İstihdam Olanaklarının Arttırılması (Genel Bakış) by World Bank Turkey Office

BÖLÜM 1

Genel Bakış

Bu çalışma, Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliğinde, merkezi olarak planlanan bir ekonomiden Piyasa ekonomilerine tarihi geçişleri sırasında, istihdam olanaklarını arttırmak için işgücü piyasası gelişmelerini ve stratejilerini incelemektir. (Bu gruba dahil ülkeler, bu çalışma sırasında “Bölge” olarak adlandırılmıştır.) 1 Çalışma, üç önemli soruyu ele almaktadır. Geçişle ilgili ekonomik dönüşüm süreci işgücü piyasasını nasıl etkilemiş ve en güç ulaşılanlar kimlerdir? Farklı ülkeler dönüşüm sürecinde ne kadar ilerlemiştir ve daha fazla ve daha iyi işlerin yaratılmasında en önemli sınırlamalar nelerdir? Kamu politikası istihdam yaratılmasını desteklemede nasıl yardımcı olabilir? Merkezi olarak planlanan bir ekonomiden piyasa ekonomilerine geçiş, yoğun kurumsal reformlar ve yaygın yapısal değişiklikleri zorunlu kılmıştır. Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği ülkeleri, devlete ait işletmeleri özelleştirmek ve ekonomilerini uluslararası ticaret ve sermaye akışlarına açmak suretiyle ekonomik serbestleşme konusunda etkileyici sonuçlar elde etmişlerdir. Dönüşümün erken aşamalarında yaşanan büyük atılımın ardından birçok ülkede kişi başına düşen gayri safi yurt içi hasıla (GSYİH) toparlanmış ve çoğunda dönüşüm öncesindeki seviyelere ya da daha üst düzeylere ulaşmıştır. Genel anlamda, (Avrupa İmar ve Kalkınma Bankası [EBRD] dönüşüm endeksi ile temsil edilen) reform çalışmaları ile 1990’lı yılların ilk dönemlerinden bu yana yaşanan toparlanma arasında açık bir ilişki bulunmaktadır (şekil 1.1)

2 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği Yakın geçmişte kaydedilen bazı ilerlemelere karşın, işgücü piyasası koşulları bu ülkelerin çoğunda hâlâ güçlükler içermektedir. Örneğin, işgücü kaynaklarının kullanımının özet ölçümünü oluşturan - istihdamın çalışma çağındaki nüfusa oranı, hâlihazırda geçiş öncesine göre daha düşük seviyelerde olup genellikle sanayileşmiş ülkelerin ortalamasının altındadır (şekil 1.1). Gevşek işgücü piyasaları, Bölgede yer alan ülkelerde daha farklı boyutlar sergilemektedir: yüksek açık istihdam, düşmekte olan işgücü katılımı, ya da düşük seviyede verimlilik içeren istihdam tuzağı. Polonya ve Slovak Cumhuriyeti gibi daha hızlı bir şekilde yeniden yapılanmakta olan ülkelerde, yüksek ekonomik büyüme oranlarına karşın, işsizlik 2004 yılında sırasıyla yüzde 19 ve yüzde 18,2 düzeyinde gerçekleşmiştir. Macaristan’da, işsizlik oranı nispeten daha düşük olmakla birlikte, (yaklaşık yüzde 6) bu oran kısmen düşmekte olan işgücü piyasası katılım seviyesine bağlıdır:

ŞEKİL 1.1 Geçiş Ekonomilerindeki Reformların Sonuçları: Üretim daha yüksek ama istihdam hâlâ yetersiz, 1992 – 2003

Ukrayna Kırgız. Cum.

Azerb.

Rusya Beyaz Romanya Bulgar. Fed. Rusya

Çek Macarist. Slovenya Slovak Polonya Lituanya Estonya Cum. Cum.

Kişi başına GSYİH endeksi, istihdam oranı, 2003 (1992 = 100) Kişi başına GSYİH (sol eksen) İstihdam oranı (sol eksen)

2003 EBRD Endeksi g 2003 EBRD Endeksi (sağ eksen)

Kaynaklar: Dünya Bankası 2004c; ILO LABORSTA veri tabanı ve EBRD 2004 Geçiş Raporu Not: Kırgızistan Cumhuriyetinin verileri 2002 yılı içindir. Bulgaristan, Çek Cumhuriyeti, Polonya, Slovenya ve Slovak Cumhuriyeti ile ilgili veriler 1993 yılını içermektedir; Romanya’ya yönelik veriler ise 1994 yılına aittir. EBRD Geçiş Endeksi, Fiyatların Serbestleştirilmesi, Döviz ve Ticaretin Serbestleştirilmesi, Küçük Ölçekli Özelleştirme, Büyük Ölçekli Özelleştirme, İşletme reformu, Rekabet Politikası, Bankacılık Sektörü Reformu ve Banka Dışı Mali Kurumlarla ilgili yayınlanan göstergelerin basit ortalamasıdır.

3 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği

Açık işsizlik, Azerbaycan, Moldova ve Ukrayna gibi Eski Sovyetler Birliğinin daha yavaş değişmekte olan ülkeleri için daha az sorun oluşturmaktadır. Ancak, bu ülkelerdeki işgücünün çoğu yeniden yapılanmamış ve büyük ihtimalle de geçerliliği olmayan işletmelerdeki verimliliği düşük işlerde takılıp kalmış ya da geçim amaçlı tarıma dönmüştür. İstihdamın çalışma çağındaki kişiler için sadece bir hak değil, aynı zamanda da bir görev olduğu merkezi planlama döneminin istihdam seviyeleri, piyasaya dayalı bir sistemde sürdürülememektedir. Ancak, Bölgedeki ülkelerin çoğunda, gerçek piyasa koşulları kayda değer seviyede gevşeklik olduğunu açık bir şekilde göstermektedir. Bu durum işgücü piyasasında uzun süreli farklılıklara yol açmıştır. Bölge ekonomilerinde ve özellikle de Orta Avrupa (OA) ve Güneydoğu Avrupa (GDA) ülkelerinde, işsizlik genellikle uzun süreli olmakta ve pek çok işsiz kişi yeni iş bulmakta zorlanmaktadır. İşgücünün sektörler, firmalar ve bölgeler arasında önemli ölçüde yeniden tahsis edilmesi ihtiyacı göz önüne alındığında, geçiş dönemi sırasında işsizlikte yaşanan bu hızlı artış büyük ölçüde beklenmekteydi. Ancak işsizliğin sürekli olması – başka bir deyişle, bir yıldan fazla bir süre boyunca işsiz kalan kişilerin oranı – ileri piyasa ekonomilerindeki yüzde 40’ın altındaki seviye ile karşılaştırıldığında, AB–8 geçiş ülkelerinde yüzde 40 ila 50 arasındadır (ek 1.1). Geçiş döneminin başlangıcı sırasında yaygın olan görüş, yüksek işsizlik oranının geçici olacağı ve yeni ortaya çıkmakta olan özel sektörün istihdam yaratmaya başlaması ile birlikte düşeceği yönündeydi. Gerçekte ise, “eski” sektörlerde işinden olan işçilerin “yeni” sektörlerde iş bulma olanakları son derece sınırlı olmuştur. Bağımsız Devletler Topluluğunda (BDT), 2 yetersiz istihdam (düşük verimlilik içeren istihdam ile gizli istihdam) çok daha yaygındır. Daha fazla ve daha iyi iş olanaklarının yaratılması, Bölgenin öncelikli konuları arasında yer almaya devam etmektedir. Politik açıdan, geçerli ve uzun süreli istihdam yaratılması, daha birçok piyasa odaklı reforma verilecek desteği güçlendirecektir. Daha geniş tabanlı bir istihdam büyümesi – sadece yüksek becerilere sahip olanlarla büyük şehirlerde yaşayanlar değil, pek çok işçi için iş olanakları – sosyal maliyetleri de düşürecektir. Örneğin, Polonya’da, aile reisi işsiz olan bir ailenin, aile reisi çalışan bir aileye göre yoksul olma olasılığı beş kat daha fazladır. Gürcistan, Kırgızistan Cumhuriyeti ya da Rusya Federasyonu gibi diğer pek çok ülkede işsizlik, yoksulluk riskini en az iki kat arttırmaktadır (Dünya Bankası 2005b). Yeni piyasa ekonomisi ortamı, ücret farklılıklarının daha da açılmasına katkıda bulunmuştur. 3 Ücret farklılıklarındaki artışın yükselen verimlilik değişkenleriyle tutarlı olmasına karşın, bu artışta piyasalardaki bozulmaların da (özellikle BDT ülkelerinde) rolü vardır. Bu durumdan en olumsuz etkilenenler şoklara karşı en hassas ve yeni piyasa değerlerine uyum sağlayabilme kabiliyeti en düşük olanlardır: genellikle daha az beceri sahibi olan ve daha yaşlı işçiler. Böylelikle, düşük istihdam ve

4 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği kayda değer kazanç eşitsizlikleri daha yüksek yoksulluk ve daha düşük sosyal refah seviyelerine dönüşmüştür. Bu sonuçlar son yıllarda iyileşmiş olmakla birlikte, nüfusun en zayıf katmanlarında ciddi sorunlar varlığını sürdürmeye devam etmektedir. Peki, o zaman Bölge’de daha fazla ve daha iyi iş olanakları yaratılmasının yolu nedir? Her ülkenin benimsemesi gereken belirli politika kombinasyonları da söz konusu ülkenin kendisine has ekonomik ve işgücü piyasası durumuna bağlı olarak değişiklik göstermektedir. Ancak, tüm geçiş ekonomileri için, işgücünden yeteri kadar yararlanılamaması sorununun ele alınması iki yönlü bir strateji gerektirmektedir: firmaların piyasaya dahil edilmesi ve büyütülmesi ile istihdam yaratımının hızının arttırılması ve iş ve işçilerin eski, daha az üretken firmalardan yeni, daha üretken firmalara tahsis edilmesinin kolaylaştırılması. Bu stratejinin ilk bölümü yatırım ortamında daha fazla iyileşmeyi ve iş yapma maliyetlerinin düşürülmesini gerektirmektedir. Bölgedeki ülkelerin çoğu yatırım ortamlarında önemli gelişmeler kaydetmiştir. Ancak hâlâ bazı sıkıntılar bulunmaktadır. Düşük gelirli BDT ülkelerinde iş yapmanın yüksek riskleri vardır (örneğin, politikaların öngörülemez olması, güvence altına alınmayan mülkiyet hakları, sözleşmelerin yetersiz uygulanması ve sağlam olmayan altyapı). Orta gelirli BDT ülkelerinde (Beyaz Rusya, Kazakistan, Rusya ve Ukrayna), iş yapmanın önünde önemli idari engeller bulunmaktadır (örneğin çok sayıda izin gerekmesi, etkin olmayan düzenlemeler ve bürokrasi). OA ülkelerinde ise dolaysız maliyetlerin yüksek olması (örneğin, yüksek vergiler) ticareti engellemektedir. Önemli sayıda alt grup şirketleri bulunmasına karşın, firmaların pazara girmesi ve büyümesindeki en önemli sıkıntılar – ve böylelikle de yatırım ortamı reformuna yönelik öncelikler – ülkelere özgüdür. Bu sıkıntılar, raporda iki şekilde tanımlanmıştır: Bölge ülkelerindeki düzenleyici ve kurumsal ortam koşullarının, canlı bir özel sektöre sahip diğer ekonomilerinkiyle karşılaştırılması ve girişimcilere işlerini yürütmede ve büyüme potansiyellerinde karşı karşıya oldukları sıkıntıların doğrudan sorulduğu araştırmalardan yararlanılması. Stratejinin ikinci kısmı, işletmelerin yeniden yapılanmasının hemen ardından işten çıkarılan işçilerin gelirlerini korumak amacıyla şartlara uygun işgücü piyasaları ve etkili sosyal güvenlik ağlarının desteklenmesini gerektirmektedir. Bazı ülkelerde (daha çok BDT ve GDA’da yer alanlar), istihdamın korunması ile ilgili mevzuatın (İKM) sıkı olmasına karşın, bu mevzuatın uygulanma kapasitesi zayıftır. Diğer ülkelerde ise (çoğunlukla AB üyesi GDA ülkelerinde) uygulama kapasitesi güçlü ve İKM nispeten esnektir. Bu ülkelerin işgücü piyasasının esnekleştirilmesi önündeki belirli sıkıntıları ele almaya odaklanmaları gerekmektedir. Örneğin, geçici istihdamla ilgili birkaç düzenlemenin bulunduğu ancak düzenli istihdamın yüksek oranda korunduğu durumlarda, bu ülkelerin, işgücü piyasasında ikilik yaratmaktan kaçınmak amacıyla devamlı işçilere sağlanan korunma önlemlerini azaltmaları gerekmektedir.

5 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği

Bu genel bakışın geri kalan kısmı, bu savları dört bölümde geliştirmektedir: •

Bölgedeki işgücü piyasası koşullarında, ülkeler arasındaki açık farklılıkların altının çizen, geçiş dönemindeki önemli işgücü piyasası gelişmelerinin bir özeti (ülkelerin gruplandırılması ile ilgili olarak kutu 1.1’e bakınız)

•

İşletmelerin yeniden yapılanması, özelleştirme ve yeni girişimlerin piyasaya dahil edilmesi konularını ele alan, istihdam yaratımı ve kaybı sürecinin incelemesi

•

İş ortamında yatırımları ve istihdam yaratımını engelleyen önemli sıkıntılar

•

Bölgede daha fazla ve daha iyi iş olanaklarının yaratılması için hâlâ ihtiyaç duyulan politikalar

Bölgede Değişen İşgücü piyasaları Bölgedeki ekonomik büyümenin tekrar başlamasına karşın istihdam yaratımı konusunda kaydedilen gelişmelerin nispeten zayıf olması, hâlihazırda politika yapıcıların çoğunun en önemli endişe konusunu oluşturmaya devam etmektedir. Bölge ülkelerindeki ekonomik dönüşüm sürecinin erken aşamalarında, üretimde yaşanan önemli daralmalar nedeniyle istihdamda düşüş olmuştur. Ancak bunu izleyen toparlanma dönemlerinde, istihdam, üretimin kaydettiği ilerlemeye ulaşamamıştır. Bu durum özellikle, GSYİH büyümesinin korunduğu ancak istihdamın büyük ölçüde durgun olduğu OA ülkeleri için geçerlidir. Bu nedenle, bazı AB–15 ülkelerinde de olduğu gibi (ek 1.1), belirli geçiş ekonomileri, son zamanlarda, kayıtlı sektördeki iş olanaklarının üretimdeki büyümeye güç bela yanıt verdiği bir “işsiz büyüme” yaşamışlardır. Polonya bu durum için iyi bir örnek oluşturmaktadır: 1990’lı yılların son dönemlerinden bu yana, nispeten yüksek büyüme oranlarına karşın, istihdam oranı düşmekte ve işsizlik sürekliliğini korumaktadır. Macaristan’da, nispeten zayıf işgücü talebi, işgücü katılımında düşüşe yol açmıştır. BDT ülkeleri gibi diğer ülkelerde ise üretim ve istihdam arasındaki bağlantı daha güçlüdür. Geçişin ilk yıllarında bu üretimdeki büyümede yaşanan olumsuz gelişmeler ya da çok düşük düzeyde büyümeden kaynaklanmıştır. Son yıllarda ekonomik büyümenin tekrar başlaması ile birlikte bile istihdamla olan güçlü bağlantı, genel anlamda düşük kaliteli istihdamla birlikte (tarım da dahil olmak üzere), işverenin son çare olarak başvurduğu kayıt dışı ekonomideki hızlı artışla ilişkili olmuştur. Geçiş döneminde Bölgedeki işgücü piyasalarını niteleyen dört ana özellik bulunmaktadır:

6 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği

KUTU 1.1

Jeopolitik Ülke Grupları Bölge Ülkeleri arasındaki Ekonomik ve Kurumsal Farklılıkları Yansıtıyor Bölge geniş bir alanı kapsamakta ve ekonomik açıdan çeşitlilik içermektedir. Ülkelerin oluşturduğu alt gruplar, ekonomik kalkınma düzeyleri, kurumları, sanayi yapıları ve piyasa odaklı reformlarda kaydedilen ilerlemeler açısından farklılık göstermektedir. Bu farklılıklar, sonuç itibariyle bu ülkelerin işgücü piyasalarının özelliklerini ve gelişimini etkilemektedir. Bölgedeki ülkeleri gruplandırmanın bir yolu geleneksel jeopolitik gruplandırma yönteminin uygulanmasıdır (ek 1.1). Bu yaklaşım söz konusu ülkelerin ekonomik gelişim, kurumsal koşullar ve ekonomik yapılanma seviyelerindeki farklılıkları açık bir şekilde göstermektedir: •

Aşağıdaki tablo, jeopolitik konum ile kişi başına düşen GSYİH ile ölçülen ekonomik kalkınma seviyesindeki farklılıklar arasındaki yakın ilişkiyi göstermektedir. Tüm AB üyesi OA ülkeleri, Bölgedeki en zengin ülkelerin oluşturduğu gruba dahildir. Tüm düşük gelirli BDT ülkeleri ise Bölgenin en yoksul ülkelerinin yer aldığı grupta bulunmaktadır. Böylelikle, jeopolitik konum ekonomik kalkınma seviyesinin iyi bir göstergesini oluşturmaktadır.

Jeopolitik Konum ve Ekonomik Kalkınma Seviyesi Yakından İlişkilidir Gelir Grupları: Kişi başına düşen GSYİH, a 2002 Jeopolitik gruplar Üst tersil Orta Alt tersil Ortalama değer ABD $’ı AB üyesi OA ülkeleri 8 12.984 AB’ye aday OA ülkeleri 1 2 8.032 GDA 3 1 5.685 Orta gelirli BDT 3 1 6.122 Düşük gelirli BDT 7 2.428 Kaynaklar: Dünya Bankası Kalkınma Göstergeleri, Banka personelinin hesaplamaları Not: Rakamlar, hücre içinde bulunan ülkelerin sayısını temsil etmektedir. a. PPP’de (satın alma gücü paritesi) GSYİH (cari uluslararası dolar)

1. Birçok ülkede yeni iş olanaklarının yaratılması mevcut iş olanaklarının kaybedilmesine göre daha yavaştır ve istihdamda düşüşe neden olmaktadır. Genel olarak Bölgede geçişle birlikte iş olanaklarının yeniden tahsis edilmesinde (yaratılan ve kaybedilen istihdamın toplamı) dramatik bir artış yaşanmıştır – 1980’li yıllardaki işgücünün yüzde 10’undan azını oluşturan oran, 1990’lı yıllarda yüzde 25’in üzerine çıkmıştır. Ancak ülkeler arasındaki en önemli fark istihdam yaratımı konusundadır. BDT’de yer alan ülkeler gibi reformlarda geri kalmış ülkelerin geçişin ilk aşamalarında istihdam kaybını kontrol altına alabilmelerine karşın daha sonra bu değer yüksek seviyelere ulaşmış ve beraberinde yeni iş olanaklarının yaratılmasını sağlayacak özel teşvikleri getirmemiştir.

7 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği

•

Benzer şekilde, jeopolitik konum ile kurumlar ve yönetişimin kalitesi arasında da güçlü bir örtüşme bulunmaktadır. Hükümetlerin etkililiği jeopolitik gruplar arasında kayda değer ölçüde farklılık göstermekle birlikte, grupların kendi içlerindeki farklılıklar nispeten daha azdır.

•

Jeopolitik konum ayrıca (Uluslararası İmar ve Kalkınma Bankasının endeksine göre ölçülen) ekonomik geçişle ilgili ilerlemelerle de büyük ölçüde ilişkilidir. Avrupa Birliğine üye olmuş ya da üyeliğe aday ülkeler en çok piyasa reformlarını uygulamada ilerleme kaydetmişlerdir. Ekonomik geçiş, orta gelirli ve – özellikle – düşük gelirli BDT ülkelerinde daha az ilerlemiş ve GDA ülkelerindeki ilerleme ise orta seviyede gerçekleşmiştir.

Doğal olarak, jeopolitik sınıflandırmanın kullanılması bazen, bazı ülkelerin ekonomik açıdan yanlış sınıflandırılmalarına neden olmaktadır. AB’ye giriş sürecinde bulunan ve böylelikle de OA grubunda yer alan Bulgaristan ve Romanya, ekonomik kalkınma yönünden GDA ülkelerine daha yakındır. Orta ve düşük gelirli BDT ülkeleri arasındaki sınır bazı burumlarda belirsizdir. Örneğin, hükümetin etkililiği ve düzenleme kalitesi açılarından Ermenistan diğer düşük gelirli BDT ülkelerine göre daha iyi performans göstermektedir. Gürcistan, Kırgızistan Cumhuriyeti ve Moldova ise diğer BDT ülkelerine göre piyasa odaklı reformlarda daha ileridir. Kaynak: Banka personelinin analizleri

2. İstihdamın içeriği değişmiştir. Düzenli kayıtlı sektör istihdamında düşüş olurken, geçici ve sürekliliği olmayan kayıt dışı sektör istihdamı artmıştır. Bu da işgücü piyasasındaki bölünmelerin artmasına yol açmıştır. Ayrıca daha az beceri isteyen teknik imalat işlerinden daha çok beceri gerektiren mesleki ve idari hizmet sektörü işlerine doğru bir kayma gerçekleşmiştir. 3. Ücretlerde yaşanan artışlar son yıllarda hızlanmış ancak ücret değişkenleri de önemli ölçüde yaygınlaşmıştır. İşletmelerin yeniden yapılanması üretimin artmasında büyük gelişmelere yol açmış ve bu da önemli reel ücret artışlarını getirmiştir. Aynı zamanda, eğitime ve piyasa ile ilgili becerilere gösterilen ilgi yükselerek ücret dağılımındaki farklılıkların daha da artmasına ve düşük ücretli işlerde çalışan işçilerin payının yükselmesine neden olmuştur.

