado al medioambiente (biósfera y entorno físico) en el que se inserta la sociedad mexicana y el resto del mundo. El medioambiente aporta materias primas (minerales y bióticas), energía y agua para que la actividad en las distintas arenas sea viable y, a cambio, dicha actividad genera contaminación y residuos que a la postre deterioran el entorno natural. Por otra parte, la calidad y composición de la gobernanza social y, en particular, de sus instituciones determinan la capacidad de la sociedad para resolver problemas de acción colectiva. Ello se debe a que es común observar que el beneficio colectivo no logra materializarse cuando falla la cooperación entre las partes involucradas.373 Diagrama 6.2 Arquitectura de gobernanza y dinámica social Biósfera + entorno físico (materias primas)

Arena social

Residuos

Arena económica

Contaminación Arena política Cambios endógenos

Administración pública - Autónomos - Descentralizados - Desconcentrados Influencias exógenas

Arquitectura de gobernanza social - Instituciones (reglas formales e informales) - Organizaciones de interés público

Organizaciones de la sociedad civil

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Por último, el diagrama también ilustra que el marco institucional no es estático, debido a que puede cambiar en el transcurso del tiempo por influencias provenientes del exterior, como serían las guerras, los cambios tecnológicos producidos en otros países y las transformaciones ideológicas que se insertan de manera paulatina en la sociedad. Un segundo mecanismo de transformación institucional es endógeno, en tanto que se genera mediante dinámicas internas. Esto puede ocurrir a partir de negociaciones políticas, transformaciones económicas o cambios culturales. Las transformaciones institucionales eficaces rara vez ocurren de manera radical y mucho menos por el capricho de líderes políticos, por lo que más bien se trata de constructos sociales que se edifican por consensos y a partir de un legado histórico.

6.5 La fallida transformación institucional En un periodo que abarca cuarenta años y cuatro administraciones priistas, dos panistas y una morenista, México experimentó dos procesos de cambio institucional. Sin embargo, estas reformas no fueron capaces de construir un nuevo régimen y mucho menos uno eficaz, por lo que podría hablarse de una transformación fallida. Por un lado, los cambios no fueron verdaderamente transformativos como para afectar de manera contundente los intereses de actores y sectores cuyas prácticas eran inhibitorias del desarrollo y, por ende, el statu quo se mantuvo inalterado en aspectos cruciales. Por otro lado, no hubo continuidad en la dirección de las metapolíticas adoptadas e, inclusive, puede afirmarse que en la administración obradorista se dio una reversión de los avances logrados. Al igual que en la época de la hegemonía priista, en el último sexenio se centralizó la administración pública y se dieron pasos significativos para la creación de un gobierno autoritario. Con la diferencia de que las atribuciones del Ejército y la Marina adquirieron un papel más preponderante.

Que estos dos procesos encontrados hayan sido posibles se debió a la apertura democrática del país que se catalizó con la creación del Instituto Federal Electoral (ife) en 1990 y con la pérdida de la mayoría absoluta del pri en la Cámara de Diputados en 1997. Dicha apertura política y otros factores nacionales e internacionales facilitaron la alternancia de los partidos en el poder y la reconfiguración institu-

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cional con dos visiones ideológicas diferentes. La primera etapa de ajustes institucionales —implementados durante gobiernos del pri y el pan— ocurrió a raíz de la descomposición del modelo desarrollista posrevolucionario y dos crisis macroeconómicas (1976, 1982), las que provocaron el aumento desmedido de la deuda externa, drásticas devaluaciones de la moneda y la aceleración de la inflación.374 Las tensiones sociales y la pérdida de legitimidad del desarrollo estatista que propiciaron las dos crisis y las políticas de estabilización económica que le sucedieron hicieron posible que cambiara el balance de fuerzas al interior del partido político hegemónico. Este hecho y el fortalecimiento de ideologías liberales a nivel mundial incidieron en que los mexicanos, en general, fueran más receptivos a un modelo económico sustentado en los mercados y las empresas privadas. En los años ochenta estas ideologías eran respaldadas desde países con economías avanzadas —principalmente, Estados Unidos e Inglaterra— y como resultado de la caída del muro de Berlín en 1989 y el desmoronamiento político y económico de la Unión Soviética.

La segunda etapa de ajustes institucionales tuvo lugar durante la administración obradorista. En este caso, los cambios promovidos se vieron alentados por el desencanto de amplios segmentos de la sociedad mexicana en relación con los resultados generados por las reformas neoliberales en un mundo globalizado. Las desavenencias con las metapolíticas del pri y el pan se debieron primordialmente a un crecimiento mediocre, a la reticencia de la pobreza a disminuir de manera contundente, a la desigualdad económica imperante y a la dificultad para abatir la corrupción de manera sustantiva.375 A lo anterior se le sumó, por un lado, el aumento pronunciado en la inseguridad provocado por la fragmentación del poder que surgió con la incipiente democratización, la ausencia de buenos sistemas policiacos y de procuración de justicia, el crecimiento exponencial del narcotráfico, entre otros factores y, por otro, el pésimo desempeño de varios gobiernos estatales cuyos políticos se enriquecieron con el sistema de transferencias fiscales y una escasa rendición de cuentas.

Un factor adicional que contribuyó a la desacreditación del «proyecto neoliberal» fue la crisis financiera internacional de 2008, que dio lugar a una severa recesión en México, a una muy lenta recuperación económica en muchos países y a resentimientos de diferentes grupos sociales y colectivos con los políticos tradicionales, sus partidos y el orden económico establecido.376

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Como bien sostiene Elizondo (2011), las reformas emprendidas durante el periodo neoliberal fueron relativamente tibias en la medida en que no afectaron a las grandes empresas monopólicas, a agricultores privilegiados y a poderosos sindicatos, en especial los del sector público (energía, educación y burocracia). No obstante, y a pesar del gradualismo de las reformas, en el periodo se implementaron medidas relevantes, entre las que destacaron la creación y fortalecimiento de instituciones regulatorias como las arropadas por la CNBV, COFECE, PROFECO y el ift. Sin embargo, su débil marco jurídico y escaso presupuesto limitaron por muchos años su capacidad de sancionar y, con ello, su potencial para fortalecer la competencia en el mercado interno de diversos sectores.

A decir del citado autor, los gobiernos del pri y del pan realizaron, por diversas razones, cambios institucionales en aspectos que eran relativamente sencillos dado el contexto político-económico del momento.

Como era reducir el papel de las empresas paraestatales «no estratégicas» en la actividad productiva; abrir la economía al comercio internacional mediante tratados con Estados Unidos, Canadá y muchos otros países; instituir la autonomía del Banco de México; permitir la entrada de bancos extranjeros a raíz de la crisis macroeconómica de 1995; reducir la influencia de los líderes sindicales en el sector de la educación pública con respecto a la evaluación de profesores y asignaciones de plazas; fortalecer a los organismos de recolección y diseminación de información (inegi, ifai); crear nuevas agencias reguladoras (COFECE, IFT, cre);377 entre otros cambios.

En general, las intervenciones cuyas implicaciones eran más directas y, por ende, fáciles de entender para los ciudadanos en general (e. g., comercio internacional, influencia sindical) fueron aceptadas por un gran número de mexicanos —o al menos no hubo un rechazo extendido—. Más allá de las percepciones de la población, los promotores de estas metapolíticas buscaban establecer contrapesos al presidencialismo posrevolucionario, ofrecer un aliento a la actividad productiva que se mantuvo deprimida en la década de los ochenta debido a la escasa vitalidad de la demanda interna, además de impulsar la profesionalización de la burocracia en áreas técnicas del gobierno. No obstante, dichos cambios institucionales no tenían la intención de trastrocar los privilegios de los grandes poderes fácticos que operan en los ámbitos empresarial, político y sindical, no al menos de manera abrupta.378

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6.6 El desmantelamiento institucional A pesar de la retórica de López Obrador sobre la necesidad de restringir privilegios históricos, no quiso o no fue capaz de diagnosticar la naturaleza de dichos privilegios. Aunque en su discurso, la reducción de los recursos financieros de diferentes dependencias tenía el propósito de eliminar las prebendas de una «burocracia dorada», en realidad, el objetivo de esta decisión fue recanalizar el presupuesto a los proyectos consentidos de su administración y al fondeo de su maquinaria de propaganda electoral. Cambios que, en lo general, ocurrieron sin tocar a empleados sindicalizados y mucho menos a los beneficios desmedidos de sus líderes,379 lo que le permitió mantener relaciones clientelares similares a las que existían durante el periodo de la hegemonía priista.

Peor aún, al deshacerse de un gran número de empleados de confianza en los mandos medios y superiores, debilitó la capacidad del Estado para conducir la Administración Pública Federal.

De igual forma, aunque la administración obradorista presionó de manera discrecional a algunos corporativos —nacionales y extranjeros— y sus dueños mediante el acoso fiscal y el incumplimiento de contratos, las reglas de juego con las que las relaciones empresas-Gobierno habían operado por décadas se mantuvieron prácticamente inalteradas en cuestiones esenciales. Así lo demuestra el desinterés de amlo por estimular la competencia en los mercados, el uso recurrente que hacía de las asignaciones directas en contratos gubernamentales y la opacidad de sus negociaciones con asociaciones del sector privado y empresarios individuales interesados en sostener sus privilegios.380 Lo más grave de las reformas obradoristas fue que, a partir de fobias y concepciones infundadas de la realidad, el presidente y sus allegados intentaron desmantelar (o debilitar) instituciones establecidas en administraciones previas (i. e., o dicho de manera más formal, entidades que cobijan instituciones), a pesar de que varias de ellas tenían el respaldo de amplios segmentos de la población. Estas decisiones no solo disminuyeron la probabilidad de encauzar al país hacia una senda de desarrollo inclusivo y sustentable, sino que perjudicaron la vida democrática del país. Aunado a lo anterior, el intento de desmantelar entidades públicas independientes se llevó a cabo sin una evaluación minuciosa de su funcionamiento y sin un proceso cuidadoso de reconstrucción del marco institucional del país. En particular, resaltan una serie de afectaciones a órganos constitucionales autónomos (ine, inai) y a la Suprema Corte

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de Justicia de la Nación (scjn), entidades que se encargan de resguardar la vida democrática del país y el Estado de derecho.

El embate obradorista en contra de los órganos autónomos López Obrador expresó de forma reiterada su descontento con los órganos constitucionales autónomos del Estado mexicano y diversos entes gubernamentales descentralizados por considerarlos una carga innecesaria para el erario, ya sea porque sus funciones podían reubicarse en dependencias centralizadas de la Administración Pública Federal, o bien porque los consideraba creaciones neoliberales incompatibles con el proyecto de la 4T y las «necesidades del pueblo mexicano».381 De acuerdo con Signos Vitales (2020) y Casar (2024), López Obrador y su equipo utilizaron tres tácticas principales para reducir la injerencia de estas entidades en la política pública y, de esta manera, mermar su capacidad para actuar como contrapeso del Poder Ejecutivo (ver diagrama 6.3): (i) desaparecerlos cuando existía la factibilidad política para ello, (ii) reducir su presupuesto, o bien (iii) colonizarlos o debilitar su estructura de operación. Para llevar a cabo estas estrategias, hizo uso de todos los recursos legales a su alcance e, inclusive, de tácticas antidemocráticas e ilegales.

Diagrama 6.3 Tácticas de destrucción institucional

Desaparición

Estrangulamiento financiero

* Cuando existe la factibilidad

* Reducir presupuesto

política, buscar su eliminación vía mayoría legislativa (simple o calificada en el caso de los OCA)

asignado para debilitar su capacidad operativa

- Estrategia exitosa: INEE, FONDEN, Notimex

- Estrategia fallida: INE

- Estrategia exitosa: Secretaría Ejecutiva SNA, CRE

- Éxito parcial: INAI, INE, SCJN - Estrategia fallida: IFT, CONEVAL

Colonización o inhabilitación

*Nombrar a directivos afines para controlar sus resoluciones - Estrategia exitosa: CNDH, CRE, FGR, ASF

- Éxito parcial: SCJN, INE *Congelar nombramientos para generar impasse - Éxito parcial: INAI - Estrategia fallida: IFT, COFECE

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Estas estrategias fueron empleadas de manera combinada o por separado en un gran número de casos. Un buen ejemplo de la batería de mecanismos utilizados para desarticular a los órganos constitucionales autónomos (oca) es la serie de embates que experimentó el ine a finales de 2022 e inicios de 2023. Independientemente de que estos esfuerzos no fueron exitosos y de que el ine sigue en pie a la fecha, la secuencia de planes que se elaboraron con este propósito es una evidencia contundente de la intención morenista por aniquilar el contrapeso que dicho órgano del Estado mexicano ejerce en materia electoral. En primera instancia, se recurrió a un Plan A en el que se buscó por mandato constitucional eliminar al ine y absorber sus tareas en el aparato gubernamental (i. e., en la Secretaría de Gobernación).

Ante la presión de la sociedad civil organizada, expresada a través de redes sociales y marchas multitudinarias en todo el país,382 la coalición gobernante no fue capaz de alcanzar la mayoría calificada, por lo que el proyecto fue abortado. Dicho descalabro político llevó a la creación de un Plan B que impulsaba varios cambios en las leyes secundarias en materia electoral, los que solo requerían de una mayoría relativa para su aprobación. Mayoría que fue superada en ambas cámaras del Congreso mexicano, por lo que la nueva legislación fue aprobada. Dichas leyes intentaban debilitar al ine al eliminar funciones importantes y reducir de forma drástica su presupuesto y capacidad operativa para provocar, en términos prácticos, su disfuncionalidad.383 Una vez más, la sociedad civil defendió al ine ante el nuevo embate,384 lo que se sumó a la decisión del ministro de la Suprema Corte, Javier Laynez, de suspender la implementación de dicho plan por considerarlo inconstitucional; resolución que provino de una demanda interpuesta por el propio ine.385 Este segundo intento fallido dio lugar a la creación de un Plan C con el que se buscaba colonizar al ine a partir de la incorporación de cuatro consejeros ciudadanos que sustituirían a los que concluyeron su periodo, entre los que destacaba su presidente Lorenzo Córdova. La primera táctica fue tomar ventaja del control de la cndh y la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados, los que junto con el inai debían nombrar a los siete integrantes del Comité Técnico de Evaluación, que era el encargado de proponer a las cuatro quintetas de candidatos. Esta primera estrategia fue exitosa debido a que muchos de sus miembros tenían una clara cercanía con la 4T.386 Como era de esperarse, la manera como se conformó el Comité Técnico llevó a que un gran porcentaje de los candidatos seleccionados no

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cumplieran con los requisitos de imparcialidad establecidos por ley.387 Además, la falta de un consenso con los partidos de oposición, en el pleno de la Cámara de Diputados, hizo que la elección de los cuatro puestos vacantes se definiera mediante el mecanismo de insaculación (i. e., selección de forma aleatoria). Proceso que permitió que dos de los consejeros elegidos fueran afines a la 4T, entre ellos la consejera investida como presidenta del ine.388 En general, la reducción al presupuesto de los oca y de algunos organismos descentralizados del Gobierno fue una práctica generalizada durante el gobierno obradorista.389 La colonización también fue una práctica recurrente, puesto que a lo largo del sexenio se dio la necesidad de nombrar a varios directivos de los oca cuyo periodo había terminado. Para estas plazas se impulsaron candidatos afines a la causa morenista sin que se entablaran negociaciones con otros partidos.390 El debilitamiento estructural de estos órganos procedió de distintas maneras, entre las que destacaba el hecho de que el nombramiento de comisionados (o consejeros) de los oca solía dilatarse más de lo necesario para así entorpecer su trabajo (e. g., Consejo Ciudadano de la FGR, IFT, COFECE, INAI).

Un ejemplo muy sonado en 2023 fue el caso del INAI. La instrucción precisa del presidente de la República fue vetar el nombramiento de tres de sus comisionados. En consecuencia, al quedar solo cuatro de siete en funciones, el quorum legal (cinco comisionados) para poder adoptar resoluciones no era alcanzado. El secretario de Gobernación, Adán Augusto López, fue el articulador de las instrucciones presidenciales para que la bancada morenista del Senado acatara la decisión adoptada.

Información filtrada a la prensa indica que el secretario deseaba inhabilitar al inai: «Yo creo que lo que más nos conviene es que haya un periodo de impasse».391 Esta acción gubernamental es una prueba inequívoca de la injerencia de la administración de López Obrador en los otros poderes del Estado y de su desdén por hacer valer los derechos constitucionales de los ciudadanos.392 Después de cinco meses sin operar, una sentencia de la scjn le permitió al inai reanudar sus sesiones el 30 de agosto de 2023, a pesar de que no existía el quorum necesario, a la vez que la propia Corte exhortó al Congreso a realizar los nombramientos faltantes.393 A fin de cuentas, gracias a los contrapesos institucionales y los reclamos de la sociedad civil y prensa independiente, la única oca extinguida fue el Instituto Nacional de Evaluación de la Educación (inee).394

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Este caso es también muy emblemático, pues su desmantelamiento se dio, primero, a través de una fuerte reducción de su presupuesto en 2019, del orden de 300 millones de pesos, que lo llevó a disminuir su plantilla de manera drástica y, posteriormente, se procedió a su desaparición a mediados de ese mismo año mediante una reforma constitucional. Sin duda alguna, las relaciones clientelares del presidente con la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación (cnte) rindieron frutos en esta rápida decisión.

Los órganos autónomos y la democracia mexicana El argumento esgrimido por amlo para desaparecer a los órganos autónomos se centraba esencialmente en el dispendio de recursos que implicaba financiar a dichas entidades, por lo que sugería que sus funciones fueran absorbidas por dependencias del gobierno federal y, en su defecto, por dependencias asociadas al Poder Legislativo (e. g., Auditoría Superior de la Federación).395 Por su parte, algunos analistas avalaban la posición obradorista de desmantelar a los oca con un razonamiento diferente: el vaciamiento de la incipiente democracia mexicana. Esta línea de argumentación sostenía que se trataba de «instituciones no mayoritarias» controladas por una tecnocracia que no había sido elegida por la ciudadanía y cuyo objetivo era perpetuar un régimen político con intereses ajenos a los de la sociedad mexicana.396 La aseveración anterior carece de fundamentos tanto desde el punto de vista de la historia reciente y las circunstancias políticas que vive el país como desde las teorías del Estado y la democracia. En primer término, cuando se plantea la conveniencia de reformar a un sistema de gobernanza en particular, hay que hacerlo en referencia al contexto existente. Por ello, habría que preguntarse si la alternativa para México (i. e., la centralización de las funciones de los oca) es una mejor opción que la existencia de órganos autónomos que comparten funciones ejecutivas (e. g., regulación) del Estado mexicano con la Presidencia de la República.397 La evidencia del priismo posrevolucionario, en donde todas las funciones ejecutivas estuvieron centralizadas por muchas décadas, es una clara indicación de que dicha opción no es deseable para la democracia mexicana, ni tampoco para el desarrollo del país en general. Los oca no solo generan contrapesos a la excesivamente poderosa Presidencia

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mexicana, sino que también contribuyen a la toma de decisiones policéntricas que reduce la posibilidad de cometer errores de gran impacto derivados de concepciones infundadas. Además, de acuerdo con lo comentado en el capítulo 5, estos órganos cobijan la experiencia y las habilidades técnicas de una burocracia especializada en un contexto en el que el servicio civil de carrera —independiente a los partidos y vaivenes electorales— no está garantizado en el marco legal existente.398 En segundo término, desde la teoría de los sistemas democráticos, no tiene sentido alguno aducir que la verdadera democracia es aquella en la que todas las decisiones de Gobierno son adoptadas por funcionarios electos de manera directa por la ciudadanía.399 ¿Acaso los ministros de la Suprema Corte deberían ser elegidos por el voto popular a partir de candidatos con intereses claramente partidistas y sin conocimientos sobre la materia? ¿La democracia del país mejoraría si los rectores de las universidades públicas, la gobernadora del Banco de México y la comisionada presidenta de la Comisión Federal de Competencia estuvieran sujetos al escrutinio directo de la ciudadanía?

En una democracia representativa con un mandato dual (receptividad y responsabilidad), no solo se busca que las autoridades elegidas sean sensibles a los reclamos sociales, sino también que sean eficaces al momento de desempeñar las tareas de la administración pública.400 En un mundo complejo como el actual, varias de estas tareas no pueden ser relegadas a funcionarios electos que carecen de los conocimientos pertinentes, ni tampoco a tecnócratas que se ven restringidos en su accionar por los intereses electorales de los funcionarios que los dirigen. Los oca son, ante todo, un instrumento del Estado que amplía los horizontes de planeación de funcionarios gubernamentales con elevadas cualificaciones en materias específicas.401 Por último, no hay sustento alguno para afirmar que la existencia de los órganos autónomos se deba al deseo de perpetuar los intereses de un cartel conformado por las élites de un periodo en particular (i. e., de la etapa de los gobiernos neoliberales del pri y el pan). A manera de ejemplo, la promoción de la libre competencia del mercado desde la Secretaría de Economía no puede ser vista como una mejor alternativa que la que puede llevarse a cabo desde la COFECE por el simple hecho de que en la primera opción hay una mayor injerencia del presidente de la República. Por el contrario, la segunda opción es más atractiva debido a que los oca, en general, tienen como objetivo abatir la incertidumbre, evitar la influencia de los ciclos electorales y darle un

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horizonte transexenal a la política pública; condiciones indispensables para el buen desempeño de países democráticos.402

Ejemplos puntuales de afectaciones al Estado de derecho En su afán de querer imponer de manera acelerada un proyecto de nación, la administración obradorista dejó a un lado la búsqueda de consensos.403 Para lograr sus objetivos agravió de manera recurrente al Estado de derecho con el respaldo de la mayoría legislativa morenista y sus partidos aliados en el Congreso. Con el propósito de ilustrar el alcance de este proceder, Siglos Vitales (2021) describe varios tipos de violaciones al marco legal del país, entre las que destacan el llevar a cabo procedimientos constitucionales irregulares, afectar derechos previamente reconocidos, invadir competencias con otros poderes y evadir la transparencia en el uso de los recursos públicos.

El listado de violaciones concretas es muy vasto: amedrentar o extorsionar a jueces, magistrados y ministros de la Corte para forzar su renuncia o intimidarlos (e. g., Eduardo Medina Mora en la scjn); aprobar varias leyes que atentaban contra los derechos humanos (e. g., Ley Nacional sobre Extensión de Dominio); quebrantar disposiciones de tratados comerciales (e. g., el t-mec y las ventajas otorgadas a la cfe, a costa de sus competidores nacionales y extranjeros); realizar enmiendas constitucionales maniqueas por la vía de los transitorios y cabildear para su posterior aprobación en la scjn (e. g., reformas al sector eléctrico);404 entre muchas otras.

Más allá de las violaciones al marco legal, también se dieron una serie de acciones que debilitaron el Estado de derecho en México. Estas acciones eran, a fin de cuentas, señales que recibían inversionistas, gobiernos estatales y ciudadanos en general, con el mensaje de que los compromisos pactados podían no ser cumplidos en el futuro. Entre estas decisiones sobresalen la cancelación del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (NAICM), a pesar de que sería financiado con recursos privados;405 la cancelación del metrobús en La Laguna; la cancelación de la planta de la cervecera Constellation Brands en Mexicali; el uso desmedido de contratos públicos asignados de manera directa; la eliminación discrecional de fideicomisos; la reestructuración forzada de contratos de gas natural de la cfe con empresas trasnacionales; confrontaciones y acusaciones de corrupción no comprobadas en contra

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de empresas españolas del sector de energía; violaciones al acuerdo de explotación del campo petrolero Zama que se había firmado con Talos Energy; la expropiación del uso de vías al Grupo México en el sureste del país y de una planta de hidrógeno de la empresa francesa Air Liquide en la refinería de PEMEX en Tula, entre otras acciones.

6.7 Multiplicidad institucional: fundamentos y funciones Los análisis históricos comparados y los estudios econométricos muestran que las instituciones importan para la prosperidad económica; sin embargo, estos estudios no suelen identificar el tipo de instituciones que generan dicho resultado.406 En consecuencia, no son muy útiles para ofrecer prescripciones de política sobre aspectos específicos del marco institucional. El propósito de esta sección es, precisamente, resaltar los distintos tipos de instituciones que podrían ser convenientes para el desempeño de las sociedades, no solo en función de su crecimiento, sino en términos de su estabilidad, inclusión social, protección al medioambiente y resiliencia ante la presencia de choques adversos.407 Debido a que no existen análisis econométricos que estudien la incidencia de determinadas arquitecturas de gobernanza en las distintas dimensiones del desempeño macroscópico, una investigación más a fondo sobre el tema tendría que apelar a estudios de casos y planteamientos teóricos para explorar las bondades de configuraciones particulares.

Un primer paso para identificar los esquemas institucionales que contribuyen a mejorar el desempeño de una sociedad reside en reconocer que las distintas arenas del comportamiento humano están conformadas por sistemas complejos. De esta manera, las características que deberían tener las diferentes instituciones que conforman una arquitectura de gobernanza pueden fundamentarse a partir de los mecanismos con que operan los sistemas complejos o en función de las propiedades emergentes más emblemáticas de dichos sistemas.

Entre los mecanismos destacan los siguientes: la naturaleza cambiante del entorno que da lugar a formas de comportamiento muy variadas y que no siempre son anticipadas (mecanismos evolutivos); la conectividad y naturaleza interdependiente de sus componentes que propicia cambios súbitos en los comportamientos macroscópicos y que, en determinadas circunstancias, hace posible un orden colectivo (mecanismos interac-

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tivos). Entre las propiedades a resaltar se encuentran las siguientes: la incertidumbre inherente a estos sistemas que limita su predictibilidad (propiedades impredecibles); la tendencia a producir eventos macroscópicos de gran magnitud como resultado de procesos de retroalimentación positiva (propiedades desequilibrantes); su capacidad para seguir operando a pesar de que surjan contingencias desfavorables (propiedades robustas); su capacidad para generar ideas, conocimientos y nuevas formas de solucionar problemas (propiedades innovativas).

A continuación, se presenta una lista ilustrativa, mas no exhaustiva, de un conjunto de instituciones que idealmente podrían dar forma a la gobernanza de una economía. Estas instituciones inciden en el comportamiento de personas y organizaciones que interactúan en uno o varios sistemas, o bien tratan de evitar la discrecionalidad y rigidez de las acciones del gobierno y, por ende, mejoran su capacidad de decisión y adaptación. El diagrama 6.4 muestra una clasificación de estas reglas sociales, cuyos fundamentos residen en los mecanismos con que operan los sistemas sociales y que hacen posible que su naturaleza sea compleja o en las propiedades que emergen con frecuencia en dichos sistemas y que la arquitectura de gobernanza debe tratar de atenuar o estimular, según sea lo conducente. Cada una de estas instituciones lleva a cabo funciones específicas, pero su instrumentación rara vez se presenta de forma aislada. De aquí que su impacto sobre los resultados macroscópicos va a depender, a fin de cuentas, de la forma como se combinan en una sociedad.

Además de atender a los mecanismos y funcionalidades particulares de los sistemas, las instituciones también pueden construirse con el propósito de establecer protocolos para la creación y operación de políticas específicas (e. g., desarrollo tecnológico, mitigación de la pobreza). Asimismo, cabe recordar que las instituciones a las que se hace referencia en este capítulo no deben interpretarse como políticas que buscan, «desde-arriba», cambiar los incentivos de los agentes económicos a partir de modificaciones en precios relativos. Más bien se trata de metapolíticas que inciden sobre la incertidumbre que prevalece en el entorno, el espacio de interacción en que se desenvuelven los agentes y la manera como aprenden y se adaptan. A continuación, se describe la naturaleza de estas instituciones a grandes rasgos; por ende, para su implementación, mediante programas o estrategias concretas, habría que precisar su diseño e instrumentación de manera detallada.

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Diagrama 6.4 Fundamentos de las instituciones

Por sus mecanismos (----) o propiedades emergentes (

)

Evolutivos

Interactivos

Desequilibrantes

Impredecibles

Robustas

Innovativas

(b) (h)

(i) (g)

(c) (d)

(a) (f)

(e) (j)

(g)

Categorías de instituciones con base en las funciones que desempeñan (a) Que hacen posible las transacciones en contextos de incertidumbre En economía se hace referencia a la presencia de costos de transacción cuando no es posible revertir ciertas decisiones y existe la probabilidad de que los acuerdos sean incumplidos por algunas de las partes.408 Por ello, agentes racionales podrían optar, desde un inicio, por no llevar a cabo la transacción cuando las inversiones son de largo plazo y existen contingencias difíciles de anticipar. Ante la imposibilidad de tener, en todo momento, expectativas certeras sobre el comportamiento del entorno y la contraparte de un acuerdo, la actividad puede reducirse de manera ostensible y, por ello, se hace imprescindible que lo convenido sea respaldado mediante contratos legales o estrechos lazos de confianza.409 Sin embargo, para que los contratos logren reducir los altos costos de transacción, asociados a la forma como la contraparte podría reaccionar, se requiere de mecanismos formales de resolución de disputas. En otras palabras, para que las empresas inviertan y los mercados hagan viable la especialización productiva es necesario que existan derechos de propiedad sólidos. Estos derechos permiten establecer las obligaciones que las

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partes involucradas deben acatar —inclusive cuando una de esas partes es el Gobierno— y ejercer sanciones penales o administrativas en caso de que haya algún incumplimiento de lo convenido. En el caso de México, la calidad del Estado de derecho ha dejado mucho que desear a lo largo de los años, pero en tiempos recientes las deficiencias se recrudecieron por una serie de decisiones y actitudes adoptadas desde la Presidencia.

Decisiones que enviaron, a los mercados e inversionistas, señales sobre la debilidad de los organismos de justicia y el desapego del Ejecutivo al imperio de la ley.410 Hoy en día las organizaciones encargadas de velar por la aplicación de las instituciones en esta categoría son muy diversas.

Por un lado, se encuentran la fgr, scjn y demás tribunales judiciales que contribuyen a lidiar con la incertidumbre a partir de mecanismos para la resolución de disputas. Por otro lado, se encuentran organizaciones como PROFECO, CNBV, CONDUSEF, Sociedades de Información Crediticia (burós de crédito) e inai que monitorean el comportamiento de los agentes, públicos o privados, involucrados en una transacción y que generan información para ofrecer mayor certeza en transacciones futuras. (b) Que compensan el efecto Mateo, por el que los mercados tienden a concentrarse Economías de escala y de red hacen muy probable que mercados sin ningún tipo de regulación produzcan el llamado efecto Mateo («dinero llama a dinero»), por el cual la estructura productiva evoluciona hacia su concentración. Este escenario no solo ocurre en detrimento de la equidad, sino también de la productividad, ya que el incentivo a la innovación tiende a desaparecer cuando ciertas condiciones se cumplen.

En el caso de México, la concentración observada en distintos mercados se recrudece por la debilidad de las reglas dirigidas a promover la competencia y la transparencia. Esta situación lleva a los empresarios y sus compañías a construir eslabonamientos con proveedores que obstaculizan la competencia, a crear brazos financieros que restringen el avance de otras empresas y a enfocarse en proyectos de obra pública y concesiones gubernamentales.

Las adjudicaciones de contratos gubernamentales suelen ser otorgadas de manera discrecional, por lo que no solo enturbian el ambiente de competencia en los mercados, sino que fortalecen aún más los lazos opacos de la clase política con los grandes consorcios o empresas vinculadas a camarillas políticas. Estos vínculos perversos contribuyen a

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debilitar el poder de jure frente al poder de facto. Por ello, BANXICO y la cnbv en el ámbito financiero, el ift en telecomunicaciones, la cre en el sector de la energía y la COFECE en los demás sectores fueron creadas, entre otras razones, para incrementar la disputabilidad de los mercados. A lo que se suma la labor del inai para transparentar información relacionada con los vínculos Gobierno-empresa mediante la solicitud de documentos gubernamentales por parte de quien los requiera (e. g., contratos de proveeduría). (c) Que facilitan el monitoreo de problemas sistémicos El hecho de que los resultados macroscópicos de un sistema se deban, en gran medida, a la interdependencia entre agentes hace necesario evaluar de manera periódica la naturaleza de estos vínculos. Evidencia teórica y empírica en el análisis de redes muestra que su topología es un factor determinante en el desempeño de los sistemas,411 tanto en un sentido positivo como negativo. Un buen ejemplo de las consecuencias de estas interdependencias se observa en el funcionamiento de los mercados financieros. Contrario a la afirmación de economistas neoclásicos que abogan por la diversificación para reducir riesgos, los mercados financieros altamente interconectados están sujetos a elevados riesgos sistémicos que de materializarse pueden generar severos daños a sus economías, como lo atestigua la crisis financiera global que tuvo lugar en 2008.

En la literatura de redes se menciona que es conveniente implementar diversas medidas para evitar efectos de contagio desestabilizantes: interruptores automáticos cuando se producen transacciones atípicas; mecanismos de advertencia temprana para detectar problemas potenciales; muros de contención (firewalls) para aislar entidades con dificultades; requerimientos de capitalización en los bancos asociados a su conectividad y tamaño; entre otros.412 En el contexto mexicano, las organizaciones con el mandato de diseñar y administrar este tipo de instituciones en el sector financiero son el Banco de México y la cnbv. (d) Que estabilizan de forma automática movimientos pronunciados en variables críticas Debido a la dificultad que existe para realizar ajustes con prontitud en ciertas políticas, es conveniente establecer medidas que se activen de manera automática una vez que ciertas condiciones se cumplen. Esta

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dificultad suele deberse a la lentitud con que la burocracia responde, a trabas legislativas o a la reticencia de grupos de poder para que se apliquen medidas que vayan en detrimento de sus intereses. El seguro de desempleo —de uso común en las economías avanzadas— es un ejemplo de este tipo de estabilizadores automáticos. En este caso, el seguro tiene un componente social, al mitigar de manera temporal las dificultades económicas de las familias afectadas, pero también un componente sistémico, ya que, al tratarse de un dispositivo anticíclico, ayuda a estabilizar el pib cuando en la economía surgen entornos recesivos.413 Otro ejemplo de estas medidas son las reglas monetarias que modifican las tasas de interés ante desviaciones en la inflación o en el pib con respecto a objetivos previamente establecidos.414 En general, habría que considerar como instituciones de esta categoría a los mecanismos de estabilización macroeconómica que están diseñados para actuar de forma expedita ante el desplome de ciertos indicadores. En el contexto mexicano, el Banco de México opera los mecanismos monetarios de estabilización a través del ajuste en las tasas y la expansión crediticia.

En cuanto a las políticas fiscales, la Secretaría de Hacienda y el Poder Legislativo serían las entidades encargadas de diseñar el marco institucional. Sin embargo, no existen reglas de estabilización automatizada (e. g., seguros de desempleo), por lo que el manejo anticíclico siempre ha sido discrecional y sujeto a consideraciones políticas. El rechazo a las políticas expansivas del gasto gubernamental durante la pandemia de covid-19 es una clara prueba de que la discrecionalidad puede ser muy perjudicial para una sociedad cuya presidencia carece de contrapesos. (e) Que fortalecen la resiliencia de los sistemas ante la presencia de choques Un sistema resiliente es aquel que tiene la capacidad de reaccionar ante las perturbaciones que se presentan en el entorno de tal forma que su actividad no se vea fuertemente afectada. Ello se debe a que su estructura (o espacio de interacción) tiene las condiciones adecuadas para minimizar efectos desestabilizantes, o bien porque al momento del choque se produce una reconfiguración en las redes de interdependencia y se da una pronta respuesta por parte de las autoridades involucradas y los agentes afectados.415 En la literatura de sistemas socioecológicos se hace referencia a siete principios que también podrían ser útiles para desarrollar instituciones que refuercen la resiliencia de los sistemas económicos.416

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(e.1) Generar redundancia y diversidad. La primera ofrece un seguro con el que las fallas en unos componentes del sistema se compensan con la actividad de otros. La segunda permite que las reacciones ante las perturbaciones sean de diferente naturaleza, lo que contribuye a minimizar la propagación de los impactos y a descubrir mejores respuestas para enfrentar situaciones desconocidas. (e.2) Manejar la conectividad. La topología o conectividad de un sistema tiene que ver con la estructura y la intensidad de las relaciones de interdependencia entre las partes que lo componen. Por un lado, los sistemas muy conectados propagan con rapidez los efectos de una perturbación y, por el otro, los sistemas muy esparcidos no son proclives a alcanzar la coordinación de las partes por problemas de información y la ausencia de relaciones de confianza y reciprocidad. (e.3) Manejar los procesos de retroalimentación. Una vez que dos o más partes de un sistema establecen vínculos entre sí, surgen procesos de retroalimentación, los cuales pueden ser positivos si las acciones se magnifican o negativos si se contrarrestan. En el primer escenario, una perturbación puede ser desestabilizante, por lo que se vuelve imprescindible mitigar los efectos multiplicadores para que el sistema siga operando con normalidad. (e.4) Promover el pensamiento de complejidad. Para que exista la capacidad de reacción en un sistema es necesario que los actores que lo integran estén conscientes de los atributos que lo hacen complejo y cuáles son sus consecuencias. Además, para que puedan generar propuestas de solución es preciso que adopten una perspectiva sistémica y descentralizada ante la dificultad que implica operar en entornos inciertos y poco predecibles. (e.5) Impulsar el aprendizaje. El aprendizaje es un componente esencial de la resiliencia, ya que esta última requiere de mecanismos para lidiar con las perturbaciones, los cuales permitan al sistema adaptarse al nuevo contexto y ofrecer soluciones transformadoras. Por ello, es importante impulsar el aprendizaje adaptativo y colaborativo entre los actores involucrados en la toma de decisiones. En el primer caso, los actores aprenden de sus acciones y están dispuestos a experimentar y ajustar sus acciones sobre la marcha. En el segundo caso, aprenden a compartir información, experiencias y conocimientos en redes de colaboración, lo que les ayuda a potencializar su creatividad. (e.6) Estimular la participación. Al ampliar la base de actores comprometidos, las soluciones adoptadas y los encargados de implementarlas ob-

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tienen una mayor legitimidad cuando el sistema enfrenta una adversidad.

Asimismo, el potencial de la acción colectiva se incrementa cuando se generan relaciones de confianza, se construye una red de canales de información y se produce un consenso sobre la naturaleza del problema y sus soluciones tentativas. (e.7) Promover la gobernanza policéntrica. Un esquema de gobernanza sustentado en la interacción entre distintos centros de decisión e instrumentación de políticas es fundamental para resolver problemas de acción colectiva. Estos centros pueden establecerse tanto en el sector público como en el privado (e. g., organizaciones de la sociedad civil); configurarse en distintos niveles de una estructura organizacional (e. g., gobiernos federales y estatales), en diferentes localidades geográficas (e. g., municipios de un estado) y a partir de variadas funcionalidades (e. g., monitoreo, regulación, generación de información, evaluación). Esta arquitectura, además de contribuir a la generación de contrapesos, acerca las decisiones a las localidades en donde se aplican y facilita la generación de soluciones innovadoras (i. e., fortalece la inteligencia colectiva).

Un ejemplo de instituciones de resiliencia son los mecanismos de protección civil que tienen que ver con la prevención, respuesta y recuperación de la actividad social y económica en una población ante emergencias, como las que producen los desastres naturales (e. g., terremotos, tsunamis, huracanes, erupciones volcánicas).417 En el caso mexicano, estos mecanismos operan bajo el paraguas del Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC) creado un año después del terremoto de 1985 que golpeó duramente a la Ciudad de México. Este sistema evolucionó a lo largo de los años con el auspicio de una serie de adecuaciones al marco legal sobre la materia.

La Ley General de Protección Civil (lgpc) del 2000 se centraba en la preparación y la respuesta ante las emergencias; la lgpc de 2012 fortaleció el componente de prevención que busca reducir y mitigar los impactos; por último, la Ley General de Gestión Integral del Riesgo de Desastres y Protección Civil (lgird) de 2020 suscribe la idea de que es imprescindible priorizar el manejo de los riesgos de un desastre a través de una secuencia de procesos: prever, reducir y controlar.418 Si bien el marco legal se ha ido actualizando, en la práctica la implementación de los distintos mecanismos de protección civil y gestión integral de riesgos exhibe serias deficiencias,419 muchas de las cuales quedaron de manifiesto con los daños materiales y humanos provocados por el hu-

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racán Otis que azotó Acapulco y la costa de Guerrero el 25 de octubre de 2023 y con la forma desarticulada y limitada en la que se abordó la emergencia.420 Un estudio de la ocde (2013) sobre el SINAPROC hace notar que, prácticamente, no ha habido esfuerzos para evitar el uso inapropiado de suelo ni para mejorar la planeación urbana y territorial, de tal manera que se reduzca la vulnerabilidad de las poblaciones con asentamientos informales en riberas de ríos y laderas inestables. Dicho estudio también apunta a que existen otros problemas en el ámbito de prevención: muchos municipios aún carecen de atlas de riesgos y, por ende, tienen una planeación territorial inadecuada; la falta de actualización de los distintos atlas de riesgos (nacional y subnacionales) hace que las estimaciones de riesgo sean poco verosímiles debido a los fenómenos novedosos generados por el cambio climático; las modificaciones realizadas en los códigos de construcción a nivel subnacional dejan mucho que desear; existen deficiencias de distinta índole en los sistemas de alerta para catástrofes en varias entidades federativas.

En materia de respuesta ante emergencias destaca la falta de coordinación horizontal (i. e., entre dependencias públicas; entre estas y actores sociales y privados) y vertical (i. e., entre los tres niveles de Gobierno); la ausencia de protocolos homogéneos entre los estados del país; problemas de comunicación que ralentizan la transmisión de información entre las distintas instancias de protección civil; la falta de planes interinstitucionales que impiden llevar a cabo una buena toma de decisiones cuando las emergencias ocurren; la falta de personal preparado para atender emergencias,421 más allá de los voluntarios de la Cruz Roja y los soldados y marinos que apoyan a las poblaciones afectadas cuando se activa el Plan dn-iii del Ejército y el Plan Marina.

Habría también que mencionar que el estudio de la ocde resalta la importancia que el Fondo de Desastres Nacionales (FONDEN) tenía en el SINAPROC, no solo porque aseguraba la disponibilidad inmediata de los recursos cuando las catástrofes se producían, sino también por ser un mecanismo de rendición de cuentas sobre el uso de dichos recursos (destinados a la emergencia y a la reconstrucción de infraestructura pública y vivienda de interés social).422 Por esta razón, fue un desacierto que el Ejecutivo haya decidido promover su extinción en diciembre de 2020.423 Esta decisión impidió la posibilidad de emplear recursos, generados a lo largo de varios sexenios, a partir de reglas de operación y protocolos claramente delineados.424 Se mantuvo la posibilidad de emitir bonos ca-

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tastróficos para generar recursos adicionales, pero la emisión de dichos bonos ya no contaba con el respaldo financiero de un fondo revolvente.

Resulta inobjetable que, si los recursos del FONDEN hubieran estado disponibles en el último trimestre de 2023, habrían sido muy útiles para responder con prontitud a la emergencia provocada por Otis.425 Los especialistas en protección civil tienen muy claro que entre más largo es el periodo que transcurre para que un gobierno atienda una emergencia más difícil se vuelve el proceso de recuperación de la actividad realizada por la población afectada. (f) Que contribuyen a diseminar información entre los participantes de un sistema Si bien los precios transmiten información sobre la escasez relativa de los bienes y servicios, ello no garantiza la asignación eficiente de recursos, como lo atestigua el hecho de que existen mercados oligopólicos y que los precios accionarios tienen una volatilidad excesiva que no se justifica con los cambios en los fundamentos de las empresas. Es así que los sistemas socioeconómicos requieren de mecanismos complementarios de diseminación de información para su buen funcionamiento. Por ejemplo, a través de tecnologías de la información y comunicación (TIC, o ICT por sus siglas en inglés) es posible recopilar información descentralizada para luego agregarla y diseminarla en tiempo real. Este es el caso de aplicaciones como Waze o Google Maps que hacen uso de tecnologías de navegación asistida por gps, las que instaladas en los teléfonos celulares de los conductores contribuyen a mejorar las condiciones del tráfico vehicular.426 El establecimiento de estos mecanismos no debe ser una tarea exclusiva de instancias públicas, sino que también deben involucrarse universidades y organizaciones de la sociedad civil. La veracidad de la información y el pluralismo de los análisis pueden garantizarse solo cuando se involucran varios actores (públicos y privados) y su producción se realiza de forma descentralizada. En cuanto a las organizaciones del Estado mexicano se refiere, la recopilación de información económica y social recae, esencialmente, en el INEGI, BANXICO, CNVB e inai, mientras que las tareas de análisis y diseminación de información se llevan a cabo en la CONDUSEF, el CONEVAL y la PROFECO.

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(g) Que mejoran el esfuerzo colaborativo y estimulan la productividad y capacidad de innovación La incertidumbre inherente al desarrollo de tecnología y el reconocimiento de que el conocimiento es un bien público hizo que los sistemas de innovación, ya sea a nivel nacional o regional, fueran promovidos en varios países a finales del siglo pasado. En esta concepción sistémica se plantea la importancia de las redes de cooperación entre varios actores (e. g., empresas, gobierno, universidades, centros de investigación, instituciones financieras), lo que permite generar efectos sinérgicos y hacer más efectivos los procesos de innovación.

No obstante, cuando estos sistemas son creados con una visión «desde-arriba» tienden a estar conformados con estructuras estáticas y jerárquicas —lideradas por gobiernos o empresas de gran tamaño—, por lo que son incapaces de reconfigurarse por sí solas cuando las circunstancias lo requieren. En consecuencia, los beneficios sinérgicos están más asociados a la escala de la red que a los esfuerzos colaborativos —que nacen de la confianza y la reciprocidad— y a su capacidad de adaptación y transformación. No fue sino hasta la segunda década del presente siglo que, a nivel mundial, se empezó a impulsar la idea de ecosistemas de innovación, los cuales se identifican más con la visión de complejidad y el pensamiento evolutivo. Para hacer posible la innovación y el desarrollo tecnológico, la política pública debe dirigirse, más bien, a la creación de sistemas de aprendizaje colectivo y a la articulación de redes flexibles de colaboración, en vez de limitarse a la aplicación de estímulos económicos que inciden en el desarrollo de programas de i+d o tecnologías específicas.427 En el contexto mexicano, muy poco se ha avanzado en este sentido.

En administraciones pasadas se dieron varios intentos por desarrollar clústeres industriales para promover las economías de aglomeración y sistemas de innovación que involucraban empresas, universidades y apoyos gubernamentales.428 No obstante, la promoción del componente colaborativo y evolutivo ha dejado mucho que desear. Asimismo, el desprecio al desarrollo tecnológico de la administración morenista y, por ende, a las instituciones que lo facilitan, quedó de manifiesto con los recortes presupuestales y la reorganización del CONAHCYT bajo un esquema centralizado, en donde el «proyecto nacionalista» y la «ciencia del pueblo» dictaban qué debería investigarse y qué tipo de tecnologías deberían desarrollarse.429

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(h) Que estimulan la creación de normas sociales conducentes a la resolución de problemas colectivos La importancia de las normas sociales en la solución de problemas de acción colectiva está muy bien documentada en los trabajos de Elinor Ostrom, ganadora del Premio Nobel de Economía en 2009.430 Sin embargo, la creación de normas no es algo que puede hacerse de forma centralizada. Al tratarse de constructos sociales, los gobiernos no tienen una influencia directa ni definitiva en la formación de normas sociales.

No obstante, existen ciertas políticas que, indirectamente, pueden propiciar la consolidación de comportamientos sociales y el surgimiento eventual de instituciones informales. En el contexto de una arquitectura de gobernanza descentralizada, las comunidades pueden cambiar su desempeño gracias al florecimiento de un ecosistema de normas sociales que facilita la coordinación y ayuda a encontrar soluciones a problemas colectivos.431 En sus libros, mensajes emitidos en las «mañaneras» y discursos públicos, López Obrador mencionaba de manera frecuente que ciertos valores, como las aspiraciones materiales de las clases medias, el individualismo y la pérdida del nacionalismo, eran consecuencia de tres décadas de neoliberalismo.432 Desde su punto de vista, la cultura neoliberal debía ser erradicada de la sociedad, dado que se había convertido en un lastre para el desarrollo del país. Con este propósito promovió la impresión y difusión de una Cartilla Moral, la reestructuración de los libros de texto gratuitos bajo la ideología de la 4T,433 e inclusive, la remoción de estatuas y el renombramiento de avenidas que hacían alusión a personajes que consideraba afines al «conservadurismo» y a la explotación de los «pueblos originarios».

Independientemente de que no queda del todo claro cuáles son los valores que el neoliberalismo ha inculcado y cuáles eran los que prevalecían durante el México posrevolucionario, a todas luces se trata de un intento de adoctrinamiento y de ingeniería social impuesto «desde-arriba». En un sistema democrático, cualquier política que, de manera premeditada, promueva reajustes en las normas sociales y un cambio de valores debe hacerlo de manera transparente y apelar al debate social y a la búsqueda de consensos. Por ejemplo, en común acuerdo con los padres y profesores, el sistema educativo podría inculcar la proclividad por la cooperación y el esfuerzo colectivo por medio de actividades que muestren a los niños y jóvenes las virtudes de la colaboración.

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(i) Que ayuden a ofrecer soluciones a problemas interdependientes En la concepción de complejidad, no solo los agentes interactúan entre sí, también los sistemas están interrelacionados. Con frecuencia, la intensidad de estos vínculos y la naturaleza abierta de los sistemas en la vida real hace imprescindible el uso de políticas articuladas y coherentes. En años recientes, la Agenda 2030 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ods) ha hecho, precisamente, hincapié en este punto.434 Estas políticas pueden ir desde el diseño de las participaciones presupuestales para atender varios problemas interdependientes, hasta políticas a nivel micro como las que promueve la economía circular. Este último tipo de políticas busca generar empleos e ingresos, pero también objetivos ambientales y de inclusión social.

Si bien México, como miembro de la Organización de las Naciones Unidas, se comprometió a cumplir con la Agenda 2030, en realidad, poco es lo que se ha hecho al respecto. La Oficina de la Presidencia fue utilizada, en administraciones anteriores, para establecer diálogos transversales entre las distintas dependencias del Estado y, de esta manera, resolver problemas que requerían ser atacados desde diversos frentes, pero este no fue el caso durante la administración morenista.

Tampoco existió el interés o la consciencia de establecer políticas que generaran efectos sinérgicos o que redujeran afectaciones colaterales (e. g., la construcción de infraestructura ferroviaria y la destrucción de hábitats ecológicos). Cabe enfatizar que el uso de consejos o comités intersecretariales perdió fuerza en el último sexenio, en la medida que la administración pública centralizada y jerárquica fue vista como la forma de erradicar la corrupción. (j) Que promueven la autoorganización de los mercados sin generar riesgos sistémicos Los mercados sin regulación tienden a producir estructuras asimétricas, en donde la concentración es propensa a generar rentas monopólicas y acrecentar el riesgo sistémico. De materializarse este riesgo, puede dar como resultado el colapso de la actividad económica en dicho mercado y en aquellos con los que mantiene vínculos de primer y segundo orden. Una manera de evitar que la intervención gubernamental sea intrusiva consiste en generar mecanismos de transparencia y difusión de información. De esta forma, los productores pueden recanalizar,

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de manera oportuna, sus adquisiciones y ventas hacia proveedores y clientes, respectivamente, que no atraviesan dificultades financieras, lo que ayudaría a que los mercados se autoorganicen en estructuras más robustas y dispersas.

Por ejemplo, ante la falta de información, las transacciones en los mercados de préstamos interbancarios pueden crear de forma endógena redes muy frágiles. Es decir, redes que pueden colapsar ante contingencias desafortunadas en unos cuantos nodos centrales. Sin embargo, si se disemina información sobre la dependencia financiera de los bancos del sistema (i. e., qué tan comprometida se encuentra su salud financiera con los pasivos de bancos vinculados en uno o más pasos), estos pueden optar por realizar transacciones con socios menos riesgosos, a pesar de que la tasa ofrecida no sea tan atractiva. Este tipo de información más un impuesto a las transacciones que sea proporcional al grado de riesgo sistémico de cada banco (i. e., su dependencia financiera), puede hacer que con el paso del tiempo la red se mueva hacia una topología menos frágil sin que el volumen del crédito se vea afectado.435 En el contexto mexicano, la implementación de este tipo de instituciones correría a cargo de BANXICO y la cnbv en el caso del mercado financiero y de la PROFECO, IFT, CRE y COFECE para otros mercados.

Para terminar este capítulo, habría que resaltar que la creación de instituciones suele producirse «desde-arriba» y a partir de las «mejores prácticas» observadas en otros países; sin embargo, este camino no siempre es el más adecuado. Ello se debe a las incongruencias operativas que podrían surgir entre instituciones formales e informales, o bien a que los intereses económicos o privilegios políticos podrían obstaculizar las reformas deseadas. Por esta razón, Rodrik (2007) sugiere y presenta evidencia empírica sobre la conveniencia de que los reajustes institucionales se realicen «desde-abajo»; posición que es consistente con la visión de complejidad. En este sentido, hace referencia a la importancia de construir, en primera instancia, protocolos de participación política. Es decir, esquemas democráticos y descentralizados que faciliten la transmisión de información de manera eficiente y la dispersión de las opiniones de los actores cuya actividad es potencialmente afectada con determinadas instituciones. Asimismo, el fortalecimiento de una democracia más participativa contribuye a construir acuerdos sociales y políticos, dar cauce a agravios de la sociedad civil y establecer coaliciones que legitimen los cambios institucionales y hacen más viable su consolidación.

CAPÍTULO

7

Política anticíclica en tiempos de pandemia

La pandemia de covid-19 fue devastadora desde diversos ámbitos: pérdida de vidas humanas, rezago educativo y contracción económica.

En particular, las medidas de confinamiento y distanciamiento social implementadas en todo el mundo, para evitar los contagios del sarsCoV-2, provocaron un enorme desplome en el producto interno bruto no visto en tiempos de paz desde la Gran Depresión de 1929. Como resultado del entorno recesivo observado en el segundo y tercer trimestre de 2020, la mayoría de los países optó por aplicar políticas fiscales y monetarias anticíclicas. La necesidad de emplear políticas de estabilización de gran calado tenía un amplio consenso entre analistas y académicos, además de ser avaladas por organismos multilaterales como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. Sin embargo, la naturaleza sistémica de esta crisis no fue considerada, en muchos países, al momento de definir las políticas públicas a seguir en materia de salud, educación y economía.436 Entre los banqueros centrales y autoridades fiscales de todo el mundo prevalecía la opinión de que esta crisis era muy diferente a la de 2008, a pesar de que ambas eran de índole global. En primer lugar, se trataba de una crisis provocada por un choque exógeno y no por un problema generado en los propios países, como es el caso de las crisis financieras que resultan de un auge especulativo y su posterior derrumbe. En segundo lugar, el desplome inicial del producto tenía que ver, esencialmente, con una interrupción de la actividad productiva y no con una reducción en la demanda provocada por cambios abruptos en el precio de activos financieros y las expectativas negativas que provocan.

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Estas diferencias apuntaban a que el rescate de la economía no podía seguir la tradicional receta keynesiana de expandir la demanda agregada a través de un aumento generalizado del gasto público y, en especial, de la inversión en infraestructura pública.437 No obstante, el uso de políticas anticíclicas era imprescindible, tanto por consideraciones sociales como por razones económicas. La suspensión de las actividades en sectores definidos como no esenciales, decretada por los gobiernos, generó a la postre cuellos de botella que afectaron la cadena de suministros.

En este entorno se produjo una caída prolongada del empleo y de los ingresos con la consecuente reducción en la capacidad de compra de los consumidores. Provocándose, además, la quiebra de un sinnúmero de empresas y comercios de tamaño reducido (e. g., MIPYMES) que no pudieron financiar sus costos fijos ante la falta de liquidez.438 Ante este panorama sombrío, los países respondieron en mayor o menor medida con una amplia gama de políticas económicas compensatorias.

A pesar de la perspectiva adversa que generaba la experiencia vivida por otros países, en los que la crisis sanitaria/económica había iniciado meses atrás, la administración obradorista decidió no implementar una política fiscal acorde con las circunstancias. So pretexto de que el gobierno no iba a incurrir en los errores de crisis anteriores, en donde empresas y bancos con dificultades financieras eran rescatados (e. g., fobaproa en la administración de Zedillo), la opción adoptada por la Secretaría de Hacienda fue hacer caso omiso del problema y mantener la estrategia de «austeridad republicana». Cabe recordar que bajo este artilugio político sumas importantes de recursos fiscales eran redirigidos, sin evaluación de por medio, a las obras y programas prioritarios de López Obrador.

Mientras que en la retórica oficial se hablaba de una «fórmula distinta, peculiar, heterodoxa, única en el mundo» para enfrentar la crisis,439 en los hechos la inacción redundó en el desplome del pib de 2020 en un -8.5 % con respecto al registrado en el año anterior. Tasa que resultó ser de mucho mayor magnitud a la observada en la mayoría de las economías, ya sean avanzadas o en desarrollo. De igual forma, tuvo lugar un aumento sustantivo de la población en situación de pobreza, al pasar del 41.9 al 43.9 %, entre 2018 y 2020. Todo ello a pesar de que los programas sociales/electorales se sostuvieron y de que, durante la pandemia, hubo una enorme entrada de remesas provenientes de Estados Unidos. Esto último como consecuencia de los apoyos anticíclicos dirigidos a respaldar trabajadores y empresas durante la administración del presidente Biden.

CAPÍTULO 7

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En este capítulo, además de hacer un breve análisis comparativo de las políticas anticíclicas adoptadas en otros países, se presentan argumentos y evidencias que exponen por qué la política fiscal instrumentada en México durante el periodo fue equivocada. En primer lugar, se resaltan las consecuencias que pueden tener las recesiones severas en el largo plazo, y de ahí la importancia de contrarrestarlas. En segundo lugar, se hace referencia a evidencia empírica sobre la eficacia que tienen las políticas anticíclicas para revertir un entorno recesivo en el contexto de recesiones pronunciadas. En tercer lugar, se muestran algunos datos sobre el impacto de una política de austeridad fiscal en la experiencia de otras pandemias. Por último, se presenta una reflexión de cómo la administración morenista pudo haber respondido a este choque de oferta a la luz de una visión de complejidad.440

7.1 Las recesiones severas y sus consecuencias de largo plazo Una recesión severa puede definirse como un episodio del ciclo económico en el que ocurre una reducción acumulada de al menos 5 % del pib con respecto al valor observado en el pico previo a la crisis. Pico que se establece una vez que tienen lugar dos caídas trimestrales consecutivas en el producto (ver diagrama 7.1).441 A la distancia vertical entre el pib potencial inicial (i. e., el valor asociado a la tendencia que seguiría el producto de no haberse dado el evento recesivo) y la nueva tendencia del pib observado después del evento se le conoce como la «pérdida de producto». De esta dinámica es importante enfatizar que la actividad económica podría quedar por varios años en una trayectoria inferior a la que existía en los años previos al episodio de recesión.

Cabe señalar que el pib potencial refleja la capacidad de generación de ingresos de una economía cuando opera bajo condiciones normales, las cuales se asocian a su tasa de ahorro y productividad de largo plazo.

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

Diagrama 7.1 Cambios de tendencia y reducción del producto potencial Log (PIB) Tendencia precrisis (producto potencial) Pico precrisis

Tendencia poscrisis Pérdida de producto

Trimestres

En consecuencia, los economistas sostienen que los desplomes pronunciados en el pib no deben ser vistos como simples fluctuaciones alrededor de una tendencia rígida.442 Más bien, desde su perspectiva, dichos eventos contribuyen a establecer una nueva tendencia por debajo y de menor pendiente que la prevalecía antes de la crisis, como en el caso hipotético descrito en el diagrama 7.1. Esta línea de argumentación es consistente con estudios macroeconómicos que muestran, de manera empírica, que existe una relación negativa entre la volatilidad del producto y el crecimiento de largo plazo, especialmente cuando los episodios recesivos de gran magnitud son frecuentes.443 La evidencia también señala que existen consecuencias adversas de largo plazo cuando los desplomes del producto no son acompañados de una rápida recuperación.444 En la literatura se presentan diversos mecanismos causales para explicar, desde el punto de vista teórico, la persistencia de efectos negativos provocados por recesiones severas. Entre las explicaciones más recurrentes destacan las que se centran en los siguientes mecanismos: el funcionamiento del mercado laboral, el proceso de acumulación de capital, las modificaciones institucionales que se producen como respuesta a la crisis, las afectaciones directas a la productividad total de los factores, entre otras. Por limitaciones de espacio, aquí solo se exponen argumentos referentes a uno de estos procesos: la acumulación de capital y el problema de histéresis que surge como consecuencia de un

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fuerte choque negativo en la economía (i. e., se asocia a las inercias que emergen a partir de ciertas contingencias).445 En primer lugar, la capacidad productiva de la economía puede verse trastrocada por una contracción profunda que da pie a quiebras generalizadas. Este problema puede ser especialmente difícil para economías en vías de desarrollo o emergentes que carecen de un mercado financiero consolidado, lo que les impide contrarrestar la falta de liquidez de las empresas. En segundo lugar, una súbita caída del producto que reduce el consumo agregado podría, en determinadas circunstancias, dar origen a una agitación política con el subsecuente impacto en la confianza de los inversionistas, lo que a la postre redundaría en una reducción en la acumulación de capital. En tercer lugar, la incertidumbre propia de recesiones prolongadas puede propiciar decisiones de inversión erróneas que, al ser difíciles de revertir, llevan a un uso ineficiente de recursos y, por ende, disminuyen el producto potencial de la economía.

7.2 La efectividad de las políticas anticíclicas en entornos recesivos En un análisis econométrico que hace uso de 147 eventos recesivos severos en 77 países con economías avanzadas o en vías de desarrollo, Castañeda y Castro Peñarrieta (2023) muestran la eficacia de la política fiscal para interrumpir la fase recesiva de una economía e impulsar su recuperación.446 En particular, el estudio indica que cuando se implementa una política fiscal expansiva, cierto número de trimestres después del pico previo a la recesión, es más probable observar un episodio con una fase recesiva corta (i. e., en forma de V, W, U, o palomita corta) que una fase recesiva larga (i. e., en forma de escalera descendente o resbaladilla) durante un periodo de 11 trimestres.447 La metodología empleada en dicho estudio es idónea para tomar en cuenta la posible no linealidad de las políticas anticíclicas, ya sean fiscales o monetarias.448 Es decir, para explorar situaciones en las que una recesión se vuelve menos severa solamente cuando la magnitud de la política expansiva rebasa un cierto umbral. En el diagrama 7.2 se ilustra el caso de dos economías que experimentan una recesión de la misma magnitud y naturaleza, debido a que los factores que le dieron origen son los mismos y las economías son muy similares en tamaño y consideraciones estructurales. Sin embargo, mientras que en la econo-

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mía M no se aplica política anticíclica alguna —o solo una de magnitud muy reducida—, en la economía A la política contracíclica empieza a operar desde el trimestre en que la recesión ya era evidente (tercero). De aquí que en la primera de estas economías la recesión sea más profunda y sostenida (i. e., tiene la forma de una resbaladilla). Por su parte, la política fiscal expansiva de la segunda economía no solo conduce a la detención de la caída del producto en el cuarto trimestre, sino también a su recuperación sostenida (i. e., tiene la forma de la palomita de Nike), lo que le permite alcanzar el nivel que le correspondería en la tendencia precrisis e inclusive superarlo en el séptimo trimestre.

Diagrama 7.2 Reversión de eventos recesivos severos con políticas anticíclicas Economía A

Log (PIB)

Tendencia (producto potencial)

Economía M

Trimestres -2

-1

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

Habría que aclarar que la gran mayoría de las recesiones incluidas en la base de datos de este trabajo, y en los estudios ahí citados, no fueron provocadas por pandemias como la de covid-19. Los episodios recesivos de dicha base tienen que ver con crisis cambiarias, bancarias, de deuda soberana o provocadas por algún desastre natural. La evidencia empírica indica que las políticas anticíclicas han sido fundamentales para abatir su grado de severidad. Con base en ello, la inacción por parte del gobierno de López Obrador puede considerarse como un acto de imprudencia, al ser contrario a las prescripciones de política avaladas por el conocimiento económico. La omisión es todavía más grave si se

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considera que la literatura presenta evidencia robusta sobre la persistencia de los efectos negativos que acompañan a las recesiones severas, los cuales dan lugar a un desplome en la capacidad productiva de las economías en el largo plazo y, por ende, a una caída de su producto potencial.

7.3 Evidencia obtenida con eventos recesivos de otras pandemias Si solo se analiza la experiencia de otras pandemias, la evidencia también indica que la ausencia de políticas anticíclicas es una decisión contraproducente. Furceri et al. (2021) presentan los resultados de un primer análisis econométrico realizado con una base de datos que incluye información del periodo 1960-2019 para 177 países y 225 eventos recesivos, los cuales fueron provocados por alguna de las siguientes pandemias: sars (2003), h1n1 (2009), mers (2012), Ébola (2014) y Zika (2016).449 Estos autores estudian el impacto que sobre la desigualdad del ingreso (medido con el coeficiente de Gini) tienen las políticas fiscales adoptadas por dichos países cuando la pandemia era evidente.

La intensidad y dirección de las políticas se miden mediante el balance fiscal de los países,450 por lo que los eventos de la base de datos se dividen en tres categorías: eventos con austeridad fiscal alta (i. e., superávit fiscal superior al 4 % del pib), eventos con políticas fiscales expansivas (i. e., déficit fiscal superior al 4 % del pib) y eventos en el escenario de referencia (i. e., todos los demás casos).

La evidencia empírica es contundente, dado que las estimaciones señalan que las políticas de austeridad aumentan de manera significativa la desigualdad que se observa cinco años después del surgimiento de la pandemia.451 Este resultado avala la afirmación de que los pobres son más susceptibles de ser afectados de manera negativa por una pandemia. En primer lugar, son más propensos a ser infectados con el virus (o bacteria), ya que la posibilidad de realizar su trabajo desde casa es mucho menor a la de individuos ubicados en los estratos medio y alto. En segundo lugar, el acceso a los servicios de salud es mucho más limitado para los individuos de bajos recursos, lo que hace más factible que la enfermedad sea prolongada, e incluso fatal, con las correspondientes consecuencias negativas para el ingreso familiar.

En tercer lugar, las personas que laboran en el sector informal o que realizan tareas que no requieren de conocimientos especializados son

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más vulnerables en un entorno recesivo debido a la mayor probabilidad de perder su trabajo.

Por ende, un gasto gubernamental reducido que impide suministrar los recursos suficientes para equipar los hospitales públicos, financiar la seguridad social, sostener la actividad productiva en las empresas y garantizar un ingreso básico mediante transferencias (e. g., seguro de desempleo), golpea con mayor fuerza a las personas que viven en condiciones económicas precarias. Resultados preliminares de la pandemia de covid-19 respaldan estas conclusiones. Storm (2021), con datos de 22 países de la ocde muestra, por un lado, que existe una relación negativa y significativa entre la tasa de mortalidad del virus y el gasto público (como proporción del pib) destinado a combatir los problemas de salud y económicos asociados a la pandemia. Por otro lado, existe una relación positiva y significativa entre el coeficiente de Gini y la tasa de mortalidad por cada cien mil habitantes.452 Ahora bien, a partir de un segundo ejercicio econométrico en el que se aplica la metodología de proyecciones locales a una muestra de 55 países en el periodo 1990-2019, Cuesta y Hannan (2021) estiman los efectos de las cinco pandemias arriba referidas en el corto y mediano plazo. Los resultados muestran impactos negativos y significativos sobre producción, desempleo, pobreza y desigualdad.

Sin embargo, los impactos adversos en la producción se ven mitigados en las economías que decidieron implementar medidas de apoyo fiscal sustantivas (i. e., cambios relevantes en el balance presupuestal primario como porcentaje del pib). A su vez, la combinación de estos apoyos con mejores condiciones iniciales de los países en términos de informalidad, beneficios sociales a los hogares y gastos en salud per cápita disminuyen las afectaciones al desempleo, la pobreza y la desigualdad.

En un tercer ejercicio econométrico se analiza el caso de 19 eventos de pandemias históricas que van del siglo xiv hasta el actual (sin incluir la de covid-19), en los que al menos cien mil personas murieron.

Mediante el estudio de las tasas reales de interés de la deuda soberana de largo plazo en seis países europeos (Francia, Alemania, Italia, Países Bajos, España y el Reino Unido), Jordà et al. (2020) muestran que los efectos macroeconómicos de las pandemias se sostienen hasta por cuatro décadas.453 Estas tasas se mantuvieron en niveles bajos durante muchos años después de concluida la pandemia porque se produjo una contracción en la demanda por inversión debido a una mayor escasez

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relativa de mano de obra, o porque aumentó el ahorro por motivos de precaución ante un entorno más incierto o para restablecer el nivel de riqueza que se había reducido por la recesión.

Si bien los avances médicos han hecho posible que la disminución en el tamaño de la población económicamente activa sea menor en las pandemias modernas,454 estos resultados también apuntan a la conveniencia de haber aplicado una política macroeconómica anticíclica en el contexto de la covid-19. Intervención que en el largo plazo pudo haber evitado un desplome pronunciado en la demanda por inversión y en el crecimiento potencial de la economía. Cabe además mencionar que, a pesar de que una expansión fiscal podría reducir la tasa de ahorro agregada en determinados contextos, el aumento de la deuda pública sí era sostenible en un entorno internacional con tasas de interés relativamente bajas, como las que existieron durante los años de la pandemia.

Por último, mediante un modelo computacional que combina factores epidemiológicos y económicos —calibrado con parámetros referentes al contexto estadounidense—, Kozlowski et al. (2020) llevan a cabo un análisis prospectivo que replica la reducción de las tasas de interés en el largo plazo observada en las pandemias históricas; aunque en este caso apelan a mecanismos causales propios de la covid-19.455 Para estos autores, eventos extremos como las pandemias producen reajustes en las expectativas de las empresas y consumidores sobre la probabilidad de que choques muy desfavorables vuelvan a ocurrir en el futuro. En estas circunstancias, la demanda por inversiones se deprime, las tasas de interés de largo plazo bajan y, por ende, la caída en la producción inicial —como consecuencia del confinamiento— genera un impacto negativo persistente en la dinámica económica inclusive muchos años después de que el problema de salud ha sido resuelto.

Vale la pena resaltar los mecanismos causales detrás de estos resultados, ya que ello permite entender la pertinencia de determinadas políticas macroeconómicas para contrarrestar los efectos de la pandemia en el desempeño de una economía. La esencia del argumento reside en vincular los eventos extremos, como el de la pandemia, con el valor del acervo de capital productivo (planta y equipo). En el modelo, el choque inicial y las medidas de confinamiento que reducen la producción se asocian con un aumento en la tasa de quiebra de las empresas o un incremento en la depreciación del capital por obsolescencia. Este último efecto se refiere a que el cambio en gustos, hábitos y tecnologías que una pandemia genera hace que cierto tipo de capital ya no sea deseado

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por los agentes económicos. Por ejemplo: espacios de oficina para renta que son sustituidos por el teletrabajo o locales en plazas comerciales que ya no se usan debido al impulso que reciben las compras en línea. Inclusive puede interpretarse como una pérdida de valor provocada por cadenas de suministros que se desarticulan de manera permanente.

Los mecanismos arriba referidos apuntan a que una política que busca prevenir las quiebras de empresas y la depreciación del capital por obsolescencia puede ser muy promisoria, a pesar de que su impacto en la reducción del producto en el corto plazo sea marginal. En particular, los apoyos financieros a las empresas ayudan a mantener la capacidad productiva de la economía debido a que disminuyen la posibilidad de que se observen quiebras en cascada. Esta medida puede resultar muy favorable para el desempeño futuro de la economía en la medida en que contribuye a que el ajuste negativo en la expectativa de eventos extremos no sea tan pronunciado. Dado que muchas empresas operan con altos niveles de deuda, el recibir un apoyo que garantiza su liquidez reduce la probabilidad de incurrir en default y, de esta manera, su producción puede reactivarse una vez que la demanda repunta.

7.4 Políticas anticíclicas en un contexto de pandemia El diseño e implementación de las políticas públicas para contener los impactos adversos de la covid-19 fue todo un reto para los gobiernos por tratarse de un fenómeno singular, en tanto que la pandemia dio origen a un choque de oferta y ocurrió en el contexto de la globalización de los procesos productivos. En dicho entorno, no solo los capitales, mercancías y personas presentan una gran movilidad internacional, sino que las cadenas de suministros conectan a los sistemas de producción de varios países.456 Debido a esta singularidad, uno podría cuestionarse ¿qué tanto el análisis de la historia es suficiente para diseñar políticas en entornos que presentan condiciones no antes vistas?

Sin duda alguna, la historia es un gran laboratorio para identificar las causas que dan lugar a episodios económicos catastróficos, sus consecuencias y la manera como los actores políticos reaccionan ante el surgimiento de tales eventos. Por ejemplo, a partir del análisis histórico, los economistas han aprendido la importancia de realizar políticas anticíclicas en escenarios recesivos extremos, ya sea porque estas medidas no se implementaron y las consecuencias fueron funestas, o bien

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porque sí se llevaron a cabo y las economías pudieron reactivarse en un periodo relativamente corto.

Si bien la historia muestra la relevancia de las políticas anticíclicas, esta evidencia por sí sola no permitía identificar cuál era la estrategia puntual que debía haberse utilizado para contrarrestar los efectos adversos de la pandemia del sars-CoV-2. Para el diseño de una estrategia de esta naturaleza es necesario realizar planteamientos teóricos, a partir de modelos computacionales calibrados con datos, con el propósito de entender los mecanismos que explicaban la naturaleza de la crisis y sus efectos. En consecuencia, mediante dichos modelos computacionales y un análisis de simulación prospectiva es, hoy en día, posible cuantificar las implicaciones de políticas públicas que no han sido utilizadas con anterioridad.

En otras palabras, en un escenario ideal, la formulación de políticas presenta un sustento sólido cuando se dispone de un modelo formal y buenas bases de datos para su calibración y validación empírica. Sin embargo, cuando las herramientas computacionales no están disponibles, aún existen espacios de maniobra para proponer prescripciones con cierta probabilidad de éxito, al menos en comparación con políticas derivadas de prescripciones ideológicas. Ello se debe a que, a partir de un marco teórico y ciertos hechos estilizados de la economía en cuestión, es posible elaborar conjeturas educadas sobre las consecuencias que podrían tener las distintas políticas a analizar.

En este sentido, la teoría keynesiana tradicional y la evidencia histórica señalan que el impulso a la demanda agregada y la reactivación económica pueden lograrse por medio del incremento del gasto público en infraestructura pública y transferencias generalizadas (e. g., seguro de desempleo); impactos que, a su vez, se ven reforzados por los consecuentes efectos multiplicadores del gasto de gobierno sobre el consumo privado. La evidencia muestra que estas medidas son apropiadas cuando el desplome económico se debe a la presencia de una expectativa negativa generalizada y a una menor capacidad de compra inducida por un efecto de riqueza adverso (e. g., reducciones en el patrimonio familiar como consecuencia de la caída en el precio de activos financieros).457 Dicho lo anterior, el origen de la crisis desatada por la pandemia de covid-19 era diferente, puesto que también existió un choque de oferta significativo: la suspensión de las actividades productivas y comerciales debido a la aplicación de medidas de distanciamiento social y confina-

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miento para evitar la propagación del virus; la pérdida de mano de obra causada por la enfermedad y las fatalidades; la desarticulación de las cadenas globales de suministros; la menor disponibilidad y encarecimiento de insumos importados.458 Las pandemias, como otros desastres naturales, se caracterizan por un choque inicial de oferta (i. e., la reducción del acervo de capital o de los insumos disponibles para la producción), pero también ocurre un choque de demanda paralelo. Entre los efectos de demanda que destacan en una pandemia se encuentran los siguientes: la reducción en el consumo provocado por el distanciamiento social, por lo que incide especialmente en actividades de ocio y en servicios que requieren contactos personales; el aumento del ahorro de individuos y empresas por motivos de precaución ante la incertidumbre sobre la duración de la pandemia y las medidas de confinamiento; cambios en los patrones de consumo debido a los problemas de movilidad de las personas en las ciudades; afectaciones al comercio exterior y a la movilidad internacional que disminuyen la demanda por exportaciones y el turismo, respectivamente.

Asimismo, el choque inicial de oferta se traduce a la postre en un choque de demanda, ya que los trabajadores que dejan de laborar en industrias consideradas como no estratégicas —y que las autoridades deciden cerrar de forma temporal por ser intensivas en contactos físicos— disminuyen el consumo de bienes y servicios producidos por industrias que se mantienen operando.459 Todo esto puede complicarse aún más cuando la caída en la demanda y los ingresos reales generan problemas de liquidez en las empresas que, inclusive, pueden afectar la estabilidad del sistema financiero.

Al detenerse la producción y el comercio por efecto de una política de «hibernación» no tiene sentido hablar de una capacidad instalada ociosa que está lista para ser utilizada una vez que la demanda agregada se ve fortalecida. Las políticas de «hibernación» y la desarticulación de las cadenas afectan el aparato productivo y reducen la sensibilidad de la oferta a los impulsos de la demanda. En consecuencia, una política fiscal expansiva, al puro estilo keynesiano, resulta contraproducente, ya que solo generaría presiones inflacionarias en el corto plazo. Más bien, la política debería dirigirse a tratar de sostener el uso de la capacidad productiva de la economía en sectores que, por sus condiciones y relevancia, pueden continuar operando.

A manera de ilustración, si se supone un periodo de «hibernación» que se reduce a unos pocos meses, entonces la parálisis solo tendría

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consecuencias de muy corto plazo en el empleo y, por ello, es necesario dar una respuesta rápida mediante apoyos directos a las empresas y sus trabajadores, lo que abatiría el choque de demanda en sectores que no fueron afectados de manera directa. Una vez pasado el periodo de «hibernación», la recuperación de la actividad puede impulsarse mediante políticas anticíclicas convencionales en un intento por revertir las expectativas negativas. Sin embargo, la contención del virus fue sumamente complicada, por lo que las medidas de «hibernación» se extendieron durante varios meses debido a la incertidumbre que existía sobre su propagación, letalidad y generación de mutaciones. Aunado al desconocimiento que existía sobre la efectividad de las políticas sanitarias y a la reticencia de individuos y gobiernos a seguir las recomendaciones de los científicos y la Organización Mundial de la Salud.

7.5 Paquete de políticas fiscales para enfrentar un choque de oferta El paradigma de la complejidad dispone de los fundamentos necesarios para comprender la naturaleza del fenómeno recesivo que produjo la pandemia de covid-19 en 2020 y, en consecuencia, para concebir políticas sistémicas y adaptativas que hubieran sido capaces de contener el derrumbe del pib experimentado en México. Estas políticas también habrían permitido generar una recuperación más acelerada de la economía una vez superado el proceso de contagio del virus con la campaña de vacunación. De hecho, varias de las medidas que se describen en esta sección fueron implementadas de manera exitosa en otros países, mientras que otras más no se llevaron a la práctica a pesar de haber sido planteadas por diversos economistas.460 La gran virtud de la visión de complejidad para concebir políticas anticíclicas, en el contexto de un choque de oferta, es que toma en cuenta la heterogeneidad de los agentes (trabajadores, empresas o sectores), su conectividad e interdependencia.

Heterogeneidad de los agentes y su comportamiento Los sistemas adaptables complejos (cas) se distinguen por la diversidad de sus agentes, lo que suele ser crítico para explicar comportamientos colectivos. En particular, la heterogeneidad en el aparato productivo de

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una economía de mercado se ve reflejada en la coexistencia de empresas de distintos tamaños, condiciones financieras y arreglos organizacionales (e. g., formales e informales), a pesar de pertenecer al mismo sector; en el que operan en actividades económicas muy disímbolas (e. g., productores de bienes o servicios, comerciables o no comerciables, de consumo duradero o no duradero, que cubren necesidades básicas o de otra índole); en que comercializan o producen bienes con distintos niveles de contacto interpersonal; en que actúan de forma independiente o se eslabonan para realizar las distintas actividades de un proceso productivo.

Por otra parte, cada uno de los agentes de los cas económicos adoptan acciones en función de elementos conductuales que le dan forma al comportamiento humano (i. e., preferencias, creencias, emociones, capacidades cognitivas, propensiones psicológicas). Esto significa, por ejemplo, que una intervención anticíclica debe tomar en cuenta los incentivos económicos (i. e., motivaciones extrínsecas), pero también la posibilidad de estimular la incidencia de preferencias y normas sociales (i. e., motivaciones intrínsecas) en el accionar de las personas.461 En consecuencia, el balance adecuado del paquete de políticas no solo requiere evitar que sus efectos se contrapongan, sino que se complementen. A manera de ejemplo, en una estrategia de recuperación económica es importante apelar a la solidaridad de los empresarios y buscar su adhesión a un pacto social, a la vez que es conveniente aplicar políticas que incentiven el sostenimiento de la planta laboral.

Interdependencia y conectividad Una economía, al igual que otros cas, presenta un conjunto de interdependencias entre los distintos agentes. Esta concepción del mundo permite estudiar la manera como se ramifican las consecuencias de una política pública entre los distintos componentes de un sistema, y así distinguir entre efectos causados por cambios en los incentivos y efectos de red propios de las interdependencias. Estas redes explican, por ejemplo, por qué un sistema productivo de inventarios «justo a tiempo» permite que las empresas, y las economías en que se insertan, sean muy eficientes en circunstancias normales, pero que sean poco robustas cuando se interrumpe un eslabón crítico de la cadena productiva ante un choque externo no anticipado. Ejemplos de este escenario negativo son la perturbación de cadenas globales de producción en la industria manufacturera por la cuarentena impuesta en Wuhan en 2019 y la dis-

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locación de la producción de empresas automotrices por el tsunami y el accidente nuclear de Fukushima en 2011.

Dicho lo anterior, en esta sección la discusión se centra en la adopción de medidas fiscales, sin que ello signifique que las políticas monetarias y regulaciones macroprudenciales no deban ser atendidas con la misma pertinencia.462 Sin ahondar en los detalles, cabe enfatizar que las políticas prudenciales son necesarias en una recesión prolongada para garantizar la liquidez y estabilidad del sistema financiero, en general, y de los intermediarios bancarios, en particular.463 De igual forma, en este contexto, el Banco de México debe ser consecuente con su mandato y evitar la excesiva volatilidad del peso en el mercado cambiario.

Diagrama 7.3 Propuesta de políticas anticíclicas ante choques de oferta Políticas flexibles a lo largo del ciclo de rescate Políticas de acuerdo con el contexto local

Eficientizar el uso de los recursos públicos

Mejorar la eficacia de la política

Adaptabilidad Políticas públicas Focalización contracíclicas

Consideraciones de equidad

Evitar el desvío de apoyos

Condicionamiento

Evitar la desarticulación de cadenas productivas Atender los problemas a partir de su inmediatez

Impulsar el fondeo futuro de la deuda emitida

Promover la autoidentificación de trabajadores informales

Las políticas fiscales que se describen a continuación se distinguen por tres atributos (ver diagrama 7.3): (i) su focalización, que hace posible un uso más eficiente y eficaz de los recursos públicos, por lo que apela a criterios técnicos sobre cómo distribuir los apoyos a empresas e individuos afectados; (ii) su condicionalidad, que ayuda a evitar incentivos inadecuados y la dilapidación de recursos públicos, a garantizar la equidad social de las políticas y a incrementar la base gravable futura

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para financiar la mayor deuda que acompaña a las medidas anticíclicas; y (iii) su adaptabilidad, que permite su adecuación al contexto del país y a los cambios que se presenten a lo largo de las distintas fases del episodio recesivo (choque, transición y recuperación). ¿Por qué la política debe ser focalizada?

La «hibernación» prolongada de empresas intensivas en contactos interpersonales, que no son consideradas como estratégicas para satisfacer necesidades básicas (e. g., alimentación, salud), puede afectar de manera sustantiva su viabilidad financiera y, en consecuencia, causar su desaparición, o al menos la reducción de su planta laboral y una serie de impactos en cascada de los distintos procesos productivos. Estos impactos se deben, en primer término, a que la pérdida generalizada de ingresos reduce la demanda en sectores que no interrumpieron sus actividades; en segundo término, a que la falta de producción en los que sí tuvieron que parar puede incidir en el rompimiento de las cadenas locales de proveeduría; en tercer término, a que la caída en los ingresos de las empresas, en general, hace que se suspendan las órdenes de compra de insumos o que los proveedores experimenten el impago de sus cuentas por cobrar, por lo que las dificultades financieras se trasladan a un eslabón inferior de la cadena de suministros.464 Por consideraciones de bienestar social y estabilidad macroeconómica (e. g., mercado cambiario y dinámica de precios) es necesario apuntalar el empleo y el ingreso de los hogares. Por ello, tiene sentido establecer un ingreso básico para las personas que pierden su empleo, ya sea en el sector formal (i. e., asalariados o aquellos que trabajan por cuenta propia y pagan sus contribuciones) o en el informal (i. e., aquellos que carecen de registros ante imss o sat, pero que operan en actividades lícitas).465 El pago de estos recursos correría a cargo del Gobierno y sería asignado durante los meses que dure el periodo de «hibernación».466 Cabe señalar que, a la par de esta renta básica, tendrían que mantenerse, por razones de justicia distributiva, los programas sociales (e. g., becas escolares para niños y jóvenes, transferencias a personas de la tercera edad en situaciones de precariedad económica, e individuos que viven en áreas marginadas del país).467 De manera paralela, se sugiere otorgar apoyos a las empresas del sector formal con el propósito de sostener su planta laboral.468 Si bien

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estos apoyos tendrían que darse a un gran número de unidades productivas, especialmente entre las micro, pequeñas y medianas, el timing de su implementación y el monto de los recursos asignados deberían establecerse a partir de criterios técnicos asociados a la prevención de quiebras en cascada. Este criterio tiene que ver con la identificación de problemas potenciales en las redes de empleo y en las cadenas de suministros; es decir, identificar los nodos de la red de producción que pueden ser más desestabilizantes para el sistema y que tienen que cerrarse debido a que son intensivos en contactos interpersonales.469 La edificación de estos «muros de contención» mediante la intervención del Gobierno es justificable en la medida en que las cadenas de contagio epidémico y económico logran ser desarticuladas.470 ¿Por qué la política debe ser condicionada?

Al menos existen cuatro motivos para justificar el condicionamiento de los apoyos otorgados en una intervención de esta naturaleza: (i) la escasez de recursos públicos, (ii) consideraciones de equidad, (iii) evitar incentivos que vayan en detrimento de la productividad en la fase de recuperación, e (iv) impedir la desviación de fondos públicos para usos personales. Una forma de condicionamiento sería, por ejemplo, que las empresas puedan diferir sus contribuciones a la seguridad social (e. g., SAR, INFONAVIT, IMSS) siempre y cuando se comprometan a sostener su planta laboral y el valor de su nómina. El respaldo a la viabilidad de empresas que cobijan la mano de obra tiene un impacto económico positivo en la medida en que evita las quiebras y protege al capital humano del país, pero también un elemento de equidad, ya que incentiva la responsabilidad social de empresarios que se preocupan porque la riqueza generada se distribuya entre los participantes del proceso productivo.

Una intervención de esta naturaleza debería incluir, además de la cláusula del empleo, que el apoyo recibido por las empresas grandes y medianas esté supeditado a la prohibición del pago de dividendos y a la recompra de acciones. De esta manera, se estaría evitando una malversación de fondos, en la que los recursos públicos terminarían en las arcas patrimoniales de los accionistas. Con esta medida se busca erradicar el fenómeno de «empresarios ricos y empresas pobres», que en el pasado contaminaron los rescates gubernamentales.

Ahora bien, los subsidios a la nómina deben ser de carácter temporal, puesto que su sostenimiento por un periodo de tiempo muy prolongado

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podría desincentivar el cambio tecnológico y la eficiencia productiva.471 Asimismo, la estrategia de respaldos financieros puede aprovecharse para iniciar un proceso de formalización de la actividad económica y, de esta manera, mejorar la productividad poscrisis y la capacidad recaudatoria del gobierno (e. g., arrendadores inmobiliarios que no pagan impuestos).472 De igual forma, un trabajador por cuenta propia (e. g., plomero, electricista, comerciante) pudiera estar motivado a formalizarse si obtiene apoyos extraordinarios que compensan sus magros ingresos durante la crisis.473 ¿Por qué la política debe ser adaptativa?

Las políticas anticíclicas deben ser adaptativas porque las condiciones que experimenta un país en específico suelen ser diferentes a las observadas en otros lugares, pero también porque las circunstancias tienden a variar según la fase del ciclo económico (recesiva o de recuperación).

La necesidad de adaptar una política al contexto local tiene que ver, entre otras cosas, con la estructura productiva de la economía. Por ejemplo, el dejar a la deriva al sector informal de la economía en un programa anticíclico puede generar severos problemas distributivos y una gran tensión social. El no diferenciar los apoyos entre actividades productivas puede redundar en severos desequilibrios en las finanzas públicas si los apoyos son muy elevados, o bien inhibir su efectividad si son reducidos. Ante la escasez de recursos públicos, es conveniente identificar nodos críticos en las redes de interdependencia, cuya topología es diferente entre una economía y otra.

Por otra parte, la gestión pública debe ser suficientemente flexible para adecuar las políticas con prontitud a las circunstancias cambiantes que se presentan en el país y a las contingencias internacionales que inciden sobre la crisis. En la fase recesiva, creada por las políticas de «hibernación», es importante que entren en operación medidas que (i) permitan a las personas adquirir una canasta alimentaria y cubrir otras necesidades básicas; (ii) brinden un apoyo a empresas de los sectores que, desde el inicio de la pandemia, experimentan severas afectaciones por las restricciones a la movilidad nacional e internacional y cuya actividad es crítica en ciertas entidades federativas (e. g., hoteles y restaurantes en estados turísticos); (iii) aseguren la estabilidad y liquidez del sistema bancario a partir de la reestructuración de pasivos y de quitas de deudas para micro y pequeñas empresas; (iv) asignen apoyos focali-

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zados para proteger a la planta laboral cuando las políticas sanitarias se extiendan por varios meses.

En la fase de recuperación, la política debe replantearse para empujar la producción a través de medidas macroeconómicas más convencionales, en tanto que las empresas empiezan, presumiblemente, a observar reducciones en inventarios y mejores condiciones para la venta de los bienes o servicios que elaboran. En esta fase, los respaldos condicionados a las empresas deben entrar en una etapa de eliminación paulatina. Además de las inversiones públicas para impulsar la demanda agregada (e. g., en el sistema de salud y en infraestructura digital), es conveniente mejorar las tareas de coordinación que realiza el mercado.

Con este propósito se debe promover el establecimiento de esquemas de recolección y diseminación de información (e. g., bolsas de trabajo virtuales), además de crear ecosistemas de innovación y fondos de capital de riesgo para alentar el desarrollo de capacidades y la generación de nuevas empresas en sectores que pueden catalizar la competitividad del sistema productivo.

Sobre las fuentes de financiamiento del déficit Todo programa anticíclico conlleva el uso de una gran cantidad de recursos presupuestales. El mantener cuentas públicas superavitarias (o déficits reducidos) puede tener sentido en determinados contextos. Sin embargo, en la situación que prevalecía en México durante la pandemia, las autoridades tenían espacio suficiente para incrementar de forma sustancial la razón de deuda a pib.474 Si bien es cierto que los países avanzados exhiben, por lo general, una mayor capacidad para endeudarse sin poner en entredicho la estabilidad de su moneda,475 también es verdad que las economías emergentes pueden tener un cierto espacio de maniobra cuando los gobiernos son creativos en la confección de sus políticas financieras y logran establecer acuerdos de cooperación entre los distintos sectores de su sociedad (i. e., grandes empresarios, PYMES, Gobierno, partidos de oposición, organizaciones de la sociedad civil).

Una mayor deuda soberana puede ser aceptada por los mercados domésticos e internacionales cuando existe credibilidad sobre la manera de fondear el pago de capital e intereses en el futuro.476 Estos ingresos adicionales pueden provenir de varias fuentes: (i) la mayor recaudación fiscal que se obtiene a partir de la pronta recuperación de la economía, lo que es factible si las medidas anticíclicas logran sostener las opera-

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ciones de la planta productiva; (ii) los mayores ingresos provenientes de aplicar un impuesto ex post y transitorio a las empresas que recibieron apoyos durante la fase recesiva, que tendría que aplicarse una vez que las condiciones normales de la economía se restablecieran; (iii) la mayor capacidad recaudatoria que genera la formalización de las actividades productivas de empresas e individuos que reciben apoyos; (iv) la formalización de arrendadores que a cambio de recibir un seguro parcial durante la pandemia, ante el no pago de las rentas, están dispuestos a pagar impuestos por su actividad cuando la recesión haya concluido;477 (v) los recursos que se liberan con un manejo más eficiente del presupuesto asignado a obras públicas y, en su caso, los que se obtienen por la suspensión de proyectos que no tienen una comprobada sustentabilidad económica, ambiental y social.

7.6 La experiencia de otros países y sus políticas fiscales El desplome de la producción y los ingresos en 2020 fue un acontecimiento mundial, en tanto que afectó al 90 % de la economía global e involucró a países de diversos niveles de desarrollo. El impacto observado fue extenso y también intenso, puesto que, de acuerdo con el Fondo Monetario Internacional, la economía mundial cayó en ese año un 3.5 % en términos reales. De hecho, si al valor del pib en 2020 se le compara con respecto al nivel que hubiera alcanzado con la proyección de crecimiento a partir de octubre de 2019, entonces la contracción estimada sería de un 7 %.478 La caída fue muy superior a la observada en la crisis financiera global de 2008, aunque inferior a la que se vivió durante la ii Guerra Mundial y la Gran Depresión de 1929. Los países más afectados, en promedio, corresponden al área del euro (-6.6 %), a América Latina y el Caribe (-6.5 %) y al Sur de Asia (-5.4 %), lo que es indicativo de que la crisis incidió en economías con ubicaciones e ingresos muy diversos.479 Las políticas fiscales aplicadas para contener la caída de las economías y salvaguardar el empleo fueron muy variadas y de distinta intensidad. El apoyo fiscal a nivel mundial fue del orden de 15 % del pib global en 2020; apoyo tres veces superior al que se dio durante la crisis financiera global.480 Sin embargo, el gasto adicional ejercido presenta una gran varianza, en la que los países de mayores ingresos, y en especial Japón y Estados Unidos, destinaron fuertes sumas con respecto al

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tamaño de sus economías; mientras que en el otro extremo se encuentran países pobres como Camerún, Camboya y Venezuela. A pesar de que el gasto está estrechamente relacionado con las tasas de infección, la capacidad fiscal relativa de los países incidió en la disparidad del gasto ejercido. Los países con altas tasas de infección implementaron medidas fiscales que en promedio correspondieron al 7.6 % de su pib. Por su parte, en los países con infecciones bajas este gasto fue del 4.3 %.481 En un análisis comparativo entre 170 países, con datos que cubren al 95 % de la población mundial, Chen et al. (2021) encuentran que las políticas fiscales se diferenciaron no solo en sus montos, sino también en término de sus objetivos y herramientas. En las primeras etapas de la pandemia, como era de esperarse, los gastos adicionales se canalizaron al financiamiento de insumos médicos y equipamiento hospitalario en el 92 % de los países. Pero con el paso del tiempo, el gasto se fue asignando a programas de respaldo a empresas, personas y gobiernos subnacionales afectados por la crisis. En particular, destaca lo común que fueron los apoyos otorgados a las empresas para mantenerlas con vida, dado que el 91 % de los países aplicaron medidas de este tipo; mientras que el apoyo a los individuos (u hogares) se utilizó en el 88 % de los países.