8 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği 4. Ülkeler içinde istihdam yaratımı konusunda güçlü bir bölgesel yoğunluk vardır ve bu da işgücü piyasası koşullarında büyük bölgesel farklılıklara yol açmıştır. İşgücü piyasasının geçiş şokuna karşı bu uyum sağlama özellikleri değişik düzeylerde olmakla birlikte, Bölge ülkelerinin alt gruplarında yagın olarak yaşanmıştır. Ancak, aynı zamanda, işgücü piyasasına uyum sağlamanın niteliğinde, söz konusu piyasanın bölgeye özgü özelliklerine bağlı olarak önemli ölçüde bölgeler arası farklılıklar gözlenmiştir. Aşağıda bu dört işgücü piyasası faktörü sırasıyla ele alınmıştır. Bölgede Sürekli Eksikliği

İşsizlik

Verimli

İş

Olanaklarının

Bölge ülkelerinde gözlenen işgücü piyasası sonuçları, dönüşüm sürecinin farklı aşamalarını ve bunun altında yatan iş dinamiklerindeki farklılıkları yansıtmaktadır (şekil 1.2). Tüm ülkeler, ölçeklerini küçülten ya da kapanan işletmeler nedeniyle istihdam kaybı konusunda büyük bir artış yaşamışlardır. Ayrıca yeni ve büyümekte olan şirketler nedeniyle istihdam yaratılmasına da tanık olmuşlardır. Ancak yaratılan ve kaybedilen istihdamın büyüklüğü ile bunların zamanlaması, ülkeler arasında kayda değer ölçüde farklılık içermiştir. Örneğin Estonya ve Slovenya, geçişin erken dönemlerinde kısa süreli bir yaygın istihdam kaybı yaşamıştır. Bunu istihdam yaratımı ve kaybının el ele ilerlediği bir dönem izlemiştir (senkronize akışlar). Daha yakın zamanlarda ise, bu ülkelerde istihdam yaratımının istihdam kaybını geride bırakmaya başladığını gösteren işaretler ortaya çıkmaktadır. Buna karşılık, diğer birçok ülke hâlâ istihdam yaratımının istihdam kaybının gerisinde kalması sorunu ile mücadele etmektedir (örneğin, şekil 1.2’de Romanya’ya bakınız). Geçtiğimiz on yılın büyük bir kısmında istihdam yaratımının istihdam kaybının gerisinde kaldığı Rusya’da iş akışları önemli ölçüde düşük seviyelerde seyretmiştir. İstihdam kaybının yeniden yapılanma sürecinin yavaşlatılması suretiyle kontrol altına alındığı ülkelerde, gerekli dönüşüm sürecinin gerçekleştirilmesi ile birlikte daha büyük akışlar beklenmektedir. Geçişin başlangıç aşaması sırasında, yüksek istihdam kaybı ve düşük istihdam yaratımı işsizliğin artması ve istihdamın düşmesi sonucunu getirmiştir. Bugün işsizlik oranları çeşitli OA ülkelerinde ikili basamaklı rakamlarla ifade edilmekte ve bazı durumlarda bu oranlar Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütünün (OECD) ya da AB–15 ortalamalarının üzerinde gerçekleşmektedir (şekil 1.3). İşsizlik oranları, Makedonya Eski Yugoslavya Cumhuriyetinde yüzde 30’dan daha yüksek seviyelere, Polonya’da ise yüzde 19 düzeyine ulaşmaktadır. BDT ülkelerinin çoğunda, açık işsizlik daha düşük seviyelerde gerçekleşme eğiliminde olmakla birlikte (sınır dışında yer alan bir ülke olarak Gürcistan’da yüzde 12’den fazla), pek çok işçi düşük verimlilik içeren

9 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği

ŞEKİL 1.2 Senkronize olarak gerçekleşmeyen İstihdam Yaratımı ve istihdam Kaybı İşsizliğe Yol Açıyor Senkronize iş akışları Estonya

Toplam İstihdamın Yüzdesi

Toplam İstihdamın Yüzdesi Slovenya

İstihdam yaratımı

Daha az senkronize iş akışları Rusya Federasyonu

İstihdam kaybı

Romanya

Net istihdam kayıpları

Kaynak: Scarpetta ve Vodopivec 2005

işlerde çalışmakta ya da geçimlik tarıma geri dönmektedir (aşağıdaki açıklamalara bakınız). OA ülkelerinde, yüksek ve sürekli işsizlik, işçilerin iş olanaklarının olmaması nedeniyle hevesleri kırılarak iş aramayı bırakmaları ile birlikte, işgücü katılım oranlarında büyük bir düşüşü de beraberinde getirmiştir. Bu ülkelerde, hem açık işsizlik hem de düşük işgücü katılımı istihdam ile çalışma çağındaki nüfus arasındaki oranın da düşük olmasına neden olmuştur (şekil 1.4). 4 İstihdamın nüfusa oranı AB ortalamalarının ve ülkelerin çoğunda ise çalışma çağındaki nüfusun yüzde 70’i olarak belirlenen Lizbon hedefinin açık bir şekilde altındadır. 5 Ancak, son yıllarda istihdamdaki bu olumsuz eğilimin bazı ülkelerde tersine çevrildiğini gösteren ve istihdam beklentilerinin nihayet iyileşmekte olduğu yönündeki ümitleri arttıran bazı işaretler bulunmakta ve bunların en belirgin olanları Baltık Devletlerinde gözlenmektedir.

Net istihdam kazançları

10 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği

ŞEKİL 1.3 Geçiş Ekonomilerinin çoğunda İşsizlik Yüksek Seviyesini Korumaktadır 2003 yılında İşsizlik Oranı, Yüzde

Düşük

Kırgızistan Cumhuriyeti *

Gelirli

Gürcistan

BDT

Moldova

Orta

Ukrayna

Gelirli BDT

Kazakistan Rusya Federasyonu Makedonya, EYC

GDA

Arnavutluk Sırbistan & Karadağ Polonya Slovak Cumhuriyeti Hırvatistan Bulgaristan

Lituanya Letonya Estonya Çek Cumhuriyeti Romanya Slovenya Macaristan AB–15 Türkiye OECD ortalaması

2003 yılında işsizlik oranı, % Kaynaklar: İşgücü Araştırmaları (ILO [LABORSTA veri tabanı], OECD); * 2002; ve BDT ülkelerinde İşgücü Piyasası, İstatistik Özeti, BDT Devletler Arası İstatistik Komitesi, Moskova 2004.

OA ve GDA ülkelerinde işsizliğin en göze çarpan özelliği uzun süreli oluşu ve yaygın olarak genç ve daha az eğitim almış kişileri etkilemesidir. Bunlar birçok AB ülkesinde gözlenen sorunlar olmakla birlikte Bölge’nin bazı ülkelerinde özellikle ciddi boyutlara ulaşmaktadır.

11 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği

ŞEKİL 1.4 İstihdam Oranları Düşmüş ve Yüzde 70 Olan Lizbon Hedefinin Altında Kalmıştır 2003 yılında İstihdamın Çalışma Çağındaki Nüfusa Oranı

Düşük

Gürcistan

Gelirli

Kırgızistan Cumhuriyeti *

BDT

Moldova *

Orta

Kazakistan

Gelirli BDT

Rusya Federasyonu Ukrayna Sırbistan & Karadağ *

GDA

Makedonya, EYC Çek Cumhuriyeti Estonya Slovenya Letonya

Lituanya Romanya Slovak Cumhuriyeti Macaristan Bulgaristan Polonya Türkiye

AB–15 ortalaması

Lizbon Stratejisi hedefi

İstihdamın Çalışma Çağındaki Nüfusa Oranı, 2003 Kaynaklar: ILO [LABORSTA veri tabanı], OECD; Eurostat; ve Banka personelinin hesaplamaları. Not:* = 2002

Birçok OA ülkesinde işsiz olanların yüzde ellisinden fazlası bir yıldan fazla süredir çalışmamakta (uzun süreli işsiz) olup, bu oran GDA ülkelerinde daha da yüksektir. İşsizlikten kaçabilme ihtimali esnek işgücü piyasalarındaki standartlara göre çok düşüktür ve durağan bir işsizler havuzunun bulunduğu bazı AB ülkelerinde görülenle benzerdir. Geçiş döneminde olmayan bir ekonomiye sahip olan Türkiye, buna tezat olarak daha dinamik bir işgücü piyasasının etkili bir örneğini sunmaktadır.

12 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği Buradaki uzun süreli işsizlik toplam işsizliğin yaklaşık yüzde 30’unu oluşturmakta ve bu da daha esnek AB işgücü piyasalarında gözlenen oranla benzerlik göstermektedir. Geçiş ekonomilerinde işsizlik oranları, eğitim seviyesi daha düşük işçiler arasında özellikle yüksektir. Örneğin, Polonya’da ilkokul eğitimi almış (8 yıl) bir işçinin işsiz kalma ihtimali, yüksek öğrenim görmüş bir işçiyle karşılaştırıldığında dört kat daha fazladır. İlkokul eğitimi almış kişilerin istihdam oranı, lise eğitimini tamamlamış işçilerin yüzde 80’lere yaklaşan oranıyla karşılaştırıldığında yüzde 20’den daha azdır (Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı [UNDP] 2004). Gençler yüksek işsizlik sıkıntısıyla karşı karşıya olan bir başka grubu oluşturmaktadır: ortalama olarak gençlerdeki işsizlik oranı genel işsizlik oranları ile karşılaştırıldığında iki kat daha yüksektir. Bulgaristan ve Slovak Cumhuriyetinde genç işgücünün üçte birinden daha fazlası işsizdir ve bu onları daha da yoksullaştırmaktadır. Birçok BDT ülkesinde, düşük açık işsizlik ve yüksek istihdam oranları önemli sorunları gizlemektedir: sürekli olarak gereğinden fazla personelin çalıştırıldığı işletmelerin yeniden yapılandırılmasında gecikme ve özellikle düşük gelirli BDT ülkelerinde, kayıt dışı sektörde, geçimlik gelir kazanmak amaçlı düşük seviyelerde verimlilik içeren işlerin hakim olması. İkinci özellik, sosyal korunmanın etkisiz kaldığı ve böylelikle işçilerin çoğu için işsizliğin mali olanaklar açısından bir seçenek olmadığı, gelişmekte olan ülkeler için tipik bir durumdur. Bunun doğal sonucu olarak da BDT ülkelerinde yeniden yapılanma süreci ilerledikçe, işsizliğin daha da kötü boyutlara ulaşabileceği beklenmektedir. İşletmeler, rekabet edebilmek için, OA ülkelerinde olduğu gibi ölçeklerini daha da kararlı bir şekilde küçültecekler ve kârlılığı olmayan firmalar kapanacaktır. Böylece, yeniden yapılanma sürecinde ilerleme kaydedildikçe işsizliğin artma ihtimali de yüksek olacaktır. Bu durumun işsizliği ne derece arttıracağı, işten çıkarılan işçilerin yeni özel sektörde (ya da kayıt dışı sektörde) kolaylıkla iş bulup bulamayacağına bağlıdır. İstihdamın Değişen Niteliği

Geçiş döneminden bu yana meydana gelen en büyük değişiklik, yüksek kazanç getirmese de güvenli istihdamdan, daha fazla kazanma potansiyeli içeren ancak daha az istikrarlı işlere yönelim olmuştur. Ancak düşük gelirli BDT ülkelerinde sürekli olmayan ve daha az resmiyet içeren işlerde de gelişmekte olan ülkelerde gözlenen seviyelere ulaşan dramatik bir artış yaşanmıştır. Örneğin, bağımsız çalışanlar, AB geçiş ekonomilerinde toplam istihdamın yüzde 20’sini, düşük gelirli BDT ülkelerinde ise yaklaşık yüzde 50’sini oluşturmaktadır. Benzer şekilde, kayıt dışı sektör istihdamının toplam istihdam içindeki payının BDT ülkelerinde yaklaşık yüzde 40 ila 50 arasında olduğu tahmin edilmektedir. Geçiş ülkelerinde işlerin niteliğinde yaşanan değişiklikle ilgili bir başka özelik de, sabit süreli istihdam sözleşmelerinin hızla artmasıdır.

13 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği

Geçici ya da kayıt dışı düzenlemelerle sunulan işlerle, bağımsız çalışanların yapmakta olduğu işlerin özellikleri kişiler ve ülkelere göre farklılık göstermektedir. Geçici istihdam, firmalar tarafından, süresiz sözleşmelerle çalışan kişilerin işten çıkarılması ile ilgili genellikle katı düzenlemelerden kaçınmak amacıyla yaygın bir şekilde kullanılmaktadır. Örneğin, Hırvatistan’da, işçilerin çoğu, sabit süreli sözleşmelerle işe alınmaktadır (Dünya Bankası 2003b). Kayıt dışı işler genç, eğitim seviyesi düşük ve teknik imalat işlerinde çalışan işçiler arasında son derece yaygındır. Ayrıca belirli bir süre yaşanan işsizliğin ardından, kayıtlı sektörde yer alan işlere göre daha sıklıkla tercih edilmektedir. Kayıt dışı işçiler ayrıca (ortalama olarak), kayıtlı sektörde çalışan işçilere göre daha düşük ücretler almaktadır. Kayıtlı ve kayıt dışı sektör işleri arasında gözlenen ücret değişkenleri büyük ölçüde bu iki sektördeki işçilerin seçiminden kaynaklanmaktadır: daha düşük beceri seviyelerine ve daha az deneyime sahip işçiler daha çok kayıt dışı işlerde ve özellikle de düşük verimlilik potansiyeli olan küçük firmalarda çalışmaktadır. Bağımsız çalışmanın özelliklerinde de oldukça fazla değişiklik gözlenmektedir. Beceri seviyesi düşük ve özellikle de BDT ülkelerindeki bazı işçiler için perakende ve tarım sektöründe kendi hesabına yapılan işler geçimlik faaliyetlerdir. Ancak diğer daha fazla beceriye sahip işçiler tarafından bağımsız istihdam, özellikle de daha dinamik OA ülkelerinde, daha iyi kazanç olanakları ve daha kapsamlı girişimcilik içerdiğinden kayıtlı sektöre tercih edilmektedir. İşlerin nitelikleri aynı zamanda sektörler arası kaymalar ve sanayi temelinden hizmet temeline dönüşüm nedeniyle de değişikliğe uğramıştır. Birçok ülke, teknik imalat işlerinde çalışanların sayısında düşüş ve mesleki ve idari hizmet sektörü işlerinde ise artış yaşamıştır. Buna karşılık, BDT ülkelerinin çoğunda sanayi temelinden hizmet temeline dönüşüm, tarımsal istihdamdaki artışla ilişkili olmuştur. Şekil 1.5, işlerin yeniden tahsis edilmesindeki farklı kalıpları göstermektedir. Çek Cumhuriyetinde, piyasa hizmetlerinin toplam istihdam içindeki payı, geçiş döneminde yaklaşık yüzde 5’lik bir artış gösterirken, imalatın payı ise yaklaşık yüzde 3 düşmüştür. Buna tezat olarak, Kırgızistan Cumhuriyetinde piyasa hizmetlerinin toplam istihdam içindeki payının son derece küçük bir artış göstermesine karşılık, imalatın payında dramatik bir düşüş gözlenmiş (yaklaşık yüzde 17) ve ortalama yüzde 20 düzeyinde bir artış kaydeden tarıma doğru büyük bir kayma gerçekleşmiştir. BDT ülkelerindeki tarımsal istihdamın payının kayda değer ölçüde artmasının sadece geçici bir durum olup olmadığı ya da kişi başına düşen geliri nispeten daha düşük ülkelerde daha sıklıkla yaşanan istihdam kalıplarına doğru daha derin ve uzun süreli bir geri dönüşü yansıtıp yansıtmadığı açık değildir. İşlerin içerdiği beceriler, özellikle yeni sektörde yukarı doğru bir kayma göstermiştir. Geçiş sırasında istihdam yaratımı ve kaybı ile ilgili profiller, beceri, meslek ve deneyim açılarından farklılık göstermiştir. Birçok iş düşük beceri gerektiren ya da yüksek ölçüde uzmanlaşmış imalat faaliyetleri içinde eriyip yok olmuştur. Sadece nispeten daha fazla beceri

14 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği isteyen faaliyetlerde değil, aynı zamanda da düşük ve orta seviyelerde beceri gerektiren ancak kaybolan imalat işlerinden farklı olan belirli hizmet faaliyetlerinde de pek çok yeni iş olanağı yaratılmıştır. Örneğin Estonya’da toplam istihdam içindeki elleriyle çalışmayan işçilerin payı 1990 – 2000 yılları arasında yüzde 8’lik bir artış kaydetmiş ve bugün elleriyle çalışmayan işçilerin toplam istihdamın yüzde 55’ini oluşturmaktadır. Rusya’da, yüksek öğrenim görmüş işçilerin payı 1992 – 2000 yılları arasında yüzde 6 artmış ve hâlihazırda yüzde 20’nin üzerindedir. Benzer bir artış ta Polonya ve diğer OA ekonomilerinde yaşanmıştır (Peter 2003). Eski sektörde yok olan ve yeni sektörde yaratılan işler arasındaki bu beceri dengesizliği, geçiş ekonomilerindeki işsizliğin altında yatan etmenlerden birini oluşturmaktadır. Eğitim sisteminde reformları ve yeni bezeriler kazandırmaya yönelik çalışmalar gerektirmektedir (Commander ve Köllo 2004). 6 İşlerin niteliğinde meydana gelen değişiklikler erkekleri kadınlardan daha fazla etkilemiştir. Erkek istihdamının hakim olduğu – ağır sanayi ve madencilik sanayisi – sektörlerde pek çok iş kaybedilmiş buna karşılık, kadınların daha kolay erişebileceği hizmetlerde yeni faaliyetler yaratılmıştır. Sonuç olarak, geçiş döneminde, erkekler kadınlara oranla nispeten daha fazla iş kaybına uğramıştır. Örneğin, OA ülkelerinde yüzde 54 seviyesinde olan kadınların istihdamının nüfusa oranı, AB–15 ortalamasına (yüzde 56) yakınken, yüzde 65 olan erkek oranı AB–15 ortalamasının önemli ölçüde altında kalmaktadır (yüzde 78). 7, 8 Ücret Artışı, Eşitsizlik ve Düşük Ücretli İşler

Son yıllardaki ücret artışları şirketlerin yeniden yapılandırılması ve verimlilikle ilgili olarak kaydedilen iyileşmelerden kaynaklanmaktadır. İşletmelerin yeniden yapılandırılması içeridekilere (başka bir deyişle işlerini kaybetmeyenler ve yeni iş bulmayı başarabilenlere) yarar sağlamıştır. 9 Ücretlerdeki en hızlı artış, yıllık ortalama yüzde 2,8 ile düşük gelirli BDT ülkelerinde gerçekleşmiştir. Bu artışlar GDA ve OA ile orta gelirli BDT ülkelerinde daha yavaş seyrederek 1996–2002 yılları arasında yıllık ortalama yüzde 2,5 – 2,6 seviyesinde gerçekleşmiştir. İdari mekanizmalardan piyasa tabanlı mekanizmalara kadar ücret belirleme mekanizmalarındaki değişiklik, ücret farklılıklarının artmasına yol açmıştır. Önceleri ücret dağılımı, siyasal ve sosyal eşitliği öngören ideoloji ve merkezi ücret belirleme mekanizması nedeniyle merkezi planlama altında sıkışıp kalmıştı. Örneğin üniversite çalışanlarının ücret değerleri mesleki eğitim almış kişilere göre sadece yüzde 20 daha fazlaydı. 10 Ekonominin yapısındaki değişiklikler ve bunun sonucunda ortaya çıkan farklı işgücü türlerine yönelik talep, sosyalist dönemlerde yaygın olmayan işçi ve şirket özellikleri (eğitim ve beceri, meslek ya da sanayi gibi) için çeşitli ücret değerlerinin ortaya çıkmasına neden olmuştur. Polonya’da üniversite eğitimi almış bir işçi bugün, temel meslek eğitimi almış bir

15 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği

16 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği

ŞEKİL 1.5 İstihdamın Yeniden Tahsis Edilmesindeki Farklı Kalıplar: Çek Cumhuriyeti (OA) ile Kırgızistan Cumhuriyetinin (BDT) Karşılaştırması Çek Cumhuriyetinde istihdamın yapısı Geçiş döneminde yaşanan evrimin gösterge (benchmark) ile karşılaştırılması

Tarım

Toplam İstihdamın Yüzdesi

Kişi başına düşen GSYİH/PPP Koşulları

Sanayi

Toplam İstihdamın Yüzdesi

Piyasa Hizmetleri

Kişi başına düşen GSYİH/PPP Koşulları

Piyasa Dışı Hizmetler

Kişi başına düşen GSYİH/PPP Koşulları

Kırgızistan Cumhuriyetinde istihdamın yapısı Geçiş döneminde yaşanan evrimin gösterge (benchmark) ile karşılaştırılması

Tarım

Toplam İstihdamın Yüzdesi

Kişi başına düşen GSYİH/PPP Koşulları

Piyasa Hizmetleri

Kişi başına düşen GSYİH/PPP Koşulları

Sanayi

Toplam İstihdamın Yüzdesi

Kişi başına düşen GSYİH/PPP Koşulları

Piyasa Dışı Hizmetler

Kişi başına düşen GSYİH/PPP Koşulları

Kaynak: Banka personelinin, Viyana Uluslararası Ekonomi Çalışmalarının “Uluslararası Doğu Avrupa Veri Tabanı” na dayanarak hazırlamış olduğu hesaplamalar. Not: Piyasa göstergeleri, kişi başına düşen GSYİH içindeki sektörel istihdam paylarının regresyonları ve 50 ülkenin oluşturduğu bir örnek üzerine oturtulması suretiyle elde edilmiştir.

17 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği

başka işçiye göre (ortalama) yüzde 70 daha fazla kazanmaktadır. Özel sektörde, üniversite eğitimine verilen değer daha da yüksektir (yüzde 160). 11 Bu doğal değişiklikler, geçiş döneminin büyük bir kısmında ücret eşitsizliklerinde artışa katkıda bulunmakla kalmayıp aynı zamanda ücretlerin verimlilik değişkenleriyle daha iyi uyum sağlaması ile birlikte daha iyi bir piyasa verimliliğine yol açmıştır. Ancak dikkat edilmesi gereken nokta, ücret eşitsizliklerinin sanayileşmiş ülke standartlarına göre yüksek olmasına karşın, son yıllarda biraz düşüş kaydetmiş olduğudur (Dünya Bankası 2005b). Cinsiyete göre ücret değişkeni Bölge’deki birçok ülkede düşüş kaydetmiş ve nispeten küçüktür. Ortalama olarak kadınlar, benzer işlerde erkeklere göre yüzde 20 daha az kazanmaktadır ve bu da uluslararası standartlara göre ılımlı düzeydedir (Paci 2002). Böylelikle, cinsiyete göre ücret değişkeni ücret eşitsizliğinin artmasına neden olan bir etmen olmamıştır. Herşeyden önce, Bölge’deki kadınlar (ortalama olarak) erkeklerden daha eğitimli oldukları için okula geri dönüşlerden erkeklere göre daha fazla yararlanmışlardır. Hâlihazırda, ücret eşitsizliğinin hemen hemen tüm geçiş ekonomilerinde yüksek olmasına karşın, Bölge’deki ülke alt grupları arasında önemli ölçüde farklılıklar bulunmaktadır (şekil 1.6). Avrupa geçiş ekonomilerinde ücret eşitsizliği, AB standartlarına göre yüksek olmasına karşın yine de, (üst sınırına yakın olmakla birlikte) OECD sınırlarının içinde kalmaktadır. Buna karşılık, BDT ülkelerinin çoğunda ücret farklılıkları, pek çok gelişmekte olan ülkeye has oldukça yüksek seviyelere ulaşmıştır. Buna bir gösterge olarak, OA ülkelerinde üst desilde yer alan işçiler genellikle alt desildeki işçilere göre 4 ila 5 kat daha fazla kazanmaktadır. Kırgızistan Cumhuriyetinde, bu oran 9’a, Rusya’da 11’e, ve Azerbaycan’da 13’e yükselmektedir. Buna karşılık AB ülkelerinde, desil oranı 3 ile 4 arasında değişmektedir. Yüksek kazanç eşitsizliği olan ülkelerde işgücü piyasası giderek büyüyen yüksek ücretli bir kesim ile aynı şekilde geniş bir düşük ücretli kesim arasında ikiye ayrılmaktadır. Örneğin, (kazanç eşitsizliğinin nispeten düşük olduğu) Çek Cumhuriyetinde ve Slovenya’da, tüm ücretli ve maaşlı işçilerin yüzde 5’inden azı ortalama kazançlarla karşılaştırıldığında yüzde 50 daha az kazanmaktadır. Sırbistan ve Karadağ’da bu oran yüzde 20’yi aşmakta, Rusya’da yüzde 25’e ve Azerbaycan’da yüzde 30’a ulaşmaktadır. 12 Düşük ücretlerin yüksek insidansı, yoksulluğa dönüşebilecek olması nedeniyle özellikle önemlidir. Ancak, Bölge’de tüketim eşitsizliği, birden fazla kazanç sağlayan kişinin bulunduğu haneler ve birçok ülkedeki kapsamlı transfer sistemleri nedeniyle ücret eşitsizliğinden daha düşük olma eğilimindedir. Düşük gelirli BDT ülkeleriyle ve bazı GDA ülkelerinde de para transferleri ile diğer özel havaleler tüketim seviyelerini yükseltebilmektedir (Dünya Bankası 2005b).