Entre las herramientas fiscales usadas para combatir la pandemia y sus efectos económicos destacan las siguientes: gastos directos del gobierno en equipos y servicios; transferencias en efectivo a familias pobres y desempleados; suspensiones en los pagos de obligaciones financieras y servicios públicos (e. g., agua, electricidad); exenciones y beneficios fiscales a empresas e individuos; posposiciones en el pago de impuestos y contribuciones a la seguridad social; apoyos crediticios y garantías gubernamentales para respaldar las finanzas de las empresas; subsidios a las empresas.482 Cabe también apuntar que los gastos fiscales asociados fueron, en promedio, superiores en países con instituciones democráticas más sólidas (7 %) en comparación con los que no lo eran tanto (4.5 %).483 Contrario a lo que uno esperaría, los países con mayores capacidades fiscales (en términos de ingresos y balances fiscales con respecto al pib) no son necesariamente los que llevaron a cabo políticas anticíclicas más agresivas. Aunque su nivel de ingreso sí incidió en los gastos relativos ejercidos en promedio: 10.2 % para los países de ingresos altos y un 3.9 % para los países de ingresos medios y bajos. Un estudio econométrico con 85 países indica que aquellos con mayores posibilidades para

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enfrentar la pandemia de covid-19 mediante la expansión del gasto público fueron los que presentaban un nivel de ingreso más elevado, pero principalmente una mayor calificación crediticia de su deuda soberana.484 Este resultado es una clara evidencia de las dificultades que enfrentaron países con ingresos bajos y credenciales crediticias reducidas para implementar estímulos fiscales.

Los presupuestos públicos reducidos en los paquetes anticíclicos de los países de bajos ingresos se debieron, en cierta medida, a la incidencia de los trabajadores informales en la estructura laboral. La presencia de trabajadores informales en una economía, además de que dificultó la instrumentación del trabajo a distancia y el cumplimiento de las medidas de distanciamiento social, disminuyó la eficacia de los apoyos gubernamentales a las empresas dispuestas a retener a sus empleados. La consecuencia de esta falta de apoyos se vio reflejada en una relación positiva entre la tasa de informalidad prepandemia y la caída del pib. Un análisis econométrico, que incluye a 66 países, encuentra efectivamente que la tasa de informalidad laboral incidió de manera significativa en la magnitud de la contracción económica.485 Otra variable analizada es la capacidad del Estado para implementar medidas rápidas y directas en apoyo a la población. Aunque el índice sobre la debilidad del Estado se correlaciona con el desplome del crecimiento de manera positiva, la relación no es significativa en un sentido estadístico.486 Por último, a partir de una base de datos con 28 economías avanzadas (16 de la zona euro y otros 12 miembros de la ocde) para el periodo 1995-2021, Heimberger (2023a) muestra que la política fiscal en estos países fue altamente anticíclica durante la pandemia de covid-19 a diferencia de lo que sucedió en la crisis financiera global (2007-2008) y la del euro (2011-2012). En particular, la política fiscal sustentada en estabilizadores automáticos (i. e., mecanismos de ajuste preestablecidos como el seguro de desempleo y los impuestos progresivos al ingreso) fue más anticíclica en 2020-2021 que en el resto del periodo de análisis.487 Asimismo, la política fiscal discrecional (i. e., que depende de la voluntad de los hacedores de política para modificar impuestos o el gasto público) contribuyó, en la mayoría de los países, a sostener los ingresos y la actividad económica. Si bien existen diferencias entre los países, en especial si pertenecen o no a la zona euro, que una economía tuviera una mayor razón de deuda a pib o condiciones fiscales menos favorables no impidió que la expansión fiscal fuera usada para contrarrestar los efectos recesivos de la crisis.488

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7.7 Las políticas adoptadas por el Gobierno mexicano Las políticas emprendidas por la administración morenista para lidiar con la pandemia y sus consecuencias dejaron mucho que desear en materia de salud, economía y educación. Ante la preocupación de que la actividad económica se les desplomara y, con ello, se generara un problema político, las autoridades respondieron de manera muy lenta, con algunas medidas de poco calado y otras inadecuadas. A pesar de la evidencia sobre la tasa de contagio del virus sars-CoV-2 y su letalidad, proveniente de los países asiáticos y europeos que habían sido afectados meses atrás, las políticas de distanciamiento social fueron adoptadas hasta la tercera semana de marzo de 2020; es decir, tres semanas después de que el primer caso había sido confirmado en el país (28 de febrero). En gran medida, la emergencia nacional declarada al término del primer trimestre del año se debió a presiones de la Organización Mundial de la Salud, dado que las autoridades mexicanas continuaban siendo reticentes a adoptar medidas preventivas de salud.489 Aparte de los contagios innecesarios y la pérdida de vidas que implicó la tibieza con la que se implementaron las intervenciones de salud no farmacéuticas, el gobierno no quiso aplicar políticas anticíclicas y, de esta forma, evitar que los ingresos personales y la actividad económica se colapsaran por un periodo prolongado. Escenario que, contrario a sus pronósticos, terminó por materializarse (ver diagrama 7.4). Ante el dilema que las autoridades de distintos países se planteaban entre proteger la salud de la población o su modus vivendi, el Gobierno mexicano se paralizó y optó simplemente por políticas de salud muy laxas.

Sin embargo, el referido dilema no era una disyuntiva inevitable en la medida en que la pandemia se abordara con políticas coordinadas y sustentadas en información, tanto en materia de salud como en aspectos económicos.490 Habría que mencionar que un paquete de políticas comprensivas sí era una opción viable, como lo muestran análisis comparativos a nivel internacional.

No solo el Gobierno mexicano fue incapaz de responder a la crisis económica causada por las ineludibles intervenciones no farmacéuticas (inf), también exhibió una muy limitada capacidad de adaptación ante circunstancias cambiantes y su rechazo al aprendizaje colectivo que la experiencia iba generando en distintas partes del mundo. De igual forma, la manera como se abordó la política de educación a distancia tuvo severos problemas de planeación e instrumentación, lo cual afectó en

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mayor medida a los niños y jóvenes de bajos recursos que no contaban con la tecnología informática apropiada. La suspensión de clases fue excesivamente prolongada, como se desprende de comparar la experiencia de otros países. La rigidez de los esquemas de teleducación y educación en línea, además de su excesiva duración, produjeron, a la postre, fuertes deficiencias en la calidad del aprendizaje y una enorme deserción de cierto segmento de la población en edad escolar. Problemas cuyas secuelas continúan a la fecha y que, de manera inexplicable, no han sido abordados con las medidas conducentes.491 Diagrama 7.4 Análisis comparativo de la dinámica del pib real (expresado en moneda local) Brasil

Canadá

Chile 52500000

310000

50000000

540000 300000

47500000 510000

290000

45000000 280000

480000

42500000

270000 2016

2018

2020

2022

2016

Colombia

2018

2020

2022

2016

Estados Unidos

2018

2020

2022

México

2.4e+08 490000

480000

470000

440000

450000

400000

2.2e+08

2.0e+08

2016

2018

2020

2022

2016

2018

2020

2022

2016

2018

2020

2022

Notas: cifras desestacionalizadas, línea segmentada inclinada = tendencia estimada con datos previos a 2019. Tasas de crecimiento del último dato de la gráfica con respecto al nivel del pib prepandemia: Colombia = 11.9 %, Chile = 8.7 %, Brasil = 5.5 %, Estados Unidos = 5.4 %, Canadá = 4.3 %; México = 0.9 %.

Fuente: basado en un diagrama elaborado por Eugenio Sánchez (x.com, @eugenio_sp, 31 de octubre de 2022, 6:15 a. m.), a partir de datos de la ocde.

Un breve esbozo de las políticas de salud implementadas En este apartado no se busca profundizar sobre la naturaleza de las políticas de salud que la administración morenista instrumentó para

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contener la expansión de la covid-19.492 El objetivo es, más bien, hacer algunas acotaciones a manera de referencia y citar las opiniones de varios expertos que coinciden en apuntar que las políticas fueron inadecuadas y que, en consecuencia, los resultados obtenidos fueron muy malos.493 Prueba de ello es que la esperanza de vida en México se redujo de 74.2 años en 2019 a 70.2 en 2021. En contraste, durante el mismo periodo, la caída promedio en la esperanza de vida global (entre 98 países) fue solamente de -1.7 puntos; es decir, pasó de 73 a 71.3.494 Otra cifra muy desalentadora del desempeño de las políticas de salud adoptadas en México fue el número de muertes excedentes. De acuerdo con datos del inegi, el número de defunciones estimadas por encima de la evidencia estadística de años previos fue de 666,833 entre enero de 2020 y diciembre de 2021.495 Si bien este dato corresponde a decesos por la covid-19 y otras causas, es indudable que la atención médica y hospitalaria en general se vio debilitada por la propia pandemia.

De manera lamentable, la cifra de muertes en México por encima de las estimadas fue muy elevada en comparaciones internacionales, más allá de las variaciones encontradas en el dato en función del periodo de estudio y la metodología usada para la proyección estadística de defunciones (e. g., picos máximos, tendencias). Por ejemplo, según el Banco Mundial, México tuvo 612,370 muertes excedentes en el bienio 20202021.496 Eso quiere decir que el país sufrió 485 muertes excedentes por cada cien mil habitantes, por lo que en el conjunto de países de América Latina y el Caribe México se ubica en el lugar 31 de 33, quedando tan solo por encima de Bolivia y Perú.497 Por su parte, la revista The Economist estima a las muertes excedentes en 667,290 personas entre el 30 de marzo de 2020 y el 18 de junio de 2023; es decir, 523 personas por cada cien mil habitantes, para ubicar a México en la deshonrosa posición 16 de entre 110 países (en este caso, entre menor es el número peor es el resultado).498 De acuerdo con Velázquez (2021), las cinco estrategias relevantes del gobierno federal en materia de salud, previas a la campaña de vacunación, fueron las siguientes: (i) medidas de distanciamiento social, que prohibían eventos públicos y privados de cierto tamaño; (ii) medidas de aislamiento, que dieron lugar a la suspensión de actividades consideradas no esenciales (e. g., turismo, entretenimiento, algunas actividades comerciales, restaurantes),499 y la cancelación de clases presenciales en los distintos niveles educativos; (iii) la conversión de algunos hospitales públicos para el tratamiento exclusivo de la covid-19; (iv) la elimina-

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ción de trabas burocráticas para la adquisición de insumos y equipo médico; y (v) el establecimiento de acuerdos con hospitales privados para el tratamiento de pacientes del sistema público de salud.500 En esta lista no se incluye al uso obligatorio del cubrebocas en lugares públicos (e. g., tiendas de abarrotes y departamentales, transporte público) debido a que la Secretaría de Salud desacreditó la medida de manera recurrente como una estrategia efectiva, a pesar de la evidencia disponible que la respaldaba.501 No fue sino hasta finales de junio de 2020 que esta medida de protección empezó a ser promovida, aunque sin ser de carácter obligatorio. A pesar de ello, iniciativas de los gobiernos estatales y del sector privado hicieron posible que su uso se generalizara entre la población conforme los meses transcurrieron y la gravedad del contagio se hizo evidente. Tampoco se incluye al uso activo de pruebas de detección del virus,502 ya que la promoción de esta política no resultaba atractiva a las autoridades. Ello se debía a que la administración federal no estaba interesada en adoptar políticas que implicaran costos adicionales en el corto plazo, ya sea en términos de recursos presupuestales o pérdidas electorales, a pesar de la evidencia disponible sobre su relevancia.

A partir de comparaciones internacionales, basadas en información del Banco Mundial, puede afirmarse que México fue uno de los países de América Latina y el Caribe menos restrictivos en la implementación de inf en el periodo que va de marzo de 2020 a diciembre de 2021.503 En particular, sobresale el hecho que no hubo restricción alguna en términos de confinamiento domiciliario, uso de transporte público y movilidad internacional. No en balde, el exceso de muertes en el país fue muy superior al promedio observado en la región. Paradójicamente, resalta el hecho de que el gobierno federal decidió cerrar las escuelas durante 525 días, cifra muy superior al promedio regional de 320 días, quedando tan solo por debajo de Venezuela (601) y Panamá (530).504 Cabe también mencionar que el gobierno federal relegó las decisiones relacionadas con las inf a los gobiernos subnacionales, una vez que declaró concluida la emergencia nacional en junio de 2020. De acuerdo con Knaul et al. (2021), en un análisis que contempla nueve tipos de intervenciones en las distintas entidades federativas, la severidad y duración de las medidas adoptadas fueron muy heterogéneas, siendo los gobiernos de oposición los que actuaron con mayor celeridad e intensidad. Para estos autores, México se distinguió por la falta de un liderazgo que mostrara la resolución requerida por el problema, y

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de un administrador con capacidades logísticas y organizacionales que pudiera coordinar a las distintas dependencias y niveles de Gobierno.505 Por lo que, ante la presencia de un sistema de salud descentralizado, era poco probable dar respuesta a un problema que demandaba una acción colectiva.506 En este sentido, el gobierno de López Obrador optó por minimizar los costos políticos de acciones poco populares (e. g., restricciones a la movilidad de las personas, restricciones en eventos sociales, suspensión de actividades comerciales, rastreo de contagios), en detrimento de una política de salud efectiva.

Para terminar este apartado, cabe recordar que la política nacional de vacunación fue lanzada en enero de 2021, teniendo como objetivos cubrir al menos al 70 % de la población en general (95 % entre los mayores de 16 años), a todos los adultos de 60+ y al personal médico. Con este propósito se emprendió un plan ambicioso para la adquisición gubernamental de vacunas fabricadas por distintas compañías farmacéuticas en todo el mundo (Pfizer-BioNtech, AstraZeneca, CanSino, Sputnik V, SinoVac). No obstante, se prohibió su distribución por parte de empresas privadas, lo que, a decir de la autoridad, tenía como objetivo evitar el acaparamiento y la especulación. Más allá de priorizar en la estrategia nacional de vacunación a algunos grupos sociales, no se siguieron los lineamientos de expertos en salud que sugerían focalizar la aplicación de vacunas en áreas urbanas densamente pobladas, en localidades que presentaban altas tasas de transmisión o en segmentos de la población en situaciones de riesgo por presentar alguna enfermedad (e. g., diabetes, afecciones respiratorias o cardiacas).507 Como era de esperarse, el procedimiento de distribución de la vacuna se politizó, en parte porque el gobierno aprovechó la oportunidad para tratar de resarcir sus malas decisiones en materia de salud durante 2020, y en parte para promocionar a los candidatos de MORENA, a gubernaturas y congresos, que participarían en la contienda electoral de julio de 2021.508 Cualquiera que sea el caso, con datos de octubre de 2022, un total de 97.18 millones de personas en México contaban al menos con una dosis de vacuna, de los cuales 81.85 habían recibido el protocolo completo. Que el 74.7 % de la población haya recibido por lo menos una dosis no es una cifra menor en el contexto internacional;509 es decir, el porcentaje aplicado en México es superior al promedio mundial, que fue del 70.5 %, y muy por encima del de países de bajos ingresos con un 32.6 %.

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El falso dilema entre salud y economía Una vez que los gobiernos de distintos países empezaron a utilizar las inf, como el distanciamiento social y el confinamiento, la actividad económica mostró indicios de desaceleración. Por ello, analistas y políticos de diferentes partes del mundo plantearon la necesidad de elegir entre evitar la pérdida de vidas humanas o acotar el deterioro del bienestar económico en el corto plazo.510 A partir de este dilema, un primer grupo de analistas argumentaba que era imprescindible implementar una política de eliminación del virus (e. g., confinamiento extensivo), para evitar a toda costa la pérdida de vidas y, a partir de ahí, buscar una recuperación económica acelerada. En contraposición, un segundo grupo planteaba que la supresión del virus era un objetivo muy difícil de alcanzar. De aquí que era más conveniente aplicar medidas de mitigación de la pandemia mediante políticas de contención más laxas (e. g., cobijar a la población vulnerable, identificar a los infectados y aplicar cuarentenas domiciliarias) e intervenciones farmacéuticas, de tal forma que la economía no se paralizara al afectar la actividad productiva de manera generalizada.511 Cabe advertir que el desempeño de las dos variables objetivo no se limitaba al tipo de políticas de salud utilizadas, ya sea para eliminar el virus con prontitud o para mitigar sus impactos. El desempeño observado también se debió a otros factores, como las condiciones estructurales de un país o el uso de políticas fiscales de soporte a empresas y familias. Las variables estructurales son aquellas que caracterizan las circunstancias específicas de un país, pero que no pueden modificarse mediante políticas públicas en el corto plazo. Entre estas variables se encuentran el estado del sistema de salud, la vulnerabilidad de sus ciudadanos en términos económicos y de salud, las experiencias previas con otros episodios de pandemia y factores económicos relacionados a dinámicas comerciales y a la digitalización de la sociedad.

Por esta razón, Wang et al. (2022) realizan un análisis estadístico en el que, en primera instancia, tratan de explorar si el dilema arriba referido se observa en la evidencia empírica de una muestra de 46 países durante el periodo que va de enero de 2020 a marzo de 2021; es decir, sin incluir la etapa en la que los protocolos de vacunación fueron aplicados en todo el mundo. En segunda instancia, estos autores analizan qué tanto la heterogeneidad del desempeño entre países se explica en función de condiciones estructurales, políticas no farmacéuticas (con-

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finamiento, prevención, pruebas de detección o rastreo de contagios) o políticas fiscales vinculadas y no vinculadas al sector salud (i. e., medidas de soporte fiscal diseñadas exprofeso para apoyar empresas y familias).512 El diagrama 7.5 muestra en el eje vertical un indicador del desempeño en las condiciones de salud de la población: exceso de muertes por millón de habitantes, mientras que en el eje horizontal se presenta un indicador de pérdidas económicas. Cabe señalar que el último indicador hace referencia al crecimiento del pib real durante el periodo de análisis, pero con un ajuste que toma en cuenta el gasto fiscal adicional realizado con respecto al que existía antes de la pandemia (i. e., mide el uso de políticas anticíclicas). Debido a que dicho gasto presupuestal implicaba un costo en términos de deuda pública adicional que debía ser pagada en el futuro, los autores del estudio lo consideran como un componente de la pérdida económica provocada por la pandemia.513 Asimismo, el ajuste permite analizar, de manera más nítida, el impacto que sobre la dinámica económica tienen las políticas de salud, las condiciones estructurales y los apoyos a empresas y familias, una vez que se controla por una política fiscal expansiva.

El resultado más importante del diagrama reside, precisamente, en que no existe una clara correlación negativa entre las condiciones económicas (pérdidas) y las de salud (excesos de muertes), ya que un gran número de países de la muestra se ubican afuera de los cuadrantes noroeste y sureste. No obstante, existen dos grupos de países en donde el mal desempeño de una de estas dos variables se asocia al buen desempeño de la otra. Un primer grupo se identifica con el clúster del cuadrante sureste en el que las pérdidas económicas son relativamente bajas y el exceso de muertes muy alto (e. g., clúster al que pertenece mex), y un segundo grupo corresponde al clúster noroeste en el que sucede lo contrario (e. g., nzl). Habría también que destacar que el dilema no es evidente en los otros cuatro clústeres, cuyos países tienden a ubicarse en los cuadrantes noreste o suroeste, ya sea porque les fue bien en los dos rubros, como los clústeres noreste-superior (e. g., ury), noreste-inferior (e. g., nld), y noreste-centro (e. g., isr) o mal en los dos rubros, como el clúster suroeste (e. g., usa).

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

Diagrama 7.5 El falso dilema entre la salud y la economía (con una muestra de 46 países)

Exceso de muertes

0

1000

2000

3000

20

15

10

5

0

Pérdida económica

Nota: tamaño de los círculos: estímulo fiscal; las distintas tonalidades de los círculos corresponden a los seis clústeres de países.

Fuente: diagrama basado en Wang et al. (2022, fig. 2).

México se ubica en el clúster sureste, con la mayor tasa de muertes excedentes entre los países de la muestra, pero con niveles de pérdidas económicas que no son altos. Lo anterior se debe a que, en la definición de desempeño económico que se emplea en este ejercicio, el gran desplome del crecimiento económico que se observó en el país en 2020 no se vio compensado con una política fiscal contracíclica.514 Por lo tanto, el concepto usado de pérdidas económicas hace referencia tanto al desplome del pib en el corto plazo como a un menor servicio de la deuda pública en el futuro. Cabe señalar que, en el diagrama, el tamaño de la burbuja corresponde al tamaño de gasto fiscal adicional, el cual se define en términos relativos. Dato que para México es el más pequeño en comparación con los datos de los demás países incluidos en el análisis.

Ahora bien, habría que resaltar que los países ubicados en el clúster noreste-superior mostraron un desempeño sobresaliente en ambas dimensiones, y sin que hubiera necesidad de emplear sumas importantes de recursos fiscales (i. e., el tamaño de las burbujas no es tan grande).

CAPÍTULO 7

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Como bien lo mencionan Wang y sus coautores, los países de este grupo, con la excepción de Corea del Sur (kor), adoptaron políticas de mitigación, lo que lleva a concluir que la estrategia de eliminación no es dominante como lo indicaban estudios preliminares (i. e., que conducía a los mejores resultados en las dos variables objetivo). Por su parte, la mayoría de los países del clúster noroeste sí se caracterizaron por una estrategia de eliminación, lo que implicó una tasa de exceso de muertes reducida, pero a costa de pérdidas económicas presentes (caídas del pib sustantivas) o futuras (deuda creciente) elevadas.515 En la segunda parte del estudio se exploran los factores que contribuyeron a explicar el posicionamiento de los distintos clústeres en el espacio bidimensional (i. e., su éxito o fracaso relativo). Siendo las siguientes cinco implicaciones las más relevantes del estudio: (i) el diseño de las políticas públicas para enfrentar una pandemia debe ajustarse a las condiciones estructurales existentes y, en particular, tomar en cuenta los factores de vulnerabilidad de su población (personas adultas, privaciones económicas, condiciones de salud de la población); (ii) las pruebas de detección del virus son muy importantes para contener su propagación y evitar efectos colaterales; (iii) los estímulos fiscales de soporte pueden, en ciertos contextos, ser relevantes para que las personas y empresas acaten las medidas de salud y, de esta forma, se contengan con prontitud las consecuencias negativas de la pandemia; (iv) la presencia de la corrupción es determinante para explicar el mal desempeño de muchos países y, en particular, para nulificar el impacto de algunas de sus políticas; y (v) una estructura productiva enfocada en los servicios y el grado de digitalización de la economía son factores que inciden en la posibilidad de hacer trabajo desde casa.516 Se debe tener claro que la variable de estímulos fiscales utilizada como factor explicativo en el modelo econométrico arriba referido se define a través del conjunto de medidas implementadas por el Gobierno para contener los efectos adversos de la pandemia, ya sea que se trate de inyecciones adicionales de recursos fiscales para cobijar empresas o familias (i. e., gastos que no son destinados a cuestiones de salud), o bien de las pérdidas en la recaudación que propiciaban la eliminación o posposición de gravámenes a individuos y compañías.

De acuerdo con estimaciones del fmi, el valor de esta variable para México fue de los más reducidos para una muestra muy amplia de países,517 ya sea que se trate de economías avanzadas, emergentes o en desarrollo, como se desprende del mapa que se presenta en el diagrama

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

7.6. En consecuencia, tanto la burbuja pequeña del diagrama 7.5 como el tono muy oscuro de México en el diagrama 7.6 muestran que el esfuerzo fiscal del país fue muy reducido, en comparaciones internacionales, ya sea que dichos recursos se usaran para abastecer al sector salud, o bien para respaldar el bienestar económico de empresas y familias ante la pérdida de ingresos derivada de la pandemia.

A nivel federal muy pocas fueron las políticas económicas adoptadas, por lo que pueden enumerarse en tan solo un párrafo: adelantar el pago de pensiones por cuatro meses; incrementar el monto máximo posible a retirar de los fondos de pensiones; suspender temporalmente el servicio de la deuda hipotecaria en el INFONAVIT; asignar un número limitado de microcréditos por un monto máximo de 25 mil pesos, los cuales apenas llegaban a cubrir el salario mínimo de tres trabajadores durante dos meses. En las entidades federativas los apoyos ofrecidos fueron más variados, pero aun así la probabilidad de que tuvieran un impacto significativo en el agregado era reducida dadas las limitaciones presupuestales de los gobiernos subnacionales.518 Medidas que, por otra parte, fueron adoptadas sin que hubiera de por medio algún mecanismo de coordinación con el gobierno federal.

Diagrama 7.6 Medidas fiscales de soporte para mitigar los efectos adversos de la pandemia (como proporción del pib)

Menos de 2.5 % 2.5 % - 5 % 5 % - 7.5 % 7.5 % - 10 % Más de 10 % Sin información

Fuente: diagrama basado en datos del Fondo Monetario Internacional (imf, Fiscal Affairs Department).

CAPÍTULO 7

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Como era de esperarse, ante la falta de políticas anticíclicas, el pib de la economía mexicana se desplomó en 2020 a una tasa de -8.5 %, tasa de crecimiento muy inferior a la observada en el promedio mundial, que fue de -3.1 %. Incluso si se compara con otros países de la región, su desempeño en ese año puede considerarse como muy malo (e. g., Chile = -6,1 % y Brasil = -3.3 %).519 El diagrama 7.7 muestra una visualización muy elocuente de la dinámica de la economía mexicana a partir del inicio de la administración obradorista (2018-iv).

En esta gráfica, no solo se observa que el pib de México tuvo una brutal caída para el segundo trimestre de 2020, sino también que su recuperación fue sumamente lenta en comparación con la mayoría de los países de la muestra. Del diagrama se desprende que, mientras que los países de la región habían alcanzado sus niveles prepandemia en el mismo 2020 (e. g., Brasil, Colombia y Estados Unidos) o en 2021 (e. g., Chile, Argentina y Canadá), México solo lo hizo hasta el 2022.520 Diagrama 7.7 Análisis comparativo de la dinámica económica de varios países (pib trimestral estandarizado)

1.3

1.2 Colombia

1.1

Brasil Estados Unidos Chile Canadá México Argentina

1.0

0.9

0.8 2019Q1

2020Q1

2021Q1

2022Q1

2023Q1

Notas: pib real estandarizado, 2018-iv = 1.

Fuente: con base en un diagrama elaborado por Eugenio Sánchez (x.com, @eugenio_sp, 23 de septiembre de 2023, 7:14 a. m.) con datos de la ocde.

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En conclusión, a pesar de las consecuencias adversas que implicaba el uso de las inf, en términos laborales y de producción, las políticas económicas aplicadas en México se mantuvieron en su mínima expresión, tanto por su variedad como por su alcance. Como bien lo señala Velázquez (2021), el gobierno obradorista consideró que los programas sociales que había implementado en 2019,521 para cobijar a las personas más necesitadas, serían suficientes. Asimismo, la asignación presupuestal de estos programas no se modificó, por lo que los recursos públicos resultaron claramente insuficientes para contener el derrumbe en el ingreso de los mexicanos y, en especial, el de los trabajadores informales. Escenario que se refleja en la caída que experimentaron los ingresos laborales promedio en un -10.7 % (a precios constantes) entre 2018 y 2020,522 y en el incremento en la tasa de pobreza multidimensional que pasó de 41.9 a 43.9 % en ese mismo periodo.523

CAPÍTULO

8

La atonía sostenida del crecimiento económico

El crecimiento económico no es el único criterio para evaluar el desarrollo de una sociedad, en tanto que inclusión social, salud, seguridad, libertades individuales, equidad, participación en decisiones colectivas, educación, enriquecimiento cultural y sustentabilidad ambiental son también factores esenciales de dicho desarrollo. Incluso, la satisfacción de vida (felicidad o bienestar subjetivo) —que en cierta medida está determinado por algunas de las variables antes mencionadas— ha sido considerada como un objetivo social digno de ser acometido mediante intervenciones de política pública.524 En cualquier caso, la concepción multidimensional del desarrollo es, hoy en día, compartida por muchos actores sociales y políticos en todo el mundo. Esta visión ha quedado plasmada en la Agenda 2030 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) promovida por la Organización de las Naciones Unidas (ONU) desde 2015.

Dicho lo anterior, el crecimiento ha sido históricamente indispensable para que el bienestar económico se generalice entre los integrantes de una sociedad. Sin embargo, ello no ocurre de manera automática, por lo que es necesario implementar políticas públicas para que pueda darse un crecimiento inclusivo. De igual forma, cabe mencionar que la expansión de las clases medias y, con ello, el dinamismo cultural de la sociedad y su participación política no son procesos comunes en países que se encuentran estancados y que, en consecuencia, mantienen altos niveles de pobreza. El desarrollo de México no ha sido la excepción, por lo que el elevado crecimiento registrado durante el llamado «milagro económico», ocurrido durante las décadas de los 40-60 del siglo pasado, vino acompañado de una transformación en la estructura social del país.

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

Ahora bien, en el contexto de una población en aumento y una fuerza laboral en expansión, el crecimiento en México en las ocho décadas posteriores a la ii Guerra Mundial no fue lo suficientemente elevado como para subsanar los agravios sociales y económicos que se generaron al paso de los años. Asimismo, llama la atención el bajo crecimiento del país en el entorno globalizado que la economía ha experimentado desde los años noventa; en especial si se consideran las reformas emprendidas por México a finales de los ochenta e inicios de los noventa que condujeron a la liberalización del comercio y la inversión extranjera directa.525 En particular, destaca la gran cantidad de acuerdos comerciales que se suscribieron a partir de 1994; año en que comenzó a operar el Tratado de Libre Comercio (TLCAN) con Canadá y Estados Unidos.526 En la actualidad, políticos de distintas filiaciones partidistas, inclusive de MORENA, han aceptado las virtudes del TLCAN. No en balde, la administración de AMLO ratificó la apertura comercial mediante la firma del Tratado de México, Estados Unidos y Canadá (t-mec). Líderes de todo el espectro político han visto en estos tratados la posibilidad de que México fortalezca su crecimiento en el mediano y largo plazo. En consecuencia, durante sus campañas políticas, los candidatos presidenciales suelen prometer tasas anuales de crecimiento similares a las observadas a mediados del siglo xx.527 No obstante, varios analistas han planteado diversas hipótesis para justificar por qué las tasas cercanas al 2 % son más consistentes con la manera en que la economía mexicana ha funcionado desde los noventa, a pesar de las reformas estructurales emprendidas y del éxito que tuvieron en términos de la estabilidad macroeconómica interna.528 No es posible entender las bajas tasas anuales de crecimiento del pib per cápita de las últimas tres décadas (1.05 en promedio)529 si no se explica la baja productividad observada en el país, que tuvo una aportación negativa al crecimiento.530 Datos de la Penn World Tables señalan que la productividad anual en México decreció en promedio en -0.48 en el periodo 1990-2019, con el consecuente desplome en los ingresos laborales.531 Entonces, el aumento en el pib per cápita se hizo posible por una importante tasa de inversión (22.7 versus 21.3 en Estados Unidos y 18.7 en Brasil), derivada del tlc y la inversión extranjera directa, y por una expansión en la fuerza laboral que superó al aumento de la población en su conjunto.

Este capítulo presenta una síntesis de las hipótesis más conocidas sobre los mecanismos que produjeron la atonía de la economía mexi-

CAPÍTULO 8

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cana, para lo cual los distintos planteamientos son reformulados en el marco de una visión sistémica.532 Esta perspectiva y el uso de «circuitos causales complejos» permite ilustrar que, en realidad, los argumentos esgrimidos en la literatura se complementan entre sí, en tanto que el fenómeno en cuestión tiene una dinámica multicausal. Asimismo, la metodología cualitativa empleada deja en claro la conveniencia de instrumentar un paquete de políticas comprensivo y coherente en el que consideraciones de corto y largo plazo requieren ser abordadas de manera paralela.

En particular, la caracterización del sistema económico mexicano a través de una red de interdependencias en la que se vinculan variables con distintos niveles de granularidad (i. e., agentes socioeconómicos y las estructuras en las que se desenvuelven), hace posible identificar distintos cuellos de botella (o determinantes causales) que podrían estar inhibiendo las posibilidades de crecimiento. De aquí que esta metodología sea una herramienta analítica idónea para explicar la tendencia del crecimiento en México, pero también las discrepancias observadas en las distintas regiones del país.

8.1 Subsistemas que conforman al sistema económico mexicano En esta sección el objetivo es describir, a grandes rasgos, elementos distintivos de los subsistemas que componen al sistema económico mexicano. Aunque algunos de estos subsistemas no sean parte del aparato de producción del país, sus interrelaciones con el ecosistema productivo son esenciales para entender el ritmo de crecimiento observado en la economía mexicana contemporánea. En otras palabras, no es posible comprender la productividad de las empresas —grandes, medianas o pequeñas— en el largo plazo si no se apela a argumentos de educación.

Tampoco es factible elaborar argumentos convincentes si no se toma en cuenta el vínculo del sistema político-electoral con la rigidez laboral que experimentan las empresas o el de los esquemas de gobernanza y judiciales con los costos extralegales de los procesos productivos.533 Una vez caracterizados estos subsistemas, es más fácil apreciar la intrincada red de mecanismos causales que han dado lugar a la atonía del crecimiento mexicano en las últimas tres décadas.

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Político-electoral A pesar de que el sistema político-electoral mexicano ha hecho posible la existencia de contrapesos en las cámaras legislativas desde 1997 y la alternancia de la Presidencia de la República desde 2000, a la fecha funciona como una democracia híbrida y, en particular, como una democracia corporativista-clientelar.534 Es cierto que el Instituto Nacional Electoral (ine, antes federal) y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) han auspiciado la organización y sanción de los procesos electorales de manera independiente, pero no se puede hablar de una democracia liberal en México como la que se observa en países avanzados. En esas democracias existe un pleno respeto a las decisiones políticas de las personas, quienes actúan en un marco de confianza y sin estar sujetas a amenazas y mecanismos de coacción.

También se distinguen porque el aparato del Estado no es utilizado de manera ilegal para mejorar las condiciones competitivas del partido en el poder y porque la prensa y las organizaciones de la sociedad civil tienen plena libertad de expresar sus opiniones.

En contraste, la democracia mexicana se considera como corporativista debido a que el partido en el poder promueve un esquema de intercambio de favores, en donde el apoyo político y electoral se paga con prebendas y beneficios económicos a colectivos organizados como lo son sindicatos, grupos empresariales y organizaciones populares.535 La democracia también es considerada de corte clientelar porque los beneficios de los programas sociales son, en gran medida, asignados a las personas en función de las estrategias políticas del gobierno en turno. En este sentido, los individuos que reciben dichos beneficios no se conciben como ciudadanos con derechos y obligaciones sociales, sino como clientes que, a cambio de conceder su voto, obtienen estímulos económicos del gobierno.

Gobernanza pública y Estado de derecho El Estado de derecho en el México contemporáneo deja mucho que desear, ya que las autoridades suelen utilizar sus prerrogativas para obtener beneficios personales, ya sean económicos o políticos, sin el temor de verse sometidas al imperio de las leyes como sucede con la mayoría de los ciudadanos. En el ámbito económico, los derechos de propiedad se ven afectados cuando los flujos de efectivo que generan los contratos

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y las inversiones están sujetos al oportunismo de una de las partes o bien a las decisiones discrecionales de la autoridad en funciones. El incumplimiento de estos derechos socava la actividad económica, especialmente la que requiere realizar enormes inversiones y asumir grandes riesgos de largo plazo.

Que un número relativamente reducido de empresas estén jurídicamente constituidas y que muy pocas aprovechen los beneficios que ofrece la figura de la sociedad anónima536 es una clara indicación de los deficientes derechos de propiedad en México. Esta debilidad institucional no es un buen aliciente para la constitución de empresas formales, puesto que predomina el escepticismo sobre la veracidad de los juicios mercantiles y una baja probabilidad de que sus sentencias sean cumplidas. A esta falta de confianza habría que agregar el tiempo perdido en los trámites burocráticos y los altos costos que representan los gastos notariales, impositivos, de apoyo legal y de inscripción al registro público de la propiedad para las micro, pequeñas y medianas empresas.537 Jurídico-acusatorio y seguridad En las últimas décadas se dieron pasos importantes para modificar el sistema de procuración de la justicia, como lo demuestra la reconfiguración de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn) en 1994, la creación de la judicatura, el establecimiento de los juicios orales para hacer más trasparente y expedita la resolución de los conflictos y la instauración de tribunales especializados en temas técnicos complejos.

También destaca la creación de la Fiscalía General de la República (fgr) como un ente independiente de la Presidencia de la República, la cual fue aprobada por la mayoría parlamentaria de MORENA a finales de 2018. Sin embargo, su autonomía ha quedado solo en el papel, ya que dista de ser un órgano del Estado transparente y ajeno a los intereses políticos del gobierno en el poder.538 Además, en algunas dependencias judiciales se mantienen prácticas burocráticas disfuncionales como es el caso de la ineficacia de los ministerios públicos (responsables de la investigación y persecución de los delitos) y del otorgamiento arbitrario de amparos por parte de algunos jueces con intereses perversos. De igual forma, las policías y los sistemas carcelarios están plagados de prácticas corruptas, sin que haya existido una voluntad genuina de realizar cambios en este ámbito.

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Mención aparte merecen los problemas de seguridad pública que afectan a ciudadanos y empresas por igual y que se reflejan en la expansión territorial del crimen organizado. Este último no solo controla la producción y el trasiego de estupefacientes ilegales, sino que también ha incursionado en actividades delictivas relacionadas con el robo de mercancías y extorsión a los actores económicos. Las prácticas más ominosas, en términos de afectaciones a la economía, van desde el control de la distribución y venta de mercancías de consumo cotidiano hasta el cobro por «derecho de piso» en empresas grandes y pequeñas, tanto en el campo como en las ciudades.539 Actividades que los criminales (organizados o independientes) realizan con total impunidad y que han llevado a las empresas a erogar fuertes cantidades de dinero para la contratación de seguridad privada. De ahí que a los costos del «proceso productivo» en México habría que sumarle los ejercidos por concepto de pagos por seguridad, los gastos que generan las extorsiones y la merma de mercancías e inventarios por robo.540 Educativo En primer lugar, habría que destacar que el sistema educativo nacional tiene un fuerte componente político. Los sindicatos magisteriales inciden tanto en los métodos de enseñanza como en las prácticas de contratación y mecanismos de desarrollo de los profesores.541 Por su parte, los partidos en el poder buscan ideologizar, con menor o mayor intensidad, los programas de estudio y libros de texto gratuito que se distribuyen en las escuelas de enseñanza primaria.542 En segundo lugar, en el país opera un sistema dual de educación pública y privada que recrudece las asimetrías en la preparación de niños y jóvenes dependiendo de su nivel socioeconómico.

En tercer lugar, puede afirmarse que el sistema educativo mexicano se ha desentendido, en gran medida, de fomentar el desarrollo infantil temprano.543 Descuido que se refleja en la falta de un subsistema integral de cuidados a la infancia, en el poco interés por respaldar técnica y presupuestalmente un programa de guarderías y estimulación temprana. Cabe señalar que la formación de las personas en esta etapa de su vida es crucial no solo por el desarrollo de sus habilidades cognitivas y psicosociales, sino también porque su desatención tiene efectos acumulativos que se traducen en pérdida de oportunidades laborales para la población en general y la población vulnerable en particular.

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En cuarto lugar, la educación media y superior exhibe serias deficiencias que se reflejan en los siguientes aspectos: (i) no existe un sistema sólido de capacitación técnica que facilite la incursión de los jóvenes al mercado laboral;544 (ii) los programas de escuelas y universidades están, en muchas ocasiones, desactualizados y suelen presentar limitaciones en cuanto a la formación de capacidades (técnicas, científicas y de expresión verbal y escrita) que son indispensables en las economías posindustriales; y (iii) rara vez fomentan un pensamiento independiente, crítico y reflexivo, imprescindible para que las democracias liberales y las dinámicas empresarial y tecnológica florezcan.

Dicho lo anterior, es innegable que la política educativa en las tres décadas posteriores a 1990 resultó ser exitosa en términos del aumento en la escolaridad promedio de la población de 18 años o más.545 Asimismo, a lo largo de estas tres décadas, la oferta de trabajadores con títulos universitarios en los campos de matemáticas, ciencias naturales, ingenierías y tecnología se incrementó al doble de lo que lo hizo el pib.546 Todos estos resultados llevan a algunos analistas a concluir que la falta de capital humano no fue un determinante clave de la ralentización del crecimiento económico.

Sin embargo, otros analistas sostienen lo contrario, al apelar a dos explicaciones complementarias. La falta de atención al desarrollo infantil temprano y la poca prioridad asignada a la educación primaria inciden de manera negativa en el desarrollo de las capacidades cognitivas de niños/niñas y su formación posterior. A la postre, estas deficiencias tienen consecuencias adversas en el crecimiento de la economía porque, una vez situados en el mercado laboral, los trabajadores presentan dificultades para incursionar en procesos productivos complejos y sustentados en el conocimiento.547 Por otra parte, la productividad no siempre está asociada a la escolaridad y depende, en gran medida, de las capacidades aprendidas a través de la experiencia y en los centros de capacitación especializados.548 Ecosistema productivo Aquí se hace referencia al término de ecosistema para enfatizar que su desarrollo ocurre, en cierta medida, gracias a un proceso evolutivo en el que participan empresarios, trabajadores y políticos. En consecuencia, intervenciones gubernamentales, esquemas regulatorios, intereses políticos y decisiones empresariales inciden de manera conjunta en su confi-

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guración. Este término también apela al hecho de que las empresas que participan son heterogéneas en función de diferentes atributos, como sería la propiedad de su capital (nacional, estatal, trasnacional) y sus vínculos con los mercados internacionales. Como parte de esta heterogeneidad, habría también que resaltar la existencia de empresas nacionales privadas de distintos tamaños (micro, pequeñas, medianas o grandes), medidas por el número de empleados o la magnitud de sus ingresos.549 Otro elemento por destacar sería la formalidad o informalidad de sus operaciones, la cual suele definirse en función de su registro ante las autoridades fiscales, o bien a partir del cumplimiento en el pago de sus contribuciones a la seguridad social.550 Entre las empresas de gran tamaño se encuentran los llamados grupos económicos, que son consorcios integrados de manera vertical para facilitar sus procesos de proveeduría, y de forma horizontal para poder realizar inversiones diversificadas o hacer posible la obtención de economías de alcance.551 Como es de esperarse, estas empresas tienen procesos productivos más intensivos en capital, en comparación con las medianas y pequeñas. Desde el inicio de la apertura económica de los noventa, algunas de ellas optaron por integrarse a los mercados internacionales, ya sea formando parte de las cadenas globales de valor (cgv),552 o bien incursionando en estos mercados como compañías trasnacionales.553 Cabe advertir que, a pesar de la apertura externa, la economía mexicana todavía opera con altos niveles de concentración y poca disputabilidad en sectores que no están sujetos a la presión del comercio internacional.554 Las grandes empresas, integradas en grupos económicos, pudieron resolver la falta de un Estado de derecho, desde finales del siglo xix, mediante su configuración como redes de negocios;555 sin embargo, esta práctica y la vinculación banco-empresas impidió el desarrollo de un entorno de competencia.556 Cabe apuntar que la creación de la COFECE, IFT y demás agencias regulatorias en materia de competencia es relativamente reciente y que su capacidad para imponer multas significativas lo es todavía más.557 Asimismo, los vínculos de estas empresas con la élite política en turno les permiten llevar a cabo grandes negocios al participar en la construcción de infraestructura, en el manejo de concesiones públicas (e. g., televisión, banda ancha para servicios de internet y telefonía móvil, banca y demás servicios financieros) y en el suministro de insumos para el Gobierno, sus empresas, escuelas, bancos y hospitales.558 Que

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estos contratos no sean siempre adjudicados a través de un esquema de licitaciones abiertas y la falta de competidores en determinados sectores de la actividad económica, han hecho que la innovación y el desarrollo de tecnología no sean procedimientos atractivos para que las empresas mexicanas busquen incrementar sus beneficios, salvo en contadas excepciones.559 La producción en México por parte de las compañías nacionales privadas se complementa con la producción de un sinnúmero de empresas trasnacionales, las cuales tienden a participar en cgv, y con las actividades realizadas por empresas paraestatales. Estas últimas pasaron por un severo proceso de liquidación o privatización en la crisis de la deuda de los ochenta, por lo que en el sistema actual se reducen esencialmente a las compañías de producción de energía (PEMEX y cfe), distribución de alimentos (SEGALMEX) y medicinas (BIRMEX), administración de aeropuertos, trenes, hoteles y aerolíneas —por parte de la SEDENA— y actividades bancarias (e. g., BANOBRAS, BANCOMEXT, NAFINSA, Banco del Bienestar, BANJERCITO) que ofrecen créditos especializados de distinta índole.

Cabe también resaltar la presencia de empresas agroindustriales de exportación muy competitivas, algunas integradas a grupos económicos (e. g., Gruma) o asociadas a trasnacionales (e. g., Heineken), y de empresas turísticas que también suelen pertenecer a grupos económicos (e. g., Hoteles Camino Real) o a compañías trasnacionales (e. g., Hyatt). Aquí destacan las empresas en el sector agrícola y turístico dada su capacidad para la generación de divisas y empleo —las que se han visto fortalecidas en los últimos años— y porque dependen de los recursos naturales o culturales de que dispone el país.

Protección social En México existe un sistema dual de protección social que trata de manera diferenciada a las personas que trabajan en empresas formales y a las que lo hacen en la economía informal. En el primer caso, los trabajadores se ven cobijados ante problemas de salud e invalidez mediante su inscripción en el imss; tienen la posibilidad de conseguir vivienda de bajo costo al acceder a créditos subsidiados del INFONAVIT; sus pensiones por jubilación son garantizadas por el imss o las AFORE, dependiendo de la modalidad en la que están registrados (i. e., en función de si fueron contratados formalmente antes o después de 1997);

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reciben indemnizaciones por despidos, pagos por años de antigüedad y un salario igual o superior al mínimo bajo el amparo de la Ley Federal del Trabajo.

Por su parte, como consecuencia de las políticas sociales y de alivio a la pobreza, los trabajadores del sector informal son también receptores de una serie de beneficios otorgados por programas gubernamentales creados exprofeso para la protección social de este segmento de la población. Entre dichos programas se encuentran el Seguro Popular cuyo objetivo, en su momento, era financiar los gastos médicos de un menú acotado de enfermedades y que en la administración de amlo fue sustituido por el INSABI y posteriormente por el imss-Bienestar; el imss-Oportunidades, que ofrece atención médica a familias pobres; el programa para adultos mayores, que opera como un sistema de pensiones no contributivas, cuyo único requisito es rebasar una determinada edad. A estos habría que agregar otras instancias de mucho menor relevancia presupuestal, relacionadas con guarderías y financiamiento a la vivienda.560

8.2 Red de interdependencias del sistema económico mexicano El mapeo de sistemas es un conjunto de herramientas de análisis cualitativo que permite apreciar la red de interdependencias existentes entre los distintos componentes que conforman a un sistema. Una de sus variantes, los diagramas de circuitos causales, ayudan a visualizar procesos de retroalimentación de distinto orden de relevancia (i. e., diferentes longitudes) por medio de una red de variables (nodos) cuyas conexiones (enlaces direccionados) definen influencias causales directas. Ahora bien, el sistema económico mexicano, al igual que otros sistemas sociales, puede caracterizarse desde la óptica de la complejidad; en esta sección se combina un diagrama de circuitos causales con el esquema de mecanismos sociales de la sociología analítica. Esta metodología muestra las relaciones horizontales entre unidades definidas con el mismo nivel de agregación, pero también describe las relaciones verticales entre variables definidas con distintos niveles de granularidad —micro y macro.561 Una de las ventajas de estos «diagramas de circuitos causales complejos» es que la red de interdependencias del sistema a analizar incluye

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tres tipos de vínculos: entre subsistemas, entre agentes de un subsistema y entre el entorno (o estructura) de un subsistema y sus agentes. De esta manera, es posible establecer el tipo de influencia que un subsistema político-electoral podría ejercer sobre un ecosistema de producción; la incidencia que tienen los vínculos entre empresas en la creación de rentas monopólicas; el peso que tienen las estructuras de extorsión de una sociedad en las decisiones de inversión de las empresas; entre muchos otros vínculos. Que estos diagramas incorporen las conexiones entre subsistemas resalta la naturaleza coevolutiva de los distintos ámbitos de una sociedad (e. g., entre lo político y lo económico, entre lo jurídico y lo político). Asimismo, que estos diagramas consideren el impacto de las decisiones agregadas de los agentes en la reconfiguración de un subsistema es indicativo de que algunos mecanismos causales de estos circuitos obedecen a consideraciones de largo plazo.

El diagrama 8.1 presenta un conjunto de circuitos complejos que describen al sistema económico mexicano contemporáneo (i. e., el periodo posterior a la llamada década perdida: 1990-2024), en el que se resaltan elementos micro y macro, interdependencias entre subsistemas e impactos causales de corto, mediano y largo plazo. Las tres líneas delgadas, segmentadas, horizontales y de color gris tenue dividen al cuadro del diagrama en cuatro áreas: sector exterior (emigración), macro, micro y sector exterior (demanda e inversiones). En la parte media superior del diagrama se muestran los factores macroscópicos del sistema, ya sean definidos a través de variables agregadas (rectángulos con márgenes delgados y negros: demografía, pensiones, ahorro agregado, pib y recaudación fiscal, y distribución del ingreso)562 o subsistemas (rectángulos con márgenes gruesos de tono gris medio: Estado de derecho y gobernanza, seguridad y procuración de justicia, estructura educativa, democracia clientelar-corporativa y aseguramiento social).563 En la parte media-inferior se ilustran los componentes micro del sistema que describen a los atributos y acciones de las unidades socioeconómicas (rectángulos con márgenes gruesos de tono gris claro: motivaciones y habilidades del magisterio, capacidades de los jóvenes, productividad, inversión, innovación y evasión fiscal) y al conjunto de actores que conforman al ecosistema de producción (rectángulo con margen grueso y negro que incluye empresas informales, ya sean pequeñas o medianas, MIPYMES formales, grupos económicos o empresas grandes independientes, empresas turísticas, empresas agroexportadoras, paraestatales, trasnacionales y bancos). Finalmente, en los extre-

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mos superior e inferior se describen variables externas que inciden en la economía mexicana o que son resultado de la dinámica nacional (rectángulos con márgenes negros de puntos y rayas: emigración, remesas, inversión y deuda, inversión extranjera directa —trasnacionales— y demanda externa).

En cuanto a los enlaces de la red, los hay verticales que describen mecanismos causales descendentes (flechas de tono gris claro) entre factores macro (o estructurales) y atributos o acciones de los agentes (e. g., entre la estructura del sistema educativo y las habilidades de los profesores y la calidad de los programas que se imparten en las escuelas), y mecanismos causales ascendentes (flechas de color negro) que caracterizan a las acciones agregadas de las distintas unidades y propician un desempeño macroscópico (e. g., estrategias defensivas de las grandes empresas que conducen a una carga fiscal reducida, decisiones de informalidad de las pequeñas y medianas empresas que en conjunto producen el bajo crecimiento del pib).

También existen enlaces horizontales (flechas de tono gris medio) que indican vínculos entre sistemas y variables agregadas o entre atributos y acciones de las unidades económicas (e. g., entre democracia-clientelar y Estado de derecho, entre las capacidades limitadas de los jóvenes y la presencia de empresas informales en el ecosistema de producción, y entre una elevada informalidad y una reducida productividad en la economía). Finalmente, los enlaces que describen las relaciones de interdependencia del sistema con el exterior se identifican con las flechas ascendentes y descendentes de tono gris oscuro.

Por lo general, los distintos vínculos hacen referencia a acciones e impactos reales (flechas continuas), como sería el caso de las decisiones de informalidad de las pequeñas empresas que las llevan a contratar personal no calificado y a elegir tecnologías poco eficientes, con los consecuentes efectos negativos en la productividad. Aunque también se presentan algunos enlaces que describen flujos financieros (flechas segmentadas) como las que entran y salen del ahorro agregado. Por su parte, cuando la flecha es de puntos y rayas significa que se produce un flujo financiero a la par de un impacto directo en la actividad productiva, como es el caso de empresas trasnacionales que deciden invertir recursos e instalarse en el país o de los costos laborales extrasalariales que distorsionan el mercado laboral y fomentan la informalidad.

Ahora bien, las pequeñas líneas diagonales que cruzan a las flechas señalan el plazo de los impactos causales que produce el nodo de par-

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tida sobre el nodo de llegada. Una sola línea hace referencia a un impacto de corto plazo (e. g., la manera en que la productividad diferenciada incide en la distribución del ingreso);564 dos líneas indican impactos de mediano plazo (e. g., el impacto que la falta de seguridad social tiene sobre la precariedad); tres líneas diagonales representan impactos de largo plazo (e. g., la reducción en la precariedad que da lugar a acciones colectivas que propician cambios en el subsistema político-electoral). Por último, sin hacer un planteamiento exhaustivo, los círculos segmentados señalan los distintos tipos de política (social, laboral, industrial, educativa, financiera) y los determinantes causales sobre los que buscan incidir.565 Diagrama 8.1 Circuitos causales complejos del sistema económico mexicano contemporáneo (1990-2024) Exterior: remesas inversión, deuda

Pensiones y demografía

Macro: Demografía y fuerza laboral

Estructura educativa

Democracia clientelarcorporativa

PE

PL

Estado de derecho y Gobernanza

Costo laboral

Extorsión

Micro: Motivaciones y habilidades, profesionalización del magisterio

Seguridad y Procuración de justicia

Cohecho

Ahorro agregado

IN

MP

GE

TU

Estado de Derecho Educación

Aseguramiento social

Costo laboral Costo impositivo extra-salarial

Ecosistema de Producción

Capacidades laborales de los jóvenes

PIB y Recaudación fiscal

Exterior: emigración a los EE. UU.

PS

PF productividad

precariedad

inversión PL

Tipo de empresa IN = Informales (autoempleo) MP = Micro, pequeñas y medianas (MiPymes, semi-informales) GE = Grupos económicos TU = Empresas del sector turismo PI AE = Empresas del sector agrícola TN = Empresas transnacionales PA = Empresas paraestatales (CFE, Pemex)

Tipo de política: PL = Política laboral PS = Política social PI = Política industrial PE = Política educativa PF = Política financiera y tributaria

Exterior: inversión extranjera directa

Innovación (I&D)

AE TN

PA

Distribución del ingreso

evasión

Infraestructura productiva Demanda externa

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8.3 Circuitos complejos y determinantes causales Para poder interpretar la red de interdependencias del diagrama 8.1, a la luz del fenómeno de la atonía sostenida, es necesario identificar los circuitos causales que podrían tener un peso importante en su explicación. Circuitos que, en lo general, coinciden con planteamientos esgrimidos por diversos analistas de la economía mexicana. También es posible determinar en qué medida las narrativas existentes se complementan entre sí, además de precisar la naturaleza de las políticas públicas que podrían contribuir al despegue de la economía mexicana.

Cabe enfatizar que una perspectiva sistémica y de amplio espectro de la economía mexicana permite, por un lado, resaltar el papel que juegan los distintos subsistemas de la sociedad mexicana y, por el otro, generar perfiles de política que sean consistentes con los múltiples objetivos a alcanzar.

Antes de definir el criterio utilizado para especificar cuáles podrían ser los determinantes causales del lento crecimiento del México contemporáneo, se debe tener en claro que las políticas públicas tratan de incidir en el desempeño de ciertas variables agregadas (e. g., pobreza, desigualdad, productividad total de los factores), pero no lo hacen de manera directa. En la realidad, las políticas van dirigidas a los agentes socioeconómicos (e. g., consumidores, productores, bancos) para que a través de sus incentivos y propensiones psicológicas cambien su comportamiento, o bien tienen la intención de modificar el entorno en el que dichos agentes se desenvuelven, aprenden y toman decisiones.

Por ejemplo, el desarrollo financiero podría anteceder al crecimiento económico, pero ambas variables son agregadas y de naturaleza endógena (i. e., generadas con la influencia de otras variables del propio sistema). De aquí que un posible determinante causal del lento crecimiento podría ser la inestabilidad bancaria (variable de tipo meso —i. e., asociada a una industria). De esta manera, una política dirigida a promover la capitalización de los bancos (variable de tipo micro) podría contribuir a su solvencia, a la provisión continua de crédito (desarrollo financiero) y, por ende, al crecimiento.

Inclusive, las llamadas políticas macroeconómicas logran sus efectos —deseados o no anticipados— al incidir en las decisiones de las unidades micro y su red de interdependencias. Por ello, una política de expansión fiscal que, a través de la creación de infraestructura, busca estimular la inversión privada, lo hace facilitando procesos productivos

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y la rentabilidad de las inversiones realizadas. De igual forma, políticas monetarias y cambiarias dirigidas a mantener alineada la tasa de inflación con la meta anual establecida, lo suelen hacer elevando las tasas de interés y sobrevaluando el tipo de cambio, con lo que desestimulan la actividad exportadora de las empresas y el impulso de la demanda agregada por parte de empresas y consumidores.

Que los mecanismos causales se entrelacen para formar circuitos implica que todas las variables que presentan al menos una flecha de entrada y otra de salida pueden ser concebidas como efecto del tramo que le antecede y causa del tramo que le sucede. En otras palabras, muchas variables pueden ser interpretadas como factores causales del desempeño de la variable objetivo que se desea modificar. En consecuencia, para el análisis de las políticas públicas es más conveniente enfocarse en los determinantes causales que operan en una red de interdependencias (i. e., en los problemas a atender). Es decir, en aquellos aspectos micro o estructurales que inciden de manera significativa en la evolución de las variables que describen el comportamiento macroscópico en consideración.

Por consiguiente, para llevar a cabo una intervención gubernamental se requiere, en un primer paso, identificar a las variables endógenas (micro o meso) que podrían modificarse con el propósito de incidir de manera directa o indirecta sobre la variable macroscópica que se desea afectar. Otra alternativa consiste en identificar a los factores estructurales que dan forma a los distintos subsistemas (e. g., educación, gobernanza) y que pueden considerarse como cuasiexógenos, en tanto que presentan una dinámica mucho más lenta que la observada en las variables endógenas agregadas (e. g., décadas versus años).

A manera de ilustración, los costos de la extorsión a las empresas, por parte del crimen organizado o burócratas corruptos, pueden etiquetarse como determinantes causales próximos de la informalidad (i. e., tienen vínculos directos) y mediatos del crecimiento (i. e., pasan por una serie de tramos causales). De aquí que políticas judiciales que logran abatir la extorsión podrían reducir la informalidad y, de esta manera, tener un impacto indirecto sobre la dinámica de la economía en el mediano plazo. Por su parte, la demanda externa por productos mexicanos también puede clasificarse como un determinante causal del crecimiento al tener un componente exógeno importante (i. e., el ingreso externo, aunque la competitividad de las exportaciones podría considerarse como endógena en el mediano plazo).566

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Asimismo, un ecosistema de producción en el que los sectores maduros (i. e., alejados de la frontera tecnológica) tienen una elevada participación y presentan niveles de competencia reducidos, puede definirse como un determinante mediato del magro crecimiento de una economía. Ello se debe a que su transformación tiene una dinámica mucho más lenta que la de la variable objetivo sobre la que se busca incidir.

De aquí que su reconfiguración a partir de un conjunto de políticas públicas puede dar pauta a un crecimiento más sólido en el largo plazo (i. e., en periodos mayores a una década). Lo mismo puede ocurrir con los subsistemas educativos y de gobernanza que no operan de manera adecuada y se requieren transformar.

A partir de los argumentos anteriores, no tiene sentido afirmar que la informalidad es un determinante causal del crecimiento, aunque sí pueden serlo aquellos factores que hacen posible que el ecosistema de producción se componga de un número significativo de empresas informales.567 Que un subsistema de este tipo se modifique de forma muy lenta hace que su configuración sea un problema nodal que debería atenderse si se desea estimular el crecimiento de largo plazo. Otros subsistemas podrían incluso considerarse como determinantes remotos cuando las consecuencias de su intervención inciden en las variables objetivo por medio de una larga cadena de implicaciones del circuito causal.568 A manera de ejemplo, el subsistema político-electoral es un determinante remoto del crecimiento en la siguiente cadena causal: democracia corporativa/clientelar  subsistema educativo  capacidades laborales  productividad  crecimiento.569

8.4. Los problemas del crecimiento y sus cuellos de botella En esta sección se describen un conjunto de determinantes que la literatura señala como causantes del letargo económico (ver diagrama 8.2).570 Que estos determinantes causales también sean definidos como problemas obedece a que los impedimentos (o cuellos de botella) que generan son susceptibles de ser abordados de manera directa mediante políticas públicas. En esta semántica, la informalidad, la baja productividad o la escasa recaudación fiscal no son problemas que causan un crecimiento reducido, sino síntomas que lo acompañan. En contraste, problemas potenciales son los siguientes: costos de la extorsión, costos

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laborales extrasalariales, escasa infraestructura productiva del sector público, restricciones crediticias, la falta de demanda externa y una gobernanza pública deficiente.

Cada uno de estos determinantes causales se presenta en circuitos específicos de la red de interdependencias descrita en la sección previa.

Aunque no hay que descartar que la influencia de dichos determinantes pueda propagarse a través de múltiples circuitos, ya que existen cruzamientos en varios nodos de la red. De esta visión sistémica se desprenden dos puntos esenciales que no siempre son resaltados en la literatura —ortodoxa u heterodoxa— sobre el desempeño económico de los países o regiones. (i) La falta de crecimiento de largo plazo difícilmente puede ser la consecuencia de un número reducido de determinantes causales, debido a que la dinámica económica está vinculada a varios subsistemas y procesos de decisión de diversa naturaleza. Por ende, las explicaciones referentes a la atonía mexicana, más que contraponerse entre sí, tienden a complementarse. Sobra decir que un análisis sistémico ayuda a identificar paquetes de políticas públicas consistentes que permiten generar las condiciones propicias para que la economía salga de su letargo. (ii) Que el sistema económico se configure con un conjunto de circuitos causales entrelazados que involucran factores micro, macro y estructurales, hace inadecuada la discusión sobre la falta de crecimiento a partir de argumentos que solo involucran a variables microeconómicas (e. g., mercados laborales distorsionados, deficiente capital humano, concentración económica), o bien que solo hacen referencia a consideraciones de índole macroeconómica (e. g., poca inversión del sector público, austeridad fiscal).571 Por ejemplo, en un momento determinado la informalidad, y la baja productividad asociada, puede abatirse con menos distorsiones en el mercado laboral y más incentivos para la creación de empresas, pero en otro momento la dinámica de una economía puede ser estimulada mediante la creación de infraestructura productiva financiada con recursos públicos, lo que a la postre genera espacios laborales en el sector formal.

Antes de ir al detalle de estos circuitos, habría que reiterar que los problemas que se resaltan en cada uno de ellos identifican cuellos de botella específicos; es decir, determinantes causales que contribuyen a inhibir el crecimiento de la economía en un momento dado, pero que no necesariamente deben ser vistos como obstáculos que lo bloquean de

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manera ineludible. En otras palabras, a pesar de la presencia de alguno de estos cuellos de botella, una economía podría crecer más o menos en función de la existencia de otros mecanismos causales complementarios (e. g., cuellos de botella que se abren o se cierran en otros circuitos).

En consecuencia, una primera explicación de la caída en el crecimiento contemporáneo podría centrarse en identificar el recrudecimiento de al menos uno de estos cuellos de botella y la falta de mejoras sustantivas en los demás. Por ejemplo, que los costos laborales extrasalariales, existentes al inicio de los noventa, se hayan incrementado durante el presente siglo a la par de una mayor protección social para los trabajadores informales;572 que la educación y capacitación laboral —la cual, de entrada, ya era mala—, se hicieran todavía más deficientes o, al menos, más inadecuadas en el contexto de una economía abierta; que el marco institucional (Estado de derecho y regulación de mercados), de por sí deficiente, se hubiera debilitado en las últimas décadas. La evidencia empírica señala que, en efecto, algunos determinantes causales sí se deterioraron,573 pero que en otros hubo mejoras sustantivas (e. g., marco institucional pre-MORENA, tratados de libre comercio).

Por otra parte, algunos analistas señalan que el deterioro de factores micro (e. g., mayores distorsiones laborales) no parece ser una condición necesaria para explicar la paradoja del escaso crecimiento a partir de los años noventa en un entorno de reformas estructurales.574 De aquí que una segunda explicación del desplome del crecimiento tendría que partir del hecho que el sistema económico mexicano posrevolucionario operaba de forma muy diferente al actual, lo que implica que el mismo determinante causal pudo no haber sido una barrera a la dinámica económica del país en el primer periodo, pero sí en el segundo, independientemente que desde los años sesenta dicho determinante presenta una configuración similar.575

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Diagrama 8.2 La diversidad de circuitos complejos y sus principales determinantes causales Circuitos sistémicos micro --- macro

Productividad —› precariedad —› Estado de derecho —› costos de extorsión —› informalidad —› productividad

(largo plazo)

educación —› capacidades laborables

(largo plazo)

Ahorro agregado —› costos impositivos laborales—› (informalidad, evasión fiscal) —› recaudación —› ahorro (productividad, inversión) —› ingresos

Recaudación —› ahorro —› infraestructura productiva —› inversión fija —› ingresos —› recaudación productividad

(corto plazo) (mediano plazo)

(mediano plazo)

informalidad

Informalidad —› productividad —› distribución del ingreso —› demanda efectiva —› ingreso —› informalidad

(mediano plazo)

restricción crediticia

Demanda externa —› turismo importaciones —› endeudamiento externo Demanda efectiva

ingreso

Fuerza laboral

inversión fija

productividad

ingreso

(mediano plazo)

informalidad

Gobernanza —› concentración económica —› (productividad, innovación) —› distribución del ingreso —› gobernanza (largo plazo) extorsión educación

informalidad

precariedad recaudación

Si se argumenta, entonces, que los costos laborales extrasalariales constituyen el cuello de botella más relevante en el contexto del sistema económico mexicano contemporáneo, habría también que explicar por qué no se dieron las condiciones para que los demás cuellos de botella potenciales inhibieran el crecimiento. Como se verá a continuación, su identificación requiere especificar el conjunto de mecanismos (o tramos) causales que, en la actualidad, pueden impedir el aumento en las tasas crecimiento a pesar de la apertura comercial de México y la mayor importancia que hoy en día se le otorga a la operación de los mercados versus la actividad de las empresas paraestatales y el control de precios en sectores estratégicos.

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

a) Problema de costos de la extorsión En este circuito causal se plantea que el sistema político corporativista, el ineficiente Estado de derecho y los altos niveles de inseguridad e impunidad que imperan en el país han dado lugar a diferentes esquemas de extorsiones —públicas y privadas— que merman la productividad de las empresas, la formación de capital y, por ende, el potencial de crecimiento de la economía.576 Luis de la Calle, en su libro La economía de la extorsión (2020), define a la extorsión como «una forma de robo en donde el extorsionador obtiene una renta, dinero, propiedad o servicios a través de la coerción o de la amenaza, ya sea de violencia física, destrucción de propiedad privada o daño personal».577 De aquí que los costos de la extorsión a las empresas sean vistos como un cuello de botella (o mecanismo inhibidor) del crecimiento de largo plazo.

Para ser más precisos, el autor hace referencia a un problema de extorsión sistémica; es decir, a una práctica recurrente perpetrada por organizaciones criminales o grupos de personas que detentan un cierto poder monopólico para ejercer sus amenazas. Ya sea el líder sindical que exige a un empresario el pago de ciertos «moches» para no convocar a una huelga; el funcionario público que soborna a pequeñas empresas para «acelerar» la expedición de una licencia; el sicario que cobra un «derecho de piso» bajo la amenaza de atentar contra la vida del personal o de provocar un daño físico en el establecimiento. Todos estos casos tienen en común que se trata de actividades no realizadas de manera espontánea, sino cobijadas por redes mafiosas que el aparato jurídico-político-electoral mexicano ha propiciado a lo largo de varias décadas.

Si bien todo acto de extorsión afecta de manera directa al bienestar de las personas, dado que implica la imposición violenta de una transacción no deseada,578 lo preocupante desde el ámbito económico reside en las consecuencias dinámicas y colectivas de las prácticas de extorsión. Que empresas decidan cancelar sus inversiones o que empresarios opten por mantenerse en la informalidad para evadir estos costos repercute en la acumulación de capital, en la productividad y la falta de generación de empleos bien remunerados. A su vez, entre los mecanismos de este circuito causal, la precariedad socioeconómica incide en la reasignación del presupuesto público en favor del gasto social para atender la falta de acceso a derechos básicos de un amplio segmento de la población, pero ello ocurre en detrimento de inversiones en materia de infraestructura productiva y de procuración de justicia.

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El determinante causal «a la De la Calle» que ofrece una explicación a la falta de crecimiento sostenido en la economía mexicana durante las tres últimas décadas, puede apreciarse a partir de algunas de las relaciones sistémicas del diagrama 8.1.579 Ante el costo de las extorsiones, las empresas responden de diferentes maneras dependiendo de su capacidad para evadir o solventar dichos gastos. Muchas de ellas deciden operar en la informalidad y, así, evitar los costos asociados a los cohechos recurrentes por parte de sindicatos rentistas, bandas criminales o burocracias corruptas (federales, estatales o municipales). Esta decisión tiene severas consecuencias en el desempeño de las empresas, ya que, ante la necesidad de ocultarse, deben mantenerse pequeñas y sin la posibilidad de acceder al crédito formal. Estas empresas ven su rentabilidad y productividad socavada como consecuencia de la falta de economías de escala (i. e., costos fijos se reducen cuando aumenta el volumen de producción), la incapacidad de adquirir equipos y tecnologías de vanguardia y la dificultad para diversificar su mercado más allá de su ámbito local.

Otras empresas, especialmente las de gran tamaño, tienen más opciones a su alcance para abatir los costos de la extorsión o minimizar sus impactos en los márgenes de ganancia. A continuación, se presenta una lista no exhaustiva de argumentos que permiten a las empresas grandes y medianas lidiar con estos costos extralegales. (i) Tienden a operar en mercados oligopólicos, con lo que les es posible transferir un porcentaje de estos costos al consumidor. (ii) Pueden incursionar en mercados internacionales para mejorar su eficiencia productiva a través de economías de escala y mediante su integración en cadenas de suministros y procesos de aprendizaje internacionales. (iii) Compensan estos costos mediante la obtención de contratos gubernamentales, los cuales reciben sin licitación de por medio y con amplios márgenes de ganancias. (iv) Debido a que los costos de la extorsión no se incrementan proporcionalmente con el tamaño de la empresa, la relación de pago del cohecho a ingresos suele ser menor para las grandes empresas. (v) En términos proporcionales, les resulta más fácil cubrir los costos asociados al uso de seguridad privada, la cual involucra la contratación de personal especializado, la adquisición de seguros por robos y la instalación de equipo de vigilancia.

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

(vi) Su relevancia en términos de generación de empleo, pago de impuestos e influencia política (i. e., «derecho de picaporte», pertenencia a asociaciones empresariales), les permite ejercer presión para recibir alguna forma de respaldo por parte de las policías municipales, estatales y federales y, de esta manera, abatir los costos derivados de la inseguridad. (vii) A diferencia de las micro y pequeñas empresas, cuyos dueños tienen que negociar de manera directa con los extorsionadores y, en especial, con los «cobradores» del crimen organizado, los propietarios y ejecutivos de las grandes empresas no suelen involucrarse personalmente en las negociaciones. Por lo tanto, el costo emotivo de lidiar con la criminalidad es mucho mayor para los dueños de las empresas de tamaño reducido.

De los argumentos arriba expuestos se desprende que la relación entre los costos de la extorsión y las posibilidades de crecimiento de las empresas es discontinua. De aquí que el obstáculo que dichos costos generan es mucho mayor en empresas que no rebasan un cierto tamaño.

En este sentido, puede afirmarse que la distorsión de precios relativos por cuestiones de extorsión acrecienta la informalidad, inhibe la productividad total de los factores (mano de obra y capital) y el crecimiento en un amplio segmento de empresas que forman parte del ecosistema de producción en México.

La decisión de incursionar en el ecosistema productivo de manera formal o informal tiene consecuencias estáticas, ya que muchas empresas de la economía mexicana operan en condiciones de baja productividad (mecanismos inhibidores). Pero también dinámicas, pues carecen de incentivos para aumentar su inversión en capital fijo, para innovar y para convertirse en competidores potenciales de las empresas ya establecidas (mecanismos propagadores). Ahora bien, para poder entender el mecanismo causal que va de la baja productividad de las empresas individuales a la productividad agregada y el reducido crecimiento de la economía mexicana, en el mediano y largo plazo, es necesario interpretar el circuito de interdependencias.

De los diagramas 8.1 y 8.2 se desprende que el deficiente Estado de derecho, que alienta el uso frecuente de extorsiones, impulsa la aparición de empresas informales de baja productividad. La extensión de dichas empresas en el ecosistema de producción impide que los salarios de muchos trabajadores (e ingresos de los autoempleados) sean lo suficientemente elevados para poder cubrir sus necesidades básicas (e. g., salud, vivienda, educación, alimentación) y así vivir con dignidad. Por

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lo tanto, los magros salarios pagados dan origen a una precariedad generalizada en amplios segmentos de la población. Las personas con pobreza moderada y extrema se ven obligadas a trabajar en múltiples empleos, durante muchas horas al día y a vivir en hogares que se ubican lejos del sitio en que laboran.

Ante un escenario física y emocionalmente extenuante, las personas en situación de pobreza no tienen el tiempo ni la disposición de monitorear el desempeño de las autoridades y protestar para exigir cambios en el sistema de gobernanza. Tampoco para involucrarse en la educación de los hijos y, mucho menos, para promover modificaciones en el sistema educativo nacional. Situación que redunda, a la postre, en escasas capacidades laborales y, por ende, en dificultades para crear empresas relativamente sofisticadas o para insertarse en mercados laborales que pagan mejores salarios (i. e., plazas de trabajo en empresas medianas y grandes que requieren habilidades técnicas y gerenciales).580 En consecuencia, el deficiente Estado de derecho y la extendida práctica de extorsionar se perpetúan en un desafortunado círculo vicioso que propicia una economía que se mantiene relativamente estancada por muchos años.581 b) Problema de costos laborales extrasalariales El circuito causal que se presenta en este apartado no sustituye al anterior, más bien lo complementa y lo refuerza. Lo complementa porque a los costos de la extorsión se le suman los gastos que ejercen las empresas formales para cubrir los costos de la protección social.582 Lo refuerza, ya que las decisiones que adoptan las empresas para enfrentar estos costos laborales extrasalariales (o contribuciones impositivas) propician efectos multiplicadores (o de propagación) que inciden en el comportamiento macroscópico del país. De nueva cuenta se sostiene que el impacto que ejercen dichos costos es diferenciado en función del tamaño de la empresa. Mientras que el autoempleo y las empresas pequeñas tienden a optar por la informalidad, las empresas medianas y grandes se inclinan a favor de estrategias defensivas para sostener sus márgenes de ganancia.583 Entre estas estrategias destacan las siguientes: la utilización de mecanismos de evasión fiscal, la racionalización de la mano de obra y las adecuaciones tecnológicas. Las grandes empresas pueden evadir el pago de sumas importantes de impuestos —en términos relativos— por su

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tamaño y su participación en consorcios, en donde se diversifican con inversiones en múltiples negocios. Ello les permite disponer de vínculos con la élite política, contratar despachos jurídico-contables, o redistribuir estratégicamente sus ganancias mediante precios de transferencia hacia empresas filiales que presentan pérdidas fiscales (i. e., por medio de transacciones entre las propias compañías del consorcio o grupo económico).584 Por otra parte, debido a que el sistema laboral mexicano es relativamente rígido y dificulta el ajuste de la planta laboral en entornos recesivos, las empresas medianas y grandes han utilizado el esquema de subcontratación de empleados (outsourcing) para reducir sus pasivos laborales; en especial en los años en que el marco legal en este tema era más laxo. Por último, las grandes empresas cuentan con los recursos, propios y crediticios, para adoptar tecnologías intensivas en capital, lo que les ayuda a reducir costos asociados a las contribuciones de la seguridad social (i. e., en salud, vivienda y pensiones).

Como bien señala Santiago Levy en su libro Esfuerzos mal recompensados: la elusiva búsqueda de la prosperidad en México (2018), el efecto colateral de estos costos laborales extrasalariales es el surgimiento de un sinnúmero de empresas informales que operan con escalas de producción muy pequeñas y, por ende, tienden a ser ineficientes.585 A estos costos habría que agregar las distorsiones generadas por el sistema impositivo que favorece a las pequeñas empresas y que las incentiva a mantenerse en la informalidad (i. e., a no registrar sus trabajadores en el imss).586 Además de que la presencia de muchas empresas informales repercute en una productividad agregada reducida,587 también es de esperarse que existan bajos de niveles de inversión en capital fijo dado el desinterés por expandirse e incursionar en el sector formal.588 A partir de este argumento, el autor sostiene que la economía mexicana no ha podido crecer de manera significativa como consecuencia de la inapropiada asignación de recursos, especialmente los de índole laboral. Sin embargo, para que el determinante causal «a la Levy» pueda tener repercusiones dinámicas en el desempeño de México es necesario enlazarlo con otros mecanismos que vinculen aspectos micro y macro del sistema económico.589 Bajo esta perspectiva, el cuello de botella reside en las contribuciones que tienen que pagar las empresas formalmente constituidas, pero los mecanismos de propagación pueden ser de distinta índole, siendo el más evidente el que pasa por la recaudación fiscal.

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De nueva cuenta, los diagramas 8.1 y 8.2 son muy ilustrativos para mostrar cómo es que el circuito de los costos laborales extrasalariales produce un escenario de bajo crecimiento. Como reacción a esta distorsión en el mercado laboral, muchas empresas pequeñas y medianas deciden operar en la informalidad (al igual que en el circuito de costos de la extorsión), y así evitar por completo dicho gasto, mientras que las demás empresas implementan estrategias defensivas. De esa forma, las empresas informales aportan poco o nada a la base gravable, con consecuencias significativas para la recaudación tributaria, dado que se trata de muchas unidades; por su parte, las grandes empresas y algunas medianas sí contribuyen, pero no lo que desearían las autoridades fiscales debido a que utilizan distintas estrategias de evasión fiscal.

A partir de este mecanismo, el ahorro agregado del país se mantiene estancado o inclusive puede reducirse con relación al pib, lo que puede redundar en una nueva ronda impositiva, en una menor capacidad para invertir en infraestructura pública, o bien en menores gastos destinados al combate de la pobreza. Por razones electorales, este último escenario no ha ocurrido en México. Por el contrario, al paso de los años, el Gobierno ha generado mayores distorsiones en el mercado laboral al crear y fortalecer «programas de protección social» dirigidos a los trabajadores informales, los cuales hacen uso de recursos públicos no contributivos (i. e., no afectan los costos laborales de las empresas, pero sí aumentan los beneficios de los trabajadores informales que reciben las transferencias en efectivo o en especie). Situación que ha producido una «trampa populista» en la que coexisten elevados gastos sociales, altos niveles de pobreza y elevadas tasas de informalidad.590 La línea de razonamiento anterior también ofrece una explicación tentativa a la «trampa recaudatoria» que se observa en México. Es decir, a una carga fiscal (recaudación fiscal/pib) muy baja para los estándares internacionales —inclusive en comparación con países de ingresos similares,591 a pesar de que las tasas impositivas no sean pequeñas—.

Dicha paradoja no se explica en función del nivel de las tasas impositivas promedio, sino a partir de la manera como estas tasas varían entre las distintas fuentes gravables. En el caso mexicano, muchas de estas tasas impositivas tienen un elevado sesgo antiempleo, lo que tiene consecuencias sobre el grado de informalidad de la actividad económica y las estrategias de evasión fiscal.592

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c) Problema de infraestructura Un tercer circuito que se ha considerado en la literatura para explicar el lento crecimiento de la economía mexicana tiene que ver con los montos reducidos en inversión fija a cargo del sector público. Esta inversión se derrumbó a partir de la crisis de la deuda externa de los años ochenta y las políticas de estabilización que requirieron fuertes ajustes fiscales.

La línea de argumentación que Jaime Ros sostiene en su libro Grandes problemas, ¿cómo salir de la trampa de lento crecimiento y alta desigualdad? (2015), sugiere que la inversión pública y, en especial, en infraestructura productiva (e. g., red de carreteras, telecomunicaciones, generación de electricidad, sistemas de riego y abastecimiento de agua para la industria) da lugar a un efecto de reforzamiento (crowding-in), en el que la productividad y la acumulación de capital del sector privado se potencializan.593 En otras palabras, las sinergias entre las inversiones públicas y privadas hacen que estas últimas puedan despegar una vez que las primeras contribuyen a elevar la rentabilidad de los proyectos empresariales.594 En el diagrama 8.2 se presenta un circuito de relaciones de interdependencia que ilustra el determinante causal «a la Ros». La falta de infraestructura productiva frena la posibilidad de que el efecto reforzamiento se materialice debido a que las empresas privadas, que requieren como insumos a los bienes y servicios que dicha infraestructura genera, no tienen incentivos para realizar inversiones en capital fijo. Al mantenerse limitado el tamaño del mercado y no darse las economías de escala suficientes se dificulta entrar en un bucle de inversión-productividad, lo que impide que la actividad económica y los ingresos crezcan. Ante la reducida expansión económica, no se abren espacios laborales en las empresas establecidas y, por ende, se incrementa la informalidad. Esto último y los bajos ingresos de la economía implican una carga fiscal reducida, por lo que también este circuito propicia la emergencia de un equilibrio desafortunado de poco crecimiento y escasa recaudación.

Al contrastar el cuello de botella «a la Ros» con los cuellos de botella «a la De la Calle» y «a la Levy», queda claro que los dos últimos se enfocan esencialmente en aspectos micro de la oferta productiva para explicar el fenómeno de la informalidad; es decir, los costos de la extorsión y los costos laborales extrasalariales son los que incentivan a las empresas a mantenerse chicas e informales. Mientras que Ros apela a consideraciones macro —efectos de reforzamiento (su-

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pply-push) vía infraestructura productiva y de acarreo (demand-pull) a través de una mayor demanda efectiva— para explicar el despegue de la economía, la expansión de las empresas formales, un mayor empleo y una mayor recaudación fiscal. d) Problema de restricción crediticia En la formulación de los circuitos anteriores se enfatizan aspectos relacionados con la heterogeneidad de las empresas (formales o informales, nacionales o trasnacionales, privadas o paraestatales) que participan en el ecosistema de producción nacional, mientras que por el lado de la demanda se plantean consumidores que, si bien son diferentes en términos de ingresos (i. e., salarios asociados a su productividad), son iguales en términos de sus propensiones a consumir. A continuación, se plantea un circuito causal alternativo en el que los patrones de consumo varían dependiendo del nivel de ingresos de la persona. El consumo individual se explica por el ingreso esperado, pero también por un efecto de estatus provocado por la interacción social; es decir, las personas, sean de ingresos altos, medios o bajos, presentan aspiraciones que provienen del consumo promedio de un grupo de referencia ubicado en el estrato de ingreso inmediato superior.595 Este efecto de estatus (o aspiracional) hace que la propensión a consumir (i. e., el cambio en el consumo que provocan unidades adicionales de ingreso) sea mucho más elevada para los pobres que para los ricos.

Si las fuertes discrepancias salariales de la población —a raíz de su productividad diferenciada— dan origen a una mala distribución del ingreso, uno esperaría que la demanda interna por la producción de la economía sea limitada en comparación con la que prevalece en una sociedad más equitativa, ya que en el primer escenario los ingresos se redistribuyen de pobres a ricos y estos últimos tienen una mayor propensión a ahorrar.

En otras palabras, la demanda interna restringida se debe, por un lado, a la precariedad existente en un segmento amplio de la población que propicia una capacidad de compra limitada y, por otro, a que el deterioro en la distribución del ingreso reduce el consumo de las personas que, en términos relativos, aportan más a la demanda agregada.596 Para que una demanda limitada se produzca y ejerza un impacto adverso en el crecimiento de la economía es necesario incorporar otros mecanismos. Por un lado, habría que aclarar por qué algunas personas (o empresas) solo tienen acceso a tecnologías de baja productividad

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y, por el otro, habría que justificar en qué sentido el impacto de una demanda restringida domina sobre el de una estrecha capacidad de producción; cabe recordar que este último factor juega un rol importante en las tres líneas de argumentación anteriores. En cuanto al primer punto (mecanismo inhibidor), aquí se plantea que el acceso al crédito es limitado y diferenciado, lo que da lugar a productividades que varían según sea el tamaño de las empresas y, en consecuencia, a una mala distribución del ingreso.597 Para ser más precisos, la existencia de productividades diferenciadas se explica por la posibilidad que tienen algunos empresarios de invertir en maquinaria sofisticada o en la formación de capital humano.

Si estas inversiones son relativamente elevadas y los recursos propios insuficientes, la única opción disponible es acudir al financiamiento bancario. Desafortunadamente, las imperfecciones del sistema bancario y las pocas garantías de que disponen los pequeños empresarios y autoempleados dificulta la obtención del financiamiento deseado.598 El mismo racionamiento crediticio también impide que los dueños y trabajadores de empresas informales tengan acceso a financiamiento para el consumo.

En cuanto al segundo punto (mecanismo de propagación), los escasos ingresos, la falta de garantías (activos usados como colaterales) y las restricciones crediticias de un segmento amplio de la población inhiben el impulso del consumo agregado, de tal forma que la demanda efectiva de la economía se ve limitada. Inclusive, esta demanda puede reducirse aún más en la medida que la desigualdad del ingreso se deteriore, por lo que es posible un escenario en el que la demanda efectiva se encuentre por debajo del potencial de la producción agregada.599 Precisamente, cuando esto ocurre se dice que la demanda efectiva —y no la oferta— puede constituirse en un factor, de primer orden, en el lento crecimiento de la economía.

En el diagrama 8.2 se muestra un circuito para explicar este mecanismo dinámico, en el que se toma como cuello de botella al racionamiento crediticio.600 La presencia de una banca vinculada a los grandes consorcios y la información asimétrica generan, por un lado, una productividad diferenciada debido a que empresas informales (pequeñas y medianas) son racionadas;601 escenario que produce una demanda efectiva limitada debido a la mala distribución del ingreso. Por otro lado, la restricción financiera impide que muchos mexicanos en situaciones de precariedad económica puedan acceder al crédito de consumo, lo que

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de nueva cuenta restringe la demanda interna. De esta forma, las restricciones crediticias pueden considerarse como un determinante causal que impide el crecimiento de la economía ante la ausencia de una demanda interna robusta. A su vez, este hecho produce un efecto de arrastre que impone límites adicionales a la formalización, con lo que surge una trampa de informalidad, desigualdad y estancamiento.602 e) Problema de la brecha externa Las relaciones comerciales con el exterior dan origen a otro circuito causal en el que la necesidad de mantener una balanza de pagos manejable impone límites al ritmo de crecimiento de la economía (i. e., existen restricciones vía brecha externa). Por esta razón, Alain Ize, en su artículo de 2019, «El modesto crecimiento de México: una descomposición macroeconómica contable», sostiene que factores externos (endeudamiento, exportaciones e importaciones asociadas a la producción y al consumo) deben tener un balance adecuado para generar crecimiento.603 Por ejemplo, si la demanda por las exportaciones crece, el ingreso nacional también lo hace; sin embargo, esta dinámica trae consigo un incremento en las importaciones que podría resultar contraproducente.604 Un escenario macroeconómico inestable se produce cuando la balanza comercial (exportaciones menos importaciones) se vuelve muy deficitaria y no se cuenta con la capacidad de incrementar la deuda externa.

En estas circunstancias puede ocurrir un alza en las tasas de interés domésticas o un fuerte ajuste cambiario que frenan el ritmo de crecimiento.

En el contexto mexicano, las ventas al exterior de diferentes productos primarios (minerales, agrícolas, petróleo) hicieron posible el crecimiento de la economía en las tres décadas posteriores a la ii Guerra Mundial (cincuenta, sesenta, setenta). Por su parte, el turismo internacional, la firma del Tratado de Libre Comercio y, en particular, las exportaciones manufactureras reanimaron la actividad económica en los noventa en comparación con la década de los ochenta, en la cual la economía se desplomó por el proceso de estabilización que acompañó a la crisis de insolvencia asociada a la excesiva acumulación de deuda externa.

Sin embargo, el TLCAN y otros acuerdos comerciales con distintos países no fueron lo suficientemente efectivos como motores del crecimiento de la economía mexicana en las dos primeras décadas de este siglo. Para este autor y otros analistas, las tasas reducidas se explican

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por la tardía liberalización comercial de México y la dinámica exportadora china, que redujo el mercado de los productos mexicanos desde 2001, cuando el país asiático ingresó a la Organización Mundial del Comercio.605 A lo que se suma el poco dinamismo de las exportaciones mexicanas debido a su baja elasticidad de ingreso, ya que la demanda de estos productos aumentó poco, inclusive en los años en que la economía estadounidense tuvo un buen desempeño.606 En otras palabras, hoy en día los productos del sector de manufacturas presentan mercados saturados, por lo que sus ventas responden de forma muy limitada a cambios en el ingreso mundial. En contraste con lo que sucede en los mercados de los productos y servicios novedosos que se sustentan en el conocimiento y el uso de tecnologías sofisticadas.607 Asimismo, el dinamismo de la fuerza laboral mexicana no ha sido aprovechado a plenitud para mejorar el potencial productivo del país. Ello se debe, como se observa en otros circuitos, a distorsiones en el mercado laboral, a la falta de capital humano con altas cualificaciones y al estancamiento del ingreso. Factores que de manera conjunta han dado lugar a un aumento en la informalidad, lo que inhibe el desarrollo de productos competitivos en los mercados internacionales.

Por lo tanto, el determinante causal «a la Ize» se combina con otros factores del diagrama 8.2 para explicar procesos causales que propician un ritmo de crecimiento lento. Si se parte de un reducido estímulo de la demanda externa por manufacturas y productos agrícolas, que no logra ser compensado con la llegada de turistas al país y las exportaciones petroleras, entonces la demanda efectiva es débil y el ingreso limitado. Escenario que da lugar a un entorno macroeconómico estable, ya que los ingresos disponibles no son suficientemente elevados como para generar una fuerte demanda por importaciones, de tal forma que los déficits son reducidos y pueden ser solventados con las remesas provenientes del exterior y con aumentos moderados en el endeudamiento externo.608 No obstante, aunque la fuerza laboral haya crecido en el periodo, ello no se tradujo en una economía muy dinámica, sino, más bien, en una mayor informalidad. f) Problema de gobernanza En el diagrama 8.2 el Estado de derecho solo se menciona, hasta ahora, en el circuito de costos de la extorsión. Sin embargo, desde la perspectiva más amplia del diagrama 8.1 puede observarse que la gobernanza

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del país —que incluye al aparato jurídico-político-electoral— tiene una gran relevancia en la dinámica de los cinco circuitos anteriores. Inclusive en el circuito de la brecha externa, el fortalecimiento del Estado de derecho es esencial para apuntalar las posibilidades de un mayor crecimiento vía inversiones externas, la promoción de la innovación y el estímulo al turismo. Las mejoras en la gobernanza, en su sentido más amplio, inciden en la productividad al estimular el desarrollo de la economía del conocimiento y, de esta forma, mejorar la competitividad de servicios y productos que resultan atractivos para las economías desarrolladas (e. g., servicios y equipos médicos). La transformación de la gobernanza también impulsa la dinámica económica mediante la protección de los recursos ecológicos y culturales, que son esenciales para la promoción del turismo.

Por su parte, el desarrollo de la economía del conocimiento requiere de procesos de investigación y desarrollo, además de un capital humano de mayor calidad. De aquí la relevancia de apuntalar el sistema educativo nacional y, de manera especial, los sistemas de capacitación laboral y los procesos de aprendizaje-en-la-práctica. Un efecto colateral del mayor capital humano es la reducción del número de empresas informales, lo cual ocurre en la medida en que las personas pueden colocarse en empresas de alta tecnología o iniciar por su cuenta negocios más sofisticados. Sin embargo, la transformación del sistema educativo solo es posible si se logran desarticular los vínculos corporativistas entre el magisterio y el sistema político-electoral mexicano.

Para ilustrar el circuito de gobernanza se presenta una versión muy estilizada del sistema económico mexicano. Dicho circuito aglutina subsistemas y relaciones de interdependencia que forman parte de los circuitos y mecanismos arriba señalados. Debido a que los cambios en el Estado de derecho y la gobernanza en general son de gran calado y requieren de la acción colectiva de una diversidad de actores —muchos de ellos con incentivos encontrados—, se trata de modificaciones de lenta gestación. Así, este circuito describe a determinantes remotos del crecimiento. Entre los que se encuentran el sistema educativo, la democracia corporativista/clientelar, el Estado de derecho y el sistema de procuración de justicia, la penetración del crimen organizado y el ecosistema de producción nacional; este último se caracteriza por una alta concentración económica y la segmentación del mercado laboral.

El circuito de gobernanza, al igual que en los demás casos, presenta un conjunto de mecanismos que conducen al mismo punto del que

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parten. Esto significa que estos sistemas complejos son propensos a generar círculos viciosos (trampas de desarrollo o espirales degenerativas) o virtuosos (avances sostenidos o espirales constructivas). Que factores remotos operen como causa y efecto del lento crecimiento dificulta la posibilidad de su desarticulación. Por ejemplo, que una mala gobernanza genere las condiciones para su propio sostenimiento fortalece, por lo general, el poder político-económico de los actores interesados en sostener el statu quo. Para ser más concretos, que los problemas de gobernanza lleven a la precariedad económica dificulta la capacidad crítica y contestataria de la sociedad mexicana y, por ende, la posibilidad de que la gobernanza pública experimente cambios sustanciales en el curso del tiempo.

A grandes rasgos, una mala gobernanza induce tres impactos muy desafortunados: concentración económica,609 prácticas de extorsión y bajos niveles educativos. Estos factores, a su vez, se asocian a un sistema productivo en el que muchos mexicanos trabajan en la informalidad y en empresas de baja productividad y escasa innovación.610 Esto último, producto del desinterés de las empresas, grandes y medianas, por involucrarse en prácticas de negocios riesgosas, como lo son la i+d y la adopción de tecnologías de vanguardia. En un entorno caracterizado por la debilidad del Estado de derecho, los empresarios tienden a recurrir a prácticas rentistas y optan por realizar negocios que se respaldan en las redes político-económicas. La consecuencia de estos dos factores (baja productividad y poca innovación) conduce a magros salarios y una reducida recaudación fiscal, esta última también inducida por problemas de corrupción y un régimen fiscal inadecuado. En consecuencia, no solo se debilita la presión que puede ejercer la ciudadanía hacia los partidos políticos, sino que se estancan (o se reducen) los recursos presupuestales del sector público que pudieran ser utilizados para impulsar esquemas de gobernanza eficaces.

8.5 ¿Por qué Querétaro sí crece y Oaxaca no lo hace?

Los circuitos de la red de interdependencias también ayudan a elaborar argumentos convincentes de por qué se han producido dinámicas divergentes en el desarrollo regional del país. Para ilustrar esta asimetría conviene analizar dos escenarios extremos: el crecimiento elevado y robusto del estado de Querétaro durante las últimas tres décadas y

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el estancamiento prolongado del estado de Oaxaca durante el mismo periodo. Para poder entender estas discrepancias habría que dilucidar, en primera instancia, cómo es que la influencia que ejercen los sistemas educativos, político-electoral y de gobernanza a nivel nacional puede variar a nivel regional.

Las reformas económicas de mediados de los noventa y, en particular, la apertura a la inversión extranjera directa y el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, incidieron de manera positiva y significativa en el crecimiento de las entidades federativas del norte y del bajío. No obstante, el resto del país se caracterizó por tasas de crecimiento mucho más bajas,611 a pesar de que los distintos subsistemas compartían algunos de sus rasgos fundamentales a nivel regional. Esto último se debe a que la configuración de estas estructuras es, hasta cierto grado, resultado de lo que acontece a nivel federal (e. g., corporativismo, contribuciones a la «protección social»).

Sin embargo, existe evidencia de que factores locales contribuyeron a reconfigurar de distintas maneras a las variantes regionales de los diferentes subsistemas, lo que propició estructuras y comportamientos particulares en las entidades federativas.612 Así pues, la explicación de la bonanza queretana, además de tomar en cuenta el efecto de arrastre del tlc, reside en cuatro puntos primordiales: (i) la existencia de coaliciones parciales prodesarrollo (Gobierno-sindicatos-empresas en una primera etapa y Gobierno-universidades-empresas en una segunda), que han compensado por varias décadas la frágil gobernanza que se observa a nivel nacional;613 (ii) la disputabilidad electoral, que ha abierto espacios a la rendición de cuentas y estimulado la eficacia de sus gobiernos;614 (iii) el fomento a la capacitación laboral y la inmigración de personal calificado, que han evitado la presencia de cuellos de botella en la oferta laboral;615 y (iv) la creación de infraestructura regional (e. g., carreteras y libramientos, aeropuerto, universidades, obra urbana, hospitales), que ha facilitado el traslado de mercancías y mejorado las condiciones de vida de sus habitantes.

En contraste, el pobre desempeño de Oaxaca puede explicarse por los siguientes factores: (i) el gran peso que la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación (cnte) tiene en la estructura educativa de la entidad, que ha generado inestabilidad política y una muy mala calidad de la enseñanza; (ii) la persistencia de los cacicazgos políticos del pri, que no solo no han compensado los problemas de la gobernanza nacional, sino que los han recrudecido a nivel subnacional; (iii) la presencia

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de una norma igualitaria entre las poblaciones indígenas, que impulsa a sus integrantes a autoemplearse o trabajar en talleres muy pequeños y, por ende, no genera las condiciones propicias para el desarrollo tecnológico, la inversión en capital humano y la acumulación de capital;616 y (iv) la precaria inversión en estructura productiva (e. g., carreteras, parques industriales) por parte de los gobiernos federal y estatal, que ha hecho muy difícil atraer inversiones privadas.

8.6 ¿Tienen sentido las explicaciones unicausales?

El análisis sistémico de este capítulo pone en tela de juicio que los costos laborales extrasalariales sean el cuello de botella que ha generado el bajo crecimiento de las últimas tres décadas. Sin duda alguna, este determinante causal es muy importante para explicar la informalidad endémica del país y la productividad decreciente, pero no necesariamente es el único ni el más relevante. Aunque es cierto que el incremento de la escolaridad y la mayor oferta de trabajadores con educación universitaria no fueron capaces de impulsar las tasas de crecimiento de la economía mexicana, ello no implica que el capital humano no sea también un cuello de botella a considerar; inclusive, si en los datos se observa que los salarios para los trabajadores con más años de estudio se redujeron con respecto a los demás segmentos laborales.617 En primer término, el sistema educativo en México es disfuncional, en tanto que las capacidades laborales disponibles no inciden en la creación de nuevas fuentes de empleo productivo y, por ende, no ha sido capaz de reducir la tasa de informalidad. En otras palabras, su disfuncionalidad tiene que ver con su reducida eficacia para formar trabajadores calificados —no solo educados— que dispongan de las habilidades (empresariales o técnicas) necesarias para desarrollar sus propias empresas, atraer al país a más empresas trasnacionales (grandes y productivas) —con la consecuente apertura de nuevas plazas laborales— o contribuir a impulsar la productividad de las empresas en donde laboran.

En segundo término, la eliminación de las contribuciones de las empresas a la «protección social» no es una condición necesaria ni suficiente para que el país tenga tasas anuales de crecimiento per cápita del 3 % o mayores de forma sostenida. Si bien algunos estudios empíricos indican que el nivel de escolaridad no es el factor que determinó que

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la economía mexicana solo creciera a tasas per cápita del 1 %, esta evidencia no descarta que la falta de capital humano se convierte en un cuello de botella crítico cuando se trata de crecer a tasas mucho mayores.618 En tercer término, existen diversos análisis empíricos que señalan que el conocimiento tácito (i. e., capacidades laborales aprendidas-en-la-práctica) es un factor de suma importancia para explicar la productividad de una economía y su dinámica de crecimiento.619 De aquí que políticas públicas que faciliten la acumulación de esta forma de capital humano (e. g., estímulos a la capacitación, desarrollo de habilidades de aprendizaje) podrían mitigar el efecto adverso causado por las deficiencias del sistema escolarizado y los elevados costos de las contribuciones.

Por último, la experiencia del estado de Querétaro —y de otras entidades en el norte y el bajío—, indica que pueden darse tasas de crecimiento muy superiores a las del promedio nacional, a pesar de los costos distorsionantes de la protección social. Resulta indudable que esto fue posible gracias al efecto de arrastre del tlc y al gran impulso que tuvieron las cgv en dichas entidades. Sin embargo, este escenario se vio complementado con otras medidas que compensaban el impacto de los costos laborales extrasalariales (e. g., reacomodos en la gobernanza subnacional y reducciones en los costos de la extorsión). Estas experiencias, en contraste con las de Oaxaca y otras entidades del sursureste del país, son consistentes con una hipótesis en la que se sugiere que mejoras en la infraestructura productiva y en el sistema de educación, que generan sinergias con la inversión privada, pueden convertirse en detonadores de la productividad en distintas entidades del país.

8.7 ¿Transformación o atrofia del sistema económico mexicano?

Las políticas obradoristas no fueron capaces de generar el 4 % de crecimiento anual prometido porque no estaban dirigidas a transformar el sistema económico mexicano y, en particular, a atender los determinantes causales remotos y mediatos que, en las tres décadas anteriores, minaron el potencial de expansión de la economía.620 Los problemas por resolver eran muchos y de gran calado, lo que lleva a los siguientes cuestionamientos: ¿Los costos laborales extrasalariales se reduje-

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ron? ¿El desarrollo financiero logró alentar procesos productivos en empresas pequeñas y medianas? ¿La inversión productiva del Gobierno fue sustantiva y generó sinergias con la inversión privada? ¿Las rentas monopólicas de las empresas fueron sustituidas por la innovación y el incremento de la productividad? ¿La política fiscal se enmendó para obtener los recursos públicos con que financiar a la infraestructura productiva y, de esta forma, impulsar el crecimiento en los años por venir?

La lista continúa: ¿Los productos mexicanos se volvieron más competitivos y atractivos para la demanda internacional gracias a una política industrial consistente? ¿La procuración de justicia, el Estado de derecho y la democracia se vieron fortalecidos? ¿El sistema educativo se reestructuró para mejorar las capacidades cognitivas de niños y jóvenes, además de estimular su pensamiento reflexivo? ¿El Gobierno decidió comprometerse con la formación de los trabajadores mexicanos para que pudieran insertarse en procesos productivos vinculados con la economía del conocimiento? ¿La seguridad en el país mejoró y los costos de las extorsiones a las empresas se redujeron? ¿Los gastos en salud que pagan los mexicanos pobres de sus bolsillos disminuyeron y la calidad del sistema público de salud mejoró? ¿El sistema de pensiones fue reformulado de tal forma que dejó de ser una carga onerosa para las finanzas públicas?

Ninguna de estas preguntas tiene una respuesta afirmativa, como se constata al revisar las políticas implementadas y la evidencia disponible, por lo que no es posible esperar en el futuro cercano un desempeño favorable en la evolución del sistema económico a raíz de las intervenciones gubernamentales.621 Aunque algunas de estas intervenciones lograron algunos resultados positivos (salarios mínimos, regulación de la subcontratación laboral, democracia sindical, mayores ingresos para la población adulta (mayor de 65 años), estabilidad macroeconómica, crecimiento económico en el sursureste),622 su impacto en el bienestar económico de los mexicanos es limitado y de corto plazo. Además de que algunas de estas medidas tuvieron o tendrán en algunos años efectos colaterales negativos sobre el crecimiento sustentable e inclusivo debido a problemas en su diseño o implementación. Ejemplos de ello son la austeridad fiscal que impidió atender la contracción de la economía durante la pandemia, las pensiones a adultos mayores que carecen de un soporte financiero sólido, los proyectos de infraestructura pública que tenían una reducida sinergia con las inversiones privadas y una nula sustentabilidad financiera y ambiental.623

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En cuanto a los determinantes causales remotos, puede afirmarse que no ocurrió avance alguno, más bien se dieron retrocesos en muchos frentes. Para ser más puntuales, el sistema democrático se debilitó por el exacerbado manejo clientelar de la política social, la vitalización del corporativismo a partir del respaldo a grupos sindicales a cambio de votos y los continuos ataques al ine, prensa independiente y organizaciones de la sociedad civil.624 El Estado de derecho y otros esquemas de gobernanza también fueron socavados por el desmantelamiento de algunos órganos autónomos del Estado (inee, cndh), el ahorcamiento presupuestal de varios de ellos y los intentos de colonización de otros más; por la militarización de la policía federal y un sinnúmero de tareas civiles de la administración pública; por la falta de respeto a los derechos de propiedad que se vio reflejada en el incumplimiento de distintas cláusulas del t-mec, la cancelación de permisos y contratos establecidos con empresas privadas y el uso de amenazas discrecionales de la autoridad recaudadora (sat) y la unidad de inteligencia financiera (uif).

Asimismo, las medidas adoptadas en temas de seguridad y procuración de justicia tampoco fueron apropiadas para resolver problemas que agobian al país e, inclusive, en varios aspectos los agravaron. Ejemplo de ello fue el uso político y faccioso de la fiscalía de la República y otras dependencias judiciales; la implementación de una estrategia permisiva para lidiar con las organizaciones criminales y los narcotraficantes; la instrumentación de la prisión preventiva oficiosa; el nombramiento de ministras incompetentes y claramente partidistas en la Suprema Corte de Justicia de la Nación; las continuas presiones ejercidas sobre los miembros independientes de esta corte; la oprobiosa impunidad de delincuentes que atentaban contra la seguridad de las personas, sus propiedades y actividad económica.625 De igual forma, puede afirmarse que el sistema educativo entró en una etapa de franco deterioro,626 como se desprende de un sinnúmero de factores, tales como el cierre prolongado de las escuelas durante la pandemia que provocó un severo problema de deserción escolar entre los jóvenes y un aprendizaje de mala calidad; la eliminación de las estancias infantiles que no fue compensada con una opción pública de calidad; la cancelación de escuelas de tiempo completo; la eliminación del Instituto Nacional de Evaluación de la Educación; la suspensión de la aplicación de un examen nacional (e. g. enlace) que tenía como propósito medir el desempeño escolar y proponer estrategias de solución; la elaboración de libros de texto gratuito para la educación primaria,

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que contenían una fuerte carga ideológica, que menospreciaban la enseñanza de las matemáticas, el lenguaje y la ciencia, que carecían de un sustento pedagógico y que, de manera absurda, desacreditaban al conocimiento establecido; la drástica disminución de becas para estudios de posgrado al extranjero; la reducción del presupuesto para la educación superior; la desvinculación de la comunidad científica en el diseño de estrategias de investigación y desarrollo tecnológico.

En cuanto a los factores causales mediatos habría que destacar los siguientes aspectos: el fondeo del sistema de protección social para los trabajadores formales se mantuvo inalterado en sus rasgos fundamentales, con el consecuente incentivo a la formación de empresas informales; el entorno de competencia no fue fortalecido, por el contrario, se intentó desarticular el funcionamiento de la COFECE; el trato preferencial del gobierno hacia grandes empresas se mantuvo como una práctica cotidiana; la asignación de contratos sin licitaciones se incrementó de forma sustantiva; el desarrollo empresarial dejó de recibir apoyos gubernamentales; las instancias reguladoras del sector financiero perdieron capital humano y sus funciones fueron desestimadas por las autoridades hacendarias; no se creó ningún esquema innovador para impulsar la profundización e inclusión financiera; no se implementó una política industrial consistente que pudiera fortalecer la competitividad de las empresas mexicanas en los mercados internacionales; la construcción de infraestructura productiva por parte del sector público fue muy limitada e inadecuada, como lo indica la prioridad asignada a los tres grandes proyectos auspiciados por el propio amlo (Tren Maya, refinería de PEMEX en Dos Bocas y aifa), los que pueden ser considerados como «elefantes blancos» con una escasa rentabilidad social y económica.627

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Política industrial y transformación productiva

Con la nostalgia de las tasas anuales de crecimiento superiores al 5 %, observadas durante la etapa del llamado «milagro económico mexicano» (1940-1970), diversos analistas sugieren reactivar la política industrial para dejar atrás el letargo de las últimas tres décadas.628 La política industrial durante el periodo posrevolucionario (1935-1982) se articulaba desde una visión desarrollista; es decir, bajo la tutela de un gobierno que, a través de múltiples herramientas, «controlaba» el rumbo que la economía habría de seguir.629 Dicha política fue delineada mediante intervenciones gubernamentales asociadas a los siguientes pilares: (i) una economía mixta en donde las empresas paraestatales coexistían con empresas privadas; (ii) estrategias de fomento sectorizado; (iii) estímulos financieros para las grandes empresas nacionales; y (iv) esquemas de sustitución de importaciones y promoción de exportaciones.630 Sin embargo, las directrices con las que el gobierno promovía la dinámica de la economía mexicana fueron modificadas, a partir de 1983, como resultado de una deuda externa desmedida y un problema de balanza de pagos. Para los gobiernos priistas que establecieron el nuevo rumbo que el sistema económico habría de seguir, una política industrial «desarrollista» no solo era innecesaria, sino contraproducente una vez que las principales fallas de mercado eran atendidas.631 La competencia del mercado de bienes transables fue auspiciada, en gran medida, por la apertura comercial, mientras que las empresas productoras de servicios y bienes no transables quedaron sujetas al marco regulatorio de la Comisión Federal de Competencia (COFECE),632 al menos en el papel. De igual forma, organismos como el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario (IPAB) y el Instituto Federal de Telecomunicaciones

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(ift) se establecieron para proteger a los ciudadanos de a pie o regular mercados específicos y, de esta manera, evitar imperfecciones de mercado (e. g., inestabilidad bancaria y prácticas monopólicas).633 En este capítulo se revisan brevemente algunas de las transformaciones productivas que México experimentó en distintos periodos de los últimos 60 años; en especial las asociadas al sector exportador. A partir de esta evidencia y al apelar a teorías de la complejidad económica, que explican el desarrollo mediante la generación de capacidades (i. e., conocimientos productivos tácitos que son adquiridos a través de procesos de aprendizaje local),634 se argumenta que la política industrial es indispensable para estimular la competitividad de las empresas que operan en el país.635 No obstante, ello no significa que el camino a seguir consiste en la restauración de las políticas «desarrollistas» implementadas por los gobiernos posrevolucionarios.636 La economía mundial actual no es la misma que la de los años 5080 debido a la globalización de los mercados y a que la generación de valor hoy en día se hace posible mediante la aplicación de la economía del conocimiento. En este tipo de procesos productivos predominan los sistemas digitales, la robótica, las tecnologías de la información y la inteligencia artificial. Tampoco la estructura de la economía mexicana es la misma debido a su eslabonamiento con las cadenas globales de suministro, su interdependencia con el sistema productivo de Estados Unidos (e. g., exportaciones e importaciones de bienes de consumo final, proveeduría, remesas, procesos de relocalización [nearshoring]) y una mayor complejidad de su perfil de exportaciones (i. e., diversidad y sofisticación de la producción).

La alternativa propuesta en el capítulo tiene que ver con la elaboración de políticas públicas a partir de ecosistemas de innovación, promoción industrial y desarrollo tecnológico. La configuración de dichos ecosistemas no solo requiere de una visión sistémica y descentralizada,637 sino también del fortalecimiento de las capacidades del Estado en términos de recursos (humanos y financieros). Este fortalecimiento implica, inclusive, promover un «Estado con enfoque empresarial» dispuesto a cambiar el paradigma tecnoeconómico y coparticipar en proyectos de gran calado (macroinnovaciones) que incidan en distintos sectores productivos y sociales.638 En otras palabras, el papel de los gobiernos (nacionales y subnacionales), en la generación de competitividad, además de resolver fallas de mercado y estimular a la iniciativa privada mediante subsidios, también reside en promover políticas a

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partir de ecosistemas de innovación con la participación de distintos grupos de interés, entre los que destacan las empresas, las universidades, los sindicatos y la sociedad civil organizada.639

9.1 Políticas industriales durante el periodo posrevolucionario En esta sección se amplía la exposición sobre los pilares que le dieron forma a la política industrial que tuvo lugar en el periodo que va de la administración de Lázaro Cárdenas a la de José López Portillo (19351982).640 En primer término, habría que mencionar que estos gobiernos posrevolucionarios participaban de manera directa en la actividad productiva mediante empresas que, bajo su óptica, eran estratégicas para mantener el control de la producción de insumos esenciales, como es el caso de la energía (PEMEX, CFE), fertilizantes (FERTIMEX), acero (Altos Hornos) y ferrocarriles (fnm). Asimismo, las empresas privadas, nacionales o trasnacionales, eran protegidas de la competencia externa por medio de cuotas, permisos previos de importación y tarifas efectivas muy elevadas. La inversión extranjera directa (ied) era muy regulada, por lo que las empresas trasnacionales que pudieron entrar al país lo hicieron con el propósito de abastecer la demanda interna de ciertos productos, o bien para facilitar el acceso a tecnologías —que estaban insertadas en sus productos— cuando se consideraban indispensables.

Además, las grandes empresas recibieron créditos preferenciales a través de la banca de desarrollo (e. g., Nacional Financiera) para la adquisición de bienes de capital. Estos créditos preferenciales hicieron posibles las políticas de fomento sectorizado que buscaban estimular la producción en actividades específicas («nuevas y necesarias»). Medidas que se complementaban con el uso de permisos selectivos de importación, subsidios, exenciones fiscales, cajones selectivos de crédito de la banca comercial y requerimientos de contenido nacional en las cadenas productivas trasnacionales.

A partir del argumento de las «industrias incipientes» se decidió cobijar, con mayor énfasis, a ciertos sectores económicos para sustituir importaciones (si) y, de esta manera, industrializar al país.641 El objetivo era crear una estructura productiva menos centrada en la producción de alimentos, minerales y bienes con poco valor agregado, lo que permitiría generar empleos mejor remunerados.642 Además de proteger

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la producción de bienes de consumo final (e. g., calzado, juguetes, alimentos procesados, electrodomésticos), también se hizo lo propio para impulsar la inversión fija en industrias pesadas de bienes intermedios (química, productos de minerales no metálicos, metales básicos) y en industrias de bienes de capital (maquinaria y equipo). Sin embargo, el limitado tamaño del mercado interno y la reducida innovación tecnológica en el país impuso severos límites al desarrollo de las industrias de bienes intermedios y de capital, lo que impidió que la estrategia de si lograra avances sustantivos en términos de integración vertical.

Aunque sin ser de gran calado y a destiempo, también se establecieron políticas para impulsar las exportaciones, y en especial las manufactureras, a través de diferentes mecanismos: fondos de fomento a las exportaciones (FOMEX); créditos para facilitar la importación de insumos y la comercialización de productos en el exterior (BANCOMEXT); certificados de devolución de impuestos (CEDIS); fondos de equipamiento (FONEI); creación del programa maquilador de exportación; promoción de los productos mexicanos en los mercados internacionales (Instituto Mexicano de Comercio Exterior, IMCE). Cabe advertir que las políticas para impulsar las exportaciones adquirieron su mayor relevancia en los años setenta debido al deseo de equilibrar la cuenta corriente.

En general, las políticas industriales arriba referidas no se aplicaron al unísono durante todo el periodo, ni tampoco eran del todo consistentes entre sí.643 No obstante, es indudable que en ese lapso tuvo lugar una recomposición en la estructura productiva del país.

En particular, la producción de manufacturas creció durante el periodo en términos reales (7.31 % en promedio anual versus 2.7 % en el periodo 1989-2018), en tanto que las exportaciones en las manufacturas recibieron un gran impulso entre 1960 y 1982 con una tasa anual del 9.3 % en promedio; aunque habría que aclarar que se partía de una base pequeña.644 A pesar del buen desempeño de la economía en términos de crecimiento del pib, distintos focos rojos aparecieron durante el periodo del «desarrollo estabilizador» (1958-1970), como lo indica la sobrevaluación del peso, el deterioro de la cuenta corriente y un estancamiento en la productividad total de los factores.645 Ante un problema de ahorro interno, el ritmo de crecimiento económico se sostuvo en los setenta mediante una enorme expansión fiscal y un endeudamiento externo desbordado.646 Política que en dos ocasiones (1976 y 1982) dio lugar a crisis de balanza de pagos y que en 1982 propició una expropiación bancaria. Esta última se llevó cabo por

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razones políticas, en la medida en que identificaba al sector financiero como el «culpable» del ataque especulativo en contra del peso. Ante un entorno macroeconómico desolador, en la segunda mitad de la década de los ochenta se inició un proceso de reconfiguración del sistema económico mexicano que se apuntaló con el saneamiento de las finanzas públicas, la venta de un sinnúmero de empresas paraestatales, la reprivatización de los bancos, la apertura al comercio internacional, la liberalización de la inversión extranjera directa, el fortalecimiento de la economía de mercado mediante la creación de agencias reguladoras y la autonomía del Banco de México.647

9.2 Acumulación de capacidades y desarrollo económico La literatura clásica del desarrollo económico señala que las trayectorias de crecimiento de los países se asocian a la evolución de su estructura productiva (i. e., cambios en la naturaleza y variedad de sus productos).

Para que los procesos de diversificación y reconfiguración industrial sean posibles es necesario que tenga lugar un proceso de acumulación de capacidades. Grosso modo, estas se entienden como un conjunto de conocimientos productivos tácitos que suelen diseminarse a través de procesos de aprendizaje local. El menú de capacidades es muy amplio, pues dependen de consideraciones humanas (e. g., habilidades), físicas (e. g., infraestructura de telecomunicaciones y transporte) e institucionales (e. g., Estado de derecho, marco regulatorio).648 Un factor distintivo de estas capacidades es que no pueden obtenerse por medio de la adquisición de patentes o empresas. Tampoco son fáciles de asimilar a partir de la compra de maquinaria, bienes e insumos importados, mediante asesorías especializadas o como consecuencia de inversiones realizadas por subsidiarias de empresas trasnacionales (i. e., inversión extranjera directa); aunque en este último caso sí es posible observar ciertos efectos de derrama debido a su involucramiento con la economía local.649 Al no tratarse de conocimientos científicos codificados se complica su diseminación a través de manuales y el sistema de enseñanza tradicional. La limitada transferibilidad de las capacidades hace ineludible que, en su mayor parte, sean aprendidas a través de la práctica. Escenario que condiciona el tipo de estructura productiva que se observa en cada país (o región) y la naturaleza de sus trayectorias de desarrollo potenciales.

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En consecuencia, para poder establecer la conveniencia de una determinada política industrial en un país es necesario comparar su perfil de capacidades con el perfil requerido para lograr la reconversión industrial deseada. Estas transiciones pueden ser sencillas cuando ambos perfiles son muy similares, por lo que una transformación orgánica de las capacidades podría ser suficiente para modificar la estructura productiva del país en cuestión. Es decir, de manera descentralizada, las empresas y sus trabajadores van adquiriendo las capacidades requeridas a partir de sus operaciones cotidianas en los mercados y procesos productivos.650 Sin embargo, cuando la transición por realizar es muy sofisticada, dada la necesidad de obtener capacidades muy diferentes a las existentes, es poco probable que la transformación ocurra por la simple dinámica del mercado. En estas circunstancias resulta imprescindible la intervención del Gobierno mediante una política industrial que facilite la reducción en la brecha de capacidades.

Debido a las complicaciones metodológicas que implica hacer operativo el concepto de capacidades a partir de datos y métricas comparables internacionalmente, dichas capacidades se tienen que inferir por medio de variables observables (e. g., los perfiles de exportaciones de los países). Con este fin se apela al criterio de coocurrencia que sugiere que dos productos (o industrias) presentan capacidades compartidas en la medida en que tienden a ser exportados en tándem y de forma recurrente en una muestra amplia de países. Por ejemplo, si la mayoría de los países que son competitivos en la producción de vino también los son en la de quesos, es de esperarse que estos dos productos compartan varias de las capacidades requeridas para su elaboración y comercialización.651 Ahora bien, mediante técnicas de ciencia de las redes es posible crear un espacio de productos cuyos nodos describen a los productos que se comercian en el mercado internacional, mientras que el valor del enlace entre dos nodos describe su proximidad de acuerdo con el criterio de coocurrencia.652 Asimismo, a partir de un algoritmo de visualización de redes es posible posicionar a los nodos más conectados en el centro de la red, mientras que los nodos menos vinculados se ubican en la periferia.653 Un primer resultado interesante de este ejercicio es que los nodos centrales pertenecen a comunidades industriales de mayor valor agregado (e. g., química, electrónica), en comparación con las comunidades de los nodos periféricos en donde se ubican productos agrícolas y minerales.654

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El diagrama 9.1 describe el espacio de productos de acuerdo con el Atlas de la Complejidad Económica elaborado por el Laboratorio de Crecimiento de la Universidad de Harvard. Los nodos de color negro identifican a las distintas industrias en las que México era competitivo en 2020, mientras que los nodos huecos hacen referencia a las industrias en las que el país no era competitivo en los mercados internacionales. Los enlaces delgados de tono gris señalan que los nodos conectados de manera directa presentan capacidades compartidas. De este perfil de exportaciones se desprende que la estructura productiva mexicana en la actualidad es relativamente compleja para estándares internacionales. Es decir, además de tener un número significativo de productos competitivos en los nodos centrales de la red, lo que no es común en economías en desarrollo, su estructura es relativamente diversificada, ya que muchas de sus exportaciones también se ubican en los nodos de la periferia.

Diagrama 9.1 Espacio de productos y perfil exportador de México, 2020

Nota: el nodo de mayor tamaño, ubicado en la parte superior del diagrama, corresponde a la extracción de petróleo. El tamaño de los nodos se asocia al valor de los productos (o industrias) en el comercio internacional. Los nodos huecos corresponden a industrias del espacio de productos en las que México no era competitivo en 2020, mientras que el país sí era competitivo en el mercado internacional en las industrias descritas con los nodos de color negro.

Fuente: diagrama elaborado con la plataforma del Atlas de Harvard Growth Lab: https:// atlas.cid.harvard.edu/

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Este diagrama analítico es muy conveniente para visualizar la dinámica de desarrollo económico que un país exhibe a lo largo de los años.

Bajo esta perspectiva, el desarrollo puede entenderse como un proceso de navegación en el espacio de productos, en donde el conjunto de nodos que describe la estructura productiva de un país se modifica con el tiempo. Proceso que en la mayoría de los casos se da de forma paulatina. En consecuencia, la evidencia para México y muchos otros países muestra que los nodos más próximos a su perfil de exportación son los que tienen mayor probabilidad de ser producidos competitivamente en un plazo de cinco a diez años.655 En otras palabras, procesos de aprendizaje local tienden a crear con el tiempo capacidades que son requeridas en nodos de industrias semejantes a las que en un momento dado forman parte de la estructura productiva de un país (e. g., fabricación de motores para las industrias automotriz y aeronáutica). Sin embargo, los países con un perfil de exportaciones poco diversificado y ubicado esencialmente en nodos de la periferia experimentan una trampa de pobreza. En dicho entorno no es fácil generar, de manera orgánica, las capacidades necesarias para producir y competir en nodos de alto valor agregado. Ello se debe a que las industrias de dichos países carecen de vínculos directos, o al menos relativamente cercanos, con los nodos asociados a industrias en las que se desearía ser competitivo en los mercados internacionales.

9.3 La política industrial y la reconfiguración de la estructura productiva La dinámica del espacio de productos, descrita en la sección previa, resalta que la generación de capacidades suele darse, por lo general, en un contexto local (i. e., entre nodos circunvecinos). Para explicar esta forma de desarrollo marginal y sus limitaciones conviene apelar a una metáfora que hace alusión a la movilidad de los changuitos (agentes socioeconómicos) en un campo boscoso (espacio de productos). Dicha metáfora plantea que estos primates disponen de la musculatura y agilidad suficiente (capacidades requeridas) para saltar de un árbol a otro.

Estos brincos son factibles mientras no exista una gran distancia entre los árboles (industrias próximas), pero no lo son cuando los changuitos quieren brincar y posicionarse en árboles del bosque que se encuentran muy retirados de su ubicación actual (estructura productiva).656

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La movilidad de los changuitos puede interpretarse en la lógica de la complejidad económica como el desarrollo orgánico de capacidades productivas. Proceso que resulta de la interacción de los agentes privados (trabajadores y empresas) y públicos (reguladores) que operan en los mercados. En este contexto, es innegable que los desplazamientos orgánicos tienden a ser muy lentos y no siempre en la dirección correcta, lo que implica que en ocasiones los países desarrollan industrias que no cuentan con el valor agregado necesario para impulsar el bienestar de la sociedad en su conjunto. Así, la dinámica descentralizada de los mercados puede redundar en la persistencia de una baja productividad, poco crecimiento y capacidades insuficientes para erradicar la pobreza en un amplio segmento de la población.

Por ello, si en periodos no muy largos (dos o tres décadas) se quieren realizar transformaciones de fondo, es imprescindible recurrir a políticas industriales que generen productos competitivos en industrias más complejas. Ante este objetivo, pero con poco acierto, en muchos países latinoamericanos la política industrial solía concebirse como la creación de grandes empresas paraestatales o la promoción de un grupo selecto de empresas privadas mediante subsidios prolongados, financiamientos preferenciales provenientes de los bancos de desarrollo y protecciones arancelarias excesivas. No en balde, la evidencia apunta a que, por lo general, las empresas cobijadas son poco competitivas en los mercados internacionales y, de manera colateral, contribuyen a mermar las cuentas fiscales de los gobiernos.

En sintonía con la metáfora arriba referida, el uso de políticas industriales bajo estas premisas equivale a la exploración de nuevos territorios del bosque mediante el establecimiento de gorilas (o «elefantes blancos»), en la medida en que estos animales se distinguen por ser muy pesados, poco flexibles y requerir grandes cantidades de alimento.

Estos gorilas son, en la mayoría de los casos, ubicados en árboles retirados de las regiones en las que habitan los changuitos. Es decir, en términos del desarrollo económico, la intención de este tipo de políticas consiste en crear industrias lejanas al perfil actual de exportaciones con el propósito de llevar a cabo transformaciones estructurales significativas en el corto y mediano plazo. Ante el poco interés del sector privado por asumir riesgos tan elevados por su propia cuenta, los gorilas pueden interpretarse como las empresas paraestatales o las grandes empresas privadas que operan con fuertes subsidios y apoyos gubernamentales.

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La evidencia histórica de muchos países muestra que las políticas de este tipo fracasan con frecuencia por las siguientes razones: (i) su carácter centralizado, que inhibe la capacidad de adaptación de empresas altamente subvencionadas; (ii) las escasas habilidades gerenciales e innovativas de los directivos que manejan las empresas paraestatales; (iii) los elevados costos laborales asociados a prácticas sindicales corporativistas; y (iv) su inserción en cadenas productivas deficientes, que suelen establecerse en función de criterios políticos más que económicos. Un escenario de esta naturaleza difícilmente permite a las empresas beneficiadas con la política industrial sostener sus ventajas competitivas sin el arropamiento gubernamental, por lo que tienden a desaparecer del ecosistema de producción en unos cuantos años o se convierten en un problema para las finanzas públicas.

En contraste, a partir de una visión descentralizada y sistémica, una forma alternativa de concebir a la política industrial en la metáfora corresponde a la «construcción de lianas», lo que simplifica a los changuitos su desplazamiento a distintas regiones del bosque. La existencia de estas lianas contribuye a generar, por un lado, nuevas habilidades en los changuitos y, por el otro, facilita la posibilidad de que se posicionen en territorios más atractivos, independientemente de si se encuentran relativamente retirados de su hábitat actual. Ahora bien, en el contexto del espacio de productos, la colocación de «lianas» (políticas públicas descentralizadas), a diferencia de la imposición de gorilas (empresas protegidas de gran tamaño), no implica elegir unas cuantas «empresas ganadoras» de manera discrecional. Más bien, la construcción de varias «lianas cortas», desde posiciones diferentes de la estructura productiva, da lugar a una política industrial diversificada en la que las «industrias ganadoras» son aquellas que aprovechan los recursos ofrecidos y las oportunidades para desarrollar las capacidades requeridas.657 A diferencia de una política centralizada, sustentada en la imposición de gorilas, en el diseño de políticas «desde-abajo» se asigna un peso importante a las opiniones de un grupo plural de actores: distintas agencias del Gobierno, asociaciones empresariales, académicos, sindicatos, miembros de la sociedad civil y ambientalistas. La gran ventaja de las políticas descentralizadas (i. e., la creación de varias «lianas» desde la estructura productiva actual) tiene que ver con la posibilidad de realizar transformaciones profundas, en periodos relativamente reducidos, pero a la vez tomando en cuenta consideraciones de factibilidad técnica y presupuestal, legitimidad social y sustentabilidad

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ambiental. Estos cambios estructurales requieren acciones colectivas difíciles de lograr cuando no se promueven mediante una «lluvia de ideas», procesos de negociación y la coordinación de múltiples actores en distintos sectores.

En el diagrama 9.2 se presentan seis paneles del espacio de productos de acuerdo con el Atlas de la Complejidad Económica. Los nodos de color negro identifican a las distintas industrias en las que México era competitivo en seis años diferentes (1962, 1970, 1982, 1994, 2001, 2019).

Cinco de estos seis años fueron elegidos para delimitar periodos del sistema económico mexicano, los cuales se diferencian por el enfoque de sus políticas y determinados acontecimientos. El periodo 1962-1970 corresponde a la etapa conocida como «desarrollo estabilizador», que incluye a las administraciones de los presidentes Adolfo López Mateos (1959-1964) y Gustavo Díaz Ordaz (1965-1970).658 Esta etapa se caracteriza por un crecimiento sostenido en un contexto de estabilidad macroeconómica (inflación moderada y tipo de cambio fijo).

El periodo 1971-1982 corresponde a la etapa de los «gobiernos populistas posrevolucionarios», que abarca a las administraciones de los presidentes Luis Echeverría (1971-1976) y José López Portillo (19771982). Esta etapa se destaca por la expansión desmedida de la demanda agregada mediante gasto público y endeudamiento externo, una inestabilidad macroeconómica y la petrolización de la economía. El periodo 1983-2000 corresponde a la etapa de «reestructuración neoliberal» durante las administraciones de Miguel de la Madrid (1983-1988), Carlos Salinas de Gortari (1989-1994) y Ernesto Zedillo (1995-2000), en las que se dieron cambios significativos en el país a raíz de la crisis de la deuda externa, la liberalización económica que le siguió y la apertura del sistema político.

Finalmente, el periodo 2001-2019 corresponde a la etapa de «alternancia democrática» en la que políticos de tres partidos diferentes obtuvieron la presidencia: Vicente Fox (2001-2006, pan), Felipe Calderón (2007-2012, pan), Enrique Peña Nieto (2013-2018, pri) y Andrés Manuel López Obrador (2019-2024, MORENA). Etapa que, en términos económicos, se identifica por la presencia de una mayor competencia para acceder al mercado estadounidense a raíz de la entrada de China a la Organización Mundial del Comercio (omc) en 2001. Cabe advertir que el año terminal de esta etapa se establece por la falta de datos a partir de 2022 y la intención de no incorporar en el análisis los efectos disruptivos de la pandemia.

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Diagrama 9.2 Transformación productiva en México, 1962-2019 Año 1962

Año 1970

Año 1982

Año 1994

Año 2001

Año 2019

Fuente: paneles elaborados con la plataforma del Atlas de Harvard Growth Lab: https:// atlas.cid.harvard.edu/

Estos cuatro periodos se asocian a reconfiguraciones en el perfil exportador de México, por lo que las transformaciones realizadas a lo largo de seis décadas han dado lugar, sin duda alguna, a modificaciones significativas en su estructura productiva. En la etapa del «desarrollo estabilizador» (1962-1970), la economía mexicana dejó de estar enfocada en las exportaciones de alimentos (agropecuarios y pesca), materiales manufacturados (e. g., plata) y materiales sin procesar (e. g., algodón burdo), nodos que se ubican en la periferia de la red con pocos enlaces, para crear industrias competitivas en sectores alternativos: otras manufacturas (especialmente en textiles; nodos del clúster ubicado en la parte

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media del extremo derecho que pasaron del color gris en 1962 al negro en 1970), maquinaria y vehículos (e. g., aparatos electrónicos, autopartes), nodos que tienden a ubicarse en la parte central del espacio de productos con un número de enlaces mayor al de los nodos de la periferia.

En contraste, en la etapa de los «gobiernos populistas posrevolucionarios» (1971-1982) se da un proceso de desindustrialización y pérdida de competitividad como consecuencia de un gasto de gobierno muy por encima de sus capacidades tributarias (i. e., disminuye el número de nodos de color negro en el espacio de productos). Dicho gasto venía acompañado de endeudamiento externo, el cual se hizo posible con las exportaciones de petróleo crudo y aceites de minerales bituminosos (45.57 % del total en 1982, nodo negro de gran tamaño en la parte central superior).

A la manera de una enfermedad holandesa, la explotación de este recurso natural condujo a la apreciación del tipo de cambio real y a la pérdida de competitividad en muchas actividades económicas. Entre otros rasgos de la estructura productiva, resalta el colapso del clúster de los textiles.

En la etapa de «reestructuración neoliberal» (1983-2000) se vuelve a observar una reconfiguración productiva significativa, en tanto que se recupera de manera notoria la competitividad de industrias en los sectores de maquinaria y vehículos y de otras manufacturas, con el claro predominio de los primeros (e. g., vehículos de pasajeros y de carga, televisores, equipo de cómputo).659 Para el año final de este periodo, el petróleo crudo y los aceites de material bituminoso solo representaban el 8.87 % de las exportaciones, aunque seguía siendo una industria competitiva en términos de su ventaja comparativa revelada. Cabe también destacar que para 1994, año en que inició el TLCAN, la reconfiguración ya estaba en marcha. Las señales y los incentivos para que las empresas nacionales y compañías trasnacionales se enfocaran al exterior eran ya evidentes desde que México se incorporó a la omc (antes gatt) en 1986.

Por último, en la etapa de «alternancia democrática» (2001-2019), la apreciación real del tipo de cambio, la ausencia de una política industrial, y la entrada de China al mercado internacional (en especial al estadounidense) mermaron el impulso de las transformaciones productivas en México. De hecho, su aletargamiento dio como resultado, una vez más, una pérdida de competitividad en varios sectores de la economía (e. g., textiles). En general, el número de industrias competitivas en este periodo se redujo de manera ostensible, como lo indica la reducción en el número de nodos de color negro. En particular, el sector petrolero, que hizo posible el crecimiento de la economía en la etapa del

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«populismo posrevolucionario», había ya perdido su competitividad en la primera década del siglo actual. No obstante, el país reforzó su competitividad en electrónica (e. g., computadoras), equipos de transporte e instrumental médico.

Cabe notar que en las dos etapas en las que México experimentó una reconfiguración significativa de su estructura productiva son periodos en los que la política económica fue eficaz. Mientras que en la etapa del «desarrollo estabilizador» esta política se enfocó a la sustitución de importaciones y otras medidas de carácter «desarrollista» (i. e., con una fuerte incidencia del gobierno en las actividades económicas), en la etapa de «reestructuración neoliberal» dicha política fue menos intervencionista, en tanto que la economía se abrió al libre comercio con la firma de un gran número de acuerdos, entre los que destacan los pactados con países de Norteamérica y la Unión Europea. Por esta razón, diversos analistas han señalado que el escaso crecimiento de la economía de las dos últimas décadas, asociadas al periodo de la «alternancia democrática», se debe a que la apertura comercial y financiera no vino acompañada de intervenciones puntuales en materia de política industrial.660 El caso de México es un buen ejemplo de que la transformación orgánica de capacidades en una región o país (i. e., changuitos que brincan distancias cortas) no es una condición necesaria ni suficiente para que, con el transcurso del tiempo, puedan elaborarse productos cada vez más complejos. No es necesaria en la medida en que algunas de las capacidades faltantes, para la producción de un bien sofisticado, pueden obtenerse del exterior mediante la integración de empresas locales —o trasnacionales asentadas en el país— con cadenas globales de producción (i. e., el tendido de «lianas» permite atraer capacidades que no están disponibles en la región).661 No es suficiente en la medida en que las empresas posicionadas en una misma región no siempre pueden coordinarse por sí solas para que las capacidades disponibles en la localidad se acrecienten y, de esta manera, se estimule el desarrollo económico.662

9.4 La trampa del ingreso medio y la transformación productiva A lo largo de la historia, pocos países han sido capaces de realizar transformaciones radicales en su estructura productiva en periodos relativamente cortos. En el caso de las economías abiertas, este escenario

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tiene lugar cuando los países pasan de un sistema de producción cuyas exportaciones se concentran en unos cuantos productos agrícolas y materias primas (e. g., extracción de minerales), a uno en el que sus exportaciones son más diversificadas y muchas de ellas tienen que ver con productos de alto valor agregado (e. g., equipos médicos y nanomateriales). A partir de la década de los setenta del siglo pasado, solo unos cuantos países han logrado una reconversión de esta naturaleza.

Para ser más específicos, de una muestra de 116 países, solo cinco experimentaron cambios de fondo en su estructura productiva (Irlanda, Israel, Hungría, Singapur y Corea del Sur) en el periodo de cuatro décadas que va de 1970 a 2010.663 Si bien es cierto que un número mucho mayor de países en vías de desarrollo pudieron realizar algunos cambios significativos, estos no fueron lo suficientemente extensos como para superar la llamada «trampa del ingreso medio».664 Esta evidencia refleja la dificultad que existe para crear un paquete consistente de políticas industriales, sociales e institucionales que le permitan a los países embarcarse en una trayectoria de desarrollo que incremente de manera sustantiva el bienestar de su población.

De entrada, uno pensaría que países con niveles intermedios de diversificación cuentan con los recursos suficientes para que sus Gobiernos construyan varias «lianas» y, en consecuencia, puedan volverse competitivos en productos cada vez más sofisticados. Sin embargo, este no es el caso, ya que una política industrial de esta naturaleza no es fácil de implementar dadas las restricciones de una fuerza gravitacional impuesta por la propia dinámica del mercado. Dicha fuerza genera una importante reticencia al cambio y al desarrollo de industrias que no están muy relacionadas con las capacidades productivas existentes (i. e., «frutas —productos o industrias— que no están al alcance de la mano»). En particular, las industrias establecidas suelen estar vinculadas a las instituciones de gobernanza pública imperantes y a una estructura socioeconómica en la que prevalece una distribución del ingreso inequitativa y relaciones de poder asimétricas.665 El panel (a) del diagrama 9.3 presenta la curva de sofisticación productiva (S). En el eje horizontal de este espacio bidimensional se identifica al Índice de Complejidad Económica de cada país en un año dado (i. e., indicador que mide la sofisticación de su estructura productiva; eci, por sus siglas en inglés).666 Mientras que el eje vertical especifica la correlación que se calcula con la cercanía (densidad) que existe —en el espacio de productos— entre los productos que forman parte de su

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perfil de exportaciones y los que no lo son, y el grado de complejidad de estos últimos.667 Por lo tanto, una correlación negativa y elevada en magnitud significa que la estructura productiva del país se encuentra muy retirada de productos complejos que aún no explota de forma competitiva. Este diagrama señala que un gran número de países se ubican en la parte inferior de la S; es decir, presentan un perfil exportador que se encuentra mucho más cerca de los productos simples que de los complejos. Además, los cálculos muestran que esta situación abarca a un rango amplio de valores del eci.

El diagrama también hace evidente que son pocos los países (e. g., Suiza – che, Alemania – deu, Japón – jpn) que se ubican en la parte superior de la S inclinada; es decir, se trata de economías cuyos productos cercanos no explotados del espacio de productos tienden a ser complejos. Por su parte, el segmento intermedio de dicha S muestra al conjunto de países que se ubican en la «trampa del ingreso medio». Por ende, no han sido capaces de construir suficientes «lianas» que, con el tiempo, los puedan llevar a la producción y exportación de bienes en industrias complejas y, de esta manera, alcanzar mayores niveles de bienestar social. Cabe notar que en este nivel intermedio se ubica México, de acuerdo con los datos de 2010 —posición que se mantiene a la fecha—, dado que el valor de su eci no ha cambiado de manera significativa en la última década.

El panel (b) del diagrama 9.3 ilustra el caso de un país exitoso, Corea del Sur, que fue capaz de salir de dicha trampa mediante una política industrial bien articulada.668 El país asiático pasó de ubicarse en el segmento inferior de la curva S en 1970, a posicionarse en el segmento superior en 2010. Es decir, en tan solo cuatro décadas, Corea del Sur escaló a lo largo de la parte intermedia de la S y, con ello, evitó quedarse atorado en la «trampa del ingreso medio», como es el caso de México, Brasil y Sudáfrica. Que México presente una correlación pequeña, pero negativa (i. e., cercana al -0.2 %), es indicativo que su perfil de exportación se encuentra más cerca de los productos simples que de los complejos.

De acuerdo con Hartmann et al. (2021), los países exitosos tienen varios puntos en común: (i) se trata de economías de tamaño pequeño o medio que pudieron lograr consensos entre los distintos actores políticos y sociales y, de esta manera, fueron capaces de articular las políticas requeridas; (ii) su estrategia combinó esquemas de mercado con intervenciones del Estado; (iii) las políticas industriales se combinaron con

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políticas sociales; (iv) la solidez macroeconómica y la estabilidad en precios fueron condiciones necesarias, mas no suficientes; y (v) promovieron la innovación doméstica, pero también incentivaron el acceso a conocimiento productivo proveniente del exterior. En el caso de Corea del Sur destaca el hecho de que sus funcionarios públicos fueron sumamente competentes en el diseño e implementación de la política industrial, además de que lograron evitar ser capturados por intereses privados. En otras palabras, en el transcurso del tiempo, Corea del Sur tuvo la capacidad de realizar cambios en sus estrategias e impedir que las industrias que dejaban de ser competitivas bloquearan las transformaciones emprendidas.

Correlación entre PCI y Densidad

Correlación entre PCI y Densidad

Diagrama 9.3 Sofisticación de las economías y sus posibilidades de desarrollo sostenido

Complejidad económica

Complejidad económica

Nota: cada punto gris del diagrama en el panel (a) muestra el dato de uno de los 116 países en los siguientes años: 1970, 1980, 1990, 2000, 2010. Las siglas identifican al dato correspondiente de cada uno de estos países en el año 2010. pci se refiere al Índice de Complejidad de los Productos, por sus siglas en inglés.

Fuente: diagramas basados en ilustraciones que se presentan en Hartmann et al. (2021).

9.5 Algunas reflexiones sobre la política industrial obradorista Antes de proceder a la descripción de un marco conceptual para la edificación de un ecosistema con el que México podría elaborar políticas

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industriales y de innovación tecnológica, es conveniente presentar una exposición sucinta sobre la manera como dichas políticas se concibieron e implementaron durante la administración obradorista. La digresión de esta sección muestra las consecuencias que tuvo el manejo centralista de la administración pública y la implementación de proyectos sin contar con evaluaciones que los respaldaran. Asimismo, esta experiencia ilustra el dispendio de recursos que resulta cuando no se toman en cuenta estudios de factibilidad financiera.

Las políticas industriales del obradorismo se distinguieron por sus contradicciones e improvisaciones. Basta recordar que a lo largo del sexenio existió una falta de coordinación entre los deseos de la presidencia y los planes y proyectos elaborados por las tres titulares de la Secretaría de Economía: Graciela Márquez, Tatiana Clouthier y, en menor medida, Raquel Buenrostro. Mientras que en la Secretaría se diseñaban planes industriales ambiciosos, la Presidencia de la República los consideraba irrelevantes para los objetivos verdaderos de la 4T. De aquí que la política real —la que era arropada con recursos presupuestales— se establecía en función de las visiones personales de amlo y su grupo cercano. Desde la presidencia se decidía, a fin de cuentas, qué proyectos de las administraciones previas debían ser cancelados y qué proyectos y programas nuevos tenían que implementarse.

Asimismo, los proyectos emblemáticos de López Obrador no contaban con el consenso y la participación de los actores socioeconómicos afectados —de manera positiva o negativa— ya sea comunidades, campesinos, usuarios de los bienes y servicios generados, gobiernos locales o la ciudadanía en general. Estas obras de infraestructura no nacieron a partir de estrategias bien fundamentadas, fuera para estimular la actividad económica nacional o para promover el desarrollo regional de una manera presupuestalmente responsable; aunque el discurso oficial dijera lo contrario. Cabe también apuntar que su ejecución tampoco se hizo con los estudios técnicos pertinentes (ingenieriles, ambientales y de rentabilidad social y financiera).

Los problemas de coordinación Para ilustrar la falta de coordinación habría que recordar el lanzamiento de la «Nueva política industrial de México» por parte de la Secretaría de Economía en octubre de 2019. En dicho plan, Graciela Márquez

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y su equipo establecían la necesidad de fortalecer las capacidades productivas domésticas y el contenido nacional de las cadenas de valor en las que México participaba en el comercio internacional.669 Las estrategias a seguir estaban apuntaladas a partir de diez premisas básicas que, dicho sea de paso, no eran del todo novedosas.670 Sin embargo, por la ausencia de asignaciones presupuestales y del interés de la presidencia, las estrategias anunciadas se quedaron en el camino.671 Si acaso, solo una de estas premisas fue contemplada a través de las megaobras del sexenio (Tren Maya, refinería Dos Bocas y el Corredor Interoceánico del Istmo de Tehuantepec: ciit).672 Esta misma patología se repitió tres años después cuando Tatiana Clouthier era la titular de la Secretaría de Economía. En septiembre de 2022, la Secretaría anunció una nueva estrategia de desarrollo económico: «Rumbo a una política industrial». Con este plan se proponía llevar a México por una senda de crecimiento incluyente, para lo cual se daría especial atención a las tendencias tecnológicas y de innovación que existían en el mundo. Con este propósito se establecieron cuatro ejes transversales: (i) innovación y tendencias tecnológicas-científicas, (ii) formación de capital humano para las nuevas tendencias, (iii) promoción de contenido regional y (iv) encadenamientos con MIPYMES e industrias sostenibles y sustentables.673 A pesar de este esfuerzo de planeación, los recursos públicos, financieros y políticos necesarios faltaron desde el primer día.674 De aquí que los proyectos y estrategias que el plan sugería quedaron en el olvido cuando la secretaria Clouthier renunció el 6 de octubre de 2022.

Raquel Buenrostro, por su parte, no estructuró un plan industrial comprensivo como los de sus antecesoras, quizás porque tomó el cargo a tan solo dos años de que terminara la administración. En cambio, se centró en promover un proyecto en específico: los Polos de Desarrollo para el Bienestar (PODEBIS).675 Dicho proyecto era más del agrado de amlo, puesto que se complementaba con una de sus obras prioritarias: el Tren Transístmico. Para hacer posible estos polos de desarrollo se buscó alentar la inversión privada en parques industriales mediante el ofrecimiento de una serie de incentivos fiscales.676 La creación de estos polos de desarrollo no era una idea novedosa, ya que revivía el programa de las Zonas Económicas Especiales (zee).677 Proyecto que el presidente Peña Nieto había creado en mayo de 2016 para promover el desarrollo de la región sursureste del país y que, paradójicamente, el propio amlo decidió eliminar sin una justificación bien

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fundamentada.678 Debido a que varios años se perdieron por su cancelación y a que la certeza jurídica se desgastó, al no cumplirse compromisos establecidos con los inversionistas,679 el proyecto sustituto no tuvo el tiempo suficiente para consolidarse antes de que el sexenio terminara.680

La mala planeación Ahora bien, para ilustrar la improvisación y la falta de estudios de factibilidad financiera del sexenio morenista habría que recordar que el presupuesto asignado a los proyectos emblemáticos se incrementó de forma desmesurada con respecto a los montos inicialmente estipulados.

De acuerdo con información aportada por el Instituto Mexicano de la Competitividad (IMCO),681 el costo del Tren Maya pasó de unos nueve mil millones de dólares, cuando la inversión de la obra se presupuestó, a 29,736 millones de dólares al cierre de 2024; es decir, 3.3 veces más de lo originalmente planeado. Por su parte, la refinería Dos Bocas terminará costando entre 16 mil millones y 17 mil millones de dólares, según el secretario de Hacienda, a pesar de que se había presupuestado en tan solo ocho mil millones de dólares;682 ello significa que el costo final será poco más de dos veces mayor a lo anticipado. A lo que debe sumarse el despilfarro que implicó la cancelación del naicm (5,682 millones de dólares, de acuerdo con datos de la Auditoría Superior de la Federación)683 y la construcción del Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles (aifa) por un monto que se estima en 3,717 millones de dólares.684 La forma arbitraria con la que López Obrador condujo la política pública del país también se vio reflejada en la cancelación de proyectos privados, como fue el caso de la planta cervecera de la Constellation Brands en Mexicali, Baja California (1,400 millones de dólares),685 cuya construcción ya tenía un 65 % de avance; en la creación de un clima de negocios enrarecido que llevó a otras empresas a dejar de invertir en el país, como fue el caso de la española Iberdrola que optó por no construir una central de ciclo combinado en Tuxpan, Veracruz (1,200 millones de dólares);686 en la expropiación de tres tramos ferroviarios (120 km de vías) concesionados a Ferrosur del Grupo México, por considerar que su control administrativo era imprescindible para el desarrollo del corredor interoceánico;687 en la emisión de un decreto en diciembre de 2020 que prohibía las importaciones de maíz transgénico a partir de 2024 —que dos años después se limitó al maíz amarillo destinado al

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consumo humano— con lo que se violó el capítulo 9 —en materia sanitaria y fitosanitaria— del acuerdo comercial establecido en el t-mec y se abrieron espacios para disputas comerciales que en un futuro podrían ser costosas para México;688 en la creación de una aerolínea comercial bajo el control militar (Mexicana de Aviación), la que tendrá que recurrir a recursos fiscales para financiarse por varios años;689 de entrada, el presupuesto solicitado para 2024 fue de 119.5 millones de pesos.690 La mala planeación también es evidente al observar la militarización de diversas operaciones de la administración pública, que eran competencia de otras dependencias de Gobierno, y de proyectos de infraestructura cuya realización y administración correspondían al sector empresarial. La opacidad que caracteriza a las Secretarías de Marina y Defensa Nacional es incompatible con las mejoras prácticas para la evaluación de proyectos, la transparencia y la rendición de cuentas.

Prueba de ello es el reconocimiento por parte del secretario de Defensa, Luis Cresencio Sandoval, sobre la falta de estudios de mercado y un plan de negocios al momento de echar a andar la propuesta de Mexicana de Aviación.691 En consecuencia, la realización de los proyectos importantes del sexenio no dependía de un proceso de auscultación —ya sea en foros abiertos o consejos consultivos— ni de un ejercicio de planeación previo, simplemente bastaba con recibir la venia presidencial.

Otro ejemplo muy elocuente de la falta de planeación en la administración obradorista es el Tren Maya,692 cuya construcción se distinguió por los recurrentes cambios en el trazado de las vías férreas, para sortear problemas políticos con comunidades afectadas y para acelerar el tiempo de construcción de tal forma que la obra quedara terminada antes de que la administración concluyera, aunque este proceder tuviera severas consecuencias ambientales.693 Habría también que recordar la falta de conectividad terrestre y área que experimentaba el aifa al momento de iniciar sus operaciones,694 lo que llevó al gobierno a obligar, por decreto y presión política, a las aerolíneas de carga y pasajeros a usar sus instalaciones con el propósito de mejorar su rentabilidad.695 A pesar de los grandes montos desembolsados en los «elefantes blancos» de amlo y su respaldo incondicionado a PEMEX y cfe,696 la inversión fija bruta del sector público dejó mucho que desear.697 Situación que no solo inhibió el mejoramiento de la infraestructura productiva y social del país, sino que, inclusive, condujo a su deterioro. Escenario que de manera elocuente ejemplifican las fallas en las instalaciones y equipamiento del metro de la Ciudad de México;698 los derrames de los

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pozos petroleros y las explosiones de refinerías de PEMEX;699 las malas condiciones del equipo médico y los desperfectos en clínicas y hospitales del imss que, de manera frecuente, se reportaban en la prensa nacional.700 Mención aparte es el escaso apoyo que se le dio en el sexenio a la ciencia y a la tecnología, como se desprende de la desaparición de fideicomisos;701 la reducción de financiamiento a los centros de investigación de CONAHCYT; la cancelación de becas de posgrados en el extranjero;702 la eliminación de programas de desarrollo tecnológico y formación de capacidades entre el sector público y el privado, al aducir prácticas de corrupción que nunca fueron sustentadas.703 Por último, habría que destacar la relativa pasividad de la administración para planear y generar las condiciones propicias que le permitieran a México aprovechar los beneficios de la relocalización de los procesos productivos a través de las cadenas globales de valor.704 La evidencia señala que la entrada de China a la Organización Mundial del Comercio al inicio de este siglo fue adversa para la economía mexicana. Ello se debió a que las importaciones chinas de bajo costo por parte de Estados Unidos hicieron que las exportaciones mexicanas, en el marco del TLCAN, perdieran dinamismo. En la actualidad, el entorno favorable para China se ha revertido debido a problemas geopolíticos y al interés del gobierno estadounidense de mitigar riesgos por disrupciones en la cadena de suministros, ya sean provocadas por desastres naturales, complicaciones sanitarias extraterritoriales o conflictos bélicos internacionales. Escenario que abrió una ventana de oportunidad no anticipada para que México mejorara su capacidad exportadora e incrementara su tasa de crecimiento en los años por venir.

La presencia del fenómeno de relocalización era evidente desde 2023 al analizar los datos del comercio internacional a nivel agregado y por producto. Al comparar las importaciones estadounidenses por países entre 2017 y 2022 se observa que la participación china había caído, mientras que la vietnamita y mexicana iban en ascenso.705 En el primer caso, debido a una mayor competitividad en términos de salarios bajos y, en el segundo, debido a la relocalización por cuestiones de cercanía física (nearshoring) y vínculos históricos (friend-shoring). Asimismo, la evidencia a nivel producto (por código comercial hs4) muestra una correlación significativa entre las pérdidas de China y las ganancias de Vietnam y México. En particular, los datos indican una mayor penetración de las exportaciones mexicanas en partes automotrices, vidrio, hierro y productos de acero.

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A pesar de las mejores condiciones internacionales para México, la política industrial para encarar la relocalización se limitó a ofrecer, en el último trimestre de 2023, ciertos beneficios fiscales para empresas trasnacionales que desearan instalarse en el país en determinados sectores o ampliar las operaciones existentes.706 De haberse dado una planeación más comprensiva, habría sido necesario implementar un paquete de políticas que abordara cuellos de botella —actuales y potenciales— relacionados con las capacidades de la fuerza laboral, energía, seguridad, agua, infraestructura de comunicación, entre otros.707 No en balde, países del sureste asiático, y Vietnam en particular, han sido los más beneficiados con la caída de las importaciones estadounidenses provenientes de China, en tanto que México solo ha logrado capturar menos del 15 % de la reducción de dichas importaciones.708 Más allá de las inversiones que pudieran materializarse en los polos de desarrollo, las medidas adoptadas no pusieron especial énfasis en ampliar el impacto del comercio internacional hacia municipios diferentes a los del norte del país y la zona del bajío, pero que presentan capacidades susceptibles de potencializarse mediante la creación de ecosistemas de desarrollo industrial y, de esta manera, atraer la relocalización de determinadas industrias.709

9.6 Más allá de las fallas del mercado y del sistema Para tener en claro cómo podría ser un planteamiento alternativo sobre la naturaleza de las políticas industriales y tecnológicas habría que recordar que, en la visión convencional (i. e., neoclásica), la generación de innovaciones se describe a partir de una función de producción, en la que el capital humano especializado y la investigación y desarrollo son los insumos. Bajo esta lógica, el mercado tiende a invertir menos en i+d de lo requerido por la sociedad debido a que las innovaciones tecnológicas, y los beneficios correspondientes, pueden ser apropiadas por empresas distintas a las que realizaron las inversiones riesgosas. Dicha subinversión también se debe a que la probabilidad de éxito de los proyectos de innovación es muy baja cuando las decisiones son adoptadas en un contexto de incertidumbre.710 Ante la detección de estas fallas del mercado, los analistas abogan por la creación de un marco regulatorio que proteja a las patentes y por el establecimiento de subsidios a la i+d de tipo genérico para, de esta forma, compensar la asunción de riesgos excesivos.711

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Ahora bien, el uso de subsidios en el marco de la complejidad económica, en la que se enfatiza la generación de capacidades y el desarrollo de nuevas industrias, puede también ser conveniente, en tanto que contribuye a hacer que estos procesos sean más expeditos y, por ende, se facilite la reconversión industrial de los países. Sin embargo, es común observar que dichos subsidios se malgastan en impulsar «elefantes blancos» o, en el mejor de los casos, se utilizan para desarrollar industrias relacionadas con las existentes debido a que las empresas exhiben fuertes incentivos a generar capacidades en actividades con las que están muy familiarizados, en vez de que estos recursos públicos sean empleados para que la economía en su conjunto se diversifique y florezcan capacidades que son útiles en industrias complejas no relacionadas. Ello demuestra que la incidencia de los subsidios en la reconversión industrial puede ser muy limitada y, en consecuencia, tener un impacto reducido en la productividad agregada.

Desde la perspectiva de los sistemas nacionales de innovación,712 los desarrollos tecnológicos, su diseminación entre pares y su difusión comercial no tienen que ver con funciones de producción neoclásicas y externalidades (i. e., derramas de conocimiento no intencionadas), sino con emprendimientos colectivos que se originan a partir de las interdependencias que existen entre los actores involucrados en procesos de innovación. Debido a ello, en estas redes tecnológicas es común hacer referencia a una falla del sistema cuando alguno de los actores que lo componen no realiza las tareas asignadas, o bien cuando surgen desconexiones en los lazos que vinculan a los distintos actores (o agentes) del sistema. En este último escenario, los flujos de información se interrumpen, la logística se desarticula o las sinergias desaparecen, por lo que el sistema pierde su motricidad.

Entre estos actores se encuentran los siguientes: empresas, dependencias de Gobierno involucradas en la promoción de la i+d, universidades, entidades financieras públicas y privadas, centros de investigación y organizaciones de la sociedad civil. Mientras que los vínculos pueden interpretarse como las relaciones, fuertes o débiles, que existen en cada pareja de agentes, como es el caso de centros de investigación y universidades que llevan a cabo la investigación básica que las empresas comercializan; de fondos de capital de riesgo que suministran recursos a los centros de investigación y a emprendimientos privados incipientes (start-ups); de universidades y centros de capacitación que preparan a los empleados que las industrias requieren gracias a sus conocimientos y habilidades tecnológicas, entre otros.

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Cabe destacar que, en la lógica de la complejidad y el espacio de productos, la formación de capacidades para incursionar en nuevas industrias es, por lo general, una consecuencia del aprendizaje de las propias empresas, sus trabajadores y los gobiernos nacional y local. Proceso que puede agilizarse cuando opera un sistema de innovación que facilite la colaboración y el intercambio de ideas entre los distintos actores. Sin embargo, los sistemas de innovación estáticos tienden a generar y fortalecer las relaciones entre los actores dominantes (e. g., grandes empresas, gobierno local), por lo que los incentivos para el desarrollo de industrias no relacionadas («tender lianas») no suelen estar alineados en la dirección correcta. Resulta, entonces, poco probable que las empresas dominantes de estos sistemas se interesen en promover capacidades en industrias en las que no están involucradas, independientemente de si la incursión en nuevas habilidades tecnológicas y organizacionales implique abrir importantes áreas de oportunidad para la economía en su conjunto.

Para que un país pueda lograr una reconfiguración estructural en profundidad (i. e., volverse competitivo en productos complejos), se requiere de un balance entre la explotación (i. e., aprendizaje local y desarrollos orgánicos  crecimiento intensivo) y la exploración (i. e., desarrollo de capacidades y tecnologías muy diferentes a las utilizadas por las industrias establecidas  crecimiento extensivo). Por consiguiente, políticas industriales no convencionales son necesarias para que un país o región pueda ser competitivo en sectores que contribuyan a mejorar su complejidad económica. Estas políticas deben estar sustentadas en una estrategia coherente que pondere a los siguientes factores: (i) una buena gobernanza de los sistemas de innovación; (ii) un Estado que asuma su papel de liderazgo en la creación de capacidades; (iii) el impulso de innovaciones que abordan desafíos que son del interés de amplios segmentos de la población; y (iv) el uso de sistemas de innovación evolutivos que se reconvierten periódicamente para mantener su capacidad exploratoria.

Políticas industriales desde la complejidad Cuando se habla de políticas que se establecen de «abajo-hacia-arriba» (o metapolíticas) se hace referencia a dos interpretaciones igualmente importantes.713 En la primera están las políticas sistémicas, que buscan cambiar el entorno en donde los agentes se desenvuelven, y las políticas

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adaptativas que apelan a mecanismos flexibles para que dichos agentes —incluyendo las autoridades— puedan ajustarse con prontitud a las modificaciones en el entorno. En otras palabras, las políticas sistémicas modifican la estructura de interdependencia entre los agentes, ya sea para mejorar las condiciones de competencia, la transmisión de información o el cumplimiento de acuerdos colaborativos. Mientras que las políticas adaptativas refuerzan las capacidades de aprendizaje de los agentes en entornos inciertos, de reacción ante cambios no anticipados en el entorno, o de resiliencia para restablecer la operación del sistema ante perturbaciones exógenas.714 En la segunda interpretación están las políticas de gobernanza que inciden en la arquitectura con la que distintos agentes —públicos, privados y sociales— se involucran en la formulación de políticas públicas.

En otras palabras, este tipo de metapolíticas son protocolos que deben seguirse para diseñar e implementar políticas. Así es que, en el caso de la política industrial, los protocolos tienen que ver con el establecimiento de mecanismos descentralizados para la creación de las estrategas de innovación tecnológica y desarrollo industrial. Estos se sustentan en la heterogeneidad, el capital humano competente y el balance de fuerzas entre los actores involucrados en la toma de decisiones. En consecuencia, una buena arquitectura de gobernanza debe dar origen a las políticas sistémicas-adaptativas de la primera interpretación (e. g., canales para la difusión del desarrollo tecnológico, esquemas regulatorios flexibles), o bien a las políticas más tradicionales dirigidas a modificar los incentivos y las conductas de los agentes (e. g., subvenciones a la i+d, regulaciones para combatir la piratería).

La autoorganización en un ecosistema de innovación —o en un clúster industrial— es viable cuando el grupo (o consejo) que elabora las políticas está conformado por profesionistas competentes con conocimientos e intereses diferentes, y con la disposición de sostener sus puntos de vista o aceptar los de otros cuando están bien sustentados.

Condiciones que son necesarias para que una lluvia de ideas independientes y creativas se produzca en la mesa de discusión. Asimismo, se requiere de mecanismos abiertos y descentralizados para que la información fluya y los procesos de retroalimentación enriquezcan los puntos de vista individuales, además de un equilibrio de fuerzas para que las negociaciones sean balanceadas y se vuelva más probable llegar a consensos. En estas circunstancias, un líder empresarial puede ejercer un papel importante cuando logra conformar equipos heterogéneos y

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establecer métodos para que lo mejor de sus miembros aflore y, de esta forma, evitar que las buenas ideas queden en el tintero. En otras palabras, los proyectos se autoorganizan cuando el líder contribuye en la creación de una «inteligencia colectiva».

En este sentido, los gobiernos —o algunas de sus dependencias— juegan un papel esencial en la articulación de políticas industriales. Este papel también tiene que ver con la creación de comités y mecanismos de decisión descentralizados (i. e., instrumentos de decisión colegiados), pero principalmente con la coordinación de las acciones de actores privados con intereses y perspectivas diferentes. El hecho de que proyectos de infraestructura productiva y desarrollos tecnológicos requieran sumas considerables de dinero y no sean fácilmente reversibles, hace que la existencia de un liderazgo gubernamental sea imprescindible.

Los gobiernos disponen de grandes presupuestos, mientras que en la iniciativa privada los recursos están pulverizados. Además, cuentan con el mandato de los electores para producir resultados, de ahí que sean los candidatos naturales para ejercer dicho liderazgo. Su tarea es, entonces, desarrollar sistemas para la resolución de problemas de acción colectiva a partir de consensos.

El estado empresarial En su libro The entrepreneurial state (2013), Mariana Mazzucato argumenta de manera ilustrativa que los Gobiernos han ejercido, desde inicios del siglo xx, un papel fundamental en el desarrollo tecnológico de los países avanzados y en el despegue económico de varios países en desarrollo. En otras palabras, su papel no debe limitarse a resolver fallas del mercado (e. g., mercados concentrados, externalidades, problemas de información) o fallas del sistema (e. g., burocracias poco ágiles, esquemas de gobernanza débiles, conductos de diseminación tecnológica atrofiados).715 Tampoco debe reducirse al establecimiento de políticas que modifiquen los incentivos de los actores del sector privado (i. e., consumidores o productores) para, de esta manera, cambiar la relación costo-beneficio de sus decisiones. Su papel va más allá de los confines del mercado y se relaciona con intervenciones que buscan impulsar una visión de país e implementar un conjunto de medidas concretas para lograrlo; con catalizar el esfuerzo de actores individuales; con resolver problemas de

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acción colectiva para generar sinergias; con la recaudación de grandes sumas de dinero para emprender proyectos inciertos; con la elaboración de marcos institucionales que promuevan el establecimiento de redes de colaboración.

Estudios empíricos novedosos muestran efectos causales positivos y significativos de las políticas orientadas a macroinnovaciones («orientadas por misiones», en las palabras de Mazzucato) sobre el desarrollo de economías regionales en el corto y largo plazo. Mediante el análisis de episodios particulares de grandes inversiones en i+d, como lo son la ii Guerra Mundial, y la Misión Apolo en Estados Unidos, los autores de estas investigaciones identifican escenarios que pueden ser considerados como intervenciones exógenas. Esto es así, ya que los montos del gasto realizado en i+d eran muy superiores a los que corresponderían a la tendencia previa. Al comparar los condados que se vieron beneficiados con estas inversiones con respecto a los que no lo fueron, encuentran cambios significativos y sostenidos tanto en la estructura productiva regional como en el valor agregado de la manufactura local.716 La evidencia de las macrointervenciones anteriores son ejemplos de políticas exitosas que de manera directa (e. g., subsidios) o indirecta (e. g., derramas tecnológicas en el sector privado) favorecen a ciertas industrias. En general, la promoción e implementación de una estrategia industrial y tecnológica específica tiene, forzosamente, que apostar a favor de ciertos sectores y en contra de otros. Por ejemplo, en la «revolución verde» la apuesta por la generación de energía a partir de electricidad y no del hidrógeno beneficia a determinadas actividades económicas. Sin embargo, para que la política industrial produzca resultados significativos debe tomar en cuenta la existencia de efectos sistémicos y evitar que los beneficios se concentren en industrias específicas y, mucho menos, en un número reducido de compañías. En un contexto descentralizado, el gobierno no selecciona a «industrias ganadoras» de manera discrecional; es decir, sin el interés de llegar a consensos, sin que las decisiones adoptadas partan de la pluralidad y sin que haya de por medio un proceso meticuloso de evaluación de proyectos informados por la evidencia.

Mientras que en el enfoque neoclásico la política industrial busca, en esencia, modificar los incentivos de algunas empresas e industrias mediante subsidios a la i+d o deducciones fiscales a inversiones en tecnologías innovadoras; en la lógica de un Estado empresarial dicha política también puede concebirse mediante intervenciones directas.

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Ello ocurre cuando el Estado se involucra en la creación y difusión de tecnologías específicas, o bien en el desarrollo de tecnologías genéricas que estimulan la generación de innovaciones muy diversas. Con el objetivo de lograr el primer cometido, los gobiernos pueden crear empresas de bienes de capital intensivo en i+d (o realizar coinversiones público-privadas), en tanto que el segundo cometido puede lograrse a partir del financiamiento de laboratorios públicos de investigación básica. Cualquiera que sea el caso, estas intervenciones presentan un componente sistémico, en tanto que su objetivo es crear sinergias con las inversiones realizadas por las empresas privadas. Estas sinergias se deben a que el Estado empresarial contribuye a la difusión tecnológica y a la generación de conocimiento que permite expandir la frontera tecnológica de un país.717

9.7 Una propuesta de política para la innovación y el desarrollo industrial En esta última sección se presenta una propuesta para la creación descentralizada de estrategias y paquetes de políticas que inciden en la generación de innovaciones y en el desarrollo industrial. Una propuesta de esta naturaleza es de suma importancia hoy en día, dada la necesidad de un crecimiento sostenido y de revertir el desmantelamiento, que tuvo lugar durante la administración obradorista,718 de diversos programas que conformaban el sistema de ciencia, tecnología e innovación (CTI).

Aunque dicho sistema no era el idóneo para el país por su naturaleza centralizada, su poca relevancia presupuestal y el escaso énfasis que se le daba al componente de innovación, en su favor tenía la experiencia acumulada de varios años en materia de desarrollo científico y tecnológico. Además de que contaba con el respaldo y la participación de un amplio segmento de la comunidad científica que reside en México.

Ahora bien, cabe advertir que el atributo de descentralización que da forma a la propuesta no implica la ausencia de un coordinador, debido a que la gestación de buenas políticas industriales requiere de un liderazgo gubernamental. Para realizar esta tarea es indispensable la presencia de profesionales en la materia que impulsen y coordinen el diseño de políticas eficientes y que sean capaces de implementarlas de forma expedita y eficaz. Sin embargo, para que este objetivo pueda volverse una realidad es conveniente, en una primera instancia, pro-

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mover la construcción de un ecosistema de innovación. Mediante este ecosistema se busca establecer la gobernanza con la que el sistema de producción nacional opera y se transforma; es decir, crear el conjunto de protocolos para la generación de políticas asociadas al avance tecnológico y al desarrollo industrial.719 Entre estas políticas destacan las asociadas a problemas de competencia, información, coordinación, aprendizaje, adaptación, innovación y resiliencia.

¿En qué consisten los ecosistemas de innovación?

Los ecosistemas de innovación, de acuerdo con Smorodinskaya et al.

(2017), se constituyen a partir de redes de colaboración en las que sus miembros —corporaciones, universidades, gobiernos, inversionistas, empresas incipientes (start-ups), entre otros— interactúan de manera continua para edificar un entorno conducente a la innovación y al desarrollo económico. De forma tal que el resultado de los procesos de interacción es la cocreación de valor, tanto de índole económica como social.

Estos ecosistemas deben entenderse en un sentido genérico, ya que la cocreación de valor puede referirse a nuevas industrias competitivas, procesos innovadores, arquitecturas organizacionales disruptivas, desarrollos tecnológicos y al fortalecimiento de las capacidades existentes (productivas, tecnológicas y empresariales).

El prefijo «eco» hace referencia a que estos sistemas funcionan a la manera de un sistema adaptable complejo. Ello significa que los resultados obtenidos provienen de procesos evolutivos, sinergias y la autoorganización de agentes interdependientes (i. e., la solución de los problemas colectivos se da a través de la cocreación). Dichos ecosistemas son flexibles en la medida en que tienden a adaptarse a los cambios que se dan en el entorno y al tipo de problemas a resolver. Por otra parte, los subsistemas del ecosistema de innovación pueden establecerse en el ámbito regional, pero también pueden funcionar a nivel nacional o global. Más allá de su esfera de influencia, los ecosistemas deben distinguirse por su adecuación al entorno en el que se desenvuelven y por la heterogeneidad de sus integrantes.

Los ecosistemas de innovación, en general, tienen el propósito de cambiar el comportamiento colectivo de las organizaciones e individuos involucrados y, de esta manera, hacer posible la generación de capacidades, innovaciones y tecnologías, además de facilitar su transfe-

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rencia al mayor número posible de participantes del sistema productivo nacional. Todos estos procesos permiten potencializar los recursos y capacidades disponibles en una economía, lo cual se traduce en una mayor inversión en i+d, en el incremento de la actividad productiva y, a fin de cuentas, en una mayor probabilidad de encontrar soluciones a los problemas socioeconómicos que aquejan a una región o país.

En materia de desarrollo tecnológico, los ecosistemas de innovación han venido a sustituir a los sistemas de innovación de los países avanzados en las dos últimas décadas.720 Esta transformación fue, en gran medida, una consecuencia del surgimiento de la economía del conocimiento (o posindustrial),721 en la que los procesos de innovación dejaron de ser lineales y enclavados en jerarquías verticales. En contraste, en los ecosistemas de innovación, el desarrollo tecnológico ha sido posible gracias a la existencia de procesos colaborativos, ágiles y horizontales.722 La presencia de ecosistemas se ha propagado en distintas partes del mundo, tanto en el ámbito de los negocios, en el que prevalecen vínculos empresa-empresa, empresas-consumidores o empresas-inversionistas,723 como en el ámbito de la innovación tecnológica —regional o nacional— en donde las redes suelen ser tripartitas (empresa-Gobierno-universidades) o mucho más extensas (e. g., aquellas que también incluyen a organizaciones laborales, miembros de la sociedad civil y grupos de consumidores).

Cabe señalar que las metapolíticas (o protocolos para generar políticas) que se plantean en esta sección se basan en prácticas utilizadas en otras latitudes y, en consecuencia, su esencia no es del todo novedosa.

Para evitar confusiones, conviene aclarar que los ecosistemas de innovación que suelen analizarse en la literatura de economía y negocios son diferentes, pero complementarios, a los esquemas de gobernanza colaborativa que se estudian en la literatura sociológica y de ciencias políticas.

Mientras que la literatura económica enfatiza los incentivos de los distintos actores, la literatura sociológica pone especial atención en la naturaleza de las redes de interdependencia (e. g., jerárquicas, colaborativas).724

Pilares de los ecosistemas de innovación Para la solución de los problemas referidos al inicio de esta sección se propone el establecimiento de un ecosistema de innovación multinivel, multifuncional y policéntrico (i. e., que opere con una pluralidad de

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liderazgos). Multinivel en tanto que se sugiere la creación de consejos de innovación y desarrollo industrial en los distintos niveles de Gobierno: federal, estatal y municipal. Multifuncional en la medida en que el objetivo es identificar proyectos de amplio espectro con impacto en diversas regiones del país, o bien mejorar la productividad de una región o sector mediante estrategias industriales focalizadas. Policéntrico, en cuanto que la coordinación de estos consejos y la responsabilidad de conseguir financiamiento debe residir en distintas dependencias de Gobierno o en asociaciones empresariales, según sea la naturaleza de cada subsistema. Los proyectos seleccionados bajos estos esquemas pueden financiarse con fuentes públicas o privadas, y los recursos recibidos habrán de canalizarse a partir de análisis de factibilidad y en función de los impactos generados a través de los años.

En cuanto a este último punto, cabe advertir que las políticas gubernamentales en la lógica de un «Estado burocrático» se evalúan en términos de acciones: el número de microempresas que recibieron apoyos financieros, la cantidad de investigadores registrados en una agencia de i+d, el valor de los subsidios otorgados a determinadas empresas, entre muchas otras métricas descriptivas de la magnitud de su operación. Sin embargo, las políticas gubernamentales en un «Estado empresarial» deben evaluarse en función de los resultados obtenidos en términos de derramas tecnológicas, económicas y sociales.

Por esta y otras razones, Mariana Mazzucato hace referencia a una «política orientada por misiones»;725 es decir, a estrategias que se articulan a partir de los grandes retos que plantea una sociedad (e. g., pobreza, cambio climático, brecha digital, suministro de agua, falta de competitividad) y cuyos resultados se evalúan a partir de la consecución de metas concretas. Por ejemplo, si el reto tiene que ver con el Objetivo de Desarrollo Sostenible que aboga por la protección de la vida marina (ods 14), una meta específica puede ser la eliminación de residuos de plástico en los océanos.

Bajo la visión sistémica y descentralizada de la política industrial,726 que este libro comparte, dar respuesta a los desafíos sociales no necesariamente conduce a apoyar actividades económicas en específico, sino a tratar de ofrecer soluciones a problemas de acción colectiva en los que distintos actores (e. g., empresas, universidades, organizaciones empresariales, sindicatos) se convierten en partes interesadas (stakeholders).727 Dichos actores tienen que comprometerse a la consecución del bien común a partir de sus respectivas áreas de injerencia: invertir

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recursos financieros, generar innovaciones, desarrollar habilidades técnicas, generar un clima de negocios estable, entre otras.

Uno de los objetivos centrales de estos ecosistemas es evitar los efectos colaterales típicos de las políticas industriales tradicionales. Es decir, las intervenciones que se implementan «desde-arriba», para incidir en las trayectorias de sectores económicos específicos (e. g., pesca, ganadería, comercio), suelen producir subvenciones muy favorables para unas cuantas empresas, ser propensas a la creación de proyectos de infraestructura inoperantes (i. e., los llamados «elefantes blancos»),728 además de dar pauta a dinámicas inerciales en las que los propios beneficiarios obstruyen los cambios de política que se necesitan implementar cuando determinadas situaciones aparecen.

A continuación, se presenta una descripción sucinta de un ecosistema de innovación que pudiera resultar atractivo para diseñar, financiar e implementar políticas industriales en México.729 El ecosistema de innovación y desarrollo industrial aquí propuesto se construye a partir de ocho pilares fundamentales,730 los cuales dan origen a un conjunto de subsistemas que actúan en distintos ámbitos geográficos y con diferentes funciones (ver parte central del diagrama 9.4).731 El diseño del ecosistema presenta un subsistema nacional que opera desde la federación para ofrecer soluciones a problemas que generan afectaciones a lo largo y ancho del país, pero además presenta un conjunto de subsistemas regionales y temáticos que operan con el apoyo de diferentes gobiernos locales (estatales o municipales).

En cuanto a sus funciones, se habla de subsistemas genéricos cuando plantean preguntas y ofrecen soluciones de política que son igualmente apropiadas en distintos sectores sociales y económicos (e. g., plataformas de emparejamiento laboral, promoción a micro, pequeñas y medianas empresas). Mientras que los subsistemas focalizados son los que tratan de ofrecer soluciones a temas puntuales (e. g., capacitación laboral en el sector automotriz, tratamiento de aguas residuales en la industria química), ya sea del ámbito regional o nacional. Entre dichos subsistemas se encuentran, por un lado, los que se centran en misiones, en tanto que identifican grandes desafíos sociales que abarcan a una amplia gama de políticas y se articulan a partir de un fuerte liderazgo gubernamental (e. g., cambio climático). Por otro lado, están los subsistemas que se autoorganizan entre las empresas de un clúster industrial, cámaras empresariales, asociaciones de consumidores y miembros de la sociedad civil. En función de las interacciones de dichos actores se

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

realizan diagnósticos y se proponen políticas que pueden ofrecer soluciones de corto y mediano plazo a problemas específicos que afectan de manera directa a los involucrados (e. g., competitividad en la industria de equipos médicos).

Diagrama 9.4 Pilares y subsistemas del ecosistema de innovación y desarrollo industrial

Orientados a resultados

Descentralizados

Nacional

Adaptativos

Genéricos

Por misiones

Focalizados

Regionales

Retención del capital humano

Colaborativos

Investigación y capacitación

Autoorganizados

Fondos de capital de riesgo

Multinivel y multifunción

Multinivel y multifunción La complejidad de los problemas, la heterogeneidad de los actores involucrados y las diferencias regionales hacen necesario que surjan una multiplicidad de subsistemas al interior del ecosistema de innovación nacional, tantos como la sociedad lo desee y las posibilidades de llevar a cabo acciones colectivas lo permitan. La presencia de un conjunto de subsistemas diversos permite que cada uno de ellos realice tareas puntuales, lo que redunda en su agilidad y capacidad de organización para generar soluciones. Esta diversidad proviene, esencialmente, de su área de influencia (nacional o regional) y de la naturaleza del problema a resolver (un desafío específico —e. g., sustentabilidad ambiental en la industria textil— o un problema de la economía en general —e. g., presencia generalizada de empresas informales—).732

CAPÍTULO 9

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Colaborativos La creación de consejos de innovación y desarrollo industrial (cidi), nacionales o estatales, con una representación plural de las diversas partes interesadas.733 Entre estas partes destacan las dependencias de Gobierno, asociaciones empresariales, compañías privadas nacionales y extranjeras, sindicatos y confederaciones laborales, centros académicos vinculados a la i+d o al desarrollo de capacidades laborales y organizaciones de la sociedad civil con distintos tipos de agendas. De esta manera, el conjunto de actores con perspectivas y conocimientos diferentes, pero unidos con un objetivo en común, tiene como mandato identificar problemas y encontrar soluciones mediante el diseño y uso de políticas que emanan de sus decisiones colegiadas.

Los cidi incluyen a diversos integrantes del Estado mexicano con un papel protagónico, por lo que sus funciones no se limitan a ser simples consejos consultivos. Esto se debe a que las políticas, elaboradas a partir de sus diagnósticos, tienen que ser ejecutadas por las dependencias gubernamentales correspondientes, aunque su implementación queda sujeta a la disponibilidad de recursos financieros y, de ser necesario, a las aprobaciones legislativas correspondientes. Entre las funciones de estos cidi destaca la creación de mecanismos y puentes de comunicación que permitan aglutinar puntos de vista de los expertos y partes interesadas para, de esta forma, identificar proyectos novedosos que pudieran incidir en la solución de grandes retos a nivel nacional o regional, o bien en la solución de problemas específicos.

Descentralizados Los esquemas de gobernanza al interior de estos cidi deben diseñarse de forma tal que sus procesos de decisión ocurran en un marco de negociación en el que prevalezca la pluralidad de las ideas y el balance relativo de las distintas partes involucradas. Asimismo, los consejos de los distintos subsistemas de innovación tienen que ser autónomos, por lo que deben estar blindados de las injerencias político-electorales. Entre otras cosas, es conveniente que los consejeros permanezcan en el cargo durante varios sexenios y su renovación se produzca de forma escalonada, limitando el número de cambios posibles sobre los que cada una de las partes interesadas, incluyendo el propio gobierno, pudiera incidir en un determinado periodo (e. g., una administración gubernamental).

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

En la medida en que los mecanismos de decisión sean colegiados, más factible es que la «inteligencia colectiva» sea una propiedad emergente del ecosistema y, por ende, más probable es que se produzcan decisiones acertadas.

Retención del capital humano Resulta indispensable que los burócratas que participan en los cidi sean funcionarios epistémicos competentes, cuyas áreas de experiencia y conocimiento tengan que ver con desarrollo regional, innovación, dirección de proyectos, promoción tecnológica, finanzas, sustentabilidad ambiental, entre otras disciplinas.734 Para ello es necesario crear una o varias dependencias gubernamentales (i. e., a niveles federal y estatal) con una estructura sólida, donde los funcionarios trabajen de tiempo completo y puedan desempeñar su carrera a lo largo de varias administraciones. Además de realizar las tareas propias de dichas dependencias (análisis, recopilación de información, administrativas y coordinación con otras dependencias de Gobierno), algunos de estos funcionarios participarían de manera rotativa y escalonada en los consejos de los distintos subsistemas.

Orientados a resultados El desempeño de los cidi debe evaluarse, de manera periódica, a partir de los resultados alcanzados en el marco de su mandato y la especificación de objetivos concretos que es necesario cumplir en un plazo determinado.735 Por esta razón, la legitimidad social y política de los distintos cidi se desprende de los resultados que obtienen a partir de la implementación de sus decisiones. En consecuencia, la reestructuración de los distintos subsistemas o su continuidad va a depender del desempeño que muestren sus portafolios de proyectos y, a su vez, de que mantengan el acceso a los recursos financieros manejados por un fondo de capital de riesgo independiente. De igual forma, los funcionarios epistémicos que participan en estos consejos deben estar sujetos a rendición de cuentas en plazos transexenales y a partir de los resultados sociales y económicos de los portafolios que promueven y administran.

CAPÍTULO 9

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Adaptativos Mientras que las oficinas gubernamentales tradicionales tienden a ser rígidas y burocráticas, los cidi deben distinguirse por ser ágiles y adaptativos. Estas capacidades se derivan de su forma de participación en el ecosistema. En primer término, tienen que estructurarse con una lógica de experimentación y aprendizaje, en tanto que buscan impulsar pensamientos alternativos y se nutren de las experiencias propias y las observadas en los demás consejos. En segundo término, al ser evaluados por resultados, se ven obligados a reaccionar con prontitud y modificar sus decisiones y sugerencias de política. En tercer término, compiten con otros subsistemas por recursos financieros limitados, por lo que sus planes de innovación presentan filtros que contribuyen a la selección y propagación de métodos y procedimientos exitosos al interior del ecosistema.

Fondos de capital de riesgo Es imprescindible que fondos para el apoyo de la innovación y desarrollo industrial acompañen a las decisiones de los cidi, pues solo con los recursos financieros suficientes es posible que estos consejos implementen sus decisiones. A diferencia de los llamados capital ventures, que son establecidos por la iniciativa privada, los fondos para la innovación no tienen fines de lucro. Más bien, su mandato debe vincularse al desarrollo de procesos y tecnologías innovadoras que reditúen el mayor impacto posible en temas económicos y sociales. Debido a que la gestación de muchos de los proyectos que manejan es de largo plazo y con resultados inciertos, la sustentabilidad financiera de los fondos puede reforzarse mediante el pago de regalías o la participación en las utilidades de las empresas que se benefician de algunas de estas innovaciones.736 Investigación y capacitación Los cidi también pueden apoyarse en los centros de investigación y capacitación existentes en el país o, en su defecto, en los que sean creados por los propios consejos. Estos centros pueden estar afiliados a instituciones gubernamentales, universidades públicas o privadas, empresas privadas nacionales o trasnacionales, o bien ser operados de manera

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independiente. Dichos centros son una parte esencial de las estrategias de innovación, cambio tecnológico y sustentabilidad ambiental de los cidi. Así, dichos consejos son los que sugieren cuando es conveniente que ciertos procesos, productos o conocimientos tengan que desarrollarse en los centros para el buen desempeño de la economía, o cuando determinadas capacidades laborales o empresariales requieran ser promovidas.737 Por último, a manera de ilustración, se describen a continuación algunas estrategias genéricas relativamente sencillas que los cidi pueden respaldar, ya sea a nivel nacional o estatal: (i) Estimular el desarrollo de capacidades laborales en las distintas regiones del país para incrementar la competitividad de las empresas locales.

Ejemplos de estas prácticas son las siguientes: reforzar los vínculos empresas-universidades, que facilitan la creación de programas de educación continua y centros de capacitación para atender las necesidades de capital humano de las empresas; reforzar los programas de preparatorias vocacionales mediante la actualización de sus programas, la creación de fondos de becas, la capacitación de sus profesores, el equipamiento de sus planteles y la participación de las empresas mediante la creación de consejos consultivos; crear centros de capacitación laboral para desempleados y trabajadores informales, en donde el alumnado adquiera las habilidades necesarias para trabajar en algún oficio; crear aplicaciones computacionales que conecten a los trabajadores con las fuentes de empleo y vincularlas con esquemas crediticios para incrementar su atractivo y, de esta manera, poder generar círculos virtuosos. (ii) Impulsar a las empresas privadas para que desarrollen iniciativas propias en actividades que aún no son competitivas y cuya implementación conlleva riesgos elevados. Por ejemplo, mediante el uso de garantías ex ante que reduzcan los costos asociados al fracaso de los proyectos, por lo que el Gobierno no se ve obligado a ejercer gasto alguno en caso de que dichos proyectos sean exitosos. Con el propósito de evitar problemas de daño moral, la obtención de estas garantías debe tener un costo y las coberturas sobre los montos de la inversión privada tienen que ser limitadas. (iii) Promover la creación de empresas pequeñas y medianas (pymes) que incursionen en proyectos novedosos, y cuya consolidación reditúe beneficios colaterales que favorezcan el desarrollo de la región. Un ejemplo de estos esquemas es la realización de concursos en los que los ganadores

CAPÍTULO 9

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reciben un capital semilla para sus inversiones. Incluso si estos proyectos resultan ser exitosos y empiezan a crecer con recursos propios o bancarios, pueden recibir subsidios temporales ex post en la medida en que generen externalidades positivas en la región. Estas contribuciones pueden ser de distinta índole: la formación de recursos humanos que trabajan en empresas similares, la innovación en procesos y productos que estimulan la creación de nuevas empresas, o la incursión en actividades no tradicionales en la región que pueden ser estratégicas para su desarrollo.

CAPÍTULO

10

Política social y pobreza

La política social en México, en particular la que tiene como objetivo disminuir la pobreza, experimentó una transformación radical en las últimas tres décadas con respecto a la que prevalecía en los años setenta.738 En el periodo «posrevolucionario populista» (1971-1982) operó un esquema dual que, por un lado, establecía controles de precios y subsidios en los alimentos básicos (e. g., leche, maíz, frijol) y que, por otro lado, recurría a programas gubernamentales destinados a la provisión directa de servicios y empleos para la población de bajos recursos. A través de estos programas, los gobiernos priistas auspiciaban la creación de infraestructura social, la contratación de trabajadores y la capacitación en comunidades rurales deprimidas.

En contraste, algunos años después de que Ernesto Zedillo fuera nombrado presidente y hasta el término de la etapa neoliberal (19972018), la política social se centró en el uso de programas asistencialistas focalizados. Mediante transferencias monetarias condicionadas (i. e., subvenciones personales en efectivo), estos programas buscaban cubrir las necesidades básicas de hogares pobres en el corto plazo, además de alentar el desarrollo de las capacidades cognitivas de niños y jóvenes beneficiados para que, por sí mismos, pudieran erradicar sus carencias sociales en el largo plazo.739 El condicionamiento de los recursos a la realización de tareas relacionadas con la educación (asistencia escolar) y la salud de los hijos menores (consultas médicas, aplicación de vacunas y uso de refuerzos alimenticios) contribuiría, a decir de sus promotores, a fomentar la movilidad social intergeneracional mediante el desarrollo del capital humano.740 Asimismo, las transferencias monetarias se complementaron con los servicios del Seguro Popular a partir de

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2004, cuyo objetivo era proporcionar atención médica a la población excluida de la seguridad social formal cuando los afiliados padecían enfermedades catastróficas.

Por su parte, la administración morenista (2019-2024) mantuvo la preferencia por las políticas asistencialistas en detrimento de la provisión de servicios públicos. No obstante, las transferencias asignadas mediante los programas sociales prioritarios perdieron su énfasis en la focalización.741 A cambio, los recursos presupuestados fueron etiquetados en términos de algún criterio, como la edad o el estatus laboral-educativo de las personas. De estos programas destaca, por sus montos, la pensión a adultos mayores (65+) que era asignada de forma universal y, por ende, no consideraba el nivel socioeconómico del receptor. En este periodo, la política social se vio acompañada de una política laboral que se distinguió por alzas continuas en los salarios mínimos a tasas por encima de la inflación. Por último, habría que resaltar la desaparición del Seguro Popular y su sustitución por el INSABI y este, a su vez, por el imss-Bienestar al final del sexenio debido a su clara inoperancia.742 El razonamiento detrás del cambio de la política social en 1997 se basaba en tres argumentos principales: (i) los problemas de eficiencia que producía la manipulación gubernamental de los precios relativos de los alimentos; (ii) la poca eficacia y transparencia en el uso de los recursos presupuestales en la creación de infraestructura social; y (iii) un cambio en la concepción de la pobreza, que empezó a ser vista como un problema de acceso a los derechos sociales (i. e., de carencias sociales) en muchos hogares mexicanos por la falta de capacidades para generar ingresos. A partir del último argumento, se hacía imprescindible la implementación de programas que desarrollaran, al paso de los años, el capital humano necesario para garantizar el sustento de los derechos sociales de las personas beneficiadas (nutrición, vivienda y sus servicios, seguridad social y educación).743 Ahora bien, los efectos positivos que los programas de transferencias en efectivo mostraron en el corto plazo y el hecho de que millones de hogares en comunidades rurales fueron beneficiados, no parecen haber tenido la suficiente potencia como para reducir de manera permanente las condiciones de pobreza en la que viven un gran número de mexicanos. Para algunos analistas económicos, este resultado paradójico se debe principalmente a la permanencia de importantes distorsiones en el mercado laboral que alientan la informalidad, la baja productividad

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de muchos trabajadores y, en consecuencia, la prevalencia de ingresos laborales reducidos.744 En este capítulo se sostiene que también habría que considerar las limitaciones que estos programas gubernamentales presentaban para la creación de fuentes laborales en las regiones más necesitadas del país (i. e., que no atendían el problema de la demanda laboral), para la generación de capacidades productivas (i. e., que en los hechos no atendían la falta de oferta laboral calificada) y para propiciar efectos multiplicadores de largo plazo en las comunidades elegibles (i. e., que no eran concebidos con una lógica sistémica). Deficiencias que no fueron abordadas durante el gobierno morenista, sino que se recrudecieron ante la pérdida de focalización del esquema de transferencias, la falta de un interés genuino por erradicar la pobreza extrema y la desatención a las distintas aristas de la pobreza, entre las que resaltan la salud, la educación y la falta de infraestructura comunitaria y productiva.