18 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği

Asgari ücret, Avrupa geçiş ekonomilerinde ücret dağılımını azaltarak bir taban görevi yapar. OA ve GDA ülkelerinde asgari ücretler ortalama ücretin yaklaşık yüzde 40’ı civarında belirlenir. Buna karşılık BDT ülkelerinde, asgari ücretler nispeten çok daha düşüktür. Kural olarak, asgari ücretler ortalama ücretlerin yüzde 20’den azını – çoğunlukla da yüzde 10’unu – oluşturur ki, bu da bağlayıcı olma olasılıklarını düşük olması anlamına gelir. Bu durum firmalara düşük ücretli işleri koruma olanağını tanır ve böylelikle de ücret dağılımına katkıda bulunur. Coğrafi İşgücü Piyasası Eşitsizlikleri

İşgücü piyasası koşulları, Bölge ülkelerinin çoğunda coğrafi alanlara göre önemli ölçüde farklılık gösterir ve çoğu durumda bu tür coğrafi farklılıklar sürekliliğini korumuş ve hatta zamanla artmıştır. Örneğin 2003 yılında, en yüksek ve en düşük işsizlik oranına sahip bölgeler (genellikle başkentler) arasındaki farklılıklar, Romanya ve Slovenya hariç Bölgenin tüm ülkelerinde 3 faktörünü aşmıştır. İşsizlikle ilgili bu eşitsizlikler aynı zamanda ücretlerdeki yaygın farklılıklarla ilişkilidir ve işsizlik oranı daha yüksek olan bölgelerde ücretler daha düşüktür. Rusya’daki bölgesel işgücü piyasasındaki koşullar çok daha belirgindir ve Rusya’daki bölgelerin yoğun ekonomik çeşitliliğini yansıtmaktadır. Bölgesel farklılıklar sürekli olma eğilimindedir – geçişin başlangıcında daha iyi performans gösteren bölgeler daha sonraki aşamalarda da daha iyi performans gösterme eğilimlerini sürdürmüşler – bu da, geçişe özgü bir olaydan ziyade uzun vadeli olabileceklerini göstermiştir. İstihdam yaratımı ve istihdam olanakları daha çok çeşitlilik gösteren sanayi yapılarına – özellikle de büyük ve daha da genişlemekte olan hizmet sektörleri, gelişmiş altyapı, ve deneyimli iş gücüne sahip büyük şehir yığılmalarının çevresinde kümelenmiştir. Buna karşılık, bireysel talep şoklarına maruz kalan tek kültürlü (yüksek oranda uzmanlaşmış) sanayi bölgelerinde, istihdam beklentileri olumsuz ve işsizlik yüksektir. Örneğin, Bulgaristan ve Moldova’da 2000’li yılların başlarında istihdam neredeyse sadece başkent bölgesinde büyümekteydi. Aynı dönemde istihdam Hırvatistan’da, 21 bölgeden sadece 4’ünde, Polonya’da ise 16 bölgeden 3’ünde artış göstermiştir. Kırsal tarımsal alanlarda işsizlik genellikle tek bir sanayi kültürü olan bölgelere göre daha düşüktür, çünkü bu tür bölgelerdeki işçiler her an geçimlik tarıma dönebilmekte ve geçici ve mevsimlik işlerde çalışabilmektedir. Bu bölgelerde, sorun işsizlikten çok yetersiz istihdamdır. İşgücü piyasası eşitsizlikleri nispeten düşük seviyelerdeki bölgeler arası göçle sürekli kılınmaktadır. Geçiş ekonomilerinde bölgeler arası işgücü göçü oranlarının düşük olmasına yol açan temel etmenler aşağıdakileri içermektedir:

19 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği

ŞEKİL 1.6 Ücret Eşitsizliği, BDT ülkelerinde OA ülkelerine oranla daha Yüksektir 9’uncu desilin 1’inci desile oranları, 2002

Azerbaycan Rusya Federasyonu Kırgızistan Cumhuriyeti Sırbistan & Karadağ Ermenistan Estonya * Romanya Ukrayna Bulgaristan Beyaz Rusya Lituanya Macaristan * Letonya Polonya Slovenya Çek Cumhuriyeti

Düşük gelirli BDT

Orta gelirli BDT

GDA

Kaynaklar: UNICEF TransMONEE veri tabanı; ve Banka personelinin hesaplamaları. Not: * 2001 yılını belirtmektedir.

•

Ülke genelinde yüksek işsizlik oranları, iş bulma olasılığının azalmakta olduğunu göstermeleri nedeniyle iç göçü engelleyebilir. Örneğin Bulgaristan’da 2000’li yılların başlarında işsizlik oranları, nispeten daha düşük oldukları bölgelerde bile gerçek anlamda yüksekti (örneğin başkentte yüzde 14). Benzer bir durum Polonya’da da yaşanmaktadır.

20 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği

•

Beceri uyumsuzluğu. Yeni iş olanakları daha çok şehirsel bölgelerdeki hizmet piyasalarında yaratılmaktadır ve bu işler, işsiz, teknik imalat işçilerinin sahip olmadıkları becerileri gerektirebilir. Örneğin, Bulgaristan ve Lituanya’da işsizlerin yüzde 20’sinden fazlasının, işverenlerin öne sürdüğü koşulları karşılamaması nedeniyle iş bulamadığı tahmin edilmektedir (Dünya Bankası 2002a ve 2002c). Alansal eşleştirmenin (yani işsizlerin başka bölgelerde iş bulması sürecinin) verimli olmaması da bununla ilişkilidir.

•

Sosyal yardımlar, özellikle geçişin erken aşamasında, göçle ilgili caydırıcı teşvikler sağlamış olabilir (giderek azaltılmış ve ortadan kaldırılmıştır). Bunlar, Avrupa geçiş ekonomilerinde genellikle nakit yardımlarını oluştururken, BDT ekonomilerinde, firma tarafından sağlanan lojman gibi genellikle ayni yardımlar olmuştur.

•

Kayıt dışı sektör istihdamının sağladığı kayıt dışı güvenlik ağları ya da geçimlik tarımdan elde edilen iş arayan kişileri, ülkenin başka bir yerine taşınmaktansa evinde kalmaya teşvik edebilir.

•

İskân piyasalarının yetersizliği göç masraflarını büyük ölçüde arttırmaktadır (örneğin, yüksek kiralarla). Varşova’da bir stüdyo daireyi kiralamanın maliyeti, daha az beceri sahibi bir işçinin ortalama aylık net ücretinin yüzde 70’ine denk gelmektedir.

•

Likidite kısıtları göçün mali açıdan karşılanamaz bir seçenek haline gelmesini sağlayabilir.

Geçiş Dönemi Sırasında İşgücüne Talebi Tetikleyen Unsurlar Geçiş dönemi sırasında Bölge’nin işgücü piyasalarında gözlenen değişiklikler, firmaların yeniden yapılanması ile kaynakların, firmalar, sektörler ve lokasyonlar arasında yeniden tahsis edilmesi sürecinden yoğun bir şekilde etkilenmiştir. Tüm ülkelerde, kurumsal ortam ile piyasa ortamında radikal değişikliklerle karşı karşıya kalan firmalar, tavırlarını uyum sağlayacak şekilde değiştirmeye zorlanmıştır. Bunlardan bazıları yeni olanaklar elde etmeyi başarmış, pek çok firma ise, alışık olmadıkları bir piyasa ortamında sadece ayakta kalmaya çalışmıştır. Bunu izleyen yeniden yapılandırma süreci, teknolojilerin ve üretim süreçlerinin önemli ölçüde yenilenmesini ve yeni işçilerin istihdam edilmesi ile (daha sıklıkla) mevcut işçilerin işten çıkarılmasını gerektirmiştir. Sonuç olarak, bazı firmalar üretimi arttırmayı başarırken bazıları ise piyasayı terk etmeye zorlanmıştır. Ekonomik dönüşüm süreci birbiriyle ilişkili iki süreçle nitelendirilmektedir:

21 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği 1. İşletme içi reformlar, daha yüksek rekabetçi baskıyı tetiklemiştir. Bu reformlar yönetişim ve idare konusunda iyileştirmeler; üretim ve pazarlamanın daha iyi organize edilmesi; ve yeni ve daha etkin teknolojilerin getirilmesini içermektedir. 2. Aynı zamanda iş ve işçilerin, çökmekte olan, daha az üretken firma, sektör ve bölgelerden büyümekte olan daha üretken firma, sektör ve bölgelere yeniden tahsis edilmesini de içeren kaynakların daha verimli bir şekilde tahsis edilmesi. Kaynakların yeniden tahsis edilmesi, her türlü piyasa ekonomisinde, üretim ve verimliliğin desteklenmesi açısından önemli olmanın yanı sıra, merkezi planlama döneminden miras kalan büyük ölçüde bozulmuş sanayi yapısı göz önüne alındığında, geçiş ekonomilerinde daha da büyük bir rol üstlenmiştir. Kaynakların yeniden tahsis edilmesi sürecinde önemli bir adım da daha üretken firmaların piyasaya girmesi ve eskilerin piyasayı terk etmesi olmuştur. Mevcut firmaların yeniden yapılandırılması, kendi aralarında kaynakların yeniden tahsis edilmesi ve firmaların piyasaya giriş ve çıkışları, verimlilik ve istihdamın gelişiminin şekillendirilmesine katkıda bulunmuştur. Verimlilik üzerindeki etkiler muazzamdır. Örneğin, şekil 1.7, Rusya’da firmaların piyasaya giriş ve çıkışlarının verimlilik artışına katkısının ve işgücünün mevcut firmalar arasında yeniden tahsisinin geçiş dönemi boyunca önemli ölçüde arttığını göstermektedir. Buna ek olarak, Hırvatistan, Lituanya ve Moldova gibi bir dizi ülkede, daha üretken firmaların yeni iş olanakları yaratma eğiliminde olduğu ve yetersiz firmaların ise işleri yok ettiği görülmektedir (şekil 1.8, Moldova’daki kalıpları göstermektedir). Firmaların yeniden yapılandırılması

Firmaların yeniden yapılandırılması, önceki dönemlerden miras alınan işletmelerde piyasa disiplinin uygulanması ve yeni işletmelerin yaratılması ve büyütülmesinin desteklenmesi sonucunda ortaya çıkmıştır. Disiplin, eski işletmeleri varlıklarını ve işgücünü serbest bırakmaya zorlamış ve böylelikle bu varlıklar ve işgücü, potansiyel anlamda, yeniden yapılandırılmış ve yeni işletmelere sunulmuştur. Bu durum, bütçe kısıtlamalarının katılaştırılması, ürün piyasalarına rekabetin getirilmesi, çıkış mekanizmalarının sağlanması ve üretim ve yenilik için teşvikler üretmek üzere yönetim davranışının izlenmesi suretiyle gerçekleştirilmiştir. Bu durumun desteklenmesi, yeniden yapılanmış ve yeni işletmelere emeği istihdam etme ve büyümeye yatırım yapma teşviklerinin sunulduğu çekici ve rekabetçi bir yatırım ortamını gerektirmiştir (Dünya Bankası 2002e, xvii). Disiplin uygulanması suretiyle hayata geçirilen işletme içi reformlar, işgücünün büyük ölçüde işten çıkarılmasına ve

22 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği

ŞEKİL 1.7 İşgücünün Yeniden Tahsis Edilmesi, Rusya’da İşgücü Verimliliğinin Büyümesinde Giderek Artan bir Rol Oynamıştır

büyüme %’si Çıkış

Giriş

Çapraz

Arasında

Kaynak: Brown ve Earle 2004. Not: Giriş yeni firmaların genel anlamda işgücü verimliliğine katkısı; Çıkış. Piyasadan çıkan firmaların katkısı – ortalamaya göre daha az üretken olma eğiliminde olmaları nedeniyle, bu firmaların piyasayı terk etmeleri, verimlilik artışını yükseltmeye katkı sağlamaktadır (ortalama olarak); Çapraz. Verimlilik ve pazar paylarındaki değişikliklerin sonucu – bu değer, verimlilikleri hızla artan firmaların pazar paylarını kaybetmeleri halinde olumsuzdur; Arasında. Kaynakların düşük üretkenliği olan firmalardan yüksek üretkenliği olanlara yeniden tahsisi sonucunda toplam verimlilikte elde edilen kazançları göstermektedir.

“savunmacı yeniden yapılanma” olarak adlandırılan duruma yol açmıştır. Çoğunlukla, savunmacı yeniden yapılanmayı tetikleyen unsur özelleştirme olmuştur. “Eski” işletmelerde, verimlilikle kazançlarına büyük ölçüde, ihtiyaç fazlası işgücünün işten çıkarılması ile erişilmiştir. Bu da eski firmalara masraflarını düşürme ve böylelikle piyasada kalabilme olanağını tanımıştır. Buna ek olarak, disiplin, eski ancak verimliliği olmayan

23 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği ŞEKİL 1.8 Moldova’da, Daha Üretken Firmaların İstihdam Yaratım Oranı da Daha Yüksektir 2001 yılında Verimliliğe göre İstihdam Artışı

İstihdam Artışı %

Düşük

Orta

Yüksek

Verimlilik seviyeleri, 2001

Kaynak: Rutkowski 2004a.

diğer firmaların kapanmasına ve bunun sonucunda da ortalama verimlilik seviyesinin yükselmesine yol açmıştır. Buna ek olarak, yeni firmaların piyasaya girişi, mevcut firmalarca verimlilik artışlarını daha da desteklemiştir. Bu raporun, OA ülkeleri Rusya ve Ukrayna için yeniden yapılanma ve işgücünün yeniden tahsisinin verimlilik üzerindeki etkilenin incelendiği arka plan çalışmalarında, 13 verimlilik artışının açık bir şekilde savunmacı yeniden yapılanma ve bununla ilişkili işgücü fazlasının işten çıkarılması sürecinden kaynaklandığı ortaya çıkarılmıştır. 14 Aslında, geçiş döneminde ortalamadan daha yüksek verimlilik artışına ulaşan firmalar da önemli ölçüde ölçek küçültme yoluna gitmişler ve toplam istihdam içindeki paylarını düşürmüşlerdir. Aynı zamanda, rekabet baskısından korunan pek çok düşük verimli sanayinin istihdam kaybını kontrol altına almayı başarmış olmasına karşın yine de, daha fazla işsizliğe yol açması muhtemel bir ölçek küçültme ve yeniden yapılanma dönemine girmesi gerekmektedir. Stratejik yeniden yapılanmanın – yeni yatırımlar ve istihdam yaratımı ile birlikte - şimdiye kadar yabancılara ait firmalarla sınırlı olduğu görülmektedir. Örneğin, dört ülke ile ilgili veriler (Macaristan, Romanya, Rusya ve Ukrayna) tüm özelleştirilmiş firmaların verimlilik performanslarında önemli ilerlemeler kaydettiğini göstermektedir. Verimlilik artışının hızlanması, yabancı özelleştirilmiş firmalarda çok daha belirgin olmuştur. Bu büyük olasılıkla, bu firmaların mülkiyetlerinin

24 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği

el değiştirmesi öncesinde de daha iyi özelliklere sahip olmalarından ve ayrıca yabancıların, yerel koşullara uyumla ilgili dezavantajları karşısında ağır basan finansman, yeni teknolojiler, en son yönetim teknikleri ve dünya piyasalarına erişim konusundaki avantajlarından kaynaklanmıştır. Ancak yabancı ve yerel özelleştirme arasındaki farklılıklar istihdam konusunda daha belirgindir. Yabancı özelleştirme tüm ülkelerde istihdam ve ücret artışlarını da beraberinde getirmiştir. Yerel özelleştirme ise işçiler açısından daha olumsuz koşullar yaratmıştır: dört ülkenin her birinde ücretler konusunda sıkıntı yaşanmış ve istihdam sadece birkaç durumda artış göstermiştir. Ayrıca işçilerin türleri arasında da önemli farklılıklar gözlenmiştir: istihdam bileşimi ve nispi ücret değişiklikleri, daha kayda değer ölçüde idari işlerde çalışan personel yönelik olmuştur. Bu da, yeni teknolojilerin kullanımıyla üretim süreçlerinin iyileştirilmesini destekleyen yabancı özelleştirmenin, beceriye dayalı olma eğilimi gösterdiği görüşü ile tutarlıdır. İşgücünün yeniden Demografileri

tahsis

edilmesi

Firma

Tüm piyasa ekonomilerinde, her yıl piyasaya pek çok firma girmekte ve çıkmaktadır. Ancak geçiş ülkelerinde, geçiş döneminde firma yaratma ve yok etme hızı olağanüstü boyutlarda gerçekleşmiştir. OA ülkelerinde, (OECD ülkelerindeki ortalama yüzde 10 ile karşılaştırıldığında) firmaların yaklaşık yüzde 20 ila 25’i geçiş döneminde kurulmuş ya da feshedilmiştir. Pazara yeni giren firmalar, terk edenleri büyük ölçüde geride bırakmıştır. Bunun geçişten kaynaklandığı açıktır ve uzun vadede sürekli olmayacaktır. Ancak bu durum, yeni firmaların geçiş döneminde, eski mevcut firmaların yerini almanın yanında, aynı zamanda da geçmişte var olmayan ya da çok az katılım içeren yeni piyasaları da doldurmuş olduğu gerçeğine işaret etmektedir. Yeni firmaların piyasaya girişi, istihdam yaratımına önemli düzeyde katkı sağlamıştır. Örneğin, Rusya’da, geçiş dönemi öncesinde firma devridaimi (firmaların piyasaya giriş ve çıkışları) toplam istihdam devridaimlerinin yüzde 20’sinden azını oluştururken, geçiş döneminde firma devridaiminin istihdam akışlarına katkısı güçlü bir artış kaydetmiştir. Firma düzeyinde verilerin bulunduğu ülkelerde, geçiş döneminin ilk aşamalarında, firmaların piyasaya girişi, toplam istihdam yaratımına, Estonya, Macaristan ve Letonya’da yüzde 40, Romanya ve Slovenya’da ise yüzde 70’ten fazla katkı sağlamıştır. 15 Ayrıca, geçiş ülkelerinde, belirli bir ülkede ve sanayide pazara giren firmaların sayısı ile söz konusu ülke ve sanayideki genel istihdam yaratımı arasında, OECD ülkelerine göre daha güçlü (olumlu) bir ilişki vardır. Buna karşılık, piyasayı terk eden firmalarla istihdam kaybı arasındaki ilişki OECD ülkelerinde daha güçlü iken, böyle bir ilişki geçiş ülkelerinde hemen hemen hiç bulunmamaktadır. Başka bir deyişle, yeni firmaların piyasaya girişi, istihdam yaratımında önemli bir rol oynamaktadır. Ancak eski firmaların piyasayı terk etmelerinin, verimi desteklemelerinin yanında,

25 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği daha çok ölçeklerini küçülten firmalardan kaynaklanan istihdam kaybına fazla bir katkısı bulunmamaktadır. Firmaların piyasaya girişlerinin genel anlamda istihdam yaratımına katkısı geçiş döneminde doğal olarak azalmıştır. Belirli faaliyet alanlarında geçiş öncesi dönemdeki boşlukların doldurulmasının ardından istihdam akışlarının özellikleri, piyasa ekonomilerinde gözlenenlere yaklaşmıştır: istihdam yaratımı ve istihdam kaybı, firmaların piyasaya giriş ve çıkışlarındansa giderek daha fazla firma uyum süreçlerinden kaynaklanmaya başlamıştır. Bu bağlamda, - reformlarda geri kalmış iki ülke – Rusya ve Ukrayna, karşıt modelleri yaşamış ve firma girişlerinin toplam istihdam yaratımı üzerindeki rolü 1990’lı yılların ikinci yarısında giderek artmıştır. Firma devridaimi, aynı zamanda verimin arttırılması açısından da önem taşımaktadır. OECD ülkelerinin çoğunda gözlenen, deneyim eksikliği ve küçük ölçekliliğin çoğunlukla yeni firmaların, mevcut ortalama firmalara göre daha az üretken olmasına yol açtığı gerçeğine karşın, geçiş ekonomilerinde, yeni firmalar mevcut firmalara göre daha yüksek düzeyde bir verimlilik sergilemiştir. Ayrıca bu firmalar yeni piyasa boşluklarını doldurmayı ve daha etkin teknolojileri benimsemeyi de başarmıştır. Bu nedenle, firmaların piyasaya girmeleri sadece istihdam yaratımı açısından değil, aynı zamanda verimlilik artışı açısından da kritik önem taşımaktadır. Şekil 1.9, daha üretken firmaların piyasaya girmeleri ile daha az üretken olanların piyasayı terk etmelerinin toplam imalat verimine katkılarını göstermektedir. Geçiş sırasında, Estonya, Letonya ve Romanya’da toplan verimlilik artışının yüzde 30 ila 40 arasında değişen bir kısmı firmaların kurulması ve kapatılmasından kaynaklanmıştır. Bölge’deki Politika ve Kurumların Rolü Bölge’deki tüm ülkeler, piyasa ekonomisinin gereklerini yerine getirmek üzere, politika ve kurumsal ortamlarında reform yapma konusunda önemli ilerleme kaydetmiştir. Ancak Bölge ülkelerinin yatırım ortamları arasındaki büyük farklılıklar varlıklarını sürdürmeye devam etmekte ve tüm ülkelerin, farklı şekillerde, firmaların piyasaya girişleri, yatırım ve istihdam yaratımının önündeki engelleri kaldırmaya yönelik yoğun gündemleri bulunmaktadır. Bölge ekonomilerinin çoğunda başlangıçta yaşanan işgücü piyasası koşullarının kötüleşmesi süreci, üretimde dramatik bir düşüşe ve bunun sonucunda da emeğe olan talebin büyük ölçüde azalmasına neden olan geçiş şokundan kaynaklanmıştır. Bunun ardından ihtiyaç fazlası işçilerin işten çıkarılması ve zarar eden işletmelerin kapatılması, işsizliğin büyük oranlarda artmasına yol açmıştır. Ancak, Bölge ekonomilerinin geçiş şokunu atlatma ve işsizliği azaltma kabiliyeti, büyük ölçüde yeni firmaların kurulması ve büyütülmesi ve sonuç itibariyle de yeni sektörün boyutunun yanı sıra mevcut firmaların kârlılığı güvence altına almak ve rekabet güçlerini iyileştirmek üzere yeniden yapılanma kabiliyetleri ile belirlenmiştir.