A manera de exponer las limitaciones de los programas asistencialistas de corte neoliberal (Progresa-Oportunidades-Prospera) y su reinterpretación morenista,745 en el capítulo se apela a evidencia proveniente de los programas de transferencias monetarias plus que han sido aplicados en otros países con severos problemas de pobreza. En dichos programas, las transferencias en efectivo focalizadas se complementan con un conjunto de intervenciones asociadas a la promoción de la actividad económica y al incremento de la productividad, las cuales varían según el contexto en el que se aplican. Entre estas intervenciones se encuentran la entrega de insumos y activos productivos, la impartición de cursos de capacitación y asesoría, la inclusión financiera y el empoderamiento social a partir de una mayor interacción de los participantes en la comunidad.

Asimismo, al revisar evidencia macroeconométrica, el capítulo plantea que el crecimiento económico per se no es capaz de producir un «efecto de goteo» con el que los segmentos más pobres de la población se vean beneficiados de manera indirecta. Entonces, se sugiere que además de los esquemas de transferencia plus, que podrían implementarse en comunidades rurales en condiciones de pobreza extrema, es necesario crear infraestructura social y productiva pro-pobre en ciudades pequeñas y en zonas deprimidas de las grandes ciudades para, de esta forma, generar mayores fuentes de empleo productivo. Por último, también se argumenta que una política industrial-educativa dirigida al desarrollo de actividades productivas intensivas en mano de obra, pero

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con un mayor valor agregado al que existe hoy en día, podría contribuir a modificar la estructura productiva del país. Escenario que haría posible generar un crecimiento inclusivo y, por ende, disminuiría la pobreza de manera contundente y permanente.

10.1 Antecedentes de la política social en México La política social, dirigida al aseguramiento de riesgos, en el México posrevolucionario tiene su punto de partida en la creación de los institutos públicos de seguridad social durante las décadas de los cuarenta y cincuenta; es decir, en la fundación del Instituto Mexicano del Seguro Social (imss) y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (issste).746 Estos organismos descentralizados del gobierno federal brindaron protección a trabajadores formales del sector privado y la burocracia, respectivamente. A raíz de los procesos de industrialización y urbanización que la sociedad mexicana experimentó en aquellos años, dichos organismos crecieron de manera significativa en tamaño y peso político.747 Sin embargo, hacia finales del «desarrollo estabilizador» (1958-1970) era ya evidente que el sistema de bienestar social se inclinaba, de forma desmedida, a favor de las poblaciones urbanas y los trabajadores organizados y sindicalizados. Por este motivo, a partir de los años setenta empezaron a crearse varios programas sociales focalizados en poblaciones rurales e individuos con altos niveles de precariedad socioeconómica (indígenas, campesinos y trabajadores informales urbanos).748 Llama la atención que, en sus inicios, los programas para combatir la pobreza se centraran en la provisión de servicios públicos básicos y presentaran un componente productivo, por lo que su diseño iba más allá del asistencialismo social que prevalece en la actualidad. Este fue el caso de las políticas sociales creadas en el periodo de la administración de Echeverría, como el programa «Construcción de Caminos de Mano de Obra» y el «Programa de Inversiones Públicas para el Desarrollo Rural» (pider).749 En la administración de López Portillo sobresalen los programas asociados a la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR), en donde además de suministrar alimentos y servicios básicos (educación, salud, electricidad) a las poblaciones atendidas, generaban empleos locales y proporcionaban capacitación laboral.

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Otros programas bandera de dicha administración fueron los establecidos alrededor del Sistema Alimentario Mexicano (SAM). Creado como consecuencia de los problemas de abasto en alimentos básicos a finales de la década de los setenta, dicho sistema fue implementado para cubrir las necesidades nutricionales de las poblaciones rurales. Al igual que COPLAMAR, el SAM se sustentaba en una estrategia de fortalecimiento productivo, aunque en este caso se buscaba abarcar de manera explícita a los distintos eslabones de la cadena de suministros, al componente de la demanda y al desarrollo tecnológico del sector agropecuario. Además, este sistema reformuló los controles de precios en alimentos básicos que se venían utilizando desde los cuarenta, los cuales recurrían a subsidios generalizados so pretexto de lograr la autosuficiencia alimentaria a nivel nacional.750 En estimaciones realizadas por Székely (2005) se observa una coincidencia temporal entre una serie de reducciones en las tasas de pobreza patrimonial (o total) y la implementación de los programas del PIDER, COPLAMAR y sam.751 Aunque este patrón no se presenta con las tasas de pobreza alimentaria (o extrema),752 las cuales no experimentaron una baja ostensible durante el periodo «posrevolucionario populista». Cabe señalar que las dos tasas de pobreza bajaron a lo largo del periodo que va de 1950 a 1984 (del 88.4 al 53 % y del 61.8 al 22.5 %, respectivamente), para luego mantenerse prácticamente estancadas entre 1984 y 1994. Este último dato es indicativo de la presencia de un escenario económico diferente y de la necesidad que había de reconfigurar las políticas sociales.

Como resultado de la crisis macroeconómica de inicios de los ochenta y la austeridad fiscal imperante en dicha década, la mayoría de los programas sociales fueron cancelados durante la administración de Miguel de la Madrid.753 Por esta razón, en la administración de Salinas de Gortari se inició un periodo de transición en la política social que atendía a la población de bajos ingresos. En dicho periodo, los aspectos financieros de las intervenciones gubernamentales pasaron a ser consideraciones de primer orden, por lo que se trató de eficientizar el uso de los recursos públicos federales y de reducir el aparato burocrático involucrado en su implementación.

Además, el énfasis en cuestiones productivas dejó de ser uno de los componentes distintivos de la lógica de estos programas. En cambio, se prestó más atención al desarrollo regional y a la participación ciudadana en el destino del gasto público; aunque ello ocurrió en menos-

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cabo de la influencia política de los gobiernos estatales y municipales.

El programa insignia del sexenio, Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), fue dotado de sumas importantes de recursos presupuestales (2.6 % del gasto federal programable en 1993). Inclusive, el gasto social en general llegó a abarcar, en el último año de la administración, un poco más de la mitad del gasto público total. A pesar de ello, los indicadores de pobreza no mejoraron su desempeño en el corto plazo.

Este resultado poco favorable, aunado a la falta de transparencia del programa y su manejo político-electoral, condujo a su desacreditación ante la sociedad mexicana.

Asimismo, la población en situación de pobreza aumentó al 69 % de la población total como consecuencia de la crisis macroeconómica y política de 1995,754 cifra muy similar a la observada en 1968. Por todas las razones antes expuestas, en la administración del presidente Zedillo se dio un cambio radical en la política social dirigida a la población rural en condiciones de pobreza. Ante la necesidad de implementar una estrategia más eficaz, se creó el Programa de Educación, Salud y Alimentación. La mecánica de operación de Progresa se sustentaba en un esquema de transferencias monetarias condicionadas, el cual se analiza en mayor detalle en las siguientes secciones. A pesar de la naturaleza asistencialista del programa, su focalización y seguimiento seguían criterios relativamente rigurosos y buscaban evitar diversas fallas que la política social había mostrado en el pasado.755 Mientras que los gobiernos del periodo «posrevolucionario populista» se avocaron a que los pobladores de comunidades rurales contaran con la infraestructura social para cubrir sus necesidades básicas, los gobiernos «neoliberales», a partir de Zedillo, dieron un mayor énfasis a que los hogares pudieran hacer uso de dicha infraestructura (e. g., escuelas, clínicas).756 La asignación de transferencias en efectivo del gobierno federal tenía como propósito prioritario desincentivar el trabajo infantil y motivar el desarrollo de capacidades productivas que permitieran a los beneficiarios salir de la pobreza. En otras palabras, se pensaba que las transferencias contribuirían a la formación de capital humano, en la medida en que los recursos estaban condicionados a la asistencia de los niños al sistema escolarizado,757 lo que en la óptica de sus promotores traería como consecuencia una mayor movilidad social intergeneracional.758 En contraste, la lógica de los programas «posrevolucionarios populistas» estaba encaminada a abaratar el costo de los alimentos de la

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población en general, a hacer llegar servicios públicos básicos a comunidades rurales, a proveerlas de insumos productivos (e. g., semillas) y a crear fuentes de empleo locales. Sin embargo, su elevado costo financiero, las distorsiones en los precios relativos de los alimentos, la falta de coordinación entre dependencias gubernamentales y el dispendio burocrático los hizo insostenibles. Por su parte, PRONASOL carecía de la focalización adecuada para tener un impacto en la pobreza, a pesar de que presentaba un importante elemento colaborativo en la medida en que la participación ciudadana tenía voz y voto en el manejo de los recursos asignados a las comunidades y barrios.

10.2 ¿Qué efectos tuvieron las transferencias en efectivo condicionadas?

Debido al entorno recesivo causado por la crisis económica de 1995 y al drástico repunte de los indicadores de pobreza, la administración de Ernesto Zedillo modificó la manera de hacer política social en el país. En vez de mantener los subsidios a los alimentos básicos, como el maíz o la leche, y los apoyos financieros para la construcción y mantenimiento de infraestructura comunitaria a través de PRONASOL, su gobierno optó por implementar una política de transferencias en efectivo condicionadas (TEC). De esta forma, en 1997 inició el programa insignia de la política social zedillista, Progresa, el cual se sostuvo en las tres siguientes administraciones con ligeras modificaciones y cambios de nombre: Oportunidades a partir de 2001 con Vicente Fox y Felipe Calderón y Prospera a partir de 2015 con Enrique Peña Nieto.759 De acuerdo con diversos analistas, la continuidad de la política social a lo largo de 20 años se debió a los resultados positivos que arrojaron un sinnúmero de evaluaciones.760 Aunque, cabe apuntar que su permanencia también se explica porque estos gobiernos compartían una visión económica sobre las causas de los problemas del país y sus posibles soluciones.

En el caso del programa Progresa-Oportunidades se estima que el 20 % de todos los hogares en México (i. e., 5.8 millones de hogares) eran cubiertos, de los cuales el 17 % correspondían a poblaciones rurales.761 La cobertura más amplia se alcanzó con Prospera (20142018), periodo en el que el número de hogares beneficiarios se acercó a los siete millones.762 La extensa cobertura nacional hizo que los

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montos asignados a este tipo de programas llegaran a ser sustanciales una década después de iniciada su aplicación. Por ejemplo, para 2010, el presupuesto asignado era de un 0.5 % del pib, lo que permitió ofrecer en ese año 715 dólares anuales por hogar (en sus inicios los apoyos eran cercanos a los 300 dólares).763 Cifra nada despreciable para los pobladores de zonas rurales si se le compara con los salarios mínimos de aquel entonces.

Cabe enfatizar que los programas de transferencias implementados en México no solo ofrecían protección social e ingresos adicionales a los hogares beneficiados, sino también buscaban alentar la inversión en capital humano.764 En otras palabras, su finalidad era estimular la inversión en educación y mejorar las condiciones de salud y nutrición de los niños/niñas,765 lo que tenía como propósito desarrollar sus capacidades cognitivas. Asimismo, que las becas asignadas fueran mayores para las niñas que para los niños y que las madres fueran las receptoras de las transferencias monetarias766 se debía a que dichos programas contemplaban la necesidad de fortalecer el capital humano de las mujeres y empoderarlas en las decisiones del hogar.

Como Progresa era un programa focalizado en los hogares pobres, era indispensable llevar a cabo, en primer término, un proceso de selección de poblaciones con altos índices de marginalidad. A continuación, en cada una de estas comunidades se hacían encuestas entre sus pobladores para determinar quiénes cumplían las condiciones de elegibilidad requeridas por el programa.767 Una vez que los elegidos aceptaban participar en él, se procedía a su registro en el padrón de beneficiarios, lo que ocurría en la inmensa mayoría de los casos. Cabe también señalar que los beneficiarios permanecían en el programa durante tres años consecutivos, y que las condiciones de elegibilidad de los hogares solo eran revisadas al momento de renovar su membresía en el padrón.768 De acuerdo con Susan Parker y Petra Todd, en su revisión de literatura sobre Progresa-Oportunidades, la mayoría de las evaluaciones parten del diseño experimental inicial. Debido a que en el grupo de «tratamiento» los hogares empezaron a recibir beneficios 18 meses antes que los hogares del grupo de control, solo es posible estimar los impactos de corto plazo generados por las transferencias de efectivo.

No obstante, mediante diversas técnicas ingeniosas es también posible inferir algunos impactos de mediano y largo plazo. Por ejemplo, si se realizan encuestas complementarias, diez años después o más, sobre el

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desempeño de los hogares participantes —padres e hijos— y el de hogares que no recibieron el tratamiento, pero que tenían características socioeconómicas afines.769 Que los programas sustentados en tec, como Progresa, tengan objetivos múltiples y se articulen con diferentes componentes, dificulta determinar qué elementos causan qué cosa. Por ejemplo, que las evaluaciones muestren incrementos en los años de escolaridad puede deberse al esquema de condicionamiento, a la aplicación de becas educativas, o bien a una mejor nutrición de los niños que facilita el aprendizaje y su permanencia en la escuela. Por esta razón, la mayoría de las evaluaciones consideran al paquete completo de beneficios como el factor causal del impacto a medir. De igual forma, las hipótesis planteadas tienden a abarcar temas muy diversos: ingresos familiares, montos de ahorro, tiempo destinado a trabajar, desarrollo físico de los niños y sus niveles de obesidad, condiciones de salud de los beneficiarios, su propensión a emigrar, empoderamiento de las mujeres, escolaridad y asistencia escolar de los niños, condiciones de pobreza, entre otros.

Grosso modo, las evaluaciones de Progresa-Oportunidades presentan impactos positivos y significativos, en términos estadísticos y de magnitud, en el corto plazo, en indicadores de educación,770 salud y nutrición.771 Asimismo, las transferencias parecen impactar en la capacidad de decisión de las mujeres sobre la forma como se distribuye el gasto del hogar.772 En contraste, existe un conjunto de evidencias que señalan que las tec en México no tuvieron impactos relevantes en el desarrollo cognitivo de los niños beneficiados, ni tampoco en su capacidad de aprendizaje o en la inserción laboral de los jóvenes y su movilidad ocupacional.773 A estos resultados se le suma la poca evidencia que existe para sugerir que dichos programas generaron impactos de largo plazo mediante la creación de condiciones propicias para la inversión en capital humano.774

10.3 ¿Por qué las transferencias monetarias no han podido erradicar la pobreza?

La evidencia arriba referida señala que, al menos en el corto plazo, los programas de transferencias monetarias tuvieron efectos positivos para el caso de México. A pesar de ello, ¿cómo podría explicarse que los avances en la reducción de la pobreza en el país hayan sido tan li-

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mitados? Cuestionamiento que resulta intrigante si se considera que su limitada efectividad no se debió a un problema de escala, continuidad o cobertura poblacional, ya que los montos invertidos en los distintos programas de tec fueron significativos,775 se aplicaron durante más de dos décadas y abarcaron a un amplio segmento de la población rural que se caracteriza por tener una elevada incidencia e intensidad de pobreza.

Los resultados indican que dichos programas generaron tres grandes beneficios: (i) establecieron un esquema temporal de protección social para la población necesitada, (ii) incrementaron los niveles de escolaridad de los niños (y niñas) en los hogares rurales y (iii) mejoraron la calidad nutricional de la alimentación de los menores. Sin embargo, puede afirmarse que los objetivos de estos programas solo se alcanzaron de manera parcial, en tanto que las tasas de pobreza, en sus distintas definiciones, se mantienen muy altas, y en la medida en que las capacidades productivas de estas poblaciones siguen siendo reducidas. Aunque no hay que soslayar el hecho de que estos programas, aunados a otros factores, hicieron posible una disminución significativa en el porcentaje de la población que vivía en condiciones de pobreza por ingresos durante las administraciones de Zedillo y Fox (i. e., se dio una baja del 60.5 % entre 1996 y 2006), la que luego repuntó para mantenerse en una tasa que fluctuaba entre el 43 y el 55 %.

Una primera explicación del cuestionamiento anterior tiene que ver con la falta de evidencia sobre la presencia de impactos positivos de largo plazo y, en particular, sobre su escaso potencial para desarrollar las capacidades productivas de los beneficiarios y, con ello, mejorar su nivel socioeconómico de manera permanente. En otras palabras, debido a que los hijos e hijas de los hogares que formaban parte de los padrones de Progresa, Oportunidades y Prospera no lograron mejorar de manera sustantiva sus capacidades cognitivas y laborales, era poco probable que ocurriera un proceso de movilidad intergeneracional; factor que resulta indispensable para la erradicación definitiva de la pobreza.

Una segunda explicación consiste en los escasos efectos sistémicos que dichos programas produjeron en las comunidades donde habitaban las personas beneficiadas. Para el caso de México, existen unos cuantos estudios que muestran efectos de derrama positivos entre los miembros de la población no elegible, como el incremento en las inscripciones escolares y los niveles de escolaridad, el aumento en el consumo de alimentos y la mayor presencia de préstamos otorgados por ajenos. Sin embargo, dichas derramas no parecen haber tenido la relevancia suficiente como

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para sugerir la presencia de efectos multiplicadores que impulsaran la actividad económica en las comunidades rurales. De haber sido este el caso, las tec habrían tenido un mayor impacto en el abatimiento de la pobreza.

Una tercera explicación reside en problemas asociados al diseño de estos programas, pues parten de una óptica neoclásica que los lleva a concebir el desarrollo de los individuos como un asunto estrictamente familiar. En la medida en que el desarrollo personal se circunscribe a un proceso de inversión en capital humano, se deja a un lado la importancia del capital social y la necesidad de estimular la participación comunitaria. Fomentar este tipo de participación hace más probable la solución de problemas de acción colectiva, lo que incide de manera favorable en actividades productivas que crean sinergias y estimulan la generación de riqueza en las comunidades. Entre estas actividades destacan el manejo eficiente del agua para la producción agrícola, el mejor aprovechamiento de los recursos forestales disponibles, la resolución de conflictos agrarios a través de métodos no violentos, el establecimiento de mecanismos de financiamiento comunitarios, la creación de cooperativas para lograr economías de escala y de alcance, el desarrollo de mecanismos de gobernanza comunitarios que respalden el cumplimiento de compromisos, entre muchas otras.

Una cuarta explicación sostiene que el esquema de transferencias monetarias condicionadas no consideraba la falta de infraestructura social de calidad (e. g., más escuelas y clínicas con un personal mejor capacitado y el equipamiento apropiado para realizar sus funciones, espacios comunitarios, servicios públicos de agua, electricidad e internet), la escasa infraestructura productiva regional (e. g., vías de acceso a poblaciones con mercados de mayor escala, centros de capacitación técnica) y los reducidos estímulos para el desarrollo de actividades empresariales y la creación de fuentes locales de empleo.

Ante estas carencias regionales, los recursos asignados a personas pobres con el propósito de mejorar sus condiciones de vida (salud, educación y alimento) pudo haber alentado, en el largo plazo y de manera inadvertida, procesos de emigración.776 La atracción que ejercen las grandes poblaciones del país y las fuentes laborales estadounidenses se hace más evidente ante la falta de empleo local y la búsqueda de mejores condiciones de vida por parte de los individuos más preparados de una comunidad rural. En este sentido, el gobierno debió haber adoptado un papel mucho más activo para tratar de entender las problemáti-

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cas que afectaban a las distintas comunidades y, de esta manera, ofrecer soluciones específicas en cada una de ellas.777 Una última explicación consiste en las distorsiones de los mercados laborales, a las que se hizo referencia en el capítulo 8. Dichas distorsiones encarecen el costo de la formalidad y con ello producen una asignación ineficiente de recursos, en detrimento de la acumulación del capital y la productividad total de los factores. A decir de Levy y López-Calva (2023), la propia política asistencialista, al generar un cobijo social sin costo alguno para los trabajadores informales y sus empleadores, crea las condiciones propicias para que la economía se posicione en una «trampa de pobreza». En la medida en que la magnitud del impacto negativo de dichas distorsiones supera a los beneficios macroscópicos derivados de los programas de tec no es posible que ocurra un abatimiento sustantivo en las tasas de pobreza (extrema o total).

10.4 Análisis comparativo de los programas de transferencias monetarias Con el propósito de resaltar las virtudes y limitaciones de las tec, el panel superior del diagrama 10.1 presenta los objetivos y atributos más distintivos de este y otros esquemas de transferencias en efectivo.

Los esquemas que la literatura analiza con cierta frecuencia son los siguientes: tec = transferencias en efectivo condicionadas; ten = transferencias en efectivo no condicionadas; tet = transferencias en efectivo etiquetadas; ten-plus = transferencias en efectivo no condicionadas plus. Por su parte, en el panel inferior del mismo diagrama se muestra el tipo de impacto que estos programas pueden generar de acuerdo con la evidencia disponible y, en su defecto, a partir de inferencias lógicas derivadas de su formulación. Estos impactos tienen que ver con dos dimensiones: (i) una espacial, la extensión de la población sobre la que buscan incidir de manera directa o indirecta; y (ii) una temporal, su trascendencia una vez que los jóvenes beneficiados se «graduaron» de los programas.

En el eje vertical se identifica, con una escala cualitativa, la temporalidad del impacto sobre las condiciones socioeconómicas de los beneficiarios, definidas en términos de sus ingresos y acceso a los derechos sociales. En un extremo superior se ubican los programas de transferencias cuya influencia no se sostiene más allá del tiempo en el que la

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persona beneficiada recibe sus transferencias, y en el extremo inferior se ubican aquellos que generan impactos en el largo plazo (i. e., diez años o más desde que la persona se «graduó» de los programas que le asignaban algún tipo de transferencia).

Diagrama 10.1 Análisis comparativo de distintos esquemas de transferencias en efectivo

TEC

TEN

TET

TEN-PLUS

* Protección social * Desarrollo del capital humano (escolaridad) * Focalizados en apoyar a los pobres * Condicionamiento

* Protección social * Focalizados en apoyar a los pobres * Sin condicionamiento

* Protección social * Etiquetado por estatus ocupacional o edad * Con y sin condicionamiento

* Protección social * Focalizados en apoyar a los pobres * Desarrollo de las capacidades productivas * Seguridad social ante contingencias * Desarrollo comunitario * Sin condicionamiento

Impactos de corto plazo TET TEN

Impactos individuales

Impactos sistémicos TEC

TEN-PLUS

Impactos de largo plazo

En el eje horizontal se clasifican los programas atendiendo a la amplitud (o extensión) de su impacto, por lo que se dice que un efecto sistémico prevalece cuando la población en su conjunto —y no solo los hogares que reciben las transferencias— se ve beneficiada. Antes de proceder a explicar la posición de los distintos programas en el espacio trascendencia-amplitud convendría aclarar las características de los tres tipos de esquemas de transferencia que no fueron adoptados en México en el periodo 1997-2018,778 o que al menos distaban de ser los pro-

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gramas sociales prioritarios del gobierno, en tanto que operaban con recursos presupuestales marginales. (i) Las transferencias en efectivo no condicionadas (ten), al igual que las condicionadas, involucran apoyos monetarios que se focalizan hacia los hogares que viven en condiciones de pobreza. Sin embargo, no establecen condiciones adicionales sobre el uso que se les debe dar a los recursos asignados, ni sobre los requerimientos que hay que cumplir para recibirlos (e. g., realizar determinada actividad productiva, recibir una capacitación, asistir a la escuela o a una clínica de salud, adquirir maquinaria o herramientas, comprar insumos específicos, sembrar determinados cultivos).

Los analistas que abogan por este tipo de transferencias argumentan que los condicionamientos son paternalistas y que, por ende, las propias personas —y no los gobiernos, organismos multilaterales u ong que respaldan a estos programas— son las que pueden tomar las mejores decisiones sobre el destino de los recursos recibidos. Otros más plantean que estas transferencias deben ser vistas como mecanismos para hacer valer los derechos sociales de las personas, por lo que los recursos asignados tienen que ser suficientes para cubrir sus necesidades básicas sin que haya de por medio condicionamiento alguno.779 No obstante, también hay analistas a favor del condicionamiento debido a que lo consideran indispensable en un mundo en el que existen externalidades, efectos sistémicos, problemas de información, relaciones asimétricas al interior del hogar e incentivos perversos.780 (ii) Las transferencias en efectivo etiquetadas (tet) no focalizan su apoyo en los pobres, más bien los recursos se etiquetan a partir de un estatus ocupacional (e. g., desempleados, estudiantes de distintos niveles), el estado de salud de la persona y sus implicaciones en el desempeño laboral (e. g., discapacitados), la edad de los beneficiarios (e. g., mayores de 65 años, jóvenes que no trabajan ni estudian, madres con hijos en edad preescolar) o la ejecución de una actividad (e. g., la siembra de árboles). Por lo general, los beneficiarios de estos programas solo tienen que cumplir con el criterio de elegibilidad para ser merecedores de las transferencias; criterio que no contempla el nivel socioeconómico de las personas. Aunque en algunos casos sí presentan condicionamientos específicos para mantener los recursos monetarios (e. g., asistir a la escuela, realizar la actividad prometida).

En el discurso oficial, algunos de estos programas tienen como objetivo el desarrollo de capacidades que posibiliten la generación de riqueza, pero

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en la mayoría de los casos su razón de ser reside en cobijar a determinado segmento de la población y permitir, de esta manera, que sus integrantes puedan satisfacer sus necesidades básicas. Sin embargo, otro objetivo importante de dichos programas, aunque de manera velada, suele ser el establecimiento de relaciones clientelares y la compra de votos. Cabe apuntar que la administración de López Obrador sustituyó, en gran medida, las transferencias en efectivo condicionadas por las transferencias etiquetadas.781 Un ejemplo puro de tet era el programa prioritario de la administración de amlo: la «Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores», en tanto que estas pensiones asistencialistas eran concebidas como un programa universal (i. e., no distinguía el nivel socioeconómico de la persona para considerarla como elegible) y no establecían condicionamiento alguno para recibir o retener las transferencias (e. g., estar desempleado).782 Otro ejemplo de tet, aunque con condicionamiento, era la «Beca universal para estudiantes de educación media superior». También se trataba de un programa de carácter universal (i. e., no focalizado en los pobres), pero en este caso tenía como condicionamiento la asistencia a una escuela pública para poder recibir los recursos financieros.

Ahora bien, el programa «Jóvenes Construyendo el Futuro» era del tipo tet porque no se focalizaba en los pobres, aunque sí requería que la persona estuviera inscrita y asistiera a un programa de capacitación laboral en una empresa.783 Por su parte, el programa «Sembrando Vida» podría clasificarse, al menos en teoría, como tec, ya que se focalizaba en la población pobre de las zonas rurales —aunque en la práctica no se aplicaban evaluaciones socioeconómicas— y su retención se condicionaba a la creación de parcelas agroforestales.784 Por último, el programa de «Becas de educación básica para el bienestar Benito Juárez» era del tipo tec en sus inicios, puesto que sustituyó al esquema de becas para niños/niñas de Prospera y, por ende, tendía a focalizarse en los pobres y estaba condicionado a la asistencia escolar. Sin embargo, este programa sustituto fue perdiendo focalización y peso presupuestal al paso de los años, además de eliminar los apoyos adicionales por condiciones de género.785 (iii) Las transferencias en efectivo-plus (ten-plus) tampoco suelen ser condicionadas, pero sí focalizan su atención en los pobres y, de manera especial, en los que están ubicados en poblaciones rurales marginadas.786 En general, los programas de este tipo se distinguen por su carácter holístico, en la medida en que hacen uso de una variedad de intervenciones a sabiendas de que la pobreza es un problema multidimensional (i. e., se expli-

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ca por factores de distinta índole: acceso a derechos sociales, desarrollo comunitario, formación de capital humano, producción inclusiva, entre otros), y por su naturaleza adaptable, pues son suficientemente flexibles como para adecuarse a contextos particulares y realizar cambios cuando la situación lo requiere.787 Además de las transferencias monetarias asociadas, el componente plus suele incorporar alguna combinación de los siguientes elementos: (a) La provisión de insumos productivos (e. g., semillas, fertilizantes, redes de pescar) o algún activo productivo (e. g., equipos de labranza, animales de crianza), lo que permite a los beneficiarios emprender un micronegocio y así incrementar su potencial para generar ingresos. (b) Cursos de capacitación relacionados a la actividad productiva de los beneficiarios, sobre cuestiones asociadas a la producción sustentable, para el desarrollo de habilidades empresariales, o bien sobre temas que la comunidad juzgue convenientes. (c) Servicios de asesoría (e. g., extensionismo agrícola) que brindan información y conocimientos específicos sobre procesos productivos particulares. (d) Acceso a apoyos extraordinarios para cubrir gastos asociados a desastres provocados por la naturaleza, como plagas o huracanes. (e) Acceso a servicios de salud básicos. (f) Facilitar el proceso de inclusión financiera para fomentar el ahorro y poder tener acceso a créditos. (g) Promover el empoderamiento social y la integración de los beneficiarios en actividades comunitarias de distinta índole.

En cuanto al posicionamiento de los esquemas de transferencia en el panel inferior del diagrama 10.1, se desprenden las siguientes observaciones: en la dimensión temporal (i. e., eje vertical), los impactos son estrictamente de corto plazo cuando se trata de transferencias etiquetadas (tet), ya que los resultados positivos ocurren exclusivamente durante el periodo en que los participantes del programa reciben los beneficios (e. g., becas para niños en escuelas públicas, cuyos programas tienen severas limitaciones para estimular capacidades cognitivas).

En el extremo opuesto se encuentran las transferencias en efectivo plus (ten-plus), dado que dichos esquemas —de acuerdo con la evidencia disponible— sí han sido capaces de producir impactos de largo plazo en distintos frentes (e. g., ingreso, ahorro, horas de trabajo producti-

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vo, seguridad alimentaria, movilidad laboral, plusvalía de la tierra).788 Ello se debe a que esquemas de este tipo alientan el desarrollo de capacidades productivas específicas y la creación de micronegocios, lo que propicia mayores ingresos personales años después de que la persona beneficiada se «graduó» del programa. Escenario que contrasta con el de las transferencias condicionadas (tec) en las que se suele promover la escolaridad, pero no las capacidades cognitivas y mucho menos las productivas. Si bien la existencia de un impacto en el desarrollo de capital humano es empíricamente posible, el efecto de largo plazo en los ingresos de las personas expuestas en su infancia a un programa de transferencias condicionadas es probable que sea de menor magnitud al que ocurre con los programas de tipo ten-plus. Además, el efecto diferenciado entre hombres y mujeres depende de qué tan aceptada era, en la generación previa, la participación de las mujeres en el mercado laboral.789 En la dimensión espacial (i. e., eje horizontal), las tet no son capaces de generar efectos multiplicadores para abatir la pobreza de manera significativa, además de que su impacto en este grupo poblacional es acotado, dado que no brindan apoyos focalizados. En cambio, las tenplus sí pueden generar fuertes impactos sistémicos debido a su eficacia para impulsar los ingresos laborales de las personas beneficiadas, lo que da lugar a mayores efectos de derrama en la comunidad o región en la que se aplican. Asimismo, cuando estos esquemas incorporan intervenciones comunitarias y tratan de fortalecer el empoderamiento social, se crean condiciones propicias para resolver problemas de acción colectiva que contribuyen a beneficiar a la población en su conjunto. Tanto los esquemas ten como tec se muestran a la izquierda de la línea vertical en la medida en que están concebidos para cubrir necesidades básicas de manera individual, a pesar de que sean esquemas focalizados en la pobreza.

Cabe señalar que, si bien los programas basados en las ten-plus corrigen las deficiencias observadas en otro tipo de transferencias, su utilidad se limita a las comunidades rurales de acuerdo con sus reglas de operación y en función de la evidencia existente. Sin embargo, el fenómeno de pobreza también está presente en pequeñas poblaciones urbanas y en las zonas marginadas de las grandes ciudades de los países en desarrollo. Por ende, es necesario establecer políticas sociales/ laborales que no se circunscriban a la asignación de transferencias y que, en vez de apelar a criterios asistencialistas, busquen impulsar ca-

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pacidades productivas y empleos que se articulen a la dinámica de una economía compleja.

Aparte de la relevancia que pudiera tener la existencia de un sistema universal de protección social no distorsionante (i. e., sin modificar los precios relativos de bienes e insumo) que incluya a todas las personas de bajos recursos y que sea independiente de su estatus laboral,790 la acción gubernamental resulta ser imprescindible en la creación de infraestructura social y productiva pro-pobre. Aunque es cierto que en comunidades rurales tiene mucho sentido impulsar los micronegocios, dado que las fuentes laborales son inexistentes, este no es el caso en los centros urbanos de gran tamaño. De hecho, en las grandes ciudades este tipo de negocios son muy comunes en la economía informal. Además, el tamaño de la demanda en dichas ciudades facilita la creación de fuentes de trabajo en empresas de mayor magnitud que, al aprovechar economías de escala, suelen ser mucho más productivas.791

10.5 Algunas reflexiones sobre los datos de pobreza y desigualdad en México Entre los analistas financieros con presencia en redes sociales y otros medios de comunicación es muy común dar explicaciones puntuales sobre los cambios de corto plazo que se observan en las series de tiempo. Por ello, siempre tienen una respuesta a cualquier pregunta que surge con relación a los movimientos recientes de variables financieras: ¿Por qué las acciones de Tesla subieron tantos puntos porcentuales la semana pasada? ¿Por qué el peso mexicano se apreció en las últimas cinco horas? ¿A qué se debe que el índice accionario Standard & Poor se desplomó al inicio de la semana?

De manera similar, la importancia del tema de pobreza en México y su uso político por parte del gobierno y la oposición han propiciado, en estos años de polarización, que analistas y políticos mediáticos den explicaciones y deriven conclusiones definitivas sobre los cambios observados en los indicadores a partir de apreciaciones coyunturales (1-3 años). Proceder que suele obscurecer la relevancia de los factores causales que subyacen a los cambios de tendencias que solo se manifiestan en el mediano plazo.792 Con la agravante de que, por lo general, se suele hacer una interpretación maniquea de los movimientos en los indicadores para justificar una determinada preconcepción.

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Tanto la dinámica de los precios de activos financieros como la evolución de la pobreza en un país son propiedades emergentes asociadas a sistemas complejos. Con frecuencia, en estos sistemas, los movimientos precisos de las variables no son fáciles de anticipar y explicar en la medida en que resultan de acciones colectivas de agentes que actúan de forma descentralizada. La dificultad para hacer inferencias predictivas y causales es una consecuencia de diversos procesos sistémicos: la combinación de influencias entre subsistemas que actúan de forma paralela (e. g., la educación que incide en la productividad, la salud que impacta en la actividad económica, la incertidumbre política que afecta los horizontes de inversión); la interdependencia entre actores que se desenvuelven en un entorno específico, al que modifican mediante su comportamiento colectivo; las contingencias que se presentan de manera cotidiana y que tienden a perturbar la naturaleza del entorno.

Diagrama 10.2 Tasas de pobreza total y extrema en México, 1992-2022 (por ingresos, porcentaje de la población total)

Pobreza alimentaria

Pobreza patrimonial

Pobreza extrema (2019)

Pobreza total (2019)

Pobreza extrema (2023)

Pobreza total (2023)

Nota: tasas de pobreza por ingresos (i. e., porcentaje de personas cuyo ingreso está por debajo de una línea de pobreza definida en términos del costo de una canasta de bienes —alimentaria o patrimonial—).

Fuente: coneval con datos de la enigh.

Por todas estas razones, los analistas de la complejidad estudian el comportamiento macroscópico de los sistemas a través del tiempo y bajo qué condiciones estructurales puede cambiar. Es decir, la manera en que la dinámica de las variables agregadas se manifiesta para darle forma

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al fenómeno socioeconómico en cuestión, y cómo dicho patrón se modifica a partir de una intervención o perturbación exógena (e. g., la pobreza endémica de una sociedad y cómo se asocia con determinados factores causales). Dicha dinámica se representa en términos cuantitativos por medio de regularidades estadísticas específicas (e. g., tendencias, distribuciones empíricas de los cambios, probabilidades de eventos extremos). Así, explicar un fenómeno significa tener la capacidad de replicar mediante simulaciones computacionales las regularidades estadísticas de las variables de interés. Simulaciones que se derivan a partir de un modelo que incorpora un conjunto de mecanismos causales concatenados. De aquí que no sea posible validar una hipótesis intrincada con solo observar el movimiento de corto plazo de un indicador (i. e., con identificar cambios en la dinámica a partir de pocos puntos muestrales).

Dicho lo anterior, ante la falta de datos y análisis rigurosos, una primera caracterización del fenómeno bajo estudio requiere revisar tendencias y cambios en las series de tiempo, o bien realizar comparaciones transversales en el comportamiento de distintas unidades de observación (e. g., hogares, entidades federativas). Con la debida reserva, estos análisis descriptivos son útiles para formular algunas conjeturas educadas sobre las posibles relaciones causales. Aunque este proceder dista de ser un método apropiado para una corroboración formal de hipótesis, puede ser usado como parte de un proceso exploratorio para su formulación.

A manera de ilustración, el diagrama 10.2 presenta las series de tiempo de los indicadores de pobreza extrema (o alimentaria) y pobreza total (o patrimonial) a nivel nacional para el periodo 1992-2022.793 De estos datos se desprenden un conjunto de observaciones, a saber: (i) Los periodos sexenales con mayores reducciones continuas en las tasas de pobreza total (o patrimonial) se dieron durante las administraciones de Zedillo (-27.8 %, entre 1996 y 2000) y Fox (-25.6 %, entre 2000 y 2006). (ii) Tanto las tasas de pobreza extrema como total se han mantenido en niveles muy altos en las últimas tres décadas y, por lo tanto, la pobreza puede ser considerada como endémica al sistema socioeconómico mexicano. (iii) A reserva de que los criterios de medición no son iguales para todo el periodo muestral, las tasas de pobreza total y extrema relativamente bajas de 2006 (42.9 % y 14 %, respectivamente) no volvieron a obtenerse sino hasta 2022 (43.5 % y 12.1 %).

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(iv) Las crisis de 1995, 2008 y 2020 vinieron acompañadas de un notorio incremento en los niveles de pobreza —en sus dos mediciones— en los bienios que las comprenden (1994-1996, 2006-2008, 2018-2020). (v) Las tasas de pobreza en los diez años posteriores a la crisis financiera global (2008-2018) se mantuvieron en niveles superiores a los observados en los dos bienios previos a la crisis (47 % en 2004 y 43 % en 2006). (vi) En la crisis de 1995, la economía tardó alrededor de cinco años (19962001) en recuperar la tasa de pobreza precrisis (52 % en 1994 versus 54 % en 2000 y 50 % en 2002). En cambio, en la crisis epidémica de 2020, el incremento en la pobreza total se revirtió en tan solo dos años (2020-2022), al pasar del 50 % en 2018 al 53 % en 2020 y al 44 % en 2022. (vii) Entre 2014 y 2022 se aprecia una tendencia a la baja en la pobreza, la cual se vio brevemente interrumpida con la crisis de la pandemia en 2020. (viii) La correlación entre las series de pobreza extrema y total es positiva y elevada.

De estos patrones puede concluirse que los choques a la economía — endógenos y exógenos— ejercieron un impacto de corto y mediano plazo en el aumento pronunciado de la pobreza, medida en términos del ingreso de las personas. Asimismo, con estos indicadores agregados no es posible afirmar de manera categórica que las políticas neoliberales basadas en tec (Progresa y Oportunidades), por sí solas, fueron capaces de reducir las tasas de pobreza durante las administraciones de los presidentes Zedillo y Fox. En primer término, habría que recordar que durante este mismo periodo la dinámica exportadora de la economía mexicana fue muy sólida y, por ende, generó efectos de arrastre. En segundo término, dicha dinámica empezó a perder fuerza a mediados de la primera década de este siglo, por lo que durante las administraciones de Calderón y Peña Nieto tuvo lugar una reversión en la tendencia de la pobreza a pesar de que los programas de transferencias monetarias (Oportunidades y Prospera) continuaron operando.

Una primera hipótesis a corroborar podría sostener que el impulso de la economía, a raíz de la apertura comercial, en conjunción con la política social sustentada en las tec contribuyeron a disminuir la pobreza en la década posterior a su creación en 1997. Aunque de estos mismos datos agregados también se desprende una segunda hipótesis en la que se argumenta que las tec y demás programas sociales fueron incapaces de abatir la pobreza a tasas todavía menores por una o varias de las razones expuestas a continuación:

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(i) El efecto acarreo de las exportaciones perdió fuerza con la competencia comercial de China. (ii) La crisis financiera global generó repercusiones de mediano plazo que inhibieron el crecimiento de la economía mexicana. (iii) El incremento en la protección social a trabajadores informales vía Seguro Popular y otros programas gubernamentales deterioró aún más los incentivos para la creación de empresas formales, que suelen ser más productivas que las informales. (iv) El impulso de los programas sociales perdió ímpetu, ya que el porcentaje de gasto social con respecto al pib permaneció, para fines prácticos, estancado durante el gobierno de Calderón (alrededor del 4.9 % durante 2009-2012); aunque en 2014 alcanzó su valor máximo (5.3 %), el gasto social descendió hasta un 4 % en 2018.794 (v) Se dio el efecto de la última milla (i. e., rendimientos decrecientes), por lo que se volvió muy difícil que las transferencias rindieran más frutos una vez que un segmento relativamente amplio de la población ya forma parte del padrón de beneficiarios.795

La reducción de la pobreza multidimensional y sus posibles explicaciones Si se toman en cuenta mediciones de la pobreza que van más allá de los ingresos personales, las cifras de CONEVAL indican que la pobreza multidimensional también se redujo, pero ahora del 41.9 % en 2018 al 36.3 % en 2022;796 es decir, se dio una reducción de 5.6 puntos porcentuales, lo que implicó que 5.1 millones de mexicanos salieran de la pobreza en tan solo cuatro años.797 Escenario que tuvo lugar a pesar del aumento bienal de 2 puntos que ocurrió durante la crisis de la pandemia, que se destacó por sus políticas sanitarias no farmacéuticas —confinamiento y distanciamiento social— y la ausencia de políticas fiscales anticíclicas.

A pesar del avance del indicador de pobreza, no es posible aseverar con este dato de corto plazo que la política social obradorista haya sido el factor principal de dicho desempeño y mucho menos que fuera una política eficaz y exitosa.798 Tampoco puede afirmarse que, de mantenerse las tet en los siguientes años, continuarán las reducciones significativas en las tasas de pobreza. En primer lugar, porque los datos disponibles no son contundentes para argumentar a favor de una dismi-

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nución en la pobreza en general, ya que la tasa aumentó en una de sus definiciones (multidimensional extrema).799 En segundo lugar, porque el desempeño de la tasa arriba referida se sustenta en un solo punto muestral, lo que es, a todas luces, inadecuado para poder establecer una tendencia.800 En tercer lugar, porque a la par de las políticas sociales ocurrieron distintos sucesos que bien pudieran ser considerados como factores relevantes en los avances observados.801 Entre estos factores sobresalen algunos que eran ajenos a la política pública que la administración obradorista implementó de manera activa (i. e., más allá de continuar con lo que ya existía), como lo es el repunte que tuvieron las exportaciones mexicanas, la inversión extranjera directa y el turismo en 2021 y 2022. La evolución de estas variables fue resultado de la mayor actividad económica mundial después de la pandemia y un redoblado interés por viajar al exterior.802 Otra explicación que habría que considerar fue el enorme incremento en las remesas del exterior, las cuales pasaron de 33.470 a 58.510 miles de millones de dólares entre 2018 y 2022 (i. e., un aumento del 74.8 %).803 Esta dinámica pudo haber sido resultado, entre otros factores, de las adversidades económicas que enfrentaron muchos mexicanos durante la pandemia y los programas de rescate adoptados por la administración del presidente Biden.804 Habría también que agregar a las políticas implementadas durante la administración morenista que estaban vinculadas de una manera más directa con los ingresos laborales y que, por ende, pudieron haber incidido en los avances de la tasa de la pobreza total.805 Desde este punto de vista, un análisis de causalidad de corto plazo tendría que estimar el impacto que, sobre los ingresos laborales, tuvieron los requerimientos salariales y de transparencia sindical impuestos por el t-mec y aprobados por el Congreso mexicano; los cambios en las leyes laborales que redujeron el mal uso de las prácticas de subcontratación (outsourcing); los distintos incrementos realizados en los salarios mínimos entre finales de 2018 y 2022 que produjeron un aumento acumulado del 95.6 % (60.1 % en términos reales en promedio); el gasto expansionista, con su consecuente empuje de demanda, que produjo la construcción de los proyectos de infraestructura de López Obrador en la región sursureste del país.806 Asimismo, tiene sentido pensar que la mayor cobertura de los programas sociales y un presupuesto más elevado, durante los primeros cuatro años de la administración morenista, hicieron posible que la

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pobreza total en sus dos mediciones (por ingresos y multidimensional) se redujera. Las cifras de la enigh indican que los programas sociales lograron una mayor cobertura al pasar del 28 % de los hogares en 2018 al 34 % en 2022.807 De igual forma, el gasto del gobierno federal en dicho rubro con respecto al pib se incrementó del 4 al 4.6 % en esos mismos años;808 razón que, inclusive, llegó a ser del 5 % en 2020, cuando la epidemia de covid-19 le pegó a la economía mexicana.809 Como un primer ejercicio para identificar el peso de las transferencias versus ingresos laborales en la reducción de la pobreza, se podrían hacer unos simples cálculos contables. Por ejemplo, CONEVAL estima que las transferencias monetarias contribuyeron de manera directa a reducir la pobreza multidimensional en 2.7 puntos porcentuales. De aquí que la reducción restante (2.9 %) que se logró entre 2018 y 2022 tendría que ser explicada por variaciones en otras fuentes de ingreso o en mayores accesos a los derechos sociales. Al analizar el cambio del ingreso per cápita por fuente, Jaramillo-Molina (2023) encuentra para 2022 que alrededor del 46 % se debió a alzas en los ingresos laborales para el total de la población. Fuente que resultó ser muy relevante para todos los deciles menos el décimo. En particular, para el primer decil el cambio en el ingreso laboral corresponde al 53 % del total, participación que fue muy superior a la que corresponde a las transferencias monetarias que fue de tan solo el 14 %.

Cabe advertir que este tipo de ejercicios contables no bastan para determinar la magnitud de los impactos causales de los distintos factores que inciden en la pobreza.810 Ello se debe a que no toman en cuenta efectos indirectos, como el que se da cuando un aumento en las exportaciones no solo incide de manera favorable en los ingresos laborales de los cinco deciles más pobres, sino también en la mayor capacidad tributaria del gobierno y, en consecuencia, en mayores gastos destinados a transferencias. Bajo esta línea de argumentación, tanto transferencias como ingresos laborales son impulsadas por factores coyunturales externos (i. e., una mayor dinámica en Estados Unidos) y por una política industrial/comercial (i. e., el t-mec) que contribuye a la competitividad de las exportaciones.811

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El estancamiento de la pobreza extrema y la pérdida de progresividad de la política social En contraste con la pobreza total por ingresos, que se redujo en 6.4 puntos porcentuales, al pasar del 49.9 al 43.5 % entre 2018 y 2022, la pobreza extrema se redujo en poco menos de 2 puntos, ya que las tasas observadas para esos mismos años fueron del 14 y el 12.1 %, respectivamente. Asimismo, la pobreza multidimensional se redujo del 41.9 al 36.3 % entre 2018 y 2022, mientras que la versión extrema tuvo una ligera alza al cambiar su tasa del 7 al 7.1 %.812 De aquí que los argumentos a favor de las políticas sociales y laborales del obradorismo no parecen tener la misma fuerza retórica cuando se hace referencia a la población más pobre del país.

El estancamiento en el indicador de la pobreza multidimensional extrema se debe a que el rezago educativo en este periodo aumentó ligeramente, al pasar del 19 % en 2018 al 19.4 % en 2022, y a que las carencias por falta de acceso a los servicios de salud exhibieron un enorme repunte, al pasar del 16.2 al 39.1 %;813 es decir, 30.3 millones de mexicanos se quedaron sin atención médica en el sistema público de salud.814 Como es bien sabido, este desplome fue ocasionado por la desaparición del Seguro Popular y su sustitución por otro esquema que resultó inoperante (INSABI).815 La relativa rigidez de la pobreza extrema puede explicarse por la mala focalización de los programas sociales y, en particular, de las transferencias monetarias.816 De acuerdo con información del enigh y CONEVAL, procesada por Jaramillo-Molina (2023), en 2018 los primeros dos deciles de ingresos per cápita —antes de transferencias— recibían el 24 y 17 %, respectivamente, del gasto de los programas sociales; en contraste con los dos últimos deciles que recibían el 4 y 3 %, respectivamente.817 En cambio, en 2022 estas cifras pasaron a ser del 15 y 11 % para los dos primeros deciles y del 10 % para los dos últimos.818 En general, mientras que los deciles i-iv experimentaron reducciones significativas del gasto total asignado (del 63 % en 2018 al 44 % en 2022), el decil x experimentó un incremento sustantivo.819 En estos resultados destaca el papel que tuvo la pensión de adultos mayores que, al ser de carácter universal, era recibida por todas las personas mayores de 65 años, sin importar su nivel socioeconómico.

El impacto potencial de este programa era alto, ya que su presupuesto pasó de 45,815 millones de pesos constantes (base 2023) a 249,011

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millones de pesos; es decir, tuvo un crecimiento del 443.5 % en tan solo cuatro años.820 La evidencia anterior muestra, de manera inequívoca, la pérdida de progresividad de los programas sociales de la administración obradorista, a lo que se suma el que los montos mensuales transferidos per cápita no hayan sido sustantivos para erradicar la pobreza extrema.

Ahora bien, habría que mencionar que el coeficiente de Gini —un indicador de inequidad en la distribución del ingreso— mostró una ligera mejoría al pasar de 0.438 en 2018 a 0.413 en 2022 para los ingresos corrientes totales y de 0.448 a 0.427 para los ingresos antes de transferencias. Sin embargo, estas cifras muestran que los avances, en términos de su significancia económica, fueron muy reducidos y que los programas sociales antes y después de 2018 no presentaban un componente redistributivo.821 Patrón que contrasta con países de la OCDE en donde el coeficiente de Gini llega a reducirse a la mitad una vez que se considera el efecto de las políticas públicas a través de impuestos y gasto social.

Ahora bien, a través de un ejercicio de microsimulación, Jaramillo-Molina (2023) plantea un escenario en el que se preservan los mismos montos del gasto social de 2018-2022, pero con la progresividad que tenían los programas que operaban en 2018. El resultado de dicho ejercicio es muy ilustrativo, ya que las estimaciones indican que la pobreza extrema por ingresos podría haber bajado al 8.7 % en 2022 (versus el 12 % observado); es decir, 4.4 millones de personas dejarían de ser consideradas en este estatus de haberse mantenido el mismo grado de progresividad en el esquema de transferencias.

Un indicador que refleja un componente regresivo de la política social tiene que ver con la reasignación de las transferencias educativas entre el 20 % de los hijos de padres con escolaridad muy baja, con respecto al 20 % de los hijos de padres con escolaridad muy alta. Cálculos del Centro de Estudios Espinosa Yglesias señalan que en 2016 las transferencias asignadas al grupo de padres menos educados correspondieron a un poco más del 34 % del total, mientras que dicha participación en 2022 fue tan solo del 18 %. En contraste, en el grupo de padres más educados, las transferencias pasaron de ser un poco menos del 8 % del total en 2016 al 22 % en 2022. Si a esto se le suma que los montos de apoyo per cápita mensuales se redujeron en promedio de 433 a 214 pesos entre 2016 y 2022,822 puede concluirse que la promoción de la movilidad social de los pobres a partir de una mayor escolaridad se hizo un objetivo menos probable de alcanzar. De hecho, entre 2016 y

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2022 la movilidad educativa disminuyó del 72.3 al 68.2 %, al reducirse la proporción de jóvenes (18-24 años) con un nivel de escolaridad mayor al de sus padres.823 En conclusión, la evidencia empírica no permite aseverar de manera definitiva que las políticas sociales o laborales del gobierno de López Obrador hayan sido capaces de establecer las condiciones adecuadas para generar, en el largo plazo, una tendencia a la baja en las tasas de pobreza. En cambio, sí es posible afirmar que las tet, al perder su focalización, crearon un sesgo regresivo que no favoreció la disminución de la pobreza extrema. Más allá de las políticas de transferencias, que en muchos casos son simples paliativos, es necesario aplicar políticas sistémicas que puedan lidiar con un problema estructural de múltiples aristas. Para reducir las tasas de pobreza de manera sostenida es necesario que el incremento en los ingresos de los primeros cinco deciles se produzca a través de cambios en sus ingresos laborales. Escenario que es poco probable si las deficiencias del sistema educativo no logran solventarse, si las capacidades productivas de la sociedad no se fortalecen y si el sistema público de salud no se reconfigura para impedir, entre otras cosas, que los costos de las medicinas y los gastos catastróficos mermen los ingresos familiares.

10.6 ¿Por qué el crecimiento no basta para erradicar la pobreza?

De acuerdo con los argumentos de las dos secciones anteriores, las transferencias monetarias no son suficientes para erradicar la pobreza que se observa en México y en muchos otros países en vías de desarrollo. Por esta razón, diversos analistas sugieren que la promoción de crecimiento puede ser un mecanismo más apropiado, que la política social, para eludir las condiciones de precariedad en la que viven muchos de los habitantes de estos países. Inclusive, algunas posiciones extremas plantean que la presencia de un «efecto de goteo» en el crecimiento hace posible que las personas en los deciles de ingresos más bajos se beneficien de la dinámica económica.

Una forma de analizar la evidencia empírica de dicha hipótesis consiste en realizar ejercicios econométricos para estudiar el impacto histórico que el incremento del 1 % en el producto interno bruto per cápita tiene sobre el ingreso de los más pobres. Estudios de corte transversal

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sobre este tema, que combinan datos de varios países, encuentran que este cambio es proporcional (i. e., la elasticidad es unitaria), lo que respaldaría cierto «efecto goteo». Sin embargo, este resultado es tan solo una estimación del promedio de los países incluidos en la muestra, por lo que no puede generalizarse a cada uno de ellos y mucho menos a aquellos en los que los niveles de pobreza son más lacerantes.

Para el caso de México, un estudio seminal que analiza la naturaleza del nexo crecimiento-pobreza es el de Campos-Vázquez y Monroy-Gómez-Franco (2016). Estos autores muestran que para el promedio de las entidades federativas no hay una relación significativa, en un sentido estadístico, entre estas dos variables en el mediano plazo.824 No obstante, para el periodo 2005-2014 encuentran que la sensibilidad de la tasa de pobreza a cambios en el crecimiento económico es más que proporcional para nueve entidades federativas, proporcional para doce, menos que proporcional para cuatro y no existe relación alguna para las seis restantes.825 Resultado que implica que solo en nueve entidades federativas se podría hablar de un crecimiento pro-pobre.826 Que esta relación sea muy diferente entre una entidad y otra (o entre un país y otro), tiene que ver con lo complejo del vínculo, ya que existen diversos canales de transmisión a partir de los cuales el crecimiento puede incidir sobre la pobreza.827 Esta evidencia deja claro que el crecimiento económico, por sí solo, tampoco es suficiente para erradicar la pobreza. De aquí la importancia de estudiar los mecanismos causales que hacen que el crecimiento pueda ser pro-pobre (o inclusivo).828 Para ello, es necesario tomar en cuenta la multidimensionalidad de la pobreza y la manera como dicho fenómeno se ve afectado e influye en el crecimiento.

El crecimiento inclusivo Para poder explorar los factores causales de la pobreza y, de esta forma, concebir un paquete de políticas públicas que podría hacer que el crecimiento de un país sea inclusivo (pro-pobre) conviene recurrir al mapeo de sistemas. Mediante esta herramienta analítica es posible ilustrar la red de interdependencias de las distintas dimensiones que inciden en la pobreza.829 En particular, los diagramas de circuitos causales ofrecen una visión panorámica de los distintos determinantes de la pobreza en el largo plazo y muestran la manera como el crecimiento impacta sobre ellos.

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Entre estos determinantes habría que destacar a las distintas formas de infraestructura (rectángulos de márgenes gruesos de color gris medio: educativa, comunitaria, productiva, de salud y seguridad social), y la manera como impactan en los ecosistemas socioeconómicos y tecnológicos de un país (rectángulos de márgenes delgados de color gris medio: innovación, producción y gobernanza). Debido a su gran incidencia en la perpetuación o salida de la pobreza, habría también que resaltar las funciones que los distintos niveles educativos cumplen en el desarrollo de capacidades cognitivas y habilidades laborales de las personas.

El diagrama 10.3 especifica un subconjunto de los circuitos causales que inciden en la pobreza de los países en vías de desarrollo y que, por ende, ayudan a entender de qué manera el crecimiento de la economía y el abatimiento de la pobreza podrían exhibir sinergias. Para simplificar la exposición y enfocar el análisis en los determinantes críticos del crecimiento inclusivo, el diagrama omite un número importante de circuitos que inciden en la pobreza a través de su impacto en el crecimiento (e. g., comercio internacional, inversión extranjera directa), los cuales se presentan en el capítulo 8 de este texto.

Diagrama 10.3 Circuitos causales que inciden en el crecimiento inclusivo Educación preescolar

Educación primaria y media superior

Educación técnica

Educación superior

Ecosistema de innovación

Infraestructura comunitaria

Infraestructura productiva pública

Infraestructura educativa

Desarrollo de capacidades cognitivas

Desarrollo de capacidades de reflexión y crítica

Desarrollo de capacidades laborales e iniciativa Desarrollo de disposiciones a cooperar y deliberar

Desarrollo de empoderamiento personal

Ecosistema de producción

Crecimiento inclusivo y sustentable

Asistencialismo y costos laborales extrasalariales

Ecosistema de gobernanza

Transferencias y protección social

Desarrollo de conciencia ecológica y sustentabilidad

Desinterés en participación política y deserción escolar

Infraestructura de salud y seguridad social

Precariedad y empleo informal

Emigración y remesas

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En primer término, la infraestructura educativa y los distintos niveles que la conforman (rectángulos de márgenes delgados de color gris claro) permiten a las personas desarrollar un conjunto de capacidades que son indispensables para poder desempeñarse en distintos ámbitos de su vida (rectángulos de márgenes gruesos de color negro).830 Los dos primeros tipos de desarrollo (cognitivo y reflexión crítica) tendrían que ser inculcados en la enseñanza escolarizada que reciben infantes, niños y jóvenes (preescolar, educación primaria y media superior) y, por ende, son el tronco del que se desprenden diferentes capacidades productivas, sociales y políticas.831 Por medio de la educación técnica y superior las personas deberían fortalecer, con intensidades y mecanismos diferentes, sus capacidades productivas (laborales e iniciativa).832 Asimismo, estas capacidades más las de: a) deliberación y cooperación, b) empoderamiento y c) conciencia ecológica y de sustentabilidad se nutren del pensamiento crítico y reflexivo estimulado en los años de la educación básica.833 Mientras que la capacidad a incide de manera decisiva en el ecosistema de producción a través de su influencia en la productividad y acumulación de capital de una economía, las capacidades a y b están estrechamente relacionadas con la calidad del ecosistema de gobernanza del país —notar que las incidencias múltiples son posibles en este esquema, aunque con diferentes niveles de intensidad—.

Al impulso que ejerce la educación sobre el ecosistema de producción se le suman los que provienen de los ecosistemas de innovación y gobernanza y de las infraestructuras comunitarias y productivas de carácter público. La infraestructura comunitaria hace referencia a los esfuerzos realizados por ONG y gobiernos locales en la creación de espacios públicos de convivencia, esquemas de trabajo colaborativo o inclusión financiera, programas presupuestales participativos y sistemas para la búsqueda de soluciones a problemas de acción colectiva. En tanto que la infraestructura productiva pública tiene que ver, en esencia, con la red de transporte (caminos y carreteras) y los servicios públicos (e. g., seguridad, agua, electricidad, telefonía e internet).

Los avances en estos tres ecosistemas son críticos para incidir en un crecimiento pro-pobre y sustentable (rectángulo con líneas delgadas de color negro). Este último atributo es estimulado por medio de la conciencia ecológica que las personas desarrollan desde la infancia. Dicho crecimiento, a su vez, da lugar a un circuito que, a través de recursos fiscales, hace posible el establecimiento de políticas sociales (rectángulo

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con márgenes segmentados: transferencias en efectivo y protección social para trabajadores informales) que contribuyen a reducir la precariedad y la emigración (rectángulos con líneas delgadas segmentadas de color negro). Sin embargo, las medidas asistencialistas también pueden distorsionar los precios relativos del mercado laboral cuando se combinan con la presencia de costos laborales extrasalariales (rectángulo con líneas segmentadas: esquemas contributivos de protección social en el sector formal y no contributivos en el informal), lo que afecta el grado de informalidad con que opera la economía.

En esta visualización, las flechas delgadas segmentadas indican flujos financieros; las flechas continuas, impactos reales; y las flechas gruesas segmentadas, la combinación de ambos elementos. Por otro lado, no hay que olvidar el impacto positivo que la infraestructura de salud y seguridad social tienen sobre la precariedad con la que viven amplios segmentos de la población. Sobre este punto, habría que enfatizar que la seguridad social no solo es relevante en términos de los esquemas de pensiones, sino también para cubrir gastos catastróficos —por enfermedades y desastres naturales— que suelen afectar de manera prolongada la capacidad de generación de ingresos de las personas.

De este diagrama de circuitos casuales se desprende que no todo tipo de crecimiento es de naturaleza incluyente (e. g., cuando es alentado por un boom en algún bien primario, impulsado por la firma de un acuerdo comercial o producto de un gasto público expansionista).

También es necesario implementar un menú de políticas públicas consistentes que incidan en la edificación de distintos tipos de infraestructura y que propicien el desarrollo de los diferentes ecosistemas en términos de su agilidad, adaptabilidad y descentralización. Características que son indispensables para que el crecimiento pueda sostenerse bajo condiciones de incertidumbre y sea lo suficientemente robusto para erradicar la pobreza.

Cabe también hacer referencia a la manera en que la educación escolarizada puede incidir en el desarrollo de capacidades. Es decir, no se trata simplemente de facilitar el acceso a la educación (asistencia y grados de escolaridad), sino de mejorar su calidad y estimular la formación de alumnos reflexivos, críticos, innovadores y colaborativos. Reto que indudablemente es desafiante, pero que las sociedades requieren enfrentar para que el crecimiento inclusivo y sustentable sea posible, y más aún en el contexto de un mundo globalizado, incierto y complejo en donde el conocimiento se ha vuelto un recurso indispensable.

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10.7 Transferencias, trampas de pobreza y transformación productiva El uso excesivo de transferencias monetarias en la política social ha sido cuestionado por algunos analistas, ya que ello podría ir en detrimento del crecimiento de una economía y, por ende, llegar a producir una mayor tasa de pobreza o, al menos, su letargo. Es decir, es posible que se produzca una «trampa de pobreza» en la que el uso intensivo de transferencias conduzca a una pobreza exacerbada, lo que obliga a las autoridades a mantener las transferencias de manera indefinida para mitigar las condiciones de precariedad económica en un amplio segmento de la población.834 En la literatura existen diversas teorías para explicar el efecto perverso del gasto en transferencias. Una primera línea de argumentación reside en los incentivos a la informalidad que generan las políticas asistencialistas en detrimento de la productividad y el crecimiento económico.835 Una segunda línea considera que las transferencias federales, entre ellas las asociadas a la política social, han desincentivado la captación de recursos fiscales a nivel estatal y alentado el desvío de recursos públicos en detrimento de la productividad de las economías subnacionales. En particular, los esquemas de coordinación fiscal entre la federación y los estados reducen el interés de los funcionarios locales por la promoción de actividades productivas que incrementen la base gravable.836 Una tercera línea tiene que ver con el síndrome de la «enfermedad holandesa» que crean las transferencias federales en ciertas entidades del país.837 La inyección de recursos públicos estimula la producción de bienes no transables (e. g., construcción, servicios que requieren de escasas habilidades), que ven reforzada su demanda, en detrimento de los bienes transables (e. g., manufacturas). Ello ocurre, a pesar de que la producción de estos últimos podría ser más benéfica para la población en general y la erradicación de la pobreza, dado su potencial para generar salarios más elevados.

Esta línea argumental adquiere sentido en entidades como Chiapas, cuyos hogares pobres han recibido sumas importantes de transferencias en efectivo durante varias décadas, en comparación con los ingresos fiscales locales. En particular, en el periodo 2009-2014, Chiapas recibió transferencias anuales por un 24.6 % de su PIB en promedio.838 Cifra que contrasta con el magro 6.4 % que representaban los ingresos

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fiscales generados en la entidad, en promedio anual, con respecto a sus ingresos totales. Escenario que posiblemente redundó en un alza en la producción y el empleo asociado a actividades no transables de baja productividad (e. g., comercio al menudeo).

La transformación de la estructura productiva como una estrategia alternativa Ante las limitaciones que presentan las transferencias en efectivo para que México salga de la «trampa de pobreza» y el crecimiento incluyente se vuelva una realidad, es necesario contemplar medidas adicionales que tienen que ver con los circuitos causales descritos en el diagrama 10.3. Es decir, con la infraestructura (educativa, productiva, comunitaria y de salud) y los ecosistemas de innovación, producción y gobernanza. En este apartado se resalta la importancia de realizar transformaciones en las capacidades productivas de un país o región para el abatimiento de la pobreza. Un escenario de esta naturaleza es viable, de acuerdo con evidencia que se presenta en un estudio de datos panel que involucra a 84 países en el periodo 1980-2017.839 El resultado más importante de este estudio sugiere que al incrementarse la complejidad económica de un país —que se mide a través del eci— se reduce de manera significativa su tasa de pobreza, según las estimaciones asociadas al promedio de países de la muestra.840 Cabe recordar que el indicador de complejidad económica describe las capacidades productivas existentes en un país (know-how), por lo que el nivel de su eci refleja el grado de diversidad y sofisticación de sus exportaciones. De aquí que un país con mayores capacidades productivas tiene la posibilidad de ir más allá de la producción y exportación de bienes de poco valor agregado, como lo son los productos agrícolas, minerales o manufacturas intensivas en mano de obra barata. En otras palabras, las estimaciones indican que el desarrollo local de capacidades productivas contribuye al abatimiento de la pobreza mediante la sofisticación de la actividad económica.

Para el caso de México también existe evidencia subnacional que sugiere que las capacidades productivas de una región son importantes en la explicación del grado de pobreza que impera en los distintos municipios del país. A través del cálculo de eci mediante la fuerza relativa del empleo en las distintas industrias (incluyendo servicios, bienes co-

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merciables y no comerciables) y municipios del país, Hausmann et al.

(2021) encuentran que la sofisticación de la estructura productiva en el 2000 es informativa sobre la predicción del crecimiento del empleo y de los salarios reales promedio en la década subsecuente, inclusive cuando se controla por el empleo (o salario) inicial y la capacidad exportadora proveniente de los recursos naturales disponibles.

En un segundo ejercicio, estos autores analizan la brecha entre el ingreso promedio de los trabajadores de Chiapas y el de los municipios restantes del país. Dicha brecha se descompone entre un conjunto de factores de índole personal (escolaridad, experiencia laboral, género, origen indígena y entorno rural) y el eci de los municipios en los que habitan. Los resultados muestran que la brecha de ingresos se explica mucho mejor cuando se incluye el factor regional asociado a las estructuras productivas de los municipios (i. e., se pasa del 49 % sin eci al 71 % con eci). Por ende, que la estructura productiva de Chiapas se haya mantenido aletargada en las últimas tres décadas explica por qué continúa siendo la entidad más pobre del país. Ello a pesar de que dicha entidad federativa experimentó una fuerte inyección de recursos federales a partir de 1995, los cuales se reflejaron en una mejor infraestructura (carreteras, aeropuertos), niveles de escolaridad más cercanos a los del promedio nacional y un uso extensivo de transferencias de efectivo a los hogares pobres.841 En consecuencia, políticas dirigidas a la transformación de la estructura productiva de un país o región pueden ser muy fructíferas para fortalecer el círculo virtuoso entre crecimiento y abatimiento de la pobreza. De hecho, el estudio de 84 países arriba referido (Gnangnon, 2021) también muestra que cuando la interacción entre crecimiento y eci se utiliza como una variable explicativa adicional en el modelo estadístico, el impacto positivo de la eci sobre la disminución de la pobreza aumenta en magnitud. De igual forma, una mejoría en la distribución del ingreso genera condiciones propicias para que un incremento en las capacidades productivas tenga una mayor incidencia en la reducción de la pobreza. Todos estos resultados implican que un crecimiento pro-pobre podría darse en México, a lo largo y ancho de su territorio, si se lleva a cabo una transformación productiva y, en especial, si se produce un cambio estructural que da pauta a una distribución del ingreso menos inequitativa.

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El papel de la política industrial en el crecimiento inclusivo El apartado anterior describe la importancia que tiene la transformación de la estructura productiva (o ecosistema de producción) en hacer que el crecimiento inclusivo se vuelva un escenario más probable, pero no explica la forma en que dichos cambios pueden lograrse. Los países exhiben fuerzas gravitacionales que hacen que las trayectorias de desarrollo económico estén vinculadas a las estructuras de las que parten.

Aunado a lo anterior, la existencia de trampas hace más difícil que la política industrial pueda romper con estos antecedentes históricos.842 En otras palabras, la simple dinámica del mercado y una economía descentralizada que opera de forma orgánica (i. e., se respalda en las capacidades productivas existentes) hace menos factible que un país (o región) de escasa complejidad económica pueda incursionar en industrias sofisticadas.843 Aunque una política industrial pro-pobre tiene que tomar en cuenta las restricciones que impone la estructura productiva existente, es posible encauzar a la economía hacia una trayectoria de crecimiento inclusivo con el apoyo de un ecosistema de innovación y desarrollo industrial en el que se involucre a la burocracia, universidades y empresas. De esta forma, una vez que el debate social tiene lugar y se opta por una sociedad más equitativa y generadora de empleo mejor remunerado, la política industrial tendría que identificar, en un primer paso, qué tipo de industrias podrían cumplir con estos requisitos.844 Es decir, cualquier diseño de política pública tiene, en primera instancia, que establecer cuáles son los objetivos a perseguir («criterios de bienestar social» que determinan el tipo de industrias a impulsar; por ejemplo, que pagan salarios elevados, que son comunes en países con instituciones inclusivas, que se presentan en sociedades igualitarias, que son sustentables, etc.) para que, posteriormente, se evalúe el tipo de estrategias que podrían implementarse y, de esta manera, se incremente la probabilidad de que los objetivos establecidos sean alcanzados («criterios de factibilidad»).845 En cuanto a los «criterios de factibilidad», habría que tomar en cuenta, por el lado de la oferta, a las capacidades productivas disponibles. De esta forma, las industrias a impulsar que aún no son competitivas deberían tener, al menos, un cierto grado de capacidades compartidas con las industrias que conforman la estructura productiva actual. Por el lado de la demanda, habría que contemplar

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las ventanas de oportunidad que los mercados internacionales tienen abiertas para determinar la magnitud mínima que las exportaciones de las industrias incipientes podrían alcanzar para ser consideradas como candidatas viables de la estrategia de desarrollo.846 Que la política industrial trastoque la transformación orgánica de la estructura productiva puede propiciar un escenario positivo, pero ello requiere de un paquete de políticas industriales bien armado y consistente con otras políticas que facilitan el crecimiento con inclusión (e. g., política social, educativa, de salud y de infraestructura productiva).

ADENDA

Tras el envío del manuscrito a la editorial, una serie de decisiones trascendentales por parte de los órganos electorales (ine, tepjf), el Poder Legislativo y la Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn) facilitaron el establecimiento de un nuevo marco institucional en México. Esta transformación no solo altera fundamentalmente la gobernanza del país, sino que también interfiere con el equilibrio tradicional entre los tres poderes del Estado. En la nueva configuración política que se perfila, tanto el Poder Ejecutivo como el partido hegemónico ejercerán una influencia determinante en el rumbo del país durante las próximas décadas.

Las autoridades electorales legitimaron una sobrerrepresentación de la coalición gobernante. Esto les permitió, mediante subterfugios, alcanzar una mayoría calificada en las cámaras legislativas. A pesar de haber obtenido solo el 54 % de los votos, esta mayoría ha hecho posible implementar reformas constitucionales sin el consenso de otras fuerzas políticas. Entre las modificaciones más relevantes destacan las siguientes: la implementación del voto popular para la elección de jueces; la cancelación de las facultades de la scjn para impugnar cambios a la Constitución; la militarización de la Guardia Nacional y la incursión de militares en asuntos civiles; así como la supresión de diversos órganos autónomos que acotaban al poder del Ejecutivo y recurrían al conocimiento especializado para la toma de decisiones.

El nuevo escenario político dificulta enormemente la implementación de políticas públicas basadas en el enfoque sistémico y adaptativo que propone la perspectiva de complejidad desarrollada a lo largo del libro. Este enfoque resulta fundamental en un mundo cada vez más interconectado, pues supera las limitaciones de los esquemas neoliberales en tres aspectos clave: reconoce la importancia del contexto local y las redes de interdependencia; considera la incertidumbre inherente a los ámbitos social, econó-

mico y ecológico, y atiende la evolución tanto de los objetivos sociales como del comportamiento heterogéneo de personas y organizaciones.

Si el gobierno actual hubiera optado por un modelo socialdemócrata, habría sido más fácil desarrollar políticas que consideraran la diversidad de los actores socioeconómicos, fomentaran la acción colectiva y promovieran la descentralización del poder. Sin embargo, el gobierno populista surgido de las elecciones de 2018 ha seguido un camino distinto, caracterizado por la polarización social, el debilitamiento de valores democráticos, el desinterés por el Estado de derecho, la desatención a las demandas de las minorías y la centralización del poder al extremo. Este escenario complica la implementación de políticas basadas en evidencia que puedan atender eficazmente los requerimientos de una ciudadanía diversa, empoderada y preocupada por la sustentabilidad ambiental.

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N O TA S

Notas del capítulo 1 1

Para una visión panorámica de estos problemas, consultar la evidencia presentada en Signos Vitales (2020, 2021, 2022, 2023 y 2024); Becerra (2024); ocde (2024); Casar (2024).

2

Como bien señala Silva-Herzog Márquez (2021, p. 169), «López Obrador no es un ideócrata, un seguidor fanático de un cuerpo coherente de ideas. López Obrador es, más bien, esclavo de un manojo de frases hechas: un fraseócrata». No obstante, e independientemente de su falta de coherencia, en este texto se habla de una ideología obradorista en la medida en que se hace referencia a un conjunto de preconcepciones —frases retóricas o pasajes históricos— con las cuales se concibe la realidad del país para, de esta manera, justificar acciones de política y decisiones de Gobierno.

3

A manera de aclaración, bajo la perspectiva de complejidad, los fenómenos sociales son considerados emergentes en la medida en que resultan difíciles de advertir con el simple análisis de los comportamientos individuales. Esto es así porque las interdependencias estáticas y dinámicas de los sistemas complejos producen transformaciones no lineales que no son sencillas de intuir cuando el observador del fenómeno en cuestión tiene una concepción centralizada de la realidad. Por ejemplo, cuando los analistas tratan de entender los problemas sociales a partir del comportamiento de agentes de peso político y económico (élites) que actúan de forma coordinada y que, por ende, pueden crear políticas para incidir en las decisiones de agentes pulverizados con pocas capacidades de coordinación.

4

Estos factores se relacionan con externalidades de red (i. e., aumento en el valor de un producto por el uso compartido de una tecnología); economías de aglomeración (i. e., reducción de costos por compartir la disponibilidad de ciertos insumos en una localidad); la creación de sinergias (i. e., la generación de valor que surge mediante la interacción de los componentes de un sistema); mecanismos de acción colectiva y participación ciudadana; interdependencias entre subsistemas (e. g., vínculos entre la economía y el medioambiente); condicionamientos culturales (e. g., el rol de normas sociales y creencias en los comportamientos); procesos de adaptación, aprendizaje e inteligencia colectiva; procesos de diseminación de ideas, innovaciones y opiniones; la resiliencia de los sistemas (i. e., la capacidad de los sistemas para restablecer su funcionamiento con el menor costo posible, una vez que surgen fallas en su operación), entre otros.

5

Harari (2014, cap. 2 y 6) explica la importancia de las «realidades imaginadas» para el fortalecimiento de la cooperación social y la creación de grandes colectivos humanos.

6

La definición de ideología aquí presentada es muy amplia, ya que abarca tanto un componente descriptivo de la realidad como uno normativo, por lo que también puede identificarse como la visión cultural o el conjunto de «realidades imaginadas» con el que los miembros de una sociedad se conciben a sí mismos. En una definición más tradicional, la ideología se asocia exclusivamente a aspectos normativos: lo que debería ser y hacerse. Sin embargo, en este libro se opta por la definición amplia debido a que permite resaltar cómo es que la evidencia empírica y el conocimiento acotan la discrecionalidad de la ideología en la formulación de políticas públicas. Es decir, las interpretaciones del comportamiento humano y la realidad social que dan origen a distintas políticas no necesariamente tienen que sustentarse en preconcepciones, sino que pueden formularse a partir de datos y evidencia científica cuando están disponibles.

7

Ante la existencia de evidencia que las puede contradecir, las políticas dogmáticas suelen justificarse aduciendo que dicha evidencia es tan solo parte de una narrativa que respalda los intereses políticos de los actores beneficiados con el statu quo.

Esta línea de argumentación relativiza la importancia de los hechos y minimiza la posibilidad de que la evidencia y los razonamientos causales puedan desmentir una postura determinada. A manera de ejemplo, ver Violeta Vázquez Rojas (Sin embargo, «Caja negra», 16 de enero de 2023), quien, en su argumentación para rechazar la falta de mantenimiento del metro como factor causal de los accidentes observados, se desentiende de la diferencia entre gastos a precios corrientes y precios constantes, entre presupuesto ejercido y programado. Asimismo, desconoce la existencia de efectos no lineales en los que una serie de eventos «atípicos» puedan ocurrir de manera súbita sin que haya de por medio una perturbación externa y después de un periodo de relativa tranquilidad (e. g., existen fases de transición en los sistemas tecnológicos); no toma en cuenta que la dificultad para predecir el momento en que los desperfectos sucederán suele motivar a los políticos a posponer medidas de mantenimiento y dirigir el gasto a otras prioridades; no incorpora consideraciones sistémicas en su análisis al no hacer referencia a los despropósitos causados por una política de austeridad presupuestal en los distintos ámbitos del funcionamiento de una sociedad.

8

El neoliberalismo, en su versión más ortodoxa, es una ideología política que promueve una forma de gobierno en la que se enfatiza la importancia de las decisiones individuales, sean personas o empresas, las cuales logran coordinarse a través de los mercados y, de esta manera, generar eficiencia en la asignación de recursos y el bienestar social.

9

El propio amlo, en su «conferencia mañanera» del 4 de enero de 2023, afirmó que «ayudando a los pobres uno va a la segura, porque ya sabe que cuando se necesite defender, en este caso a la transformación (o sea, a mi gobierno), se cuenta con el apoyo de ellos; no así con sectores de clase media ni con los de arriba, ni con los medios ni con la intelectualidad, entonces no es un asunto personal, es un asunto de estrategia política». Expresión citada por Enrique Cárdenas (El Financiero, «La perversión de la 4T», 11 de enero de 2023).

10

No confundir con el programa de guarderías subrogadas asociadas a la seguridad social contributiva (i. e., las guarderías del imss o del issste).

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

11

Información tomada de Illades (2020, p. 94). Cabe mencionar que el gobierno no creó, de manera paralela, estancias infantiles públicas para subsanar el déficit de guarderías que su decisión acrecentó. Por ende, el apoyo gubernamental se limitó a un programa de subsidios directos: «Apoyo para el bienestar de niños y niñas. Hijos de madres trabajadoras».

12

A pesar de justificar el cierre de las guarderías por razones de corrupción, el gobierno nunca presentó pruebas de que ese fuera el caso como bien lo describe Nayeli Roldán en su artículo periodístico (Animal Político, «Nueva secretaria de Bienestar avaló cancelar estancias sin probar que había corrupción», 12 de enero de 2022).

13

Para un breve recuento sobre algunos de los beneficios que generó el «Programa de Estancias Infantiles para Madres Trabajadoras» y sobre la reducción del presupuesto asignado al programa que lo sustituyó a partir de 2019, consultar el artículo de Miranda Carballo Corrales (Nexos, «Transformación del Programa de Estancias Infantiles para Madres Trabajadoras», 7 de septiembre de 2023). Para un estudio de evaluación de impacto, consultar el resumen ejecutivo y el reporte realizado por el Centro de Investigación en Evaluación y Encuestas, ciee, del Instituto Nacional de Salud Pública (ciie, 3 [2], julio de 2012), en el que se hace patente el impacto positivo del programa. El desempeño exitoso de dicho programa también es suscrito por el coneval (Ficha de Monitoreo 2017-2018, «Programa de Estancias Infantiles para apoyar a Madres Trabajadoras», 2018).

14

Una buena exposición sobre este tema se presenta en Chiquiar e Ibarra (2020). Un estudio reciente del Fondo Monetario Internacional muestra, con datos de 17 países latinoamericanos, una fuerte relación inversa entre la independencia del banco central y la inflación. En adición, Jácome y Pienknagura (2022) encuentran que los altos niveles de independencia se asocian con reducciones en la probabilidad de que ocurran episodios de elevada inflación, en especial cuando el financiamiento del banco central al gobierno federal es reducido. Para un planteamiento alternativo, consultar Fields y Rochon (2024). Estos autores presentan argumentos en contra de la independencia de los bancos centrales y la contención de la inflación a partir de alzas en las tasas de interés. Desde esta perspectiva, las políticas monetarias convencionales generan efectos adversos en el empleo y la desigualdad del ingreso.

15

La explicación de la inflación a partir de una espiral precios-salarios y un conflicto distributivo ha estado presente desde hace muchos años en el pensamiento heterodoxo, aunque también ha sido avalado por algunos economistas de la corriente dominante. Para mayores detalles sobre esta posición, consultar los comentarios y citas referidas en James K. Galbraith (Monetary Policy Institute Blog, «Convergence on conflict? Blanchard, Krugman, Summers, and inflation», 9 de enero de 2023) y Blanchard (1986). Discusión que adquirió mayor realce a raíz del impacto inflacionario que surgió de los cuellos de botella en las cadenas de suministros provocados por la covid-19 y del poder de mercado ejercido por ciertas empresas (Weber y Wasner, 2023).

16

En este mismo sentido, Casar (2024, p. 34) señala que: los pendientes siguieron siendo más que los logros y no podía hablarse de un Estado de derecho robusto, pero íbamos por la ruta correcta: más autonomía de los poderes, más contrapesos, más participación de los órganos reguladores en las decisiones de política pública, más injerencia de la sociedad civil, más pluralidad, más prensa libre, más información, más vigilancia del ejercicio de poder, más rendición de cuentas.

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17

El pensamiento neokeynesiano es una variante del paradigma neoclásico que, si bien suele resaltar las virtudes de los mercados, también es consciente de que estos pueden tener fallas, por lo que considera necesaria la intervención gubernamental. Para la construcción de sus teorías e implicaciones de política, los economistas neoclásicos enfatizan cuatro supuestos en su marco analítico: (i) agentes provistos de una racionalidad deductiva, (ii) los cuales se encuentran motivados por preferencias invariantes en el tiempo (exógenas), egoístas y materiales, (iii) que, además, actúan de forma muy similar y sin condicionamientos sociales (agentes representativos u homogéneos) y (iv) cuyos mercados operan en equilibrio de manera continua. Premisas que, a todas luces, carecen de realismo y que, en especial, demeritan la relevancia de la interacción social y el peso de factores estructurales en la toma de decisiones y en la explicación de los fenómenos socioeconómicos.

18

Para ser más precisos, las externalidades negativas ocasionan la contaminación, las economías de escala dan lugar a la concentración económica y las asimetrías informativas generan costos de transacción que dificultan el correcto funcionamiento de los mercados en la asignación de recursos.

19

Para una explicación más extensa sobre el término de cultura política, consultar De Nardis (2020).

20

Aunque los políticos de morena hacen referencia al prianismo como una forma de gobierno, no es posible sostener que existía una perfecta armonía en los intereses de los políticos del pri y el pan. Sin embargo, puede afirmarse que, desde la administración de Miguel de la Madrid, prevalecía una cierta afinidad ideológica en los bloques dominantes de ambos partidos.

21

Escalante (2019) presenta una elocuente síntesis de lo que significa el neoliberalismo y sus orígenes. Esta forma de pensamiento social data de 1938, cuando, en el llamado Coloquio de Lippmann, un grupo de académicos se reunió para debatir y formular una nueva agenda del liberalismo que estaba siendo cuestionado por ideologías colectivistas y de masas (comunismo, socialismo, fascismo, nacionalismo), y por la necesidad de garantizar el cumplimiento de ciertos derechos sociales entre la población (e. g., ingresos mínimos, salud y educación). Cuestionamiento que ocurría a raíz de las secuelas de la i Guerra Mundial, la revolución bolchevique de 1917 en Rusia, y la Gran Depresión de 1929 que inició en Estados Unidos y se propagó en muchos países.

Aunque las discusiones que Escalante refiere en su escrito hacen evidente que en el coloquio existían diferentes interpretaciones de lo que podría definirse como neoliberalismo, puede establecerse que este pensamiento se centra en redefinir las relaciones que deben existir entre el mercado y el Estado. En primer término, apela a un Estado fuerte que tiene como propósito principal generar las condiciones propicias para el buen funcionamiento del mercado, y de ahí la necesidad de la reconfiguración del propio Estado. En segundo término, plantea la prevalencia de las libertades económicas sobre las políticas, en el entendido de que la plena libertad tiene su punto de partida en una actividad económica coordinada por los mercados e independiente de influencias políticas.

Posteriormente, el pensamiento neoliberal pasó de solo ser un planteamiento ideológico, sustentado por intelectuales, a convertirse en un proyecto político-económico. Dicho proyecto fue impulsado con la creación de la Sociedad Mont Pélerin que tuvo lugar en Suiza en 1947, cuya agenda avanzó en los años de la posguerra a través de conferencias en universidades, ong y centros de estudio hasta llegar

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a incidir en las plataformas de partidos políticos y en el pensamiento de electores en todo el mundo.

22

A manera de ejemplo, el pensamiento de Friedrich Hayek puede considerarse como neoliberal, sin que ello signifique que su concepción del mundo y de las personas sea afín al pensamiento neoclásico. Hayek, al igual que otros pensadores austriacos, descartaba las premisas de racionalidad y equilibrio del modelo neoclásico (Rosen, 1997).

23

El neoliberalismo es una ideología; sin embargo, con frecuencia también se interpreta como un proyecto político y económico que da forma a los Gobiernos (Harvey, 2005). Estos proyectos se relacionan con las ideologías de las clases políticas, pero también con otros factores: cultura política y motivaciones personales de las élites.

24

El documento de la Presidencia de la República titulado «Algunas lecciones de la pandemia covid-19» que, a decir de Díaz-Cayeros (2021), fue escrito por el propio amlo, es emblemático de las fobias de su gobierno sobre el neoliberalismo. Este documento también es una muestra de la escasa reflexión y la nula lógica causal que caracteriza a las prescripciones ideológicas.

25

A pesar de que tradicionalmente el equilibrio fiscal se asocia a gobiernos neoliberales, esta posición fue adoptada por López Obrador —en los primeros cinco años de su gobierno— a partir de su interpretación sobre las virtudes del «desarrollo estabilizador» (Curzio y Gutiérrez, 2020, cap. 4).

26

Dicho sea de paso, los resultados de esta política fueron contrarios a los anticipados en el discurso oficial. De acuerdo con Guillermo Cejudo: «La austeridad no se ha traducido en ahorros generales ni en la disminución del tamaño de la burocracia» (Nexos, «El mito de la austeridad», octubre de 2023). Para este analista, las medidas de austeridad fueron un simple pretexto para recanalizar recursos presupuestarios a los proyectos prioritarios del Ejecutivo y para facilitar la centralización de la toma de decisiones. Asimismo, dicha medida tuvo enormes consecuencias colaterales al disminuir las capacidades administrativas del gobierno, lo que le impidió ejercer sus funciones adecuadamente, y al perderse el control parlamentario del presupuesto, lo que incidió en la debilidad democrática del país.

27

Para mayores detalles sobre este tema, consultar Cárdenas (2015).

28

Un caso muy sonado, en la prensa y redes sociales, sobre los efectos nocivos producidos por la reducción presupuestal fue el del Sistema de Transporte Colectivo Metro, el cual experimentó múltiples fallas y varios accidentes mortales durante la administración morenista de la Ciudad de México. Evidencias de las reducciones presupuestales que, entre otras cosas, afectaron el mantenimiento de este medio de transporte se presentan en los siguientes reportes: Mariana Campos y Jorge Cano (México Evalúa, «Gobernanza y financiamiento para el stc Metro: asunto de vida o muerte», 9 de enero de 2023); Mariana Campos y Jorge Cano (México Evalúa, «Remediar la obsolescencia del Metro no es prioridad», 13 de enero de 2023); Juan Ortiz (Eme Equis, «Presupuesto del Metro: 4 verdades que oculta Claudia Sheinbaum», 13 de enero de 2023).

29

México fue de los pocos países de América Latina en donde el gasto social no creció durante la pandemia (Lustig y Mariscal, 2020).

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30

Para una breve explicación de los fideicomisos en México y sus beneficios durante las administraciones pasadas, consultar la columna de Carlos Urzúa (El Universal, «El presidente se lava las manos ante los desastres naturales», 9 de octubre de 2023).

31

A este respecto, Alberto Galarza en su columna de opinión (El Universal, «Conacyt ¿dónde acaba la ciencia e inicia la ideología?», 19 de enero de 2023) señala, al criticar el desempeño de la directora de conahcyt, que «El desarrollo de la ciencia mexicana requiere de un debate amplio, que se enfrente a nuestras propias contradicciones y velos ideológicos, pero abierto a escuchar todas las voces, retomar sus opiniones y confrontarlas con objetividad».

32

Como lo apunta Carlos Urzúa, exsecretario de Hacienda y Crédito Público, en sus declaraciones posteriores a su renuncia (Expansión, «Urzúa revela cómo se hizo el Plan Nacional de Desarrollo que motivó su renuncia», 29 de julio de 2019).

33

Para mayores detalles, ver Sánchez-Talanquer et al. (2021).

34

Ver, por ejemplo, las siguientes notas periodísticas: Latinus, «Sobre la inflación,

amlo dice que el inegi no tiene los datos», 22 de octubre de 2021; Expansión, «amlo

no acepta datos del coneval y dice que más pobres son por pandemia», 6 de agosto de 2021; y la escrita por Alma E. Muñoz y Néstor Jiménez (La Jornada, «Tengo otros datos, revira amlo a reporte del inegi sobre cierre de negocios», 4 de diciembre de 2020).

35

Cifra que en algunos países, como Rumania o Polonia, llegaba a ser superior al 80 %.

36

Brunclík y Parízek (2019) encuentran que para el periodo 1989-2015, de un total de 104 gabinetes en 36 países europeos, 53 podrían ser considerados tecnocráticos. Además, concluyen que esos gabinetes son más probables cuando los ciudadanos desconfían del sistema político, cuando los países padecen de un mal desempeño económico y cuando son antecedidos por algún escándalo político.

Sobre este mismo punto, consultar Pastorella (2016), quien analiza el ascenso de gobiernos tecnocráticos en 25 países europeos entre 1977 y 2013.

37

Para mayores detalles, consultar el estudio de Bertsou y Caramani (2020) realizado para nueve países.

38

A manera de ejemplo, ver el artículo periodístico escrito por María Elena Álvarez-Buylla Roces —directora del conahcyt— y Juan Carlos Martínez (La Jornada, «Pecados de origen del credo tecnocrático», 23 de agosto de 2021).

39

Para una explicación más a fondo sobre este tema, ver Espino (2021, cap. iv).

40

Opinión expresada por amlo en la «mañanera» del 8 de marzo de 2019.

41

Una notoria excepción a esta práctica fue el nombramiento de Claudia Sheinbaum, doctorada por la unam, como la candidata de amlo y su partido a la Presidencia de la República.

42

Para Foley (1975), los tecnócratas ven, erróneamente, a las economías como «sistemas manipulables», por lo que consideran que las políticas bien manejadas hacen posible el control de la economía y, por ende, la consecución de los objetivos.

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No obstante, esta crítica no significa que las políticas promovidas por cualquier tipo de expertos sean inefectivas e inclusive perjudiciales, como se verá en un capítulo posterior.

43

Esta concepción es diferente a la posición filosófica que indica que la epistocracia es una mejor forma de gobierno que la democracia (Brennan, 2016). En esta línea argumentativa, los únicos actores políticos que deben participar en la toma de decisiones son aquellos que tienen los conocimientos para hacerlo, lo cual es una posición indiscutiblemente clasista.

44

Para un análisis más extenso sobre las limitaciones del sentido común en entornos complejos, consultar Watts (2011).

45

Por ejemplo, un economista neoclásico tiende a explicar cualquier fenómeno social a través de una lógica costo-beneficio por parte de agentes racionales. En este sentido, una argumentación que aparenta cierto grado de sofisticación puede en realidad tratarse simplemente de una manifestación del sentido común del economista que la sostiene. Un chiste común entre economistas es el que describe un episodio en el que dos economistas neoclásicos descartan la posibilidad de que haya un billete real tirado en la calle, a pesar de que ambos lo vean, ya que su lógica costo-beneficio los lleva a concluir que de ser legítimo el billete alguien más se lo habría llevado.

46

Para los interesados en profundizar sobre estos temas, Castañeda (2021a y 2021b) aborda la manera en la que el paradigma de la complejidad analiza los fenómenos sociales y la forma como las políticas públicas pueden ser concebidas desde este enfoque.

47

No se debe confundir la teoría de la complejidad con la teoría general de sistemas.

Si bien ambas plantean la necesidad de considerar elementos sistémicos en la explicación de los fenómenos, la primera sugiere que agentes interdependientes, a pesar de actuar con reglas sencillas, propician la complejidad del comportamiento colectivo (propiedades emergentes); mientras que la segunda enfatiza una visión holística en donde las variables agregadas de un sistema están interrelacionadas entre sí y dan lugar a factores causales múltiples y no lineales. Arthur (2021) y Gallegati y Richiardi (2009) presentan una breve descripción de los pormenores de la teoría de la complejidad en el ámbito económico, y cómo se contrasta con el enfoque neoclásico.

48

En este mismo sentido, Silva-Herzog Márquez (2021, p. 171) sostiene que «El populismo es un proyecto de simplificación democrática que se traza como objetivo el desmantelamiento de la complejidad».

49

Sobre la relevancia de la formación profesional de los trabajadores (i. e., generación de capacidades productivas) en el crecimiento inclusivo de los países de América Latina, consultar Weller y Gontero (2016). Para estos autores, una política de fomento a la profesionalización laboral tiene que buscar conciliar tres criterios: las demandas laborales de las empresas, las necesidades y preferencias de las personas y las estrategias de desarrollo del país.

En los últimos 15 años han florecido en varios países de la ocde las llamadas políticas activas del mercado laboral, las cuales se subdividen en entrenamiento vocacional, asistencia en la búsqueda de empleo, subsidios al salario, programas de trabajo temporal en obras públicas, y apoyos a microempresas y trabajadores inde-

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pendientes. Para mayores detalles, consultar Levy Yeyati et al. (2019) e ilo (2016).

Mientras que las políticas laborales pasivas se asocian al gasto público destinado al seguro de desempleo y las pensiones, las políticas laborales activas se enfocan en la creación de capacidades y en promover la generación y búsqueda de empleos de mejor calidad. Sus orígenes se remontan a los años de la Gran Depresión y a la creación de empleo en proyectos de infraestructura pública. Aunque en un inicio la fundamentación de las políticas activas residía en el concepto neoclásico de fallas de mercado, en su concepción más contemporánea también se justifican por una lógica sistémica, en tanto que procesos disruptivos e inciertos como la globalización y el cambio tecnológico generan la necesidad de recapacitar y desarrollar nuevas habilidades laborales en la población.