26 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği

ŞEKİL 1.9 Firmaların Piyasaya Giriş ve Çıkışları, Verimlilik Artışı Açısından Kritik Önem Taşımaktadır Firmaların Piyasaya Giriş ve Çıkışlarının Toplam Çalışma Verimliliği Artışına Katkısı Estonya Letonya Kore Cum. Endonezya Tayvan, Çin Romanya Şili Portekiz Hollanda Slovenya Kolombiya Amerika B.D. Macaristan Fransa Batı Almanya Arjantin

toplam verimlilik artışının %’si Bölge Ülkeleri Diğer Ülkeler Kaynak: Bartelsman, Haltiwanger ve Scarpetta 2004. Not: Veriler, imalat sektöründe piyasaya yeni giren firmalarla mevcut firmaların çalışma verimliliği artışına katkılarının toplamını göstermektedir. Veriler ülkelerin farklı dönemlerini içermektedir. Üçü hariç olmak üzere tüm ülkeler için, söz konusu katkılar beş yıllık dönemleri içerecek şekilde hesaplanmıştır. Macaristan, Endonezya ve Romanya için, veriler üç yıllık aralıkları kapsamakta olup, yeni firmaların toplam çalışma verimliliği artışına katkılarını olduğundan daha az göstermektedir.

Firmaların daha çok ve daha verimli istihdam yaratma ve işçilerin de işgücü piyasasında kalma ve daha kazançlı işler arama kararları bir dizi karmaşık etkene bağlıdır: 1. Makroekonomik politikaların belirlenmesi. Hem makroekonomik istikrarsızlık hem de mali kriz, işletmelerin yeni yatırımlar yapma ve yeni istihdam yaratmaktan vazgeçmelerine katkıda bulnmuştur. Aynı zamanda, nispeten yüksek faiz oranları ve gevşek mali politikanın da bazı OA ülkelerinde büyümenin istihdam unsurunun azaltılmasında etkisi olmuş olabilir. 2. İş yapma maliyeti. Bölge ülkelerinde özel sektör genellikle yeni yatırımların maliyetlerini, beraberinde getirdikleri riskleri ve firmaların önündeki rekabet engellerini arttıran bir dizi etkenden olumsuz yönde etkilenmektedir. 3. Ücret esnekliği Bölge ülkelerinde geçiş dönemi sırasında artmıştır; ancak hâlâ ücret tabanlarının ya da hükümet müdahalesinin ücretlerin uyum sağlamasını engellediği durumlarla karşılaşılmaktadır.

27 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği

4. İstihdamı Koruma Mevzuatı. İşgücünün yeniden tahsis edilmesi aynı zamanda işe alma ve işten çıkarma düzenlemelerinden de etkilenmektedir. Bazı ülkelerin piyasa gerekliliklerine daha iyi uyum sağlamak amacıyla bu düzenlemelerde reform yapmış olmalarına karşın, reformlar çoğunlukla sınırlarda esneklik yaratma üzerinde yoğunlaşmıştır (örneğin, OA ülkelerindeki geçici sözleşmeler). BDT ülkelerinde ise, çalışma esnekliği çoğunlukla katı düzenlemelere uymama yoluna giderek sağlanmaktadır. 5. Sosyal yardımlar geçiş döneminin maliyet pürüzlerini yumuşatmada önemli bir rol oynamış ancak gereğinden fazla cömert yardımlar (geçişin erken dönemlerinde çeşitli OA ülkelerinde de olduğu gibi) iş arama konusundaki teşviklerin zayıf kalmasına yol açmıştır. 16 Bu beş etkenin her biri – dördü talep biri ise arz tarafında olmak üzere– Bölge ülkelerinde farklı roller oynamışlardır. Ancak genelde hakim olan rolleri oynayanlar talep tarafındaki etkenler olmuş ve arz tarafının etkileri nispeten sınırlı kalmıştır. Aslında, geçiş ekonomilerinde, istihdam kaybı oranı, istihdam yaratılmasına göre daha yüksek olmuş –halihazırda da bu yüksekliğini korumaktadır – ve iş olanaklarının sayısının düşmesine ve işsizliğin artmasına yol açmıştır. Sonuç olarak, her boş iş pozisyonuna düşen işsiz sayısı geçiş ekonomilerinin çoğunda yüksektir. Aynı zamanda, işsizlik yardımı alan işsizlerin oranı (yüzde 20 – 30) nispeten azdır. Bu da işsizlikten istihdama akışları, işgücü arzını engelleyen koşullardan çok boş iş pozisyonlarının bulunmamasının engellediğini göstermektedir. 17 Makroekonomik Politikalar

Piyasa ekonomilerine geçiş, bazı ülkelerde, komşu ülkelere de yansıyan makroekonomik istikrarsızlıklar ve mali krizlerle karakterize olmuştur. 1990’lı yılların ortalarından bu yana, özellikle OA ülkelerinde, nispeten sıkı para politikalarına ve gevşek mali politikalara eğilim gözlenmiştir. Bu kombinasyonun işsizlikle birlikte büyümeye katkı sağladığı tahmin edilmektedir. 18 Enflasyon baskılarını azaltmak için gerekli olan parasal politikaların sıkılaştırılması 1995 yılından bu yana OA ülkelerinde yüksek reel faiz oranlarına neden olmuştur. Yaşanan deneyimlere göre, yüksek reel faiz oranları sermaye yatırımını azaltma ve böylelikle de gereken yeni teknolojilerin ve üretim süreçlerinin benimsenmesini ve yeni faaliyetlerin geliştirilmesini yavaşlatma eğilimindedir. Bunun sonucunda, daha yavaş bir sermaye yaratma hızı, daha az sayıda işçinin istihdam edilmesi ve daha düşük bir istihdam artış oranıyla birlikte, kolaylıkla savunmacı yeniden yapılanmanın ertelenmesine neden olabilir (aşağıya bakınız).

28 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği

Ayrıca, 1998’deki durgunluk döneminin ardından istihdamın hızla düşmekte olduğu dönemde mali politikalarda bir gevşeme yaşandığı da görülmektedir. 19 Mali gevşekliğin, gelecekte faiz oranlarında ve muhtemelen vergi yükünde de artış olması ihtimalini de beraberinde getirmesi nedeniyle, öngörü sahibi girişimciler, proje öncesinde personel istihdam etmeyi azaltmışlardır (Boeri ve Garibaldi 2004). Buna ek olarak, işgücü maliyetlerinin artmasının tetiklemesiyle bir yığılma etkisi de gözlenmiştir. Geçtiğimiz son beş yıl içinde, çeşitli OA ülkelerinde reel ücretler, kamu sektöründe özel sektördekine oranla daha yüksek bir artış hızı sergilemiştir. Mali dengeyi kötüleştirmenin yanı sıra, OA ülkelerindeki kamu sektörlerinde yaşanan yüksek ücret artışları özel sektörden gelen deneyimli işçilerin yığılmasına neden olmuştur. GSYİH artışı da ayrıca geçişin ikinci aşamasında, istihdam üzerinde güçlü bir etki yaratmış olabilir, ancak makroekonomik politikaların bu etkiyi azaltmış olması mümkündür. Reel faiz oranlarındaki artışların ve mali alanlardaki gevşekliğin GSYİH’nın istihdam ve işsizlik üzerindeki potansiyel etkisini zayıflatmada katkı sağladığı yönünde deliller vardır (Boeri ve Garibaldi 2004). Başka bir deyişle, aynı zamanda makroekonomik ortam da değişmemiş olsaydı istihdam ve işsizliğin GSYİH büyümesindeki değişikliklere karşı daha hassas olacağı tahmin edilmektedir. İş Yapma Maliyeti

Yatırım ortamının iyileştirilmesi, sadece yatırım maliyetlerinin ve bunlarla ilişkili risklerin düşürülmesini değil aynı zamanda da piyasadaki rekabetin desteklenmesini gerektirmektedir (Dünya Bankası 2004d). Bu üç boyut içinde yer alan öncelikler, ülkeden ülkeye farklılık göstermektedir. 20 İş yapmanın yüksek maliyetleri, yeni firmaların kurulması ve mevcut firmaların büyümesine engel olmuş ve böylelikle de istihdam yaratımı hızının yavaşlamasına yol açmıştır. İş yapma maliyeti ile ilgili tarafsız göstergeler Bölge’de yatırım ortamının iyileştirilmesi ve böylelikle de istihdam yaratımının desteklenmesinin büyük ölçüde olası olduğuna işaret etmektedir. Bölgede yer alan ülke alt gruplarının çoğunda ekonomik ve düzenleyici politika belirsizliği ve makroekonomik istikrarsızlık, en önemli nedenler arasında gösterilmektedir (şekil 1.10). Yüksek vergiler, ağır vergi tahakkukları ve bunun sonucunda ortaya çıkan yolsuzluklar ile finansmana erişim ve maliyetlerle ilgili sorunlar son derece yaygındır. Bölgedeki firmaların çoğunun vergilerin maliyetleri üzerinde önemli bir etkisi olduğunu iddia etmelerine şaşmamak gerekir. Bu dünyanın dört bir yanındaki pek çok firma için geçerlidir ve politika yapıcılar için kendi başına önemli bir endişe kaynağı oluşturmamaktadır. Gerektiği şekilde kullanılması halinde, vergi gelirleri kamu mallarının sağlanmasına ve piyasa başarısızlıklarını hafifletilmesine katkıda bulunmaktadır. Ancak vergi sisteminin iki önemli unsuru, Bölge’de yer alan firmaların maliyetleri üzerinde belirli sonuçlar doğurmaktadır.

29 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği

ŞEKİL 1.10 Firma faaliyetlerinin Önündeki En Önemli Engeller, 2002 Aşağıdakileri Bölge’deki en önemli ya da Ağır Engeller olarak Bildiren Firmaların Oranı

Ekonomik & düzenleyici politika belirsizliği Makroekonomik istikrarsızlık Vergi oranları Vergi idaresi Finansman maliyetleri Yolsuzluk Finansmana erişim Rekabet karşıtı kayıt dışı uygulamalar Gümrük & ticaret düzenlemeleri Hukuk sistemi / anlaşmazlıkların çözümü Suç, hırsızlık & düzensizlik Ticari lisanslar & işletme izinleri Mevcut işçilerin beceri & eğitim düzeyleri Elektrik Araziye erişim İşgücü ile ilgili düzenlemeler Telekomünikasyon Ulaşım Yukarıdakileri Bölge’deki en önemli ya da Ağır Engeller olarak Bildiren Firmaların %’si

Kaynak: EBRD – Dünya Bankası İş Yapma Ortamı ve İşletme Performansı Araştırmaları, 2002. Not: 2005 yılı Yeni İş Yapma Ortamı ve İşletme Performansı Araştırmasının (BEEPS) ilk sonuçları bu şekilde bildirilenlerle yaygın bir tutarlılık göstermektedir. Ancak, Bölge’de yer alan belirli ülkeler ya da ülke alt grupları açısından bazı değişiklikler meydana gelmiş olabilir.

Vergi oranları - özellikle de bordro vergileri – Avrupa geçiş ekonomilerinde oldukça yüksektir ve büyük ölçüde, emeklilik ve sağlık sistemindeki yetersizlikleri yansıtmaktadır. İşgücü kullanımı ile ilgili vergiler, dünyanın en yüksekleri arasında yer almaktadır -Çek Cumhuriyeti, Macaristan ve Romanya’da işgücü kullanımına uygulanan vergi makası yüzde 50 civarında ve hatta bu oranın üzerindedir. Aynı oran OECD ülkelerinde yaklaşık yüzde 40 seviyesindedir (şekil 1.11). İşgücüne uygulanan vergiler, çalışma maliyetlerini arttırarak işgücüne olan talebi azaltmakta ancak aynı zamanda reel tüketim ücretini de düşürerek işgücü arzını da küçültmektedir. 21 Bunun yanı sıra, söz konusu vergiler kayıt dışı sektörün büyümesine neden olmaktadır. Sonuç ise daha düşük kayıtlı sektör istihdamıdır. Bu vergilerin istihdama etkisi, yüksek vergi oranlarını etkili uygulamalarla birleştiren OA ülkelerinde özellikle fazladır. 22 Ayrıca, bürokratik sorunlar ve yolsuzlukla ilişkili olan vergi idaresi (örneğin vergi denetlemeleri), BDT ülkelerinde özellikle külfetli olmaktadır. Bölgedeki pek çok firma finansmana erişim ve finansman maliyetlerini yatırım yapma ve yeni istihdam olanakları yaratma kabiliyetleri ile ilgili en önemli sıkıntılar olarak bildirmiştir. Bölge’de finansmana erişim konu-

30 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği

sunda büyük farklılıklar olduğu gözlenmektedir. Örneğin, Avrupa Birliği’nde özel sektöre sağlanan yerel krediler GSYİH’nın yüzde 100’ünden fazlasını oluştururken, bu oran OA ülkelerinde yüzde 30’dan azdır ve orta gelirli BDT ülkelerinde yüzde 16’ya (ortalama), düşük gelirli BDT ülkelerinde ise yüzde 10’a kadar düşmektedir. Bölge’deki en gelişmiş kredi piyasalarından birine sahip olan Hırvatistan’la Bölge’deki en geri kalmış kredi piyasalarından birine sahip olan Kıgızistan Cumhuriyeti arasındaki karşılaştırma şaşırtıcı gerçeklere işaret etmektedir: Hırvatistan’da özel sektöre sağlanan yerel krediler GSYİH’nın yüzde 50’sinden fazlasını oluşturken bu oran Kırgızistan Cumhuriyetinde sadece yüzde 4’tür. Ancak Hırvatistan’da bile, kredi piyasası, toplam kredilerin GSYİH’nın yüzde 100’ünden oldukça fazlasını oluşturduğu Kore Cumhuriyeti ve Malezya gibi bazı gelişmekte olan ülkelerinkine göre daha az gelişmiştir. 23 Krediye erişim güçlüğü, Bölge ülkelerinin çoğunda toplam istihdam yaratımının önemli bir bölümünden sorumlu olan küçük ve yeni kurulmakta olan firmalar arasında daha yaygındır. Bu nedenle, mali piyasaların iyileştirilmesi ve krediye erişimin kolaylaştırılması işgücü piyasasında kayda değer gelişmeler sağlayacaktır. Krediye erişimin Bölge ŞEKİL 1.11 Bölge’de Emeğe Uygulanan vergi Makası Genellikle Yüksektir (Çoğunlukla OECD Ülkelerinin çoğundan daha yüksek) İşgücü Maliyetinin Yüzdesi Cinsinden İşgücü Maliyeti ile Net Ücretler arasındaki Fark

İşgücü Maliyetinin %’si Cinsinden İşgücü Maliyeti ile Net Ücretler arasındaki Fark

Y gelirli OECD ülkeleri

O gelirli D gelirli Tüm OECD OECD OECD ülkeleri üllkeleri ülkeleri

GDA

Düşük gelirli BDT

Türkiye

Kaynaklar: OECD ve OA OECD için (Slovenya hariç) OECD 2004b (2001 verilerine göre); diğerleri için Banka personelinin hesaplamaları (2003 verilerini kullanarak) Vergi makası, bakmakla yükümlü olduğu kişiler bulunmayan ortalama işçiye göre hesaplanmıştır. Bölge’deki ülkeler için ortalama işçi tarım işçilerini kapsamamaktadır. OECD gruplamaları OA OECD ülkelerini hariç tutmaktadır: (i) düşük (vergi makası yüzde 40’tan az) Avustralya, İzlanda, İrlanda, Japonya, Kore, Meksika, Yeni Zelanda, Portekiz, İsviçre, İngiltere ve ABD’yi; (ii) orta (% 40 – 50) Kanada, Danimarka, Yunanistan, Lüksemburg, Norveç, İspanya ve İsveç’i; (iii) yüksek ise (% 51 +), Avusturya, Belçika, Finlandiya, Fransa, Almanya, İtalya ve Hollanda’yı kapsamaktadır.

31 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği ülkeleri arasında en iyi ve AB-15 ortalamasına yakın olduğu düşünülen Letonya’da, piyasaya yeni giren başarılı firmalar, ticaret hayatlarının ilk dört yılında, istihdam oranlarını neredeyse iki katına çıkarmaktadırlar. Buna karşılık, Bölge’de krediye erişimin en kötü düzeyde olduğu kabul edilen Romanya’da ise, piyasaya yeni giren başarılı firmalar, aynı süre içinde istihdam oranlarını ancak yüzde 10 ila 20 arasında arttırabilmektedirler. İşgücü ile ilgili düzenlemeler, Bölge’deki ve özellikle de BDT ülkelerindeki en önemli ticari sorunlar arasında yer almamaktadır. BDT’nin daha geri kalmış ekonomilerinde, bu sorunlar daha önemli ve bağlayıcı kısıtlamalar yanında çok küçük kalmaktadır. Kağıt üstünde sıkı olmalarına karşın, işgücü ile ilgili düzenlemeler çoğunlukla zayıf ya da seçici bir şekilde uygulanmakta ve firmalar bu düzenlemelere uymamaktadır. Son olarak da, yeniden yapılanma çalışmalarının henüz tamamlanmamış olduğu, daha yavaş ilerleyen bir reform süreci içinde bulunan geçiş ekonomilerinde (yine daha çok BDT ülkelerinde), yüksek işten çıkarma maliyetlerinin yarattığı sıkıntılar nedeniyle çok az sayıda firma önemli ölçüde küçülme yoluna gitmiştir. Ancak, yasaların daha güçlü bir şekilde uygulandığı ve işletme yeniden yapılanmalarının daha ileri düzeylerde gerçekleştiği Avrupa’daki geçiş ekonomilerinde, firmalar, işgücü ile ilgili düzenlemeleri sıklıkla faaliyetlerinin ve büyümelerinin önündeki en önemli engel olarak görmektedirler. OA’da işgücü ile ilgili düzenlemelerden şikayet eden firmaların oranı yüzde 30 gibi yüksek bir düzeye ulaşmaktadır ve bu oran GDA ülkelerinde sadece biraz daha düşüktür (yüzde 25). Karşılaştırmak gerekirse, düşük gelirli BDT ülkelerinde bu oran sadece yüzde 10 ve orta gelirli BDT ülkelerinde ise bundan biraz daha yüksektir. Bu da kısmen gevşek uygulamalarından ve kısmen de uyum için daha az baskı olmasından kaynaklanmaktadır. 24 Yatırım ortamı ile ilgili pek çok endişenin geçiş ekonomilerinde sıklıkla görülmesine karşın, engellerin önemi konusunda kayda değer ölçüde farklılıklar bulunmaktadır. AB’ye yeni katılan geçiş ekonomilerinde, mevcut işçilerin sahip oldukları beceriler, işgücü düzenlemeleri ve vergi gibi işgücü ile ilgili sorunlar göze çarpmaktadır (şekil 1.12, panel A.). Avrupa’daki diğer geçiş ekonomilerinde ise, iyi işlemeyen kurumlarla (örneğin, etkisiz hukuk sistemleri ve sanayi anlaşmazlık çözümleri) kötü yönetişimin bileşimi (örneğin, rekabet karşıtı ve kayıt dışı uygulamalar ve yolsuzluk) firmaların büyümesini ve istihdam yaratımını sınırlandırmaktadır (şekil 1.12, panel B ve C). Orta gelirli BDT ülkelerinde daha yaygın olan ise, çok sayıda lisans ve işletme izni gerekmesi, külfetli vergi idaresi (bürokratik sorunlar ve yolsuzlukla ilişkili) ve yetersiz düzenlemeler gibi idari engellerdir (şekil 1.12, panel D). Düşük gelirli BDT ülkelerinde, sıkıntılar, piyasa ekonomisinin güvenilir olmayan altyapısından, yeterince gelişmemiş kurumlarına kadar daha temel sorunları içermektedir (şekil 1.12, panel E). 25 İşgücü ile ilgili sorunların OA ülkelerinde, Bölge’deki diğer alt gruplara göre daha sıklıkla dile getirilmesinin nedenlerinden bir tanesi,

32 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği işletme yeniden yapılanmalarının daha hızlı olmasıdır. Öncelikle istihdamın yaygın bir şekilde yeniden tahsis edilmesi, yeni yaratılan iş

ŞEKİL 1.12 Ticari Faaliyetler ve Büyümenin göstermektedir PANEL A – OA, AB Üyesi Ülkeler

Önündeki

Engeller

Alt

gruplara

göre

farklılık

Mevcut işçilerin becerileri İşgücü düzenlemeleri Araziye erişim Vergi oranları Suç, hırsızlık & düzensizlik Rekabet karşıtı kayıt dışı uygulamalar Telekomünikasyon Ulaşım Hukuk sistemi / anlaşmazlıkların çözümü Gümrük & ticaret düzenlemeleri Lisanslar & işletme izinleri Finansman maliyeti Finansmana erişim Vergi idaresi Ekonomik & düzenleyici politika belirsizliği Yolsuzluk Elektrik Makroekonomik istikrarsızlık Ortalama

PANEL B – OA, AB’ye Giriş Sürecindeki Ülkeler (Bulgaristan, Hırvatistan ve Romanya) Hukuk sistemi / anlaşmazlıkların çözümü Finansmana erişim (ör. teminat) Yolsuzluk Rekabet karşıtı kayıt dışı uygulamalar Lisanslar & işletme izinleri Ekonomik & düzenleyici politika belirsizliği Finansman maliyeti Vergi oranları Makroekonomik istikrarsızlık Suç, hırsızlık & düzensizlik Mevcut işçilerin becerileri İşgücü düzenlemeleri Ulaşım Araziye erişim Telekomünikasyon Gümrük & ticaret düzenlemeleri Elektrik Vergi idaresi Ortalama

olanaklarının beceri içeriklerinin, yok olan işlere göre farklılık göstermesi nedeniyle, beceri uyumsuzluklarını ortaya çıkarmaktadır. Böylelikle OA ülkelerinde istihdamın nispeten daha yaygın bir şekilde yeniden tahsis edilmesi, bu ülkelerdeki işverenlerin, neden mevcut işçilerin sahip olduğu becerileri, firmalarının büyümesinin önündeki önemli engellerden bir tanesi olarak gördüklerini açıklamaktadır. İkinci olarak ise, işgücü ile ilgili düzenlemeler, ancak firmaların kârlılıklarını sürdürebilmek için sahip oldukları işgücünün ölçüsünü ve içeriğini ayarlamaya yönelik rekabetçi baskılara maruz kalmaları halinde etkili bir engel olarak önlerine çıkmaktadır. Bu da daha hızla yeniden yapılanan OA ülkelerindeki işverenlerin neden, kağıt üzerinde Bölge’deki diğer alt gruplarda olduğundan daha esnek olmalarına karşın, işgücü düzenlemelerinden daha çok şikayet ettikleri konusuna açıklık getirmektedir.