50

Un ejemplo, entre muchos otros, de esta interpretación en la literatura académica se presenta en Heredia (2021).

51

Para un modelo formal con este tipo de planteamientos, ver Acemoglu y Robinson (2006).

52

Para una formalización de estos argumentos, consultar Castañeda (2011a).

53

Para mayores detalles sobre este punto, consultar Castañeda (1995) y referencias ahí citadas.

Notas del capítulo 2 54

La interpretación del neoliberalismo como proyecto político también es común entre algunos académicos y analistas. Véase, por ejemplo, Harvey (2005), Mirowski (2014), Pérez Caldentey y Vernengo (2022), Heredia (2021) y Ackerman (2021); estos dos últimos utilizan esta concepción para justificar la conveniencia de las políticas implementadas durante la administración de amlo.

55

En este mismo sentido, Raphael (2023, p. 198) señala que «El neoliberalismo, para el presidente, no tiene que ver con políticas derivadas del llamado consenso de Washington, ni tampoco con una concepción del ser humano a partir de sus atributos económicos, sino con la ideología de una élite que no es capaz de considerar los dolores de la sociedad en que está parada».

56

Una argumentación más extensa sobre este punto se presenta en Higgs (2008).

57

Este punto de vista es compartido por varios autores, siendo Hayek (1949) uno de ellos.

58

En esta etapa, contingencias históricas suelen producir las condiciones que hacen posible su diseminación. Un ejemplo sería el ascenso a posiciones de poder por parte de intelectuales que avalan determinada ideología (e. g., Vladimir Lenin, que lidereó la revolución bolchevique de 1917 y que en 1922 se convirtió en el máximo dirigente de la urss).

59

Representado por Adam Smith en al ámbito económico y por John Locke en el ámbito político.

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La diseminación de la ideología neoliberal se da a partir de la posguerra; sin embargo, sus orígenes como pensamiento social datan de los años treinta del siglo pasado en el entorno de la Gran Depresión y como respuesta al socialismo y al keynesianismo intervencionista. Entre sus principales exponentes destacan los economistas austriacos Friedrich Hayek y Ludwig von Mises y académicos de la Escuela de Chicago como Milton Friedman, Gary Becker y George Stigler. Si bien el neoliberalismo como ideología económica surgió en países occidentales desarrollados, la aplicación de esta doctrina en políticas públicas concretas tuvo lugar en las dictaduras militares del Cono Sur (Argentina y Uruguay) durante los años setenta y, posteriormente, en otros países latinoamericanos (e. g., Brasil y México) como consecuencia de la crisis de la deuda de la década de los ochenta. Para mayores detalles, consultar Escalante (2019), Pérez Caldentey y Vernengo (2022) y referencias ahí citadas.

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El término «verdades posibles» hace referencia a la idea de que el conocimiento es mutable. Lo que hoy se considera válido, mañana podría no serlo debido al surgimiento de datos, técnicas de observación y metodologías de análisis.

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La construcción de paradigmas económicos a partir de ideologías puede ser impulsada, inclusive, por Gobiernos o grupos de poder. Hillinger (2008) ejemplifica este tipo de sucesos al hacer referencia al enfoque de elección racional.

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Mediante el análisis de textos, Jelveh et al. (2014) concluyen que los artículos de economistas liberales son más propensos a encontrar estimaciones que justifican una política intervencionista en comparación con los artículos de economistas conservadores. La clasificación de liberal o conservador se establece en función de sus contribuciones a campañas políticas y su aceptación a firmar determinadas peticiones.

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Ver Foley (1975) y su crítica a los economistas neoclásicos.

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Argumentos a favor de esta posición se sintetizan en Samuels (1977).

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Un ejemplo de externalidad negativa es la contaminación producida por las fábricas que afecta el bienestar de terceros; un ejemplo de imperfección de mercado es la información asimétrica que existe entre un solicitante de crédito y el banco que dispone de recursos financieros para otorgarlo.

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Las prescripciones doctrinarias eran muy comunes en el gobierno de amlo. A manera de ejemplo, Carlos Bravo Regidor (Reforma, «¿Narco-nacional-populismo?», 8 de febrero de 2024) ilustra un diálogo entre el presidente y un ciudadano, en el que queda en evidencia el pensamiento ideológico de amlo y cómo se convertía en política. A partir de una premisa (cómo es el mundo): «[El narco] es pueblo, todos somos seres humanos», concluía lo que debería hacerse (prescripción ideológica): «El ejército no se usa para reprimir al pueblo», lo que se trasladaba a la política de «abrazos, no balazos».

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Este argumento es compartido por diversos analistas del pensamiento económico como Mark Blaug (1980).

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Dani Rodrik, Suresh Naidu y Gabriel Zucman coinciden con este punto de vista al afirmar que «Economics research has become significantly more applied and em-

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pirical since the 1990s […] This is important because systematic empirical evidence is a disciplining device against ideological policy prescriptions». (Boston Review, «Economics After Neoliberalism», 27 de febrero de 2019).

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Otros paradigmas económicos identificados con una visión ideológica neoliberal son los siguientes: la nueva escuela institucionalista —o neoinstitucionalismo— (e. g., John Commons, Ronald Coase, Douglas North y Oliver Williamson) y la Escuela de Virginia —o teoría de elección pública— (e. g., James Buchanan, Anne Krueger y Gordon Tullock).

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Expresión que se presenta en Bartra (2021, cap. 3 y 4).

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En los gobiernos recientes del pri y el pan, las transferencias monetarias condicionadas buscaban mejorar el capital humano de los individuos beneficiados con la política social. Sin embargo, esto se hacía promoviendo la escolaridad y no las capacidades productivas que les permitieran generar sus propios ingresos en el largo plazo. Estas capacidades se derivan a partir del desarrollo de habilidades y oficios en el trabajo, pero también por contar con un entorno local que facilite la existencia de mercados y una amplia gama de ofertas laborales.

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De acuerdo con Fernando Escalante (Milenio: «El Porvenir», 29 de diciembre de 2021), la politización que durante el obradorismo se hizo del sector energético, la obra pública y las comunicaciones, entre otros ámbitos de la economía, es un factor de suma preocupación para el porvenir del país. Este analista resalta que la actitud intervencionista de los mercados mediante el intento de desaparecer a los órganos autónomos que los regulan implica su politización y, por ende, que los grandes intereses económicos del país busquen obtener privilegios a través de favores presidenciales.

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De hecho, en los albores de los noventa, el presidente Salinas de Gortari autoproclamó al liberalismo social como la doctrina de su gobierno y el marco ideológico del partido hegemónico de aquel momento (Aguilar, 1994).

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Este ejemplo ilustra la dificultad que tiene cualquier analista para inferir la ideología de un Gobierno que se asocia al mundo de las ideas, a partir de sus políticas relacionadas con el mundo de la praxis.

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Inclusive hay sectores importantes que han sido protegidos por estos tres motivos (e. g., banca, telecomunicaciones).

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Las reformas en el sector financiero y de telecomunicaciones durante la administración de Peña Nieto también apuntaban hacia una mayor competencia, especialmente en la segunda con la creación de un ente regulatorio (Instituto Federal de Telecomunicaciones, ift). Para mayores detalles sobre el sector financiero y su limitada competencia, consultar Castañeda (2014).

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Los grupos económicos son redes de empresas con vínculos de propiedad y familiares que suelen presentar eslabones verticales (cadenas productivas) u horizontales (diversificación de inversiones), además de contar con importantes brazos financieros. Para un estudio pormenorizado del tema, consultar Castañeda (2010, 2007, 2000 y 1998) y referencias ahí citadas.

Jorge Javier Romero Vadillo, en su columna de opinión (Sin Embargo, «La coalición

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reaccionaria de López Obrador», 19 de octubre de 2023), coincide en este diagnóstico al señalar que: El mutualismo desarrollado entre los organismos empresariales y el Estado durante la época clásica del régimen del pri había generado dependencia de la trayectoria y sus beneficiarios, tanto los políticos como los económicos, opusieron resistencia al cambio de manera puntual […] toda la red de sindicatos monopolistas jugó un papel crucial en la preservación de un amplio conjunto de reglas de protección desarrolladas durante el régimen autoritario.

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De manera similar, los grandes sindicatos magisteriales inhiben el desarrollo de la educación cuando ello implica la pérdida de privilegios de sus líderes y, en menor medida, de sus bases militantes.

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De acuerdo con el artículo de Edmundo Sánchez (Expansión, «Ranking de las 100 empresas más globales», 2021), las grandes empresas mexicanas incrementaron en los últimos cinco años su naturaleza globalizada, al pasar su producción en el extranjero del 36 al 42 % en promedio. Siendo las empresas que mayor empleo generan en el extranjero: América Móvil, femsa, Grupo Bimbo, Alfa Alsea, Cemex, Arca Continental, Orbia, Grupo Elektra y Gruma.

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Para mayores detalles sobre este tema, ver Salmón (2021).

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Los elementos de esta doctrina pueden conjeturarse al sistematizar información de diversa naturaleza: las políticas públicas implementadas; la narrativa que presentan distintos documentos oficiales (Guía ética para la transformación de México, 2020; Plan Nacional de Desarrollo, 2019-2024; Algunas lecciones de la pandemia COVID-19, 2020); las opiniones del propio amlo vertidas en sus libros (La salida.

Decadencia y renacimiento de México, 2018; Hacia una economía moral, 2019), en discursos públicos y en las conferencias matutinas conocidas como «mañaneras»; los comentarios expresados por analistas políticos en ensayos y columnas periodísticas, ya sea a favor o en contra.

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En este mismo sentido, Fernando Escalante (Milenio, «El Porvenir», 29 de diciembre de 2021) apunta que «el partido oficial no es nada: es una empresa de aluvión, que no tiene programa ni representa nada coherente».

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Esta concepción de moralidad contrasta con la versión trotskista-leninista (Trotsky, 2015). Desde esta óptica, la conducta humana está asociada con ciertas normas sociales compartidas, las que cambian con el desarrollo social y en función de los intereses contradictorios de una sociedad; es decir, tienen un carácter de clase.

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Guillermo Cejudo señala en su artículo (Nexos, «El Mito de la austeridad», octubre de 2023) que, de hecho, la burocracia federal aumentó entre 2018 y 2021, al pasar de 1,409,101 plazas a 1,429,183. No obstante, las plazas de mandos medios se redujeron en un 44 % y las de mandos superiores en un 40 %, lo que implicó una pérdida de conocimientos y capacidades técnicas en la administración pública.

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De acuerdo con Espino (2021) esta legitimidad es, hasta cierto punto, autoconstruida, ya que amlo maneja el discurso oficial para que sus votantes lo perciban como un líder que se preocupa y atiende a sus reclamos.

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Agustín Basave (El Mañana, «El pasado está por llegar», 21 de marzo de 2021) afirma que «amlo propone que México sea no lo que puede ser sino lo que ha sido: un país tradicional, bucólico, alejado de arquetipos extranjeros. Su consigna es detener la modernización, que solo beneficia a una minoría privilegiada, e invocar el regreso del excepcionalísimo mexicano».

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Carlos Illades (2020) comenta que amlo coincidía con la descripción de pensadores del romanticismo mexicano del siglo xix, en la que el «pueblo real» era una colectividad virtuosa compuesta por personas humildes, honestas, laboriosas y patriotas.

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En este mismo sentido, Bartra (2021, cap. 5 y 6) menciona que la «república amorosa» del morenismo buscaba instaurar la ética de los campesinos y microempresarios del país.

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Este tipo de aseveración se presenta en varios de los textos y discursos de amlo.

Una de ellas se encuentra en sus Fundamentos para una república amorosa, publicado en 2012 por la buap en Aportes.

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En este sentido, Hurtado (2021) habla de la teología política del obradorismo, en la que la transformación de México se entiende como un proceso histórico de regeneración moral.

Si bien la lucha entre el bien y el mal tiene raíces en la moralidad cristiana, su legitimidad no residía en la intermediación de autoridades eclesiásticas, sino en la voluntad del pueblo.

De igual forma, José Antonio Crespo (El Universal, «amlo, religión y política», 27 de mayo de 2024) sostiene que: AMLO es un idealista en el sentido en que considera a la naturaleza humana como bondadosa, pero que se pervierte por los contextos sociales de abuso, explotación y desigualdad. Repárense esos desperfectos sociales y surgirán hombres bondadosos, altruistas, comprensivos, empáticos y felices.

92

A mediados de 2021, ante la pérdida de votantes de un nivel socioeconómico medio, el presidente acrecentó sus críticas en contra de la clase media mexicana, a la que fustigó como «aspiracionista» y carente de escrúpulos morales.

93

También muestra, en el mejor de los casos, a un López Obrador «[…] romántico en la caracterización del pueblo, utópico en su concepción de armonía social, conservador en cuanto a la moral» (Illades, 2020, p. 59).

94

Esta degradación se debió a incumplimientos en protocolos de seguridad establecidos por las autoridades de aviación estadounidenses (faa), aunque fue recuperada en el penúltimo año de su gobierno.

95

Consultar Octavio Gómez-Dantés y Julio Frenk (The Washington Post, «El fracaso del proyecto de salud del actual gobierno mexicano», 26 de abril de 2022), quienes discuten seis regresiones en el sector salud asociadas a la eliminación del Seguro Popular, recortes presupuestales y modificaciones en la estructura organizacional de la Secretaría de Salud.

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Las agencias/dependencias encargadas, en distintos momentos del sexenio, de las compras consolidadas fueron las siguientes: (i) Oficialía Mayor de la shcp, (ii) Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos (unops), (iii) Instituto de Salud para el Bienestar (insabi), (iv) Dirección General de Recursos Materiales

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de la Secretaría de Salud (ssa) y (v) la empresa paraestatal Birmex (Laboratorios de Biológicos y Reactivos de México). A lo que se sumó la creación de un sistema de distribución centralizado (Almacén Nacional de Medicamentos o «Megafarmacia del Bienestar») controlado por la propia Birmex. Decisión que, de acuerdo con los expertos, fue un desacierto más en las políticas de gestión de los medicamentos para los sistemas de salud pública del país. Para mayores detalles, consultar las notas periodísticas de Víctor Fuentes (Reforma, «Cambian compra de medicinas ¡por cuarta vez!», 20 de noviembre de 2023), de Mathieu Tourliere (Proceso, «Birmex fracasa y de nuevo le encargan resolver desabasto de medicinas», 30 de diciembre de 2023) y de Diego Badillo (El Economista, «Mega farmacia de amlo, solo será un menjurje para calentura electoral: expertos», 3 de diciembre de 2023).

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Para una radiografía del problema de desabasto de medicinas, consultar el portal del colectivo cerodesabasto.org. Por su parte, Irene Tello Acosta (The Washington Post, «El desabasto de medicamentos en México fue ocasionado por las malas decisiones del gobierno», 15 de febrero de 2021) presenta una excelente exposición del desmantelamiento del esquema de abastecimiento, y cómo fue sustituido con políticas erróneas instrumentadas por personal inexperto en el tema.

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Esta reforma avalaba, entre otras cosas, los contratos con empresas privadas para la generación y comercialización de energías limpias y la explotación de petróleo en aguas profundas, además del uso de mecanismos de adquisición de electricidad por parte de la cenace (Centro Nacional de Control de Energía) que favorecían a los productores más eficientes.

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Jorge A. Castañeda (El Economista, «Una vez más el desastre en Pemex», 19 de enero de 2023) documenta la falta de experiencia de la paraestatal para explotar yacimientos a gran profundidad; señala, con información de Reuters, que se tuvo que quemar el 31 % de la producción del campo petrolífero de Ixachi entre 2020 y 2022, con un valor de 275 millones de dólares (y 67 más en el campo de Quesqui).

100

Enrique Cárdenas (El Financiero, «Dedos de Oro», 10 de noviembre de 2022) destaca los intentos de amlo por eliminar el Instituto Nacional Electoral y la estrangulación de los órganos autónomos del Estado como ejemplos adicionales de su afán destructivo. Para un recuento más extenso sobre el nivel de destrucción del gobierno obradorista, consultar Enrique Kauze (Letras Libres, «Un gobierno destructor», 1 de julio de 2020).

101

Para una síntesis de los resultados de la prueba pisa, consultar (imco, «PISA 2022: Dos de cada tres estudiantes en México no alcanzan el nivel básico de “Aprendizaje en Matemáticas”», 5 de diciembre de 2023). En la prueba pisa de 2022 participó el 64 % de los jóvenes menores de 15 años que viven en el país. México ocupó el lugar 51 de los 81 países que aplicaron la prueba estandarizada y la posición 35 entre los 37 miembros de la ocde. En conocimientos de matemáticas, el 66 % de los jóvenes participantes tuvieron un pobre desempeño; cifra que baja al 51 y 47 % de los estudiantes cuando se hace referencia a los resultados obtenidos en ciencias y comprensión de lectura, respectivamente.

102

Fernando García Ramírez (El Financiero, «El gobierno de la destrucción», 22 de marzo de 2021) señala que la destrucción desmedida que han provocado las políticas de López Obrador se debe, en esencia, a que parten de premisas falsas y a la incapacidad del propio presidente para reconocer sus errores. Aunque este punto de vista

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atiende a la ignorancia y la personalidad del presidente, en realidad ambos factores emanan de concebir a las políticas a través de preconcepciones ideológicas.

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Con relación al voluntarismo, Casar (2024, p. 196) señala que se trata de la «creencia de que las intenciones, ambiciones o deseos del líder son suficientes para lograr los [compromisos de Gobierno] independientemente de las circunstancias. Más aún, la convicción de que él es la solución única a los problemas de la nación».

104

Al hacer referencia a este tema, Pascal Beltrán del Río comenta en su columna de opinión (Excelsior, «No era la pobreza», 15 de febrero de 2024) que: El vínculo entre pobreza y delincuencia fue un diagnóstico basado en una simplificación: si son pobres, delinquen; si dejan de ser pobres, dejan de delinquir. Los programas sociales pueden haber tenido éxito en otras cosas —como crear una base de lealtad política—, pero no han conseguido que los mexicanos vivan en paz.

105

Consultar nota periodística de Gerardo Hernández (El Economista, «Señalan irregularidades por 170 millones de pesos en Jóvenes Construyendo el Futuro», 19 de julio de 2023).

106

Consultar el artículo de opinión de Gabriel Meza Hernández (Resonancias: blog iis-unam, «Deforestación y debilitamiento de la organización comunitaria: consecuencias de Sembrando Vida», 3 de octubre de 2023).

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Los funcionarios no capacitados para las tareas asignadas abundaban en la administración obradorista. A manera de ejemplo, se podría resaltar el caso de los integrantes de la «ayudantía de amlo» que con el tiempo recibieron encargos de mayor responsabilidad sin tener mucha experiencia para el puesto. Para mayores detalles, consultar nota periodística de Oscar Nogueda (Animal Político, «Sin experiencia y con irregularidades: 28 integrantes de la ayudantía de amlo han obtenido cargos en el gobierno», 13 de enero de 2024).

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Mau Far Ath (@aveztruzeterea, «Amigos, dense cuenta», 19 de enero de 2021) presenta una ilustración amena de este punto de vista.

En este mismo sentido, Jorge Javier Romero Vadillo (Sin Embargo, «La coalición reaccionaria de López Obrador», 19 de octubre de 2023) señala que: Solo desde la ingenuidad política se puede creer que fueron los pobres el elemento más relevante de la coalición lopezobradorista. En realidad, López Obrador se puso a la cabeza de una coalición formada por los afectados por el rumbo de las reformas emprendidas de manera errática desde 1996 […] El pacto de poder encabezado por López Obrador es esencialmente reaccionario, restaurador. No es un proyecto de equidad social […] Por cierto, no es la primera vez que un pacto oligárquico logra apoyos sustantivos entre quienes han caído en el garlito del compromiso popular de sus líderes. Pasó con el PRI primigenio.

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A decir de Bartra (2021) y otros autores, el populismo, más que una ideología, es una cultura política, lo cual no impide que sus líderes apelen, consciente o inconscientemente, a una amalgama de preceptos ideológicos al momento de formular políticas. De acuerdo con Moisés Naím (El País, «P + P + P = C», 16 de febrero de 2020): «Hay populistas de todo tipo. La experiencia histórica muestra que el populismo no es una ideología, sino una estrategia más para tomar el poder y, de ser posible, retenerlo».

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Para mayores detalles sobre esta definición de gobiernos populistas, ver Mudde (2004).

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Aunque los gobiernos populistas atentan contra las democracias liberales que operan bajo criterios de representatividad, retienen algunos rasgos democráticos al aludir a mecanismos de participación como las consultas populares, la revocación del mandato y el uso de una jerarquía profundamente vertical en la que el líder, elegido por el pueblo, ejecuta su «voluntad».

José Ramón Cossío Díaz y Sergio López Ayllón (blog de Nexos, «El proyecto constitucional de la 4T», 10 de octubre de 2023) resaltan la concepción de la democracia en el populismo y señalan que el proyecto de la 4T en el mediano plazo pasa por un nuevo orden constitucional que llevaría a la desaparición de la democracia liberal y la separación de poderes, y a supeditar la propiedad privada, el debido proceso, el poder expresarse y disentir a los «intereses superiores del pueblo».

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De acuerdo con Federico Finchelstein, «[…] el populismo comparte con el fascismo una identificación trinitaria entre pueblo, líder y nación […] pero a diferencia de los fascismos, en el populismo el adversario es deslegitimado, no erradicado».

Entrevista de Carlos Bravo (gatopardo.com, «Los populismos de extrema derecha, una vuelta al fascismo», 20 de enero de 2023).

113

A decir de Agustín Basave (El Mañana, «amlo: el desvanecimiento del Estado», 13 de marzo de 2022), el populismo de izquierda no puede ser estatista, ya que ello implicaría restringir el accionar del líder del gobierno, de aquí que carezca de un interés real por vitalizar al Estado. En otras palabras, los populistas buscan desarticular al Estado cuando se sustenta en contrapesos y una burocracia independiente, especialmente cuando se conforma a partir de un servicio civil de carrera.

114

Díaz-Cayeros (2021) resalta que las políticas de amlo no coincidían con las de los populistas de izquierda en América Latina, que han tendido a utilizar el gasto público y la burocracia estatal para financiar e impulsar proyectos de todo tipo; aunque sí existía una afinidad con los populistas de derecha, puesto que estos últimos ven a la religión y a la familia como pilares de la sociedad.

115

Elizondo (2021) descarta que la ideología morenista se asocie a un estatismo desarrollista, e inclusive habla de un paradójico «neoliberalismo de clóset» que se conjuga con un discurso de izquierda y algunas acciones de corte estatizante, especialmente en el sector energético. Las raíces neoliberales de esta administración, aunque escondidas en el discurso oficial, se reflejaban en el respaldo concedido al Tratado de Libre Comercio de Norteamérica y su secuela (t-mec) y a una política macroeconómica ortodoxa en materia fiscal y cambiaria, como lo señala Agustín Basave (Proceso, «El penúltimo dilema de amlo», 12 de septiembre de 2022). De igual forma, Ugalde y Coste (blog de Nexos, «México: ¿hacia el neoliberalismo autoritario?», 20 de febrero de 2024) hacen referencia a un neoliberalismo autoritario para describir la forma en que actuaba el gobierno obradorista: «libre mercado, pero en un entorno de democracia sin contrapesos sólidos y con ataques constantes a críticos y opositores». Por un lado, avalaba cuatro pilares de las políticas neoliberales de los gobiernos previos: mesura en el gasto público, apertura comercial a partir del t-mec, la autonomía del Banco de México y el control de la inflación, como requisito para el crecimiento, y la libre entrada de capitales para financiar la ied. Por otro lado, prevalecía un ataque continuo en contra de órganos autónomos del Estado y en especial de los que hicieron posible los avances democráticos del país (e. g., ine y scjn), el uso de esquemas de cooptación de los medios de comu-

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nicación nacional, intimidaciones recurrentes en contra de periodistas y ong, y la desacreditación de opositores como si se tratara de enemigos de la patria.

116

Dussauge (2022) presenta un recuento sobre cómo amlo hacía política pública durante su administración (i. e., establecimiento de la agenda de Gobierno, diseño y formulación de políticas, implementación, evaluación y mecanismos para su terminación). De esta caracterización cualitativa concluye que efectivamente se trataba de un gobierno populista alejado de las prácticas convencionales de la democracia liberal: pluralidad y búsqueda de consensos, apelar a la evidencia, uso de criterios de eficacia, apego al derecho, rendición de cuentas, entre otras.

117

Dussauge y Aguilar (2021) hacen una exposición detallada del estilo de gobierno de López Obrador que les permite concluir que los tres atributos aquí mencionados estaban presentes.

118

De acuerdo con una encuesta de opinión pública (Latinobarómetro) realizada en 2018, citada en Sánchez-Talanquer y Greene (2021), la confianza de los mexicanos en el Congreso se ubicaba tan solo en el 15 % y en los partidos políticos en el 13 %, en tanto que el 76 % de los encuestados respondieron que no se encontraban satisfechos con la democracia; cifra muy superior al 47 % registrado para América Latina.

119

Rodrik (2018) presenta una serie de argumentos teóricos y empíricos para explicar cómo la globalización (procesos de integración comercial, financiera y laboral entre los países) contribuyó de manera importante al surgimiento de líderes populistas en todo el mundo en las últimas cuatro décadas. Ante la falta de medidas compensatorias que atenuaran las inequidades que acompañan a un proceso de este tipo, en especial cuando se trata del libre flujo de capitales, se generó un descontento en amplios segmentos de la población y un sentimiento de injusticia que líderes populistas explotaron para ascender al poder. Ya sea populistas de derecha, que alentaban sentimientos racistas o religiosos en contra de inmigrantes, o populistas de izquierda, que promovían sentimientos negativos hacia las élites, empresas trasnacionales o países poderosos. Independientemente de que en ambos casos los agravios tenían un origen económico. Este autor resalta que el encono hacia los gobiernos establecidos y sus políticas pudo deberse a otros factores: cambios tecnológicos (i. e., automatización), pérdida de la fuerza negociadora de los trabajadores organizados, tendencia a la excesiva concentración de los mercados, entre otros.

120

Sobre este punto, Raphael (2023, p. 194) comenta que: La segunda década del siglo XXI mexicano nada tuvo que ver con el pudor de la élite: la corrupción y la impunidad, así como la desigualdad y el privilegio fueron todas fracturas expuestas que profundizaron la ira social. Sumo presión que la riqueza presumida proviniera de sujetos dedicados a hacer negocios con funcionarios corruptos del gobierno.

121

Sobre este tema, consultar los textos de Haggard y Kaufman (2021), Urbinati (2019), Levitsky y Ziblatt (2018).

122

Consultar Sánchez-Talanquer y Greene (2021) para una breve exposición de los mecanismos utilizados por amlo para minar las instituciones y normas democráticas del país.

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123

Para una descripción del proceso de erosión democrática en México y los continuos ataques al Poder Judicial durante la administración de amlo, consultar Ríos Figueroa (2022).

124

Para una descripción del proceso de erosión democrático en México a partir de los cambios realizados en la estructura y prácticas administrativas por el gobierno de amlo, consultar Dussauge y Aguilar (2021).

125

En este trabajo, un gobierno se define como populista cuando su retórica polariza a la sociedad al enfatizar un conflicto entre el «pueblo» y las «élites»; aunque habría que mencionar que sus resultados se mantienen cuando se usan otras definiciones.

Notas del capítulo 3 126

Hay que señalar que algunos gobiernos de corte estatista también suelen recurrir al soporte técnico de los expertos; aunque, en este caso, por las dificultades asociadas a la planeación centralizada.

127

Resulta muy difícil que los síntomas que el propio paciente observa le permiten a un médico determinar la enfermedad. Por ejemplo, una fiebre puede deberse a diversas causas: una infección bacteriana (e. g., salmonelosis, otitis, faringitis), una infección viral (e. g., sars-CoV-2, neumonía), apendicitis, entre otras. Para acotar el subconjunto de las enfermedades potenciales es necesario realizar varios estudios (presión arterial, análisis de esfuerzo, análisis de sangre, tomografías, biopsias, entre otros) y así descubrir más síntomas.

128

La literatura sobre medicina basada en evidencia habla de tres formas de elaborar diagnósticos (Capurro y Rada, 2007): (i) gestáltica, en la que médicos experimentados infieren la enfermedad que le da coherencia al cuadro clínico; (ii) heurística, que apela a reglas preconcebidas para formular hipótesis y establecer la probabilidad de su validez a partir de poca información; (iii) de prevalencia, en donde las enfermedades potenciales se ponderan en función de su prevalencia entre los pacientes que, en la evidencia disponible, presentan un conjunto de síntomas similares.

129

Una forma de validación consiste en elaborar pruebas adicionales (i. e., no incluidas en el cuadro clínico inicial) que, de ser consistentes con la enfermedad inferida, permiten corroborar el diagnóstico.

130

Se debe ser consciente de que predecir un evento no significa que el analista tiene una plena comprensión de por qué ocurre.

131

Esto no quiere decir que en la medicina no se lleven a cabo estudios causales, de hecho, existe un nombre particular para el estudio de la causalidad en medicina: etiología, y otro más para explicar el origen de una enfermedad: patogénesis. Estos estudios no son comunes en la medicina clínica, sino que son realizados en el ámbito de disciplinas afines como la biomedicina, neurofisiología y bioquímica.

En años recientes se han empezado a utilizar estudios causales de aprendizaje automatizado para estimar el impacto que determinados tratamientos tienen sobre los pacientes (e. g., la seguridad de ciertas drogas), de tal forma que las inferencias

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pueden personalizarse al incorporar datos clínicos personales en el análisis (Feuerriegel et al., 2024).

132

La proclividad a confundir procesos causales es también señalada por Mauricio Merino en su columna (El Universal, «Otro gobierno que no entiende», 3 de enero de 2022): Lo mismo ha sucedido con la corrupción: siguen pescando peces gordos obsesivamente, sin modificar las aguas turbias donde crecen; siguen confundiendo impunidad con corrupción; y siguen sin escuchar siquiera que, mientras siga vigente la apropiación constante de lo público para fines políticos y/o financieros, la corrupción seguirá vigente.

133

Ver la discusión que, en este sentido, presenta Bartra (2021, cap. 10).

134

Guillermo Cejudo (Nexos, «El mito de la austeridad», octubre de 2023) presenta información relacionada con el adelgazamiento de la burocracia.

135

Para mayores detalles sobre este tema, consultar Dussauge y Aguilar (2021).

136

Entre otras razones, porque la inestabilidad social puede generar un entorno de mayor incertidumbre, lo que desincentivaría las inversiones. En estas circunstancias, una política de transferencias anticíclicas puede tener un impacto positivo en la reducción de la tasa de pobreza, a pesar de que las raíces del problema no hayan sido atendidas.

137

Para una exploración más a fondo sobre el tema, consultar Hall (2004).

138

Para mayores detalles, consultar Casini y Manzo (2016).

139

En la inferencia estadística, el objetivo es estimar los parámetros de una relación funcional entre determinadas variables. Por su parte, en la inferencia causal el propósito es establecer una conexión no espuria (i. e., una relación causa-efecto) entre dos propiedades del mundo real.

140

Este es el caso de modelos de ecuaciones estructurales, análisis de trayectorias causales, análisis de regresión (e. g., variables instrumentales, diferencia-en-diferencias) y series de tiempo (e. g., causalidad de Granger, vectores autorregresivos, proyecciones locales).

141

Este es el caso de los modelos dinámicos de equilibrio general y de los modelos computacionales basados en agentes.

142

Este mecanismo puede representarse mediante ecuaciones algebraicas o con gráficas causales (redes causales acíclicas) que se configuran con una colección de elementos básicos o figurillas (motifs), como las cadenas (X  Y  Z: X causa Z a través del nodo Y), ramas (X  Z Y: Z es la causa común de X y Y) o confluencias (X Z  Y: Z es el efecto conjunto de X y Y).

143

Por ejemplo, en el método de diferencia-en-diferencias (DiD), la estimación del impacto causal asociado con la variable binaria de intervención, que se mide con la dinámica de las unidades intervenidas postratamiento, se controla por efectos de tiempo y fijos (i. e., por el tipo de la unidad de observación). El propósito es que

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

dicha estimación no se vea sesgada por variaciones en el tiempo ajenas a la intervención o por diferencias no observables entre los dos tipos de unidades analizadas (intervenidas y no intervenidas).

144

Estos datos se utilizan para definir las variables exógenas del modelo, para calibrar sus parámetros y condiciones iniciales, o bien para realizar la validación del modelo a partir de la replicación de regularidades estadísticas, ya sean de tipo meso (e. g., en la dinámica de las quiebras bancarias) o macro (e. g., en la dinámica de las series del pib).

145

En este tipo de análisis suele recurrirse a la metodología de «resultados potenciales» (potential outcomes), la cual tiene el propósito de emular las técnicas de experimentos aleatorizados para poder realizar inferencias causales con datos no experimentales (e. g., diferencia-en-diferencias, control sintético). Para mayores detalles, consultar Imbens y Rubin (2015).

146

Sin embargo, ante la falta de una teoría precisa que establezca los mecanismos verticales, las metodologías sustentadas en relaciones de dependencia (e. g., vectores autorregresivos) podrían ayudar a discernir, en determinados casos, la dirección de causalidad entre dos variables; por ejemplo, entre endeudamiento y crecimiento del pib.

147

El origen del concepto de mecanismos sociales puede establecerse en la obra de Robert Merton de los años sesenta; sin embargo, el desarrollo de esta metodología se vio impulsada por un conjunto de autores asociados a la sociología analítica (Raymond Boudon, Jon Elster, James Coleman, Peter Hedström y Richard Swedberg, entre otros).

148

Para profundizar sobre el tema, consultar Hedström (2005), Casini y Manzo (2016) y Antosz et al. (2022).

149

Este enfoque no se sustenta en la visión reduccionista del individualismo metodológico (atomismo), en la que los fenómenos sociales se explican mediante las acciones individuales. Más bien, el uso de los mecanismos sociales en la explicación de fenómenos es más próximo al concepto de sistemismo de Bunge (1979), en donde la agencia de los individuos —pero también de empresas, familias, organizaciones, entre otros— adquiere su forma de proceder a partir de los rasgos estructurales de la colectividad a la que pertenecen.

150

Ver Coleman (1986) y Hedström y Swedberg (1998).

151

Para mayores detalles sobre los componentes analíticos del «bote de Coleman» que aquí se presentan, se recomienda consultar Ylikoski (2021).

152

De acuerdo con Ylikoski (2021) estas flechas deberían dar respuesta a las siguientes preguntas: ¿Cómo los cambios macro afectan a los agentes? ¿Cómo cambia el comportamiento de los agentes? ¿Cómo el cambio en la conducta individual produce consecuencias macro?

153

En una variante del diagrama de Coleman, es posible hacer explícita la idea de que la secuencia de relaciones causales no es lineal (i. e., existen circuitos y procesos de retroalimentación). Una primera opción sería incluir una flecha adicional, que

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437

va del nodo C al B, lo que hace explícito que el comportamiento de los agentes es interdependiente y que, por ende, sus acciones se ven también condicionadas por las acciones observadas en su entorno social (ver el artículo de Ylikoski antes citado). Una segunda adaptación sería incorporar en el análisis el encadenamiento de botes con el propósito de describir la manera en que los cambios en el entorno social dan lugar a un nuevo ciclo de acciones condicionadas.

154

Un análisis más detallado sobre este punto se presenta en Hedström (2021).

155

La visión neoclásica de la economía se distingue por su atomismo social, por lo que solamente incluye en sus análisis a los tramos 2 y 3 (B  C  D) (i. e., enfatiza el fundamento micro de la macro).

156

Otra aplicación de esta metodología se presenta en Gräbner y Kapeller (2018) para explicar la relación existente entre desigualdad y horas laborales en países de la ocde durante el periodo 1963-1998. Ver también los ejemplos que Coleman presenta en sus trabajos seminales (1987, 1990).

157

En un estudio empírico reciente, Boulding y Holzner (2021) encuentran que la participación política (i. e., actividades dirigidas a incidir en la adopción de determinadas decisiones y la selección de los gobernantes; e. g., votar, protestar, contactar a funcionarios) en países de Latinoamérica suele estar condicionada por la movilización de los partidos y las relaciones clientelares. Si bien una participación sustentada en el clientelismo no necesariamente abona en una mejor gobernanza pública, sí puede ofrecer a los votantes más pobres un mayor poder de negociación que les permite canalizar sus reclamos con funcionarios públicos. El mismo documento muestra que cuando gobiernos populistas de izquierda están en el poder y la democracia se debilita, la participación política de los más pobres es menor a la de los individuos no pobres debido a la dificultad que implica articular organizaciones colectivas con capacidad para protestar e incidir en las decisiones de los gobernantes.

Ahora bien, en una visión más convencional sobre desigualdad económica y participación política se suele mencionar que la desigualdad económica se traduce en una desigualdad política (i. e., la coordinación de las élites y la descoordinación de las masas), lo cual socava los contrapesos del gobierno establecido y la posibilidad de que opere una democracia consolidada. En consecuencia, se produce un escenario en el que las desigualdades se perpetúan (López y Dubrow, 2020).

158

La literatura sobre la corrupción en México, sus causas, consecuencias y la forma de enfrentarla, es muy basta. Unas cuantas referencias sobre el tema son Casar y Cejudo (2023), Cepeda (2022), Diego (2021), Fonseca (2019), Arellano (2018), Casar (2015), Morris y Klesner (2010). Para una crítica a la manera en que el gobierno de amlo abordó el problema de corrupción, consultar Merino (2024). Para un recuento sobre la impunidad e ilegalidad que imperó en el sexenio obradorista, consultar Casar (2024).

159

Este es el caso de Calva (2019) y muchos otros analistas.

160

De acuerdo con información presentada en Kehoe y Meza (2013), en el periodo 1950-1981 el pib real creció a una tasa anual del 6.5 % (3.6 % cuando se mide por persona en edad laboral); en el periodo 1981-1995 lo hizo a una tasa del 1.3 % (pero decayó a una tasa anual del -1.6 % cuando se mide por persona en edad laboral); en el periodo 1995-2007, antes de la crisis financiera global de

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

2008, el país incrementó su pib real en un 3.7 % anual (1.7 % por persona en edad laboral).

161

Algunos autores, como Kehoe y Meza (2013), argumentan que la expansión observada durante el periodo de sustitución de importaciones habría sido mayor si los procesos de liberalización (e. g., apertura comercial, inversión extranjera directa, privatización de empresas paraestatales) se hubieran implementado con anterioridad. Para respaldar su hipótesis, hacen referencia al caso de China, ya que el país asiático, al igual que México en 1950-1981, logró crecer a tasas elevadas gracias a los procesos de urbanización, industrialización y mayor escolaridad. Sin embargo, a diferencia de México, China se embarcó de manera paralela en un proceso de apertura comercial e inversión extranjera directa que le permitió abaratar los costos de los bienes de capital e intermedios.

Inclusive, dichos autores sugieren que las reformas de mercado (neoliberales) adoptadas a partir de la crisis de 1982 se quedaron cortas (limitados derechos contractuales, ineficiente sistema financiero, monopolios no manufactureros —e. g., energía, telecomunicaciones, transporte— e inflexibilidad del mercado laboral), lo que a su entender explica la tendencia relativamente plana observada en el pib real per cápita a partir de 1995. Desde su punto de vista, la falta de estas reformas no afectó a la economía china, en la primera década del siglo actual, debido a que su nivel de ingreso per cápita era mucho más reducido que el de México.

162

Sobre este mismo punto, Fausto Hernández Trillo (Arena Pública, «La historia económica se repetirá, así somos», 7 de marzo de 2024) comenta lo siguiente: «Una de las lecciones más importantes del modelo desarrollista en México es que la gestación de distorsiones en la economía es lenta y toman su tiempo en aflorar, pero cuando lo hacen, la explosión es fuerte».

163

Para mayores detalles de esta crisis y su secuela, consultar Cárdenas (1996).

164

Para una crítica a los experimentos de laboratorio ver Levitt y List (2007), quienes sostienen que no siempre es apropiado suponer que el comportamiento es independiente del contexto en el que las acciones tienen lugar. La contracrítica sería que en el propio laboratorio es posible identificar los factores del contexto que son relevantes para las decisiones.

165

Consultar Angrist y Pischke (2010) para una explicación formal de estas pruebas (conocidas en la literatura como rct, por sus siglas en inglés).

166

Pearl y Mackenzie (2019) señalan que el uso de contrafactuales es el factor esencial que distingue a la inferencia causal del análisis estadístico no causal. La simple comparación de la variable de interés (e. g., empleo, crecimiento, inflación), antes y después de la intervención, no es suficiente para determinar el impacto de una intervención. Esto es así, porque factores distintos a la política pública (o choques exógenos) pueden afectar la dinámica del sistema a lo largo de todo el periodo muestral. En particular, factores cíclicos y no lineales, independientes a la intervención, podrían incidir de manera significativa en la explicación de los cambios observados en la variable de interés posintervención.

167

Para una breve exposición sobre este tipo de experimentos, consultar Pischke (2021), Cunningham (2021), o Hernán y Robins (2023).

168

La aplicación seminal de esta metodología fue desarrollada por Card y Krueger

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(1994) para estudiar el impacto de un incremento en los salarios mínimos sobre la ocupación de trabajadores no especializados. Para ser más precisos, la comparación se realiza entre trabajadores de restaurantes de comida rápida en Nueva Jersey (en donde el incremento sí ocurrió) y de la vecina Pensilvania (en donde no ocurrió). Otro método que también se usa con frecuencia es el de variables instrumentales, el cual se aplica en el trabajo seminal de Angrist y Krueger (1991) sobre la rentabilidad de completar un año adicional de educación.

169

Sin embargo, este supuesto no es del todo refutable, ya que solo es posible hacer comparaciones estadísticas entre ambos grupos en el periodo preintervención. Lo anterior se debe a que no existen datos del periodo posintervención para las unidades intervenidas en el escenario hipotético en que el tratamiento no se aplica.

Además de que existen otras complicaciones técnicas que es necesario resolver en cuanto a la forma funcional de la ecuación de regresión.

170

Por lo tanto, para medir de manera formal el verdadero impacto causal se lleva a cabo un proceso de doble diferenciación. En primer término, se requiere controlar por efectos fijos para producir un escenario contrafactual de la tendencia en las unidades intervenidas (i. e., se toman diferencias en el tiempo de cada una de las unidades). Los efectos fijos hacen referencia a variables no observables (e. g., motivaciones de los individuos, su grado de inteligencia) y observables (e. g., sexo, la educación de los padres, lugar de nacimiento), cuyos valores en las unidades analizadas no varían en el tiempo, pero sí entre ellas. De aquí que la diferencia intertemporal de cada unidad —con y sin intervención— los elimina. En segundo término, se controla por efectos de tiempo, por lo que se aplica una nueva diferencia sobre las diferencias en el tiempo del paso anterior. El efecto de tiempo hace referencia a variables que cambian antes y después del tratamiento (e. g., la presencia de un cambio tecnológico postratamiento), pero que afecta por igual a las unidades tipo A y B (con y sin tratamiento, respectivamente); de aquí que una segunda diferencia entre estas unidades lo elimina.

171

Ver Castañeda (2021a) y referencias ahí citadas.

172

Ver, por ejemplo, los comentarios expresados por Falk y Heckman (2009).

173

Diversos analistas muestran un cierto escepticismo sobre la capacidad de los hacedores de política para realizar grandes cambios en el mundo social a partir de pequeñas reformas. En la medida en que este tipo de reformas son las que se ajustan a los requerimientos de las pruebas aleatorizadas —y de otros análisis cuasiexperimentales— se cuestionan la validez de estos métodos para estimar el impacto causal de reformas que involucran procesos indirectos e intrincados para afectar la naturaleza de determinados fenómenos sociales. Estas pruebas son válidas cuando las intervenciones son de alcance limitado (i. e., su impacto es relativamente directo) y pueden separarse de otros factores que también condicionan el comportamiento de las variables de respuesta que se desea afectar. De aquí que también se cuestione la posibilidad de que sus implicaciones sean generalizables a otros contextos. A este respecto, Stevenson (2023) considera que la naturaleza compleja de los sistemas sociales hace muy difícil un proceso de «ingeniería social» en el que una cascada de pequeñas intervenciones pueda generar impactos grandes y duraderos. Ello se debe a que fuerzas estabilizadoras hacen que el sistema retome su trayectoria original a pesar de que una intervención la haya perturbado de manera temporal. Estas intervenciones equivalen a intentar mover de manera permanente la posición de una pelotita asentada en el fondo de un tazón mediante un pequeño

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

empujón. A manera de ejemplo, citando a Stevenson (pp. 131-132): Un programa de entrenamiento laboral podría generar empleo temporal y habilidades laborales relevantes. No obstante, cualesquiera que hayan sido las fuerzas socioeconómicas que le dificultaban a esa persona encontrar trabajo en primer lugar —por ejemplo, una sociedad en el que el acceso a las oportunidades está altamente segregado— tienden a ser obstáculos poderosos. Después de que el programa haya concluido, los participantes volverán a la situación en que se encontraban antes de la intervención.

En otras palabras, mientras las reformas no tomen en cuenta los factores sistémicos asociados a la falta de oportunidades, será muy difícil mejorar las condiciones socioeconómicas de las personas capacitadas.

174

Heckman y Pinto (2022) señalan que no es posible realizar experimentos contrafactuales si no se hace una referencia explícita a los mecanismos causales que subyacen al sistema bajo estudio.

175

Para una explicación más detallada sobre las virtudes y retos de los abm en la formulación y evaluación de políticas públicas, consultar Gilbert et al. (2018). En particular, estos autores sostienen que los experimentos virtuales permiten abordar algunas de las dificultades que caracterizan a las pruebas con controles aleatorizados. Por su parte, Gaffard y Napoletano (2012) presentan un conjunto de abm con los que es posible estudiar las consecuencias de distintas políticas económicas.

176

Cabe advertir que, a diferencia de los análisis econométricos de dependencia, las métricas de impacto causal en los abm no comparan las series históricas de las variables de respuesta que provienen de las unidades con y sin tratamiento.

Más bien, estos impactos se calculan a partir de datos sintéticos que describen el contexto social y replican regularidades observadas en la evidencia y de los datos sintéticos que provienen de los ejercicios de simulación contrafactual. Ante la posibilidad de que los procesos generadores de datos sintéticos no representen con fidelidad a los procesos generadores de datos reales, es necesario corroborar la calidad de la inferencia causal: la bondad de ajuste en los procedimientos de calibración y en la validación del modelo computacional (i. e., la buena caracterización de la realidad por parte de los abm).

Por construcción, los datos sintéticos con y sin intervención provienen del mismo sistema dinámico y, por ende, su comparación directa resulta ser válida. Para un análisis más extenso sobre este punto, consultar Manzo (2022). A decir de Herd y Miles (2019), los modelos basados en agentes se distinguen por su capacidad para elaborar contrafactuales sintéticos que, a no ser por la intervención, son intrínsecamente iguales al sistema que caracteriza al escenario base. En Guerrero y Castañeda (2024, cap. 2) se presentan algunas consideraciones técnicas que es necesario corroborar para que las características dinámicas de estos dos sistemas sean similares.

177

Entre las metodologías econométricas recientes, el método de control sintético (mcs) permite realizar análisis causales cuando no se tienen suficientes unidades de control que, aunque discrepan en la ausencia del tratamiento, presentan características similares en otras dimensiones relevantes. Por ejemplo, mediante el mcs es posible analizar la incidencia de una reforma institucional específica en algún país sobre su desempeño económico si se genera un control sintético (i. e., un país hipotético) que puede operar como contrafactual. Este país hipotético se crea a partir de una combinación de países («donadores») obtenidos dentro de un pool en

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441

donde la intervención no está presente. Los países que le dan forma al control sintético y sus ponderaciones son elegidos de tal forma que la variable de desempeño a estudiar (e. g., pib) del país intervenido logra ser replicada, durante el periodo pretratamiento, a partir del pib sintético compuesto con la combinación ponderada de los pib asociados a los países donadores. Para elegir las ponderaciones, en el algoritmo econométrico se minimiza la distancia entre las variables explicativas del país intervenido y las de los países donadores seleccionados, entre las cuales se suele utilizar la misma variable de desempeño, pero con rezagos; es decir, la idea de usar las variables explicativas para estimar los ponderadores, y no el pib de manera directa, se debe al interés por construir un contrafactual con condiciones similares pretratamiento. Posteriormente, el impacto causal se mide como la brecha en el periodo postratamiento entre el pib observado en el país intervenido y el pib del control sintético. Cabe señalar que la validez detrás del mcs reside en suponer que los países donadores no presentan intervenciones posteriores a la fecha del tratamiento bajo estudio, lo que haría que el control sintético original dejara de ser un contrafactual apropiado. De aquí que sea necesario hacer pruebas estadísticas adicionales para checar si efectivamente se trata de un efecto causal. Se recomienda consultar el artículo de Funke et al. (2023) para una aplicación del mcs en la que se analiza el impacto económico de líderes populistas en el corto y mediano plazo (15 años).

Notas del capítulo 4 178

La gobernanza de un país es la manera como se llevan a cabo, en la práctica, la política pública y las acciones de Gobierno a través de leyes, reglamentos, procedimientos y mecanismos informales.

179

Este punto de vista es generalizado entre economistas neoclásicos, quienes consideran que este paradigma cuenta con todos los cánones necesarios para ser considerada una ciencia tan rigurosa como la física. Ver, por ejemplo, Lazear (2000).

180

El análisis de las tecnocracias es de vieja data en la literatura filosófica, sociológica, antropológica, económica y de ciencias políticas. Para mayores detalles, consultar Centeno y Wolfson (1997), quienes presentan una revisión de la extensa literatura sobre estudios relacionados con las tecnocracias industriales.

181

Por ejemplo, el régimen autoritario del general Augusto Pinochet y su junta militar auspiciaron en Chile una tecnocracia neoliberal de corte monetarista a mediados de los años setenta. Los también llamados Chicago Boys son un claro ejemplo de expertos con inclinaciones ideológicas de derecha, a pesar de que se autoproclamaban como actores libres de ideología (Rumié, 2018).

182

A partir de un estudio cualitativo, en el que se entrevistó a 85 políticos con puestos de elección en cinco democracias liberales (Alemania, Dinamarca, Francia, Reino Unido y Estados Unidos), Killick (2023) concluye que los políticos no están dispuestos a ceder el poder a los tecnócratas y consideran tener la calidad moral para definir los objetivos de sus gobiernos. Asimismo, existe un escepticismo sobre los beneficios que pueden obtener de los consejos de expertos en economía, especialmente si estos no comulgan con su propia ideología o si no tienen un claro entendimiento del contexto local. Este descrédito se debe a las contrastantes opiniones de los economistas (a diferencia de los expertos en otras disciplinas) y a los problemas

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

económicos y políticos que generó la crisis financiera internacional del 2008, la que a su entender fue provocada por ceder, más de lo necesario, las decisiones políticas a tecnócratas neoliberales.

183

De acuerdo con Gilley (2017), «una democracia saludable requiere de una tecnocracia saludable y viceversa», por lo que el quid del asunto consiste en reflexionar sobre la forma en que estos dos componentes logran integrarse.

184

Ver, por ejemplo, Habermas (1970).

185

De acuerdo con Mansbridge (2003) y otros autores, la receptividad no solo se limita a la obligación que tienen los políticos de escuchar los reclamos de sus electores, sino también de comunicar sus políticas y resultados; es decir, de «educar» a los votantes para que tengan una mejor percepción de lo que se está haciendo; a persuadir, pero sin manipular ni engañar.

186

Autores como Dunlop y Radaelli (2020) sugieren que las nuevas tecnocracias contribuyen al reforzamiento de las democracias representativas porque, entre otras cosas, no buscan complacer a los votantes en cada momento, lo que les permite evitar políticas disfuncionales centradas en beneficios de corto plazo. Bajo esta óptica, la tecnocracia moderna es vista como «la tendencia de los Gobiernos democráticos a conceder cada vez más influencia a aquellos con experiencia científica y técnica» (Machin y Smith, 2014, p. 50).

187

Mientras que una democracia liberal se caracteriza por su tolerancia y pluralismo político, en los regímenes híbridos los procesos electorales vienen acompañados de una fuerte dosis de autoritarismo. De acuerdo con el Índice Democrático, de la revista The Economist, México se clasifica como un régimen híbrido. (Proceso, «The Economist: México cayó a “régimen híbrido”, categoría entre el autoritarismo y la democracia», 10 de febrero de 2022).

188

Para una exposición más minuciosa de estas ideas, consultar Caramani (2017). De acuerdo con Pastorella (2016), los políticos democráticamente electos en Europa suelen delegar facultades de gobierno a tecnócratas cuando surgen episodios críticos en lo económico (e. g., recesiones, crisis fiscales y bancarias) y en lo político (escándalos mediáticos). Escenario que se hace más probable cuando estos episodios ocurren en un entorno en el que coexisten la debilidad partidista —lo que dificulta las negociaciones— y figuras políticas fuertes con una gran facilidad para convocar a la formación de un nuevo gobierno. El deslinde de facultades tiene el objetivo de transferir a otros el rechazo por la adopción de medidas no populares, hacer más viable la efectividad de las políticas ante lo intrincado del problema, hacer más creíbles los compromisos que las políticas conllevan (e. g., cuando se requiere lograr el aval de organismos multilaterales).

189

En otras palabras, los expertos epistémicos son los que hacen posible la existencia de un gobierno funcional en una democracia plural (i. e., no mayoritaria) a través del conocimiento y la información, mientras que los tecnócratas —en su concepción más negativa— son los que hacen uso del conocimiento para articular políticas que les permitan acceder y retener el poder.

190

Ejemplos de estos estudios son los siguientes: Camp (1985), Centeno (1993), Centeno y Maxfield (1992), Babb (2005), Camp (2012), Hernández Rodríguez (2014) y Salas-Porras (2014 y 2019).

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191

A partir de los resultados de una encuesta levantada en 2023 por el Pew Research Center (prc), entre ciudadanos de 24 países, Carlos Bravo Regidor (Expansión Política, «Nuestra erosión democrática en perspectiva comparada», 19 de marzo de 2024) comenta que los mexicanos tienen una opinión favorable sobre las democracias representativas (78 % de los encuestados la consideran como una buena forma de gobierno). Asimismo, al 73 % le agradan las tecnocracias (25 puntos por encima del promedio internacional), al 50 % las autocracias (24 puntos por encima) y al 58 % el militarismo (43 puntos por encima). De acuerdo con los datos del prc, el apoyo en México a las autocracias pasó del 27 % de los encuestados que la consideraban como una buena forma de gobierno en 2017 al 50 % en 2023, mientras que el respaldo al Gobierno de los expertos pasó del 53 % en 2017 al 73 % en 2023.

192

La literatura histórica sobre el tema es muy extensa. Algunos de estos trabajos son los siguientes: Otero (1996), Teichman (1997), Pastor y Wise (1997).

193

Cabe recordar que, a lo largo del periodo posrevolucionario, los tecnócratas tuvieron un papel relevante en el diseño de la política económica en México, a pesar de que la visión ideológica detrás de estas políticas no siempre fue neoliberal. Por el contrario, las políticas en varias de estas administraciones se construyeron a partir de una visión más cercana al desarrollismo estatista. Como se desprende del texto de Romero (2019), en el periodo 1977-1982 un grupo de economistas vinculados con la Universidad de Cambridge ejerció una influencia importante en las decisiones económicas tomadas por el gobierno, en el que ocupaban cargos de alto nivel (e. g., José Andrés de Oteyza, secretario de Patrimonio y Fomento Industrial).

194

Una definición en este sentido es la presentada por Centeno (1993, p. 314), quien sugiere que la tecnocracia es «el dominio político y administrativo de una sociedad por parte de una élite del Estado y sus instituciones aliadas que buscan imponer un único y exclusivo paradigma basado en la aplicación de técnicas racionales con fines instrumentales».

195

Inclusive, la animadversión hacia los tecnócratas neoliberales en México ha sido promovida de forma reiterada por el propio López Obrador: «Meade, como Videgaray, es egresado del itam, la escuela de tecnócratas neoporfiristas que han dañado la economía de la gente y a la nación» (Milenio, «amlo arremete contra el itam y sus egresados», 12 de septiembre 2016); «Los egresados del itam son responsables de la tragedia nacional, de la caída de la economía, han dañado mucho al pueblo, al país […] por lo general, son malos técnicos que se creen científicos. Además, y eso es lo más lamentable y reprobable, son corruptos» (El Universal, «¿Qué es el itam?», 16 de diciembre de 2019).

196

Las tecnocracias no son exclusivas de los sistemas capitalistas, ni tienen que identificarse con el neoliberalismo. Los proyectos tecnocráticos planificadores fueron muy comunes en los años cincuenta, sesenta y setenta en economías comunistas y en economías desarrollistas (o mixtas).

197

La presencia de tecnócratas en el Gobierno mexicano es evidente incluso desde los años de la dictadura de Porfirio Díaz en el siglo xix. En aquel entonces, un grupo de empresarios, intelectuales y profesionistas, conocidos como los «científicos», ejercían diversos puestos públicos y aconsejaban a Díaz en sus decisiones de política (Centeno y Maxfield, 1992).

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

198

De acuerdo con Camp (1985), la presencia de tecnócratas en los gobiernos posrevolucionarios, aunque aún minoritaria, ya era significativa desde los años sesenta.

199

Tanto en gobiernos respaldados por egresados de la unam o del itam, la identidad de clase no parece haber sido muy sólida, ya que las disputas entre funcionarios de una misma administración eran comunes (Espinosa y Cárdenas, 2010).

200

Garrido de Sierra (2017) presenta una base de datos muy completa para el periodo 1970-2014 que incluye información sobre los titulares de 1,483 puestos de la alta burocracia federal, indicando su puesto, periodo, profesión, máximo nivel de estudios, nombre de la universidad, entre otras variables. Asimismo, muestra que el 66 % de las licenciaturas estudiadas por la élite burocrática correspondía a tres disciplinas: Derecho, Economía e Ingenierías, mientras que la Economía era la disciplina dominante entre los funcionarios con estudios de posgrado.

Por su parte, Babb (2005) presenta una tabla con el perfil universitario de los personajes más distinguidos de los gabinetes económicos en las administraciones que gobernaron al país, desde Manuel Ávila Camacho (1941-46) hasta Ernesto Zedillo (1995-2000).

En tanto que Salas-Porras (2014 y 2019) presenta información sobre las universidades en las que se formaron los 21 tecnócratas más connotados en el periodo 1988-2018 y señala las reformas en las que estuvieron involucrados de manera directa.

201

De hecho, Raymond Vernon, en su aclamado libro de 1963 The dilemma of Mexico’s development: the roles of the private and public sectors, ya hacía referencia a que la rápida industrialización del país después de la ii Guerra Mundial había creado la necesidad de reclutar funcionarios con una buena formación técnica.

202

Aunque la Escuela Nacional de Economía de la unam se caracterizó por una visión desarrollista y keynesiana en las cuatro primeras décadas de su existencia, a mediados de los setenta sus programas fortalecieron la enseñanza de teorías marxistas a raíz de las exigencias de los movimientos estudiantiles. Para mayores detalles sobre este tema, consultar Babb (1998, 2001 y 2005). Garrido de Sierra (2017) presenta información que señala que los altos funcionarios del gobierno federal que contaban con una licenciatura del itam pasaron de un 0.6 % del total con López Portillo a su nivel más alto de un 23.3 % con Calderón, superando, inclusive, a la unam (15 %). Como bien señala Rodolfo De la Torre (Nexos, «La reflexión que hace falta del itam», 15 de enero de 2019), los altos estándares académicos de los egresados del itam, en conjunción con su perfil ideológico, les permitieron alcanzar altas posiciones durante los gobiernos del pri y el pan.

203

Schwegler (2008) presenta un estudio etnográfico sobre la reforma a la ley de pensiones, en el que señala que las distintas perspectivas de los tecnócratas tenían que ver con su trayectoria en determinadas dependencias públicas y no con el lugar en donde estudiaron. Centeno y Maxfield (1992) plantean un argumento similar.

204

De hecho, Centeno y Maxfield (1992) presentan evidencia de que los tecnócratas priistas se formaban políticamente al realizar actividades electorales o funciones de enlace entre distintas dependencias y niveles de gobierno, además de capacitarse en los centros del pensamiento partidista (e. g., Instituto de Estudios Políticos, Económicos y Sociales, iepes).

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205

De hecho, la participación de México en el Tratado de Libre Comercio refleja la actitud propositiva de la tecnocracia, empresarios, productores agrícolas y líderes sindicales para defender los intereses del país en el orden económico internacional que surgía a inicios de los noventa. Para mayores detalles, consultar el artículo de María Guillén et al. (2024), que presenta una narrativa basada en entrevistas con participantes importantes del proceso de negociación del tlcan y otros actores involucrados en la discusión que se dio en el país. José Carreño Carlón, director general de Comunicación Social de la Presidencia y vocero del gobierno federal (1992-1994), afirma sobre este tema que: La caída del Muro de Berlín impulsa una regionalización de la economía mundial, con bloques muy poderosos. Por un lado, los famosos Tigres del Pacífico, por otro lado, Europa y, desde luego, Estados Unidos. Y dentro de este reordenamiento mundial, creo que hubo una sensibilidad muy viva de parte de los líderes mexicanos, al tratar de que no se le fuera el tren al país. (p. 9)

206

Para una explicación más extensa sobre la evolución de los salarios mínimos, consultar Valverde-Rodríguez (2023). En las décadas de los ochenta y noventa, la pérdida de poder de compra del salario mínimo fue de más del 75 % (Gómez y Munguía, 2023).

207

En este año se estableció la Zona Libre de la Frontera Norte, para diferenciar las condiciones del mercado laboral fronterizo de las observadas en el resto del país.

Entre 2015 y 2022, el aumento real en el salario mínimo de la zlfn del país fue del 161.5 %, mientras que en el resto del país fue del 73.7 %.

208

Además de los trabajos seminales de Card (1992) y Card y Krueger (1994), existe una copiosa evidencia al respecto para distintos países: Butcher et al. (2012) para el Reino Unido, Munguía (2020) para Estados Unidos y Dustmann et al. (2021) para Alemania, entre muchas otras referencias.

209

Ejemplos de estos documentos son Mancera (2015) y conasami (2023).

210

La evidencia econométrica para México muestra los siguientes resultados causales relacionados a las alzas en los salarios mínimos: (i) contrario a lo que diría la teoría neoclásica, no se han producido reducciones en el empleo de la población (Campos-Vázquez y Esquivel, 2021; Campos-Vázquez y Rodas, 2020; Martínez, 2020 —aunque no aplica un análisis causal—; Bouchot, 2018; Campos-Vázquez et al., 2017). (ii) La existencia de un «efecto farol» para trabajadores formales que se ve reflejado en incrementos en los ingresos de la parte baja de la distribución del ingreso (diez primeros centiles) (Campos-Vázquez y Esquivel, 2021; Campos-Vázquez y Rodas, 2020). (iii) Un abatimiento de corto plazo en la pobreza por ingresos, calculada con datos de la enoe, en el contexto de la pandemia (Campos-Vázquez y Esquivel, 2023); cabe advertir que el impacto estimado se debe a una reducción en el flujo de personas que hubieran caído en condiciones de pobreza, y no tanto porque las personas ubicadas en los primeros deciles hayan incrementado sus ingresos laborales (i. e., que haya disminuido la persistencia de la pobreza). Por su parte, Gómez y Munguía (2023) encuentran, con datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (enigh), que en el periodo 2016-2022 existe un impacto significativo del aumento en los salarios mínimos en la disminución de la tasa de pobreza multidimensional. Aunque en este caso, el análisis econométrico realizado no es del tipo causal, por lo que no queda claro si una tercera variable podría estar magnificando el impacto estimado (e. g., gasto de Gobierno en infraestructura, dinámica exportadora). (iv) Calderón et al. (2023) encuentran que no se

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

dio un impacto inflacionario en una intervención realizada en 2019 que incluyó un aumento del 100 % en el salario mínimo de la zlfn y una reducción del iva del 16 al 8 %. Estos autores estiman que este resultado se debió, en cierta medida, al menor impacto que el salario mínimo tenía en el precio de bienes y servicios con una participación importante de trabajadores informales. Campos-Vázquez y Esquivel (2020) encuentran, inclusive, una pequeña reducción en la tasa de inflación con una base de datos similar. En general, la evidencia de otros países señala la existencia de un efecto inflacionario por el alza en los salarios mínimos, pero dicho impacto no suele ser sustantivo (Harasztosi y Lindner, 2019; Leung, 2021).

211

Bhaskar y To (1999) y Manning (2003) crearon algunos de los primeros textos en formalizar y resaltar la relevancia monopsónica de los mercados laborales.

212

Cazzuffi et al. (2023) muestran que el poder monopsónico de las empresas en los mercados laborales locales en México es importante y que dicho poder tiene un impacto negativo en el salario de los trabajadores (i. e., en la participación de los ingresos laborales), ya sean calificados o no. Efecto que no es muy diferente entre tipos de trabajadores cuando se trata del sector servicios, pero que es nulo cuando se trata de trabajadores calificados del sector manufacturero. Además, estos autores muestran que el impacto negativo en los salarios debido al poder monopsónico se ve compensado en sectores económicos altamente sindicalizados.

213

Valverde-Rodríguez (2023) presenta un análisis econométrico no causal para México en el que combinan datos de empleo de la enoe por ciudad con datos de concentración del empleo. Ver referencias ahí citadas para estudios similares en economías avanzadas.

214

Sin hacer referencia a la concentración laboral, Campos-Vázquez y Rodas (2020) analizan el «efecto farol» para el caso de trabajadores formales en México, de acuerdo con los registros del imss en el periodo 2012-2015. Los autores encuentran que los aumentos en los salarios mínimos se ven reflejados en la parte baja de la distribución del ingreso (cinco primeros centiles) en una relación uno a uno.

Mientras que para los primeros diez centiles hay impactos positivos en los promedios de los distintos segmentos de la estructura salarial.

215

De acuerdo con las estimaciones de Valverde-Rodríguez (2023), los impactos para los trabajadores informales son, inclusive, mayores que los observados en los formales. Este resultado se debe a que los trabajadores informales perciben ingresos más cercanos a los salarios mínimos, lo que hace que el efecto de derrama sea mayor en términos relativos.

216

Resultados generados mediante un modelo basado en agentes que aún no está publicado (Castañeda, 2023).

217

Datos de banxico indican que, mientras la productividad bajó de 100 unidades en el cuarto trimestre de 2018 a 96.1 unidades en el cuarto trimestre de 2023, el costo unitario de la mano de obra subió, para ese mismo periodo, de 100 a 120.3 unidades.

218

Los estudios del impacto causal de los aumentos del salario mínimo sobre el empleo en el sector informal mexicano son reducidos. Uno de ellos, elaborado con datos del enoe a partir del incremento del 100 % en el salario mínimo que operaba en 43 municipios de la franja fronteriza del norte del país en 2019, muestra que

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entre los trabajadores asalariados aumentó de manera significativa la probabilidad de trabajar en el sector formal (1.38 %), no así la de estar ocupado o pertenecer a la población económicamente activa (Alvarado et al., 2023). Sin embargo, estos mismos autores comentan que parte de este efecto puede deberse a la reducción en la tasa de inflación que provocó la reducción en el iva implementado de forma paralela al aumento en salarios mínimos.

Ahora bien, en los cinco primeros años de la administración obradorista el empleo en el sector formal creció en un 14 %, en tanto que el informal solo lo hizo en un 7 %, de acuerdo con datos referidos por el subsecretario de Hacienda Gabriel Yorio (Milenio, «Salario mínimo en México ¿qué sigue?», 13 de diciembre de 2023). No obstante, información preliminar del inegi indica que el valor agregado bruto de la economía informal llegó al 24.4 % del producto interno bruto en 2022, 1.6 puntos por encima del porcentaje obtenido en 2018 (22.8 %). Consultar el artículo de opinión de Marco A. Mares (El Economista, «Economía informal, nivel histórico», 18 de diciembre de 2023).

219

La viabilidad y efectividad de la teoría del control óptimo reside en suponer que el conjunto de opciones de políticas a seleccionar es conocido y que sus consecuencias pueden establecerse, por adelantado, a partir de consideraciones de riesgo (Mueller, 2020).

220

Para una mayor reflexión sobre la naturaleza de la política pública en sistemas complejos, consultar Colander y Kupers (2014).

221

La exposición que se presenta a continuación está inspirada en el planteamiento de Esmark (2017).

222

Para mayores detalles sobre la sociedad de redes, consultar Castells (2006) y referencias citadas en Esmark (2017).

223

Un Estado de redes se identifica no solo con una gobernanza digital, sino también con sus distintas áreas de influencia: salud digital, aprendizaje digital, seguridad digital, administración digital, por mencionar algunas.

224

La misma creación de redes en las sociedades posindustriales ha sido una fuente adicional de incertidumbre y riesgos. La conectividad de estas redes hace que los choques adversos se multipliquen y que ciudadanos de distintos países se vean involucrados en problemas surgidos en lugares distantes.

225

Landa y Pevnick (2020) señalan que en las democracias representativas se ven acotados los defectos de las tecnocracias posindustriales (o gobernanzas epistémicas) cuando existen procesos transparentes y equitativos de selección de candidatos y operan los filtros propios de la iteración frecuente de elecciones. De esta manera es más probable contener el sesgo ideológico de asesores epistémicos y eliminar la necesidad de identificar quiénes son los que saben y qué es lo que deben saber.

226

Existen otras complicaciones más sutiles asociadas a los esquemas de votación de mayoría relativa que se emplean en sistemas electorales reales de tipo multipartidistas. Por ejemplo, Hillinger (2008) menciona que el candidato menos deseado por la mayoría de los votantes podría terminar siendo elegido.

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

227

En la experiencia mexicana reciente, el coneval (Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social), órgano constitucional autónomo del Estado mexicano, ha realizado de manera muy eficiente mediciones de pobreza y evaluaciones de programas y políticas sociales.

228

Sobre este punto, Rosenfeldt (2019) habla de la búsqueda de una verdad democrática, la cual surge a partir del consenso sobre elementos básicos de la realidad entre los técnicos del Gobierno (expertos epistémicos) y los centros de investigación públicos y privados.

229

Carlos Illades (2020, p. 78) reflexiona sobre la continuidad de un gobierno en el poder que se caracteriza por la notoria incapacidad de muchos de sus funcionarios (e. g., Secretarías de Salud y Educación Pública en la administración de amlo).

230

Análisis sobre la degradación democrática, que se observa en un sinnúmero de países a partir de los años noventa del siglo pasado, sugieren que la polarización hace que los votantes se enfoquen en un número limitado de temas y que las fisuras en el electorado se profundicen. Esta polarización es auspiciada por gobiernos que, una vez elegidos, se aprovechan de las tensiones sociales existentes (e. g., rechazo a migrantes, precariedad socioeconómica, posiciones religiosas) para promover su permanencia en el poder. En este sentido, Svolik (2019) sostiene que en un entorno polarizado muchos votantes están dispuestos a apoyar posiciones partidistas asociadas con el oficialismo (e. g., «ataque frontal a la pobreza»), a pesar de que ello vaya en demérito de sus principios democráticos o de intereses personales considerados de menor relevancia.

231

La concentración en muy pocos temas de discusión se refuerza por las «cajas de resonancia» que, en las sociedades actuales, producen las plataformas de redes sociales. En adición, la evaluación en el desempeño de estos temas se realiza a partir de información sesgada que se disemina a través de estas plataformas, lo que recrudece la polarización y el aislamiento social. A este respecto, Irene Muñoz (El Universal, «Vivimos en una burbuja, y con traición», 5 de junio de 2024) comenta que: en estas elecciones, la polarización y la desinformación jugaron un papel crucial. Muchos votantes, atrapados en sus burbujas informativas y dependiendo de sus fuentes de noticias que solo confirmaban sus preconcepciones, formaban parte de grupos sociales y vecinales con las mismas afinidades. Este entorno fomentaba una percepción de realidad distorsionada.

232

Como bien señala Carlos Bravo Regidor (El Heraldo de México, «El voto económico no basta», 11 de junio de 2024), diversas encuestas —no electorales— habían señalado de manera recurrente que el problema de inseguridad era más preocupante para los mexicanos que el de la corrupción, salud, economía, entre otros. ¿Acaso un segmento importante de los votantes considera que el partido en el poder tiene mayor capacidad para enfrentar este problema que la coalición perdedora? Sugerencia que es difícil de aceptar al recordar la elevada tasa de homicidios y el fuerte crecimiento de los delitos de extorsión observados durante la administración de amlo.

233

De acuerdo con una encuesta levantada el día de las elecciones por Parametría (parametria.com.mx, «La explicación más obvia: el voto de bolsillo», 10 de junio de 2024), la economía y la expectativa de que la situación personal mejorará en los próximos seis años fue el factor dominante en la decisión del voto. En adición, los resultados de la encuesta señalan que la mayoría de los votantes

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—sus hogares o familias extendidas— reciben transferencias de los programas sociales. Este hecho tiene claras implicaciones, ya que los votantes que declararon que su hogar recibe beneficios de estos programas se decantaron en una holgada mayoría por Claudia Sheinbaum (69 %), mientras que los que favorecieron a Xóchitl Gálvez fueron tan solo el 19 %. Aunque habría que mencionar que los votantes con hogares no beneficiados también prefirieron a la candidata del partido oficial (51 %) versus los que prefirieron a la candidata de la oposición (37 %) —resultados no muy diferentes a los presentados en la encuesta de Alejandro Moreno— (El Financiero, «Respaldo a la “4T” y a amlo apuntala triunfo de Sheinbaum: Encuesta ef», 4 de junio de 2024). De aquí que la decisión adoptada por gran parte de los votantes mexicanos refleja el interés de que los programas sociales continúen.

234

Gerardo Esquivel (2024) muestra que los ingresos promedio se incrementaron en todos los deciles entre 2018 y 2024, especialmente en los primeros tres deciles.

Escenario que condujo a reducciones en la tasa de pobreza por ingresos (total y extrema). Además de considerar a las políticas social y salarial como factores explicativos de estos resultados, este autor sugiere que los fuertes gastos realizados en la infraestructura pública del sursureste (Tren Maya, refinería Dos Bocas y Tren Interoceánico) contribuyeron a mejorar las condiciones laborales en las entidades más pobres del país.

235

Analistas como Mauricio Dussauge (Letras Libres, «¿Qué pasó el 2 de junio?», 6 de junio de 2024) y Ricardo Becerra (Crónica, «La demanda por populismo ii», 4 de junio de 2024) se preguntan por qué el voto de castigo no prevaleció a pesar de las innumerables deficiencias observadas durante el sexenio de amlo. El planteamiento aquí presentado, que apela a la polarización y a las narrativas monolíticas de los partidos, es tan solo una conjetura que trata de explicar la victoria contundente de morena a nivel nacional. Sin embargo, esta explicación no es la única posible ni tampoco ofrece argumentos que permitan comprender eventos puntuales. ¿Por qué los guerrerenses apoyaron al oficialismo a pesar de la incapacidad del gobierno, en sus distintos niveles, para atender los graves daños causados por Otis? ¿Por qué Rocío Nahle ganó la gubernatura de Veracruz, a pesar de la gravedad de la información referente a actos de corrupción?

236

Ver, por ejemplo, Modernising Government White Paper (1999). Esta iniciativa dio origen en 2013 a una red de centros aglutinados en la Oficina del Gabinete que, a partir de fondos públicos y privados, buscan sintetizar y diseminar evidencia relacionada a políticas públicas en distintos ámbitos: What Works Network (https:// www.gov.uk/guidance/what-works-network#introduction).

237

French (2019) presenta una extensa revisión de la literatura sobre las prácticas de la pbe, la que permite apreciar perspectivas contrastantes sobre su desempeño, y diversos puntos de vista sobre la posibilidad de realizar algunas mejoras en su concepción e instrumentación.

238

A manera de ejemplo, en 2002 la Oficina de la Casa Blanca para la Administración y el Presupuesto formuló los «lineamientos para garantizar y maximizar la calidad, objetividad, utilidad, e integridad de la información diseminada por las agencias federales». De igual forma, la Comisión para la Productividad del Gobierno de Australia ha realizado una serie de acciones para reforzar la formulación de pbe en las distintas agencias del gobierno federal.

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239

Para mayores detalles sobre este tema, consultar Boswell (2022).

240

Para una descripción de las pie y las capacidades que un Gobierno requiere para que sea un paradigma funcional en la elaboración de políticas públicas, consultar ocde (2020).

241

Argumentos que se exponen con más detalle en De Marchi et al. (2016).

242

Straßheim y Kettunen (2014) sugieren que determinados contextos pueden dificultar el florecimiento de las pbe en un país y, en cambio, hacer que grupos de poder incidan en la articulación de políticas que les sean favorables a través del uso de ebp. Por otra parte, Stefan Dercon (VoxDev, «Public servants and political bias: Evidence from the uk civil service and the World Bank», 11 de enero de 2018) hace hincapié en que las personas, en general, exhiben un sesgo de conformidad por el que tienden a seleccionar información que les ayude a validar sus preconcepciones. A partir de un experimento sobre los resultados de un estudio de evaluación de impacto, señala que funcionarios y analistas interpretan los mismos resultados de manera diferente dependiendo de sus sesgos ideológicos y preferencias.

En consecuencia, las pbe por sí solas no garantizan juicios imparciales, de aquí la importancia de que exista un sistema de gobernanza que permita avalar políticas en un contexto de pluralidad epistemológica.

243

Para que los datos adquieran sentido y sus implicaciones puedan interpretarse es necesario involucrar mecanismos causales. A partir de su consistencia con la evidencia puede llevarse a cabo un primer barrido de prescripciones equivocadas mediante lo que Saltelli y Giampietro (2017) denominan «narraciones cuantitativas».

244

Cabe también señalar que lo riguroso del proceso hace posible que no se logre identificar una prescripción sólida. Las razones que impiden llegar a un conseso son múltiples: falta de datos, el poco conocimiento que se tiene del fenómeno en cuestión o por ser de una naturaleza muy intrincada (i. e., los llamados problemas «retorcidos» o wicked problems). Este último atributo tiene que ver con la multidimensionalidad del problema, la interdependencia que existe entre una amplia gama de políticas adoptadas en distintas dependencias de Gobierno y los correspondientes problemas de coordinación.

245

A este respecto, Saltelli y Funtowicz (2014) señalan que el uso de modelos para generar prescripciones de política puede resultar contraproducente si no se interpretan mediante un protocolo. Rockmore (2024) hace una reflexión sobre la posibilidad de modelar todo lo que ocurre en el mundo, tanto en el ámbito natural como social. De su narrativa se desprende que la construcción de modelos es indispensable para tener una mejor comprensión del mundo y para identificar lo que puede suceder; sin embargo, también apela a la cautela del analista al momento de interpretar sus implicaciones y predicciones. En otras palabras, los modelos pueden ser una buena guía para saber lo que puede hacerse en términos de política pública, pero sus resultados siempre pueden ser superados con mejores datos y conocimientos más avanzados, por lo que no es conveniente confiar de manera indiscriminada en sus implicaciones.

246

A raíz de la crisis del 2008 florecieron las críticas sobre el uso de los modelos dsge para el diseño de políticas públicas y el análisis macroeconómico de los países.

Ejemplos de estas críticas se presentan en los siguientes artículos académicos: Dosi y Roventini (2019), Stiglitz (2018), Fagiolo y Roventini (2017), Romer (2016), Caballero (2010), Colander et al. (2008), entre muchos otros.

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247

Sobre este punto conviene revisar los argumentos expuestos en De Marchi et al.

(2016).

248

Para un análisis más a fondo sobre estas ideas y la descripción de estos dos tipos de sesgos, consultar Parkhurst (2017). A raíz de estos sesgos, el autor argumenta sobre la necesidad de tener una «evidencia de calidad para informar políticas» y de hacer un «buen uso de la evidencia en los procesos de decisión».

249

Parkhurst (2017) presenta una larga discusión sobre la conformación de los sistemas consultivos de evidencia, los que tendrían el mandato de garantizar que la decisión final de las políticas residiera en los representantes electos. Mientras que su diseño debe emanar de deliberaciones sustentadas en evidencia en un entorno de transparencia que minimice los potenciales conflictos de interés. Este autor sostiene que es indispensable que los Gobiernos pasen de las «políticas basadas en la evidencia» a la «gobernanza de la evidencia», ya que, de lo contrario, los beneficios de usar la evidencia para generar buenas políticas no podrán materializarse.

250

Para mayores detalles sobre la operación del inee, checar su portal de internet: https://www.inee.edu.mx/

251

En vez del inee, el gobierno de amlo creó la Comisión Nacional para la Mejora Continua de la Educación. De acuerdo con Eduardo Backhoff, expresidente de la Junta de Gobierno del inee (El Universal, «La cancelación del inee: un proceso kafkiano», 14 de diciembre de 2018), y muchos otros analistas, la decisión se debió a compromisos político-electorales con los líderes sindicales de la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación (cnte), quienes exigían su desaparición por considerar que sus evaluaciones constituían un «esquema punitivo» en perjuicio de los docentes.

Notas del capítulo 5 252

El poder del presidente también obedecía a que los partidos de oposición quedaron debilitados por el descalabro electoral de 2018, la hemorragia de legisladores conversos que transitaron a morena o le dieron su voto y las amenazas soterradas a congresistas por posibles actos delictivos —reales o ficticios— cometidos en administraciones pasadas.

253

Ejemplos de esta práctica se dieron a lo largo de todo su sexenio y en distintas dependencias: el enlace con la Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn) y la Fiscalía General de la República (fgr) fue asignado, al inicio de su administración, a la conserjería jurídica de la Presidencia; también al comienzo del sexenio, la implementación de las políticas sociales quedó a cargo de la coordinación general de programas para el desarrollo de la Presidencia; la adquisición de vacunas para el sars-CoV-2 y la coordinación para la reconversión hospitalaria, durante la pandemia, se le asignó a la Secretaría de Relaciones Exteriores; el manejo administrativo de los puertos fue delegado a la Secretaría de Marina y el de aeropuertos a las de Defensa (e. g., aifa) y de Marina (e. g., aicm); la construcción de aeropuertos, vías ferroviarias y bancos del Bienestar fue conferido a la Secretaría de la Defensa; la compra consolidada de medicinas destinadas al sector salud fue encargada en una etapa del sexenio a la Secretaría de Hacienda.

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254

A manera de muestra, en un video promocionado por la propia sedena se presume, en materia aeronáutica, la administración militar de doce aeropuertos, trece estaciones de combustible, cinco de servicio, una aerolínea y la construcción y administración de dos aeropuertos más; en materia de turismo, recreación y transporte, la construcción y administración de seis hoteles, tres parques, dos museos y un tren; en materia de aduanas, la construcción y modernización de cincuenta secciones aduaneras y la construcción de cinco obras de infraestructura; en materia de recolección y sanitización de agua, la construcción de dos obras; en materia de infraestructura carretera, el mantenimiento de más mil kilómetros de carreteras estatales y federales; en materia de salud, la edificación de treinta y dos instalaciones del insabi, la construcción de siete hospitales generales para la población civil; en materia de seguridad para la población civil, la configuración y administración de la Guardia Nacional (ver url: https://twitter.com/GobiernoMX/ status/1750603430148616281, 25 de enero de 2024).

Para más información sobre el tema, consultar las notas periodísticas de Ave Velázquez (Animal Político, «amlo dice que militarización es una “cantaleta”, pero su gobierno ha transferido al menos 80 funciones civiles a Fuerzas Armadas», 25 de enero de 2023); Alejandro Páez (Crónica, «Se empoderan política y económicamente Fuerzas Armadas con amlo; 163 cargos públicos bajo su control», 9 de enero de 2023); (Animal Político, «Gobierno de amlo, el que más ha militarizado a México; 83 % de convenios con fuerzas armadas no tienen que ver con seguridad», 29 de abril de 2024); además del documento de Ibarra (2021); y el sitio de internet Inventario Nacional de lo Militarizado (2ª edición, 2024), elaborado por analistas del cide (Programa de Política de Drogas), Intersecta y México Unido contra la Delincuencia, que presenta una base de datos sobre la presencia de los militares en el país (ver url: https://politicadedrogas.org/site/proyecto/id/27.html).

255

De acuerdo con Garza Onofre et al. (2024), «cada vez que el presidente detecta un problema complejo, en particular si existen condiciones de corrupción, se inclina por confiar en las Fuerzas Armadas para supervisar actividades o llevar a cabo proyectos infraestructurales en tiempos acotados». A partir de la base de datos Inventario Nacional de lo Militarizado, académicos del cide identifican 197 casos en los que se transfirieron funciones, obras o servicios de las autoridades civiles hacia las Fuerzas Armadas de manera permanente durante el periodo 2006-mayo 2023. De estos registros, 104 corresponden a la administración obradorista, 74 a la de Peña Nieto y 19 a la de Calderón. En el caso de amlo, por lo general, las transferencias se realizaban, en un inicio, mediante la celebración de convenios administrativos en los que dependencias gubernamentales, federales, estatales o municipales otorgaban la prestación del servicio a sedena o semar junto con la asignación de los recursos presupuestales correspondientes. En ocasiones este tipo de encomiendas se hicieron permanentes mediante la reasignación de actividades a favor de las Fuerzas Armadas a partir de decretos presidenciales. Por último, estos autores destacan que muchas de estas prácticas eran anticonstitucionales y exhibían severos problemas de transparencia y rendición de cuentas so pretexto de «seguridad nacional».

256

Los entes autónomos pueden ser órganos constitucionales (no subordinados al Ejecutivo y con la posibilidad de promover controversias constitucionales) u órganos de la administración pública. Ambos tienen una autonomía técnica, pero solo los primeros tienen una autonomía jurídica y presupuestal. De acuerdo con Dussauge (2015, p. 241), los oca son «organizaciones [no mayoritarias] formalmente independientes, que no están subordinadas a ninguno de los tres poderes, y que desarrollan sus actividades con apego a sus propios criterios y sin sujetarse a las prioridades políticas del gobierno en turno».

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257

Banco de México (banxico), Instituto Nacional Electoral (ine), Comisión Nacional de Derechos Humanos (cndh), Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (inegi), Comisión Federal de Competencia Económica (cofece), Instituto Federal de Telecomunicaciones (ift), Instituto Nacional de Evaluación de la Educación (inee), Instituto Nacional de Transparencia y Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (inai), Consejo Nacional de la Evaluación de la Política de Desarrollo Social (coneval) y Fiscalía General de la República (fgr).

258

De acuerdo con la ocde, los órganos reguladores económicos son claves en un mundo cada vez más globalizado y sofisticado, dado que son esenciales en la prevención de crisis, la promoción del crecimiento inclusivo y sustentable, y la protección de los ciudadanos. En años recientes, estos órganos operan en 45 países, por lo que la ocde ha promovido medidas dirigidas a mejorar la gobernanza con la que funcionan. Ver artículo periodístico de Andrés Becerril (Excélsior, «Órganos autónomos, clave en el mundo: ocde», 20 de enero de 2024).

259

Su interés en que dependencias de la apf retomaran las funciones de las oca es un claro ejemplo de su visión centralizadora: «en el contexto de un gobierno con un importante respaldo popular es innecesario e inexplicable que existan organismos fuera de la línea del mando presidencial»; frase expresada por amlo en la «mañanera» del 3 de octubre de 2019 y citada en Peschard (2024, p. 125).

260

Debido a la falta de una mayoría calificada en las cámaras legislativas, por parte de morena y sus aliados, y a los contrapesos jurídicos que operaron a lo largo del sexenio obradorista, López Ayllón y Martín Reyes (2024) señalan que la estructura central de la arquitectura constitucional no sufrió modificaciones significativas.

Ante este escenario, el proceder del gobierno para alterar el andamiaje institucional consistió en llevar a cabo cambios en normas y reglamentos administrativos e, inclusive, en ignorar la ley para aplicar políticas y estrategias que consideraba necesarias para lograr sus objetivos.

261

A manera de ejemplo, consultar Curzio y Gutiérrez (2020, cap. 3), Elizondo (2021, cap. 2), Dussauge y Aguilar (2021) y Signos Vitales (2022).

262

De acuerdo con una nota periodística (Milenio, «Renuncian 21 mil burócratas de la 4T», 1 de julio de 2019) referida en Elizondo (2021, p. 120), 21 mil burócratas de 263 dependencias renunciaron entre diciembre de 2018 y mayo 2019, sumado a los 10,585 que fueron despedidos en tan solo el primer mes de gobierno (El Economista, «amlo le gana a epn en despido de burócratas», 6 de marzo de 2019).

263

De acuerdo con un reportaje del periódico Tabasco Hoy («Empuja Tabasco a la 4T; refuerzan 12 paisanos al gabinete de amlo», 1 de septiembre 2021), en el primer círculo del presidente trabajaban los siguientes funcionarios de origen tabasqueño: Javier May (secretario de Bienestar, fonatur), Octavio Romero (director de pemex), Audomaro Martínez (director del Centro Nacional Indigenista), Adán Augusto López (secretario de Gobernación), Juan Antonio Ferrer (director del insabi), Rosalina López (administradora general de la Auditoría Fiscal del sat), Oscar Palomera Cano (secretario particular de la Secretaría de Gobernación), Agustín Gustavo Rodríguez (vocal ejecutivo de fovissste), Oscar Rosado Jiménez (presidente de la condusef), Alejandro Antonio Calderón (coordinador en el insabi), Víctor Manuel Lamoyi (coordinador en el insabi), Carlos Enrique Ruiz Abreu (director general del Archivo General de la Nación).

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264

Para mayores detalles, ver reportaje periodístico de Oscar Nogueda (Animal Político, «Sin experiencia y con irregularidades: 27 integrantes de la ayudantía de amlo han obtenido cargos en el gobierno», 20 de octubre de 2023).

265

Las renuncias más sonadas fueron las de Carlos Urzúa de la Secretaría de Hacienda, Germán Martínez Cáceres del imss, Javier Jiménez Espriú de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Víctor Manuel Toledo de la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales, Tatiana Clouthier de la Secretaría de Economía, Julio Scherer de la Conserjería Jurídica de la Presidencia, Martha Bárcenas de la Embajada de México en Estados Unidos, Asa Ebba Christina Laurell, quien fungía como subsecretaria de la Secretaría de Salud, Tonatiuh Guillén López del Instituto Nacional de Migración, Édgar San Juan, que era subsecretario de la Secretaría de Cultura, Jaime Cárdenas del Instituto para Devolver al Pueblo lo Robado.

266

Entre estos se encuentran Graciela Márquez (colmex) de la Secretaría de Economía y después del inegi, Gerardo Esquivel (colmex) del Banco de México, Víctor Manuel Toledo (unam) de la Secretaría del Medio Ambiente, Irma Eréndira Sandoval (unam) de la Secretaría de la Función Pública, Jaime Cárdenas (unam) del Instituto para Devolver al Pueblo lo Robado, Luciano Concheiro (uam-Xochimilco) de la Subsecretaría de Educación Superior, María Elvira Concheiro (unam) de la Tesorería de la Federación en la shcp.

267

De acuerdo con la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, ningún funcionario, incluyendo a los secretarios de Estado, podía percibir un sueldo mayor al del presidente, que era de 108,744 pesos mensuales. En caso de incumplimiento podría ser destituido e inhabilitado para desempeñar algún cargo público o comisión por hasta 14 años, según el monto del salario excedente.

268

Estas disposiciones se hicieron extensivas a una diversidad de entidades públicas autónomas: banxico, ine, cofece, ift, inai, fgr, unam, entre otras.

269

De acuerdo con un artículo de Guillermo Cejudo (Nexos, «El mito de la austeridad», octubre de 2023), entre 2018 y 2021 los mandos medios se redujeron en un 44 % (a partir de una base de 2,017,912 personas) y los mandos superiores en un 40 % (a partir de una base de 5,197 personas).

270

El haber establecido como tope el salario nominal del propio presidente exhibía una dosis de cinismo, puesto que amlo se beneficiaba de muchas prebendas que otros funcionarios no recibían, como lo era vivir en el Palacio Nacional sin pagar renta y contar con muchos servicios gratuitos (seguro médico, alimentación, luz, gas, limpieza, internet, telefonía, empleados domésticos, mantenimiento del hogar, transporte). Para mayores detalles, ver nota periodística de El Sol de México («Vivir en Palacio Nacional cuesta seis millones cada mes», 11 de mayo de 2020).

271

Aunque esta disposición ya existía en administraciones previas, el plazo del impedimento laboral se extendió de uno a diez años.

272

Cabe señalar que, a la postre, la scjn declaró su inconstitucionalidad (El Financiero, «Corte quita “candado” de 10 años a exfuncionarios para que puedan trabajar en sector privado», 4 de abril de 2022); sin embargo, para ese entonces parte del daño ya había sido consumado al desincentivar a personas competentes a trabajar en la administración de amlo.

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273

Con la excepción del Instituto Nacional de Evaluación Educativa (inee), el cual fue disuelto con una reforma constitucional en mayo de 2019. Tan solo 17 años después de haber sido creado (2002) y 6 años después de haberse convertido en un órgano autónomo (2013). Con relación a la desaparición de los demás órganos autónomos, ver nota periodística de Elías Camhaji (El País, «López Obrador lanza una nueva cruzada contra los organismos autónomos y anuncia que buscará eliminarlos», 18 de enero de 2024).

274

De acuerdo con amlo: «Son como tapaderas, son como organismos alcahuetes, así como hay intelectuales alcahuetes del régimen que justifican todo, así para eso se crearon, y cuestan mucho, no sirven, no benefician al pueblo, pero sí cuesta mucho mantenerlos» (El Universal: «Organismos autónomos son “alcahuetes”, no sirven, sin beneficio al pueblo y caros: amlo», 8 de enero de 2021).

275

Para mayores detalles sobre este tema, consultar el capítulo 6.

276

Los nombramientos en algunos de estos órganos requieren de dos terceras partes de los votos en una de las dos cámaras, por lo que ante la dificultad de promover a un personaje incondicional, una mejor alternativa es dejar los puestos vacantes durante un periodo prolongado.

277

Uno de estos casos fue el de la renuncia del ministro Eduardo Medina Mora de la

scjn, a quien le faltaban once años para terminar su periodo (Expansión, «Renun-

cia Medina Mora a la Suprema Corte; fgr tiene una denuncia en su contra: amlo», 3 de octubre de 2019).

278

Los objetivos de estos fideicomisos eran muy variados: atender daños causados por desastres naturales; realizar acciones de apoyo al campo, cine y deporte; protección de víctimas y activistas de derechos humanos; cuidado del medioambiente y cambio climático; promoción de sociedades cooperativas; fomento a la ciencia y la tecnología. De acuerdo con datos de las cuentas públicas de la shcp presentados por Leonardo Nuñez (Nexos, «Presupuesto de un solo hombre», octubre de 2023), el conjunto de fideicomisos extinguidos disponía de 62,513 millones de pesos que fueron recanalizados al arbitrio de la presidencia.

279

De manera intencionada o no, las consecuencias colaterales de su desaparición fueron la eliminación de programas transexenales que le daban continuidad a las políticas, y la anulación de respuestas inmediatas y flexibles de la política pública cuando las circunstancias lo requerían. Un ejemplo del primer caso son los fideicomisos de ciencia y tecnología, que permitían garantizar las becas de estudiantes y los recursos para solventar proyectos de investigación de largo plazo. Un ejemplo del segundo caso es el fonden, que permitía a los gobiernos estatales utilizar recursos públicos de forma expedita cuando algún evento natural catastrófico, como inundaciones, incendios y terremotos, afectaba a su población.

280

Como era de esperarse, esta adecuación administrativa excluía a las Secretarías de Defensa Nacional y de Marina.

281

Leonardo Núñez (Nexos, «Presupuesto de un solo hombre», octubre de 2023) presenta un conjunto de datos presupuestales para el periodo 2018-2022 y muestra el uso selectivo que se les dio mediante reasignaciones discrecionales en detrimento de varios programas y sectores de la administración pública. Aparte de la extinción de los fideicomisos, una práctica cotidiana eran los subejercicios presupuestales y

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

la consecuente recanalización de recursos sin control alguno por parte del Poder Legislativo.