33 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği

ŞEKİL 1.12 (devamı) PANEL C – Güneydoğu Avrupa Hukuk sistemi / anlaşmazlıkların çözümü Rekabet karşıtı kayıt dışı uygulamalar Gümrük & ticaret düzenlemeleri Elektrik Yolsuzluk Suç, hırsızlık & düzensizlik Ulaşım Finansman maliyeti İşgücü düzenlemeleri Ekonomik & düzenleyici politika belirsizliği Makroekonomik istikrarsızlık Telekomünikasyon Araziye erişim Finansmana erişim Vergi oranları Lisanslar & işletme izinleri Vergi idaresi Mevcut işçilerin becerileri Ortalama

PANEL D – Orta gelirli BDT Ülkeleri: Beyaz Rusya, Kazakistan, Rusya ve Ukrayna Lisanslar & işletme izinleri Vergi idaresi Araziye erişim Gümrük & ticaret düzenlemeleri Mevcut işçilerin becerileri Finansmana erişim Suç, hırsızlık & düzensizlik Makroekonomik istikrarsızlık Ekonomik & düzenleyici politika belirsizliği Vergi oranları Finansman maliyeti İşgücü düzenlemeleri Yolsuzluk Telekomünikasyon Ulaşım Hukuk sistemi / anlaşmazlıkların çözümü Rekabet karşıtı kayıt dışı uygulamalar Elektrik Ortalama

Yeni iş kurmanın idari maliyetleri, yeni firmaların kurulmasını en çok BDT ve GDA ülkelerinde etkilemektedir. Bölge’de yeni iş kurmanın maliyetleri, pek çok sanayileşmiş ve sanayileşmekte olan Asya ekonomilerine göre daha yüksek olma eğilimindedir ve özellikle birçok BDT ülkesinde ve Güney Avrupa ülkelerinde sıkıntı yaratmaktadır. Buna karşılık, Bölge’deki Orta ve Doğu Avrupa ülkelerinin çoğu – en belirgin olarak da Baltık Devletleri – iş kurma maliyetlerini düşürmede önemli gelişmeler kaydetmişlerdir. Örneğin, İrlanda ve İsveç gibi ülkelerde iş kurma prosedürlerinin sayısı sadece 3, Baltık Devletlerinde 7 veya 8 ancak Azerbaycan ve Ukrayna’da 14 ve Beyaz Rusya’da 19’dur. Bu nedenle, Bölge’de iş kurma maliyetlerinin azaltılması, yeni firmaların piyasaya

34 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği girmesini destekleyebilecek, kayıtlı sektör gelişimini kolaylaştırabilecek ve böylelikle istihdam yaratımının daha hızlı olmasını sağlayabilecektir.

ŞEKİL 1.12 (devamı) PANEL E – Düşük Gelirli BDT Ülkeleri: Ermenistan, Azerbaycan, Gürcistan ve Kırgızistan Cumhuriyeti, Moldova, Tacikistan ve Özbekistan Vergi idaresi Elektrik Gümrük & ticaret düzenlemeleri Finansmana erişim Lisanslar & işletme izinleri Araziye erişim Telekomünikasyon Finansman maliyeti Ulaşım Vergi oranları Yolsuzluk Makroekonomik istikrarsızlık Suç, hırsızlık & düzensizlik Mevcut işçilerin becerileri Ekonomik & düzenleyici politika belirsizliği İşgücü düzenlemeleri Hukuk sistemi / anlaşmazlıkların çözümü Rekabet karşıtı kayıt dışı uygulamalar

Kaynak: EBRD - Dünya Bankası İş Yapma Ortamı ve İşletme Performansı Araştırmaları, 2002. Not: Çubuklar, bölgesel ve faktör ortalamalarından sapmaları göstermektedir. 2005 yılı Yeni İş Yapma Ortamı ve İşletme Performansı Araştırmasının (BEEPS) ilk sonuçları bu şekilde bildirilenlerle yaygın bir tutarlılık göstermektedir. Ancak, Bölge’de yer alan belirli ülkeler ya da ülke alt grupları açısından bazı değişiklikler meydana gelmiş olabilir.

Firmalar ve işçiler daha büyük bir belirsizlik içinde çalıştıklarından, bunların karşı karşıya oldukları risklerin azaltılması da ayrı bir mücadele konusunu oluşturmaktadır. Geçiş ekonomilerindeki ülkeler, önemli makroekonomik şokların ve yoğun yapısal değişikliklerin yer aldığı yoğun bir ekonomik ve sosyal dönüşüm süreci içinde ortaya çıkmışlardır. Bütün faktörlerin firmaların risk anlayışlarını etkilemiş olması doğaldır. Bölge’de yer alan ülkelerin çoğunun makroekonomik ve politik istikrarsızlığı, faaliyetleri açısından en önemli endişe konuları olarak göstermelerinde şaşırmamak gerekir. Ancak ticari güvensizlik duygusuna katkıda bulunan başka faktörler de vardır: mülkiyet haklarının güvence altına alınması ve sözleşmelerin uygulanması, düzenlemelerin sıklıkla değişmesi, kanunun keyfi ve seçici bir şekilde uygulanması, bürokratik sıkıntılar ve yolsuzluk ile suç, AB’ye yeni üye olmuş ülkelerde daha az olmakla birlikte, Bölge’de bulunan hemen hemen her ülkede önemli sorunlar arasında yer almaktadır. Bu nedenle kanun kurallarının güçlendirilmesi ve yönetimin iyileştirilmesi, risk ve belirsizliğin azaltılması ve böylelikle de yatırım ve istihdam yaratımının desteklenmesinde kilit önem taşıyan unsurları oluşturmaktadır.

35 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği İşçiler aynı zamanda, kariyer beklentilerinde ve iş istikrarı konusunda da belirsizliklerle karşı karşıya kalmaktadır. Farklı firma, sektör ve hatta yerlerde, pek çok işin yok olduğu ve yeni işlerin yaratıldığı hızlı geçiş sırasında, bu belirsizlikler oldukça yüksektir. Hükümet, istihdam riski ve gelir kaybına karşı sigorta yapmak ve işgücü piyasasının eşleştirme fonksiyonunu iyileştirmek suretiyle işçilere bu değişikliklerle başa çıkma konusunda yardımcı olabilir. İşgücü piyasası ile ilgili daha fazla bilgi, daha iyi iş arama yardımı, eğitim ve işgücü seferberliğinin kolaylaştırılması bu hedefe ulaşmada katkı sağlayabilir. Hemen hemen tüm geçiş ülkelerinin, gelir destek planları ve bir dizi aktif işgücü piyasası programı (ALMP) getirmiş olmasına karşın, bunlar OA ülkelerinde diğer alt gruplara ve özellikle de düşük gelirli BDT ülkelerine göre (kapsam, yardım seviyesi ve süre açılarından) daha cömert uygulamalar içermektedir. Ancak, yeniden tahsisin desteklenmesi amacıyla gelir desteğinin dengelenmesinin iş arama konusunda getireceği olumsuz etkiler, birçok OA ülkesinde önemli bir sorun oluşturmaya devam etmektedir. Piyasaya daha fazla rekabetçilik kazandırılması, Bölge’deki uzun vadeli istihdam yaratımı açısından yararlı olmuştur. Geçiş dönemindeki en gözle görülür ve yaygın değişikliklerden bir tanesi, - fiyatların ve ticaret akışlarının serbestleştirilmesi, devlet kurumlarına daha sert bütçe kısıtlamalarının uygulanması ve mülkiyetin özel sektöre kaydırılması suretiyle mal ve hizmet piyasalarına rekabetçiliğin getirilmesi olmuştur (Dünya Bankası 2002). Daha rekabetçi ürün piyasaları, firmaların piyasaya girişini kolaylaştırmakta, firmaların büyümesinin önündeki engelleri azaltmakta ve ücret ayarlamaları da dahil olmak üzere daha fazla firma verimliliği sağlamaktadır. Verimlilik kazançlarının kısa vadede iş kaybına neden olabilmesine karşın, bütün bu değişiklikler sonucunda, istihdam yaratımı daha hızlı bir şekilde gerçekleşecektir. Ancak, rekabet gücünün Bölge ülkelerinin piyasalarındaki yaygınlığı konusunda büyük farklılıklar bulunmaktadır. Ürün piyasaları, daha gelişmiş OA ülkelerinde en çok, BDT ülkelerinde ise en az rekabet içeren piyasalardır. Örneğin, Polonya’daki firmaların yüzde 90’ı önemli rekabet baskısı ve dolayısıyla da verimi arttıracak teşvikler ile karşı karşıya kalırken, Gürcistan’daki firmaların sadece yüzde 40’ı bu baskıya maruz kalmaktadır. 26 Bu farklılıkların bir kısmı, çoğunlukla firmaların yeniden yapılandırılması ve verimliliğin desteklenmesini tetikleyen en önemli unsurlardan biri olan çeşitli özelleştirme şekillerinden kaynaklanmaktadır. Özelleştirmenin verimlilik üzerindeki olumlu etkisi, OA ülkelerinin özelleştirmede yabancı katılımına ve konsantre mülkiyete daha az kısıtlama getirmiş olması – ve hatta bazen aktif bir şekilde desteklemesi nedeniyle, bu ülkelerde, BDT ülkelerine göre daha güçlü olmuştur. Yerel olarak özelleştirilmiş pek çok firma tarafından benimsenen savunmacı yeniden yapılanma stratejisi, daha önceki devlete ait ve büyük ölçüde ihtiyaç fazlası istihdam içeren firmalar göz önüne alındığında, bir süre daha devam edebilir ancak bu firmaların performansının daha fazla iyileşmesi, çok yakında yatırım yapma, yeni teknolojileri benimseme ve yeni personel alma kabiliyetlerine bağlı olacaktır. 27 Yeni firmaların piyasaya daha kolay girmesini ve oyun alanının dengelenmesini sağlamak yoluyla rekabetin

36 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği

desteklenmesi, savunmacı yeniden yapılanmadan stratejik yeniden yapılanmaya geçişi ve istihdam yaratımını hızlandırabilecektir. Ücret Esnekliği

Bölge’de ücret belirleme süreci geçiş sırasında merkeziyetçilikten uzaklaştırılmış ve serbestleştirilmiş olup genel olarak olgunlaşmış piyasa ekonomilerindekine benzerlik göstermektedir. Ancak serbestleşme, OA ülkelerinde, GDA ve BDT ülkelerine göre daha ileri düzeydedir. 28 Yeni özel sektörün, Bölge’nin diğer kısımlarında olduğundan daha büyük bir rol oynadığı OA ülkelerinde, ücretler genellikle işletme seviyesinde belirlenmekte ve işçi verimliliği ile ilişkilendirilmektedir. Bu yeni özel sektörde sendikaların varlığı zayıf ve rekabet yüksektir. Bu nedenle işçilerin firmaların piyasadan elde edilecek rantın 29 bir kısmını almaları ya da ücretlerin rekabet seviyesinin üstünde belirlenmesi için fazla olanak yoktur. Elde edilen bilgiler, bölgesel ücretlerin, olgunlaşmış ekonomilerde olduğu gibi, bölgesel işsizlik oranlarına hassas olduğunu göstermektedir (ücret eğrisi) (Huber 2004). Buna karşılık, kısmen, kamu ve birçok özelleştirilmiş işletmeler de dahil olmak üzere “eski” sektörün oynamaya devam ettiği hakim rol nedeniyle GDA ve BDT ülkelerinde ücret belirlenmesi daha az rekabetçidir. Bazı durumlarda, bağlayıcı asgari ücret şeklindeki ücret değişmezliği, dezavantajlı gruplar arasında işsizliğe katkıda bulunmuş olabilir. Pek çok OA ülkesinde, asgari ücretler nispeten yüksek seviyelerde merkezi olarak belirlenmektedir (ortalama ücretin yaklaşık yüzde 40’ı). Bu seviyede, asgari ücretin daha az beceriye sahip ve daha genç işçiler arasında, özellikle de piyasa ücretlerinin ulusal ortalamaların oldukça altında olduğu ekonomik sıkıntı içinde olan bölgelerde istihdam kayıplarına neden olabilir. Örneğin, Polonya’nın ekonomik sıkıntı çeken bölgelerinde asgari ücret, düşük seviyede becerilere sahip işçilere ödenen ortalama ücretlerden kabaca yüzde on ve genç işçilerin ücretlerinden yüzde 25 daha azdır (Rutkowski ve Przybyla 2002). Benzer şekilde, Macaristan’da yakın zamanda gerçekleştirilen önemli oranda asgari ücret artışının düşük ücretli işçiler açısından istihdamın korunmasını ve iş bulma olasılıklarını olumsuz etkilediği ortaya konmuştur (Kertesi ve Köllo 2003). GDA ve özellikle de BDT ülkelerinde, ücretlerin belirlenmesi daha merkezi bir şekilde gerçekleştirilmektedir ve hâlâ hükümetin etkisi altındadır. Bu durum, istihdamda kamu sektörünün daha büyük bir paya sahip olması ve çoğunlukla devlet kurumlarını taklit eden özelleştirilmiş firmaların davranışıyla ilgilidir. Ayrıca sendika pazarlık gücü, kamu sektöründe yeni özel sektöre göre kayda değer ölçüde daha yüksektir. Sonuç olarak, OA ve BDT ülkelerinde kayıtlı sektördeki ücret yapısı daha katıdır. Buna karşın, ücretlerin ödenmemesi ya da geç ödenmesi suretiyle önemli derecede ücret esnekliğine ulaşabilmiştir.

37 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği İstihdamın Korunması Mevzuatı

İstihdamın Korunması mevzuatı (İKM) (ortalama olarak) OECD ülkelerine göre Bölge’de daha sıkıdır. (şekil 1.13) Geçmişte, istihdamın korunması ile ilgili mevzuat özellikle BDT ve GDA ülkelerinde son derece sıkı ve OA ülkelerinde daha esnek olmuştur 30 Bu da BDT ve GAD ülkelerindeki işverenlerin, işçi çıkarmaları halinde daha çok prosedürlerle ilgili olarak yüksek maliyetlerle karşı karşıya kalabilecekleri anlamına gelmektedir. Bu da işverenlerin ekonomik bir yükseliş döneminde, gelecekteki muhtemel bir kriz sırasında karşılaşacakları işten çıkarma maliyetlerinden kaçınmak amacıyla işçi almalarını engelleyecektir. Bölge’deki sıkı İKM’in istihdam yaratımını yavaşlattığı açıktır. Ancak, sıkı İKMları olan ülkelerde uygulama genellikle zayıftır. (tablo 1.1) 31 Buna karşılık, daha serbest düzenlemelere karşın İKM’nın daha güçlü uygulanması nedeniyle OA ülkelerinde daha bağlayıcıdır 32 . Bu değerlendirme, işgücü düzenlemelerini, Bölge’deki diğer ülkelerdense AB’ye yeni üye olmuş ülkeler (ve Türkiye) için bir kısıtlama olarak gören işverenlerin görüşleriyle örtüşmektedir. Elde edilen bilgiler, sıkı İKM ile etkili uygulamanın gerçekte Bölge’deki istihdam yaratımını yavaşlattığını göstermektedir. Örneğin, reformlardan önce İKM’nın son derece sıkı ve uyumun yüksek olduğu Hırvatistan ve Slovak Cumhuriyetinde istihdam yaratımı ve istihdam kayıpları, Baltık Devletleri, Macaristan ve Polonya gibi daha serbest ekonomilere sahip OA ülkelerinden çok daha düşük seviyede gerçekleşmiştir (Dünya Bankası 2002a ve 2003a). Bu nedenle mevcut istihdamın aşırı korunması, daha yavaş istihdam yaratımı, ve daha yavaş yeniden yapılanma ve verimlilik artışı pahasına gerçekleşmektedir. Devridaim oranı nispeten yüksek olan Moldova, uygulamanın zayıf olması halinde sıkı bir İKM’nın işletmelerin yeniden yapılanması üzerinde çok az etkisi olacağını göstermektedir (Dünya Bankası 2004a). Genel olarak, eski Yugoslavya gibi, katı düzenlemeler ve sıkı uygulama kombinasyonunun bulunduğu ülkelerde İKM’nin istihdam yaratımını yavaşlatmış olması muhtemeldir. Bölgenin geri kalanında ise yüksek işten çıkarma maliyetlerinin seçilmiş firmaların istihdam yaratımı üzerinde olumsuz etkisi olmuş olabilir, ancak yine de istihdam üzerindeki genel etkisi sınırlı olmuştur.

38 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği

ŞEKİL 1.13 Bölge Ülkeleri, OECD Ülkelerine göre, İşe Alma ve İşten Çıkarma ile ilgili Daha Katı Düzenlemeler Sahiptir

Daha fazla düzenlenmiş

İşe Alma ve İşten Çıkarma Endeksi

Daha az düzenlenmiş

Afrika Alt Sahra

Doğu Asya & Pasifik

Doğu & Orta Avr.

Latin Amer.

Orta Doğu & Kuz. Afrika

O E C D

G. Asya

O A

GDA

Orta gelirli BDT

D. gelirli BDT

Türkiye

Bölgeler geçici istihdam Genel istihdam düzenlemeleri Kaynak: Dünya Bankası İş Yapma Veri tabanı (2005)

TABLO 1.1 İstihdamın Korunması Mevzuatı ve Uygulanması Daha zayıf uygulama

Esnek İKM Arnavutluk, Kazakistan

Bulgaristan

Orta Uygulama Daha güçlü uygulama

Daha sınırlayıcı İKM Ermenistan, Gürcistan Rusya Federasyonu, Sırbistan ve Karadağ Türkiye

Çek Cumhuriyeti, Estonya, Macaristan, Polonya, Slovak Cumhuriyeti

Son Derece Katı İKM Azerbaycan, Beyaz Rusya; Bosna Hersek; Kırgızistan Cumhuriyeti; Moldova; Ukrayna; Özbekistan Hırvatistan; Makedonya; EYC, Romanya

Letonya, Lituanya, Slovenya

Kaynak: Banka personelinin hesaplamaları Not: (a) Sıkılık, herhangi bir ülkenin İKM’nın İş Yapma 2005’te yer alan dünya ortalama KİM endeksinin altında olup olmamasına göre tanımlanmaktadır (esnek), % 20 fazlasına kadar (daha kısıtlayıcı), % 20’den fazla (son derece katı). (b) Uygulama derecesi ise kayıt dışı ekonominin büyüklüğü ile ölçülmektedir. – kayıt dışı ekonomi büyüdükçe, tahmin edilen uygulama değeri zayıflamaktadır. (Schneider ve Klinglmair 2004 ve ülke çalışmaları). Endeksler hata marjlarına tabi olduğundan, bu Tablo yaklaşık değerleri göstermektedir

39 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği

ŞEKİL 1.14 İşgücü Düzenlemelerinin Bölge’nin Diğer Kısımlarında değil, sadece AB’ye yeni Üye Olmuş Ülkelerde Bağlayıcı bir Kısıtlama Oluşturduğu Gözlenmektedir İşgücü Düzenlemelerinin Nispi Önemi, 2002

OA, AB-8 Türkiye GDA Orta gelirli BDT OA, AB’ye Aday -3 Düşük gelirli BDT Ortalama Kaynak: EBRD - Dünya Bankası İş Yapma Ortamı ve İşletme Performansı Araştırmaları, 2002. Not: Çubuklar, bölgesel ve faktör ortalamalarından sapmaları göstermektedir. 2005 yılı Yeni İş Yapma Ortamı ve İşletme Performansı Araştırmasının (BEEPS) ilk sonuçları bu şekilde bildirilenlerle yaygın bir tutarlılık göstermektedir. Ancak, Bölge’de yer alan belirli ülkeler ya da ülke alt grupları açısından bazı değişiklikler meydana gelmiş olabilir.

Sosyal Yardımlar

Bölge’deki ülkelerin işgücü piyasasının gevşekliğine uyum sağlamasının bir yolu da erken emeklilik ve malüllük aylıkları yoluyla daha yaşlı işçileri piyasadan çekmek olmuştur. Ayrıca geçiş döneminde, Bölge’deki bazı ülkelerdeki sosyal yardımlar oldukça cömert seviyelerde belirlenmiş ve sonuç olarak da arz tarafında olumsuz etkiler yaratmıştır. Aynı durum, uzun süreli (18-24 ay) gelir desteği sağlayan işsizlik sigortalarının uygulanmasında da gerçekleşmiştir. Ancak işsizlik sigortaları, tüm ülkelerde ülke koşullarına göre ayarlanmış ve bugünlerde bu sigortaların cömertiği – ve özellikle de kapsamı – büyük ölçüde daralmıştır: Bölge ülkelerinin çoğunda, işsizlerin sadece yüzde 20 ila 30’u işsizlik sigortası almaktadır. 33 . OA ülkelerinde işsizlik sigortası oranları BDT ülkelerine göre daha cömert olmakla birlikte OECD oranlarının alt sınırında kalmaktadır. BDT ülkelerinde, söz konusu oranlar o kadar düşüktür ki, çok az sayıda kişi kaydolma girişiminde bulunmaktadır. Bu durum kısmen bu ülkelerdeki düşük kayıtlı işsizlik oranlarından kaynaklanmaktadır. İşsizlik sigortası ve diğer yardımların en büyük etkisi ekonomik açıdan sıkıntı içinde olan bölgelerde gözlenmektedir. Genel anlamda düşük miktarlarda olmalarına karşın, OA ve GDA ülkelrindeki işsislik sigortası ile diğer sosyal yardımlar , sıkıntı içindeki bölgelerde işgücü arzı üzerinde olumsuz etkiler yaratabilmektedir. Aile yardımları ile sosyal destek yardımları, ulusal seviyede belirlenmekte ve Bölge ülkelerinin farklı yerlerindeki geçim masraflarının büyük ölçüde değişiklik göstermesi dikkate alınmamaktadır. Bu yardımlar başkentlerde ve diğer dinamik bölgelerde oldukça sınırlı olmasına karşın, daha sıkıntılı alanlarda piyasa ücretlerinin daha büyük bir kısmını temsil etmektedirler.

40 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği

CEE’de sosyal yardımlar, daha uzun iş arama süresi ve işgücünden çekilmenin ardında bir etken idi (özellikle başlangıçta cömertliğin daha fazla olduğu zamanda), ancak yeniden yapılanma ve işgücü yeniden tahsisini kolaylaştırdı. Örneğin, Slovak Cumhuriyeti için yapılan bir çalışma, işsizlik yardımı veya sosyal yardım almış olan işçilerin, bu yardımlara hak kazanmamış olan işçilerden daha uzun süre (yaklaşık iki ay daha fazla) işsiz zaman geçirdiğini ortaya çıkarmıştır. Ancak aynı zamanda, yardım alanlar daha sık olarak yeni işler bulmuşlardır ve bu işler yardım almayanların elde ettikleri işlerden daha iyi eşleşmeler sağlamıştır (Dünya Bankası 2002d). BDT’de tersine, etkili sosyal güvenlik ağı, işçilerin işlerinden ayrılma konusunda aşırı isteksiz olmasını sağlamış, bu da işletmenin yeniden yapılanmasının daha düşük hızda seyretmesine neden olmuştur. İlaveten, BDT ülkelerinde zayıf sosyal güvenlik ağları geçimlik tarımda çalışma dahil olmak üzere yaygın şekilde kayıt dışı sektör istihdamına neden olmuştur. Politika Sorunu: Destekleme

Bölgede

Yeni

İşlerin

Yaratılmasını

Bölge ülkeleri daha fazla sayıda ve daha iyi işler yaratılmasını destekleme şeklinde zorlu görev ile karşı karşıyadır. Bu zorlu görev bu ülkelere özgü değildir. Çoğu Batı Avrupalı komşuları uzun bir süre boyunca yüksek ve daimi işsizlikle karşı karşıya kalmış, bunların içinden sadece bazıları işgücü piyasası şartlarını önemli ölçüde iyileştirmeyi başarabilmiştir. Daha fazla sayıda ve daha iyi işler yaratmak, yatırım ortamında iyileştirmeler ister, öyle bir ortam ki her türden firma üretken yatırım yapmak için teşvikler bulmakta, yeni teknolojileri benimsemekte ve daha üretken ve dolayısıyla daha iyi kazandıran işlerde daha fazla sayıda işçi almaktadır. Bölge ülkelerinde zaten karmaşık olan görev, büyük kurumsal ve yapısal değişikliklerle bağlantılı daha geniş bir ekonomik dönüşüm sürecinin bir parçasıdır. Nihayette, yatırım ortamında yapısal reformlar ve iyileştirmeler, yüksek yatırım oranlarını desteklemek ve sürdürülebilir ekonomik büyüme için temelleri oluşturmak için gereklidir (kutu 1.2). Bölgenin bütün ülkelerinde, yatırım ortamı iyileştirmeleri için büyük bir imkan vardır, ancak şartlar ülke grupları arasında büyük ölçüde değişmektedir. Firma büyümesi önündeki engeller genellikle GDA’da veya düşük gelirli BDT ülkelerinde yeni AB geçiş ülkelerine göre daha ağırdır, ve burada yapısal reformlar daha fazla ilerleme kaydetmiştir.