282

Cabe aclarar que los componentes sistémicos de la política pública no fueron relevantes en la administración morenista, pero tampoco sobresalieron en las del pri y el pan.

283

Una economía capitalista es aquella que presenta mercados, propiedad privada y empresas cuyo tamaño y operación van más allá del ámbito familiar.

284

Las externalidades ocurren cuando las acciones de unos afectan de forma negativa (o positiva) a otros sin que haya una compensación (remuneración) de por medio.

285

Una de las partes involucradas en una transacción potencial sabe más sobre el valor intrínseco del bien o servicio en cuestión que la contraparte.

286

La naturaleza de muchos bienes y servicios dificulta que los mercados sean disputables, por lo que la amenaza de una mayor competencia no es creíble y los precios excesivos se sostienen.

287

Salganik et al. (2006) presentan un análisis experimental sobre la dificultad que implica predecir el comportamiento de los mercados culturales.

288

Los costos se reducen con grandes volúmenes de producción, en el primer caso, y la demanda por un producto se amplifica cuando el número de consumidores rebasa un cierto umbral (e. g., sistemas operativos, redes tecnológicas de comunicación, dispositivos con requerimientos tecnológicos de compatibilidad).

289

En ocasiones también es posible que la implicación, ya sea dogmática o inferida, de un problema lleve a sostener que la mejor política es no implementar política alguna.

Este es el caso de analistas que abogan a favor de la autorregulación de los mercados.

290

De hecho, en la literatura existen varios conceptos de resiliencia (Martin, 2012).

291

Toyota, la automotriz japonesa pionera de los «inventarios justo a tiempo» tuvo que modificar sus esquemas logísticos ante la interrupción de suministros causados por la catástrofe nuclear de Fukushima de 2011. Para mayores detalles, ver columna periodística de Norihiko Shirouzu (Reuters, «How Toyota thrives when the chips are down», 8 de marzo de 2021).

292

De esta forma, la propia ciudadanía tendría un mayor interés en que la recaudación fiscal aumente cuando se parte de un nivel muy bajo. En contraposición a lo que suele ocurrir cuando la política impositiva se define de forma discrecional por parte de la autoridad hacendaria y sin atender a las relaciones de interdependencia existentes.

293

Para un tratamiento más extenso sobre la complejidad social, su metateoría, modelos computacionales y métodos de calibración y validación, consultar Castañeda (2021a y 2021b) y la página de internet: https://www.social-complexity.com/ Para una breve explicación de los sistemas complejos en general, consultar Holland (2014).

294

Otro término común de esta literatura es el de autoorganización, el cual enfatiza la idea de que los comportamientos colectivos son el resultado de un proceso

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457

descentralizado que genera un cierto orden en el sistema, una estructura o una regularidad estadística.

295

A manera de aclaración, una empresa puede concebirse como un cas, ya que su comportamiento y desempeño es, a fin de cuentas, producto de las interdependencias que existen entre trabajadores, gerentes, directivos y accionistas mayoritarios (i. e., la empresa es una organización social). A pesar de que no todos los agentes tienen el mismo peso en las decisiones de una empresa, las acciones adoptadas en un contexto de interdependencias dan lugar a sinergias, las cuales propician una inteligencia colectiva y cierto tipo de capacidades macroscópicas (e. g., una logística sofisticada, habilidades mercadológicas, economías de escala, reconocimiento de marca). Dichas capacidades no están presentes cuando cada uno de los agentes actúa por su cuenta a través de transacciones de mercado (e. g., cuando un profesionista vende sus servicios de manera directa en vez de operar al interior de una empresa en conjunción con otros agentes).

296

Colander y Kupers (2014) presentan una extensa discusión sobre estas dos posiciones y referencias bibliográficas seminales.

297

Cabe resaltar que este liberalismo a ultranza, racionalizado por economistas neoclásicos-monetaristas, no es la ideología predominante entre los economistas académicos contemporáneos.

298

La adhesión a la teoría de control por parte de escuelas de pensamiento con prescripciones de política antitéticas se debe a que en ambos enfoques se adopta una visión mecanicista del mundo en el sentido de Laplace (Cameli, 2023). Bajo esta perspectiva, los Gobiernos pueden conducir, «desde-arriba», a la economía hacia la consecución de los objetivos inicialmente establecidos, ya sea mediante un aparato estatal centralizado (estatismo desarrollista) o por medio de la operación de mercados descentralizados (síntesis neoclásica-keynesiana, neokeynesianismo). En la concepción mecanicista, una concatenación de causas se traduce en un efecto conocido, por lo que las consecuencias de cualquier intervención están perfectamente determinadas.

299

Para mayores detalles, consultar Mueller (2020).

300

Squazzoni (2014) presenta un conjunto de argumentos que muestran las limitaciones de las políticas de incentivación y destaca la necesidad de elaborar políticas desde la visión de complejidad. Dicho lo anterior, en determinadas circunstancias una política de incentivos positivos/negativos sí puede ser conveniente. Por ejemplo, en el mercado de préstamos interbancarios podrían usarse tasas impositivas relacionadas con la centralidad de los bancos y no a su tamaño ni a su riesgo idiosincrático. La idea es que el incentivo no solo cambie el comportamiento individual, sino que las decisiones de los agentes permitan autoorganizar un sistema más resiliente y que, inclusive, incremente el volumen de sus transacciones (Poledna y Thurner, 2016).

301

Para una exposición amena sobre el concepto de nudges y las virtudes de las políticas sustentadas en hallazgos de la economía conductual, consultar Thaler y Sunstein (2009).

302

La implementación de políticas —marcos institucionales— a partir del esquema de diseño de mecanismos supone, entre otras cosas, que su configuración no

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

está asociada a condiciones iniciales (i. e., trayectorias dependientes) y que los resultados generados en los sistemas son reversibles; postulados que son contrarios a la concepción de la economía como un sistema adaptable complejo (Cameli, 2023).

303

Bowles (2008) y Bowles y Polanía-Reyes (2012) presentan un sinnúmero de evidencias sobre el desplazamiento de conductas sociales a partir de políticas que promueven incentivos pecuniarios.

304

Es decir, las políticas de incentivos no consideran que «los individuos se encuentran insertados en contextos sociales y que de manera endógena reaccionan ante la política por medio de efectos entre pares» (Squazzoni, 2017, p. 136).

305

Para mayores detalles, consultar Cameli (2023). Si bien es cierto que la mente humana presenta limitaciones cognitivas y computacionales que impiden determinar con precisión el comportamiento de los sistemas, el desarrollo de modelos computacionales de sistemas complejos (e. g., abm y redes) ha hecho posible, en los últimos años, identificar las condiciones requeridas para que determinadas políticas hagan más probable los escenarios deseados.

306

Cabe mencionar que la visión de complejidad no siempre se emplea para justificar el uso de políticas públicas. Esto sucede con economistas asociados a la escuela austriaca del pensamiento económico (Menger, Von Mises, Hayek). Ante la falta de explicaciones convincentes sobre la psicología humana, a decir de estos autores, no es fácil saber cómo las personas van a reaccionar ante determinadas políticas.

307

La literatura que resalta la relevancia de implementar políticas públicas a partir de una perspectiva de complejidad es relativamente reciente. Algunas referencias sobre el tema son Carney et al. (2019), Eppel y Rhodes (2018), Alves Furtado et al.

(2015), Boulton et al. (2015), Geyer y Carney (2015) y Room (2011).

308

En especial cuando se trata de «problemas retorcidos» (wicked problems), los cuales presentan las siguientes características: (i) no están bien estructurados y no son del todo entendidos, es decir, las causas que los generan no están bien identificadas; (ii) presentan una complejidad sistémica que se distingue por su naturaleza multifactorial; (iii) en la práctica suelen ser abordados con políticas diseñadas e implementadas en distintas dependencias gubernamentales, aunque de forma descoordinada; (iv) resulta muy difícil la evaluación de las políticas, ya que existen problemas de información y se carece de mecanismos de monitoreo adecuados para medir su impacto; (v) el desempeño de las políticas está asociado a las distintas reacciones y objetivos de beneficiarios heterogéneos; (vi) para la articulación de las políticas se acostumbra recurrir al apoyo de actores del sector privado y ong, cuyos incentivos tienden a estar desalineados.

Ejemplos de estos problemas son el trabajo informal, la pobreza, la desigualdad social, la falta de competitividad económica, el desarrollo de capacidades cognitivas y emotivas en niños y jóvenes, el cambio climático, la pérdida de biodiversidad, entre muchos otros. Por lo tanto, se trata de problemas que constituyen un reto para la humanidad, por lo que es indispensable abordarlos mediante un paquete de intervenciones consistentes. Si bien es cierto que su tratamiento requiere instrumentar una gobernanza capaz de coordinar dependencias en distintos sectores y niveles de Gobierno debido a su naturaleza multidimensional (Mosqueira y Alessandro, 2023), la principal complicación para los hacedores-de-política es de índole analítica, dado que no se tiene plena certeza de cómo es que estos problemas se producen.

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En consecuencia, los «problemas retorcidos» son un desafío para las políticas informadas por evidencia debido a la falta de datos y al hecho de que los expertos tienden a interpretar la información disponible de formas muy diversas (Daviter, 2019). Sin embargo, los fenómenos que hay detrás de dichos problemas son, de manera indiscutible, propiedades emergentes de sistemas complejos. De ahí que, hoy en día, existe la posibilidad de caracterizarlos y analizarlos debido a la disponibilidad de mejores datos y al uso de herramientas computacionales. De cualquier forma, las políticas públicas creadas desde la perspectiva de complejidad no ofrecen soluciones para erradicar los «problemas retorcidos», tan solo plantean la posibilidad de manejarlos y hacer que sus afectaciones en la sociedad sean menos severas.

309

Los objetivos sociales también pueden definirse como el bien común de una sociedad; es decir, como el conjunto de intereses que son compartidos por un amplio segmento de la población y cuya consecución reside en la colectividad. La consecución del bien común (e. g., inequidad, contención del cambio climático) solo puede ser abordada mediante la creación colectiva de valor, de aquí que actores de distinta índole (e. g., gobierno, empresas, sociedad civil, sindicatos) contribuyen a la generación de valor público. En este contexto, Mazzucato (2023b) sostiene que el papel del gobierno va más allá de remediar las fallas de los mercados, ya que estos últimos son en realidad el resultado de la estructura de gobernanza subyacente y de la interacción entre todos los actores involucrados. De aquí que los gobiernos tendrían que ser más proactivos en la cocreación de los mercados y en la construcción de valor.

310

La predictibilidad es viable en estas condiciones, puesto que las relaciones causa-efecto son estables en el tiempo, además de que los efectos tienden a ser proporcionales a las causas.

311

Las metapolíticas «desde-abajo» también pueden definirse como metainstituciones (Ang, 2023), en la medida en que dan pauta a una arquitectura de gobernanza que abre la posibilidad de encontrar soluciones a los problemas que aquejan a una sociedad. Estas metainstituciones tienen que ver con los protocolos para crear políticas flexibles de manera descentralizada, con la reconfiguración del entorno para generar sinergias entre agentes interdependientes (e. g., redes de colaboración) y con el fortalecimiento de sus capacidades de adaptación y aprendizaje.

312

Para el caso mexicano actual y en línea con la visión de que los problemas públicos son complejos, Dussauge (2024a) aboga por la necesidad de establecer un gobierno que cumpla con los siguientes principios: (i) mayor empatía, en tanto sus funcionarios no se dediquen a cumplir instrucciones «desde-arriba», sino que traten de dar soluciones a las preocupaciones que provienen «desde-abajo»; (ii) más integración, donde se refuercen los mecanismos de coordinación entre las dependencias públicas federales y los mecanismos de colaboración con otros sectores, ya sean privados, sociales o dependencias subnacionales; (iii) mayor inteligencia, aprovechando las nuevas tecnologías (e. g., inteligencia artificial, ciencia de datos), las fuentes de información y el conocimiento de los expertos para la formulación de políticas públicas; (iv) más resiliente, en tanto existan protocolos para responder con prontitud y de manera eficaz ante crisis y desastres naturales; y (v) mayor capacidad, valorando la experiencia de los funcionarios y el conocimiento especializado, dando cauce a los procesos de profesionalización meritocrática y apoyando a la burocracia mediante la inversión en los recursos físicos que sean necesarios para realizar sus tareas.

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

313

En un libro que está por publicarse (The Adaptable Country: How Canada Can Survive the Twenty-first Century), Alasdair Roberts analiza la capacidad de adaptación de democracias occidentales y sugiere la necesidad de crear «gobernanzas inteligentes» que permitan la redefinición de las capacidades gubernamentales en un proceso de experimentación que nunca acaba. Para Roberts (2024), «un sistema adaptable es el que hace algo para poder preservarse. Debe ser capaz de replantear sus objetivos y reconstruir sus funcionalidades para enfrentar las nuevas condiciones».

En un ranking creado a partir de características cualitativas, U.S. News and World Report recolecta las percepciones de un conjunto de expertos sobre la presencia de 73 atributos que son relevantes para hacer que un país sea exitoso. Un conjunto de estos atributos es clasificado bajo el subranking de «agilidad» para denotar a los países que «se adaptan y responden a cualquier obstáculo que pueden enfrentar.

Para hacer esto, un país necesita ser eficiente en sus acciones, adoptar y aceptar soluciones modernas, y progresar para encarar circunstancias cambiantes». En el ranking de los 83 países analizados en 2023, los 10 más altos en el atributo «adaptables», que forma parte del subranking de «agilidad», son los siguientes (https://www.usnews.com/news/best-countries/rankings/adaptable): Nueva Zelandia, Canadá, Australia, Bélgica, Portugal, Noruega, Finlandia, Holanda, España y Dinamarca.

314

Referencias citadas en Duit y Galaz (2008) señalan que un escenario similar se dio en el caso del huracán Katrina que afectó a Nueva Orleans en el 2005. Un ejemplo positivo de gobernanza dual es el que explica el importante desarrollo económico de China a finales del siglo pasado, en el que se combinó una gobernanza flexible al nivel local con una gobernanza rígida a nivel nacional. Ambos esquemas generaron las condiciones apropiadas para el rápido establecimiento de una economía de mercado muy productiva. Para mayores detalles, consultar Tsai (2006).

315

Entre sus exponentes más conocidos se encuentran los siguientes autores: Ronald Coase, Oliver Williamson, Douglas North, Oliver Hart y Stanford Grossman. Para una visión panorámica de los distintos enfoques de la escuela neoinstitucional, consultar Ménard y Shirley (2008).

316

En el enfoque de costos de transacción, la especificidad de los activos involucrados en una transacción potencial y los costos hundidos asociados a las inversiones en planta, equipo, capital humano y tecnologías tienen el potencial de impedir que dichas transacciones se materialicen, en detrimento de la actividad económica. En un mundo con contratos incompletos, una de las partes (e. g., el dueño de una mina de carbón) podría actuar de manera oportunista si un demandante de este recurso (e. g., una empresa siderúrgica) decide realizar una inversión millonaria cercana a la mina de carbón para reducir el costo del transporte de la materia prima. Una vez negociado el contrato de proveeduría, el oferente podría renegar de sus compromisos contractuales y elegir un precio más elevado por la tonelada de carbón, bajo el entendido de que la inversión de capital es un costo hundido que la siderúrgica no puede recuperar utilizando estos activos fijos en otro tipo de operación o con otro proveedor. Por lo tanto, la especificidad del activo disminuye su poder de negociación y lo hace susceptible de un proceso de expropiación de rentas. En estas circunstancias, la empresa siderúrgica desechará el proyecto de inversión cuando considera que el escenario de oportunismo es altamente probable. De igual forma, las inversiones en capital humano y desarrollo tecnológico, asociadas a una relación comercial, podrían no llegar a buen puerto si una de las partes tiene incentivos a violar sus compromisos cuando no existe el marco institucional adecuado. Para mayores detalles sobre la teoría de costos de transacción y su evidencia empírica

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en el marco de la economía de la empresa, consultar Klein y Shelanski (1995) y referencias ahí citadas.

317

La escuela de la elección pública (e. g., James Buchanan y Gordon Tullock) se enfoca en el estudio de marcos institucionales asociados a las estructuras de gobernanza pública.

318

De acuerdo con Hodgson (2009), esta deficiencia metodológica limita el potencial de la escuela neoinstitucional para explicar el cambio institucional que ocurre en las sociedades y organizaciones a través del tiempo, por lo que aboga a favor de una reformulación evolutiva e historicista. Por lo tanto, plantea que el proceso de construcción de instituciones es costoso e inercial. También resalta la importancia de considerar un esquema que incorpore la endogeneidad de las preferencias en el análisis, como uno de los factores sujetos a procesos de evolución.

319

En contraste, la economía neoclásica ortodoxa, que adolece de un entorno institucional explícito, evalúa las políticas públicas tomando como referencia consideraciones de bienestar que parten de una economía de mercado en competencia perfecta (i. e., sin imperfecciones).

320

Entre los principales exponentes del viejo institucionalismo se encuentran los siguientes autores: Gustav von Schmoller, Thorstein Veblen, John Commons, Wesley Mitchell, Clarence Ayres, Jonn K. Gailbraith, Simon Kuznets y Gunnar Myrdal. Para una explicación más a fondo sobre el viejo institucionalismo y los distintos aspectos en que se diferencia del neoinstitucionalismo, consultar Hodgson (1998).

321

Veblen inclusive sugiere en uno de sus escritos que «los cambios en el tejido institucional son el resultado de las conductas de los miembros individuales de un grupo mientras que, a la vez, las instituciones actúan para dirigir y definir los objetivos de sus conductas», citado en Hodgson (2009, p. 5). En otras palabras, al igual que en la visión de complejidad, Veblen hace referencia a los mecanismos causales ascendentes y descendentes, además de resaltar la importancia de factores evolutivos para explicar los hábitos y las instituciones.

322

Gräbner y Kapeller (2015) describen con mayor detalle las similitudes entre el sistemismo (Bunge, 1996), la complejidad y el viejo institucionalismo, y sugieren que los modelos computacionales basados en agentes (abm) son convenientes para realizar análisis de corte institucionalista.

323

A partir de ciertos requerimientos es posible demostrar que determinados juegos presentan al menos un equilibrio (o concepto de solución). Que exista la posibilidad de que los equilibrios sean múltiples implica una indefinición predictiva, a menos que se refine el concepto de equilibrio o se incorporen elementos discriminativos en el análisis de manera exógena (i. e., factores culturales, puntos focales). Es decir, el concepto de solución del juego permite inferir el proceder de los jugadores y determinar las estrategias que estos habrían de elegir en el contexto del marco institucional existente. Los equilibrios en la teoría de juegos clásica definen selecciones que además de provenir de una conducta optimizadora, son también mutuamente consistentes; es decir, las decisiones tomadas en el equilibrio son las mejores respuestas a las decisiones de los demás jugadores.

324

En este enfoque metodológico, los mecanismos tienen que cumplir con el criterio de compatibilidad de incentivos, de tal forma que los jugadores (agentes) no

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

tienen interés alguno en elegir una estrategia que sea contraria a los intereses del principal. En otras palabras, las reglas a seleccionar llevan a los jugadores a adoptar estrategias compatibles con los objetivos deseados. Cabe aclarar que, en este planteamiento, las preferencias que le dan forma a la función de beneficios (i. e., la asociación entre los vectores de estrategias y los beneficios que cada jugador recibe) son exógenas, por lo que el principal (o el analista que diseña los mecanismos) no puede modificar dichas preferencias. Tampoco puede alterar el concepto de equilibrio con el que se modela la forma de actuar de los agentes y se determina la selección de decisiones estratégicas, debido a que se trata de un postulado del comportamiento de los jugadores. Por lo tanto, en el diseño de mecanismos, la variable a intervenir por parte del Gobierno —y su asesor experto— es el arreglo institucional; es decir, las estrategias que pueden o no adoptar los jugadores, la secuencia con la que las decisiones se toman y el criterio con el que se establecen las consecuencias colectivas de las decisiones estratégicas. (i. e., la forma de la función de resultados). Para conocer con mayor detalle estos asuntos técnicos, puede consultarse Maskin (1999) y Hurwicz (2022).

325

El listado de aplicaciones que aquí se presentan proviene de Patrick Legros y Estelle Cantillon (VoxEU column/cepr.org, «The Nobel Prize: What is mechanism design and why does it matter for policy-making?», 18 octubre de 2007).

326

Otros ejemplos se han producido en la creación de esquemas regulatorios que buscan garantizar el provisionamiento de servicios públicos al menor costo posible para los usuarios, como sería la construcción y operación de infraestructura por parte de empresas privadas (e. g., carreteras). En el terreno ambiental destacan los esquemas que hacen más creíbles los compromisos de las empresas privadas para realizar inversiones que reducen la emisión de dióxido de carbono y los mecanismos que propician la explotación sustentable de recursos naturales (e. g., pesqueros y cinegética). Esta metodología también ha incidido en programas específicos de mitigación de la pobreza, como serían los esquemas crediticios (e. g., microfinancieras), la administración de recursos naturales por parte de comunidades y la producción compartida de parcelas agrícolas.

327

Para ser más precisos: (i) existen muchas transacciones en las que los agentes actúan a partir de reglas de comportamiento preestablecidas, por lo que no es conveniente hablar de equilibrios (o conceptos de solución) que apelan a criterios de optimización. Más bien, los agentes hacen uso de heurísticas que no necesariamente conducen a un equilibrio, por lo que no es posible adoptar decisiones racionales como un concepto de solución válido para determinar las acciones de los agentes y los consecuentes resultados macroscópicos. (ii) El hecho de que exista una diversidad de conductas implica que no necesariamente todos los agentes exhiben comportamientos óptimos. Si bien la diversidad no incide en los resultados macroscópicos cuando los errores de un gran número de agentes se cancelan, este no es el caso cuando existen procesos de interacción significativos entre agentes diversos. (iii) En los sistemas dinámicos también es común encontrar que las heurísticas con las que actúan los agentes se modifican con el transcurso del tiempo; es decir, la existencia de metarreglas (o procesos de adaptación y aprendizaje particulares) permite modificar el tipo de heurísticas que los agentes emplean en un momento dado. La naturaleza del aprendizaje incide en los resultados observados, por lo que es muy difícil inferir mediante métodos analíticos el impacto que un determinado mecanismo pueda tener sobre los resultados de un proceso de interacción (o juego). (iv) Cuando existe una red de interdependencia entre agentes, los patrones de comportamiento difícilmente pueden generalizarse en la población, por el contrario, es común encontrar variaciones locales de los mismos (i. e.,

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clústeres). En consecuencia, un entorno de esta naturaleza hace más probable la existencia de equilibrios múltiples y, por ende, la capacidad para inferir resultados macroscópicos se ve mermada. (v) Cuando los mecanismos existentes en las múltiples esferas de una sociedad inciden en el comportamiento de los agentes, se complica todavía más identificar las implicaciones que cada uno de ellos pudiera estar generando. En ocasiones la influencia de dos o más mecanismos se complementa produciendo sinergias, mientras que en otros casos se contraponen, lo que da lugar a disyuntivas. La influencia de estos efectos sistémicos no suele ser considerada al momento de elegir un nuevo mecanismo que se integra a un sistema que ya se encuentra en operación. En particular, la arena cultural tiene trascendencia en el comportamiento de los agentes en las distintas arenas superficiales de una sociedad (social, política y económica) a través de distintos factores: solidaridad, confianza, creatividad, entre otros.

Para un análisis más a fondo sobre los cuestionamientos que aquí se presentan, ver Page (2012).

328

Una gobernanza multinivel enfatiza la presencia de distintos niveles y tipos de gobiernos, tanto a partir de sus relaciones verticales (e. g., supranacional, nacional, estatal, municipal) como horizontales (e. g., ejecutivo, legislativo, judicial, poderes no gubernamentales en manos de grupos corporativos o de asociaciones civiles).

Una gobernanza policéntrica enfatiza la dispersión del poder a través de un conjunto de centros de autoridad que comparten la toma de decisiones, ya sea porque existe un cierto traslape en las funciones que desempeñan (e. g., banca central y regulación financiera) o porque sus tareas se encuentran claramente delimitadas, dado que requieren de capacidades diferentes (e. g., regulación en el sector de telecomunicaciones y en el sector salud).

329

Además, cuando se describe este esquema de gobernanza se hace referencia a que el proceso de construcción de políticas públicas emerge como consecuencia de las interacciones entre los distintos centros de autoridad y demás actores políticos, en tanto que ninguna autoridad puede ejercer el comando y el control de todas las decisiones.

330

Consultar Aligica y Tarko (2012) y Carlisle y Gruby (2019), quienes profundizan sobre las virtudes y requerimientos de las arquitecturas descentralizadas.

331

Kirman (2016) sostiene que alcanzar un «bienestar social óptimo» es una utopía, por lo que la política pública debe limitarse a tratar de incidir en la emergencia de condiciones sociales y económicas que generan repercusiones favorables en términos de objetivos más acotados.

332

De acuerdo con Causa en Común («amlo y la sociedad civil: una relación compleja»), en marzo de 2019 había 41,300 osc registradas en el Instituto Nacional de Desarrollo Social (indesol), aunque también existían muchas otras que no estaban formalmente constituidas. De las registradas, solo 8,171 eran donatarias autorizadas. Con base en estos datos, en México hay 27 osc formales por cada 100 mil habitantes, cifra muy por debajo de la que se presenta en Chile, 650 y en Estados Unidos, 670.

333

En 2004, con la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil, se les dio certeza jurídica a estas organizaciones y se abrió la posibilidad de que tuvieran acceso a fondos públicos para realizar sus tareas. Asimismo, a través del indesol se promovieron programas de coinversión social.

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

Sin embargo, a partir de febrero de 2019, por orden presidencial, se eliminaron las transferencias gubernamentales a estas organizaciones y en 2020 se hicieron cambios a las leyes fiscales, lo cual les dificulta operar como donatarias autorizadas.

334

amlo: «(La sociedad civil) antes era pueblo, nada más que [el conservadurismo, hasta los grandes consorcios] ya se apropiaron de la sociedad civil. Yo no conozco gente de la sociedad civil, de veras, muy pocos, de izquierda» (Expansión, «Activistas responden a amlo: La sociedad civil que ahora desconoce lo ha apoyado», 19 de febrero de 2019).

335

Por ejemplo: Mackay (1841) y Le Bon (1895).

336

Por ejemplo: Surowiecki (2005) y Howe (2009). Mannes et al. (2014) presentan evidencia empírica sobre la gran exactitud del juicio promedio de un grupo selecto de individuos.

337

En el análisis de los mercados financieros, Lo (2017) señala que la dinámica de los precios se asocia con cambios no anticipados entre el juicio y la locura de las masas. La doble personalidad del comportamiento colectivo es una consecuencia de la lenta adaptación del comportamiento humano a cambios relativamente rápidos en el entorno.

338

Para un tratamiento más exhaustivo de este tema, consultar Page (2018, cap. 3).

339

Análisis empíricos muestran que la diversidad, en términos demográficos, cognitivos o laborales (funciones o antigüedad), por sí sola no conlleva a mejorar el desempeño de los equipos. En particular, un metaanálisis realizado por Wallrich et al. (2024) encuentra que la relación entre diversidad y desempeño tiende a ser positiva pero relativamente débil. No obstante, la correlación positiva se vuelve más contundente cuando se trata de decisiones de cierta complejidad, que requieren la creatividad de los participantes o que buscan realizar innovaciones, o bien cuando los procesos de discusión no se dan en un contexto jerárquico o de relaciones de poder.

340

Estudios experimentales (Sherf et al., 2019) muestran que no existen condiciones adecuadas para la exploración de ideas novedosas en una organización cuando los mandos medios de los distintos equipos de trabajo no son autónomos (i. e., no han sido empoderados para tomar decisiones) y se les exige obtener determinados resultados en el corto plazo.

341

Page (2007) presenta un análisis formal y detallado sobre el problema de la diversidad en la toma de decisiones.

342

Desde la perspectiva neoclásica, este tema se trata en Bikhchandani, Hirshleifer y Welch (1992).

343

Este punto se plantea en Gladwell (2000).

344

Cuando el flujo balanceado de las ideas prevalece, las opiniones se intercalan y ningún actor domina la conversación.

345

Mediante el análisis de datos masivos recolectados en tiempo real, es posible mostrar que el patrón del flujo de ideas suele ser más importante en el desempeño de

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465

los grupos que la combinación de los demás factores considerados (e. g., personalidad, inteligencia individual) (Woolley et al., 2010).

346

Pentland (2014) y las referencias ahí citadas, analizan empíricamente la manera en la que las redes sociales inciden en la creación de grupos, organizaciones y comunidades con alta inteligencia colectiva. Pentland (2012) sugiere que la productividad y la creatividad de las organizaciones se explican por el patrón observado en el flujo de ideas.

Notas del capítulo 6 347

A pesar del señalamiento de que el conteo de votos había sido manipulado en las elecciones de 2006, amlo y el prd nunca presentaron pruebas de que este hubiera sido el caso. Por otra parte, simulaciones realizadas con un modelo basado en agentes del proceso electoral mexicano muestran que la distribución del voto en los distritos electorales no presenta anomalías que indiquen la presencia de una alteración significativa en los resultados obtenidos en los comicios. Para mayores detalles, ver Castañeda e Ibarra (2010) y Castañeda (2011b). De acuerdo con información presentada en Pliego (2009), el reconteo de votos realizado en 2,864 casillas durante el cómputo distrital y el que posteriormente ordenó el Tribunal Federal Electoral en 11,839 casillas no modificaron los resultados de la elección.

348

En relación con la prosperidad económica hay varios estudios que emplean análisis históricos comparados (e. g., North y Thomas, 1973; North y Weingast, 1989) y otros tantos que hacen uso de metodologías econométricas de corte transversal (e. g., Hall y Jones, 1999; Knack y Keefer, 1997; Acemoglu et al., 2001; Rodrik et al., 2004). Algunos de estos estudios, inclusive, establecen una relación causal a partir del uso de variables instrumentales asociadas con la geografía.

349

Cabe aclarar que estos análisis cuasiexperimentales no siempre son muy rigurosos ni tan comunes de observar. Los dos grupos bajo estudio —el que recibe el tratamiento y el de control— deben partir de condiciones relativamente similares y estar exentos de perturbaciones posteriores cuyos efectos podrían confundirse con el efecto generado por el tratamiento.

350

Con una narrativa similar, Acemoglu y Robinson (2012) y Elizondo (2011) concluyen que las instituciones importan cuando comparan el desempeño de Nogales (Arizona) con el de Nogales (Sonora), en el primer caso, y el de El Paso (Texas) con el de Ciudad Juárez (Chihuahua), en el segundo. Pero, además, afirman que la cultura no es el factor que hace la diferencia, ya que la población en las ciudades estadounidenses fronterizas tiene una fuerte presencia de mexicanos. Esta aseveración es infundada, la definición de cultura relevante en este ejercicio no es el gusto por la música ranchera, el futbol o el mole poblano, sino las creencias compartidas, normas sociales e ideologías. Sin un análisis econométrico que lo desmienta, es posible que los mexicanos que han vivido por mucho tiempo en Estados Unidos logren asimilar las normas sociales de la localidad, pues, como bien dice el refrán, «a donde fueres, haz lo que vieres».

351

Para una discusión más detallada sobre este punto, consultar Boldrin et al. (2012), quienes presentan una crítica a la clasificación binaria de las instituciones y su relación con el crecimiento sostenido. A decir de estos autores, el ocaso de la Unión

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

Soviética se debió a la incompatibilidad de sus instituciones con una economía posindustrial descentralizada y sustentada en el sector de los servicios.

352

Para una revisión sobre la literatura de cambio institucional, consultar Kingston y Caballero (2009).

353

Una buena definición que comprende varios de los aspectos arriba referidos es la de Greif (2006, p. 30), quien señala que: [un marco institucional] es un sistema de factores sociales que de manera conjunta generan una regularidad en el comportamiento. Cada componente de este sistema es social, en tanto que se trata de factores no físicos, hechos por el humano, y que son exógenos a cada individuo en cuyo comportamiento incide.

Esta interpretación de las instituciones resalta su relevancia como reglas, formales o informales, que reducen la incertidumbre y condicionan el comportamiento de las personas. Pero también enfatiza que son constructos sociales y que, por ende, no necesariamente se establecen de forma intencionada y bajo consideraciones de poder.

354

Alesina y Giuliano (2015) presentan una extensa revisión de la literatura sobre cultura e instituciones. Las normas sociales son de naturaleza muy diversa, ya que cumplen diferentes funciones (Basu, 2000 y Mantzavinos, 2001). En primer término, pueden modificar las preferencias de los individuos al incidir en las motivaciones personales mediante la internalización de ciertos roles sociales o virtudes humanas. Ejemplos de estas normas son «ser una persona tesonera que no se rinde ante las adversidades» y «ser un empresario respetable por su capacidad para crear negocios innovadores». También pueden operar como preceptos morales en la medida en que contribuyen a rechazar ciertas prácticas por considerar que se trata de acciones que «no deben ocurrir». Ejemplo de estas normas para algunas sociedades son «no realizar negocios que sean deshonestos» y «no buscar ganancias si ello afecta la salud de los consumidores». Por último, están las convenciones sociales que inducen a los miembros de una comunidad a comportarse de acuerdo con «lo que se suele hacer», por lo que facilitan los procesos de coordinación en sociedades relativamente grandes. Estas normas se validan a sí mismas, en tanto que a cada individuo le resulta benéfico seguirlas ante la expectativa de que los demás harán lo propio. Ejemplo de estas normas son «evadir impuestos cuando sea posible» y «tratar con respeto a los demás».

355

Para una exploración más a fondo sobre el tema, ver Hechter y Opp (2001) y Knight (1992).

356

A partir de la idea del «conocimiento común» y de los juegos epistémicos, Aoki (2007, p. 6) señala que «una institución es un patrón autosostenido y destacado de la interacción social que se representa mediante reglas sustantivas que todos los agentes conocen y que dan lugar a las creencias compartidas de los agentes de cómo el juego es jugado».

357

Asimismo, los empresarios dejan de invertir en actividades productivas de largo plazo si los derechos de propiedad son cuestionados y, en cambio, buscan hacer negocios mediante la obtención de contratos y concesiones gubernamentales no trasparentes cuando las normas sociales y jurídicas no impiden dichas conductas.

358

Sobre este tema y de manera irónica, Gordon Brown, ex primer ministro británico, alguna vez hizo alusión a que «in establishing the rule of law, the first five centuries are always the hardest».

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359

Esta visión centralizada del cambio institucional se presenta en North (1981), Libecap (1989), Levi (1990), Ostrom (2005) y Acemoglu y Robinson (2006).

360

La literatura identifica distintos mecanismos que explican la inercia observada en las instituciones formales: racionalidad acotada y aversión al riesgo; comportamientos oportunistas que inhiben acciones colectivas; instituciones informales que cambian de forma muy lenta; problemas de coordinación de expectativas y entre distintos dominios; el papel de la historia y la inercia de los intereses creados; consideraciones estratégicas que buscan acotar la dinámica del cambio institucional, a pesar de que existe el interés de las élites por extender la toma de decisiones a segmentos poblacionales más amplios. Acemoglu et al. (2020) presentan un análisis de teoría de juegos para explicar el cambio y la persistencia institucional desde una óptica estratégica.

361

Para un planteamiento formal de esta naturaleza, ver Castañeda (2011a).

362

Revisar Acemoglu y Robinson (2021) y Bisin y Verdier (2017), quienes presentan planteamientos teóricos sobre la coevolución de la cultura y las instituciones. Por su parte, Ang (2023) no solo sostiene que el desarrollo económico e institucional es coevolutivo, sino también que la construcción institucional que se requiere para impulsar una economía de mercado debe adecuarse a las condiciones locales existentes, ya sean sociales, económicas o culturales. Posteriormente, el marco institucional tiene que adaptarse a las circunstancias cambiantes que el propio desarrollo socioeconómico genera.

363

En las elecciones de 2018, morena y sus partidos aliados obtuvieron el 45.9 % de los votos, pero a través de artimañas legislativas consiguieron una sobrerrepresentación que los llevó a controlar 308 curules de los 500 posibles en la Cámara de Diputados; es decir, el 61.6 % del total. Al paso de los meses, la emigración de diputados de otros partidos les permitió alcanzar, antes de las elecciones intermedias de 2021, la mayoría calificada con 330 curules. Sin embargo, en dichas elecciones, morena y sus aliados perdieron votantes, por lo que se quedaron con tan solo 275 curules. Con esta cifra retuvieron la mayoría absoluta, pero que no era lo suficientemente elevada para llevar a cabo cambios constitucionales. Información obtenida de la columna de Thalí Leyva (Político mx, «Así cambió el poder de morena en San Lázaro en 3 años, ¿sigue siendo mayoría?», 23 de mayo de 2023).

364

Para una ilustración de cómo las élites económicas se siguen acomodando a los intereses del partido en el poder, ver la columna de opinión de Raymundo Riva Palacio (El Financiero, «Slim, el empresario del régimen», 29 de enero de 2024).

365

Desde la perspectiva populista, estos contrapesos no son otra cosa que intereses creados que se preocupan por la pérdida de sus privilegios más que por el bienestar de la población en general.

366

Ostrom (2005) reconoce la importancia de hacer este tipo de distinciones para tener una mayor comprensión del cambio y la diversidad institucional. En su caso, hace referencia a «reglas operacionales» que están más asociadas a la idea de políticas; «reglas de elección colectiva» que tienen que ver con el cambio en las reglas operacionales; «reglas constitucionales» que definen la manera como se modifican las reglas de elección colectiva. Por ende, las dos últimas reglas son más próximas al concepto de metapolíticas de este texto.

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

367

Cuando estas decisiones se adoptan de manera discrecional y sin que haya reglas de por medio, entonces, también se hablaría de una política y no de una metapolítica.

368

En este caso, resalta la incidencia que tienen los congresos y las cortes para validar o rechazar determinadas políticas del Ejecutivo, y de los organismos autónomos en materia regulatoria que pueden exigir al Ejecutivo cumplir con determinados lineamientos al momento de diseñar sus políticas.

369

De manera desafortunada, este proceder ocurrió de forma recurrente en la administración obradorista. Un ejemplo contundente de esta aseveración se dio el día 30 de abril por la madrugada, cuando los senadores morenistas y sus aliados votaron 20 dictámenes (18 modificaciones a leyes y dos reformas constitucionales) en tan solo cinco horas sin discusión de por medio e, inclusive, sin que en determinados momentos hubiera el cuórum requerido. Por ello, Fabiola Guarneros señala en su columna que: en absoluta disciplina, los senadores de morena abordaron los autobuses que los llevaron del Senado a Palacio Nacional. Ahí, durante tres horas, recibieron instrucciones precisas y ajustaron la estrategia para aprobar, a toda costa, las reformas de la 4T. Obedientes, “los súbditos” —como los llamó la senadora Beatriz Paredes— subieron nuevamente a los autobuses y se trasladaron a la sede histórica del Senado, la vieja casona de Xicoténcatl, para acatar la línea presidencial. (Excélsior, «Línea», 30 de abril de 2023) Sobre este mismo episodio, Luis Carlos Ugalde, expresidente del ife (ahora ine), cita a un amigo de la infancia de López Obrador en referencia a su opinión sobre el Congreso: «Lo usará para legalizar las decisiones que él ya tomó. Lo usará como una oficialía de partes» (Excélsior, «Imponer su voluntad para generar más división», 2 de mayo de 2023).

370

No obstante, determinadas funciones de estas secretarías pueden ser consideradas «instituciones» cuando establecen reglas de interacción y coordinación (e. g., mecanismos para la resolución de conflictos entre colectivos en la Secretaría de Gobernación; protocolos para actuar en caso de desastres naturales en la Secretaría de Defensa; reglas para aplicación de políticas contracíclicas en la Secretaría de Hacienda; reglas para facilitar el comercio y la innovación en la Secretaría de Economía).

Al primer trimestre del 2023 la estructura del Estado mexicano estaba conformada de la siguiente forma: 19 secretarías, 73 organismos desconcentrados, 108 organismos descentralizados, 72 empresas de participación estatal mayoritaria, 17 fideicomisos públicos y 15 empresas productivas del Estado y subsidiarias; además del Congreso de la Unión constituido por las dos cámaras legislativas (diputados y senadores), el aparato del Poder Judicial, liderado por la Suprema Corte de Justicia, y las demás oca. Información proporcionada por Isabella González (El País, «El Gobierno de López Obrador presenta una iniciativa para reducir la estructura gubernamental», 19 de abril de 2023).

371

En las arenas tienen lugar los distintos procesos de interacción en los que se realiza la actividad humana. Estas se componen de una diversidad de arreglos que le dan forma al comportamiento de las personas; destacan los siguientes: instituciones, rutinas, mecanismos de coordinación y organizaciones.

372

En la arena económica las instituciones, organizaciones y mecanismos de coordinación hacen posibles los procesos productivos, facilitan el intercambio y la distribución de bienes y servicios, contribuyen a desarrollar y propagar tecnologías, además de incidir en los patrones de consumo. En la arena social contribuyen a

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mantener las relaciones sociales, a difundir la cosmogonía de la sociedad y la idea de trascendencia, a hacer posible la transmisión de ideologías y a generar conocimiento y tecnología. En la arena política definen los procedimientos de jure y de facto para ejercer el poder, además de elaborar las leyes y reglamentos que regulan las transacciones en las otras arenas de la actividad humana.

373

Los problemas de acción colectiva son endémicos a las sociedades y se presentan en las distintas arenas de la actividad humana. Ejemplos de estos problemas en el ámbito económico son los siguientes: coordinar el uso del agua en los sistemas de irrigación agrícola y abastecimiento urbano; promover la cooperación y la búsqueda de sinergias entre actores productivos, sin que ello vaya en detrimento de la competencia; proveer a la sociedad de bienes públicos debido a la falta de incentivos adecuados para que los ciudadanos contribuyan a su financiamiento; desarrollar tecnologías cuando los costos y riesgos individuales de esta actividad son muy elevados. Ejemplos en el ámbito social serían abatir el consumismo cuando existen presiones sociales para obtener estatus a partir de posesiones materiales; abatir los problemas de salud pública asociados a la obesidad y la drogadicción cuando las normas sociales no alientan una forma de vida sana. Ejemplos en el ámbito político son mejorar los servicios municipales cuando la ciudadanía no está comprometida con el desarrollo comunitario; promover reformas institucionales efectivas y de gran calado a partir de una sociedad civil poco contestataria.

También hay dilemas sociales que las instituciones deben resolver cuando existen desfases entre los beneficios que la población recibe en el presente y los costos que se manifiestan años después. Por ejemplo, las aportaciones fiscales al pago de pensiones incrementan los estándares de vida de la generación actual, pero a la postre suelen generar un desajuste en las finanzas públicas que ponen en entredicho la sustentabilidad financiera de los programas sociales del gobierno, entre otros.

374

Para una revisión sucinta de los acontecimientos de esa época y las políticas económicas instrumentadas, consultar Cárdenas (2015, cap. x y xi).

375

Antes de que se diera este segundo cambio ideológico en la conducción del país, se produjo la primera alternancia en el poder al perder el candidato priista las elecciones de 2000. Ese desenlace fue, en parte, propiciado por errores en la conducción de las políticas de liberalización de mercados y en los esquemas de privatización de empresas paraestatales y bancos; acciones que no fueron arropadas por un marco regulatorio adecuado. También incidieron las secuelas de la crisis macroeconómica de 1995 causada por una política cambiaria equivocada y la inestabilidad política asociada al asesinato del candidato priista a la presidencia en 1994. Para mayores detalles, consultar Cárdenas (2015, cap. xii y xiii).

376

Escenario que, sin duda alguna, abrió espacios a varios gobiernos de corte populista por todo el mundo, ya sea que fueran de derecha o izquierda.

377

Para una descripción de las medidas adoptadas por el ift en los últimos diez años para estimular la competencia en el sector, consultar ift (2024).

378

Una importante excepción fue la eliminación del sindicato de la Compañía de Luz y Fuerza del Centro, que operaba esencialmente en el entonces Distrito Federal y municipios conurbados, durante la administración del presidente Felipe Calderón.

379

Con la excepción de los trabajadores del Poder Judicial, quienes inclusive protestaron en las calles en contra de la extinción de 13 de los 14 fideicomisos existen-

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tes. Para mayores detalles, ver nota periodística de Elisa Villa (El País, «Recorte al Poder Judicial: en qué consiste y por qué los trabajadores iniciaron un paro a nivel nacional», 17 de octubre de 2023).

380

Las confrontaciones que se dieron con grandes empresas (como la española, Iberdrola; la estadounidense, Talos Energy; el Grupo México; y la red de negocios de Ricardo Salinas Pliego) nada tenían que ver con la idea de reforzar el entorno de competencia en los mercados y el propósito de depurar las prácticas fiscales.

En los primeros dos casos se debieron a la postura nacionalista del presidente y su interés por impulsar al sector energético bajo la tutela de empresas paraestatales, mientras que los otros dos pueden entenderse como una exhibición de fuerza para mostrar a la clase empresarial mexicana que el poder económico del país no debía cuestionar su proyecto «transformador» y los medios para hacerlo posible.

381

En opinión de López Obrador, los organismos autónomos fueron creados en una «época de derroche y gastos superfluos». «No ayudan a la gente, no son para beneficio del pueblo, es para que el Gobierno se siga tragando el presupuesto público.

Era un Gobierno mantenido y bueno para nada» (El País, «El Gobierno de López Obrador presenta una iniciativa para reducir la estructura gubernamental», 19 de abril de 2023). De manera paradójica, como lo señalan Verónica Malo Guzmán (El Heraldo, «amlo no sería lo que es hoy sin el inai», 20 de abril 2023) y Raymundo Riva Palacio (El Financiero, «El laberinto de Adán Augusto», 20 de abril de 2023), las acciones del inai fueron vitales para que amlo llegara a la presidencia al dar a conocer información sobre posibles actos delictivos y el mal uso de los recursos públicos en administraciones pasadas (e. g., Ayotzinapa, casa blanca de epn, negocios de Javier Duarte —exgobernador de Veracruz—, «estafa maestra», AgroNitrogenados, pemex y Odrebrecht, socavón de Cuernavaca, Estela de Luz, entre otros).

382

Para una de las tantas descripciones periodísticas sobre la marcha en defensa del

ine, consultar el artículo de Diana Benítez (El Financiero, «Marcha a favor del ine:

“Democracia, no destrucción”, pide el exconsejero José Woldenberg», 13 de noviembre de 2022).

383

Para mayores detalles sobre las propuestas del Plan B y sus implicaciones negativas para el ejercicio de la democracia mexicana, consultar (ine, «Informe sobre las implicaciones del Plan B de la reforma electoral», 30 de enero de 2023). Para una nota periodística sobre el tema, consultar el artículo de Georgina Zerega (El País, «Menos poder para el ine y más libertad para las campañas: las claves del “Plan B” de la reforma electoral», 23 de febrero de 2023). Para un reporte realizado por académicos del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la unam, consultar los ensayos coordinados por Javier Martín Reyes y María Marván Laborde (iij-unam-Serie Opiniones Técnicas sobre Temas de Relevancia Nacional No. 64, «Radiografía del Plan B: La Reforma Electoral de 2023 a examen», 23 de febrero de 2023).

384

Una segunda marcha bajo la consigna de que «El ine no se toca» fue organizada de manera muy exitosa. Sobre este tema se recomienda leer el artículo de opinión de Carlos Bravo Regidor y Sandra Barba (Gatopardo, «Llenar el Zócalo en defensa del ine: crónica de una marcha atípica», 28 de febrero de 2023).

385

El ministro ponente admitió la demanda de controversia constitucional por considerar que vulneraba los derechos político-electorales de la ciudadanía (Proceso, «Plan B, Suprema Corte frena aplicación del “Plan B” de la reforma electoral de amlo», 24 de marzo de 2023).

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386

Sobre el perfil de los miembros del Comité Técnico, consultar el artículo periodístico en La-Lista («Cercanos a morena, en comité que evaluará a aspirantes al ine», 16 de febrero de 2023).

387

María Esther Azuela, uno de los dos miembros designados por el inai para el Comité Técnico, externó en los medios su opinión de que 6 de los 20 candidatos para las plazas de consejeros no cumplían con el perfil de imparcialidad y autonomía requerido para dichos puestos (Latinus, «Seis finalistas en la elección para consejeros del ine no cumplen con el perfil de imparcialidad y autonomía, denuncia integrante del Comité Técnico», 25 de marzo de 2023).

388

Ver nota periodística de Claudia Salazar y Martha Martínez (Reforma, «Es de familia morenista la presidenta del ine», 1 de abril de 2023).

389

Signos Vitales (2020) presenta una descripción detallada de la implementación de esta estrategia. En el reportaje de José Luis Clavellina Miller (ciep, «Austeridad, debilidad institucional y presupuesto: Comparativo 2018 vs. 2024», 28 de noviembre de 2023) se muestra que el presupuesto asignado a los oca, con la excepción del ine e inegi, se redujo de manera significativa entre 2018 y 2024, en términos reales.

Siendo las reducciones más importantes las observadas en el ift (-42.1 %), la cndh (-33.8 %) y el inai (-21.4 %). Aunque no es un órgano constitucional autónomo, también se destaca la reducción presupuestal a la cre (-81.4 %).

390

En el diseño de la gobernanza de los oca y de otros organismos del Estado mexicano, el periodo del nombramiento de sus directivos no coincide con el del Ejecutivo con el objetivo de fortalecer su independencia.

A manera de ejemplo, en diez de los nombramientos realizados en la primera mitad de la administración se observa una clara cercanía con la presidencia, lo que era de esperarse. Sin embargo, lo lamentable de estos nombramientos fue que en siete de ellos hubo claras irregularidades, ya sea porque violentaron procedimientos legales (e. g., cndh) o porque utilizaron tácticas que indicaban un flagrante desdén por la vida democrática (e. g., cre, scjn; la primera es una dependencia de la apf con autonomía técnica y la segunda es la máxima autoridad del Poder Judicial de la Federación).

391

El portal Latinus filtró el audio, el cual fue ampliamente diseminado en los medios tradicionales y redes sociales, como se aprecia en la nota periodística de Mario D. Camarillo (Crónica, «La 4T declara abiertamente que no quiere al inai funcionando», 14 de abril de 2023).

392

En este sentido, el exministro de la Suprema Corte, José Ramón Cossío, (El Universal, «El inai y nuestros derechos humanos», 18 de abril de 2023) sostiene que: [lo que está en juego] es la posibilidad de garantizar el cumplimiento de dos derechos humanos: uno encaminado al control democrático del ejercicio gubernamental mediante la obtención de información de carácter público; y, otro encaminado a la protección personal mediante la restricción de los datos que los demás pueden conocer.

De acuerdo con el comisionado, Adrián Alcalá Méndez (El Financiero, «El inai y sus verdades», 2 de mayo de 2023), el inai tiene la facultad de facilitar a los ciudadanos el acceso a información contenida en los archivos de 770 sujetos obligados del ámbito federal cuando se declara procedente.

393

Ver nota periodística de Arturo Rojas (El Economista, «El inai reanuda sus sesiones tras cinco meses sin operar», 30 de agosto de 2023), quien señala que

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durante la suspensión de labores se acumularon más de ocho mil expedientes sin decisión.

394

Cuando la desaparición de las funciones de una dependencia del gobierno federal no era viable, por considerarlas indispensables, se procedía a realizar cambios en su estructura de gobernanza para lograr su subordinación. Esto sucedió con la Comisión Federal para la Protección Contra Riesgos Sanitarios (cofrepis), que de ser un órgano desconcentrado con autonomía técnica pasó a formar parte de la Subsecretaría de Prevención y Promoción de la Salud por decreto presidencial, de tal forma que el ente regulador quedó bajo la tutela del sujeto regulado.

395

Aparte de desestimar la relevancia de los contrapesos y no entender la importancia de las decisiones colectivas entre actores independientes, amlo desacreditaba las funciones que los distintos organismos debían llevar a cabo. Por ejemplo, al sugerir que la asf podía realizar las funciones del inai, el presidente mostraba su ignorancia que le impedía diferenciar entre las funciones de fiscalización de la cuenta pública de la primera con las de garantizar los derechos de información de la segunda.

Para mayores detalles sobre los decires del presidente y sus incongruencias, ver el artículo periodístico de Lidia Arista (Expansión, «Las razones por las que la asf no puede sustituir al inai como lo propone amlo», 28 de abril de 2023).

Sin duda alguna, el que la asf haya sido previamente cooptada la hacía una candidata ideal para recibir otras instancias de rendición de cuentas y, de esta manera, quedar sometidas al capricho presidencial. En la columna de opinión de María Amparo Casar (Excélsior, «Al diablo con la Auditoría Superior», 24 de abril de 2024) se presentan evidencias que muestran que la asf, durante la administración obradorista, había dejado de ser un organismo independiente que pudiera corroborar el buen uso de los recursos públicos. En la gestión de David Colmenares se cancelaron 194 auditorías, entre ellas las que tenían que ver con programas políticamente controvertidos; se recuperaron solo 17 de cada 100 pesos ejercidos de manera incorrecta en los primeros cuatro años de su gestión, en contraste con los 53 pesos recuperados de cada 100 durante el periodo que va de 2000 a 2016; las denuncias realizadas por la asf pasaron de 463 en los primeros cuatro años de Peña Nieto a tan solo 220 en los de amlo. Para mayores detalles, consultar el artículo de investigación de Eduardo Buendía y Leonardo Núñez (mcci, «Por órdenes de Colmenares, la asf manipuló auditorías y ocultó anomalías para no incomodar al gobierno de amlo», 18 de abril del 2024). También se recomienda consultar la nota periodística de Nayeli Roldán y referencias ahí citadas (Animal Político, «Con David Colmenares, la Auditoría recuperó 81 % menos dinero presuntamente desviado», 15 de abril de 2024).

396

César Morales Oyarbide alude a un punto de vista de esta naturaleza (revistacomun.com, «Los organismos autónomos y el vaciamiento de la democracia», 4 de marzo de 2021).

397

Dussauge (2015) presenta un conjunto de críticas a los oca que han sido esbozadas por distintos analistas, desde su creación en los años noventa, y expone una serie de contraargumentos que cuestionan dichos puntos de vista. A decir de este autor, entre las aseveraciones en contra de los oca destacan las siguientes: una enfermedad del sistema político mexicano; una moda sin sustento técnico y político; una forma de debilitar al Gobierno sin fortalecer al Estado; una fuente de descoordinación interinstitucional; una distorsión constitucional de la división de poderes; una perturbación al mecanismo electoral de rendición de cuentas.

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Aunque en México hay una Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal, su instrumentación ha dejado mucho que desear para la contratación de personal altamente calificado y su retención en el transcurso de las distintas administraciones. De acuerdo con la Secretaría de la Función Pública, al 21 de diciembre de 2016, solo el 2.7 % de los empleados de la apf habían sido contratados mediante el concurso de plazas. Expertos en el tema entrevistados por Jorge Monroy (El Economista, «Ven fallas en el servicio profesional de carrera», 15 de junio del 2017) señalan que, desde su creación en 2003, ha prevalecido la manipulación de la ley más que su cabal cumplimiento.

En este mismo sentido, Carlos M. Urzúa, exsecretario de Hacienda de amlo, en su columna de opinión (El Universal, «Los autónomos no son ocurrencia», 29 de enero de 2024) sostiene que «Destacan en particular [los servidores que] pertenecen a los órganos constitucionales autónomos, debido a que la estabilidad en su empleo les permite especializarse mejor».

399

Para ser funcionales, los sistemas políticos democráticos no deben ser concebidos, exclusivamente, con la lógica de un Gobierno de las mayorías elegido a través del voto popular, sino también como el conjunto de mecanismos de gobernanza que garantizan los derechos de las minorías, que contribuyen a mejorar la toma de decisiones colectivas y que establecen contrapesos entre élites y contraélites.

400

Inclusive, podría pensarse que los oca contribuyen al desarrollo de la democracia desde una lógica pluralista, en tanto que posibilitan la distribución del poder entre diferentes actores. Tarea que puede reforzarse mediante un esquema de gobernanza en el que se les da seguimiento a estos organismos a partir de una serie de indicadores de transparencia, participación, representatividad y rendición de cuentas (Maman, 2022).

401

Por lo tanto, los oca pueden definirse como un exoesqueleto del Gobierno, en tanto que se trata de mecanismos que contribuyen desde fuera del Poder Ejecutivo a la implementación de políticas públicas, por lo que junto con los poderes legislativo y judicial forman parte del Estado mexicano en su concepción moderna. Esta posición contrasta con la de Fernando Escalante (Milenio, «Este viejo nuevo régimen», 23 de octubre de 2019), quien hace referencia a los oca como exoesqueletos del Estado y no del Gobierno.

402

Si al paso de los años, los oca —o un subconjunto de ellos— no logran cumplir con sus funciones y no son capaces de solventar los reclamos sociales, entonces es obligación de los partidos políticos buscar los consensos necesarios para remover o modificar sus atributos constitucionales por medios legales.

403

La premura por realizar su «transformación» se refleja en la gran cantidad de reformas constitucionales (55) realizadas en tan solo tres años (2018-2021), siendo 2019 el año con el mayor número de reformas desde 1917 (Signos Vitales, 2021).

Un elevado número de las adecuaciones legales y constitucionales fueron impugnadas y llevadas a la scjn. Desafortunadamente, muchas de estas impugnaciones tardaron varios años en resolverse, en gran medida, por la sumisión del ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, quien fungió como presidente de la Suprema Corte en los primeros años de la administración de amlo. Para una descripción sobre el comportamiento de Zaldívar en la corte, consultar Martín Reyes (2024).

404

Dicho sea de paso, las reformas anticonstitucionales al sector eléctrico fueron invalidadas a inicios de 2024 por la scjn, lo que desató el intento de linchamiento

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político, por parte de integrantes y partidarios de morena, del ministro Alberto Pérez Dayán, quien dio su voto de calidad para que fueran canceladas. Para mayores detalles, ver nota periodística de Maritza Pérez y Rolando Ramos (El Economista, «Buscarán juicio político contra el ministro Pérez Dayán», 1 de febrero de 2024).

405

La cancelación se negoció con los inversionistas más importantes. A estos inversionistas se les ofreció que las deudas contratadas serían pagadas en su totalidad, incluyendo intereses. Aparte de la pérdida de una importante obra de infraestructura de movilidad y del costo fiscal que ello implica (i. e., la deuda tiene que ser pagada con las Tarifas del Uso del Aeropuerto del viejo aicm), millones de usuarios mexicanos fueron expropiados de parte de sus ingresos futuros. Ahora tendrán que pagar más impuestos, pero sin poder disfrutar de un aeropuerto eficiente y con una elevada conectividad mundial. Prueba de ello es el aumento del 77 %, en promedio, a las tarifas de los servicios aeroportuarios a partir de enero de 2024, a pesar de los reclamos de la canaero y la iata que relata Octavio Amador en su columna periodística (El Economista, «aicm eleva 77 % tarifas de servicios aeroportuarios», 11 de diciembre de 2023).

406

Por lo general, los análisis econométricos de corte transversal, a partir de muestras amplias de países, utilizan variables institucionales que miden percepciones, ya sea de la calidad institucional o de que el rendimiento de los activos sea expropiado.

407

Rodrik (2007, cap. 6) es una importante contribución a la literatura sobre la diversidad institucional. Este autor plantea cinco tipos de instituciones a partir de las funciones que desempeñan: derechos de propiedad, regulación, estabilización macroeconómica, seguridad social y administración de conflictos.

408

Para mayores detalles sobre la importancia de los costos de transacción en la creación de instituciones, consultar Williamson (2000).

409

Elinor Ostrom, premio nobel de economía, dedicó gran parte de su vida profesional a mostrar empíricamente que la producción de bienes públicos mediante acciones colectivas es factible cuando se recurre al uso de los lazos de confianza y a las normas sociales que imperan en una comunidad. En este sentido, elementos culturales pueden complementar e inclusive sustituir, en ciertas circunstancias, al uso de los derechos de propiedad para hacer valer los acuerdos.

410

Con relación a la resolución de un litigio de impuestos entre el sat y un particular, amlo expresó su punto de vista con respecto a la decisión de los ministros de la scjn de la siguiente forma: «[…] son unos insensibles, porque pueden alegar de que la ley es la ley, ¿Y qué? ¿Y la justicia dónde queda?» (Proceso, «Insensibles ministros de la Corte por ordenar devolver millones a hija de Emilio Azcárraga: amlo», 13 de septiembre de 2021).

411

Para una exposición introductoria del análisis de redes complejas, consultar Barabási (2016) y Castañeda (2021b).

412

Para mayores detalles sobre la naturaleza compleja de los sistemas financieros y sus posibles reformas, consultar Fisher (2012) y Helbing y Kirman (2013).

413

También existen políticas procíclicas con efectos desestabilizantes. Este es el caso de los requerimientos de capitalización de los bancos vinculados a la cartera venci-

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da. Aunque, paradójicamente, la intención de esta medida es incrementar la solidez de los bancos al incentivar la asignación cautelosa de créditos, un efecto colateral potencial es contraer el crédito cuando la economía en general presenta un mal desempeño. Este es un buen ejemplo de incentivos económicos establecidos desde una óptica micro, pero que pueden ser desafortunados desde una óptica sistémica.

414

Para mayores detalles, consultar Dosi et al. (2015), quienes hacen uso de un modelo basado en agentes para realizar simulaciones contrafactuales.

415

Para un ejemplo sobre la manera de cuantificar la resiliencia de una economía ante choques productivos, consultar Klimek et al. (2019), quienes hacen uso de matrices insumo-producto y la teoría de respuestas lineales para modelar impactos de perturbaciones en un contexto de sistemas que pueden operar fuera del equilibrio.

416

Moberg y Simonsen (s. f.) y Biggs et al. (2015) presentan una discusión más a fondo de estos principios. Por su parte, Martin (2012) presenta una interpretación del concepto de resiliencia y su relación con la idea de histéresis en el contexto de las economías regionales y la presencia de choques recesivos nacionales.

417

Cabe señalar que las instituciones que auspician la resiliencia pueden ser de distinta naturaleza dependiendo del tipo de choque que afecta a un sistema. Por ejemplo, instituciones de corte económico apelan a protocolos que entran en operación para enfrentar una perturbación en los mercados internacionales, como el alza en los precios de la energía o las crisis financieras externas que producen dislocaciones en los precios de los activos y en el flujo de recursos crediticios, con el consecuente impacto negativo en la producción nacional. La resiliencia de una economía también tiene que ver con la presencia de esquemas regulatorios que hacen menos probable que haya afectaciones macroeconómicas sustantivas, como la autonomía del Banco Central, un tipo de cambio flexible, la existencia de una regulación prudencial en el sistema financiero y los procesos parlamentarios que coadyuvan al manejo mesurado de las finanzas públicas y la deuda gubernamental.

418

Para una justificación académica de la importancia de la lgird, consultar Alcántara-Ayala et al. (2019).

419

En el sexenio obradorista se trasladó la Coordinación Nacional de Protección Civil (cnpc, organismo responsable en la materia) de la Secretaría de Gobernación a la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (sspc), aunque varios órganos de la sinaproc quedaron bajo la tutela de Gobernación. Todo ello en menoscabo de la capacidad de coordinación del sistema de protección civil y de su relevancia en el ranking de las prioridades nacionales.

420

De acuerdo con Leo Zuckerman, en su columna de opinión (Excélsior, «Polarización, centralización, militarismo y clientelismo», 30 de octubre de 2023), la forma de abordar la emergencia refleja el proceder de la Presidencia a lo largo del sexenio. A raíz de esta experiencia es posible afirmar que los protocolos y estrategias instrumentadas a lo largo de dos décadas en materia de protección civil fueron, en gran medida, relegados por el uso de decisiones centralizadas.

Para una descripción sobre el mal manejo gubernamental de la crisis ocasionada por Otis y los avances logrados en el proceso de reconstrucción de la infraestructura y en el restablecimiento de la actividad en general, consultar el reporte especial (Integralia Consultores, «La huella de Otis en Acapulco. Un análisis de las secuelas políticas, económicas y sociales», marzo de 2024).

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421

Un claro ejemplo de esta reducida preparación es la falta de credenciales de la responsable de atender los problemas asociados a los desastres naturales en la administración obradorista. De acuerdo con una nota en El Financiero («Laura Velázquez, licenciada en Historia y Arte, no tiene experiencia en Protección Civil», 26 de agosto de 2022), la titular de la cnpc es una improvisada en la materia.

422

Del Valle et al. (2023) presentan evidencia causal rigurosa para mostrar que el desempeño del fonden había sido muy exitoso para reducir el periodo de disrupción de la actividad económica (medida a través de la intensidad lumínica nocturna) en los dos años posteriores a un evento natural catastrófico (lluvias excesivas, inundaciones y huracanes), frente a los esfuerzos de reconstrucción discrecionales por parte de gobiernos locales. El fonden podía generar estos resultados, ya que evitaba los problemas de liquidez que enfrentaban los municipios para enfrentar los gastos de reconstrucción.

423

A cambio, el Gobierno creó dos programas con recursos presupuestales asignados de forma anual. El fonden versión 2.0 y el fopreden versión 2.0 (Fondo de Prevención de Desastres Naturales), este último también sustituye a otro fideicomiso extinguido del mismo nombre. Como bien señala Pablo Álvarez Icaza Longoria en su columna (El Universal, «Un fonden que en realidad no es un fondo», 2 de noviembre de 2023), para articular el «Plan de Atención a la Población Afectada por el Huracán Otis», la shcp tuvo que hacer reacomodos fiscales, ya que el monto presupuestado era de 61,313 millones de pesos mientras que los recursos disponibles en el nuevo fonden eran de tan solo 13,225 millones de pesos, a lo que se le suma el cobro de un seguro ante eventos catastróficos por aproximadamente nueve mil millones de pesos. A decir de muchos analistas, estas cantidades eran insuficientes para sufragar los costos de la recuperación del puerto. Ver, por ejemplo, Jorge A. Castañeda Morales (El Economista, «Acapulco va a necesitar mucho más», 2 de noviembre de 2023). Por lo tanto, la experiencia de Otis mostró de manera incontrovertible las virtudes de contar con un fideicomiso cuyo fondeo no estuviera sujeto a la discrecionalidad y manejo político de la presupuestación anual.

424

La extinción del fideicomiso vino acompañada de la eliminación de la obligación de los gobiernos federales de asignar año con año el 0.4 % del presupuesto al fonden.

425

Llama también la atención que la mayoría morenista del Congreso haya decidido, en aras de la «austeridad republicana», reducir el presupuesto aprobado para la cnpc, el cual era de 304 millones de pesos en 2018 y de 161 millones de pesos en 2023; es decir, se dio una reducción del 46.9 % en pesos nominales. Cabe además mencionar que en todos los años del periodo 2018-2023 hubo un subejercicio en este rubro, por lo que el presupuesto ejercido pasó de 250 millones a 124 millones; es decir, se dio una reducción del 50.4 %. La cnpc es el órgano de la sinaproc responsable de coordinar todas las estrategias en materia de protección civil. Datos provenientes de información oficial presentada por Juan Ortiz (x.com, @Juan_Ortiz, mx, 2 de noviembre de 2023, 10:51). De igual manera, distintas instancias encargadas del monitoreo de riesgos naturales y de la atención de los desastres vieron su presupuesto desplomado en este mismo periodo. Este es el caso del programa «Sistemas Meteorológicos e Hidrológicos» y del programa de «Atención de Emergencias y Desastres Naturales» de la conagua, de acuerdo con cifras oficiales presentadas por Frasua Esquerra (Animal Político, «amlo redujo presupuesto a programas para detectar y prevenir desastres naturales», 3 de noviembre de 2023).

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426

Para un acercamiento a la autoorganización de los sistemas de tráfico vehicular y el apoyo que reciben de las tecnologías de comunicación e información, ver Ezell (2010) y Ettema (2015).

427

Para una síntesis de la literatura sobre sistemas, redes de negocios y clústeres industriales que estimulan la innovación, el lector puede consultar Russell y Smorodinskaya (2018). En este artículo también se presenta una distinción pormenorizada entre los sistemas y los ecosistemas de innovación.

428

Para un breve recuento de las políticas científicas, tecnológicas y de innovación en México, ver Dutrénit et al. (2024).

429

El Consejo Universitario de la unam, entre otras organizaciones académicas, manifestó su desencanto con el perfil y la administración del entonces conacyt (Crónica, «Consejeros universitarios instan a la unam a pronunciarse ante política de conacyt», 8 de septiembre de 2019).

430

Ver, por ejemplo, sus artículos publicados en 2000 y 2005.

431

A manera de ejemplo, Colander y Kupers (2014) hacen referencia a las ventajas de estimular el desarrollo de empresas productivas que, además de mantener su solvencia financiera, buscan alcanzar objetivos de corte social (e. g., cooperativas sostenibles sin fines de lucro).

432

Quizás motivado por los resultados de las elecciones intermedias y la pérdida de votos de la clase media en la Ciudad de México, amlo criticó vehementemente sus valores y actitudes, los cuales consideraba una consecuencia del periodo neoliberal. (El Economista, «López Obrador reitera que la clase media es de aspiracionistas sin escrúpulos morales», 14 de junio de 2021).

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De acuerdo con Gilberto Guevara Niebla (Nexos, «La quimera comunitaria», septiembre de 2023, pp. 38 y 39): ¿Qué persigue la SEP? Los mismos fines ambiguos de la llamada “cuarta transformación”: transformar la sociedad desde la educación básica. No adaptar a los jóvenes a la sociedad, sino prepararlos para cambiarla. Lo que se espera de los egresados de educación básica no es que sean ciudadanos competentes, sino “agentes de transformación social” o “revolucionarios de las consciencias”. Tampoco se busca educar para que los alumnos se incorporen, con el tiempo, a algún trabajo productivo, pues tal cosa equivale a formar capital humano», «[…] se apartó al alumno individual como centro de la educación (el individualismo, dijeron, es rasgo del pensamiento neoliberal) y se puso en su lugar a una entidad colectiva: la comunidad.

434

Guerrero y Castañeda (2024) presentan un análisis formal de las interdependencias entre políticas en el contexto de los ods o cualquier otra agenda que invoque a la multidimensionalidad del desarrollo. En dicho trabajo se presenta un modelo computacional que apela a la complejidad del desarrollo sostenible y la inclusión social. Dicha herramienta puede ser utilizada por gobiernos nacionales y subnacionales para el diseño de sus planes de desarrollo, la presupuestación anual y la identificación de programas de Gobierno que son poco efectivos, que contribuyen a generar cuellos de botella o que permiten acelerar el desarrollo de un conjunto amplio de indicadores.

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435

Para un análisis más detallado de esta propuesta, consultar Poledna y Thurner (2016).

Notas del capítulo 7 436

Muchos analistas coinciden en definir a la crisis de la pandemia como un problema complejo que requería instrumentar políticas sistémicas. Consultar, entre otros, a Dussauge (2024b), Pangallo et al. (2023), Wernli et al. (2022), Wernli (2021), Bogdewic y Ramaswamy (2021) y Saurin (2021).

437

Cabe señalar que en el modelo keynesiano de Mundell-Fleming, para economías pequeñas, abiertas, sujetas a la movilidad de capitales y con un régimen cambiario de libre flotación, la política fiscal expansionista no tiene la capacidad para incidir de manera significativa en la demanda agregada. Ello se debe a que el mayor gasto de Gobierno, al elevar las tasas de interés domésticas y atraer capitales, genera la apreciación del tipo de cambio. Escenario que desincentiva las exportaciones netas y, por ende, produce una retracción en la demanda agregada. No obstante, dicho modelo no está diseñado para analizar contextos en los que tiene lugar una severa recesión y, mucho menos, aquellos en los que el desplome de la economía tiene un fuerte componente de oferta, como el que ocurrió durante la pandemia.

438

De acuerdo con información del inegi, el problema de las quiebras en las mipymes mexicanas fue severo (Forbes, «Cerca de 1.6 millones de negocios cerraron en México por la pandemia: inegi», 21 de diciembre de 2021).

439

Expresión utilizada por amlo en su segundo informe de Gobierno para describir sus políticas, a la que Marco A. Mares hace referencia en su nota periodística (El Economista, «Informe, dichos y hechos», 2 de septiembre de 2020).

440

Planteamiento que hubiera sido conveniente para todas las economías que sí optaron por establecer políticas anticíclicas, en tanto que considera medidas adicionales para mitigar el crecimiento de la deuda pública que acompaña a las políticas expansionistas.

441

Aunque esta definición es tan solo una de las distintas versiones que pueden utilizarse para explicar una recesión severa (Harding y Pagan, 2002), todas tienen en común la presencia de un pico previo a una sucesión de caídas trimestrales y un desplome acumulado del producto que rebasa un cierto umbral.

442

En otras palabras, la tasa de ahorro y la productividad de largo plazo también son variables endógenas que pueden modificarse a raíz de severas recesiones. Becker y Mauro (2006) presentan una exposición muy elocuente al respecto.

443

Ver referencias sobre el tema citadas en Castañeda y Castro Peñarrieta (2023).

444

La literatura empírica que muestra la persistencia de los efectos negativos de las recesiones es muy basta. Una lista acotada de estos estudios se presenta en Castañeda y Castro Peñarrieta (2023).

445

Desde una perspectiva macroeconómica, por histéresis se entiende que el nivel actual del pib está vinculado a la historia de los choques que han perturbado a

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la economía. Que el pib se mueva en una trayectoria dependiente significa que algunas de las contingencias que ocasionalmente se presentan inciden de forma permanente, o al menos persistente, en la evolución futura del producto de la economía; es decir, las consecuencias de los choques no son fáciles de revertir. Para una discusión de mecanismos alternativos de histéresis puede consultarse a Cerra et al. (2023).

446

En este ejercicio, la magnitud de la intervención fiscal se mide a partir de la diferencia en las tasas anuales de crecimiento de la razón de gasto de Gobierno a pib, entre el trimestre de la intervención y el anterior al pico. El estudio también analiza la efectividad de la política monetaria, para lo cual hace uso de la tasa de interés de referencia (o de política) disponible en las estadísticas financieras del Fondo Monetario Internacional. Debido a que la tasa de política monetaria no está disponible para muchos países, en este último ejercicio econométrico la muestra se reduce a 59 eventos y 41 países.

447

El análisis estadístico también señala que algunos países implementaron políticas fiscales procíclicas durante el periodo muestral, por lo que su mal manejo macroeconómico propició una recesión aún más profunda.

448

La literatura macroeconómica ofrece distintas explicaciones teóricas sobre los efectos no lineales de la política fiscal (e. g., Bertola y Drazen 1993, Blanchard 1990). Estas no linealidades tienen que ver con el tamaño, persistencia y dirección de los impulsos fiscales (expansivos o contractivos), con su composición (i. e., cambios en impuestos, transferencias u otros gastos gubernamentales) y con el nivel y ritmo de crecimiento de la razón de deuda a ingreso. Para un estudio econométrico de las no linealidades en las políticas fiscales y monetarias, consultar Giavazzi et al.

(2000).

449

El análisis econométrico se realiza a partir de la estimación de funciones impulso-respuesta.

450

A fin de corregir por un problema de causalidad inversa, los balances del gobierno son ajustados de tal forma que la variable del balance, que se emplea para el análisis econométrico, no está correlacionada con la actividad económica.

451

Para ser más específicos, el incremento del coeficiente de Gini es de 0.55 % en los eventos que coincidieron con una austeridad fiscal, cifra superior al aumento de 0.35 % que se produjo en el escenario de referencia. Por otra parte, en los países de la base de datos en los que se aplicó una política fiscal anticíclica, el incremento de la desigualdad no pasa del 0.2 % con respecto al valor que se observa a los cinco años de iniciada la crisis e, inclusive, este coeficiente no es diferente de cero en un sentido estadístico.

452

Aunque la detección de este patrón en los datos no implica la identificación de una relación causal, sí le da sustento a una narrativa en la que la falta de políticas anticíclicas está asociada a mayores fatalidades y a un deterioro en la distribución del ingreso. Cabe señalar que, al tratarse de países avanzados de la ocde, el uso de políticas fiscales se explica más por una decisión del gobierno que como una consecuencia de su incapacidad para expandir el gasto mediante la emisión de deuda. No obstante, en países como Francia, España e Italia la capacidad fiscal era más limitada debido a que se encontraban, al inicio de la crisis, relativamente endeudados.

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453

La reducción en las tasas alcanza su punto más bajo (-1.5 %), en promedio, dos décadas después de que las pandemias terminaron y muestra una persistencia muy superior a la observada en crisis financieras, en donde las tasas se deprimen durante un periodo de cinco a diez años.

454

En la pandemia reciente, las fatalidades se dieron, principalmente, entre la gente de la tercera edad, por lo que la reducción en la demanda por inversión no se explica por una reducción en la escasez relativa de la mano de obra. Más bien, por la dislocación del proceso productivo como consecuencia de las medidas de confinamiento que llevaron al cierre temporal de muchas empresas y a una expectativa sombría sobre la reactivación económica.

455

Cabe señalar que este modelo computacional de equilibrio general no pasó por un proceso de validación empírica riguroso, por lo que sus prescripciones deben ser vistas como hipótesis teóricas y no como evidencia empírica.

456

Las pandemias históricas, como la peste bubónica de 541 y 544, se propagaban por territorios muy extensos y generaban cientos de miles o millones de muertes (Jordà et al., 2020), a la par de propiciar medidas de «distanciamiento social» que llevaban al consecuente derrumbe de la actividad económica (Vicente Olaya, El País, «Escenas de una pandemia de hace 1,500 años que se repiten hoy», 11 de abril de 2020). Es decir, la existencia de pandemias y sus consecuencias devastadoras no son producto de la globalización moderna (Yuval Harari, El País, «En la batalla contra el coronavirus, la humanidad carece de líderes», 12 de abril de 2020).

No obstante, esta última sí incidió en la rapidez con la que el contagio se propagó gracias a la gran movilidad internacional y a la existencia de grandes masas poblacionales en las ciudades. Asimismo, la globalización actual presenta economías hiperconectadas a través de sus procesos productivos. Por otra parte, desde la tercera década del siglo xx (i. e., el periodo posterior a la influenza española de 1918), la menor cantidad de decesos se explica, en gran medida, por los avances sobre el conocimiento de los virus y sus mutaciones y por el cúmulo de innovaciones tecnológicas en el campo de la medicina.

457

En este entorno, el desplome del empleo y, por ende, la caída de los salarios reales no es suficiente para alentar la producción por la vía de los nuevos precios relativos del mercado laboral. Esto es así, ya que la reducción en los costos de producción se ve opacada por el reforzamiento de las expectativas recesivas y la menor capacidad de compra que el propio desempleo genera.

458

Esta desarticulación es local cuando unas industrias son consideradas estratégicas y se mantienen abiertas, mientras que otras se cierran temporalmente, pero también es global cuando los brotes epidémicos aparecen de manera desfasada en distintas partes del mundo.

459

Cuando el efecto de demanda llega a ser mayor al impacto inicial provocado por la caída de la oferta, se hace referencia a un «choque keynesiano de oferta», como el que se describe en Guerrieri et al. (2022).

460

Esto se debe, en parte, a que las políticas que aquí se presentan puedan ser explicadas con las visiones y cánones metodológicos de otras corrientes de pensamiento económico (i. e., economía institucional, conductual, evolutiva e inclusive neoclásica). La ventaja del marco teórico de la complejidad es que ofrece una vi-

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sión sistémica y ecléctica del funcionamiento de las economías, además de aportar herramientas innovadoras para su análisis.

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Para profundizar sobre este tema, consultar Bowles (2016).

462

Para una descripción de las políticas monetarias y financieras adoptadas por el Banco de México para enfrentar la pandemia, consultar Alba et al. (2023), López et al. (2022), Heath (2021), Provencio (2020) y Banco de México (2020).

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Para mayores detalles sobre la naturaleza de las regulaciones macroprudenciales, consultar Restoy (2020) y Drehmann et al. (2020). No obstante, el hecho de que el desplome del empleo no haya sido provocado por una retracción inicial de la demanda, sino más bien por una parálisis de la producción inducida por las políticas de «distanciamiento social» y el desmembramiento de las cadenas de suministros, hace muy probable la presencia de la llamada «trampa de la liquidez». En un entorno de esta naturaleza no es posible jalar a la producción a través del impulso en la demanda mediante la reducción en los costos asociados al crédito de los consumidores y al financiamiento de las empresas. Esto se debe a que, ante un escenario de incertidumbre, los hogares deciden aumentar o al menos preservar sus ahorros con fines de precaución, mientras que muchas empresas se ven impedidas para operar, y mucho menos pueden invertir, por las restricciones sanitarias.

464

Que aparezcan cuellos de botella en la estructura productiva mina, a la postre, la capacidad de la economía para reactivarse cuando la demanda agregada empieza a crecer por una mejora en la demanda por exportaciones, o bien por una aplicación tardía de las políticas anticíclicas. Por otra parte, el choque inicial de oferta podría tener efectos muy persistentes si se produce una quiebra generalizada de empresas. Además del deterioro en las expectativas que produce el incremento en el riesgo de eventos extremos, los «huecos» en la actividad económica no son fáciles de revertir en una economía emergente plagada de complicaciones contractuales y regulatorias. En otras palabras, los costos de transacción generan fricciones que dificultan el repunte de la oferta una vez que la demanda se restablece.

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Se debe recordar que, en México y otras economías emergentes, no existen seguros de desempleo que operan como estabilizadores automáticos de la demanda.

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Por consideraciones de espacio, los problemas de implementación de estas y otras medidas no se analizan aquí, pero es indudable que su correcta aplicación es esencial para la eficacia de las políticas.

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Con el beneficio de la experiencia observada, hoy se sabe que las remesas provenientes de mexicanos en Estados Unidos aumentaron de manera sustantiva en 2020 y 2021 debido, en parte, a los programas de apoyo implementados en la economía norteamericana. Sin estas remesas habría sido necesario establecer un programa de apoyos temporales a personas que las reciben periódicamente. Los receptores de remesas tienden a ubicarse en poblados pobres del país y, por ende, contribuyen con sus gastos a sostener las economías locales.

468

Las características de estos apoyos pueden ser muy variadas: subsidios a la nómina de trabajadores con sueldos menores a un cierto monto, subsidios o diferimientos de pago por concepto de las contribuciones obrero-patronales del imss, sar e infonavit; diferimientos de pagos por concepto del iva, del impuesto a la nómina en las entidades federativas y de las declaraciones parciales del isr.

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Un trabajo reciente que busca identificar nodos críticos (sectores) para la resiliencia de un sistema económico mediante el estudio de una red insumo-producto es el de Klimek et al. (2019).

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Paul Krugman (El País, «Suspenderemos a la economía en tiempo de pandemia», 10 de abril de 2020), premio nobel de economía, acierta al mencionar que crisis económicas como las de la pandemia de covid-19 presentan características únicas que la hacen muy diferente a la Gran Depresión y muchos otros episodios recesivos, por lo que la receta keynesiana convencional no es la apropiada. No obstante, su prescripción de política no es del todo adecuada porque parte de un diagnóstico incompleto. En particular, sugiere que la manera de responder debe ser similar a las medidas adoptadas cuando se producen desastres naturales; es decir, implementar subvenciones directas a las personas que experimentan pérdidas en sus ingresos por la catástrofe. Por lo tanto, el paquete de políticas sugerido es limitado porque carece de una visión sistémica de la economía.

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En particular, una política permanente de este tipo podría fomentar una producción basada en la contratación de mano de obra barata, en vez de alentar una producción respaldada por la creación de capacidades y trabajadores productivos que reciben salarios elevados.

472

Por ejemplo, en un contexto recesivo extremo es de esperarse que muchos arrendatarios, de bienes inmuebles residenciales y comerciales, dejen de pagar sus rentas ante la pérdida de empleo o ante la caída de sus ingresos por el letargo de la economía. De aquí que el gobierno podría ofrecer garantías parciales para el pago de estas rentas cuando el arrendador tiene la disposición de regularizar su actividad y pagar impuestos cuando las condiciones económicas se normalicen.

473

La permanencia de estos trabajadores y empresas en las bases de datos del sat e imss en un contexto poscrisis puede lograrse, sin incurrir en un costoso monitoreo, mediante el ofrecimiento de estímulos atractivos: beneficios de la salud pública, créditos de la banca de desarrollo, incorporación a bases de datos (apps) del mercado laboral que promueven el emparejamiento entre oferentes y demandantes, becas de capacitación, entre otras medidas.

474

Prueba de ello es que los requerimientos financieros del sector público con respecto al pib se incrementaron de manera sustantiva en 2024, a pesar de que las tasas de interés nacionales e internacionales eran muy superiores a las observadas durante la pandemia.

475

Debido a la fortaleza de su sistema económico, su poderío político/militar y la madurez de sus instituciones de gobernanza.

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En este mismo sentido, Hannan et al. (2022) sugieren que una política contracíclica era posible en México, e inclusive recomendable, si la intervención venía acompañada por el anuncio creíble de un paquete macroeconómico procrecimiento e incluyente de mediano plazo. Este paquete tendría entre sus componentes una reforma fiscal que, mediante cambios de políticas y administrativos, podría mejorar el desempeño de la recaudación proveniente del iva y los impuestos al ingreso de las personas y empresas. Asimismo, el apoyo a este paquete, desde distintos frentes, se facilitaría con un aumento sustantivo en el monto destinado a programas sociales focalizados y con un incremento en la inversión pública en salud e infraestructura productiva.

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A lo que se le puede sumar un beneficio pospandemia adicional: la garantía de recuperar su propiedad con rapidez —al apelar a instancias judiciales eficaces— cuando los arrendatarios dejen de pagar la renta y no quieren desalojar el inmueble.

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Cifras tomadas del World Economic Outlook Report del fmi del mes de abril de 2021.

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Entre los países con las contracciones económicas más pronunciadas en 2020 se encuentran Irak (-10.4 %), Argentina (-9.9 %), Filipinas (-9.6 %), Bolivia (-8.8 %), Túnez (-8.8 %), México (-8.3 %), Zimbabue (-8.0 %), Croacia (-8.0 %), República del Congo (-7.9 %), Ecuador (-7.8 %), India (-7.3 %), Marruecos (-7.1 %), Sudáfrica (-7.0 %), Colombia (-6.8 %), Tailandia (-6.1 %). De acuerdo con datos extraídos de World Bank (2021).

480

De acuerdo con Levy Yeyati y Filippini (2021), con información del Banco Mundial.

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Estos porcentajes corresponden a datos calculados con información que va del 1 de enero de 2020 al 30 de junio de ese año, de acuerdo con Chen et al. (2021).

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Otro tipo de apoyo a las empresas, aunque no muy generalizado, consistió en proporcionar inyecciones de capital. Por ejemplo, mediante el uso de préstamos convertibles, las aerolíneas tenían la opción de convertir bonos en acciones que quedaban bajo la propiedad de los Gobiernos.

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Mediante un análisis econométrico que involucra a un panel de 168 países durante el periodo que va de marzo de 2020 a febrero de 2021, Yasar y Elgin (2023) encuentran que los países más democráticos tendían, en promedio, a adoptar paquetes de estímulos fiscales mayores —como proporción del pib— con relación a los países que no lo eran tanto. Además, estos autores también estiman que la brecha de estos paquetes, según el perfil democrático de los países (bajo, medio y alto), aumentó con el paso de los meses. Resultado que es consistente con el caso mexicano, en la medida que se trata de una democracia no consolidada y que, inclusive, era clasificada en 2021 como un régimen híbrido en el Índice de la Democracia de la revista The Economist.

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En este ejercicio, Benmelech y Tzur-Ilan (2020) utilizan como controles a las siguientes variables: población, casos de infecciones por la covid-19, razón de deuda a pib, gasto total del Gobierno a pib.

485

Para mayores detalles, consultar Levy Yeyati y Filippini (2021). En este ejercicio la variable dependiente se construye como la revisión en el pronóstico de crecimiento; es decir, el diferencial del crecimiento que se define con respecto al valor que se hubiera dado de no haber existido la crisis. Las variables de control utilizadas son el número de muertes por la covid-19 por cada millón de habitantes, el pib per cápita y dos variables de interacción.

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No obstante, en otro estudio, Serikbayeva et al. (2021) encuentran que la capacidad del Estado sí fue un factor importante en la reducción de la tasa de mortalidad por la covid-19.

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En un artículo complementario, Heimberger (2023b) muestra, con datos de estos mismos países, que el gasto destinado a la protección social fue anticíclico, en pro-

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

medio, pero que no fue utilizado con mayor intensidad durante la crisis de la pandemia de covid-19; siendo la excepción el gasto ejercido por razones de desempleo.

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De acuerdo con Posen (2021), las economías emergentes y algunas de menor ingreso tenían en el segundo trimestre de 2020 cierto espacio fiscal para llevar a cabo políticas contracíclicas. Escenario que a la postre fue refrendado con el hecho de que países con políticas expansivas no vieron como resultado una fuga de capitales e, inclusive, algunos de ellos pudieron realizar emisiones de bonos adicionales. Esta aseveración es consistente con los resultados obtenidos por Bergant y Forbes (2023), con datos de 75 países, quienes encuentran que el estímulo fiscal anunciado no se vio limitado, en general, por el espacio fiscal disponible. Aunque el espacio de otras políticas incluidas en el paquete implementado (e. g., monetarias, cambiarias, macroprudencial) sí fue un factor restrictivo.

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Diego Badillo (El Economista, «amlo y sus polémicas declaraciones sobre el coronavirus», 21 de marzo de 2020) presenta una recopilación de expresiones emitidas por amlo que hacen patente su inconsciencia sobre la naturaleza de la pandemia y sus consecuencias potenciales. Aquí algunas de estas expresiones: «Es nuestro país, afortunadamente, de los países más preparados y con menos riesgos por la afectación de este virus, para que estemos tranquilos, desde luego atentos, pero tranquilos» (28 de enero); «No es, según la información que se tiene, algo terrible, fatal. Ni siquiera es equivalente a la influenza» (28 de febrero); «Miren, lo del coronavirus, eso de que no se puede uno abrazar; hay que abrazarse, no pasa nada» (4 de marzo); «Hay condiciones inmejorables para crecer a pesar de las circunstancias» (13 de marzo); «El escudo protector es como el detente […] El escudo protector es la honestidad, eso es lo que protege, el no permitir la corrupción […] detente, enemigo, que el corazón de Jesús está conmigo» (18 de marzo).

El liderazgo de López Obrador para atender la crisis de salud dejó mucho que desear; en particular, su narrativa política lo llevó a menospreciar todo tipo de evidencia científica (Peci et al., 2023; Rentería y Arellano-Gault, 2021).

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A raíz de la pandemia se desarrollaron un conjunto de modelos computacionales que facilitan el diseño coordinado y congruente de políticas, tanto de índole económica como en materia de salud. Un buen ejemplo es el modelo basado en agentes elaborado por Pangallo et al. (2023) que combina un módulo epidemiológico con uno económico, el cual se calibra y valida con datos de la ciudad de Nueva York. Entre otras cosas, los autores encuentran los siguientes resultados: (i) tanto el temor a ser contagiados como las restricciones severas reducen el número de muertos, pero a costa de afectaciones económicas; (ii) los trabajadores de bajos ingresos son los que experimentan los mayores costos de la pandemia; (iii) el cerrar industrias que no tienen contactos directos con los clientes (e. g., manufactura, construcción) tiene un impacto marginal en reducir el número de muertes, pero sí tiene severas consecuencias en el desempleo; (iv) el retrasar el uso de medidas preventivas hace poco por la economía, pero sí empeora los resultados epidémicos en todos los escenarios.

491

Para una exposición sobre las políticas educativas implementadas durante la pandemia, consultar Cárdenas et al. (2022). Diversos análisis sobre el impacto de la pandemia en la pobre acumulación del conocimiento en niños y jóvenes mexicanos se presentan en los siguientes artículos: De Hoyos (2020), Fernández et al.

(2022), Medina y Martínez (2022), Monroy-Gómez-Franco et al. (2022), Hevia et al. (2022), Székely et al. (2024) y Alasino et al. (2024). Dos encuestas realizadas por el Gobierno mexicano para evaluar dichos impactos son la de Mejoredu («Evaluación diagnóstica del aprendizaje de las y los alumnos de educación básica

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2022-2023») y la que el inegi levantó en 2020 y 2021 («Encuesta para la Medición del Impacto covid-19 en la Educación», ecovid-ed). Una crítica a la política educativa realizada en dicho periodo y al desinterés de la administración morenista por abordar los problemas correspondientes se presenta en Signos Vitales (2023).

Por último, pnud-México (2022) y coneval (2021) presentan un conjunto de estrategias que podrían contribuir a reducir el abandono escolar, a resarcir los rezagos en el aprendizaje y a fortalecer la resiliencia del sistema educativo.

492

Para un análisis extenso sobre la pandemia de covid-19 en México, consultar el informe de la comisión independiente (Sánchez-Talanquer y Sepúlveda, 2024).

493

Sánchez-Talanquer et al. (2021) realizan un análisis muy detallado sobre las políticas de salud implementadas en 2020 y sus consecuencias. La principal conclusión de su trabajo, comisionado por la oms, es que las estrategias implementadas fueron inadecuadas, lo que llevó al país a tener un desempeño desastroso en comparaciones internacionales. En particular, resaltan los siguientes puntos (ver capítulo 1): (i) un número muy elevado de casos y defunciones por la covid-19, aun cuando se ajuste por el tamaño de la población; (ii) un enorme registro de muertes por encima de las estimadas, lo que ilustra tanto la subestimación de las cifras oficiales como las muertes por causas indirectas de la pandemia (i. e., el deterioro en los servicios médicos); (iii) severas inequidades en las afectaciones de la pandemia en términos de segmentos poblacionales y regiones; (iv) un número muy pronunciado de infecciones y muertes entre empleados del sector salud.

494

Datos del Banco Mundial recopilados por el imco en su reporte: «México en el Mundo» (https://tinyurl.com/469tf6u9) editado en 2023. Para mayores detalles, consultar unam-Facultad de Medicina (2022).

495

Esta cifra corresponde a la metodología que emplea estimaciones de canales endémicos, pero el dato aumenta a 801,342 cuando la tendencia observada se estima mediante el modelo cuasi Poisson. Para mayores detalles, consultar el comunicado de prensa del inegi No. 419/23, con fecha del 26 de julio de 2023. «Estadísticas de Defunciones Registradas (edr) 2022 (preliminar)».

496

Datos obtenidos de la publicación «Health at a Glance: Latin America and the Caribbean 2023», editada por la ocde y el Banco Mundial. Ver, en particular, capítulo 1, figura 1.1 y la base de datos ahí referida.

497

Mientras que The Lancet, una prestigiosa revista en materia de salud, estima 798 mil muertes excedentes para México en ese mismo periodo. Cifra que lo ubica en un exclusivo grupo de 21 países alrededor del mundo con las tasas de mortalidad excedente más elevadas. Información reportada en el artículo «Estimating excess mortality due to the covid-19 pandemic: a systematic analysis of covid-19-rela-ted mortality, 2020-21», www.thelancet.com, 399, pp. 1513-1536, 16 de abril de 2022.

498

Datos reportados por The Economist en el micrositio «Tracking covid-19 excess deaths across countries». La cifra de muertos oficiales en México por la covid-19 para ese mismo periodo es de 326,150.

499

La suspensión de actividades no esenciales se limitó a los meses de abril y mayo de 2020 en todo el país. A partir de ahí, los gobiernos estatales eran los responsables de aplicar las políticas que consideraban pertinentes en función de los lineamientos sugeridos por las «luces de un semáforo» (Knaul et al., 2021). En contraste

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

con otros países, en México no se impuso, en ningún momento, la obligación de que las personas se mantuvieran confinadas en sus casas. En dichos países, las personas no podían salir de sus hogares, a no ser que contaran con permisos especiales para realizar determinadas actividades (e. g., compras básicas, visitas médicas). De igual forma, las restricciones a la movilidad internacional fueron muy laxas en México y, por mucho tiempo, se centraron en medir la temperatura del viajero. Tampoco se dieron episodios de cuarentena en colectivos especialmente afectados, ni un seguimiento de los contagiados y sus redes sociales para establecer políticas preventivas.

500

Para mayores detalles sobre la naturaleza de las políticas de salud implementadas, consultar Sánchez-Talanquer et al. (2021, cap. 5).

501

Para una discusión amplia sobre el tema, consultar Sánchez-Talanquer et al. (2021, cap. 3). De manera reiterativa el subsecretario de Prevención y Promoción de la Salud del Gobierno de México, Hugo López-Gatell, desacreditaba la relevancia del uso del cubrebocas, como se desprende de la siguiente nota periodística (Infobae, «El uso del cubrebocas: la polémica que ha seguido a López-Gatell durante toda la pandemia», 19 de noviembre de 2020).

502

De acuerdo con información presentada en Knaul et al. (2021), agosto de 2021, México ocupaba la posición 168 de 209 países en cuanto al número de pruebas por cada mil habitantes (pp. 72).

503

Consultar datos de la publicación Health at a Glance: Latin America and the Caribbean 2023 , editada por la ocde y el Banco Mundial. Ver, en particular, capítulo 1, tabla 1.2.

504

A pesar de que no existe evidencia precisa para poder evaluar los impactos por separado de cada una de las decisiones adoptadas en México, Velázquez (2021) señala que las deficiencias de diseño y los errores de implementación son evidentes. Por ejemplo, el equipo médico en los hospitales era inadecuado (e. g., salas de cuidado intensivo sin ventiladores para respirar) y muchos de ellos no contaban con los medicamentos suficientes; el número de muertes entre el personal médico resultó ser el más elevado en el mundo; la desatención a pacientes por otras afectaciones fue muy importante, lo que se corrobora con el dato de muertes por encima del número estimado; la cancelación del Seguro Popular al inicio de 2020 no fue revertida, aun cuando los efectos de la pandemia eran ya contundentes a nivel mundial, lo que disminuyó la atención a personas sin seguro médico, ya sea público o privado.

505

En este mismo sentido, Sánchez-Talanquer et al. (2021, cap. 3) sostienen que el liderazgo y la gobernanza en el manejo de la pandemia dejaban mucho que desear.

No en balde, muchas decisiones fueron inadecuadas debido a evaluaciones de riesgo erróneas, malos diseños de política y la poca capacidad de adaptación de las autoridades ante nuevos sucesos. Para ser más precisos, la presencia de estos tres factores se debió a una autoridad excesivamente concentrada, nulos procesos de deliberación, poco apego a la opinión de los expertos, la politización de aspectos técnicos, la marginación de la academia y la sociedad civil en la elaboración y evaluación de propuestas, y la ausencia de mecanismos institucionales de coordinación entre niveles y dependencias de Gobierno.

506

Para un análisis sobre el desentendimiento del gobierno federal como coordinador de las políticas dirigidas a atender la crisis de la pandemia, ver Flamand et al. (2021).

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507

Para mayores detalles, consultar Sánchez-Talanquer et al. (2021, cap. 8).

508

Entre las decisiones de orden político adoptadas en la campaña nacional de vacunación destacan las siguientes: darle preferencia a personas pobres ubicadas en poblaciones rurales, las cuales no eran parte de la población vulnerable en un sentido epidemiológico; utilizar el apoyo logístico de operadores políticos de la Secretaría del Bienestar, conocidos como «servidores de la nación», y así mostrar los «beneficios de votar por el partido en el poder»; priorizar la vacunación de dichos «servidores» sobre adultos 60+ y el personal médico afiliado a hospitales privados; priorizar la vacunación de maestros sindicalizados en determinadas entidades federativas por razones no sanitarias.

509

Información obtenida de Our World in Data: «Coronavirus (covid-19) Vaccinations», https://ourworldindata.org/covid-vaccinations

510

La existencia de este dilema era un argumento común, inclusive, en organismos multilaterales como el Banco Mundial. Ver, por ejemplo, Loayza (2020). Este autor señalaba que el dilema era ineludible, pero que tenía manifestaciones diferentes dependiendo de si se trataba de un país desarrollado o un país en vías de desarrollo. En particular, estos últimos países se caracterizan, en mayor o menor medida, por la relevancia del sector informal, un reducido espacio fiscal, un sistema de salud inoperante, una población relativamente joven y una deficiente gobernanza pública. Por esta razón, argumentaba que las estrategias de supresión del virus podían ser muy desafortunadas, llevando inclusive al colapso de la economía. De aquí que abogara en favor de políticas de mitigación, como la aplicación de muchas pruebas, rastreo de las redes sociales de infectados y cuarentenas domiciliarias; mientras tanto, en el ámbito económico, sugería el incremento y ampliación de las transferencias en efectivo a grupos de bajos ingresos.

511

Al paso del tiempo, conforme la información se fue recopilando a nivel mundial, se produjo cierta evidencia preliminar que rechazaba la presencia de una estrecha correlación negativa entre la salud y el desempeño económico. De hecho, un estudio publicado un año después de iniciada la pandemia mostraba que la estrategia de eliminación, que buscaba reducir con prontitud la expansión del virus, era superior a la de mitigación en ambos frentes (Oliu-Barton et al., 2021), por lo menos para el promedio de los países integrantes de la ocde.

512

Pese a que en un sentido estricto no puede considerarse a este análisis como causal, sí es capaz de mostrar ciertas asociaciones estadísticas que son consistentes con una determinada narrativa causal. La exploración del dilema se lleva a cabo a partir de un análisis de clústeres jerárquicos. El análisis de los factores explicativos de los desempeños heterogéneos entre grupos de países se lleva a cabo mediante la selección de variables con una regresión Lasso. Por último, la estimación de la probabilidad de que un país pertenezca a un grupo u otro, en función del valor de dichas variables, se realiza a través de regresiones logit.

513

Este criterio no toma en cuenta que una recesión que no es atendida, con políticas anticíclicas, puede provocar en el largo plazo desviaciones mayores con respecto al pib potencial, el cual se calcula con la tendencia estimada con datos precrisis.

Por ende, el considerar todo el gasto fiscal expansivo como una pérdida económica puede resultar en una sobreestimación de la pérdida.

En una gráfica más convencional, Eugenio Sánchez (x.com, @eugenio_sp, 4 de octubre de 2023, 8:44) compara el exceso de muertes por cada millón de habitan-

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

tes, a diciembre de 2021, con la tasa de decrecimiento del pib real acumulado en 2020-2021, para lo cual hace uso de cifras de la Human Mortality Database y el Fondo Monetario Internacional, disponibles en el sitio Our World in Data. En dicha gráfica, México es uno de los países con el peor desempeño conjunto.

514

De hecho, Hannan et al. (2022) muestran, con datos de México, que una política contracíclica acompañada de una reforma fiscal creíble de mediano plazo y de un mayor gasto en inversión pública, que alienta las sinergias con el sector privado, no solo es capaz de evitar que la deuda gubernamental se desborde, sino también que la economía se recupere con relativa celeridad. Cabe aclarar que estas estimaciones fueron realizadas a partir de un modelo de equilibrio general que no presenta algunos elementos distintivos de la economía mexicana ni consideraciones adecuadas para describir el choque de oferta provocado por la pandemia.

515

Cabe también notar el elevado costo en términos de pérdidas económicas que experimentaron los países en el clúster suroeste, en donde se ubica Estados Unidos, para poder mantener niveles moderados en el indicador de salud. El tamaño de las burbujas ilustra el uso de un fuerte gasto fiscal, el cual se volvió indispensable debido a la laxitud con la que se aplicaron determinadas inf.

516

Por ejemplo, información presentada en Loayza (2020) indica que el porcentaje de la población que puede trabajar desde casa en México es un poco mayor del 20 %, mientras que en países avanzados esta cifra fluctúa entre el 35 y el 45 %.

517

Información obtenida del imf Fiscal Affairs Department (octubre 2021), «Fiscal Monitor Database of Country Fiscal Measures in Response to the covid-19 Pandemic», disponible en el portal del fmi en la siguiente url: https://www.imf.org/en/Topics/imf-and-covid19/Fiscal-Policies-Database-in-Response-to-COVID-19

518

Para una explicación pormenorizada de los programas que implementaron los gobiernos de las 32 entidades federativas con el propósito de responder al reto que implicaba la pandemia, consultar Cejudo et al. (2020).

519

Datos del Banco Mundial recopilados por el imco en su reporte: «México en el Mundo» (https://tinyurl.com/469tf6u9) editado en 2023.

520

Estimaciones del Fondo Monetario Internacional señalan que el crecimiento del pib per cápita de México entre 2018 y 2024 será de tan solo 0.8 % para ubicarse en la posición 137 de entre 189 países.

521

Entre estos programas se encuentran los siguientes: «Sembrando Vida», dirigido a apoyar a la población rural; «Jóvenes Construyendo el Futuro», dirigido a jóvenes que no estudian ni trabajan; «Becas para el Bienestar Benito Juárez», dirigido a estudiantes de educación básica, media y media-superior; y pensiones universales para adultos mayores.

522

Dato de la enigh procesado por David Cervantes de bbva Research en el documento «Monitor de empleo. Fuerte caída del ingreso laboral y lenta recuperación del mercado laboral», 3 de agosto de 2021.

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Cifras estimadas por el coneval: «Medición de la pobreza». Disponibles en la url: https://www.coneval.org.mx/Medicion/Paginas/PobrezaInicio.aspx

Notas del capítulo 8 524

Para mayores detalles sobre el tema en el caso latinoamericano, consultar Rojas (2020).

525

El bajo crecimiento de México durante tres décadas ha sido tema de interés entre académicos y analistas de organismos multilaterales como el Fondo Monetario Internacional desde hace varios años. Ver, por ejemplo, Hanson (2010) y referencias ahí citadas. Por lo general, las explicaciones suelen basarse en argumentos unicausales y sin tomar en cuenta interdependencias sistémicas. Otros autores, como Esquivel y Hernández-Trillo (2009), sugieren que varias de las reformas establecidas a raíz de la crisis de los ochenta fallaron por tener problemas de diseño, o bien porque no fueron implementadas de manera adecuada. Si bien estos autores destacan que los fundamentos requeridos para el crecimiento no lograron consolidarse, no presentan de manera explícita la red de interdependencias que permite ilustrar el grado de consistencia entre las distintas políticas.

526

De acuerdo con Levy y López-Calva (2023), la expectativa de los gobiernos neoliberales del pri era que la estrategia implementada diera lugar a una mayor productividad, a través de la mayor competencia que se lograría con los acuerdos comerciales, la creación de órganos reguladores como la cofece y la desincorporación de empresas paraestatales. En un entorno de liberalización económica, la acumulación del capital provendría de una mayor tasa de inversión como resultado de la estabilidad macro y la mayor inversión extranjera directa, mientras que la expansión del trabajo calificado se daría mediante el aumento en los niveles de escolaridad.

527

El panista Fox prometía a sus electores una tasa anual de crecimiento del pib del 7 % en promedio —ver columna de Manuel Aguirre Botello (mexicomaxico.org, «La historia de un voto. Seis años después. Incumplimiento de las promesas de campaña», febrero de 2005)—. Por su parte, el morenista López Obrador prometía una tasa anual muy por encima de los estándares del México contemporáneo, «nuestro propósito es crecer en el sexenio, en promedio, 4 %, el doble de lo que se creció en el periodo neoliberal» (El Economista, «amlo promete elevar crecimiento económico a 4 % anual», 10 de julio de 2018). Para ser más precisos, la promesa fue de un crecimiento del 4 % anual en promedio los primeros cinco años y del 6 % en el último año de su sexenio, ver columna de opinión de Pascal Beltrán del Río (Excélsior, «Cosas hechas», 31 de enero de 2024).

528

Escenario que, a no ser por los desplomes de la actividad económica provocados por las crisis internacionales (2008 y 2020), se sostuvo a lo largo de las tres décadas posteriores a la crisis mexicana de 1994-1995.

La estabilidad macroeconómica no solo es consecuencia de un manejo prudente de las finanzas públicas y la política monetaria, lo que reduce la probabilidad de crisis generadas de manera interna, sino también de una mayor resiliencia de la economía ante choque negativos extremos. Dicha resiliencia está asociada, entre otros factores, a la flexibilidad cambiaria, una deuda externa acotada y la menor dependencia de las exportaciones y finanzas públicas al precio del petróleo.

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

529

Por lo general, las cifras del crecimiento de largo plazo que se presentan en distintos estudios y discusiones están subestimadas debido a que no toman en cuenta que la economía experimenta cambios estructurales. Estos cambios se ven reflejados en las modificaciones de los ponderadores sectoriales provenientes de la matriz insumo-producto que se calcula con los censos económicos quinquenales.

De esta forma, el pib de un año específico estimado con base en los ponderadores de 1980 le asigna mucha más importancia al sector petrolero que la que se le da cuando el pib es estimado con la base de 2013. Por lo tanto, la subestimación del pib y de su crecimiento en el largo plazo ocurre porque a través del tiempo los sectores que pierden fuerza se hacen menos relevantes en la determinación de estas variables, pero en su cálculo se mantiene su importancia relativa mientras no se actualice la base. Por ejemplo, Luis de la Calle calcula que el pib a precios de 2013 creció a una tasa anual del 2.2 %, y del 0.7 % en términos per cápita —entre 1981 y 2016— cuando no se toma en cuenta el brinco en el pib como consecuencia del cambio de base (i. e., se calcula como el promedio de los crecimientos anuales a lo largo del periodo); sin embargo, la tasa anual es de un 3.1 % en el mismo periodo, y de un 1.5 % en términos per cápita, cuando sí se toman en cuenta los cambios estructurales (i. e., se calcula la tasa anual al estimar el crecimiento geométrico).

En las gráficas presentadas en su columna de opinión (El Universal, «Economía y crecimiento mayores a lo que se piensa», 15 de noviembre de 2017) se observa un brinco discreto en los primeros años del tlcan entre el pib base 1980 y el pib base 2003, lo que es una muestra del cambio estructural que produjo la liberalización económica. Para mayores detalles sobre el tema, consultar la siguiente columna del mismo autor (El Universal, «Crecimiento y pib subestimados», 23 de noviembre de 2023).

530

El aumento en la fuerza laboral se dio a través de distintos canales: factores demográficos, el incremento en el número de horas trabajadas y la incorporación de las mujeres al trabajo laboral remunerado.

Iacovone et al. (2021, cap. 1) presentan diversas evidencias que señalan la relevancia de la acumulación de la fuerza laboral (ajustado por educación) y de las tasas de inversión (pública y privada) —formación bruta de capital fijo— como proporción del pib en la explicación del crecimiento observado entre 1990 y 2018, aunque dichas tasas fueron muy inferiores a las de economías emergentes de alto crecimiento. Asimismo, estos autores ratifican que la productividad laboral (valor agregado por trabajador) se mantuvo estancada durante estas tres décadas.

531

Para mayores detalles sobre las cifras presentadas en este párrafo, consultar Levy y López-Calva (2023).

532

Para poder adentrarse en estas explicaciones, conviene recordar que el crecimiento es posible por el aumento en la disponibilidad de los factores productivos, entre los que destacan el acervo de capital fijo (planta, maquinaria, equipo e infraestructura) y la mano de obra, o bien por el cambio en la productividad total de los factores. Esta última depende de las innovaciones adoptadas, el cambio tecnológico y las mejoras en el capital humano. Insumo que se asocia al conocimiento que idealmente se obtiene en un sistema escolarizado (e. g., conocimiento científico, habilidades de compresión lectora y capacidades para entender y resolver problemas), pero también mediante la generación de capacidades productivas que se crean en las propias empresas a través del aprendizaje-en-la-práctica.

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De hecho, las intervenciones en cada uno de estos subsistemas deben tomar en cuenta su naturaleza compleja y, por ende, no tiene sentido establecer políticas

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públicas para mejorar su desempeño a partir de explicaciones unicausales (e. g., «la delincuencia es un problema asociado al rezago socioeconómico de un gran segmento de la población» o «la delincuencia es generada por la impunidad con la que operan los criminales y narcotraficantes»). En particular, para abordar los problemas de inseguridad en México, Hope y López Aranda (2015) plantean que la delincuencia tiene diferentes dimensiones, varios actores y una multiplicidad de determinantes causales, por lo que el menú de políticas debe ser amplio, diverso y coherente. Por ello, habría que adoptar una formulación comprensiva que involucre la descentralización de las decisiones para abordar algunas problemáticas, pero también la coordinación de esfuerzos entre distintas autoridades y niveles de Gobierno (federal, estatal y municipal) para enfrentar otras tantas. Intervenciones que, además de ser innovativas, tienen que ser flexibles para adaptarse a las circunstancias cambiantes que vayan surgiendo. Roberto Gil Zuarth hace una breve síntesis de los argumentos de Hope y López Aranda en El Financiero («La mentada seguridad», 7 de marzo de 2024); también se puede consultar una síntesis de su ensayo en Letras Libres («La mentada estrategia», febrero de 2016).

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De acuerdo con el Índice Democrático de 2021, elaborado por la revista The Economist, México se ubica en el lugar 86 de 167 países y opera en un régimen híbrido, una categoría situada entre la democracia y el autoritarismo. La concentración del poder en el Ejecutivo y los continuos ataques al ine deterioraron la posición de México en dicho índice durante la administración morenista (Proceso, «The Economist: México cayó a “régimen híbrido”, categoría entre el autoritarismo y la democracia», 10 de febrero de 2022).

535

Para una descripción del sistema corporativista mexicano y sus implicaciones, ver Castañeda (1995) y referencias ahí citadas.

536

En una sociedad anónima, los propietarios ponen en riesgo los activos de la propia empresa, pero no así su riqueza personal. Además, esta figura legal facilita a las empresas tener acceso al financiamiento externo. Según datos de los Censos Económicos, procesados por Levy y López-Calva (2023), las empresas constituidas como sociedades anónimas pasaron del 10 % en 1998 al 12 % en 2018; cifras sumamente bajas para estándares internacionales.

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De igual forma, el monitoreo de la corrupción y la rendición de cuentas tampoco son de alta calidad, a pesar de que a finales del siglo xx se crearon instancias como el Instituto Nacional de Acceso a la Información (inai) y la Auditoría Superior de la Federación (asf). Este último es un órgano de la Cámara de Diputados con autonomía técnica y de gestión, cuya creación se debió a la necesidad de fiscalizar el uso de los recursos presupuestales. Desafortunadamente, estas instituciones carecen de la capacidad para imponer sanciones políticas y económicas significativas a los infractores.

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Además de su falta de transparencia e independencia, diversos analistas destacan su ineficiencia, poca capacidad investigativa y un uso indiscriminado del esquema de prisión preventiva oficiosa; factores que redundan en un alto nivel de impunidad e, inclusive, en la violación de los derechos humanos (Expansión, «fgr: dos años de autonomía, indignación y justicia diferenciada», 28 de enero de 2021). Sobre cifras y testimonios asociados a problemas de impunidad e injusticia relacionados con la prisión preventiva oficiosa, consultar la investigación periodística de Animal Político e Intersecta: «Prisión preventiva. El arma que encarcela pobres inocentes».

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

539

Aunque el «cobro de piso» y otro tipo de extorsiones han sido comunes en México durante muchas décadas, es innegable que esta práctica se ha extendido con gran fuerza en varias regiones del país en los últimos años, como se desprende de las cada vez más frecuentes notas periodísticas al respecto: (Latinus, «Se registran más de 47 mil extorsiones en lo que va del gobierno de amlo; 17 mil ocurrieron en el Edomex», 31 de diciembre de 2023), Ricardo Hernández (Gatopardo, «Extorsiones en el paraíso: derecho de piso en cada rincón del Caribe Mexicano», 7 de diciembre de 2022), Carmen Morán (El País, «El crimen organizado pone precio a la agricultura mexicana», 23 de diciembre de 2023), Carmen Morán (El País, «La “omertá” mexicana: millones de comerciantes pagan “el piso” a los criminales para vender en las calles», 1 de enero de 2024), Luis Carlos Sáinz (Sin Embargo, «El cobro de piso en México por grupos criminales: entidades y comunidades apresadas», 15 de septiembre de 2023), Nayeli González (Excélsior, «Crimen vigila transporte para calcular atracos; pérdidas por 70 mil mdp al año», 4 de marzo de 2024), por citar algunas.

A partir de información de la Encuesta Nacional de Victimización Empresarial, Campos et al. (2023) presentan un reporte pormenorizado sobre las afectaciones que las extorsiones han tenido en las empresas en México en los últimos años y la manera en que han enfrentado la criminalidad.

De acuerdo con expertos encuestados por el Banco de México, la criminalidad se ha vuelto el principal obstáculo para hacer negocios en México, inclusive por encima de variables críticas como la corrupción y el Estado de derecho (banxico, «Encuesta sobre las Expectativas de los Especialistas en Economía del Sector Privado», diciembre de 2023).

540

Rafael Machado y Rodrigo Valdés llevan a cabo un análisis econométrico para América Latina y el Caribe en el que muestran que la reducción en la criminalidad es fundamental para impulsar el crecimiento (imf Blog, «Latin America can boost economic growth by reducing crime», 18 de diciembre de 2023).

541

No solo el sistema educativo se encuentra capturado por las poderosas organizaciones sindicales, sino que la mayor parte del gasto en educación del gobierno se destina al pago de la nómina (magisterial y administrativa). Escenario que repercute en un pésimo sistema de enseñanza-aprendizaje, como se desprende de los malos resultados obtenidos en pruebas estandarizadas (pisa), en matemáticas, ciencias y comprensión lectora, en comparación con los de países de ingresos similares e independientemente del gasto que realizan en educación (Hanson, 2010).

542

A manera de ejemplo, ver las críticas a los libros de texto gratuitos elaborados durante el gobierno de amlo (Nexos, «La imposición educativa», septiembre de 2023). De acuerdo con Villalpando (2024, p. 20): Lo preocupante de la Nueva Escuela Mexicana es que sostenga que los conocimientos escolares no deben vincularse a las habilidades que requieren desarrollar las niñas, niños y jóvenes para ser en el futuro empleables o autoempleables. La inserción al mercado laboral y, por lo tanto, a la economía es un hecho ineludible en el que la escuela juega un papel central.

543

De acuerdo con Mariana Becerra (Nexos, «Sin un sistema de cuidados no hay un buen desarrollo infantil temprano», 1 de junio de 2023), «El desarrollo infantil temprano (dit) es el proceso de cambios fisiológicos y neurológicos que ocurren entre el periodo intrauterino y los primeros seis años de vida, los cuales determinan, en gran medida, las posibilidades de una persona de alcanzar su potencial». La analista hace mención y presenta referencias sobre los pocos programas que en la

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actualidad inciden en el dit. Destaca su mala articulación y las fallas en su calidad y cobertura, además de presentar una propuesta para un sistema integral de desarrollo infantil temprano promovida por el Centro de Estudios Espinosa Yglesias (ceey).

544

Cabe señalar que en México sí existen los programas de aprendices y educación vocacional, conocidos también como bachilleratos tecnológicos (e. g., Consejo Nacional de Educación Profesional Técnica, conalep; Centros de Estudios Tecnológico, Industrial y de Servicios, cetis); sin embargo, su uso no se ha generalizado lo suficiente y no se les ha dado la prioridad presupuestal que merecen. Para que tengan un impacto en la economía es necesario mejorar la infraestructura de sus escuelas, la capacitación de sus profesores, su cobertura a lo largo del territorio nacional, el involucramiento del sector privado en su desarrollo y adecuar los programas de estudio a las necesidades laborales. Para mayores detalles, consultar unesco-unevoc (2018), Ahumada (2016) y Klis et al. (2009).

545

De acuerdo con datos de encuestas de empleo presentados en Levy y López-Calva (2023), la escolaridad promedio de los mexicanos en edad de trabajar se incrementó de 6.7 a 9.7 entre 1990 y 2018. Asimismo, según datos del Banco Mundial, al ajustar el aumento de la escolaridad por el aprendizaje —reflejado en las pruebas pisa— se encuentra que México alcanzó una calificación de 8.5 en 2010 y de 8.8 en 2018. Cifra aún inferior al promedio de Estados Unidos y Canadá en 2018 (11.1), pero superior al promedio observado en países de América Latina y el Caribe para ese mismo año (7.8).

546

De hecho, según Levy y López-Calva (2023), el salario promedio por hora cayó en términos absolutos para los trabajadores con educación universitaria y también lo hizo en términos relativos, en comparación con otros grupos, lo que es indicativo de una sobreoferta de trabajadores. Sin embargo, habría que mencionar que la escolaridad —inclusive la ajustada por los resultados: la prueba pisa— no necesariamente es el factor decisivo en la productividad laboral, más bien esta depende del conocimiento tácito que los trabajadores tienen de su oficio.

547

Ver, por ejemplo, los datos y argumentos presentados para México en Arias et al.

(2010).

548

De acuerdo con el diagnóstico del World Bank (2019), la educación en México no es de buena calidad y ello es potencialmente crítico cuando el objetivo es impulsar sectores relativamente complejos de la economía. Dicho reporte resalta el déficit que en materia de capacidades productivas tienen los trabajadores mexicanos en general, en especial si se les compara con otros países de la ocde.

549

De acuerdo con los últimos datos disponibles, las empresas pequeñas y medianas (pymes) corresponden al 99 % de los establecimientos del país y generan el 70 % del empleo. Su participación en el mercado de exportaciones se limita al 5 % de las empresas, además de que la brecha de productividad con respecto a los grandes establecimientos —250 o más trabajadores— es muy pronunciada para estándares internacionales (ocde, 2024).

550

En cuanto a la informalidad laboral, esta se suele definir en función de la falta de un contrato legal que estipule una relación laboral. Los datos de la eneu indican que la informalidad laboral urbana en México osciló alrededor del 50 % entre 1990 y 2019, con fluctuaciones de unos cuantos puntos porcentuales. Aunque a partir

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

de 2005 hay una tendencia a la baja, esta es poco pronunciada. En cuanto a la informalidad laboral total, los datos de la enoe señalan una participación superior al 50 % para todos los años que transcurrieron entre 2005 y 2019, periodo en el que se dio una breve reducción del 60 al 57 %.

551

Las empresas de estos consorcios pueden o no estar constituidas en una sola entidad legal; cualquiera que sea el caso, mantienen entre sí relaciones de largo plazo que en muchas ocasiones son de corte familiar. Algunos de estos grupos presentan vínculos estrechos con intermediarios financieros, bancarios o de otra índole, lo que les facilita el acceso a recursos crediticios.

552

Iacovone et al. (2021, cap. 4) ilustra la relevancia que tienen las cadenas globales de valor para explicar la productividad de la economía mexicana contemporánea.

En particular, las exportaciones de México a través de las cgv destacan por su elevada participación «hacia atrás» (backward) y por su reducida participación «hacia delante» (forward) de las cadenas de valor. La participación «hacia atrás» de las exportaciones de México captura el valor agregado generado en el exterior; la participación «hacia delante» involucra al valor que México agrega, pero que se destina a las exportaciones que sus socios comerciales hacen a terceros países; mientras que el remanente es el valor agregado doméstico de las exportaciones de México que es absorbido directamente por sus socios comerciales. Esta configuración se debe a que la economía mexicana tiende a exportar bienes de consumo final para sus socios comerciales. En otras palabras, para estándares internacionales, México suele participar en cgv cuyo valor agregado importante se genera en el exterior, el cual se ha incrementado a partir de 2016 (ocde, 2024). Otra característica de las exportaciones mexicanas es su limitada dependencia de insumos domésticos (i. e., empresas corriente-arriba solo participan con un 25 % de valor de las exportaciones totales); en contraste con el 36 % de la contribución de empresas extranjeras.

A pesar de todo ello, la estrategia adoptada le ha permitido al país convertirse en un fuerte exportador e integrarse en cadenas más complejas y de mayor valor agregado (i. e., industria manufactura versus extractiva).

553

Para mayores detalles sobres los grupos económicos en México, consultar Castañeda (1998, 2000 y 2010).

554

Evidencia presentada en Iacovone et al. (2021) indica que ciertas prácticas regulatorias inhiben la competencia y el desarrollo empresarial en mercados locales, a lo que se le suman las barreras a la inversión extranjera directa en el sector de los servicios (e. g., transporte y construcción) que afectan la competitividad de las cadenas productivas en el país y sus posibilidades de involucrarse en mercados globales.

555

Para la descripción de las redes de negocio de un grupo económico contemporáneo y sus vínculos con el poder político, consultar el reportaje de José Raúl Linares y Mario Gámez (elceo.com, «Carlos Slim, 84 años. Las entrañas de un imperio», 1 de febrero de 2024).

556

De acuerdo con el índice de calidad regulatoria del Banco Mundial, México obtuvo una calificación de 55 en 2019 en materia de competencia. Calificación que se encuentra muy por debajo de la que recibieron sus dos principales socios comerciales (Estados Unidos con 88 y Canadá con 94) e, inclusive, de la obtenida por varios países latinoamericanos con ingresos similares (e. g., Chile con 82 y Perú con 70).

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557

A decir de Levy y López-Calva (2023), los limitados resultados observados también se explican por un sistema judicial que cobija a empresas mediante juicios de amparo y las barreras de entrada al mercado impuestas por regulaciones en los niveles estatal y municipal.

558

Llama la atención que, a pesar de la retórica oficial de eliminar los vínculos políticos de la élite económica, la evidencia apunta que este no fue el caso durante la administración obradorista. En un escenario de cero-crecimiento en la economía mexicana entre 2018 y 2022, que contrasta con el crecimiento del 6.6 % real observado a nivel mundial, el número de personas con una riqueza de más de un millón de dólares aumentaron en un 218 % a partir de una base de 109 mil personas; cifra que contrasta con el 40 % observado a nivel mundial. De igual forma, los 14 empresarios mexicanos con más de mil millones de dólares casi duplicaron su fortuna durante este periodo, beneficiándose la mayoría de ellos de concesiones gubernamentales. No en balde, los tres hombres más ricos del país (Carlos Slim, Germán Larrea y Ricardo Salinas) concentraban en 2023 el 7 % de la riqueza. Cifras tomadas de la columna de opinión de Rodolfo de la Torre (Arena Pública, «Poder económico y poder político», 24 de enero de 2024), a partir de información generada por el grupo financiero ubs y la organización no gubernamental Oxfam que se presenta en el Reporte Global de Pobreza 2023: El monopolio de la desigualdad. A partir de estos datos, De la Torre argumenta que «en los últimos años el poder político en turno pudo haber ratificado, ampliado o cambiado a sus favoritos del poder económico, pero en el fondo la falta de una reforma fiscal solo ha mostrado consolidar su contubernio».

559

Maloney et al. (2024) presentan evidencia para mostrar que, en general, las empresas en América Latina dedican pocos recursos a la i+d y a la innovación de procesos, lo que —a su entender— se explica por la falta de competencia que impera en sus economías. Para estos autores, la competencia puede ser un detonador de crecimiento sostenido cuando las políticas que buscan fortalecerla vienen acompañadas de medidas dirigidas a mejorar las capacidades de trabajadores y empresas, y cuando dicha competencia resulta de un entorno favorable que permite a las pymes crecer y disputar mercados previamente concentrados.

560

De acuerdo con Levy y López-Calva (2023), este sistema dual genera distorsiones en el mercado laboral en detrimento de la formalidad. Mientras que el registro de los trabajadores en las «instituciones de protección formal» (imss, infonavit, afore) generan un gran costo para las empresas y trabajadores por las aportaciones que realizan, las cuales oscilan entre el 25 y el 35 % de su salario (a lo que se le suman los costos para las empresas por concepto de indemnizaciones por despido, pagos de antigüedad y costos asociados a litigios laborales), los beneficios recibidos no son del todo evidentes. Esto último se debe, por un lado, a la ineficacia de los servicios: desabasto de medicamentos, deficiente equipamiento médico, cirugías pospuestas por falta de personal o quirófanos, falta de espacios en guarderías, entre otros factores. Por otro lado, la elevada rotación de los trabajadores entre el sector formal y el informal hace que estos servicios no siempre puedan ser recibidos, además de que reduce las semanas de cotización que se contabilizan para recibir las pensiones. En contraste, los servicios de las «instituciones de protección informal» son totalmente gratuitos, mientras que los beneficios no son necesariamente de menor calidad.

El sesgo hacia la informalidad se acrecienta por el hecho de que en México no es obligatorio cotizar en la seguridad social cuando se trabaja por cuenta propia, ni tampoco que una empresa tenga que registrar a los trabajadores que no son asalariados (e. g., que trabajan por honorarios). De acuerdo con datos presentados por estos autores, la mitad de los trabajadores en México labora por cuenta propia o en

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

empresas de cinco empleados o menos, cifra que es tres veces mayor a la observada en Estados Unidos.

561

Cabe mencionar que un modelo de equilibrio general también presenta relaciones de interdependencia, pero estas solo se dan a través de vínculos entre los distintos mercados. Un ejemplo de ello son los trabajadores que obtienen un ingreso en el mercado laboral y los emplean para consumir en los mercados de bienes y servicios o para ahorrar en instrumentos del mercado financiero.

562

Por razones de espacio, los rectángulos que describen a las pensiones y a la distribución de ingresos se ubican en lugares que no corresponden a su clasificación como variables macroscópicas.

563

Estado de derecho y educación se repiten en el extremo derecho para simplificar la visualización.

564

Para que un incremento en la productividad de los factores tenga un impacto favorable sobre la tasa de pobreza y la desigualdad del ingreso es indispensable que sea generador de mayores usos de la fuerza laboral y provenga de un aumento en la productividad marginal (i. e., el valor generado por un trabajador con el equipo disponible), lo que permitiría pagar mayores salarios y expandir la demanda laboral. En contraste con lo que ocurre cuando el producto por trabajador es lo que aumenta, ya que ello podría deberse simplemente a reducciones en el número de trabajadores empleados.

565

Algunas acotaciones adicionales para interpretar el diagrama 8.1 son las siguientes: (i) El enlace descendiente de tono gris claro que conecta a las variables de la dinámica poblacional con la flecha asociada a la oferta laboral enfatiza la relevancia del bono demográfico que por muchas décadas benefició al país. (ii) La flecha quebrada de tono gris medio que conecta al ecosistema productivo con las capacidades laborales señala que estas últimas tienen que ver, en gran medida, con los procesos de aprendizaje que ocurren en los propios procesos productivos o en los centros de capacitación asociados. (iii) La flecha de tono gris claro en forma de semicírculo que vincula a la inversión con la productividad indica que las economías de escala ejercen un impacto positivo en la productividad. (iv) El enlace segmentado de tono gris medio que parte de la productividad y que apunta hacia la precariedad resalta que los bajos niveles de competitividad no permiten generar los ingresos suficientes para solventar las necesidades básicas de las personas. (v) La flecha de tono gris claro con puntos y rayas que identifica a los costos impositivos establece una conexión entre el ahorro agregado —en tanto que son una fuente del financiamiento público— y el ecosistema productivo, ya que generan distorsiones y modifican el ingreso disponible de los consumidores y productores. (vi) Si bien los costos laborales extrasalariales también son un costo impositivo para las empresas y trabajadores, se presentan de forma separada para diferenciar el papel que ejercen las contribuciones a la seguridad social en las distorsiones al mercado laboral. (vii) El enlace horizontal de tono gris medio que, con una línea segmentada, vincula a la recaudación fiscal y a la democracia clientelar-corporativa ilustra que este sistema político se sostiene mediante la canalización de una suma importante de recursos públicos.

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497

(viii) Las flechas continuas y ascendentes de color negro indican que la precariedad incide sobre el Estado de derecho y la educación debido a que en este entorno las personas de bajos recursos no disponen ni del tiempo ni de la voluntad para fungir como actores contestatarios del sistema establecido; por el contrario, son más susceptibles de involucrarse en redes clientelares. (ix) Los enlaces de tono gris medio que, con una línea continua, vinculan a la desigualdad con la seguridad pública y la democracia hacen hincapié en que una mala distribución del ingreso puede propiciar un entorno de criminalidad y relativa inestabilidad política. (x) Los enlaces de tono gris claro, con puntos y rayas, entre ahorro agregado e infraestructura productiva y empresas paraestatales ilustran su dependencia con el financiamiento público y la posibilidad de generar un efecto de arrastre en la actividad económica del sector privado. (xi) La flecha segmentada de tono gris medio que vincula a la distribución del ingreso con el ahorro de la economía establece que el patrón de consumo agregado se constituye con agentes heterogéneos que tienen distintas propensiones a consumir. (xii) La precariedad recibe una flecha segmentada de tono gris claro que parte del ahorro y otra del aseguramiento social para mostrar que se canalizan transferencias del Estado mexicano con el objetivo de mitigar la pobreza. (xiii) La flecha continua de tono gris medio que vincula a la demografía con el aseguramiento social describe la carga financiera que las pensiones ejercen sobre el presupuesto gubernamental. (xiv) La flecha continua de tono gris medio entre pib y demografía indica cómo el nivel de ingresos de las personas puede modificar la tasa de natalidad y, en consecuencia, la sustentabilidad del sistema de pensiones. (xv) La flecha continua de tono gris oscuro que parte del Estado de derecho incide en la dinámica de la inversión extranjera, ya sea directa o en cartera. (xvi) El enlace continuo de tono gris medio entre ahorro agregado y pib señala que en el mediano plazo la fuerza de la demanda efectiva ejerce un impacto en el ritmo de crecimiento de la economía.

566

Un ejemplo más nítido de un impacto por efectos exógenos sería el de los desastres naturales que afectan a las economías (e. g., huracanes, terremotos), ya que el comportamiento de la segunda variable no incide sobre la primera. Sin embargo, incluso en este caso, una economía global que no presta atención a la contaminación y al cambio climático genera, después de muchos años, condiciones propicias para que los huracanes sean más frecuentes y de mayor magnitud.

567

Argumentos presentados en Arias et al. (2010) sugieren que, en un sentido estático, la informalidad no es una causa directa de la baja productividad, sino su consecuencia. Es decir, las empresas poco productivas se autoseleccionan en sectores informales. Decisión que es adoptada por muchas empresas mexicanas debido a la naturaleza del sistema impositivo (e. g., regímenes especiales para pequeñas empresas informales) y a la carga regulatoria (e. g., la rigidez en el mercado laboral que ocasionan los costos para contratar y despedir a los trabajadores, la falta de competencia en determinados mercados, los elevados costos para iniciar negocios). Por lo tanto, las empresas pequeñas y poco productivas optan por operar en la informalidad para poder ser rentables. Ahora bien, un ecosistema con muchas empresas informales puede tener consecuencias dinámicas en la economía debido a que restricciones financieras inhiben las inversiones de largo plazo de dichas empresas, tanto en capital humano como físico, lo que reduce la acumulación de capital y el crecimiento.

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

568

No se deben confundir los factores próximos, mediatos y remotos del desempeño de una variable, con sus determinantes causales de corto, mediano y largo plazo.

Los primeros tres términos hacen referencia al número de tramos causales de un circuito que vinculan a dos variables (i. e., su longitud), mientras que los otros tres se utilizan para describir el tiempo requerido para que un impacto causal se materialice. En este sentido, una variable puede ser un factor próximo de otra, pero el impacto puede darse en el largo plazo. Asimismo, un subsistema puede considerarse como un factor remoto del crecimiento cuando su intervención incide, en uno o varios pasos, sobre el ecosistema de producción y de ahí varios tramos causales tienen que transitarse para que haya un impacto sobre el crecimiento.

569

Para algunos autores, un factor causal remoto se determina en términos de una dimensión histórica; ejemplo de ello sería la postura que sostiene que el escaso desarrollo de ciertos países se debe a la naturaleza de su pasado colonial (i. e., la presencia de instituciones extractivas de larga data).

570

Para una revisión de esta literatura, consultar Cárdenas (2022) y Ruprah (2020).

571

A fin de cuentas, en estos circuitos, los factores micro pueden anteceder o suceder a los factores macro (i. e., todo es endógeno).

572

Autores como Ros (2014) señalan que los costos laborales extrasalariales que pagan las empresas para financiar la protección social de los trabajadores formales no pueden ser un determinante causal de la atonía y la reducción observada en la productividad, por el simple hecho de que dichos costos ya existían en los sesenta y setenta; periodo en el que hubo una gran acumulación de capital y crecimiento.

Sin embargo, en aquel entonces no existía el conjunto de programas de protección social que se crearon en el presente siglo para cobijar a los trabajadores informales (e. g., Seguro Popular, pensiones para adultos mayores), lo que para algunos autores dio pie a mayores distorsiones en el mercado laboral y, por ende, a menores incentivos para la formalización de la economía.

573

Ejemplo de ello es el recrudecimiento de los problemas de seguridad pública, a partir del siglo xxi, los cuales pudieron haber dado lugar a mayores costos de la extorsión. No obstante, la relevancia de este determinante causal en el crecimiento frente a los demás determinantes potenciales es una cuestión empírica que habría que analizar. Otro problema que también se intensificó al inicio del siglo xxi fue la reducción en las exportaciones mexicanas como resultado de la penetración china en el comercio internacional.

574

Ver la evidencia detallada que sobre este punto presenta Ros (2014) y las referencias bibliográficas ahí citadas.

575

Cabe recordar que el modelo de crecimiento posrevolucionario dio lugar a un fuerte problema de endeudamiento externo, una crisis de balanza de pagos y un severo deterioro de la actividad económica en los ochenta. Hechos que, por sí solos, nulificaron la posibilidad de que pudiera continuar siendo el sistema productivo para encauzar el desarrollo de la economía mexicana.

576

Evidencia presentada en Misch y Saborowski (2018) indica que la corrupción y el crimen afectan de manera adversa y significativa la asignación de los recursos en la economía mexicana y el crecimiento de las empresas.

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577

De la Calle (2020, p. 38) también presenta definiciones legales de la extorsión asentadas en el Código Penal Federal.

578

Por ejemplo, el conductor que paga una mordida al policía de tránsito para que su auto no sea incautado; alumnos que ven su enseñanza mermada por la entrega de plazas laborales a sindicatos magisteriales.

579

Este mecanismo es similar al desarrollado por Levy (2018), el cual se describe más adelante. Mientras que Luis de la Calle hace referencia a los costos de las extorsiones públicas y privadas, Santiago Levy se centra en los costos legales para las empresas derivados de las tasas impositivas y, en especial, del pago de la seguridad social y la protección laboral. Asimismo, Levy habla de una excesiva asignación de recursos en empresas poco productivas (i. e., micro y pequeñas), mientras que De la Calle enfatiza que los costos extralegales inciden en un entorno asimétrico que afecta en menor medida a las grandes empresas.

Con relación a los costos laborales, habría que señalar que en 2012 se estableció una reforma importante que redujo los costos de contratación y despido, flexibilizó los mecanismos de contratación y mejoró la resolución de conflictos (ocde, 2019).

580

De acuerdo con Ros (2014) y referencias ahí citadas, la escasez de trabajo calificado no es un factor que restrinja al crecimiento, ya que la tasa de desempleo para individuos con educación media superior y superior se incrementó entre 1989 y 2010, en 3.2 y 3.3 puntos, respectivamente. Algo similar ocurre con la tasa de ocupación en el sector informal para personas con niveles educativos elevados.

Asimismo, la prima salarial del trabajo calificado disminuyó a partir del 2000, lo que pareciera indicar que el capital humano es relativamente abundante. Sin embargo, que los niveles de escolaridad hayan mejorado de manera sustantiva en el país no significa que lo mismo haya ocurrido con la calidad de la educación; factor que es mucho más importante para explicar la dinámica de la productividad. El propio Ros presenta evidencia desfavorable en este aspecto. Por ejemplo, en la prueba pisa aplicada en 2009 a estudiantes de 15 años en 65 países, México quedó en la posición 48 y en la última cuando solo se considera a los países de la ocde con 34 miembros. Otro dato interesante que presenta es el del gasto público en educación básica por niño en edad escolar, el cual era ligeramente superior al de Corea del Sur en 1970, pero que se redujo al 25 % del nivel de dicho país asiático dos décadas después. Por último, si se comparan las calificaciones de la prueba pisa en matemáticas con la inversión en educación por estudiante del año 2001, no solo se observa que dicha inversión es muy baja, sino también que su rendimiento es muy limitado en comparación a los países de la muestra.

581

De la narrativa expuesta en este párrafo y del diagrama 8.1 se desprende que los costos de la extorsión repercuten en el crecimiento económico a través de un circuito que involucra la precariedad, el Estado de derecho y la educación, por lo que las modificaciones es estas dos últimas variables solo pueden darse en el largo plazo. Sin embargo, existen otros mecanismos asociados al costo de la extorsión con la capacidad de inducir cambios en el corto y mediano plazo, los cuales pasan por la falta de ahorro en la economía y, en particular, por una baja recaudación fiscal.

582

De acuerdo con Busso, Fazio y Levy (2012), la informalidad aumentó de manera considerable entre 1998 y 2008, como se desprende del hecho de que el número de establecimientos legales y formales cayeron un 11.5 %, mientras que los informales e ilegales aumentaron en un 96 %. Sin embargo, en una posición crítica, Ros

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

(2014) sostiene que el incentivo a la informalidad no puede ser el determinante causal más relevante de la atonía en el crecimiento contemporáneo, ya que los costos de la protección social no se incrementaron significativamente durante el periodo (ver contraargumentos expuestos al inicio de esta sección). Este autor señala que no hay evidencia concluyente de que la informalidad urbana, en términos de empleo, haya tenido una tendencia creciente. Desde su punto de vista y de los analistas ahí citados, que aumentaran los beneficios a los trabajadores informales a partir de su adscripción al Seguro Popular no fue un factor determinante para que la informalidad creciera de manera significativa, dado que las provisiones de la seguridad tradicional (imss) son mucho más amplias que las del Seguro Popular.

Asimismo, comenta que el periodo de crecimiento de la informalidad no coincide con la expansión de la política social sustentada en las transferencias en efectivo condicionadas y los servicios del Seguro Popular destinados a cubrir enfermedades catastróficas. Por lo tanto, bajo su perspectiva, la informalidad es, más bien, una consecuencia del bajo crecimiento que experimentó la economía mexicana y no un efecto de la distorsión existente en el mercado de mano de obra.

583

De igual forma, Kehoe y Meza (2013) y Kambourov (2009) enfatizan el papel que tiene la inflexibilidad laboral en la explicación del escaso crecimiento y baja productividad de la economía mexicana, a pesar de la apertura comercial.

584

Para una explicación más detallada de estos mecanismos y sus incentivos, ver Castañeda (1998, cap. iv).

585

Con información de los censos económicos que incluye a establecimientos fijos (i. e., se excluye a tianguis, vendedores ambulantes, etc.) en localidades de al menos 2,500 habitantes y que se dedican a las manufacturas, el comercio o los servicios, Levy y López-Calva (2023) encuentran que las empresas formales eran un 26 % más productivas que las informales en 1998; cifra que subió al 40 % en 2018.

Estos autores definen a una empresa como formal cuando al menos pagan un peso de contribuciones al imss, por lo que su criterio es bastante laxo. Este proceder los lleva a contabilizar como formales a las que no registran a todos sus trabajadores o a las que subdeclaran los salarios pagados. A pesar del subregistro de empresas informales que este criterio implica, encuentran que el 83 % del total de las empresas eran informales en 1998, cifra que se incrementó al 89 % en 2018. En ambos años censales la participación de las empresas informales es cercana a una cuarta parte del mercado de bienes y servicios.

A partir de un modelo de equilibrio general estático, Antón y Rastaletti (2018) encuentran que reducciones en las contribuciones a la protección social podrían impulsar la formalización laboral de la economía mexicana.

586

De acuerdo con Fentanes y Levy (2023), cuando las ventas anuales de un negocio no exceden de un cierto monto (aproximadamente cien mil dólares) pueden registrarse en un régimen fiscal especial (Registro de Pequeños Contribuyentes, Repeco, que aplica al 93 % de las empresas y 52 % de los trabajadores —Levy [2018]), en donde la tasa para el pago de impuestos sobre la renta (isr) es de tan solo 2 % y se aplica a las ventas (a diferencia del 30 % sobre utilidades que se paga en el régimen general). Para poder acceder a este régimen, las pequeñas empresas no pueden contratar trabajadores asalariados, por lo que las relaciones laborales se establecen con trabajadores no asalariados (e. g., miembros de la familia que apoyan en el negocio), los que no tienen la obligación de estar registrados en el imss.

Asimismo, no pueden emitir recibos con el cobro del iva a empresas del régimen general, lo que hace que su trato comercial se lleve a cabo solo con los consumidores

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o con otras empresas que también están inscritas en el régimen especial. Además, dependiendo del bien que producen o comercializan (i. e., bienes de una canasta de alimentos básicos), no cobran el iva en sus ventas ni lo pagan por los insumos adquiridos. Por lo tanto, aunque dichas empresas están legalmente constituidas y pagan impuestos, se consideran como informales en la medida que no realizan contribuciones a la protección social.

Cabe señalar que, además de los impuestos federales, las empresas con trabajadores asalariados pagan un impuesto estatal a la nómina que suele ser de entre el 2 y el 3 %.

587

De acuerdo con datos del inegi, al tercer trimestre de 2023, el valor agregado bruto del sector informal corresponde al 24.5 % del vab total, mientras que en el mismo periodo se observa que el 40 % del total de trabajadores remunerados laboran en el sector informal. Por esta razón, Isaac Katz (El Economista, «Abaratando la informalidad», 4 de marzo de 2024) también sostiene que el bajo crecimiento de la economía mexicana está asociado a su reducida productividad, la que a su vez es una consecuencia de las distorsiones que los mecanismos de financiamiento de la protección social generan en los mercados laborales.

588

Álvarez y Ruane (2019) sugieren que para una mejor descripción del vínculo entre informalidad y productividad no solo es conveniente analizar los costos laborales extrasalariales, sino también otros costos por cuestiones regulatorias: costos iniciales de la formalización de las empresas (e. g., autorización del nombre, inscripción en el Registro Público del Comercio, gastos notariales de constitución de la compañía, registro fiscal, registro en el imss, permisos municipales, entre otros) y costos por distorsiones idiosincráticas que afectan a tipos específicos de empresas (e. g., fricciones financieras, corrupción, costos de transporte, márgenes de ganancia). Ulyssea (2020) presenta una revisión de estudios que miden impactos causales generados por los costos iniciales de la formalización y los costos asociados a impuestos a la nómina o a las contribuciones de la seguridad social.

Impactos que se miden mediante la tasa de formalización de empresas y personas, el desempleo y la productividad en la empresa o la economía. De acuerdo con este autor, dichos impactos pueden variar dependiendo de si las empresas se ven obligadas a ser informales por los altos costos regulatorios, si se aprovechan de la informalidad para evadir impuestos y regulaciones o si deciden ser informales para poder sobrevivir debido a su baja productividad.

589

Fentanes y Levy (2023) argumentan que las contribuciones que pagan las empresas producen distorsiones que, a su vez, generan un efecto dinámico disfuncional en el ecosistema de producción mexicano. Dicho resultado es obtenido mediante un panel de empresas que incluye 20 años (cuatro censos económicos entre 1998 y 2018) de información en los sectores de manufacturas, servicio y comercio. Estos autores encuentran que, a lo largo de estos 20 años, un número importante de empresas formales de alta productividad salieron; las empresas sobrevivientes no crecieron mucho, en tanto que se dio una transición hacia la informalidad; las empresas entrantes tenían una productividad menor a las que sobrevivieron en la medida en que solían ser informales. No obstante, no presentan evidencia causal que indique que estos resultados fueron generados exclusivamente por las distorsiones en el mercado laboral y los sesgos del sistema impositivo. La competencia asimétrica de los distintos mercados, las bajas capacidades productivas de los trabajadores mexicanos, la deficiente gobernanza, la naturaleza de las cgv en las que se insertan las empresas exportadoras localizadas en México, entre otros factores, pudieron haber contribuido en conjunto a la creación de esta dinámica disfuncional.

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

De acuerdo con la columna de Paula Garda, Piritta Sorsa y Jens Arnold (VoxEU/

cepr, «Informality and weak competition: A deadly cocktail for growth and equity in

emerging Latin America», 13 de enero de 2020), las diferentes distorsiones económicas que dan lugar a la informalidad y a la escasa competencia en los mercados se combinan para producir la inequidad y el bajo crecimiento que caracteriza a los países latinoamericanos.

590

Evidencia que se presenta en Arias et al. (2010) y referencias ahí citadas, indica que la introducción del Seguro Popular en 2002 no vino acompañada de un aumento en la tasa de informalidad. Sin embargo, en un estudio de Bosch y Campos-Vázquez (2014) se estima un impacto negativo en la tendencia de la formalidad (i. e., trabajadores con protección social), aunque su magnitud es reducida.

591

La recaudación total de impuestos en México como proporción de pib es del 17.3 % (con datos de 2021), cifra que no solo se encuentra por debajo de los países miembros de la ocde, sino también del promedio de los países latinoamericanos, que es del 22 %. Si bien en 2014 hubo una importante reforma fiscal que permitió incrementar los ingresos tributarios federales totales, al pasar del 10 % en ese año al 13.1 % en 2016, los esfuerzos para reducir la evasión fiscal e implementar un esquema impositivo más progresivo han sido muy escuetos. Para mayores detalles, consultar Jaramillo-Molina (2024).

592

En contraste, otros autores (e. g., Tello, 2014; Ros, 2015) argumentan que esta «trampa recaudatoria» tiene que ver con un asunto de confianza, en el que los contribuyentes no están dispuestos a aceptar nuevos impuestos porque observan infraestructura y servicios públicos de mala calidad e insuficiente. Ros sugiere que la animadversión a las reformas fiscales redistributivas no parece deberse al rechazo de las élites económicas. Al menos, este no fue el caso de países que hoy día son avanzados y que cuentan con una elevada carga fiscal y una distribución del ingreso relativamente equitativa (i. e., un coeficiente de Gini razonable, una vez consideras las transferencias y los impuestos). Resultado que es consistente con la idea de que los mayores impuestos son aceptados por la población en la medida en que mejoran los servicios públicos. También hace hincapié en la naturaleza del sistema fiscal mexicano, plagado de esquemas de deducibilidad, exenciones fiscales y regímenes especiales para distintas actividades económicas. A estas explicaciones se les suman los argumentos de economía política, en los que se sugiere que la recaudación petrolera y el régimen de coordinación fiscal —que distribuye los ingresos de la federación a los gobiernos subnacionales— elevó el costo político de los funcionarios, a nivel federal, estatal o local, de aplicar más impuestos, entre ellos los que gravan la propiedad (e. g., predial y herencias).

593

Fentanes y Busso (2023) llevan a cabo un análisis causal con microdatos que muestra el impacto positivo y significativo que la construcción de carreteras nuevas tiene sobre las empresas mexicanas a lo largo del periodo 2007-2018. Este impacto se mide en términos de la productividad total de los factores en las empresas, la entrada de empresas en localidades aledañas a las carreteras y una mayor probabilidad de supervivencia; factores que se conjugan para aumentar la productividad laboral en las localidades correspondientes. Por otra parte, mediante un modelo espacial de equilibrio general calibrado y validado con datos de los cinco censos económicos entre 1998 y 2018, esos autores encuentran que la nueva infraestructura de transporte se traduce en menores costos y precios al consumidor, un aumento en el tamaño del mercado, un incremento en el número de

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503

empresas participantes, una mayor supervivencia de empresas productivas y mayor productividad e ingresos en las localidades.

594

A decir de este autor, dicho escenario es especialmente relevante en regiones atrasadas del país (sursureste), en las que la poca participación de empresas grandes no genera las economías de escala suficientes para que el propio sector privado invierta en infraestructura.

595

Efecto desarrollado en la literatura macroeconómica por Dusenberry, conocido como keeping up with the Jones, y que en la literatura institucionalista Veblen denominó «consumo conspicuo» (i. e., consumos de bienes que están por encima de los estándares de la persona, pero que le ofrecen un cierto estatus).

596

Martínez y Contreras (2020) argumentan mediante un análisis econométrico que, para el caso mexicano, la reducción en la participación de la masa salarial en la distribución funcional del ingreso ha tenido implicaciones negativas en el crecimiento de la economía.

597

Palagi et al. (2023) presentan un modelo computacional sencillo con un circuito causal que involucra a la distribución del ingreso, la demanda efectiva y las restricciones crediticias para explicar la trayectoria de crecimiento de una economía.

598

La tesis de las deficiencias en el sistema crediticio para explicar el lento crecimiento de la economía mexicana, que se observa a lo largo de este siglo, es común en la literatura. Ver, por ejemplo, Kehoe y Meza (2013), Tornell et al. (2004) y Bergoeing et al. (2007).

599

Casar et al. (2024) presenta una línea de argumentación similar a la aquí expuesta, al sostener que las restricciones crediticias y los problemas de desigualdad inhiben la expansión de la demanda y, por ende, el crecimiento de largo plazo de la economía mexicana.

600

Para el caso mexicano, Iacovone et al. (2021, cap. 5) presentan evidencia sobre el efecto negativo que sobre la productividad tienen las restricciones crediticias.

Mientras que el crédito al sector privado con respecto al pib en México era del 39 % en 2020, para Chile era del 124 % y para los países de América Latina y el Caribe y los países de la ocde eran del 60 y 161 % en promedio, respectivamente.

601

Para un análisis econométrico sobre los vínculos entre la banca y los grupos económicos mexicanos, consultar Castañeda (2003 y 2005).

602

Cabe apuntar que el mecanismo aquí señalado no es el único, ya que puede complementarse con otros circuitos del diagrama 8.1. Por ejemplo, las flechas de este diagrama también muestran que la mala distribución del ingreso incide en problemas de seguridad y en una población mexicana desilusionada por el sistema político, pero entusiasmada por gobiernos autoritarios que ofrecen transformaciones populistas.

603

Para el caso mexicano, diversos analistas consideran que las restricciones de la balanza de pagos son transcendentales para explicar la dinámica del crecimiento de largo plazo, inclusive para periodos anteriores al inicio del tlcan en 1994. Para un análisis econométrico de esta naturaleza, ver Moreno-Brid (1999).

504

EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

604

Para el planteamiento teórico seminal que enfatiza las restricciones que impone la balanza de pagos al crecimiento, consultar Thirlwall (1979).

605

Para la poca fortuna de México, China se especializó en la exportación del mismo tipo de productos: manufacturas intensivas en mano de obra poco calificada, las cuales, al igual que en México, eran producidas en plantas de ensamblaje con insumos previamente importados (Hanson, 2010). Chiquiar y Tobal (2019) señalan que la competencia con China incidió en la participación de México en las cgv. Si bien esta participación aumentó con el tlcan, se redujo con la entrada de China a la omc en 2001; aunque volvió a recuperarse después de la crisis financiera global de 2008. No obstante, dicho avance se dio a costa de una mayor especialización en industrias intensivas en empleo poco calificado. En contraste con México, la incorporación de China a las cgv se incrementó de manera sostenida en la segunda década de este siglo, lo que permitió al país asiático integrar a su producción bienes intermedios que antes eran importados.

606

Diversos autores señalan que existe un alto grado de sincronización de la economía mexicana con la estadounidense y, en especial, con el sector manufacturero (Chiquiar y Ramos Francia, 2005; Kehoe y Meza, 2013). De tal forma que la pérdida de dinamismo en la economía estadounidense incide, de manera desfavorable, en las exportaciones mexicanas y en la tasa de crecimiento de la economía en su conjunto.

Ibarra (2008) señala que a la falta de dinamismo de las exportaciones mexicanas habría que sumar la reducida rentabilidad de la inversión fija destinada a la producción de bienes transables debido a la apreciación sostenida del tipo de cambio real.

A su vez, la evolución del tipo de cambio se explica por la propensión de la política monetaria a contener presiones inflacionarias a lo largo del periodo de estudio.

Dornbusch y Werner (1994) también resaltan la sobrevaluación del peso como un factor determinante en el lento crecimiento de la economía mexicana, aunque su análisis se centra en la etapa incipiente de las reformas estructurales.

607

En este sentido, Iacovone et al. (2021, cap. 4) sugieren que «la productividad de México puede aumentar si mejora la calidad de sus cgv; es decir, si logra incrementar la participación del valor agregado doméstico de sus exportaciones “hacia adelante”» (i. e., se incrementa el valor agregado de México en las exportaciones de sus socios comerciales). Escenario que requiere de cambios institucionales para mejorar la gobernanza y del desarrollo de capacidades laborales más sofisticadas.

608

En otras palabras, el aumento en la demanda efectiva a través del impulso de la demanda externa puede verse trastrocado cuando la estructura productiva es tal que la brecha externa crece de manera desmedida por el arrastre de las importaciones y la falta de financiamiento externo. Además, las consideraciones de oferta en esta propuesta también son relevantes, en tanto que la elasticidad-ingreso de la demanda externa depende de la competitividad de los productos mexicanos y el interés que suscitan en el mercado internacional.

609

Como bien señala Ros (2014), la concentración económica no es necesariamente un impedimento para el crecimiento si los mercados son disputables; es decir, cuando opera un esquema schumpeteriano en el que las empresas realizan innovaciones para mantener o incrementar su participación en el mercado. En el caso mexicano, los precios en telefonía fija y móvil se movieron a la baja desde el inicio de este siglo e inclusive se situaron por debajo de la ocde a partir de mediados de la primera década. Por su parte, los precios de la electricidad se han movido por

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debajo o por arriba de Estados Unidos, dependiendo de la volatilidad de los costos de los insumos con que se genera, y no por las prácticas monopólicas de la cfe. En el sistema bancario los problemas son más evidentes, no solo porque las tasas de interés activas son sumamente elevadas, sino también porque la colocación del crédito con respecto al pib es muy reducida. Las entidades bancarias exhiben altos márgenes de ganancia para estándares internacionales, a pesar de ser relativamente ineficientes y tener costos operativos muy elevados.

610

Docquier et al. (2017) muestran que los países con las tasas de informalidad más bajas son los que suelen tener los niveles de capital humano más elevados. A través de un modelo de generaciones traslapadas, estos autores enfatizan la relevancia de las políticas de apoyo a la educación para evadir trampas de pobreza y fortalecer el crecimiento de largo plazo de una economía.

611

Evidencias y referencias presentadas en Iacovone et al. (2021, cap. 1) —e. g., Chiquiar (2005) y Rodríguez y Sánchez (2002)— indican que las políticas de liberalización económica de los noventa dieron pauta a un proceso de divergencia entre las economías regionales del país. En particular, el tlcan ofreció ventajas comparativas geográficas a los estados fronterizos del norte de México dada su proximidad con Estados Unidos. Asimismo, la mayor disponibilidad de capital humano e infraestructura contribuyeron a una productividad más elevada en el norte y centro del país en comparación con la de entidades federativas del sursureste del país (Banco de México, 2017). Debido a la insuficiencia de estos factores productivos, era menos factible que las cgv pudieran estar interesadas en ubicarse en regiones pobres del país. De acuerdo con un estudio del Banco Mundial, reportado en Iacovone et al. (2021), las cgv incidieron de manera significativa en el aumento de la productividad laboral regional. Ello se debe, por el lado de la oferta, a que las inversiones extranjeras directas permiten incorporar tecnología de vanguardia, mejorar procesos productivos, facilitar el acceso al crédito y atraer habilidades gerenciales.

Mientras que, por el lado de la demanda, facilitan el acceso a los mercados internacionales. En otras palabras, existen bases teóricas y empíricas para concluir que las cgv contribuyeron al cambio estructural de la economía mexicana; proceso que se explora con cierto detalle en el siguiente capítulo.

612

La literatura económica suele enfatizar factores mediatos para explicar las discrepancias en las dinámicas de crecimiento regionales. Por ejemplo, Iacovone et al.

(2021, cap. 2) presentan evidencia a nivel municipal que obtienen al agregar los datos de las empresas en los censos económicos durante el periodo 1993-2018.

Para estos autores, las diferencias en la productividad total de los factores (basada en ingresos) de las regiones Norte, Norte-Centro, Centro y Sur se deben a consideración de localización: urbanización, acceso a los mercados y conectividad, externalidades del capital humano y presencia de universidades, especialización económica y presencia de clústeres (i. e., economías de aglomeración por compartir insumos y conocimientos). Estos factores, en el largo plazo, son, en gran medida, el resultado del desempeño de los distintos subsistemas expuestos en esta sección.

613

Fuentes y Pipkin (2023) presentan un análisis detallado sobre la forma como han operado estas coaliciones en el estado de Querétaro, enfatizando su relevancia para el impulso de las dos industrias líderes de la identidad: autopartes y aeronáutica. Desde su punto de vista, estas coaliciones se mantuvieron unidas durante varias administraciones, porque ninguna empresa armadora de grandes dimensiones inclinó el balance de fuerzas a su favor. Aunque también destacan que su debilita-

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

miento, en ciertos periodos, mermó la posibilidad de alcanzar tasas de crecimiento más altas y sostenidas.

Las propias autoridades del gobierno panista de Francisco Domínguez (20152021) reconocían las virtudes de la coalición Gobierno-universidades-empresas en el esquema informal de gobernanza de la entidad, como lo señala Alejandro Ángeles en su nota periodística (Forbes, México, «La triple hélice que propulsa a Querétaro comenzó a rotar hace 40 años», 6 de noviembre 2019).

Para un análisis sobre el clúster aeronáutico, consultar Casalet et al. (2011).

614

La derrota del pri en las elecciones de 1997 por la gubernatura y el triunfo del pan —que le permitió gobernar durante tres administraciones, con una de alternancia— reflejan un escenario político de disputabilidad electoral. Situación que posiblemente ha contribuido a acotar los costos de la extorsión, al menos en lo que se refiere a cohechos por parte de funcionarios locales.

615

De acuerdo con información que se presenta en Fuentes y Pipkin (2023), con datos de un reporte reciente del Consejo de Ciencia y Tecnología del Estado de Querétaro (concyteq), en la entidad existen 52 centros de i+d, 22 afiliados a instituciones académicas, 20 a organizaciones autónomas (aunque hayan sido creadas por empresas) y el resto integrados a empresas.

Datos presentados en Saavedra e Inchauste (2023) señalan que individuos con educación terciaria terminada son tres veces más probables a emigrar que los no educados, cifra que se reduce a dos cuando se trata de personas con primaria concluida; los estados que reportan altos niveles de inmigración en 2020 son Quintana Roo, Baja California Sur y Querétaro (8.9 % de la población total).

616

Pérez Velasco (2014) presenta un análisis que sugiere que la causalidad no se da en un sentido contrario; es decir, de la precariedad económica de los indígenas (o poco capital humano) a la elección del autoempleo.

617

En particular, Levy y López-Calva (2018) sostienen que las distorsiones en el mercado laboral han incentivado la creación de empresas informales, las cuales tienden a ser intensivas en trabajadores poco educados y, por ende, los salarios de los más educados se han deprimido en términos relativos ante el exceso de oferta que propician los avances en el nivel de escolaridad. En otras palabras, dichos autores sugieren que la brecha (o prima salarial) se ha contraído por la mala asignación de recursos que ocurre en el sistema económico mexicano, los cuales se han canalizado hacia las empresas pequeñas y poco productivas.

618

En otras palabras, el argumento puede ser válido en el margen, pero no necesariamente lo es cuando se trata de explicar un desempeño contrafactual de la economía muy superior. Por lo tanto, aun si se redujera el costo de las contribuciones a la seguridad social, y la informalidad se abatiera en consecuencia, el crecimiento podría aún ser menor al esperado si el país no cuenta con el capital humano adecuado.

619

Bobba et al. (2021) elaboran un modelo de búsqueda y emparejamiento de empleo en el que los trabajos formales e informales son endógenos, las transiciones entre un tipo y otro son posibles y el aprendizaje-en-la-práctica es viable. Una vez calibrado el modelo con datos de la enoe, las simulaciones realizadas muestran que esta forma de capital humano se acumula más rápido en trabajos formales, y que un incremento en las contribuciones a la seguridad social produce una mayor informalidad y una menor acumulación de capital humano. Con un modelo similar —que no incluye aprendizaje-en-la-práctica, pero sí habilidades asociadas al nivel educativo— Bob-

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ba et al. (2022) realizan simulaciones contrafactuales para mostrar que reducciones en las contribuciones aumentan la inversión que los trabajadores realizan en el número de años de estudio antes de incorporarse al mercado laboral. No obstante, ninguno de estos dos modelos está diseñado para contemplar la posibilidad de que el incremento en capital humano, impulsado por alguna política pública, pudiera asociarse a una reducción en el grado de informalidad de la economía.

620

Al evaluar las políticas de la administración obradorista en materia de crecimiento, Casar et al. (2024, p. 148) argumentan que: El desempeño de la economía mexicana en los últimos cinco años deja mucho que desear. El manejo de la política económica, prácticamente idéntica a la de los 25 años anteriores, ha mantenido a la economía lejos de la plena utilización de sus recursos, indujo una recesión innecesariamente profunda en 2020 y una recuperación excesivamente lenta hasta 2022.

621

Para una revisión del desempeño de la actividad económica en México entre 2018 y 2023, consultar Signos Vitales (2024). En este reporte se destacan algunos cuellos de botella en la infraestructura que no han sido atendidos y que minan el potencial de crecimiento del país en los años por venir: escasa oferta doméstica de gas natural y problemas para el almacenamiento del gas importado desde Estados Unidos; deficiente oferta de energía limpia y asequible; grandes rezagos en materia de transmisión y distribución de energía eléctrica; problemas de estrés hídrico en un número creciente de municipios y la correspondiente falta de suministro de agua; un deterioro continuo en la seguridad y su impacto creciente en las afectaciones a la actividad económica.

En su columna de opinión, Macario Schettino (El Financiero, «Resumen de la destrucción», 6 de mayo de 2024) sintetiza la destrucción que tuvo lugar a lo largo del sexenio en un sinnúmero de funciones esenciales que de manera tradicional realizaba la administración pública.

622

De acuerdo con Giménez Cacho (2024, p. 165), «Hay pocos campos del gobierno de López Obrador en los que puede hablarse de aciertos que hayan sido reconocidos por actores de toda la gama del espectro político e ideológico. Probablemente en la política laboral desplegada entre 2018 y 2023 es donde se localizan los más notables entre ellos». No obstante, en esta materia también existen programas muy controversiales, como es el caso del programa de capacitación laboral «Jóvenes Construyendo el Futuro», el cual absorbía el 85 % del presupuesto de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social y que asignó becas entre 2019 y 2023 a un total de 2,567,000 jóvenes de entre 18 y 29 años. Como bien señala Giménez Cacho, desde sus inicios el programa fue criticado por su improvisación, falta de claridad en los objetivos, opacidad en el padrón de beneficiarios, ausencia de evaluaciones y su uso con fines de promoción electoral. En consecuencia, más allá de las cifras emitidas en declaraciones a la prensa por las autoridades responsables, no existe evidencia sólida para argumentar que ha tenido un impacto positivo sobre la generación de empleo, el desarrollo de habilidades productivas de los beneficiarios y la productividad de las empresas participantes. Para mayores detalles sobre este tema, consultar el documento de Mexicanos contra la Corrupción y la Impunidad (mcci, «Jóvenes Construyendo el Futuro. ¿Cuántos son, dónde están, qué hacen? Auditoría del Programa», 2019).

Con relación a la política de salarios mínimos, los resultados son positivos, ya que entre 2019 y junio de 2023 estos se incrementaron en términos reales en la franja fronteriza norte en un 184 % y en el resto del país en un 88.6 %, lo que contribuyó a que la pobreza laboral bajara del 40.7 % en el cuarto trimestre de 2018 al 37.8 % en el tercer trimestre de 2023, de acuerdo con datos presentados por Giménez Cacho.

508

EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

Este autor también destaca los cambios realizados en materia de justicia laboral y resolución de conflictos. Aunque hay que resaltar que estas transformaciones fueron resultado de una reforma constitucional promovida en 2017 y de negociaciones realizadas en el Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica; acuerdos que fueron posteriormente integrados al t-mec por presiones del gobierno estadounidense. Cabe también advertir que dicho tratado fue concebido antes de que iniciara la administración de amlo. Para ser más precisos, se cancelaron las juntas de conciliación y arbitraje auspiciadas por la stps para ser transferidas a la administración de la justicia laboral del Poder Judicial. Como parte de estas reformas se creó el Centro Federal de Conciliación y Registro Laboral (cfcrl), que ha aumentado la probabilidad de que en los siguientes años ocurra una mayor democracia en el ámbito sindical y ha restringido la incidencia del gobierno en la configuración de los sindicatos y sus decisiones. Cambios que abonan al rompimiento de las prácticas corporativistas que caracterizan las relaciones entre Gobierno y líderes sindicales en México.

En materia de outsourcing, las reformas de 2021 hicieron posible la incorporación de 2.9 millones de trabajadores al régimen de la seguridad social en las empresas en donde realmente operaban y a un aumento de casi el 20 % en el salario base de cotización. En la nueva reglamentación, las empresas pueden recurrir a la subcontratación solo cuando se trata de realizar tareas que no son parte de su actividad esencial, además de cumplir ciertos requisitos para validar la operación correspondiente.

623

Sobre este punto, Enrique Cárdenas comenta que «[Los logros de la 4T] son positivos y así deben reconocerse. Sin embargo, son muy pocos y todos ellos tienen “peros” muy relevantes, que van desde la dificultad para que permanezcan en el tiempo y que no generen otros problemas aún mayores» (El Financiero, «Los logros sexenales de López Obrador», 23 de noviembre de 2023).

624

Por lo tanto, no es de extrañar que, en el Índice de Democracia Liberal calculado por V-Dem (https://v-dem.net/), México haya recibido 0.33 puntos en 2022, cifra por debajo de los 0.49 puntos obtenidos en 2000 y de los 0.35 registrados en 1998.

625

Alberto J. Olvera presenta una muy buena síntesis sobre los problemas de gobernanza, inseguridad y militarización que ha generado la administración obradorista (Nexos, «La sucesión y la descomposición del régimen», 2 de septiembre de 2023).

626

Eduardo Backhoff escribió un artículo de opinión muy ilustrativo sobre el tema (El Universal, «El suicidio educativo de México», 31 de diciembre de 2023).

627

Los «elefantes blancos» son los ejemplos más nítidos de la mala asignación de recursos que puede darse a través de la inversión pública de una economía. A decir de Robinson y Torvik (2005), este tipo de proyectos son preferidos por gobiernos más interesados en los beneficios políticos (o clientelares) que en la rentabilidad social, puesto que les dan credibilidad a las promesas de redistribución. Este sería el caso de una inversión en infraestructura que se realiza en una región (o actividad económica) inadecuada con el propósito de beneficiar a las bases políticas de los gobernantes (i. e., a los votantes potenciales) que se localizan (trabajan) en dicha zona geográfica (sector). El hecho de que estas inversiones sean difíciles de revertir ofrece ciertas garantías de que los ingresos que les generan a las bases beneficiadas

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se sostendrán por un tiempo prolongado. Una posición alternativa es la que sostiene Negrete (2019), quien considera, para el caso de amlo, que los «elefantes blancos» son más bien el resultado de su megalomanía. En la concepción de López Obrador, sus megaproyectos son obras tangibles, de gran visibilidad, que le permitirán posicionarse como uno de los grandes presidentes que México ha tenido en su historia.

Notas del capítulo 9 628

Ver, por ejemplo, Calva (2021).

629

De acuerdo con Juhász et al. (2023), la política industrial hace referencia al conjunto de intervenciones con las que el gobierno trata de incidir en la transformación de la estructura productiva de una economía con el propósito de estimular la productividad, el crecimiento, el empleo de calidad, la sustentabilidad ambiental, el desarrollo regional, entre otros objetivos. Este artículo presenta evidencia del impulso que han tenido las políticas industriales en las últimas décadas, principalmente en países con economías avanzadas. Además de llevar a cabo una revisión de la literatura reciente que muestra su relevancia en el desempeño de los países, especialmente del este de Asia y en Estados Unidos.

630

Estas herramientas no eran las únicas, pero sí las que tenían una influencia relevante. Por ejemplo, con respecto a las políticas de innovación, habría que mencionar que unas cuantas instituciones de desarrollo tecnológico fueron impulsadas por diversas dependencias gubernamentales; ver estudios de casos en Gómez-Galvarriato (2020). Algunos ejemplos de estas instituciones son las siguientes: Colegio de Posgraduados (1959), Instituto Mexicano del Petróleo (1965), Instituto Nacional de Investigaciones Nucleares (1975).

631

Un planteamiento académico de este tipo se presenta en Kehoe y Meza (2013), quienes sugieren que los procesos de liberalización económica (i. e., apertura comercial, inversión extranjera directa, privatización de empresas paraestatales) no fueron suficientemente profundos en los ochenta y noventa. Por lo tanto, para que el crecimiento de México fuese elevado y sostenido se requerían reformas neoliberales adicionales, lo que permitiría lidiar con los siguientes cuellos de botella: limitaciones en el sistema financiero, deficiencias en los derechos contractuales, monopolios no manufactureros (e. g., energía, extracción de petróleo, transporte y telecomunicaciones) y la inflexibilidad del mercado laboral.

632

Para la exposición de una serie de casos en los que la cofece ha intervenido para mejorar la competencia en México, consultar cofece (2022).

633

Entre muchos economistas existe la idea de que las políticas industriales tienen sentido para resolver problemas de fallas de mercados asociados a externalidades (e. g., efectos de derrama del conocimiento práctico, costos de exploración en nuevas industrias), problemas de coordinación (e. g., economías de aglomeración, problemas de acción colectiva) y provisión de insumos públicos específicos (e. g., infraestructura productiva, desarrollo de habilidades laborales). No obstante, muchos de ellos son escépticos de que los gobiernos tengan la información y las habilidades suficientes para «elegir ganadores», además de afirmar que los burócratas encargados de implementar dichas políticas suelen estar «capturados» por los intereses de ciertos sectores empresariales (Juhász et al., 2023).

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

634

Para profundizar sobre la conexión entre la economía de la complejidad y la política industrial, se recomienda consultar Cameli (2023). Este artículo sugiere que mediante la visión de la complejidad es posible formular herramientas y estrategias que apoyen la reconversión productiva, en la medida en que las economías son sistemas en continua transformación. De aquí que el objetivo de la política industrial sea el de encauzar, mas no de conducir, a las economías en una determinada dirección.

635

En este texto, como en muchos otros escritos, el término industria se usa como un concepto genérico para referirse a cualquier sector de la actividad económica, ya sea primario, secundario o terciario; por lo tanto, en esta lógica, agricultura, minería, construcción, comercio, turismo y servicios en general son también industrias. De hecho, Rodrik y Sandhu (2024) sugieren que en la actualidad la política industrial en los países en desarrollo debe dirigirse, en gran medida, a aumentar la productividad de las empresas de servicios que absorben una gran cantidad de mano de obra (comercio al menudeo, cuidados, servicios públicos y personales, entre otros). Hoy en día, las manufacturas son muy intensivas en capital y en trabajo calificado debido al uso de robots y la adopción de las tecnologías de información e inteligencia artificial. Dichos insumos son relativamente escasos en los países de ingresos medios y bajos, de aquí que la generación de empleos bien remunerados a gran escala recaiga en las mejoras realizadas en el sector de los servicios.

636

A pesar de que dichas políticas —diseñadas de manera centralizada— propiciaron el crecimiento de México a tasas elevadas y con estabilidad macroeconómica por muchos años, después de los setenta tuvieron efectos colaterales muy desafortunados, como se expone en una de las secciones del capítulo.

637

Existen diferencias entre lo que puede entenderse por una política industrial, tecnológica o de innovación. Por ejemplo, una política industrial puede referirse al uso de incentivos fiscales para robustecer la actividad de un sector en específico, sin que ello implique la adopción o el desarrollo de nuevas tecnologías. En cambio, una política tecnológica puede optar por fomentar la inversión extranjera directa y vincularla a las empresas nacionales para generar derramas tecnológicas y la diseminación de capacidades. Por su parte, una política de innovación puede incrementar el gasto en investigación y desarrollo (i+d) con el propósito de fortalecer el registro de nuevas patentes en el país y crear nuevos productos en la frontera tecnológica.

Sin embargo, en este capítulo no se hace una distinción explícita entre estos tres términos en la medida en que exhiben diversos vasos comunicantes; por ello, en el texto se hace referencia a la política industrial como un término genérico.

638

Cabe aclarar que, mientras un «Gobierno empresario» es aquel que controla y administra a las empresas paraestatales, un «Estado con un enfoque empresarial» es el que asume riesgos en un entorno incierto para encauzar la actividad de grupos de empresas privadas en diversas industrias. Para mayores detalles sobre esta concepción, ver Mariana Mazzucato (2013), quien prefiere usar un término más acotado: «Estado empresarial».

639

Un ecosistema de innovación es un espacio organizacional en el que una red de colaboración, entre actores de distintos tipos (empresas, Gobierno, universidades, consumidores, etc.), genera valor social o económico a partir de un proceso de cocreación (i. e., interacciones repetidas de tipo horizontal). En una sección posterior se presentan mayores detalles sobre el concepto y sus implicaciones en la instrumentación de la política industrial.

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640

Una descripción más específica de estas políticas y sus potenciales implicaciones se presenta en los textos de Cárdenas (2015) y Moreno-Brid y Ros (2012).

641

Para mayores detalles sobre el proceso de sustitución de importaciones en México, consultar Cárdenas (1996) y Solís (2000).

642

De acuerdo con cifras de las Estadísticas Históricas de México compiladas por el

inegi, Cárdenas (2015) menciona que en las décadas de los sesenta y setenta la

agricultura redujo su importancia relativa con respecto al pib en un 44 %, mientras que la minería (sin petróleo y carbón) lo hizo en un 25 %.

643

Por ejemplo, una elevada protección efectiva a un insumo intermedio disminuye la competitividad internacional del bien final que lo utiliza en su proceso productivo.

644

Para una exposición pormenorizada de estas cifras, consultar Calva (2021).

645

Si solo se consideran las manufacturas, la tasa anual de crecimiento de la productividad total de los factores fue tan solo del 1 % en promedio en el periodo 19601980 (Moreno-Brid y Ros, 2012). De acuerdo con Cárdenas (2015), la inviabilidad dinámica del «desarrollo estabilizador» se debía a tres factores estructurales: (i) la falta de competitividad del sistema productivo nacional debido a prácticas corporativistas entre el Gobierno, las grandes empresas oligopólicas y sus sindicatos; (ii) el desplome del sector agropecuario y, en particular, la drástica reducción en sus exportaciones, como consecuencia de precios de garantía fijos en términos nominales, la falta de financiamiento por problemas asociados a la tenencia de la tierra y una reducción paulatina en inversiones gubernamentales destinadas al fomento agropecuario; y (iii) una fuerte dependencia al financiamiento externo que era ocasionada por una deficiente estrategia tributaria, el incremento sostenido de las importaciones de bienes intermedios y de capital, el debilitamiento del sector agrícola como generador de divisas y las políticas de precios y tarifas del Gobierno, y las empresas paraestatales que afectaban a las finanzas públicas.

646

Bazdresch y Levy (1991) muestran que los requerimientos de financiamiento de la economía (inversión total) se ampliaron de manera significativa en la década de los setenta, lo que llevó a un proceso sostenido de acumulación de la deuda externa.

La petrolización de las finanzas públicas y las exportaciones, además del sobreendeudamiento externo, propiciaron que la economía mexicana se desplomara con la caída en el precio del petróleo y la subida en las tasas de interés internacionales en 1979.

647

Para mayores detalles, consultar Cárdenas (2015) y Moreno-Brid y Ros (2012).

648

Una versión moderna de esta literatura se asocia a la teoría de la complejidad económica desarrollada por dos economistas latinoamericanos, Ricardo Hausmann y César A. Hidalgo y sus coautores. Para mayores detalles, consultar las referencias citadas en Castañeda (2021a y 2021b) y Castañeda (2018). Otros trabajos importantes en esta línea de investigación han sido realizados por un grupo de investigadores de la Universidad La Sapienza de Roma encabezado por Luciano Pietronero.

649

Para el caso de Hungría, Elekes et al. (2019) muestran que empresas trasnacionales pueden operar como catalizadores del cambio estructural de una región. Ello se debe a que están más dispuestas que las empresas domésticas a llevar a cabo

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

diversificaciones no relacionadas (i. e., crear nuevas industrias a pesar de que algunas de las capacidades requeridas no están disponibles en la localidad).

650

Aun con capacidades similares (i. e., diversificación relacionada), la política industrial tiene un papel que jugar si es que se quiere acelerar el tiempo de la transición.

651

Si bien con este criterio no es factible identificar cuáles son las capacidades específicas que estas dos industrias comparten, sí es posible imputar el grado de cercanía que existe entre dichas capacidades. Para medir la competitividad de un producto en el mercado internacional se utiliza el criterio de ventajas comparativas reveladas (i. e., la relevancia de sus exportaciones se obtiene al ajustar por su importancia con respecto a las exportaciones totales del país y por el tamaño del mercado del producto con respecto al comercio internacional total). De esta manera, un producto boliviano puede ser igual o más competitivo que su contraparte alemana, a pesar de que el volumen de sus exportaciones sea mucho más reducido en el primero de estos dos países.

652

Además del espacio de productos, que utiliza un criterio de coocurrencia, en años recientes se han desarrollado redes que emplean datos insumo-producto para describir la estructura de un país y, principalmente, para analizar los impactos de distintas políticas industriales, ver por ejemplo Liu (2019). También se han desarrollado redes de i+d para estudiar la interdependencia en los procesos de innovación, como las presentadas en Liu y Ma (2023) y König et al. (2019).

653

Al descartar los enlaces cuya proximidad es relativamente baja se establece una red esparcida en donde la cantidad de vínculos entre nodos es relativamente reducida.

654

El espacio de productos se suele calcular con datos del comercio internacional para un cierto número de años —vía exportaciones brutas o netas—. Que las redes estimadas con periodos diferentes exhiban una fuerte inercia ha llevado a los analistas a considerar que, para fines prácticos, la red se mantiene relativamente fija a lo largo de varias décadas.

655

Para el caso de México, a nivel subnacional, ver Castañeda (2018). Otros análisis sobre la complejidad económica en México se presentan en Gómez Zaldívar y Gómez Zaldívar (2023a y 2023b) y Chávez et al. (2017).

656

La posición inicial de los changuitos y su cantidad depende de la diversidad e intensidad de las capacidades disponibles en un país o región. Cuando las capacidades son limitadas, el número de changuitos (i. e., industrias competitivas) es muy reducido y su ubicación corresponde a industrias periféricas del espacio de productos que requieren de pocas capacidades. Hausmann et al. (2024) presentan una metáfora complementaria que asocia a las capacidades productivas tácitas y la posibilidad de ser competitivos en determinadas industrias con la disponibilidad de letras que se usan para construir palabras cortas o largas (i e., sencillas o complejas) en el juego Scrabble.

657

Cuando la estrategia también incluye el establecimiento de unas cuantas «lianas» muy largas, el Gobierno incurre en mayores riesgos ante la posibilidad de que las «industrias ganadoras» resulten ser opciones fallidas por estar alejadas de la estructura actual. Aun así, estos riesgos son menores a los de la vieja política industrial, en donde imperaban las decisiones centralizadas a cargo de líderes políticos «iluminados» que, por lo general, eran también incompetentes.

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La selección de 1962 se debe a que este año es el primero en que el Atlas presenta información.

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México experimentó, desde mediados de los años ochenta, una notoria transformación en su estructura productiva nacional, acompañada de una gran actividad exportadora. No obstante, estos cambios no se ven reflejados en tasas elevadas de crecimiento económico. Esto se debe, entre otras razones, a las fuertes discrepancias que existen en la dinámica industrial de las distintas entidades federativas.

Mientras que hoy en día las regiones del norte y el bajío presentan estructuras productivas relativamente sofisticadas (e. g., Nuevo León, Baja California, Querétaro), en las entidades del sursureste (e. g. Chiapas, Oaxaca y Guerrero) dichas estructuras son, en esencia, estáticas y se centran en productos de baja complejidad.

Para mayores detalles sobre estas discrepancias regionales, consultar Castañeda (2018).

660

Ver, por ejemplo, Pineli y Narula (2023), Calderón y Sánchez (2012) y Moreno-Brid (2016).

661

Para el caso de México, Pineli y Narula (2023) comentan que, si bien las compañías trasnacionales hicieron posible el auge exportador a finales del siglo xx e inicios del xxi —especialmente en las manufacturas—, no fueron capaces de insertar a las subsidiarias asentadas en el país en los eslabones de alto valor agregado de las cgv.

En particular, resaltan que las estrategias de inversión de dichas empresas —en búsqueda de mano de obra barata afuera de su lugar de origen— y la ausencia de una política industrial en México no facilitaron la creación de fuertes vínculos entre las trasnacionales y las empresas domésticas. Escenario que limitó el alcance de los efectos de derrama generados por sus inversiones en el sistema productivo nacional y, por ende, en el incremento de la productividad total de los factores y las tasas de crecimiento de la economía. Estos autores señalan que el contenido doméstico de las exportaciones pasó, entre 1995 y 2001, del 11 al 18 % en el sector de electrónica y del 15 al 24 % en el automotriz, pero que la competencia china y sus reducidos costos laborales mermaron el potencial del tlcan para la creación de mayores vínculos con empresas mexicanas.

662

Para mayores detalles sobre este planteamiento, consultar Frenken et al. (2023).

663

Para más información sobre los datos de esta sección y la descripción de los casos exitosos de reconversión industrial, consultar Hartmann et al. (2021).

664

Gill y Kharas (2015) hacen referencia al término «trampa de ingreso medio» para describir a países que tuvieron un crecimiento significativo en su pib en las dos primeras décadas de la posguerra (1950-1970), pero que en los años posteriores se ralentizaron hasta quedarse prácticamente estancados. Zhou y Hu (2022) presentan una explicación más extensa del concepto y un análisis comparativo entre países de Asia y América Latina. De su análisis se desprende que México puede ser clasificado de esta manera.

665

Para mayores detalles sobre la relación entre factores socioeconómicos (e. g., cultura, infraestructura, gobernanza, inequidad) y la forma en que los países transitan en el espacio de productos, consultar Castañeda et al. (2024) y referencias ahí citadas.

666

El eci combina el grado de diversificación de las economías, a través de sus exportaciones, con la ubicuidad de sus productos competitivos. Ubicuidad que, a su vez,

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

se relaciona con su frecuencia relativa en el perfil de exportaciones de los países (i. e., entre menos frecuente, menos ubicuo). En consecuencia, se dice que una economía es compleja cuando exporta una gran cantidad de productos y una buena parte de ellos son exportados por muy pocas economías (i. e., no son ubicuos).

667

Un producto es complejo cuando pocas economías lo exportan y las que lo hacen tienden a ser complejas; por ende, los productos complejos suelen ser de alto valor agregado.

668

Más allá de los textos basados en análisis descriptivos (e. g., Amsden, 1989; Westphal, 1990) que examinan el papel de las políticas industriales en el desarrollo económico de Corea del Sur, en los últimos años han surgido análisis causales que hacen uso de datos con mayores niveles de granularidad (a nivel empresa o planta) y más detalle institucional (i. e., distintas formas de intervenciones de política). Por ejemplo, existe una fuerte evidencia que respalda el impacto positivo de la política industrial en el desarrollo y competitividad de las industrias pesada y química (Lane, 2022; Choi y Levchenko, 2023).

669

Consultar nota periodística de Sirse Rosas (Somos Industria, «Lanzan plan para fortalecer a la industria mexicana», octubre de 2019).

670

Promover la competencia, estimular el contenido nacional de exportaciones, realizar mejoras regulatorias, propiciar un entorno de negocios amigable, promover a las pymes, fomentar la digitalización, impulsar la infraestructura de calidad, auspiciar la economía de la salud como forma de inversión en capital humano, incrementar el financiamiento de la banca de desarrollo e incentivar proyectos en regiones rezagadas.

671

De acuerdo con Francisco Cervantes, presidente de la Confederación de Cámaras Industriales (concamin), «La “nueva política industrial” […] se echó para atrás porque a algunos actores del gobierno no les gustó», citado en una nota periodística de Juan Luis Ramos (El Sol de México, «La Cuatroté frenó nueva política industrial: concamin», 18 de junio de 2020).

672

A manera de aclaración, el lector debe recordar que el Tren Transístmico, que va de Coatzacoalcos (Veracruz) a Salina Cruz (Oaxaca), es el proyecto medular del ciit.

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El plan también establecía que los siguientes sectores serían prioritarios: agroalimentos, electricidad y electrónica, electromovilidad, servicios médicos y farmacéuticos, además de las actividades que fomentaran la creatividad; aunque sin dar a conocer las razones que sustentaban dicha elección. Ver columna periodística de Gustavo Almaraz (Expansión-Política, «Política industrial: rumbo al crecimiento económico conjunto», 15 de octubre de 2022).

674

A pesar de que el lanzamiento de una política industrial de gran calado suele ser de suma importancia para cualquier país, dicho evento no contó con la participación del presidente de la República ni con la del secretario de Hacienda (Rogelio Ramírez de la O). La secretaria Tatiana Clouthier solo fue acompañada por el subsecretario de Hacienda y Crédito Público (Gabriel Yorio), como se relata en las notas de Bruno Donatello (El Economista, «¡Plan de Política Industrial!», 22 de septiembre de 2022) y de Braulio Carvajal (La Jornada, «Lanza se nuevo plan de política industrial», 20 de septiembre de 2022). Los recursos presupuestales requeridos para la ejecución del plan de Clouthier no fueron respaldados en el paquete económico de 2023. A decir de una nota periodística (Político MX, «Política Industrial

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que impulsa Tatiana Clouthier “toparía con pared” por presupuesto 2023», 21 de septiembre de 2022), el secretario de Gobernación (Adán Augusto López) bloqueó cualquier tipo de cambio en el Presupuesto de Egresos de la Federación que el Ejecutivo había enviado al Congreso para su aprobación.

675

El proyecto original contemplaba la creación de diez polos de desarrollo entre Coatzacoalcos (Veracruz) y Salina Cruz (Oaxaca), aunque en 2023 solo se licitaron concesiones en cinco de estos polos: Coatzacoalcos i y ii, Texistepec y San Juan Evangelista (Veracruz) y Salina Cruz. De acuerdo con la nota periodística de Roberto Morales (El Economista, «A concurso, los primeros seis polos de desarrollo en el Istmo», 8 de mayo de 2023), los polos se enfocarían en 11 actividades económicas: eléctrica y electrónica, semiconductores, automotriz (electromovilidad, autopartes y equipo de transporte), dispositivos médicos, farmacéutica, agroindustria, equipo de generación y distribución de energía eléctrica (energías limpias), maquinaria y equipo, tecnologías de la información y la comunicación, metales y petroquímica.

Aunque cabe advertir que esta selección no era muy excluyente en la medida que abarcaba a un gran número de industrias.

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Depreciación acelerada de la inversión en activos fijos nuevos durante seis años; descuentos del iva del 100 % en los primeros cuatro años asociados a transacciones realizadas al interior de los polos; el 100 % de descuento del isr por los tres años siguientes, que podían extenderse parcialmente por otros tres de cumplirse ciertos requisitos de empleo; aparte de una serie de exenciones impositivas definidas por los gobiernos estatales. Información recabada de la nota periodística de Roberto Morales (El Economista, «La se estima captar 7 mil millones de dólares en 5 polos de desarrollo del Corredor Interoceánico», 26 de julio de 2023).

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Gómez Zaldívar y Molina (2018) presentan una revisión del desempeño de las zee alrededor del mundo e identifican condiciones que pueden resultar indispensables para su éxito. Las zee ofrecen ventajas para las empresas de distinta índole: una administración integral que opera como ventanilla única para facilitar los trámites burocráticos y mejorar la coordinación con distintas agencias gubernamentales; el establecimiento de fuertes incentivos fiscales; la existencia de aduanas en la localidad para agilizar los procesos de importación-exportación; la posibilidad de generar externalidades positivas vía economías de aglomeración, en términos del mercado laboral y la provisión de insumos. Por su parte, las poblaciones que se localizan en las zee se ven beneficiadas por la creación de nuevas fuentes de empleo y la aceleración de su competitividad en un periodo relativamente corto de tiempo.

Cabe también enfatizar que las estrategias detrás de las zee eran mucho más sofisticadas que los simples procesos de licitación emprendidos en los polos de desarrollo (ver Banco de México, 2018), en la medida en que tenían que ver con el fortalecimiento del capital humano, transferencias tecnológicas, cuestiones logísticas, reordenamiento urbano, la definición de las vocaciones productivas de cada zona, entre otros factores. Para mayores detalles, consultar Torres Fragoso (2020).