41 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği

KUTU 1.2 Bölge ülkelerinin çoğunda, ekonomik büyümeyi ve iş yaratmayı hızlandırmak için yüksek yatırım oranları gereklidir

Geleneksel büyüme teorileri, tasarruf ve fiziksel sermayeye yatırımın rolünü, uzun vadeli ekonomik büyümenin önemli sürükleyicileri olarak vurgular. Fiziksel sermayeyi genişletmek ve yükseltmek ve dolayısıyla üretim ve verimlilik artışı için yatırım gereklidir. Eğer teknolojik ilerleme fiziksel sermayeye gömülü ise, yeni teknolojileri almak ve büyümeyi yeniden artırmak için yatırım gereklidir. Yakın zamanlardaki büyüme teorileri aynı zamanda, insan sermayesine tamamlayıcı yatırımın önemini ve hem fiziksel hem de insan sermayesine yatırımdan elde edilen karın geleneksel azalışını durduracak içsel kuvvetler olabileceği gerçeğini vurgulamaktadır. Merkezi planlamadan piyasa ekonomisine geçiş süreci, işe yaramaz ekipmanı yenisiyle değiştirmek ve yeni sektörlerde ve faaliyetlerde genişlemek için fiziksel sermayeye büyük yatırım gerektirmektedir. Doğu Asya’da hızla büyüyen ülkelerden bazılarının deneyimi, onların olağanüstü performansının uzun bir zaman boyunca sürdürülen yüksek yatırım oranları tarafından desteklendiğini belirtmektedir (Dünya Bankası 1993). Örneğin, 1990’larda Kore, Malezya veya Tayland gibi Doğu Asya ülkelerinde yatırımın GSYİH’ye oranı ortalama yüzde 36 olmuştur. Bölgenin çoğu geçiş ekonomisinde, yatırımın GSYİH’ye oranı son on yılda yüzde 20 civarında olmuştur (şekil A) bu da büyük ölçüde yurt içi tasarruflardan kaynaklanmıştır. Ekonomik büyümeyi hızlandırmak veya sürdürmek ve yeni işler yaratmak için yüksek yatırım oranları gerekli olabilir. Bu da yurt içi tasarruflar için teşvikler ve firmaların yatırım yapmayı ve stratejik yenide yapılandırmaya girişmeyi karlı bulacakları bir ortam gerektirir. Ekonomik büyüme ve istihdam üzerinde yatırımın etkisi, yatırımın yapısı tarafından da belirlenir. Brüt yatırımın bir bölümü sadece eskiyen sermayenin değiştirilmesidir, ve böyle olduğu için de iş yaratmaya katkısı olmayabilir. 1 Dahası, yatırım ya “üretken” sermayeyi (örneğin makine ve ekipman) genişletebilir ve böylece iş yaratmaya katkıda bulunabilir ya da “üretken olmayan” sermayeye eklenebilir (örneğin konut), ki o zaman istihdam üzerindeki etkisi ihmal edilebilir seviyededir. Üretken kullanımlara tahsis edilen toplam yatırım oranı bakımından Bölge ülkeleri arasında büyük farklılaşma vardır. Üretken (konut dışı) yatırımın brüt sabit sermaye oluşumunun (GFCF) payı olarak oranı Slovak Cumhuriyetinde yüzde 60’tan azdan, Polonya’da yüzde 80, Çek Cumhuriyetinde yüzde 90’a kadar uzanmaktadır. Karşılaştırma olarak, Kore'de üretken yatırım GFCF’nin yüzde 85’ini teşkil etmektedir. 2

Brüt yatırım eksi sermaye amortismanı net yatırımdır, ki bu iş yaratma potansiyelinin daha doğru bir göstergesidir, ancak net yatırım hakkında veriler karşılaştırmalı olarak mevcut değildir. 2 OECD ülkelerinin ulusal hesapları (OECD 2003), 1999-2003 dönemi için ortalama pay.

42 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği

ŞEKİL A Bölge’deki pek çok Geçiş Ekonomisinde, Yatırım Oranları Yüzde 20’nin Altındadır, ve Büyüme Beklentilerini Zayıflatmaktadır GSYİH’nın Yüzdesi Cinsinden Gayri Safi Sabit Sermaye Oluşumu (1999 – 2003 ortalaması)

Azerbaycan Çek Cumhuriyeti * Estonya Slovak Cumhuriyeti Letonya Slovenya Macaristan * Beyaz Rusya Hırvatistan * Polonya Kazakistan Lituanya Bosna Hersek Arnavutluk * Romanya Ukrayna Gürcistan * Özbekistan Ermenistan Bulgaristan Kırgızistan Cumhuriyeti Rusya Federasyonu Moldova Makedonya, EYC Sırbistan & Karadağ Tacikistan

GSYİH’nın %’si Cinsinden Gayri Safi Sabit Sermaye Oluşumu, 1999 – 2003 ortalaması

Düşük gelirli BDT

Kaynak: Dünya Kalkınma Göstergeleri Not: * = 1998 - 2002

Orta gelirli BDT

GDA

43 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği Ancak en ileri geçiş ekonomilerinde bile, iş yapma maliyetleri önemli ölçüde düşürülebilir. OA ülkelerindeki işverenler hâla yüksek düzenleyici ve ekonomik politika belirsizliklerinden, finansmana erişim güçlüğünden, kötü yönetimden, ağır düzenlemeler ve idari engellerden şikayet etmektedir. Ayrıca, yolların durumunun iyileştirilmesinden bilgi ve iletişim teknolojilerinin geliştirilmesine kadar, altyapının iyileştirilmesi yönünde de yapılacak oldukça fazla iş vardır. 34 Her şeyden önce, gelişmiş piyasa ekonomilerinin deneyimleri yatırım ortamının iyileştirilmesinin değişen ekonomik koşullara, küreselleşmeye ve teknolojik ilerlemelere cevap vermesi gereken sürekli bir süreç olduğunu göstermektedir. 35 Bölge’deki ülkelerin, ayarlanabilir bir işgücü piyasası geliştirmeleri gerekmektedir. Halihazırda, Bölge’deki ve özellikle de BDT ve GDA’daki işgücü kodları, OECD ülkelerinin pek çoğunda gözlenebilecek olanların çok daha ötesine gitmektedir. Ancak fazlasıyla cömert hükümler, firmaların uyumu son derece masraflı görmeleri nedeniyle büyük ölçüde kağıt üzerinde kalmakta ve böylelikle düzenlemeler ihlal edilmekte ya da boşluklardan yararlanılmaktadır. Bunun muhtemel çözümü iki yönlüdür. Öncelikle istihdamı koruma düzenlemeleri gözden geçirilmeli ve aşırı derecede kısıtlayıcı ve fazlasıyla ayrıntılı kısımlar çıkarılmalıdır. İkinci olarak ise, sosyal ortaklara – sendikalar ve işverenler – istihdam ilişkilerini belirlemede daha fazla görev verilmelidir. Bu da her iki tarafın da uygun bir şekilde temsil edilmesini ve güçlerinin dengeli olmasını gerektirmektedir. Yeni özel firmaların çıkarlarını en iyi şekilde temsil eden işveren kuruluşları, özellikle BDT ve GDA’da gelişmeli ve söz hakkı sahibi olmalıdır. Aynı şekilde – çoğunlukla sendikaların bulunmadığı – yeni özel sektörde, haklarının korunması için işçilerin de uygun bir şekilde temsil edilmesi gerekmektedir. İstihdam ilişkilerinin serbestleşmesi toplu sözleşmelerin rolünün güçlendirilmesi ile birleştiğinde, her iki tarafa da yarar sağlayacaktır. İşçiler, günlük korunma yerine gerçek anlamda korunmadan yararlanabilecekler çünkü firmaların düzenlemeleri uymaması daha güç ve uygulama daha kolay olacaktır. Aynı zamanda, firmalar da işçiler için fazla değeri olmayan ancak firmalar açısından oldukça maliyetli düzenlemelerden kurtulmuş olacaklardır. Bölge ülkelerinin karşı karşıya olduğu sorunların kaynağı, tarihinde ve gelir seviyesinde yatmaktadır. Çok sayıda idari engel (örneğin, izinler) ya da istihdamın sıkı bir şekilde korunması, dünyanın gelişmekte olan diğer ülkelerinde (Türkiye gibi) de sıklıkla rastlanmasına karşın büyük ölçüde geçmişteki merkezi planlamanın bir sonucudur. Finansmana erişim güçlüğü ve yetersiz hukuk sistemleri, hem merkezi planlama geçmişi hem de ekonomik kalkınma seviyesi nedeniyle az gelişmiş olan piyasa ekonomisi kurumlarını yansıtmaktadır. Ekonomik politika belirsizlikleri, yolsuzluk ve suç, rejim değişiklikleri sonucunda ortaya çıkmıştır. Son olarak da kötü altyapı, nispeten düşük gelir seviyeleri ile ilişkilidir.

44 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği

Politik sorunlar ne derece ciddidir? Bölge’deki ülke alt grupları doğal benzerlerinden (yani benzer ekonomik gelişim seviyelerine sahip ülkeler) ne kadar uzaktır? Bu çalışma, Bölgedeki hemen hemen her ülke tarafından önemli bir büyüme engeli olarak görülen yatırım ortamının merkezi bir boyutu – finansmana erişim - üzerinde yoğunlaşmaktadır. Şekil 1.15, Bölge’nin tüm alt gruplarında, kredi piyasalarının gelir düzeylerine göre az gelişmiş olduğunu göstermektedir. Örneğin, Ermenistan, Gürcistan ve Ukrayna’nın gelir seviyeleri Bolivya’nınkiyle benzerdir. Ancak özel sektöre sağlanan yerel krediler (GSYİH’nın yüzdesi olarak) Bolivya’da çok daha yüksektir: Ukrayna’ya göre iki katı ve Ermenistan ve Gürcistan’a göre beş katından fazla. Aynı şekilde, Litvanya ya da Slovak Cumhuriyeti’nde krediye erişim, benzer GSYİH seviyelerine rağmen Şili ya da Malezya’ya göre daha kısıtlıdır. Bu da, merkezi planlama mirası gibi tarihsel faktörlerin Bölgenin ekonomik performansı üzerinde hala etkili olmaya devam ettiğini göstermektedir. Bu raporda sağlanan bilgiler, finansmana erişimin istihdam yaratımı üzerinde önemli etkileri olduğunu göstermektedir. Bu da Bölgenin işgücü piyasası sorunlarının kısmen tamamlanmaış olan geçişten kaynaklandığına işaret etmektedir. ŞEKİL 1.15 Geçiş Ekonomilerinde Finansmana erişim Benzer Gelir Düzeyindeki Piyasa Ekonomilerine Göre Daha Güçtür

GSYİH’nın %’si cinsinden özel sektöre sağlanan yerel krediler, 2003

Yüksek gelirli ülkeler

Üst-orta gelirli ülkeler

Bölge dışındaki ülkeler Kaynak: Dünya Kalkınma Göstergeleri Not: * Slovenya

Alt-Orta gelirli ülkeler

Düşük gelirli ülkeler

Bölgedeki ülkeler

45 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği Bu nedenle piyasa ekonomisi kurumlarının oluşturulması ve işgücü talebini desteklemek amacıyla daha fazla yapısal reforma ihtiyaç vardır. Bölge’deki ülkelerin önemli reformalr geçirdiğine şüphe yoktur. EBRD geçiş endeksi, özelleştirme, rekabetin arttırılması ve mali piyasaların geliştirilmesi ve benzer konularda son 15 yılda yapılmış olan reformları içermektedir. Ancak reformlar, sıkıntıların tanımlandığı ve sürekli iyileşme ve ince ayar politikalarının yapıldığı süreçler olarak görülmektedir. Uluslararası deneyimler, reform süreçlerinin temel unsurlarının öncelikleri belirlemek, bireysel reformları yönetmek ve hükümetin kabiliyetlerini güçlendirmeyi içerdiğini göstermektedir (Dünya Bankası 2004d). Çok geniş kapsamlı bir reform gündeminin uygulanması güç ve etkilerinin sınırlı olacağı gerçeğinden hareketle, önceliklerin belirlenmesi ve reformların sıraya konulması özellikle önem taşımaktadır. Politika öncelikleri ülke özelliklerine göre belirlenmelidir. Bölge’deki geçiş ülkelerinin son 15 yılda benzer ekonomik değişiklikler yaşamış olmalarına karşın, başlangıçtaki koşulları, seçtikleri yollar ve reform hızları ile son olarak da ekonomik kalkınma seviyeleri açısından farklıdırlar (şekil 1.16). Genel bakışın bundan sonraki bölümü, raporun Bölge’deki her bir alt grup için - OA, GDA, orta gelirli BDT ülkeleri (Beyaz Rusya, Kazakistan, Rusya ve Ukrayna) ve düşük gelirli BDT ülkeleri- belirlediği temel politika güçlüklerinin altını çizmektedir. Bazı alt gruplarda, yatırım ortamındaki gelişmeler ve sürdürülebilir büyümenin yeniden kazanılması çok daha kapsamlı bir gündem maddesini oluşturmakla birlikte istihdam yaratımı için kilit önem taşıyan politika önceliklerini oluşturmaktadır. Temel politika öncelikleri tablo 1.2’de gösterilmiştir. Orta ve Doğu Avrupa Ülkeleri: İşgücü Maliyetinin Düşürülmesi ve İşgücü Arzının Seferber Edilmesi

Bu ülkeler genel olarak makro ve yapısal reform sürecine diğer geçiş ülkelerinden daha önce başlamışlardır. Etkileyici sonuçlar elde etmişler ve üretimleri geçiş öncesi dönemleri aşmıştır. Bu ülkeler aynı zamanda, AB’ye girişleri için zemin hazırlayan piyasa ekonomisi kurmlarını da başarılı bir şekilde kurmuşlardır. Ancak bu etkileyici sonuçlar, bu kapsamlı dönüşümün çalkantılı dönemlerini ve bunların sonucunda maruz kalınan sosyal maliyetleri gizlememelidir. Ayrıca, etkileyici makro ve yapısal reformlar henüz işgücü piyasası koşullarında önemli iyileşmeler yaratmamıştır.

46 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği

TABLO 1.2 Bölge’deki Geçiş Ekonomilerinde İşgücü piyasası Sonuçlarını İyileştirmeye yönelik Önemli Politika Önlemleri Bölge’deki Alt Gruplar

Politika Öncelikleri

Orta ve Doğu Avrupa

Güneydoğu Avrupa

Orta gelirli BDT

Düşük gelirli BDT

• Emeklilik ve sağlık sistemi reformlarıyla işgücü üzerindeki vergilerin azaltılması • Ücret ayarlanabilirliğinin geliştirilmesi (örneğin, asgari ücretlerin azaltılması / farklılaştırılmasıyla) • Uzun süreli sözleşmeler için istihdamın korunması ile ilgili düzenlemelerin esnekleştirilmesi • Geri kalmış, düşük gelirli bölgelerde yardım seviyelerinin ayarlanması suretiyle işgücü arz teşviklerinin iyileştirilmesi • • • •

Ürün piyasası rekabetinin geliştirilmesi ve idari engellerin kaldırılması İşgücüne uygulanan vergilerin düşürülmesi Ücret belirlemelerinin merkeziyetçilikten uzaklaştırılması İstihdamın Korunması Mevzuatının Serbestleştirilmesi

• Ürün piyasası rekabetinin geliştirilmesi ve idari engellerin kaldırılması • Ücret belirlemelerinin merkeziyetçilikten uzaklaştırılması • İş ilişkilerinin serbestleştirilmesi ve kilit önem taşıyan iş standartlarının desteklenmesi • İstihdamın yeniden tahsis edilmesi için sosyal güvenlik ağının etkinliğinin iyileştirilmesi • Piyasa ekonomisinin kilit önem taşıyan kurumlarının geliştirilmesi ve altyapıya yatırım yapılaması • İdari engellerin azaltılması • İş ilişkilerinin serbestleştirilmesi ve kilit önem taşıyan iş standartlarının desteklenmesi • Özellikle kayıtlı sigorta mekanizmasına erişimi olmayanlar için sosyal güvenlik ağının geliştirilmesi

Kaynak: Banka personeli hesaplamaları

Kayıtlı sektörde iş fırsatları sınırlıdır ve işsizlik genellikle yüksek ve süreklidir. Orta ve Doğu Avrupa’da ülkeye özgü yatırım ortamı kısıtlarının giderilmesi yoluyla iş olanaklarının yaratılması için ciddi bir potansiyel mevcuttur. Orta ve Doğu Avrupa’daki yatırım ortamı genellikle misafirperver ve Bölgedeki diğer alt gruplardan kayda değer derecede daha iyi olmasına rağmen, Orta ve Doğu Avrupa’daki her ülke yine de çeşitli boyutlarda yatırım ortamını iyileştirebilir. Örneğin Macaristan’da ve Slovak Cumhuriyeti’nde iş kurma maliyetleri düşürülebilir. Hırvatistan’da mülklerin tescil edilmesi oldukça güçtür ve Polonya’da sözleşmelerin yürütülmesi oldukça uzun bir zaman almaktadır. Bulgaristan’da ve Romanya’da finansmana erişim olanakları ve hukuk sistemi ciddi şekilde iyileştirilebilir. Çoğu Orta ve Doğu Avrupa ülkesinde, yolsuzluk hala ciddi bir sorundur. Genel olarak, girişimcilerin iş operasyonları için daha çok engel tespit ettikleri ve çoğunlukla bunları yeni AB üye devletlerinde olduğu kadar ciddi olarak algıladıkları AB katılım ülkeleri (Bulgaristan, Hırvatistan ve Romanya) için zorluklar daha büyüktür. İşgücü üzerinden alınan vergilerin azaltılması, işe alımları teşvik etmek için gerekli bir önlemdir. Bu yüksek oranları mali açıdan sürdürülebilir bir şekilde düşürmek için, sağlık ve emeklilik sistemlerinde yapılacak reform yoluyla bu sistemler daha verimli ve sürdürülebilir kılınmlıdır. Özellikle, uygunluk kriterelrini sıkılaştırmak ve bu sistemlerin yaygın bir şekilde suiistimalini önlemek için, reform gündeminde erken emekliliğin, malüllüğün ve hastalık fayda politikalarının gözden geçirilmesi yer almalıdır.

47 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği

ŞEKİL 1.16 Firmaların Bildirdiği Sıkıntılar Bölge Ülkeleri Genelinde Farklılık Göstermektedir Güvenlik & İstikrar

İşgücü

Düzenleme

Altyapı

Vergilendirme

Finans

Ukrayna

Gürcistan

Bulgaristan

Kaynak: WDR 2005’ten; Dünya Bankası İş Yapma Ortamı ve İşletme Performansı Araştırmaları, 2002’den alınan verilerle birlikte. Not: 2005 yılı BEEPS Araştırmasının ilk sonuçları bu şekilde bildirilenlerle yaygın bir tutarlılık göstermektedir. Ancak, Bölge’de yer alan belirli ülkeler ya da ülke alt grupları açısından bazı değişiklikler meydana gelmiş olabilir.

Orta ve Doğu Avrupa’da iş yaratılmasını kolaylaştırmanın diğer bir yolu, reel ücretlerin üretkenlik ve yerel işgücü piyasası koşullarına daha fazla uymasını sağlamaktır. Merkeziyetçilikten uzaklaştırılmış (firma seviyesinde) ücret belirleme birçok Orta ve Doğu Avrupa ülkesinde gelişmiştir, ancak bazı ülkeler, örneğin Slovenya, oldukça merkezi müzakereyi muhafaza etmiştir. Kamu mülkiyeti ve özelleştirilmiş firmalarda ve bunların yanı sıra ekonominin rekabetçi olmayan sektörlerinde bazı fiyat katılıkları da vardır. Birçok ülke kamu sektöründe ücret belirleme için temel olarak katı bir katsayı sistemini muhafaza etmiştir. Önemli ölçüde, ücret esnekliği, Orta ve Doğu Avrupa’da nispeten yüksek olan zorunlu asgari ücretler ile sınırlandırılmaktadır. Genç işçiler için veya birçok AB ülkesinde olduğu gibi ekonomik olarak geri kalmış bölgelerde asgari-altı ücret yaratmak, işsizliğin en çok zarar verdiği daha düşük üretken işçiler için iş yaratmayı destekleyecektir. Polonya, gençlerde işsizliği azaltmak için bir girişimde bulunarak gençler için asgari-altı ücret getirmek (normal asgari ücretin yüzde 80’i) suretiyle Orta

48 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği

ve Doğu Avrupa’da bir örnek teşkil etti. Bu alanda reform ayrıca önemlidir çünkü sosyal yardım programları çoğunlukla asgari ücrete bağlanmıştır (yani, asgari ücret nispeten yüksek olduğunda bunlar da yüksek olmaktadır), bu da işgücü arzı üzerinde ilave teşvik kırıcı etkiler yaratmaktadır. Orta ve Doğu Avrupa (ODA) ülkelerinde işgücü piyasasında esnekliği artırmanın yaygın bir stratejisi ise, sabit süreli ve geçici sözleşmelerin serbest bırakılması olmuştur. Bu bakımdan ODA ülkeleri, esnekliği artırmanın artan baskısı karşısında düzenli sözleşmeler için sıkı düzenlemeleri muhafaza eden ancak bu tipik olmayan sözleşmeleri serbest bırakan birçok Batı Avrupa Ülkesinin deneyimine uymuştur. Batı Avrupa’da bu strateji, işgücü piyasasında çift yolu takviye etmiştir, bazı işçiler düzenli işlerde yüksek, hatta artan korumaya sahipken, diğerleri kısa süreli bir işten diğerine geçmek suretiyle daha yüksek esnekliğin maliyetini taşımışlardır. ODA ülkelerinde, kısa süreli olsa dahi iş yaratmak özellikle uzun vadeli büyük işsizlik bağlamında faydalı olabilir. Dahası, düzenli istihdam yaratmayı desteklemek uzun vadede önemlidir. Bu bağlamda, düzenli sözleşmeler için istihdam koruma düzenlemeleri, geçici sözleşmelerin kullanılması üzerindeki tahditlerin son zamanlarda serbest bırakılmasına uygun olarak serbest bırakılmalıdır. Daha genel olarak, iş ilişkileri, işçiler ve işverenler arasında doğrudan anlaşmaları destekleyecek şekilde reforme edilmelidir. 36 Tarihsel nedenlerle, Bölgenin birçok ülkesinde yasal işgücü standartları hala çok yüksektir ve ayrıntılı düzenlemeler istihdam şartlarının hemen hemen tamamını kapsamaktadır (örneğin, çalışma süresi, iş koruması, ücret oluşturma ve işte ek haklar). Bu durum, müzakere için çok az kapasite bırakmakta ve gerçek toplu görüşme sistemlerinin gelişimini önlemekte ve sosyal diyalogu boğmaktadır. Bunun yerine, aşırı düzenleme, uyumsuzluğa ve düzenli şekilde kayıt dışına kaymaya neden olmaktadır. Böylece, istihdam ilişkilerini belirlemede toplu iş sözleşmelerine verilen daha büyük rol, işçiler ve işverenlerin çıkarlarını dengelerken öte yandan işgücü piyasasına daha fazla esneklik getirmenin bir yoludur. İşsizlik ve bağlantılı yardımlar, esas olarak sistemin aşırı cömertliğini azaltmak üzere çoğu ODA ülkesinde birkaç kez reforme edilmiştir. Bu nedenle sistem halen büyük işgücü arzı teşvik kırıcıları yaratmamaktadır. Ancak bu, yardımların düşük vasıflı işçilerin piyasa ücretlerinin büyük bir kısmını teşkil ettiği geri bölgelerde “işsizlik kapanı” doğmasına yol açabilir. Bu, bazı ülkelerin geri bölgelerde yardım süresini uzatması veya daha gevşek uygunluk kriterleri uygulaması gerçeği ile desteklenmektedir. Sosyal yardımlar hanelerin daimi yoksulluğa düşmesini önlemek için gerekli olsa da, bu düzenlerine etkinliğini artırmak için hedefleme ve araç test etme takviye edilmelidir. Pasif işgücü piyasası programları, uzun süreli işsizlik ve cesaret kırılması problemlerini aşmada yeterli değildir. Bu ciddi sosyal ve ekonomik sorunu aşmanın ana yolu açık şekilde özel firmalar tarafından daha güçlü iş yaratılmasıdır. Fakat aktif işgücü piyasası programları eğer uygun şekilde tasarlanır ve uygulanırsa, işsizlerin işe dönmesi için ve işverenlerin dezavantajlı kişileri istihdam etmesi daha büyük teşvikler sağlamak suretiyle de katkıda bulunabilir. Deliller, ALMPlerin bazı grupların işgücü piyasasının geleceğini iyileştirebilir, öte yandan bunlar toplam istihdamı artırmaz ve maliyetli olabilirler. Bu nedenle, tasarım ve verimli hedeflemeye özel dikkat sarf etmek çok önemlidir. Aynı zamanda izleme ve etki değerlendirmesi de bulunmalıdır. İzleme, programların yönetimini ve gerekirse ince ayar yapılmasını sağlar, öte yandan etki değerlendirmesi ise gelecekteki politikalar için geri bildirim sağlar.

49 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği

Yüksek vasıf için artan talebe cevap verebilmek için insan sermayesine yatırım yapılması gerekir. ODA ülkelerinde işgücü (ortalama olarak) iyi eğitilmiş olsa da, işverenler doğru vasıflara sahip işçileri bulmakta zorluk çekmektedir. Vasıf eksikliği ve eşleştirememe problemi, alt grupta en ileri reformculara darbe vurmaktadır. Çek Cumhuriyeti, Macaristan, Letonya ve Polonya gibi ülkelerde, işverenlerin yüzde 35-40’ı mevcut işgücünün vasıflarını önemli bir engel olarak görmektedir. (Bu oran Estonya’da daha yüksektir). Bulgular göstermektedir ki ODA ülkelerinde uzun süredir işsiz olanların büyük bir kısmı, işverenlerin ihtiyaç duyduğu vasıflara sahip değildir. Bazı bölümlerde, bu eğitim sisteminin başarısızlığını yansıtmaktadır: dinamik bir işgücü piyasasının zorluklarını aşabilmek ve firmaların stratejik yeniden yapılanmasını desteklemek için işçilerin geniş ve aktarılabilir vasıflarla donatılması ve yaşam boyu öğrenme fırsatları sağlanması gereklidir. Güneydoğu Avrupa Ülkeleri: Daha Fazla İstikrar, Yasa Uygulama ve Daha Rekabetçi Piyasalar Bu alt grup, en gelişmiş ODA ülkeleri ile BDT ülkeleri arasında bir konumda bulunmaktadır. İşsizlik GDA’da oldukça yüksek ve süreklidir, ve kayıt dışılık yaygındır. Bu alt grupta reformlar bölgesel çatışmalar nedeniyle gecikmiş ve yavaşlamıştır, bu da bölgesel altyapı ve ekonomik bağların kopmasına neden olmuştur. Ülkeler alt grubu, ürün piyasası rekabetçiliği, idari engeller, yasal sistemin etkinliği, yolsuzluk, suç ve kargaşa bakımından ODA’dan daha geri durumdadır. Firma büyümesi ve kayıt içi sektörde iş yaratılması için büyük çapta yatırım ortamı iyileştirmeleri gereklidir. GDA’da yatırım ortamı iyileştirmeleri, kurumları reforme etmeyi ve hükümet politikaları ve davranışını değiştirmeyi gerektirmektedir. Bir öncelik, yaygın olan yolsuzluğu azaltmaktır. Bir diğer öncelik ise rekabeti artırmaktır, çünkü rekabet karşıtı ve kayıt dışı uygulamalar, bu alt grupta firmaların hemen hemen yüzde 30’u tarafından büyük engel olarak görülmektedir. Aynı oranda firma, etkisiz ihtilaf çözümleme sistemini kendi faaliyetleri için büyük bir engel olarak görmektedir, bu da hukuk sisteminin reforme edilmesine işaret etmektedir. Son olarak, firma girişi önündeki engeller kaldırılmalıdır, çünkü SEE’de bir işi başlatmak zor, zaman alıcı ve maliyetli olabilmektedir. 37 İşgücü üzerindeki vergi makası GDA ülkelerinde ODA ülkelerine göre biraz daha düşüktür ancak yine de OECD ülkelerinin en alt seviyesinde yer almaktadır. İlaveten, firmaların yaklaşık yüzde 30’u, vergi oranlarını bir işi yürütmenin önünde büyük bir engel olarak gördüklerini belirtmiştir. GDA ülkeleri, sağlık sigortası vergileri üzerine özel olarak odaklanarak, bordro vergilerinde tedrici bir azaltmayı hedeflemelidir. Bunun yanında, KİT’ler dahil olmak üzere firmaların vergi ödemesine uymalarını iyileştirmek için çaba harcanmalıdır. İlaveten, bordro vergileri indiriminin mali olarak yaşayabilir olması için, kamudan finanse edilen programlar daha verimli kılınmalıdır. Bu da uygunluk kriterlerini sıkılaştırmayı (örneğin, erken emeklilik ve malul aylığı için) ve sağlıklı bireylerin yardım sistemimi suiistimalini azaltmayı (örneğin, istirahat yardımları ve malul aylıkları) gerektirmektedir. GDA’da ücret belirleme, işgücü piyasasında denge kurulmasını engelleyebilir. Ücret baskıları ortaya çıkmaktadır çünkü bu ülkelerde sendikalar etkilidir (1990 öncesinde kendi kendilerini yönetme geçmişi nedeniyle). Fakat hükümetin ücret belirlemede rolü de hala güçlüdür. Dolayısıyla, ücret esnekliğini artırmak için firma seviyesinde merkeziyetçilikten

50 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği

uzaklaştırılmış müzakere teşvik edilmelidir. Sektörel ücret müzakereleri özel bir problemdir. Örneğin, sektörlere göre belirli asgari ücret belirlemek suretiyle, bu pazarlık, aşırı yüksek ücretlere yol açmaktadır. Örneğin, Bosna-Hersek’te 2004 yılında telekomünikasyon toplu iş sözleşmelerinde asgari ücret, ekonomi genelindeki asgari ücretin iki katı idi (kendisi ortalama ücretin yüzde 55 yukarısındaydı) ve ekonomi genelindeki ortalama ücretin yüzde 110 üzerinde idi. Ortaya çıkan ücret dağılımının sıkıştırması, gençler gibi hassas gruplar ve bazı daha az gelişmiş bölgeler için yüksek oranda işsizliğe yol açmaktadır. İstihdam koruma mevzuatı GDA’da oldukça sıkıdır ve genel olarak işçilere yardım etmemektedir çünkü çok sayıda “dışarıdan gelenler” ya kayıt dışı sektörde istihdam edilmekte ya da işsizdir (şekil 1.13). Aslında, özellikle idarenin kapasitesinin zayıf olması nedeniyle bu sıkı düzenlemelerin uygulatılmasının zor olduğu ortamda kayıt içi istihdam payı azalmakta ve kayıt dışı ekonomi ortaya çıkmaktadır. İlerlemenin yolu, temel işçi haklarını korurken iş ilişkilerini deregüle etmek ve istihdam şartlarının belirlenmesini işverenler ve işçiler arasında müzakereye bırakmaktır. Bunun yanında, temel çalışma standartlarının uygulatılmasında istihdam denetiminin etkinliği iyileştirilmelidir. İşsizlik yardımları GDA ülkelerinde uygun cömertlik seviyelerindedir. Ancak, özellikle işgücü talebinin daha sağlam olduğu bölgelerde, iş testi gereklilikleri (yani bir işsiz mevcut olduğunu ve önerildiğinde işi kabul edeceğini temin etmek) güçlendirilebilir. Ayrıca, iş kurumları iş bulmak için kendini kaydettiren işsiz ile sağlık ve diğer yardımlardan faydalanmak için kayıt yaptıran arasındaki farkı gözetmelidir. Bu da kaynakların iş arama yardımı isteyenler üzerine odaklanmasını ve aynı zamanda işsizliğin daha açık bir resminin oluşturulmasını sağlayacaktır. 38 GDA ülkelerinde ALMPler halen önemsizdir. İş yaratmayı teşvik etmek ve işgücü piyasası sonuçlarını iyileştirmek için yatırım ortamına daha temel iyileştirmeler yapmak gerekir. Ancak, ALMPlerin maliyet etkinliği artırılabilir. SEE ülkelerindeki ALMPler hassas grupları hedeflemelidir (yani, uzun süreli işsizlik riski yüksek olanlar). Maliyetli programları tasarlama için kapasitenin sınırlı olduğu dikkate alındığında, bu ülkelerde işsizlerini işle daha iyi buluşturmanın en maliyet etkin yolu, boş kadroları teşhis etmek ve iş arama yardımı sağlamaktır. Nihayet, uzun süreli işsizliğin artan sorunlarını çözmek için, işe dönüş yardımları faydalı olabilir. Sosyal yardım performansı GDA ülkelerinde karışıktır. Alt grup seviyesinde bulgular, finansmanın daha merkezi olduğu ülkelerde en yoksul alanların hedeflenmesini sağladığı için etkinliğinin daha yüksek olduğunu göstermektedir. Mevcut programlar, uygun ve sürdürülebilir seviyede sosyal yardım seviyesi sağlamak için temel yardımlar şeklinde düzenlenebilir. Orta Gelirli BDT Ülkeleri (Beyaz Rusya, Kazakistan, Rusya ve Ukrayna): İdari Engelleri Kaldırmak, Yeniden Yapılanmayı Desteklemek ve Güvenlik Ağını İyileştirmek Bu dört ülke yüksek ekonomik potansiyele sahiptir; ancak zorluklar da boldur. İdari engeller halen yaygındır ve yönetişim genellikle zayıftır. Yolsuzluk yaygındır. Rekabet sınırlıdır. Verimsiz ve zahmetli düzenlemeler ve sayısız izin şartları ve aynı zamanda gelişmemiş mali piyasalar da işlerin büyümesini önlemektedir.

51 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği

Yük getiren vergi yönetimi ve gümrük ve ticaret düzenlemeleri, bu alt grupta firma faaliyetleri ve büyümesi için temel tahditler olarak görülmektedir. Ancak bunlar, yatırım ortamı sorunlarının daha geniş yelpazesini belirtmektedir, bu yelpazede karmaşık ve genellikle anlaşılmaz düzenlemeler, bunların keyfi yorumlanması, bürokratik taciz (örneğin sık, uzun ve işi bozucu vergi denetimleri), seçmeli uygulama ve bununla bağlantılı belirsizlik ve haraç alma vardır. Bu nedenle, düzenlemelerin kalitesini iyileştirmek, kırtasiyeyi azaltmak ve bürokratik takdir kapsamını sınırlamak (yönetişimde diğer genel iyileştirmeler yanı sıra) daha elverişli bir yatırım ortamı yaratır ve özel sektörü kalkınmasını ve iş artışını destekler. Diğer bir önemli reform, ücret belirlemeye ilişkindir. SEE ülkelerinde olduğundan daha fazla olarak, hükümetin orta gelirli ve diğer BDT ülkelerinde ücret belirlemede güçlü bir rolü vardır. Aslında, kayıtlı özel sektör, kamu sektöründeki ücret artışlarını izlemektedir. Ücret belirlemede hükümetin rolü azaltılmalı ve bunun yerini işveren ve işçi temsilcileri arasında doğrudan müzakere almalıdır. Birçok ülkede bu, bağımsız sendikalar ve tüm yelpazede firmaların temsilcisi olan işveren birliklerini teşvik etmeyi içerir (küçük ve yeni kurulan özel firmalar dahil). Çalışma yasaları elden geçirilmekle birlikte, iş ilişkileri hala aşırı regüle durumdadır ve istihdam koruması oldukça sıkı kalmıştır (Kazakistan hariç), ancak bu da uygulanmamaktadır (şekil 1.12 ve tablo 1.2). Bu bazı katılıkları dayatmaktadır ve toplu müzakere için çok az olanak bırakmaktadır ve kayıt dışı istihdamı teşvik etmektedir. Bölgenin diğer ülkelerinde olduğu gibi, çalışma ilişkilerini deregüle etmek ve işçi koruması için etkin şekilde uygulatılabilen bir dizi temel standartlar üzerinde odaklanmak daha etkili olur. Bu da işgücü piyasasına uyumu destekler ve kayıt dışına kayma teşviklerini azaltırken temel işçi haklarını daha etkin şekilde korur. Orta gelirli BDT ülkelerinde işsizlik yardımlarının az olması dikkate alındığında, işten çıkarılan işçilere zorunlu kıdem tazminatı verilmesi, gelir desteği sağlamak ve iş aramayı kolaylaştırmak ve bunun yanı sıra firmaların işten çıkarma maliyetlerini içselleştirmesini sağlamak bir yoldur. Zorunlu kıdem tazminatı, işe son veren işveren ile çalışılan süreyle ilişkilidir, firmalar üzerinde aşırı ve uygyulanamayacak maliyetlerin getirilmesini önleyecek bir tavana sahiptir. 39 Aynı zamanda işten çıkarmanın prosedürel maliyetleri (önleyici önlemler, erken ihbar, gerekli ihbarlar ve görüşmeler gibi) işletmenin yeniden yapılandırılmasını ve üretkenlik artışını kolaylaştırmak için önemli ölçüde indirilebilir. Orta gelirli BDT ülkelerinde sosyal güvenlik ağı gelişmemiştir, bu da işletme yeniden yapılandırmayı engellemekte ve işçileri düşük verimli işlere hapsetmektedir. İşgücünün yeniden tahsis edilmesini kolaylaştırmak için, orta gelirli BDT ülkelerinin işleri koruma ilkesinden işçileri koruma ilkesine geçiş yapması gereklidir. Gelir destek düzenleri, işçi çıkarılmasının sosyal maliyetini azaltmak üzere güçlendirilmelidir. Açık olarak, bu düzenler maliyetlidir ve olumsuz işgücü arzı teşvikleri yaratabilirler. Bu sorunları çözmeye yönelik bir seçenek ise iş ücreti veya kamu işleridir. Esasında bu düzenler işsizlere sosyal olarak faydalı işler yapma şartıyla gelir sağlamaktadır. Bu programlar kapsamındaki ücret oranı, en çok ihtiyaç duyanın kendisini seçmesini sağlayacak kadar ve düzenli işlerle rekabeti önleyecek kadar düşük olmalıdır. Katılımcıların, tam zamanlıdan daha az olsa bile düzenli iş araması teşvik edilmelidir. Bunu yapmamış olan ülkeler aynı zamanda ikame araç test etme veya ulusal ilkeler dahilinde yararlanıcıların toplum tarafından teşhis edilmesi gibi sosyal transferleri hedeflemeye alternatif yaklaşımlar kullanmayı düşünmelidir. Sosyal sigortada, orta gelirli BDT ülkeleri, emeklilik sistemi reformlarına devam etmelidir; bu sistem bağımlılık oranının değişen nüfus

52 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği

yapısına uymasını sağlayacak ve çalışma yaşındaki nüfusun belirli bir oranı için katkı tabanını iyileştirmek üzere kayıtlı işgücü arzını artıracak diğer reformları teşvik edecektir. Kayıt dışı istihdamın büyük oranda olduğu dikkate alındığında, insanların önemli bir kısmı sosyal koruma altında değildir; bu nedenle sosyal korumayı evrenselleştirmek düşünülebilir. Asgari emeklilik ödeneği programlarını ve sağlık sigortasını insanların işgücü piyasası statüsünden ayırmak (örneğin, evrensel asgari emeklilik yaratarak veya kayıt dışı işçilere sağlık sigortası kapsamını genişletmek gibi), Meksika gibi bölge dışındaki diğer ülkelerde uygulanılması düşünülen seçeneklerdir. Yukarıda önerilen herhangi bir önlem için olduğu gibi, mali mülahazalar, uygulanabilir seçenekler menüsünü sınırlamaktadır. Düşük Gelirli BDT Ülkeleri: Kayıtlı Sektörü Destekleyecek Kurumlar Geliştirmek Bu gruptaki ülkeler, düşük gelirli gelişmekte olan ülkelerin durumuna daha yakın hale gelmiştir. Kayıtlı ekonomide iş yaratmada büyük zorluk çekmektedirler ve kayıt dışı ekonomide en yüksek paya sahiptirler (örneğin Azerbaycan ve Gürcistan’da kayıt dışı ekonominin GSMH’nin yüzde 60’ından fazlası olduğu tahmin edilmektedir). 40 Bu durum, nüfusun büyük bölümünün ekonomik riske karşı korumasız olması ve devletten hiçbir yardım görmemesi demektir. Düşük gelirli BDT ülkelerinde kayıtlı sektörde iş yaratmadaki düşük hızın arkasındaki temel faktör, piyasa ekonomisi kurumlarının gelişmemiş olmasıdır. Bu, kurallar ve düzenlemelerin uygulanmamasını, ekonomik ve düzenleyici politika belirsizliğini, gelişmemiş mali piyasaları, etkisiz düzenlemeleri, bürokratik taciz ve yolsuzluğu ve (son olarak) zayıf ve güvenilmez altyapıyı içermektedir. Özellikle, kamu altyapısının güvenilmezliği, düşük gelirli BDT ülkelerinde firmalar için önemli bir engeldir. Bu onları hem orta gelirli yakın komşu BDT ülkeleri karşısında, hem de daha uzak ODA ülkesi rakipleri karşısında dezavantajlı duruma koymaktadır (Steves, Fankhauser ve Rousso 2004). Dolayısıyla, iş yaratma zorluğunu aşmak için, düşük gelirli BDT ülkelerinin iş yapmaya ilişkin riskleri azaltmak için bir piyasa ekonomisinin kurumsal yapıtaşlarını güçlendirmeleri gereklidir. Ayrıca, verimi artırmak ve idari engelleri kaldırmak için düzenleyici çerçevelerini reforme etmelidirler (örneğin, girişimcilerin algılarına göre, bir işi yürütmenin önünde en önemli engel olarak gümrük ve ticaret düzenlemeleri vardır). Büyüme yanlısı stratejinin önemli bir bileşeni aynı zamanda altyapının geliştirilmesi ve uygun şekilde muhafazasıdır. Düşük gelirli BDT ülkelerinde istihdam koruma mevzuatı, bütün bölgenin ortalamasına göre daha sıkıdır (şekil 1.12). Aynı zamanda, uygulama gevşek ve seçmelidir, bu da görünürde katı düzenlemelerin nadiren firmaları bağlayıcı bir tahdit oluyor demektir. Ancak, uygulatma yokluğu yoluyla esneklik, etkili bir birleşim değildir çünkü, hukukun üstünlüğünü zedelemekte, belirsizliği artırmakta, işçileri korumadan mahrum bırakmakta ve uzun vadeli verimlilik artışına katkıda bulunmamaktadır. Bu nedenle, düşük gelirli BDT ülkeleri Bölgenin diğer ülkelerinden daha fazla olarak çalışma mevzuatını temel ve uygulanabilir çalışma standartları üzerinde odaklamalıdır. Orta gelirli BDT ülkelerinde olduğu gibi, zorunlu kıdem tazminatı, işçilere gelir koruması sağlamanın yolu olabilir (yukarıda açklandığı gibi), fakat bu seçeneğin yanında işten çıkarmada geçerli olan idari prosedürlerde önemli oranda azaltma olmalıdır. İlaveten, düşük gelirli BDT ülkeleri, ücret belirleme sistemini gözden geçirmeli ve bağımsız işveren birlikleri ile işçi sendikaları arasında doğrudan görüşmeyi teşvik etmelidir. Bu

53 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği

da hükümetin rolünün azaltılması, ekonominin tüm kesimlerini temsil eden gerçek işçi ve işveren temsilciğinin gelişmesini sağlayacaktır (yeni özel sektör dahil). Kısıtlı idari kapasite, büyük oranda gelir beyanı düşüklüğü ve sınırlı mali kaynaklar, mevcut sosyal koruma programlarının etkinliğini azaltmaktadır, sonuçta az sayıda insanı korumaktadır. Bu tahditlerin bu ülkelerde kullanılabilir seçenekler yelpazesini sınırlamasına rağmen, bazı temel riskler için asgari seviyede koruma herkese sağlanabilir ve genel gelirlerden finanse edilebilir. Örneğin, bordro vergilerinden ziyade genel gelirlerden finanse edilen sabit miktarlı işsizlik yardımı sistemi düşünülebilir. İlaveten yaygın kayıt dışılık göz önüne alındığında, kayıtlı sigorta mekanizmalarına erişimi olmayanlar için sosyal korumayı artırma gereği dikkate alınmalıdır. Orta gelirli BDT ülkelerinde olduğu gibi bu, çalışmak isteyen herkese açık olan kamu işleri (veya iş ücreti) düzenlerinin daha büyük oranda kullanılmasını içerebilir. Ancak, program ücret düzeyi, en çok ihtiyaç duyanların kendilerini seçmesini sağlayacak şekilde piyasa düzeyinin altında belirlenmelidir. İlaveten, yoksul bölgelerde imkanları artırmak için sosyal fonlar kullanılabilir. Son olarak, tarımın büyük payı dikkate alındığında, politikalar kırsal alanlarda istihdam imkanlarını iyileştirmeyi ve tarımsal istihdamda verimliliği artırmayı hedeflemelidir (Dünya Bankası 2005b). Tarımsal bölgelerde altyapı ve insan sermayesine yatırım, tarım işlerinin gelişmesini ve tarım dışı istihdamın yaratılmasını teşvik edebilir. *** Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği ülkelerinde verimli iş imkanları, Bölgede büyüme imkanlarını iyileştirmek ve yoksulluğu azaltmak için önemli ölçüde artırılmalıdır. Gerileyen bölgeler, endüstriler ve firmalarda işlerini kaybeden işçiler genellikle kayıtlı ekonomide yeni, gelir getiren bir iş bulamamaktadır çünkü bugüne kadar meydana gelen geçiş sürecinde çok az sayıda bölge, endüstri ve firma gerileme yerine büyümüştür. Sonuç olarak, özellikle ODA ve GDA ülkelerinde bir işsizlik havuzu birikmiştir. Düşük gelirli BDT ülkelerinde, buna zıt olarak, işten çıkarılan birçok işçi kayıt dışı sektörde ve tarımda düşük verimli işlere geçmiştir çünkü işsizlik, mali açıdan karşılanabilir bir seçenek değildir. İş yaratma zorluğunu aşmak için, Bölgenin daha verimli, rekabetçi ve genişleyen firmalara sahip olması gereklidir. İş yapmanın maliyetlerini azaltmak ve firma faaliyetleri ve büyümesinin önündeki temel tahditleri kaldırmak daha fazla sayıda ve daha iyi işin ana yoludur. Tahditlerin birçoğu Bölgede ülke alt gruplarına göre değişmektedir ancak ortak bir yön de vardır. Ekonomik ve politika belirsizliğini azaltmak, krediye erişimi kolaylaştırmak, vergi yükünü indirmek ve firma girişi ve büyümesi önündeki idari engelleri kaldırmak suretiyle yatırım ortamı iyileştirilebilir ve iş yaratma teşvik edilebilir. Fakat, eski işlerden yenilerine geçme süreci de desteklenmelidir. Bu da işverenlerin işçileri işe almak için teşviklere sahip olduğu, uyumlu bir işgücü piyasası gerektirmektedir -bu teşvikler gereksiz yere sıkı yapılmış istihdam düzenlemeleri ile zayıflatılmamış olmalıdır. Aynı zamanda, işçilerin ülkenin diğer bölgelerinde veya diğer mesleklerde yeni iş araması için teşvikler olmalıdır. Bu da hareketlilik maliyetini azaltmayı (örneğin, konut ve mortgage piyasası geliştirmek suretiyle) ve yaşam boyu öğrenme fırsatlarına erişimi iyileştirmeyi içerir.