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Ver nota periodística de Leopoldo Hernández (El Economista, «amlo pone fin a Zonas Económicas Especiales», 26 de abril de 2019). Las siete zee se ubicaban en las siguientes poblaciones: Lázaro Cárdenas-La Unión (Michoacán y Guerrero), Coatzacoalcos (Veracruz), Salina Cruz (Oaxaca), Puerto Chiapas (Chiapas), Progreso (Yucatán), Seybaplaya (Campeche) y Dos Bocas (Tabasco). Cabe notar que dos de estas poblaciones coinciden, inclusive, con los polos de desarrollo de Buenrostro.

Consultar Torres Fragoso (2020) para una reflexión sobre las ventajas de las zee, los

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mecanismos usados para su implementación en México, los avances logrados y la falta de argumentos para su cancelación por parte de las autoridades.

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A finales de 2018 se hablaba de inversiones concertadas por un monto de 8,234 millones de dólares, lo que llevaría a la creación de 31,080 empleos directos. Estas cifras corresponden a 86 cartas de intención firmadas por las empresas interesadas. Datos obtenidos del artículo periodístico de Leopoldo Hernández (El Economista, «amlo pone fin a Zonas Económicas Especiales», 26 de abril de 2019).

680

La metodología de la complejidad económica permite identificar las regiones — con diferentes niveles de granularidad— en las que se justifica el establecimiento de las zee, además de detectar el tipo de industrias (o vocaciones) que podrían impulsarse dadas las capacidades productivas existentes en una localidad determinada. Para mayores detalles, consultar Banco de México (2018) y Gómez Zaldivar et al. (2019) para el caso de México.

681

De acuerdo con información presentada en una nota periodística de la agencia efe (San Diego Union-Tribune en Español, «Gobierno de México triplica el costo del Tren Maya hasta casi 30 mil millones de dólares», 11 de septiembre de 2023).

682

Información presentada en El Financiero («Dos Bocas terminará costando el doble… y el Tren Maya más del triple, admite Ramírez de la O», 11 de septiembre de 2022).

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De acuerdo con información presentada en swissinfo.ch («Cancelar el aeropuerto de Texcoco en México costó 5,692 millones de dólares», 9 de mayo de 2021). En un estudio econométrico de impactos causales elaborado por Guillermo Woo Mora, se estima que el costo de la cancelación del naicm pudo haber implicado la reducción de 10 puntos porcentuales del pib en tres años (de 2019 a 2022). Cifra que podría ser entre 15 y 30 veces superior a la estimada por la asf mediante métodos contables (Arena Pública, «Cancelación del naicm habría tirado 10 % el pib per cápita en 3 años», 19 de octubre de 2022). El trabajo titulado «Las consecuencias del pecado original: Costos económicos y distributivos de la política populista en México» puede consultarse en el portal del Centro de Estudios Espinosa Yglesias (ceey) (https://ceey.org.mx/las-consecuencias-del-pecado-original-costos-economicos-y-distributivos-de-la-cancelacion-del-aeropuerto-de-texcoco/).

684

De acuerdo con información de la presidencia presentada por Luis Cortés (as.com, «Cuánto dinero costó hacer el Aeropuerto aifa y cuáles son los más caros del mundo», 23 de marzo de 2022), una de las consecuencias importantes de la cancelación del naicm fue la degradación del aicm por la falta de recursos que impedía realizar obras de mantenimiento y modernizar su infraestructura. Por un lado, el aicm ha tenido que desviar los recursos obtenidos mediante la Tarifa del Uso de Aeropuerto (tua) para cubrir el servicio de la deuda contratada para la construcción del naicm. Por otro lado, decretos presidenciales redujeron el número máximo de operaciones permitidas al día en el aicm y obligaron a trasladar vuelos de carga al aifa con la consecuente merma de ingresos para el aicm. Para mayores detalles, consultar el reportaje de Mathieu Tourliere (Proceso, «Los millonarios ingresos del aicm, para pagar el aeropuerto de Texcoco», 14 de septiembre de 2023).

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Ver nota periodística de la agencia efe (The San Diego Union-Tribune en Español, «López Obrador: Cancelación de cervecera no ahuyentará inversión en México», 25 de marzo de 2020).

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Ver nota en El Periódico de la Energía («Iberdrola cancela una inversión de mil millones en un ciclo combinado en México por el intervencionismo de amlo», 24 de junio de 2020). De hecho, el presidente de Iberdrola, Ignacio Sánchez, había afirmado que la compañía tenía contemplado realizar inversiones en México en centrales generadoras de electricidad, a partir de gas y renovables, a lo largo de cinco años por un monto de cinco mil millones de dólares.

687

Para mayores detalles, consultar nota periodística de Alberto Bello y Fernando Almánzar (CNN en Español, «México expropia a Grupo México 3 tramos ferroviarios para su proyecto de tren transoceánico», 19 de mayo de 2023). Si bien la compañía quería una indemnización de 537 millones de dólares, a fin de cuentas, se negoció una extensión por otros ocho años a la concesión de otras vías ferroviarias que el mismo grupo operaba, según nota de Karina Suárez (El País, «Grupo México llega a un acuerdo con López Obrador tras la expropiación de 120 kilómetros férreos en Veracruz», 13 de mayo de 2023).

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Ver nota informativa (imco, «Comienzan consultas por restricción a la importación de maíz amarillo», 6 de marzo de 2023).

689

La misma Secretaría de la Defensa Nacional ha admitido que Mexicana de Aviación alcanzará su punto de equilibrio hasta 2029, por lo que su operación tendrá que ser financiada mediante recursos fiscales durante los siguientes cinco años. Ver nota periodística de Aldo Munguía (El Financiero, «Mexicana de Aviación será subsidiada hasta 2028, prevé sedena. Según el análisis financiero hecho por el Ejército, la aerolínea tendrá pérdidas superiores a los 2 mil 300 millones de pesos entre 2024 y 2029», 26 de diciembre de 2023).

690

Ver nota periodística de Aldo Munguía (El Financiero, «Nueva Mexicana “militar”: Costo de operación para “echarla a volar” será de 8 mil 340 mdp», 8 de septiembre de 2023). Cabe señalar que la adquisición de la marca al sindicato de la excompañía privada fue por un valor de 815 millones de pesos. También existe una fuerte preocupación en las empresas del sector sobre la posibilidad de que Mexicana de Aviación, aprovechándose de los recursos fiscales a su disposción, recurra a prácticas desleales para dominar el mercado en determinadas rutas. (Forbes, «¿Evitará Mexicana de Aviación convertirse en una carga fiscal?», 17 de agosto de 2023).

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Ver nota periodística de Aldo Munguía (El Financiero, «Ejército admite que carece de plan de negocios y estudio de mercado para Mexicana», 11 de septiembre de 2023).

692

De acuerdo con la nota periodística de Alejandro de la Rosa (El Economista, «Opacidad en Tren Maya dificulta su evaluación técnica: México Evalúa», 12 de septiembre de 2023), que la responsabilidad del proyecto y las asignaciones presupuestales hayan involucrado a tres dependencias gubernamentales (fonatur, sectur y sedena) contribuye a su falta de transparencia y, por ende, a su inadecuada evaluación técnica. Para Jorge Cano, experto de México Evalúa en materia de inversiones públicas, los enormes montos sufragados reducen la posibilidad de que sus beneficios sean justificables.

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Antes de que iniciara la construcción del Tren Maya no existían los estudios socioeconómicos y ambientales pertinentes, como bien lo menciona Brenda Flores (blog de Animal Político, «Tren Maya ¿un “acto de justicia social”?», 29 de junio de 2021) y el Consejo Civil Mexicano para la Silvicultura Sostenible (ccmss, «Tren Maya: una

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

inversión de 120 mil mdp que inicia trabajos sin contar con la autorización de impacto ambiental», 8 de junio de 2020), y mucho menos se produjeron nuevos estudios antes de realizar los cambios en el trazado de las vías férreas. Tan es así que en diversas ocasiones los juzgados ordenaron la suspensión de la obra por falta de permisos cuya expedición requería la elaboración de estudios de impacto ambiental: (BBC News Mundo, «Tren Maya: un juez ordena suspensión definitiva de obras en el tramo 5 de uno de los proyectos emblemáticos de amlo en México», 31 de mayo de 2022), (cemda, «Otorgan suspensión definitiva para tramos 3, 4, 5 Norte y 6 del Tren Maya», 28 de mayo de 2023). Una práctica común era que la semarnat diera su consentimiento sin que hubiera un estudio imparcial de por medio, como se refleja en la nota periodística de Jesús Vázquez (El Economista, «semarnat autoriza tramo 6 del Tren Maya sin estudios geológicos», 14 de noviembre de 2022).

Si bien existen estudios oficiales asociados al Tren Maya, estos exhiben severas deficiencias técnicas. Ver, por ejemplo: (sectur, «Tren Maya, Tsíimin K’áak. Análisis costo-beneficio– versión pública») y («Tren Maya, Tsíimin K’áak. Información del proyecto Tren Maya: anexo técnico», s. f.); (Cámara de Diputados, Comisión Asuntos Frontera Sur lxiv Legislatura, «Ficha técnica del Tren Maya: aspectos legislativos, ambientales, económicos, y socioculturales», septiembre de 2019); (onu Habitat en colaboración con fonatur, «onu-Habitat analiza el impacto del Tren Maya», mayo de 2020).

Algunos reportes ambientales y socioeconómicos elaborados por organizaciones no oficialistas son los siguientes: «Nota técnica del proyecto del Tren Maya» (imco, 6 de marzo de 2019); «Reporte técnico del análisis de la manifestación de impacto ambiental modalidad regional del proyecto Tren Maya tramo 5 Sur» (Greenpeace, mayo de 2022); «Postura del Centro Mexicano de Derecho Ambiental respecto al Proyecto Tren Maya» (cemda, 8 de junio de 2020); «Elementos de evaluación ambiental estratégica para el proyecto Tren Maya» (Jorge A. Benítez y Shelley M. Alexander, El Colegio de la Frontera Sur, mayo de 2021).

694

Ver columna periodística de Raymundo Riva Palacio (Vanguardia MX, «El fracaso del aifa, consecuencia de la deficiente conectividad», 21 de marzo de 2023), quien comenta: «La Auditoría Superior de la Federación (asf) concluyó desde 2021 que el Felipe Ángeles carecía de planeación, análisis de impacto social, estudios de costo real y beneficios, y que no existían evidencias de que fuera un proyecto rentable».

695

Ver, por ejemplo, la nota periodística (reportur.mx, «amlo se impone: aerolíneas de carga se mudan del aicm al aifa», 24 de enero de 2023), la de Emmanuel Carrillo (Forbes, «Cargueras aéreas advierten que mudanza al aifa va contra modelo de negocios y competitividad», 20 de enero de 2023) quien al hacer eco de los reclamos de empresas y organizaciones del sector comenta: «Líneas aéreas de carga y la iata advirtieron que la mudanza del aicm al aifa pone en riesgo negocios y la competitividad de las empresas», además del artículo de opinión de Irene Muñoz (Eje Central, «Control de daños. Ante la ineficiencia… decretazos», 31 de agosto de 2023).

696

Ver la nota periodística de Rosanety Barrios (blog de Animal Político, «El rescate de Pemex y cfe», 12 de diciembre de 2022). Las columnas de opinión de diversos analistas, entre los que se encuentran los siguientes: Diego Díaz (Animal Político, «Pemex. ¿Un barril sin fondo?», 5 de mayo de 2022); Macario Schettino (El Financiero, «Una pésima idea», 1 de marzo de 2023); Gil Games (Milenio, «Dos barriles sin fondo», 1 de octubre de 2023); Pablo Zárate (El Economista, «Un costo neto para el próximo gobierno», 17 de septiembre de 2023); Jorge A. Castañeda Morales (El Economista, «90,000 millones de dólares para Pemex», 29 de febrero de 2024).

También se recomienda consultar el documento electrónico: «El empobrecimiento

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de las empresas públicas» (México Evalúa, 14 de julio de 2023).

697

De acuerdo con datos del inegi, procesados por Carlos Ramírez F. (x.com, 22 de marzo de 2022, 17:00), las tasas de crecimiento de la inversión fija bruta del sector público al término de los tres primeros años de las últimas cinco administraciones fueron: Zedillo: -13.5 %, Fox: 28.6 %, Calderón: 14.3 %, Peña Nieto: -19.4 % y López Obrador: -11.3 %.

698

Ver nota periodística: (Expansión Política, «Retrasos, suspensión de servicio y más, entre los problemas del Metro de cdmx», 28 de junio de 2023), la cual sintetiza algunos de los accidentes de los últimos años, y la de Maritza Pérez (El Economista, «Necesarios para el mantenimiento del Metro, 3,500 mdp», 12 de enero de 2023) que hace referencia a los reclamos del sindicato de Metro sobre la falta de mantenimiento. Consultar también análisis realizado por Mariana Campos y Jorge Cano (México Evalúa, «Remediar la obsolescencia del Metro no es prioridad», 13 de enero de 2023).

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Ver recopilación de información sobre estos eventos en la nota periodística (Expansión, «Explosiones y derrames: aumentan los accidentes en las instalaciones de Pemex», 20 de julio de 2023).

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Ver nota periodística de Sin Embargo («Hospitales con fallas. Falta de mantenimiento en instalaciones del imss acaba en tragedias e inundaciones», 15 de julio de 2023) y la de Dulce Soto (Expansión, «Quejas, hospitales y equipos médicos en malas condiciones aumentan en el imss», 24 de julio de 2023) quien enfatiza las malas condiciones del equipo médico.

701

Ver notas periodísticas de Ana Karen García (El Economista, «Recorte a investigación, ciencia, cine y desarrollo: los fondos a desaparecer y qué hacen», 30 de septiembre de 2020) y de Eugenio Hernández (Forbes, «Gobierno de amlo usa 135 mil mdp de los fideicomisos desaparecidos», 1 de marzo de 2022).

702

Ver recuento de datos sobre ciencia y tecnología elaborado por Fabián Rosales (x.com, 7 de septiembre de 2023, 18:26). Dicha revisión ofrece un panorama sombrío, a partir de información obtenida del anexo estadístico del Quinto Informe de Gobierno, en diferentes rubros: gasto federal total ejercido en ciencia y tecnología, gasto ejercido por el conahcyt y los Centros Públicos de Investigación; gasto en proyectos de investigación del sector público; personal dedicado a actividades científicas y tecnológicas; becas en posgrado y en especial las destinadas a estudiar en el extranjero; proyectos de investigación financiados por conahcyt; colaboración científica internacional.

703

Ver la nota periodística de Arturo Rojas (El Economista, «Revelan supuesta red de corrupción en conacyt», 4 de mayo de 2023) y la columna de opinión de Gabriel Quadri de la Torre (El Economista, «Ley contra la ciencia mexicana», 3 de febrero de 2023).

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Esta pasividad queda de manifiesto en las declaraciones de la secretaria de Relaciones Exteriores. Ver nota periodística de Jassiel Valdelamar (El Financiero, «Alicia Bárcena cuestiona si México entiende la oportunidad del nearshoring: A veces siento que no», 21 de noviembre de 2023).

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Para mayores detalles sobre la evidencia, consultar Alfaro y Chor (2023). De

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acuerdo con datos del us Census Bureau, México rebasó a China y a Canadá en el primer trimestre de 2023 como la principal fuente de las importaciones de Estados Unidos.

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Consultar nota periodística (Daily News, «What are Mexico’s new tax incentives to promote nearshoring?», 11 de octubre de 2023). Debido a que estos beneficios pueden aplicarse a empresas que se instalen en cualquier parte del país, esta medida es, en cierto sentido, contradictoria, puesto que opaca el incentivo de invertir en los «polos de desarrollo» que ofrecen descuentos fiscales similares.

De acuerdo con evidencia recabada en el «Global Investment Competitiveness Report» del Banco Mundial, a la que se hace referencia en la nota de investigación de Juan Pablo López Reynosa (ciep, «Incentivos para impulsar la inversión directa: Consideraciones fiscales y económicas», 21 de febrero de 2024), la estabilidad macroeconómica y política de un país, las capacidades de sus trabajadores y el entorno legal y regulatorio con el que opera son mucho más efectivos que los incentivos fiscales para atraer inversión extranjera directa. Datos presentados en la nota de ciep también muestran que México presenta deficiencias en comparación con la ocde (valores promedio), Canadá, Estados Unidos y China en su infraestructura aduanera, productividad laboral y fortaleza institucional. Asimismo, el autor sugiere que los incentivos tributarios pueden resultar contraproducentes cuando el espacio fiscal es reducido debido a las pérdidas recaudatorias que generan.

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Para mayores detalles, consultar Rudman (2023).

708

De acuerdo con información obtenida en el artículo de opinión de Roberto Durán Fernández (Arena Pública, «Nearshoring: ¿oportunidad histórica o moda pasajera?», 7 de noviembre de 2023).

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Para identificar a dichos municipios, consultar la metodología presentada en Gómez Zaldívar y Gómez Zaldívar (2023b). Cabe señalar que las regiones del país que están siendo beneficiadas con los recursos provenientes de la inversión extranjera directa son las que tradicionalmente atraen a este tipo de inversiones; para mayores detalles, ver imco (2024).

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Para una descripción más detallada sobre estas ideas y la manera en que los subsidios, patentes y sistemas de innovación afectan el desarrollo de capacidades, consultar Frenken (2017).

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Frenken (2017) presenta evidencias sobre el limitado impacto que los subsidios a la i+d tienen sobre el gasto que las empresas realizan en este rubro y la capacidad de innovación de los países; en particular, estos subsidios no se destinan a generar nuevas tecnologías, sino a imitar innovaciones generadas por otras empresas. Asimismo, cuestiona las virtudes de las patentes para promover innovaciones, en tanto que dificultan el desarrollo tecnológico al bloquear la posibilidad de que se produzcan avances a partir de conocimientos que se ubican en la frontera tecnológica.

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Para mayores detalles sobre estos sistemas, consultar Freeman (1995).

713

De acuerdo con Cameli (2023), uno de los componentes importantes de la «nueva política industrial» reside en la colaboración estratégica entre Gobierno y sector privado. Ahora bien, ello no significa que los buenos resultados estén garantizados, ya que existe un conocimiento incompleto sobre la manera como pueden responder las intervenciones gubernamentales (e. g. incentivos fiscales, subsidios) y las estra-

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tegias de empresas privadas. De aquí la conveniencia de establecer un ecosistema que favorezca la adopción de buenas decisiones en un contexto de incertidumbre, y la creación de un entorno que haga más probable que los instrumentos de política funcionen en el sentido deseado. En otras palabras, las políticas industriales, desde la perspectiva de la complejidad, tienen más que ver con la exploración que con el control, por lo que en vez de hablar de un «paradigma de control» es más conveniente apelar a un «paradigma de cultivación». En este último, el objetivo esencial es tratar de «sembrar» el proceso de interacción y adaptación adecuado para que los actores socioeconómicos, mediante sus acciones descentralizadas, «cultiven» los resultados socialmente deseados.

714

Rodrik (2022) plantea la conveniencia de crear políticas industriales «desde-abajo» para facilitar la creación de trabajos bien remunerados: The practice of industrial policy will need to rely less on traditional top-down policy instruments —such as subsidies and tax incentives for firms— and more on collaborative, iterative interaction whereby public agencies supply a portfolio of customized public services in exchange for firms undertaking soft commitments on the quantity and quality of employment […] appropriately structured governance arrangements can act as an information revelation mechanism facilitating learning about what works and what fails, allowing government agencies to abandon failing initiatives and focus on supporting those with the most potential. (p. 2)

715

Para una síntesis de la visión de Mazzucato sobre la importancia de la política industrial y el papel activo que debe jugar el Estado en la innovación y el desarrollo tecnológico de los países, consultar el reportaje de Joao Medeiros (Wired, This economist has a plan to fix capitalism. It’s time we all listened, 8 de octubre de 2019).

En esta reseña también se hace referencia a la influencia que la economista italoamericana ha tenido en círculos políticos, en especial los del Reino Unido y la Unión Europea.

Para una critica al «Estado empresarial» desde la perspectiva austriaca, consultar Karlson et al. (2021).

716

Para mayores detalles sobre los elementos técnicos del análisis causal de estos estudios y la descripción de sus resultados, consultar Kantor y Whalley (2023) para el caso de la misión Apolo, y Gross y Sampat (2023) para el caso de la ii Guerra Mundial.

717

Evidencia proveniente de un modelo computacional basado en agentes —validado a partir de datos de economías avanzadas— indica que las intervenciones directas, solas o por separado, generan impactos muy favorables cuando sus resultados se comparan con los de un escenario en el que se carece de política industrial. La explicación técnica del modelo, su validación y los resultados de las simulaciones se presentan en Dosi et al. (2023). Entre estos resultados se encuentran un mayor crecimiento, un menor desempleo y un déficit fiscal manejable. Inclusive, estos resultados son mejores a los obtenidos con políticas indirectas (i. e., que afectan los incentivos de mercados) que conllevan el mismo costo fiscal. Si bien es cierto que las intervenciones directas asumen riesgos que de materializarse (e. g., fallan los procesos de difusión o la investigación básica no fructifica) pueden generar un deterioro en las finanzas públicas, estos riesgos son manejables cuando la naturaleza de los proyectos de i+d se establece mediante un ecosistema de innovación (i. e., a partir de un sistema de decisiones descentralizado).

718

Para una descripción sucinta de dicho desmantelamiento, consultar Dutrénit et al.

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

(2024).

719

Cabe destacar que el cambio tecnológico per se no es garantía de que el progreso que conlleva será compartido entre un amplio segmento de la población. Acemoglu y Johnson (2023) hacen un recuento histórico para mostrar que las innovaciones han favorecido, de manera notoria, a un grupo reducido de actores privilegiados.

Asimismo, que la población en general presente mejores condiciones de vida hoy en día, en comparación con lo ocurrido siglos atrás, se debe a que la prosperidad ha podido ser compartida, hasta un cierto nivel, gracias a la creación de diversos arreglos sociales (competencia electoral, sindicalismo, regulaciones laborales, entre otros). Por lo tanto, las tecnologías digitales y la inteligencia artificial generarán cambios disruptivos en las sociedades modernas y potenciales inequidades, por lo que dichos cambios tendrán que ser encauzados mediante esquemas de gobernanza innovadores si es que se quiere que estos avances tecnológicos sean detonadores de un crecimiento inclusivo.

720

El marco conceptual de los sistemas de innovación empezó a articularse a partir de los trabajos presentados en Freeman (1987), Lundvall (1992) y Nelson (1993). Por su parte, el concepto de ecosistemas se popularizó a partir de Gloor (2006).

721

A inicios del siglo xxi estos ecosistemas ya se habían diseminado como estrategias de innovación en distintas partes del mundo, desarrollado o en desarrollo (ccia, 2005). El avance de los ecosistemas regionales de innovación ha sido muy evidente desde la segunda década de este siglo en Estados Unidos, Reino Unido, Canadá, Australia y la Unión Europea. Guzmán et al. (2023) presentan la descripción del programa de Motores de Innovación Regional (Regional Innovation Engines, rie) patrocinado por la National Science Foundation del gobierno de Estados Unidos y dotado de 1.6 mil millones de dólares a ser asignados a lo largo de diez años.

722

Un esquema exitoso de política industrial a partir de decisiones colaborativas es el adoptado por darpa (Defense Advanced Research Projects Agency). Esta agencia estadounidense, establecida en la década de los cincuenta, hizo posible desarrollos tecnológicos de frontera como el internet, los gps y gui. Modelo de decisión que en años más recientes se ha extendido a iniciativas asociadas a la energía y a la salud. En los esquemas tipo arpa, el liderazgo de los programas no recae en manos de un burócrata, sino de un director profesional con experiencia en la academia o en la industria.

723

Los ejemplos más conocidos de ecosistemas de negocios son los siguientes: clústeres de empresas ubicados en áreas geográficas específicas; cadenas globales de valor (cgv) en las que la creación de valor se produce entre empresas legalmente independientes, pero funcionalmente interdependientes, cuyas plantas ubicadas en distintos países cooperan en procesos productivos comunes mediante vínculos horizontales; plataformas digitales en las que se genera valor a través de una interfaz digital que acerca a empresas afines o a las empresas con los consumidores de sus productos y, de esta manera, hacen posible el intercambio de ideas, experiencias y facilitan las transacciones económicas. Para mayores detalles, consultar las referencias citadas en Smorodinskaya et al. (2017).

724

Por ejemplo, desde el campo de la sociología, Evans (1995) hace referencia a un sistema de autonomía incrustada (embedded autonomy) cuando estudia el caso de países del este de Asia. A partir de redes de colaboración, los gobiernos de estos países y su tecnocracia mantienen una autonomía de decisión con respecto

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a los intereses de empresarios específicos del sector privado; de forma tal que la política industrial se define a través de un proceso de deliberación entre Gobierno y empresas. Por su parte, desde la perspectiva económica, Juhász (2023) habla de un modelo de colaboración continua e iterativa que sustituye a la política diseñada «desde-arriba» por burócratas weberianos competentes. Se trata de un esquema de decisión flexible en el que distintos proyectos son puestos a competir por recursos financieros, por lo que se aplican diversos procedimientos para filtrar aquellos proyectos que no logran generar los resultados inicialmente estipulados.

725

Para mayores detalles sobre las políticas orientadas por misiones, consultar Mazzucato (2018 y 2023a). En este último texto se presentan planteamientos y ejemplos relacionados con el contexto latinoamericano.

726

Aunque Mazzucato no hace alusión al paradigma de la complejidad, muchas de sus propuestas y concepciones coinciden con esta visión de la economía y los sistemas sociales en general. Por ejemplo, en vez de hablar de políticas que operan «desde-arriba» o «desde-abajo», hace referencia a soluciones de carácter descendente o ascendente. Asimismo, menciona políticas «horizontales» —en vez de sistémicas— que tienen que ver con proveer las condiciones apropiadas para generar conocimiento y desarrollar infraestructura; además identifica políticas «verticales» —en vez de políticas dirigidas a crear incentivos— que modifican las decisiones de agentes específicos a partir de consideraciones costo-beneficio.

727

Bajo esta perspectiva, el objetivo no es apoyar a empresas o tecnologías específicas, sino a clases de tecnologías que son compatibles con determinados objetivos sociales (e. g., tecnologías verdes que hacen posible un desarrollo sustentable o tecnologías que incentivan el desarrollo de capacidades laborales para generar un crecimiento inclusivo).

728

Para evitar que los presidentes lleven a cabo la construcción de proyectos improductivos de infraestructura pública, Diego Díaz (2024) sugiere la creación de un organismo del Estado, conformado por expertos en evaluación de proyectos de infraestructura, para que de manera colegiada e independiente a los vaivenes político-electorales tomen la decisión de avalar o rechazar la construcción de dicha infraestructura con criterios vinculantes. Sus decisiones estarían respaldadas por evidencia proveniente de estudios de factibilidad legal, sustentabilidad ambiental y costo-beneficio socioeconómico.

729

Cabe apuntar que este ecosistema es muy diferente al Sistema Nacional de Innovación Mexicano (snim) que se gestó en el país a lo largo de varias décadas y que tomó un especial impulso con la creación del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (conacyt) en 1970. Para una descripción de este sistema, consultar Dutrénit et al.

(2010, cap. 2 y 3). En primer lugar, se trataba de un sistema dirigido a elaborar e instrumentar políticas de ciencia, tecnología e innovación, pero no para articular políticas de desarrollo industrial en el sentido más acotado de la palabra. En segundo lugar, el snim no era un ecosistema, sino un sistema por las siguientes razones: (i) no presentaba los mecanismos necesarios para la toma de decisiones descentralizadas, (ii) tampoco exhibía una capacidad de adaptación en la elaboración de sus políticas y de reconfiguración de su estructura y (iii) no existían procesos sólidos de interacción entre sus distintos componentes.

Más bien era un sistema jerárquico que dependía de medidas definidas «desde-arriba» por el entonces conacyt, como cabeza del sector. La gobernanza del snim se vinculaba a decisiones adoptadas por la Subsecretaría de Investigación

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

Científica y Educación Superior de la sep y, en última instancia, por la Presidencia de la República, lo que limitaba la autonomía presupuestal y de gestión de miembros importantes del sistema. Entre esos miembros destacaban los Centros Públicos de Investigación (cpi, e. g., cide, Infotec, CentroGeo, cimat), en los que la integración de sus órganos de Gobierno y las designaciones de directores dependían de decisiones discrecionales adoptadas desde conacyt y avaladas por unas cuantas Secretarías de Estado.

Por otra parte, los vínculos entre el conacyt, universidades y centros de investigación (cpi y centros asociados a Secretarías de Estado) con las empresas del país eran muy débiles, dado que los esquemas de colaboración eran poco relevantes en un sentido presupuestal. Los programas medulares en materia de innovación liderados por conacyt fueron los siguientes: (i) el «Programa de Estímulos a la Innovación» (pei) que operó durante un sexenio y medio (2009-2018), el cual establecía vínculos con universidades, exigía fondos concurrentes a las empresas participantes y atendía a diferentes tipos de empresas de acuerdo con el nivel de i+d que realizaban (Dutrénit et al., 2024); (ii) el «Programa de Estímulos a la Investigación, Desarrollo Tecnológico e Innovación», implementado en la administración de Peña Nieto, cuyo objetivo era apoyar a las empresas en estos tres rubros (Cabrero et al., 2020).

730

Mazzucato (2023b) también hace referencia a cinco pilares (o principios) que hacen posible que un gobierno proactivo pueda, mediante un ecosistema de innovación, impulsar la consecución colectiva de intereses compartidos. (i) Propósito y dirección, de tal forma que el gobierno asume un papel de liderazgo en la promoción e implementación de las políticas formuladas para la consecución del bien común. (ii) Cocreación y participación, de forma que las partes interesadas se involucren en las discusiones y traten de llegar a un consenso sobre los problemas a resolver y los medios para abatirlos. (iii) Aprendizaje colectivo y conocimiento compartido, con lo que se facilita la formulación de políticas adaptativas y la distribución social de experiencias y del conocimiento acumulado. (iv) Acceso generalizado y distribución de beneficios, para que de esta forma todos los actores sociales reciban los beneficios asociados a los riesgos asumidos. (v) Transparencia y rendición de cuentas, lo que garantiza la legitimidad social de las políticas, reduce las posibilidades de incurrir en dispendios y permite que la políticas fallidas sean revertidas.

731

Para que una propuesta de esta naturaleza pueda convertirse en una realidad es necesario superar problemas de economía política. Schatan y Cabrera (2020) sugieren, al igual que en este texto, que para salir de la «trampa del ingreso medio» es indispensable crear instituciones complejas. No obstante, también mencionan complicaciones para su establecimiento asociadas a la existencia de relaciones clientelares, altos niveles de desigualdad y una sociedad fragmentada; factores que están presentes en la sociedad mexicana. Sin embargo, los consejos de innovación y desarrollo industrial que a continuación se proponen parten de la búsqueda de consensos y metas compartidas en el largo plazo, lo que podría contribuir a lograr coaliciones amplias que apoyen la instrumentación de estos ecosistemas.

732

En contraste con los sistemas nacionales de innovación que suelen ser muy rígidos, jerárquicos, burocráticos y no parten del consenso, por lo que tienen dificultades para adaptarse a las circunstancias cambiantes y poder remediar las fallas en la operación de sus componentes y en el funcionamiento de sus articulaciones.

733

Este tipo de consejos deliberativos han sido utilizados en las economías altamente exitosas de países del este de Asia como Singapur, Tailandia, Corea del Sur, Japón y Malasia (Campos y Root, 1996). De acuerdo con estos autores, a través de dichos

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consejos los Gobiernos aceptaron ceder parte de su poder unilateral de decisión a cambio de obtener información de las empresas asociada a su perspectiva económica, la naturaleza de los cambios tecnológicos, el funcionamiento de esquemas regulatorios, entre otros. Escenario que ha permitido diseñar e implementar propuestas de política industrial mucho más eficientes e inclusivas (crecimiento compartido), lo que a su vez ha contribuido a la legitimidad de estos gobiernos ante la población en general. En estos consejos deliberativos pueden participar, si se juzga pertinente, una amplia gama de actores: funcionarios públicos, representantes empresariales, académicos, trabajadores, grupos de consumidores e inclusive periodistas. Sus funciones son cooperar en la transmisión de información y sincronización de planes de inversión; reducir la posibilidad de una «captura de rentas» en la que un pequeño grupo de empresas se ve favorecido con las políticas (i. e., evitan prácticas de cabildeo al implementarse marcos institucionales impersonales y transparentes, en los que las reglas son preestablecidas y la información se disemina de manera abierta); operar como mecanismos de compromiso que garantizan la estabilidad y el cumplimiento de las políticas (i. e., la delegación de autoridad a estos consejos contribuye a la creación de una estructura de derechos y expectativas que no son fáciles de revertir); facilitar la transición de una estrategia de sustitución de importaciones a una orientada a las exportaciones, en tanto que abaten la incertidumbre de entrar a nuevos mercados mediante la diseminación de información, e incrementar los incentivos asociados a la realización de proyectos riesgosos (e. g., créditos subsidiados que son condicionados a un buen desempeño exportador).

734

La evidencia sobre los consejos deliberativos de países del este asiático muestra la importancia de contar con funcionarios competentes que utilizan sus conocimientos sobre la economía y el entorno regulatorio para desempeñar lo mejor posible las tareas asignadas (Campos y Root, 1996). Para lograr este objetivo se requieren distintas condiciones, entre ellas: incentivos alineados con una carrera de largo plazo en donde se premia el prestigio como servidor público y se confiere seguridad laboral en un trabajo bien remunerado, en contraste con los beneficios económicos derivados de rentas o un potencial empleo en el sector privado a cambio de otorgar privilegios a empresas de manera discrecional; mecanismos de monitoreo y esquemas de rendición de cuentas del desempeño de funcionarios; reglas claras sobre el reclutamiento y la promoción del personal; garantías que les permitan trabajar con independencia técnica para, de esta manera, proponer soluciones que podrían ir en contra de intereses políticos y económicos establecidos.

735

Como parte de los resultados de una política industrial está la evaluación de los condicionamientos impuestos a las empresas a cambio de recibir un beneficio gubernamental (e. g., subsidio, préstamo, contrato de proveeduría del sector público, apoyo tecnológico, uso de infraestructura). Dichas condicionalidades hacen referencia a esquemas que definen las responsabilidades o compromisos que deben adoptar las empresas al recibir un determinado beneficio. Ejemplos de condicionalidades son la generación de empleos, las mejoras salariales, la adopción de tecnologías limpias, la inversión en determinadas localidades, la reinversión de utilidades en i+d, entre otras. Cabe enfatizar que la aceptación de dichos comportamientos se deriva de los compromisos adquiridos y no de medidas que utilizan los gobiernos para incentivar acciones específicas por parte de las empresas. De tal forma que el condicionamiento hace posible llevar a cabo ciertas acciones que las empresas evitarían en la medida en que implican costos adicionales. Los condicionamientos son diferentes, por lo general, a los criterios de elegibilidad, ya que los primeros establecen responsabilidades a realizar, mientras que los segundos son filtros selectivos a partir de características existentes en las empresas. Las

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

condicionalidades se suelen definir a partir de objetivos sociales, su aceptación se deriva de una lógica de reciprocidad gobierno-empresas y su uso no puede sustituirse con medidas que buscan cambiar precios relativos. Para mayores detalles sobre los condicionamientos característicos de las políticas industriales modernas, consultar Mazzucato y Rodrik (2023), quienes presentan casos específicos de estas directrices en distintos países.

736

Los fondos de capital de riesgo pueden ser manejados por bancos de fomento (o fideicomisos), autónomos del gobierno en turno y creados exprofeso para respaldar a los cidi. Estos bancos pueden ser nacionales, regionales, sectoriales o dedicados al respaldo de proyectos específico de gran calado. Los directivos de estos bancos (o fideicomisos) tienen que ser diferentes a quienes participan en los consejos de innovación y desarrollo; la ocupación de estos puestos debe estar sujeta a concursos abiertos, aunque limitados a personas con calificaciones en temas de finanzas, desarrollo tecnológico, procesos de innovación y sustentabilidad ambiental.

737

Cabe enfatizar que dichos centros también deben competir por los fondos de capital de riesgo que los bancos de fomento administran y que son asignados a tareas de capacitación, investigación o desarrollo. Estos recursos deben distribuirse a partir de concursos abiertos que los bancos organizan. En ocasiones estos recursos habrán de asignarse mediante subvenciones o becas, pero en la mayoría de los casos los proyectos que los cidi auspician tienen que ser cofinanciados por las propias empresas o individuos beneficiados.

Notas del capítulo 10 738

De acuerdo con Levy y Cruces (2021), la política social se refiere a intervenciones gubernamentales relacionadas con la protección social y el capital humano. El primer tipo de políticas incide en la provisión de seguros contra riesgos asociados a enfermedades, discapacidades, desempleo, pérdida de vida y retiro laboral, además de incidir en la mitigación de inequidades socioeconómicas (e. g., de ingresos, origen étnico, de género) y de problemas vinculados a la precariedad económica. El segundo tipo de políticas tiene que ver con la formación de capacidades —productivas y de otra índole— a través de distintos mecanismos: guarderías, estimulación temprana y desarrollo infantil, capacitación, aprendizaje laboral y educación en la modalidad escolarizada.

739

Los términos focalización y condicionamiento se usan con diferentes acepciones en la literatura de política social. En este texto, una política social es focalizada cuando atiende las carencias básicas (o privaciones socioeconómicas) de segmentos de la población en situación de pobreza, ya sea en zonas rurales o urbanas (i. e., responde a la pregunta ¿a quién se les asigna?). En cambio, una política social es considerada como condicionada cuando al beneficiario se le impone una o varias restricciones relacionadas con la ejecución de una tarea o actividad para poder acceder o retener las transferencias monetarias (¿a cambio de qué se les asigna?). Bajo estas definiciones, una política de pensiones asistencialista (o no contributiva) que busca cubrir a todas las personas de la tercera edad, sin importar su situación socioeconómica, se considera de carácter universal. En contraste, un programa de becas de educación básica se considera focalizado en la medida en que los recursos se destinan exclusivamente a niños/niñas pobres. Ahora bien, una

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política que está dirigida a todos los jóvenes que no estudian ni trabajan (i. e., los llamados ninis) no se define como focalizada, pero sí como condicionada cuando, a cambio de una beca, se les solicita capacitarse en una empresa por un periodo de tiempo determinado. Asimismo, algunos analistas sugieren que la distinción entre una medida focalizada y una universal estriba en la etapa de desarrollo del país en la que los programas se aplican. En las primeras etapas, las políticas antipobreza tienden a ser focalizadas para hacer el mejor uso de los recursos disponibles y, una vez garantizada la cobertura de los derechos sociales, las políticas sociales tienden a generalizarse a toda la población.

740

Algunos autores argumentan que estos programas no eran de naturaleza asistencialista, su objetivo era generar capacidades productivas para facilitar la incursión laboral de los beneficiados. Sin embargo, en los hechos esto no fue así, ya que no fomentaban la creación de capacidades laborales ni la de fuentes de trabajo y, a lo sumo, solo fueron capaces de mejorar los niveles de escolaridad y la salud de los infantes (Ordóñez y Silva, 2019).

741

El criterio de focalización hace indispensable, en primera instancia, la identificación de la población que es elegible de recibir la transferencia; por lo tanto, su implementación implica fuertes requisitos técnicos y de transparencia. Estos requisitos suelen no cumplirse cuando el gobierno no tiene la firme voluntad política de separar la intención de alcanzar los objetivos sociales del uso político-electoral que se les puede dar a estos programas, y cuando no se tiene la capacidad burocrática para producir un padrón de beneficiarios que cumpla con las mejores prácticas. Jaramillo-Molina (2020) resalta la falta de reglas de operación de varios de los programas sociales morenistas, la opacidad del padrón de beneficiarios y el uso de los «servidores de la nación» en el levantamiento de dicho padrón. Empleados públicos que, en realidad, eran utilizados para realizar tareas de propaganda electoral del partido en el poder; para mayores detalles sobre este punto, consultar Hernández (2019).

742

Habría que agregar que el primero de estos programas sustitutos fue un desastre en su concepción y organización, por lo que un enorme porcentaje de la población quedó sin acceso a los servicios de salud entre 2018 y 2022.

743

Un importante catalizador del cambio de enfoque fue, sin duda alguna, la creación del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (coneval) en 2005, entidad del Estado mexicano con autonomía técnica y presupuestal. El coneval no solo es un hito en la política social mexicana, sino también en las políticas públicas en general. Por primera vez en el país se establecía un organismo estatal para la evaluación de sus políticas y, en consecuencia, para mejorar su fundamento y articulación a partir de la evidencia disponible. De esta manera, las evaluaciones realizadas al programa inicial de transferencias en efectivo, conocido con el nombre de Progresa, muestran evidencia sólida de impactos positivos de corto plazo en educación, salud y nutrición. Estos resultados explican la continuidad de estos esquemas en México durante cuatro administraciones subsecuentes (Zedillo, Fox, Calderón y Peña Nieto) y que programas similares fueran adoptados en todo el mundo.

744

Distorsiones que provienen, entre otras cosas, de financiar la protección social en el sector formal mediante contribuciones de las empresas que se suman al costo de la nómina, mientras que en el sector informal existe un esquema alternativo de protección que es financiado por el Gobierno en su totalidad.

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

745

La política social en México es un buen ejemplo de que el neoliberalismo tiene distintas connotaciones y, por lo tanto, se le puede describir con diversos adjetivos. El neoliberalismo en una versión ortodoxa rechazaría cualquier política que pudiera generar distorsiones en los precios relativos, como es el caso de un esquema de protección social dual que incide en el desempeño del mercado laboral y en la creación de empresas formales versus informales. En este sentido, las políticas sociales en México serían más afines a un neoliberalismo regulador (o neokeynesiano).

746

La narrativa general de esta sección se basa, en cierta medida, en información presentada en Ronaldo Cordera (s. f.) y en Tetreault (2012).

747

Para mayores detalles, consultar Cárdenas (2015).

748

Estos últimos eran atendidos exclusivamente por sus propias redes sociales, organizaciones religiosas de caridad y los reducidos programas que la Secretaría de Salubridad y Asistencia (ssa, ahora Secretaría de Salud) tenía a su cargo.

749

Estos programas recibieron el apoyo financiero de organismos multilaterales, como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, y fueron los primeros en establecer esquemas de coordinación entre dependencias gubernamentales y los tres niveles de gobierno (federal, estatal y municipal).

750

Además de las graves consecuencias fiscales de esta estrategia, uno de sus efectos colaterales fue el abaratamiento de la mano de obra de las grandes poblaciones urbanas, ya que las presiones salariales eran contenidas mediante la reducción en el costo de los alimentos.

751

Las personas en situación de pobreza patrimonial son aquellas que no cuentan con los ingresos suficientes para cubrir sus necesidades básicas en materia de educación, salud y alimentos, ni tampoco para subsanar los requerimientos mínimos de vivienda, vestido y transporte.

752

Las personas en situación de pobreza alimentaria son aquellos miembros de una población que no cuentan con los ingresos necesarios para cubrir sus requerimientos mínimos de alimentación.

753

Con la salvedad de unos cuantos programas regionales de empleo, los cuales estaban dotados de pocos recursos presupuestales.

754

De acuerdo con cifras presentadas en Székely (2005).

755

Entre estos problemas, Ordóñez y Silva (2019) destacan los siguientes: dispersión de objetivos, pérdida de focalización, falta de coordinación entre dependencias involucradas, ausencia de corresponsabilidad de los beneficiados, escasa complementariedad de las políticas sociales y falta de continuidad de los programas.

756

De hecho, Progresa era solo uno de varios programas sociales basados en transferencias monetarias que se aplicaron durante las administraciones de Zedillo, Fox, Calderón y Peña Nieto. En orden de su importancia presupuestal, de acuerdo con cifras de 2015, año en que los recursos alcanzaron el pico más alto, los programas implementados fueron los siguientes: Progresa-Oportunidades-Prospera, Programa de Pensiones para Adultos Mayores, Programa de Apoyos al Campo (Procam-

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po-Proagro), Programa de Apoyo Alimentario y Programa de Empleo Temporal.

Los montos del gasto anual destinado a estos programas se presentan en Yaschine (2023, gráfico 2).

757

Evidencia reciente para México muestra que los programas de transferencias en efectivo no tienen impacto sobre el aprendizaje, reflejado en los resultados de las pruebas estandarizadas de conocimiento (Romero et al., 2024).

758

En el programa Oportunidades, que sucedió a Progresa en la administración de Fox, el esquema de transferencias monetarias se estructuraba con una estrategia más amplia de combate a la pobreza (Contigo), la cual incluía la generación de patrimonio (acceso a vivienda) y empleos. Sin embargo, los programas de empleo contaban con pocos recursos y se limitaban al otorgamiento de microcrédito y al ofrecimiento de trabajos temporales. De igual forma, en el sexenio de Calderón, Oportunidades quedó enmarcado en otra estrategia (Vivir Mejor), la cual también incluía programas de generación de empleos; no obstante, dicha estrategia no iba más allá de la retórica oficial, ya que los programas establecidos (Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario, Fondo Nacional de Apoyo para Empresas Solidaridad y el Programa Opciones Productivas y Programa de Empleo Temporal) disponían de pocos recursos presupuestales (ver Tetreault, 2012 y referencias ahí citadas).

759

Para una explicación detallada de los distintos cambios implementados, consultar Ordóñez y Silva (2019). Algunos de estos cambios fueron motivados por el incremento que se observó en el nivel de las tasas de pobreza entre 2006 y 2008, a raíz de la crisis financiera global, y como resultado de la dinámica ascendente que dichas tasas tuvieron hasta 2014.

760

Los buenos resultados observados en la aplicación de Progresa en materia de educación, salud y nutrición hicieron posible que el esquema de transferencias en efectivo condicionadas (tec) fuera avalado por diversos organismos multilaterales y adoptado en más de 60 países, lo que permitió cubrir en un determinado momento a 780 millones de personas en todo el mundo. Aunque habría que señalar que México no fue el primer país en hacer uso de las tec para combatir la pobreza. En Latinoamérica, Brasil ya había adoptado en 1995 un programa de este tipo en tres ciudades (Ordóñez y Silva, 2019).

Ahora bien, los programas de transferencias en efectivo (con y sin condicionamientos) para familias pobres son utilizados en la actualidad por más de 120 países de ingresos bajos y medios (Banerjee et al., 2023).

761

Información presentada por Parker y Todd (2017) en su revisión de la literatura sobre las distintas evaluaciones del programa.

762

Datos provenientes de Yaschine (2019, gráfico 3). A pesar de la extensa cobertura de hogares, el monto presupuestal asignado a Progresa nunca superó el 2.3 % del gasto federal programable (i. e., por debajo de pronasol), según reportan Ordóñez y Silva.

763

Ordóñez y Silva (2019, tabla 1) presentan una lista de los montos de apoyo, por componente, que los hogares podían recibir según sus características en los años de 1999, 2014 y 2017. Lista que ilustra algunas de las adecuaciones realizadas a estos programas a lo largo de los años.

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

764

Para mayores detalles, consultar Parker y Todd (2017).

765

El trasfondo de las transferencias monetarias condicionadas estribaba en tratar de modificar la valoración que los beneficiarios hacían de la educación y la salud como una forma de gasto, para empezar a concebirlos como una inversión de largo plazo. En consecuencia, uno de los propósitos de estos programas era eliminar las prácticas del trabajo infantil en el mercado laboral en el caso de los varones y el tiempo destinado a las labores domésticas en el caso de las mujeres (Ordóñez y Silva, 2019).

766

Las becas a los niños/niñas eran asignadas mensualmente con un pago en efectivo y la entrega de útiles escolares. Estas becas cubrían desde el tercer año de primaria hasta el tercero de secundaria, aunque a partir de 2001 se extendieron a los tres años de preparatoria. El monto de las becas asignadas se incrementaba conforme los niños/niñas continuaban sus estudios, siendo el mayor aumento el recibido por las niñas que se inscribían al primero año de secundaria. Los únicos requisitos para recibir estas becas, además de formar parte del padrón de beneficiarios del programa, consistía en asistir a las aulas el 85 % de los días del calendario escolar y no repetir un año más de una vez; es decir, no contemplaba ningún criterio puntual de evaluación del aprendizaje.

767

En las poblaciones urbanas, el criterio de identificación geográfico de comunidades pobres (i. e., bloques censales) era el mismo, pero la solicitud de inscripción al padrón y el llenado de la encuesta se realizaba en módulos ubicados de manera temporal en dichas localidades. La aceptación definitiva dependía de una evaluación realizada en el hogar para confirmar la información previamente asentada en la encuesta. A diferencia del criterio de selección empleado en las poblaciones rurales, en el caso urbano existía un problema de autoselección, lo que llevaba a que muchos hogares elegibles no fueran tomados en cuenta.

768

En el caso de mejorar sus condiciones socioeconómicas, los hogares se volvían acreedores a un esquema de apoyos parciales que solo incluía becas educativas para los hijos inscritos en secundaria y preparatoria.

769

Otra alternativa es utilizar datos administrativos, censales o de encuestas de los hogares que permitan tener una muestra representativa a nivel nacional y definir periodos más espaciados de tiempo entre el año de la intervención y el de medición del impacto, el cual se establece a un mayor nivel de agregación (e. g., el municipio y no el hogar).

770

Para ser más específicos, hay evidencia sobre una mayor asistencia escolar, inscripciones a la primaria a una edad más temprana y mayores niveles de escolaridad, esto último en un análisis de mediano plazo; aunque se carece de pruebas que validen un mayor aprendizaje de los niños y un mejor desempeño escolar. No parece que haya una reducción en el tiempo destinado por los padres al trabajo remunerado (i. e., las tec no parecen disminuir el esfuerzo laboral), pero sí en el tiempo que los niños dedican a cuestiones laborales no relacionadas con la escuela. También se encuentra un abatimiento significativo en las tasas de fertilidad de las mujeres en el mediano plazo, el cual es especialmente importante entre las adolescentes (Parker y Ryu, 2023).

771

Con respecto a la salud de los niños, se observan menos enfermedades reportadas por sus madres, un ligero incremento en su estatura, menos casos de anemias,

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menos sobrepeso en relación con su estatura, un mayor peso de los niños recién nacidos, menores tasas de mortalidad de los menores de cinco años y menores problemas de sobrepeso en mujeres adolescentes. Por su parte, los adultos de edad avanzada acuden con más regularidad a los servicios médicos y tienden a vivir más años; en el caso de las mujeres, también hay indicios de una mejora en la salud autorreportada. Asimismo, el consumo de calorías en los hogares mejora y también lo hace la diversidad de alimentos que incluyen en su dieta.

772

Para mayores detalles sobre estos estudios y la metodología utilizada, consultar Parker y Todd (2017).

773

Para una mayor información, ver Yaschine (2019) y Ordóñez y Silva (2019).

774

Por ejemplo, Campos-Vázquez et al. (2013) estiman que con el esquema de Progresa se requeriría, en zonas rurales, que un hogar en el primer decil de ingresos tendría que mantenerse en el programa durante 25 años, en promedio, para que sus hijos dejaran de ser pobres.

La evidencia más sólida de estudios de largo plazo tiene que ver con algunas mejoras menores en el nivel de consumo, de sus ingresos y de inversiones para la producción agrícola. Aunque también existe evidencia aislada sobre impactos positivos en los siguientes aspectos: una mayor probabilidad de que las mujeres jóvenes opten, años después de ser beneficiadas por las tec, por tener un trabajo remunerado y de que hombres jóvenes obtengan un trabajo en un empleo no agrícola; menores problemas de comportamiento de los jóvenes una década después de que sus padres decidieran participar en Progresa; una menor probabilidad de que adultos entre 30 y 65 sean considerados obesos, pero no así en el caso de sobrepeso; también existe un incremento en la edad de matrimonio de las jóvenes, cuyos padres participaron en Progresa, y en la edad a la que tuvieron sus dos primeros hijos.

775

En la siguiente sección se presentan y comentan las cifras sobre la evolución de las tasas de pobreza, la cobertura y magnitud de los programas sociales. Para mayores detalles, consultar Jaramillo-Molina (2023).

776

Ishikawa (2014) presenta estimaciones sobre el impacto que el programa Oportunidades generó en las decisiones de emigrar al exterior del país. Sus resultados indican que los individuos de los hogares que participaron en este programa incrementaron su probabilidad de emigrar hacia Estados Unidos, en especial los varones. Probabilidad que varía según el estado de origen, el rango del beneficio recibido y la edad del individuo. Por su parte, Araujo y Macours (2021) estiman que las cohortes de niños que recibieron los apoyos de Progresa a una edad temprana (entre 9 y 12 años) tenían una mayor probabilidad de emigrar 20 años después, en especial a Estados Unidos, lo que en gran medida explicaría que sus ingresos fueron mayores a los de las cohortes expuestas al programa a una edad más avanzada (entre 11 y 14).

Ahora bien, Clemens (2022) presenta una síntesis sobre la evidencia del impacto de las transferencias en el incremento de la probabilidad de emigrar —interna o externamente— para un conjunto de países que incluye a México. Mientras que Millán et al. (2020) presentan, para el caso de Honduras, evidencia de que las tec estimularon la inmigración internacional de hombres jóvenes expuestos al programa en una edad relativamente avanzada.

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Entre estos problemas resalta la infiltración del crimen organizado en muchas de estas comunidades, por lo que la forma de vida de sus pobladores queda sometida

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

a los designios de grupos de mafiosos. Este sometimiento se hace evidente con las extorsiones que actúan en detrimento de la actividad productiva, el trastocamiento del tejido social y la distorsión de los salarios relativos mediante los pagos excesivos que las mafias otorgan a los jóvenes que contratan para realizar actividades delictivas.

778

No se deben confundir los términos cobertura y amplitud. El primero se refiere al porcentaje de la población elegible que, de acuerdo con las reglas del programa, recibe el beneficio; por su parte, el segundo hace referencia al impacto que el programa ejerce sobre los beneficiarios directos de las transferencias y sobre los miembros de la colectividad en la que el programa opera, pero que no los reciben sean o no elegibles.

779

Para una discusión sobre este tema, ver Fernández de Castro (2018).

780

Para ser más precisos, las razones expuestas son: los rendimientos sociales de la escolaridad pueden ser mayores a los rendimientos individuales; existen problemas de información que les impiden a los padres y a sus hijos tener claro el beneficio que implica el contar con más años de escolaridad; los condicionamientos cambian los balances de negociación al interior del hogar si los recursos recibidos dependen de las acciones adoptadas por los hijos o las madres; los individuos podrían elegir usar los recursos en servicios de educación o de salud deficientes si ello les permite sostenerse en el padrón de beneficiarios. Para mayores detalles, consultar las referencias y estudios citados en Parker y Todd (2017). En particular, estudios de evaluación de impacto realizados en Burkina Faso y Malawi, en los que se comparan programas tec y ten, muestran que los primeros ofrecen impactos más positivos en materia de educación. Para un contraste empírico de los impactos de estos dos tipos de programas en distintos países, consultar Banerjee et al. (2023).

781

Ordenados de acuerdo con su importancia presupuestal en 2021 (Yaschine, 2023, gráfico 2), los programas de transferencias monetarias del gobierno morenista eran los siguientes: Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores, Programa Nacional de Becas para el Bienestar Benito Juárez, Sembrando Vida, Jóvenes Construyendo el Futuro, Pensión para el Bienestar de las Personas con Discapacidad Permanente, Producción para el Bienestar y Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños Hijos de Madres Trabajadoras. Siendo, por mucho, los dos primeros programas los de mayor cobertura: cerca de 11 millones de becas personales y 10 millones de pensiones (Yaschine, 2023, gráfico 5).

782

Un segundo ejemplo de tet puro era la Pensión para el Bienestar de las Personas con Discapa­cidad Permanente.

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En la práctica, este programa estuvo plagado de irregularidades y poca transparencia; asimismo, no existe evidencia de que efectivamente haya sido capaz de generar capacidades productivas en los acreditados.

784

De igual forma, existen severas críticas sobre la operación de este programa y la generación de los resultados anunciados.

785

Consultar Jaramillo-Molina (2020) para una descripción más detallada de los principales programas sociales durante la administración obradorista.

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786

Variantes de estos programas también son conocidas como esquemas de «graduación de la protección social». Ejemplos de estos programas y la evaluación de su impacto en actividades productivas y en factores determinantes de la pobreza en el largo plazo se presentan en Matin (2022), Banerjee et al. (2021), fao (2018), Roelen et al. (2017), Banerjee et al. (2015) y referencias citadas en Banerjee et al.

(2023).

787

Para mayores detalles sobre este tipo de programas, consultar Devereux y Sabates-Wheeler (2015): Poverty is too complex to be solved with a single instrument such as cash transfers; graduation programmes strive to enhance livelihoods and strengthen resilience by providing integrated packages of support in a holistic effort to address the wide spectrum of resource deficits that keep people trapped in poverty and vulnerability.

788

Ver, por ejemplo, evidencia relacionada con el programa tup (Targeting the Ultra Poor) establecido por una ong (brac’s Ultra-Poor Graduation Approach: Evidence, Innovations and Intersection with Social Protection) y, en particular, Bandiera et al.

(2017).

789

La evidencia sobre los efectos de largo plazo de las tec es escasa en gran medida por la falta de datos. Una excepción es el estudio de Parker y Vogl (2023) para México, quienes encuentran que las niñas que recibieron apoyos de Progresa desde la primaria tuvieron un mejor desempeño en diferentes aspectos cuando llegaron a la edad adulta, en comparación con las niñas que recibieron apoyos desde la preparatoria; es decir, a partir de los 15 años o más. Este desempeño diferenciado se mide a través de la escolaridad, participación en el mercado e ingresos laborales, características de la vivienda, propiedad de bienes duraderos y movilidad geográfica.

No obstante, los resultados obtenidos en el caso de los niños fueron nulos en la mayoría de las mediciones antes referidas y modestos en los demás aspectos.

Un segundo estudio de tec en el largo plazo es el realizado por Laguinge et al. (2024) sobre el programa «Bolsa de Familia» implementado en Brasil. Estos autores encuentran impactos positivos en personas expuestas al programa cuando niños/niñas en términos de una mayor escolaridad e ingresos más altos cuando adultos.

Si bien el impacto sobre la escolaridad es reducido (0.8 años en promedio, lo que incidió en la probabilidad de completar la educación primaria o secundaria), el incremento en los ingresos es significativo. En su análisis, el aumento de los ingresos se explica por un reacomodo laboral hacia sectores de mayor productividad, al pasar de la pesca y los servicios comunitarios a la administración pública y la oferta de servicios básicos. Sin embargo, no se observa un ingreso laboral más alto en la población de ascendencia africana expuesta al programa con respecto a la población contrafactual.

790

En Levy y Cruces (2021, cap. 4 y tabla 12) se presenta con gran detalle un sistema de aseguramiento social de riesgos de tipo universal (asu) que utiliza mecanismos de financiamiento que evitan la distorsión en precios relativos en el mercado laboral.

Las premisas del asu son las siguientes: (i) toda la población expuesta al mismo tipo de riesgo (enfermedad, discapacidad, despido, retiro laboral, pérdida de vida) debe ser cubierta por el mismo programa; (ii) el mecanismo de financiamiento del aseguramiento puede depender del riesgo cubierto, pero no debe cambiar según sea el estatus laboral de la persona o su situación económica; y (iii) cuando el beneficio recibido por estos programas se da en especie (e. g., salud, educación) la calidad debe ser la misma para todas las personas aseguradas.

A manera de ilustración, ejemplos concretos de estas modalidades de financia-

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

miento son: (i) cualquier tipo de riesgo que involucre a toda la población debe financiarse a partir de la recaudación fiscal general (e. g., salud, pensión básica no contributiva para adultos mayores); (ii) riesgos que son comunes a todos los trabajadores deben financiarse a partir de contribuciones provenientes de sus salarios en caso de que haya dependencia con una empresa y de sus propios ingresos si se trata de trabajadores por cuenta propia (e. g., seguro de vida, por discapacidad, pensión adicional por trabajar); y (iii) riesgos asociados por trabajar en una empresa específica deben ser financiados con las contribuciones de dicha empresa (e. g., accidentes en el trabajo y despido injustificado, ya sea por reducciones en la demanda o cambio tecnológico).

Aunado al esquema de seguridad social universal, estos autores consideran que medidas complementarias son necesarias para abatir la pobreza. Condicionado a su registro fiscal, las personas en situación precaria recibirían un subsidio (i. e., una tasa impositiva negativa) destinado a cubrir sus contribuciones asociadas a un seguro de vida, discapacidad y ahorros para el retiro; transferencias en efectivo cuyo propósito sería cubrir necesidades de consumo y, en ocasiones, con condicionamientos relacionados con el desarrollo del capital humano, como sería la estimulación temprana y el desarrollo infantil (e. g., guarderías infantiles); el uso de un esquema de ingresos básicos de carácter universal (ibu) que aportaría recursos monetarios de manera temporal a todas las personas afectadas por una contingencia (e. g., en casos de pandemia, huracanes, terremotos), lo que evitaría que muchas personas cayeran por debajo de la línea de la pobreza.

791

Una estrategia que podría impulsar el desarrollo de pymes en zonas urbanas deprimidas y que, inclusive, ya ha sido probada en el caso de México, consiste en realizar inversiones en infraestructura urbana para mejorar la calidad de vida de los habitantes en barrios pobres (e. g., pavimentación, parques, electrificación, banquetas, mobiliario urbano). De acuerdo con un análisis experimental realizado con información del programa Hábitat —implementado en 370 barrios entre 2009 y 2012— y de los censos económicos de 2008, 2013 y 2018, se encontraron efectos positivos en la actividad comercial de las zonas elegidas para el programa de manera aleatoria. Para ser más precisos, los salarios que pagaban las empresas de estos barrios aumentaron en el corto plazo (2013) y las microempresas poco productivas de la zona fueron desplazadas por empresas pequeñas de mayor crecimiento. En el mediano plazo (2018) los salarios se mantuvieron por encima de los que pagaban empresas ubicadas en los barrios de control. Además, las empresas de los barrios intervenidos presentaban ingresos y acervos de capital más elevados en comparación con sus contrafactuales. Por lo tanto, es posible afirmar que mejoras urbanas en determinadas zonas no solo generan incrementos en el valor de los inmuebles, también pueden propiciar impactos sostenidos en los salarios y en la dinámica de las empresas que producen bienes y servicios que se comercializan localmente.

Asimismo, se observa una mayor recaudación fiscal, lo que implica que este tipo de programas pueden ser autofinanciables. Para mayores detalles, consultar el artículo de Daniel Rogger, Leonardo Iacovone, Luis F. Sánchez-Bayardo y Craig McIntosh citado en (VoxDev, «Stimulating private sector development through investments in public infrastructure», 22 de abril de 2024).

792

A manera de ejemplo, leer las columnas de Viridiana Ríos (Milenio, «Las dádivas de López y otros mitos clasistas», 21 de agosto de 2023), Gerardo Esquivel (Milenio, «México: una reducción generalizada de la pobreza en medio de la pandemia», 14 de agosto de 2023), Fadlala Akabani (Excélsior, «Con el modelo económico de la 4T: menos pobreza», 31 de agosto de 2023) y Gabriel Yorio (El Universal, «Pobreza cero. Un objetivo tangible para México», 14 de agosto de 2023). El problema con las narrativas coyunturales es que lleva a los columnistas a validar el éxito o fracaso

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de las políticas sociales en la reducción de la pobreza a pesar de contar con un solo punto muestral. Para poder determinar los factores causales de la pobreza y el impacto que tuvieron las intervenciones de política pública, es indispensable presentar datos adicionales a los señalados en sus artículos. ¿Puede acaso hablarse del éxito de una política pública para combatir la pobreza cuando la reducción en su tasa es explicada mediante los efectos keynesianos de las grandes inversiones realizadas en las obras públicas del sursureste del país? Dicha intervención sería exitosa si las obras de infraestructura, una vez en operación, dejan de ser un simple impulso de la demanda agregada para convertirse en inversiones productivas que catalizan la actividad económica. Escenario que permitiría a los pobladores de la región mejorar sus ingresos laborales de manera permanente. Por lo tanto, si realmente se quiere validar a la política pública mediante evidencia, habría que considerar el desempeño de la variable de respuesta durante varios años y verificar que, en efecto, las consecuencias positivas se materializaron.

793

Los distintos segmentos de las dos series de tiempo que se muestran en el diagrama presentan nombres diferentes debido a que en 2008 y 2016 se dieron cambios metodológicos relacionados con la definición de los conceptos y la manera en la que la enigh captura los datos. De cualquier forma, las series tienen la consistencia suficiente para poder hacer comparaciones cualitativas a lo largo del tiempo. Se debe tener en cuenta que las observaciones se presentan de manera bienal, ya que esa es la frecuencia con la que la enigh lleva a cabo el levantamiento de información.

794

Datos basados en cálculos de Jaramillo-Molina (2023) a partir de información del Inventario Nacional de Programas y Acciones Sociales Federales (coneval).

795

De acuerdo con datos de la enigh, procesados por Jaramillo-Molina (2023), la cobertura de hogares que recibían programas sociales era ya del 22 % en 2008, la que ocho años después logró incrementarse al 31 % para de ahí bajar al 28 % en 2018.

796

Un individuo se considera en situación de pobreza multidimensional cuando sus ingresos no son suficientes para adquirir una canasta alimentaria y otros bienes básicos, además de presentar al menos una privación de sus derechos sociales (educación, salud, seguridad social, calidad y espacios en la vivienda, servicios básicos en la vivienda, nutrición de calidad).

797

Rodolfo de la Torre, integrante del equipo de analistas del Centro de Estudios Espinosa Yglesias (ceey) en materia de movilidad social, ha puesto en entredicho los resultados oficiales de pobreza (coneval) en 2022 al plantear que la reducción en la tasa de pobreza por ingresos laborales con respecto a la de 2018 ha sido sobreestimada por la naturaleza estadística de la enigh. De acuerdo con este analista, los datos atípicos detectados en la encuesta de 2022 dieron lugar a un aumento en el ingreso real de todos los hogares del 14.2 % entre 2018 y 2022, cuando el ingreso nacional disponible proveniente de las cuentas nacionales solo había crecido en un 1.5 %. Ello se debió a que la enigh «mejoró» su capacidad de captar el ingreso nacional disponible que registran las cuentas nacionales. En 2018 el ingreso de los hogares de la enigh correspondía al 35 % del ingreso nacional disponible, pero para el levantamiento de 2022 este porcentaje ascendió, de manera atípica, al 40 %. Por lo tanto, De la Torre estima los datos de la pobreza multidimensional, suponiendo una proporción constante de la captación de las enigh del ingreso nacional disponible igual al 37 % —promedio histórico entre 2006 y 2020 y valor coincidente con el observado en 2006. Al realizar este ejercicio encuentra que la tasa de pobreza

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

multidimensional en 2022 sí se reduce con respecto al 2018, pasando del 40 % al 39.2 %, pero la cifra ajustada para 2022 queda por encima del dato oficial de ese año, que es de un 36.3 % (versus el 41.9 % en 2018). Para mayores detalles, consultar su columna de opinión (Animal Político, «Pobreza: el regreso de los otros datos», 27 de febrero de 2024).

798

De hecho, entre 2014 y 2018 la pobreza multidimensional se redujo en un 4.3 %, cifra no muy diferente del 5.6 % observado entre 2018 y 2022. De acuerdo con datos presentados por Rodolfo de la Torre (Arena Pública, «Grandes cifras, modestos avances», 8 de agosto de 2023).

799

El número de personas que salieron de la pobreza entre 2018 y 2022 depende del decil de ingresos en que se encontraban en un inicio. Gonzalo Hernández Licona (Nexos – blog de la redacción, «Primero los más pobres», 27 de abril de 2024) muestra que la población en situación de pobreza se incrementó en 2.79 millones de personas en los dos deciles más pobres. De aquí que las reducciones observadas se dieran en deciles no tan pobres (iii-vi); en particular, el que 5.68 millones de personas del v decil dejaran la pobreza es indicativo de que esta dinámica positiva se observó esencialmente en la población que era clasificada como pobre en el margen.

800

De manera atinada, Javier Guzmán Calafell sugiere, en su columna de opinión, el cuidado que deben tener los analistas al momento de externar juicios sobre los logros de las políticas obradoristas a partir de la escueta evidencia que resulta de observar alzas o bajas en determinados indicadores de pobreza entre 2018 y 2022 (El Universal, «La disminución de la pobreza: ¿realidad o espejismo?», 22 de agosto de 2023). En contraste, señala las virtudes de realizar análisis prospectivos a partir de sus determinantes, entre los que destaca tres factores que se mencionan con frecuencia en los medios: las remesas enviadas por mexicanos que viven en el extranjero, los incrementos en salarios mínimos y las transferencias de los programas sociales. Independientemente de que existen otros posibles determinantes, el exsubgobernador del Banco de México hace hincapié en que el primer factor de la lista debe verse como un fracaso de las políticas públicas en México. En cuanto a los otros dos factores, señala que una aplicación más intensiva de las políticas usadas para la erradicación de la pobreza se vería fuertemente restringida por otras variables que no fueron abordadas en el sexenio con políticas específicas. En particular, por los niveles de productividad laboral, que acotan las alzas viables en los salarios mínimos, y por la baja carga tributaria que limita la dinámica de expansión de los programas sociales.

801

A este respecto, Sofía Ramirez (Excélsior, «No fuimos Dinamarca», 12 de agosto de 2023) comenta que: Lo que hoy nos quieren vender como un éxito de la política social es, más bien, la confirmación de que para que la prosperidad [ocurra] se necesita crecimiento económico. No es condición suficiente […] pero sin crecimiento no habrá mejores salarios ni mejor calidad de vida para los hogares.

802

Aunque habría que señalar que la mayor participación de las exportaciones mexicanas en Estados Unidos, como consecuencia de las complicaciones geopolíticas entre China y Estados Unidos, experimentó una dinámica importante solo a partir de 2023.

803

De acuerdo con datos presentados en Signos Vitales (2024), las remesas enviadas al país entre 2019 y 2023 ascendieron a 253.7 mil millones de dólares. Cifra nada

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despreciable si se toma en cuenta que la inversión extranjera directa en el mismo periodo fue cercana a los 170 mil millones de dólares. No obstante, esta misma ong ha recabado evidencia de que un porcentaje significativo de las remesas forma parte de un esquema de lavado de dinero del crimen organizado.

804

De acuerdo con Oscar Vera (Arena Pública, «La reducción de la pobreza y los programas sociales», 15 de agosto de 2023), el monto de remesas en 2022 fue 293 % superior al presupuesto total de los programas sociales del Gobierno. Por lo tanto, si solo la mitad le correspondieran al segmento de la población en los primeros cinco deciles, se estaría hablando de 29.255 miles de millones de ingresos (en dólares) no laborales adicionales para los hogares pobres.

De acuerdo con investigadores del Banco Interamericano de Desarrollo (bid) y del Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos (cemla), citados en la nota periodística de Yolanda Morales (El Economista, «Remesas sacaron de la pobreza a 2.2 millones de personas, afirma el bid», 19 de diciembre de 2023), las remesas captadas en México benefician a 11.1 millones de adultos (4.9 millones de hogares) ubicados en los cinco deciles de ingresos más bajos.

805

De acuerdo con datos presentados en Signos Vitales (2024), la masa salarial tuvo un aumento del 29.6 % en términos reales entre 2019 y 2023.

806

En este sentido, Gerardo Esquivel (Milenio, «México: una reducción generalizada de la pobreza en medio de la pandemia», 14 de agosto de 2023) sugiere que las reducciones significativas en las tasas de pobreza multidimensional en algunos estados fronterizos (el 10.2 % en Baja California, 9.1 % en Chihuahua, 7.7 % en Tamaulipas y 7.3 % en Coahuila) se debieron a las alzas en los salarios mínimos.

Por su parte, Gonzalo Hernández Licona (blog de Animal Político, «Salario mínimo, una visión a nivel de cancha», 15 de agosto de 2023) menciona que el interés por subir los salarios mínimos data de los tiempos de Carlos Abascal, secretario del Trabajo del presidente Fox. Asimismo, sugiere que el incremento real observado en los salarios mínimos (4.2-4.5 % anual) en el periodo 2016-2018 pudo haber incidido en la reducción de la tasa de pobreza de aquellos años (ver diagrama 10.2). Asimismo, durante la administración de Miguel Mancera en la Ciudad de México, este tema fue tratado en profundidad, como se desprende del estudio «Del salario mínimo al salario digno», editado en 2015 por el Consejo Económico y Social de la Ciudad de México.

807

No obstante, al observar la cobertura por decil de ingreso antes de transferencias, se desprende que para los tres primeros deciles dicha cobertura era menor en 2022 que en 2018 y 2016; por ejemplo, para el primer decil los porcentajes eran 56, 63 y 72, respectivamente. No es sino hasta el cuarto decil que la cobertura observada en 2022 supera a las de los otros dos años (Jaramillo-Molina, 2023).

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Porcentaje que sigue siendo reducido para estándares internacionales, ya que el promedio de la ocde es del 11 %.

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Datos basados en cálculos de Jaramillo-Molina (2023) con información del coneval.

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Para poder saber en qué medida las políticas sociales y laborales o los impulsos exógenos de las exportaciones y remesas pueden estar contribuyendo a la consolidación de una tendencia decreciente en la pobreza es necesario esperar varios años más para obtener información adicional y, de esta forma, poder realizar los estudios causales pertinentes. Por lo pronto, la evidencia econométrica para México (Campos-Vázquez y Esquivel, 2023) muestra que las alzas en salarios

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EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO

mínimos llevaron a un abatimiento de corto plazo en la pobreza en el marco de la pandemia. Debido a que entre 2018 y 2020 la tasa de pobreza creció, el resultado anterior indicaría que el incremento de la pobreza pudo haber sido mucho mayor de no haberse dado la intervención. Evidencia alternativa para México muestra que aumentos en los salarios mínimos no han producido reducciones en el empleo de la población, contrario a lo que diría la teoría neoclásica. Ver, por ejemplo, Campos-Vázquez et al. (2020), Bouchot (2018) y Campos-Vázquez et al. (2017).

811

Además, un efecto multiplicador sobre el ingreso laboral se daría cuando los aumentos en los ingresos vía transferencias estimulan la actividad económica en poblaciones en las que el nivel de cobertura del programa es relativamente extendido.

812

Una persona se considera en situación de pobreza multidimensional extrema cuando sus ingresos no son suficientes para adquirir una canasta alimentaria y además presenta al menos tres carencias sociales.

813

En cuanto a las carencias por seguridad social, calidad de la vivienda, servicios básicos y nutrición, los indicadores muestran cierta mejoría para estos mismos años: 53.5 y 50.2 %, 11.0 y 9.1 %, 19.6 y 17.8 %, 22.2 y 18.2 %, respectivamente.

814

Más allá de la reducción en el acceso a los servicios de salud, los mexicanos más pobres también se vieron fuertemente afectados por la falta de medicinas en los hospitales públicos y en la desmejorada atención médica que ofrecían. Ver cifras del sector salud presentadas en el reportaje de Nayeli Roldán, Ana Lambarri y Judith Méndez (Animal Político, «No fuimos Dinamarca: gobierno de amlo deja sin consulta médica a 46 % de enfermos pobres y sin cirugía a 500 mil personas», 4 de marzo de 2024). Las consecuencias de la falta de acceso a los servicios de salud se reflejan con claridad en el hecho de que las consultas para personas sin seguridad social se redujeron en -46 % entre 2018 y 2022, al pasar de 95,411,039 a 51,090,466. Sobre este mismo tema, consultar también los reportajes de Nayeli Roldán y Ana Lambarri (Animal Político, «No fuimos Dinamarca: gobierno de amlo deja sin surtir 15 millones de recetas, cinco veces más que Peña Nieto», 5 de marzo de 2024), y de Nayeli Roldán y Judith Méndez (Animal Político, «Vacunación en México: Gobierno de amlo dejó a 6 millones de niños sin vacuna; gastó más que Peña Nieto y compró menos», 26 de febrero de 2024).

815

De acuerdo con cifras de coneval, presentadas por Luis de la Calle (Letras Libres, «México clasemediero y aspiracionista», 22 de agosto de 2023), resulta paradójico que en las entidades federativas adheridas al insabi o imss-Bienestar el incremento en las carencias de salud haya sido del 25 %, en contraste con el 14.6 % de aumento en las entidades que mantuvieron el Seguro Popular. Cifras que son indicativas de la inoperancia de los sistemas de salud implementados en la última administración.

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De acuerdo con Susan Parker y Tom Vogl (Foro Económico, «Becas Benito Juárez versus Prospera: efectos de la transición en la política social sobre las transferencias monetarias recibidas por los hogares en México», 27 de mayo de 2024), el cambio de Prospera a la Beca Benito Juárez hizo que la población de niños (0-18 años) en pobreza extrema aumentara en un 12.99 % entre 2018 y 2022.

817

Un análisis similar que apunta hacia la regresividad de los programas sociales a partir de las coberturas de los hogares y las personas en dichos programas se presenta en Julio Boltvinik (La Jornada, «Economía moral», 11 de agosto de 2023).

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818

Esquivel (2024) señala que la política social obradorista no debe considerarse como regresiva, pero sí manifiesta una pérdida de progresividad en comparación con la que existía en 2018.

819

En cuanto al monto promedio de transferencias monetarias mensuales, estas pasaron de $1,171 en 2016 a $1,076 per cápita en 2022 para el primer decil y de $380 en 2016 a $592 en 2022 para el décimo decil.

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No en balde, la efectividad de los programas sociales para reducir la pobreza se redujo entre 2018 y 2022. En el primero de estos años se aprecia que por cada millón de pesos gastado salían de la pobreza alrededor de 226 personas y 158 de la pobreza extrema, mientras que el segundo año las cifras bajaron a 157 y 107, respectivamente. Datos presentados en Rodolfo de la Torre (Letras Libres, «Los matices de la desigualdad, la pobreza y la política social», 22 de agosto de 2023).

821

Mientras que en 2016 las transferencias disminuyeron el coeficiente de Gini en -0.013 puntos, con respecto al cálculo con ingresos totales, en 2022 la disminución fue de -0.014. De aquí que, en ambos casos, los impactos de las transferencias en la desigualdad de los ingresos no fueron notorios.

822

Al analizar los montos desagregados por quintiles, se observa que los beneficiarios más afectados con la disminución en las transferencias fueron aquellos que se ubican en el 60 % de la población cuyos padres tenían los menores niveles de educación.

823

Ver los artículos de Rodolfo de la Torre (Arena Pública, «Promoviendo la desigualdad de oportunidades», 6 de septiembre de 2023) y de Rocío Espinosa, Rodolfo de la Torre y Roberto Vélez (Este País, «La enigh y la movilidad educativa», 28 de agosto de 2023). Para un análisis de fondo de los datos sobre transferencias educativas y la movilidad social, consultar ceey (2023).

824

La pobreza se mide como el porcentaje de personas cuyo ingreso laboral no es suficiente para alcanzar el umbral de bienestar mínimo. Como proxy del producto interno bruto se considera al itaee (Indicador Trimestral de la Actividad Económica Estatal).

825

Otros estudios con resultados a nivel nacional sobre el tema, aunque con distintas mediciones de pobreza, son los siguientes: Loria (2020), Garza-Rodríguez (2018) e Iñiguez-Montiel y Kurosaki (2018). Loria detecta un cambio estructural y descarta la relación negativa entre crecimiento y pobreza, inclusive identifica la existencia de una relación positiva perversa en el periodo 2007-2016. Garza-Rodríguez encuentra una relación de corto y largo plazo entre la reducción a la pobreza (definida mediante el consumo per cápita) y el crecimiento en el periodo 1960-2016 y un doble vínculo causal. Sus estimaciones muestran un crecimiento pro-pobre, en tanto que un aumento del 1 % en el crecimiento lleva a un incremento del 2.4 % en el consumo per cápita (i. e., a una reducción en la pobreza). La variable proxy de la pobreza es justificada por el autor al considerar que la correlación entre el consumo per cápita y la tasa de pobreza es de -0.82 en el periodo 1984-2016. Por último, a partir de un panel de datos transversales repetidos de los hogares que son agregados a nivel estatal, Iñiguez-Montiel y Kurosaki encuentran para el periodo 1992-2014 que las reducciones en la pobreza están altamente determinadas por el abatimiento de la inequidad en la distribución del ingreso del periodo previo (i. e., la elasticidad de la pobreza ante cambios en la inequidad es de 0.28). Aunque con un menor impacto, el crecimiento también es un factor que ha operado para reducir

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a la pobreza durante el periodo de estudio (i. e., la elasticidad de la pobreza ante cambios en el crecimiento es de 0.14).

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Cabe advertir al lector que los resultados de este estudio son tan solo una primera aproximación, ya que presenta ciertas limitaciones técnicas. En primer término, la relación estimada entre crecimiento y pobreza (variable dependiente) no es de naturaleza causal; en segundo término, aunque considera una variable de efectos fijos por trimestre, no controla por efectos relacionados a la presencia y naturaleza de las políticas sociales que se aplicaron en cada entidad durante el periodo muestral. Esta deficiencia analítica puede generar un sesgo en la estimación por la omisión de variables relevantes que le adjudica al crecimiento efectos que en realidad provienen de la política social; en este sentido, el «efecto goteo» estaría sobreestimado.

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El artículo de Campos-Vázquez y Monroy-Gómez-Franco (2016) también ilustra, para el caso de México, que el peso del nexo crecimiento-pobreza está determinado por un conjunto de condiciones iniciales: nivel de desarrollo, calidad de los servicios básicos, grado de inequidad y naturaleza de la estructura productiva. De aquí que algunas entidades federativas pueden estar mejor preparadas que otras para que un crecimiento pro-pobre sea una alternativa viable.

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Para una breve reflexión sobre por qué el crecimiento no debe ser visto como un objetivo opuesto al de reducir la pobreza, consultar los comentarios de Dani Rodrik en su artículo «Growth Versus Poverty Reduction: A Hollow Debate» (Finance & Development, diciembre 2000, vol. 37, núm. 4).

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En la literatura existe un debate sobre la definición de lo que es un crecimiento inclusivo. La versión relativa de este concepto, que subyace a los ejercicios econométricos antes referidos, plantea que el ingreso de los primeros deciles debería incrementarse más rápido que el ingreso promedio de la economía. Bajo este criterio, un crecimiento del 3 % en el ingreso del primer decil y del 2 % en el ingreso promedio sería más inclusivo que un crecimiento del 4 % del primer decil y del 7 % del ingreso medio. Sin embargo, la simple comparación de estas cifras deja claro que el segundo escenario es más pro-pobre que el primero, a pesar de que la distribución del ingreso se deteriora. Por lo tanto, para evitar escenarios contradictorios de este tipo, diversos autores sugieren que tiene más sentido apelar a la versión absoluta del crecimiento inclusivo.

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En un estudio empírico para 159 países sobre las capacidades básicas que los niños deben tener para poder participar de manera efectiva en la economía moderna, Gust et al. (2024) encuentran que el 51.6 % de los niños mexicanos que estudian se ubican por debajo de dichas capacidades. A manera de comparación, esta cifra es del 14 % para Finlandia, el 14.6 % para Corea del Sur, 20.9 % para Francia, 23.1 % para España, 22.9 % para Estados Unidos, 39.1 % para Malasia, 43.7 % para Chile, 47.4 % para Uruguay, 58 % para Colombia, 61.3 % para Argentina y el 61.8 % para Brasil. Datos sintomáticos de las deficiencias que imperan en los sistemas educativos latinoamericanos y, por ende, señalan una fuente de su desventaja competitiva con respecto a las economías avanzadas.

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De acuerdo con Arias et al. (2010), en donde se citan trabajos de James J. Heckman, el desarrollo infantil temprano, y en especial el de infantes menores a tres años, es esencial para el desarrollo de las capacidades de aprendizaje y las habilidades psicosociales. La adquisición de estas capacidades resulta indispensable

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para que en las distintas etapas escolares los alumnos tengan un buen desempeño.

El desarrollo de los circuitos neuronales y comportamientos asociados tiene que estimularse a temprana edad y en un entorno familiar adecuado. De esta manera, es posible establecer los cimientos tanto cognitivos como no cognitivos (e. g., empatía, autocontrol, perseverancia, aspiraciones) que resultan fundamentales en la vida productiva del adulto.

Según analistas del ceey citados por Mariana Becerra (Nexos, «Sin un sistema de cuidados no hay un buen desarrollo infantil temprano», 1 de junio de 2023), que usan datos de la Encuesta esru de Movilidad Social en México, en lugares en donde no hay un sistema de cuidados infantiles, solo el 32 % de las mujeres en condiciones de vulnerabilidad socioeconómica logran mejorar dicha condición; mientras que la cifra sube al 63 % cuando se trata de mujeres que viven en localidades que sí tienen un sistema de esta naturaleza.

Mosqueira y Alessandro (2023, cap. 1-3) definen al desarrollo infantil temprano como un «problema retorcido» (i. e., wicked problem) debido a su naturaleza sistémica y su origen multifactorial. En consecuencia, para poder abordarlo es imprescindible tomar en cuenta su transversalidad horizontal y vertical entre dependencias gubernamentales y buscar la construcción de un sistema de políticas coordinado, flexible y con esquemas innovadores de rendición de cuentas.

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Los apoyos a la educación superior, en particular a los estudios doctorales, son críticos para estimular los procesos de innovación y, por ende, para promover el crecimiento. Akcigit et al. (2024) señalan la importancia de complementar políticas de innovación con políticas educativas y de disminuir las restricciones financieras que limitan la formación de talentos.

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De acuerdo con Villalpando (2024, p. 19), la literatura académica hace referencia a tres ejes que deben cumplirse en la escuela: a) lo cognitivo que integra el pensamiento crítico, la alfabetización computacional, el razonamiento, la argumentación y la innovación, b) lo intrapersonal que incluye flexibilidad, iniciativa, aprecio por la diversidad y metacognición y c) lo interpersonal que abarca habilidades de comunicación, colaboración, responsabilidad y resolución de conflictos.

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De acuerdo con evidencia empírica presentada por Loria (2020), el escenario anterior parece haber ocurrido en México durante el periodo 2007-2016, en donde los incrementos en el gasto destinado a combatir la pobreza alimentaria están positivamente relacionados con el aumento en la taza de pobreza a nivel nacional, lo que indica que las políticas asistencialistas pueden generar efectos perversos. No obstante, es posible que dicho resultado econométrico haya sido una consecuencia de una tercera variable: la crisis financiera global, la cual no solo contribuyó a que la economía mexicana perdiera su dinamismo, sino también a que se revirtiera la tendencia de la pobreza a la baja observada durante las administraciones de Zedillo y Fox.

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Este tipo de narrativa causal se expone de manera muy elocuente en Levy y López-Calva (2023).

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Un argumento de esta naturaleza, que hace referencia al caso mexicano, se presenta en Careaga y Weingast (2003).

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Para una discusión más extensa de esta hipótesis, consultar Hausmann (2015b).

Experiencias en otros países muestran que el uso extendido de transferencias en

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una población puede generar un «efecto precio» adverso en el que se encarece el valor de bienes con una oferta inelástica (e. g., alimentos), como sería el caso de poblaciones aisladas en las que se dificulta el abastecimiento de dichos productos (Filmer et al., 2023). Si bien puede darse un «efecto demanda» favorable en el que los ingresos provenientes de las transferencias generan un impacto multiplicador en la economía en su conjunto (Egger et al., 2022), también es factible que la expansión de la demanda solo logre estimular la producción de bienes no transables en empresas poco productivas (e. g., servicios locales). Este escenario es posible cuando se encarecen insumos de una industria manufacturera (e. g., mano de obra no calificada, renta de locales, herramientas) cuyas ventas importantes se dan fuera de la localidad (e. g., producción de artesanías).

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En el caso de las transferencias monetarias asignadas por Prospera a los hogares chiapanecos, los montos otorgados correspondían al 10.5 % del total de las transferencias del programa, a pesar de que dichos hogares solo representaban el 3.8 % del total en México. Desbalance que se explica por la gran incidencia de la pobreza en la entidad.

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Ver Gnangnon (2021).

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Un resultado similar se encuentra en un análisis de corte transversal que involucra a 92 países y utiliza datos de la tasa de pobreza para 2018 y el promedio de eci en el periodo 1995-2010 (Echeverri et al., 2021). Estos autores también calculan dos índices de pobreza a nivel industria en el espacio de productos: una proyección de los niveles de pobreza de los países competitivos en cada industria (producto) y un indicador de centralidad (eigenvector) que mide qué tan vinculada está cada industria con los nodos de la red cuya pobreza imputada no es tan elevada. Cuando estos dos índices se calculan para el perfil de exportaciones de los países, se puede determinar en qué grado sus capacidades productivas están asociadas a la pobreza. Una vez que estos indicadores agregados se utilizan como variables explicativas, los autores encuentran la posible existencia de «trampas de pobreza»; es decir, estructuras productivas poco sofisticadas que tienden a generar altas tasas de pobreza.

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Hausmann et al. (2015a) realizan un análisis de los determinantes de la baja productividad de Chiapas a partir de la metodología de «diagnóstico del crecimiento», en el que concluyen que la brecha con respecto a otras entidades no se explica por medio de los niveles de escolaridad, la infraestructura vial y eléctrica y el funcionamiento del mercado crediticio local.

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Para una descripción de las «trampas de pobreza» en el marco de la estructura productiva de un país, ver Pugliese et al. (2017).

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En su columna periodística, Pascal Beltrán del Río (Excélsior, «1994-2024: el saldo de dos visiones económicas», 9 de enero de 2024) resalta las diferencias en el desempeño económico de Guanajuato y Chiapas a raíz de la apertura económica de México y la manera diferente de encararla. Mientras que Guanajuato optó por vincularse al tlcan y desarrollar una estructura productiva competitiva en varios sectores, en especial el automotriz, Chiapas decidió mantener una economía dominada por la producción de bienes primarios y servicios tradicionales, la cual era financiada primordialmente por transferencias gubernamentales. A pesar de que en ambas entidades predominaba la actividad del sector primario a inicios de los noventa, el pib de Guanajuato en 1994 (base 2013) era 44 % superior al de Chiapas, cifra

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que fue incrementándose de forma paulatina en las tres siguientes décadas: 89 %, 108 % y 154 % (con datos de 2021). De igual forma, la caída de la tasa de pobreza entre 1990 y 2022 fue de casi veinte puntos en Guanajuato, al pasar del 61.6 al 42.7 %, en tanto que en Chiapas fue de poco menos de ocho puntos, al pasar de 75.1 al 67.4 %. De esta evidencia se desprende que, efectivamente, la estrategia económica a seguir sí incide en el desempeño futuro de las regiones.

Sin embargo, las preguntas más relevantes que habría que contestar tienen que ver, por un lado, con la posibilidad de que las condiciones de partida (políticas, sociales y económicas) hicieran que dichas entidades adoptaran estrategias divergentes y, por otro lado, con la manera como Guanajuato logró superar ciertos obstáculos para formular una estrategia relativamente exitosa, mientras que Chiapas no tuvo la capacidad de salir de la «trampa de pobreza» en que estaba inmersa. ¿Las trayectorias divergentes fueron solo el resultado de consideraciones y decisiones políticas, o bien dichas trayectorias se vieron afectadas por la ubicación geográfica, la infraestructura disponible en cada región y la calidad de la educación existente, entre otros factores?

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Rodrik (2022) presenta varias recomendaciones para la configuración de políticas industriales generadoras de trabajos bien remunerados.

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A manera de ejemplo, consultar Hartmann et al. (2019), quienes realizan un ejercicio empírico de esta naturaleza para el caso de Paraguay. Para la aplicación de metodologías asociadas al espacio de productos que permiten la identificación de industrias que pueden incrementar la diversificación productiva y mejorar la complejidad económica de una región, consultar Hausmann et al. (2015b) en donde se presenta el caso de cuatro municipios de Chiapas (Tuxtla Gutiérrez, Comitán de Domínguez, Tapachula y San Cristóbal de las Casas). También se recomienda revisar los dieciséis Reportes Subnacionales de Complejidad Económica elaborados por Gonzalo Castañeda para la shcp, los cuales se encuentran disponibles en: https://www.gob.mx/productividad/documentos/reportes-subnacionales-de-complejidad-economica

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La política industrial que podría hacer posible a estas industrias tendría que impulsar ciertas capacidades laborales, instrumentar determinados marcos regulatorios, atraer a determinadas compañías trasnacionales para suministrar ciertos insumos especializados, estimular clústeres de innovación específicos, entre otros elementos.

DIRECTORIO udlap

Luis Ernesto Derbez Bautista Rector

José Daniel Lozada Ramírez Vicerrector académico

Elizabeth Salamanca Pacheco Decana de la Escuela de Negocios y Economía

René Alejandro Lara Díaz Vicerrector de Investigación, Posgrado y Extensión

Israel Cedillo Lazcano Director general de Investigación

EDITORIAL udlap

Lorena Martínez Gómez Directora general de la Oficina de Rectoría

Rosa Quintanilla Martínez Jefa del Departamento de Publicaciones

Cinthya Berenice Bustamante Garza Willy Daniel Sepúlveda Juárez Coordinadores de diseño

Angélica Cabañas Ramírez Auxiliar de diseño

Andrea Garza Carbajal María Silvana Martínez Couoh Beatriz del Carmen Ramírez Berttolini Coordinadoras de corrección

José de Jesús López Castillo María del Rosario Montiel Sánchez Taller de impresión

EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DOCTRINARIAS EN MÉXICO Las políticas sistémicas como una vía alternativa al populismo y al neoliberalismo fue preparado como archivo para impresión bajo demanda por el Departamento de Publicaciones de la Universidad de las Américas Puebla el 19 de diciembre de 2024.

En la composición tipográfica se emplearon las familias Sabon LT Pro y Trade Gothic Next LT Pro.

«Gonzalo Castañeda nos recuerda en El fracaso de las políticas doctrinarias en México que el entendimiento de los fenómenos sociales y económicos requiere del experto una gran dosis de humildad y, de todos, igualdad en el respeto para con los demás y sus ideas. Que el entendimiento es imposible si no parte del reconocimiento de la complejidad social y reconoce en ella la fuente primordial de oportunidades y retos».

Luis de la Calle

Exsubsecretario de Economía y director general de la consultora De la Calle Madrazo Mancera, S. C. «Gonzalo Castañeda ha escrito un libro inteligente, valioso y bien documentado, que ayuda a repensar la realidad de México y a reflexionar sobre su futuro inmediato.

Sin recurrir a tecnicismos innecesarios, afirmaciones simplistas o posturas dogmáticas, Castañeda combina cuidadosamente las herramientas del análisis económico y del análisis político para ofrecer un panorama detallado del país, sus lastres, retos y oportunidades. Tomando como punto de partida la complejidad de las políticas públicas y la heterogeneidad de los actores sociales, Castañeda muestra la importancia de comprender las múltiples aristas de la acción colectiva; la pertinencia de promover la innovación y la adaptación de las intervenciones gubernamentales; la necesidad de usar datos, conocimientos y evidencias para informar las discusiones públicas y superar las visiones ideologizadas; y la urgencia de fomentar más y mejores esquemas descentralizados, colaborativos, «de abajo hacia arriba» más que «de arriba abajo» en la formulación de soluciones públicas sustentables. Sin duda, El fracaso de las políticas doctrinarias en México será lectura obligada para quienes quieran entender mejor las condiciones del país y, sobre todo, para quienes busquen nuevas ideas a fin de superar nuestros añejos problemas nacionales».

Mauricio I. Dussauge Laguna

Miembro del Sistema Nacional de Investigadores (nivel iii) y profesor de administración pública de la flacso-México

«El libro El fracaso de las políticas doctrinarias en México de Gonzalo Castañeda es una propuesta atractiva para incorporar la teoría de la complejidad social en las explicaciones de los fenómenos económicos. En particular, revisa la experiencia de la economía mexicana de las últimas décadas bajo este enfoque desentrañando las falencias, pero a la vez arrojando pistas para un mejor diseño de política pública.

Es, sin duda, una aportación novedosa en la literatura sobre el desempeño de la economía mexicana».

Fausto Hernández Trillo

Miembro del Sistema Nacional de Investigadores (nivel iii) y profesor de economía del cide-México