54 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği

EK 1.1 Bölge Ülkelerinin Jeopolitik Sınıflandırması

Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği

GDA

Orta Gelirli BDT

Düşük Gelirli BDT

AB Üye Devletleri (AB-8)

Çek Cumh. Estonya Letonya Litvanya Polonya Slovak Cumh. Slovenya

AB Katılım Devletleri (AB-3)

Bulgaristan Hırvatistan Romanya

Arnavutluk Bosna Hersek EYC Makedonya Sırbistan Karadağ Belarus Kazakistan Rusya Fed. Ukrayna

Ermenistan Azerbaycan Gürcistan Kırgız Cumh. Moldova Tacikistan Özbekistan

Not: Çalışma, Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği’ndeki geçiş ekonomileri üzerinde odaklanmaktadır. Karşılaştırmalı analizlerin bazılarına Türkiye de dahil edilmiştir. Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği’ndeki geçiş ekonomileri il birlikte Türkiye Dünya Bankası’nın Avrupa ve Orta Asya (ECA) Bölgesine dahildir. Güvenilir ülke verilerinin olmamasından dolayı, bu Genel Bakış’a Türkmenistan dahil edilmemiştir.

55 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği

EK 1.2 Orta Gelirli Avrupa ve Düşük Gelirli BDT Ekonomilerinin İşgücü piyasaları Arasındaki Önemli Farklılıkların Özeti İşgücü piyasasının özellikleri

Orta gelirli Avrupa geçiş ekonomileri

Temel işgücü piyasası sorunu Geçiş şokuna uyum

İşsizlik Miktar (istihdam); genişlemekte olan sektörüne kayması Genellikle elverişli

Yatırım ortamı Piyasa odaklı reformlar ve işletmelerin yeniden yapılanması İstihdamı koruma mevzuatı İşgücü piyasası düzenlemelerinin uygulanması İşsizlik sigortası sistemi Ekonomik yapı Kayıt dışı sektör İşgücünün konumu İşgücünün becerileri Verimlilik (ücretler) Kazançların eşitsizliği

Düşük gelirli BDT geçiş ekonomileri işgücünün hizmetler

Yetersiz İstihdam Fiyat (ücretler); işgücünün tekrar geçimlik tarıma kayması Daha az elverişli

İleri Nispeten serbest

Daha az ileri Sıkı

Nispeten güçlü Gelişmiş Hizmetler ve sanayini hâkimiyeti Marjinal, vergi kaçakçılığı ve düzenlemelere uyulmamasından kaynaklanıyor Büyük ölçüde şehirli Yüksek Yüksek Ilımlı

Zayıf Büyük ölçüde etkisiz Tarım hâkimiyeti Daha çok iş olanaklarının bulunmamasından kaynaklanıyor Büyük ölçüde kırsal Çoğunlukla düşük Düşük Yüksek

Kaynak: Banka personelinin analizleri

Dipnotlar 1

Bu Bölgedeki ülkelerin sınıflandırılması için, ek 1.1’e bakınız. Çalışma, Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliğinin geçiş ekonomileri üzerinde yoğunlaşmaktadır. Karşılaştırmalı analizlerin bir kısmında Türkiye de yer almaktadır. Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliğinin dönüşüm ekonomileri ile Türkiye, Dünya Bankası’nın Avrupa ve Orta Asya (AOA) Bölgesinde yer almaktadır. Ülke hakkında güvenilir verilerin bulunmaması nedeniyle Türkmenistan bu Genel Bakış kapsamına dahil edilmemiştir. 2 Baltık ülkeleri hariç Eski Sovyetler Birliği. 3 Bu eşitsizlikler büyük ölçüde işçilerin verimliliğini yansıtmaktadır. Ancak, bazı durumlarda, ücret farklılıkları, işçilerin düşük verimlilik potansiyellerindense, bu işçiler için daha verimli işlerin olmamasının sonucunda ortaya çıkabilmektedir. 4 Aksi belirtilmedikçe, bu raporda sunulan Bölge’deki istihdam ve işsizlik ile ilgili veriler, ulusal işgücü araştırmasını içeren ILO LABORSTA veri tabanından alınmıştır. Bu veriler ulusal kaynakların verilerine göre farklılık içerebilir ve ülkeler arasında tam anlamıyla karşılaştırılabilmesi mümkün olmayabilir. 5 2000 yılının Mart ayında, AB devlet ve hükümet başkanları Avrupa’da rekabetçilik ile dinamik ve bilgi ile desteklenen ekonomiyi teşvik etmek amacıyla bir strateji üzerinde anlaşmaya varmışlardır. 2010 yılı için hedeflenen Lizbon gündeminin gerçekleştirilmesi yönündeki en önemli konuları, araştırma ve geliştirmeye gerekli yatırımların yapılması, girişimciliğin desteklenmesi için bürokrasinin azaltılması ve yüzde 70 düzeyinde (kadınlar için yüzde 60) istihdam oranına ulaşılması oluşturmuştur. AB–15 ülkelerinde istihdamın çalışma çağındaki nüfusa oranı 2004 yılında yaklaşık yüzde 65 olarak gerçekleşmiştir.

56 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği

İlke olarak, becerilerin uyumlu olmaması sorunu eğitim programları yoluyla ele alınabilir. Ancak uygulamada, büyük beceri uyumsuzlukları ile başarılı bir şekilde mücadele edecek eğitim programlarının potansiyeli, en azından iki nedenden ötürü sınırlıdır. Öncelikle, işten çıkarılan işçilerin beceri profilleri yeni işlerin beceri profillerinden oldukça farklı olduğundan, yeniden eğitimin başarılı bir şekilde gerçekleştirilmesi, imkânsız olmasa da aşırı derecede pahalı olacaktır. İkinci olarak ise, yeniden eğitimin başarılı olabilmesi için, eğitime katılacakların başvurabileceği henüz doldurulmamış pozisyonlar bulunmalıdır. Ancak, geçiş ekonomilerinde sıklıkla rastlandığı gibi, açılan iş pozisyonlarının sayısının az olması halinde, eğitimin yeni bir iş bulmaya katkısı fazla olmayacaktır. Nitekim eğitim programları ile ilgili olarak yapılmış mevcut değerlendirmeler, sanayinin büyük ölçekli yeniden yapılanmasından kaynaklanan kitlesel işsizlikle başa çıkmada eğitimin genellikle fazla etkili olmadığını doğrulamaktadır (Betcherman, Olivas ve Dar 2004). 7 2002 verileri. 8 Gerçek anlamda tüm modern toplumlarda, kadın işgücü katılım oranları, erkeklerinkinden önemli ölçüde daha düşüktür, bu da erkek istihdamının nüfusa oranının daha yüksek olmasını açıklamaktadır. 9 Verimlilik artışlarının, istihdam yerine daha yüksek ücretlere dönüşmesinin nedenlerinden bir tanesi, bunların şirketlerin savunmacı yeniden yapılanmaları (başka bir deyişle, aşırı personel sayısını düşürülmesi ve ihtiyaç fazlası personelin işten çıkarılması) sonucunda elde edilmiş olmalarıdır. Yüksek yeniden işe alma ve işten çıkarma maliyetlerinin firmaları stratejik yeniden yapılanma, yeni teknolojileri benimseme ve yeni işçileri istihdam etmekten uzaklaştırmış olması olasıdır (bu bölümde yer alan şirketlerin yeniden yapılandırılması bölümüne bakınız). Yüksek işsizliğe rağmen önemli düzeydeki reel ücret artışları, piyasa ile ilgili ve kurumsal güçlerin kombinasyonunu yansıtmaktadır: işverenler kârlarını etkin ücretlerin (yani işçilerin motive edilmesi amacıyla piyasa seviyelerinin üzerinde belirlenmiş ücretler) kullanılması, sendika baskıları ve hükümet ücret politikaları ile en üst düzeye çıkarmaktadır. 10 Rutkowski 1996. 11 Firma tabanlı 1998 Kazanç Araştırmasından elde edilen verilerin kullanımıyla Dünya Bankası için zemin oluşturacak hesaplamalar 12 Kazanç dağılımı – ve bunun sonucunda da düşük ücretlerin sıklığı – emeğe uygulanan vergilerden kaçmak amacıyla ücretlerin olduğundan az gösterilmesi nedeniyle gerçek değerlere göre daha yüksek olarak tahmin edilmiş olabilir. 13 Ayrıntılı bir analiz için, Scarpetta ve Vodopivec (2005)’e bakınız. Savunmacı yeniden yapılanma ile stratejik yeniden yapılanmanın karşılaştırılması için ise Grosfeld ve Roland (1996)’a bakınız. 14 Burada, sektörel ve makro bakış açılarından, savunmacı ve stratejik yeniden yapılanmanın – karşıt stratejiler olmaktansa - birbirlerini tamamladığını vurgulamak gerekir. Dava verimli kullanım için kaynakların stratejik bir şekilde yeniden tahsis edilmesi ve istihdam yaratan yeni özel sektörün piyasaya girişi ve büyümesi olmaksızın, ölçek küçültme ve savunmacı yeniden yapılanmanın gerçekleştirilmesi politik olarak uygun olmayacaktır. Aynı şekilde, devlete ait ve yeniden yapılandırılmamış özelleştirilmiş firmalara katı bütçe sınırlamaları uygulanmazsa ekonominin daha az verimli kısımlarına gereğinden fazla kaynak akışı olacak ve bu da yeni özel sektörün kalabalıklaşmasına yol açacaktır. 15 Scarpetta ve Vodopivec (2005). 16 OA ülkelerinde (özellikle geçişin erken aşamasında) işletmelerin yeniden yapılandırılmasını kolaylaştırmak ve yeniden istihdam edilmesi güç olan işçileri

57 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği

(özellikle yaşlı işçiler) işgücünün dışına çıkarmak amacıyla, erken emeklilik de dahil olmak üzere cömert sosyal yardım planları kullanılmıştır. Bu planlar ters yönde işgücü arzı etkileri doğurmuş ve OA ülkelerinde daha yaşlı işçiler arasında düşük istihdam oranlarına katkıda bulunmuştur. Bunun da ötesinde, BDT ülkelerinin çoğunda, ekonomik hareketsizliğe akışların alternatifi ya daha yüksek açık işsizlik ya da daha yüksek gizli işsizlik olmuştur. 17 Örneğin, 2000’li yılların başlarında Polonya’da dolu olan her 200 iş pozisyonu başına 1 boşluk bulunmaktaydı ki bu da Amerika Birleşik Devletleri ile karşılaştırıldığında 4 ya da 5 kat daha azdır ve işgücü talebinin zayıflığını göstermektedir. Aynı zamanda boş olan her iş pozisyonuna karşılık yaklaşık 50 iş arayan kişi bulunmaktaydı. Karşılaştırmak gerekirse, Amerika Birleşik Devletlerinde işsizliğin boş iş pozisyonlarına oranı 2 ye 3 civarındadır. Polonya’daki boş iş pozisyonları ile ilgili veriler, özel bir kuruluşa dayalı bir talep araştırmasından gelmiş ve prensip olarak, sadece iş bulma kurumlarında kayıtlı olanları değil aynı zamanda tüm açık iş pozisyonlarını da kapsamaktadır (GUS 2003). 18 Uyarmakta yarar vardır: açığın geleneksel önlemleri mali politika alanındaki değişikliklerin hepsini yakalayabilmesi mümkün olmayabilir. Bölge’deki hükümetlerden birçoğu, Rusya’daki mali krizden bu yana, yarı-mali açıklarını kontrol altına almış, ödenmemiş borçlarını azaltmış ve koşullu sorumluluklardan yararlanmaya başlamışlardır. Bunlar mali açık verilerinde görünmeyebilir. 19 Burada analitik bakış açısına göre mali gevşeklik ile üretim artışı ve istihdam yaratımı arasındaki ilişkinin belirsiz olduğunun vurgulanması gerekmektedir. 20 Bu rapor ticari faaliyetler ve büyüme önündeki engelleri tanımlamak üzere öncelikle iki kaynaktan yararlanmaktadır: (yatırım ortamı araştırmaları olarak da bilinen) EBRD - Dünya Bankası İş Yapma Ortamı ve İşletme Performansı Araştırmaları ve Dünya Bankası’nın İş Yapma veri tabanı. Ülkeler için firmaların büyümesi ve istihdam yaratımına giden yol, yeni kurulan küçük firmalar da dahil olmak üzere, işveren temsilcileri ile düzenli diyaloglarda bulunmaktır. Daha fazla bilgi ise işveren odak grupları ve uzmanlık araştırmaları yoluyla elde edilebilir. 21 Giderek artan miktarda veriler, emeğe uygulanan yüksek vergi seviyelerinin büyüme ve istihdam üzerinde olumsuz etkilerinin olabileceğini göstermektedir. Bu özellikle vergilerin – daha çok da sosyal yardım ödemelerine yönelik sosyal güvenlik katkılarının – daha düşük ücretlere transfer edilmediği ve böylelikle de firmalar için işgücü maliyetlerini arttırdığı durumlarda geçerlidir. İşçilerin, bu yardımlara daha fazla değer vermeleri ve bunlar karşılığında daha düşük ücret ve daha fazla çalışmayı kabul etmeleri halinde, işgücü kullanımına uygulanan yüksek vergilerin firmaların performansını ve istihdam yaratımını etkilememesi mümkün olabilir. Ancak vergilerin ücretlere geçişi, aynı zamanda ücret tabanlarına (örneğin asgari ücret) ve ücret pazarlık sistemlerine bağlıdır. Elde edilen bilgilere göre, - merkezi olmayan ücret pazarlıkları ya da bütünüyle merkezi ücret pazarlıklarına karşılık - sektörel ücret pazarlığı olan ülkelerde geçiş daha sınırlıdır, çünkü işçilerin genel istihdam ve işsizlikle ilgili pazarlıkları içselleştirmeye daha az teşvik edilmektedir. OECD ülkeleri ile ilgili bilgi için, bkz. Daveri ve Tabellini (1997); ve Elmeskov, Martin ve Scarpetta (1998). Vergi makasının geçiş döneminde Bölge’deki istihdam ve işsizlik üzerindeki etkileri ile ilgili bilgi için bkz. Haltiwanger, Scarpetta ve Vodopivec (2004). 22 Bölge’deki işverenler çoğunlukla bu vergilerin işgücü maliyetlerini yükselttiğini ve işe alma karaları üzerinde önemli olumsuz etkilerinin olduğunu ifade etmektedirler. Örneğin, emeğe uygulanan yüksek vergiler, 2003 yılında

58 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği

Polonya’daki küçük ve orta ölçekli işletmeler üzerinde yapılan bir araştırmada, firmaların büyümesinin önündeki en büyük engel olarak tanımlanmıştır. 23 Veriler Dünya Bankasından alınmıştır (2004). 24 EBRD - Dünya Bankası İş Yapma Ortamı ve İşletme Performansı Araştırması (BEEPS) Verileri 25 Geleneksel görüş, düşük gelirli BDT ülkelerinin kendi gelir düzeyleri için iyi gelişmiş bir altyapıyı miras almış oldukları yönündedir. Ancak, kamu hizmetleri sektörü güvenilir değildir ve idame seviyesi düşüktür, bu da ticaretin önüne büyük engeller getirmektedir. Örneğin, elektrik kesintileri, düşük gelirli BDT ülkelerinde, orta gelirli BDT ülkelerine göre 2.5 kat, ve OA ülkelerine göre neredeyse 13 kat daha sıklıkla meydana gelmektedir. Su arzı ve telefon hatları konusunda da benzer koşullar hakimdir (Steves, Frakhauser, ve Rousso). 26 Bkz. Dünya Bankası (2004d), BEEPS II verilerine dayanarak hazırlanan Dünya Kalkınma Raporu 2005, 27 Yerel özelleştirme genellikle yönetimin ve personelin devralınmasını ve dağınık mülkiyeti içermiştir. Buna karşılık yabancı özelleştirme, dışarıdan kontrol ve daha konsantre bir mülkiyetle ilgilidir. 28 Ancak, firmaların kârlılığı en üst seviyeye çıkarma çabalarını yansıtan etkinlik ücretleri ve diğer nedenlerle ücretlerin piyasa seviyelerinin üzerinde belirlenebileceği olasılığını göz ardı etmemek gerekir. Burada dikkat edilmesi gereken nokta (asgari ücretler hariç olmak üzere) OA ülkelerinde kurumsal olarak desteklenen ücret değişmezliği konusunda açık bir gösterge bulunmadığıdır. 29 “Rant” rekabetin az olduğu ortamlarda firmaların elde ettiği ekstra “kâr” dır. İşçiler, pazarlık kabiliyetleri yüksekse bu rantın bir kısmını paylaşmaları ve ücretlerini yükseltmeleri mümkündür. 30 Bölgedeki ülkelerin çoğu, istihdam uyum maliyetlerini azaltmak amacıyla KİMlarını yenilemiştir. Yakın zamanda Bosna Hersek, Hırvatistan, Polonya, Sırbistan ve Karadağ ile Slovak Cumhuriyetinde önemli reformlar yapılmıştır. 31 Uygulama büyük firmalarda genellikle seçici ve hedeflidir ve buralarda büyük bir yolsuzluk potansiyeli bulunmaktadır. Bu nedenle, genel olarak İKM’na uyum düşük olsa da firmaların sıkı İKM’dan olumsuz yönde etkilenmeleri mümkündür. . 32 Güçlü sendikalar, uygulama mekanizmasının önemli bir unsurunu oluşturmaktadır. Bu nedenle sendikaların dha güçlü- olduğu ülkelerde (daha çok OA ve GDA), sendikaların güçsüz olduğu ülkelerre gore (örneğin, BDT) istihdamı koruma düzenlemeleri genellikle daha bağlayıcıdır. Ayrıca sendikaların güçlü olduğu ülkelrde daha büyük firmalar, zayıf olduğu ülkelerde küçük firmalar için olduğu gibi İKM’yi bir kıstlama olarak algılamaktadırlar. 33 Örneğin Polonya’da, işsizlik sigortasının kapsamı 1990’lı yılların ilk dönemlerindeki yaklaşık yüzde 80’den 2000’li yılların ilk dönemlerinde yüzde 20’den aza düşürülmüş ve bu sigortaya hak kazanma kriterleri de (son 12 ay içinde 180 gün boyunca sigorta kapsamında çalışmış olma zorunluluğunun getirilmesi ile) oldukça sıkılaştırılmıştır. Başlangıçta belirsiz olan yardım süresi 1991 yılında 12 aya indirilmiştir. Ayrıca düz orandan hesaplanan yardımın tutarı (ortalama ücretin yüzde 36’sı) kazanç oranına bağlanmıştır (önceki kazançların yüzde 70’ine kadar). Macaristan’da işsizlik sigortasında yapılan değişiklikler sürenin kısaltılması üzerinde yoğunlaşmıştır: 1990’daki iki yıllık süreden 1993 yılında, (son dört yıl içindeki istihdam süresine bağlı olarak) üç ay ila 1 yıl arasına düşürülmüştür (Dorenbos 1999).

59 Genel Bakış

İstihdam Olanaklarının Arttırılması: Doğu Avrupa ve Eski Sovyetler Birliği

Örneğin, Polonya için yakın zamanlarda gerçekleştrilen bir yatırım ortamı değerlendirmesi, fiziksel altyapının kalitesini iyileştirmeyi en önemli önceliklerden bir olarak tanımlamıştır (Dünya bankası 2004b). 35 OECD 2005 verileri, doğrudan yabancı yatırımın daha fazla düzenlenen piyasaları olan ekonomilerden uzaklaşarak (örneğin, Fransa ve Almanya) daha az düzenlenen piyasaları olan ekonomilere yaklaştığını göstermektedir (örneğin İngiltere ve Amerika). 36 Doğal olarak, istihdamı koruma düzenlemelerinin ILO kuralları ve AB üyesi ülkeler için de ilgili AB direktifleri ile tutarlı olması gerekmektedir. 37 Örneğin, Sırbistan & Karadağ’da - GDA’daki en büyük ülke – bir işin kurulması 11 prosedürün yerine getirilmesini gerektirmekte ve 51 gün sürmektedir. Arnavutlukta, iş kurmanın maliyeti, kişi başına düşen gayrisafi milli hasılanın (GSMH) üçte birini temsil etmektedir. 38 Hırvatistan (bu raporda OA ülkesi olarak kabul edilmiş ancak diğer eski Yugoslav cumhuriyetleri ile şişirilmiş iişsizlik sorununu paylaşmıştır) bu yaklaşıma bir örnek oluştuırmaktadır. Gerçekten iş arayanlarla pasif işsizleri birbirinden ayırabilmek amacıyla, yakın geçmişte işsizlikle ilgili istatistiklerini gözden geçirmiştir. 39 OECD ülkelerinin çoğunda azami mecburi kıdem tazminatı üç aylık maaş tutarını aşmamaktadır (OECD 1999). 40 Schneider ve Klinlmair 2004.